В. А. Кряжков. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. – М. : норма,2010

Рецензии

С.В. Васильева

доцент кафедры конституционного и муниципального права факультета

права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», кандидат юридических наук

В.А. Кряжков. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. — М.: Норма 2010. — 560 с.

Конституционно-правовое развитие России, безусловно, должно включать историю правового статуса коренных малочисленных народов Севера, анализ правовых режимов территорий их проживания и юрисдикционной деятельности государства в этом направлении. Своей монографией Владимир Алексеевич Кряжков восполняет пробел знаний о коренных малочисленных народах, который характерен для многих современных учебников по конституционному праву России. В них, как правило, не уделяется достаточного внимания правовому статусу этой группы населения и истории его становления.

Автору в полной мере удалось охватить имеющиеся нормативные правовые акты и иные официальные документы, на основе которых коренные малочисленные народы интегрировались в жизнь российского общества с учетом права этих народов на равное взаимодействие в общегосударственном коллективе через собственные институты. В книге рассмотрены:

• инородческое право в Российской империи и способы государственного закрепления сибирских территорий;

• советская государственно-правовая политика в отношении северных народов и постсоветское законодательство о коренных малочисленных народах Севера;

• международно-правовые нормы, в том числе и не ратифицированные Российской Федерацией, например Конвенция № 169 Международной организации труда «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», признание которой, по мнению автора, имело бы для государства благоприятные международно-правовые и внутригосударственные последствия.

Интерес к исследованию правового статуса коренных малочисленных народов возник у В.А Кряжкова в конце 1980-х гг. Во введении он сам раскрывает причины, побудившие его написать монографию. С того времени и до выхода в свет этого фундаментального труда ученые и практики могли знакомиться с целым рядом

статей, которые легли в основу книги. Читатель, не искушенный прежними работами В.А. Кряжкова, может не сомневаться в том, что в этой монографии он увидит позиции, выстраданные временем и вызревшие в ходе довольно продолжительного мыслительного процесса. Основательная работа над монографией и искренняя заинтересованность в теме сделали автора эксклюзивным специалистом правового статуса коренных малочисленных народов Севера в России в ретроспективном и перспективном плане. Не случайно поэтому его работа востребована не только в научном и образовательном процессе, но и самим сообществом коренных малочисленных народов, жизнедеятельность которых В.А. Кряжков изучал и в ходе полевых исследований.

В книге нашли отражение многие стороны государственно-правовой политики России в отношении коренных малочисленных народов Севера: распространение власти на инородцев путем обременения их ясаком, освобождение туземцев от налогового бремени в советский период, налоговые преференции в действующем Налоговом кодексе Российской Федерации (С. 39, 50, 65, 90 и др.).

Автор рассмотрел развитие управления территориями проживания коренных малочисленных народов и юрисдикционной деятельности государства: образование специальных органов управления, формы включения этих территорий в государственное устройство, формирование сети территорий традиционного природопользования федерального значения (С. 41, 46, 107 и др.).

В настоящее время в Российской Федерации идет процесс укрупнения субъектного состава прежде всего в форме объединения краев и областей с входящими в их состав автономными округам. В книге отмечается эта тенденция и предлагаются механизмы сохранения национально-территориальных образований коренных малочисленных народов в рамках административно-территориальных единиц и муниципальных образований (С. 327—329).

Описывая государственно-правовые меры, проводимые органами власти в отношении коренных малочисленных народов, автор обращается к различным оценкам. Всегда ли была агрессивной, дискриминационной, угнетательской политика России в этом направлении? В каждом конкретном случае отмечаются плюсы и минусы проводимых властями мер. Даже в Российской империи, как показывает фактический материал, принималось немало разумных решений относительно инородцев. Справедливым кажется и вывод о политике советского государственного патернализма, которая касалась всех граждан, включая и представителей коренных малочисленных народов. Опека государства, осуществляемая на основе отрицания ценностей северных народов, в частности обычного права, привела, по мнению автора, к потере национального колорита в юрисдикционной деятельности государства, подрыву национального правового сознания. «Однако такой подход нельзя считать дискриминационным, ибо он носил всеохватывающий характер, отражал свойства тоталитарного режима, хотя применительно к малочисленным этносам его результативность оказалась в чем-то наиболее разрушающей» (С. 57, 61).

В книге выстроена стройная система аргументов, позволяющих обосновать преференции коренным малочисленным народам по отношению к доминирующему населению. Почему при регулировании правового статуса этих народов признаются справедливыми определенные отступления от принципа равноправия? В этом смысле особенно ценным является четкая подборка правовых позиций Консти-

туционного Суда Российской Федерации о наполнении категорий «равенство» и «равноправие». Действительно, национальная идентичность близка каждому индивидууму, а потому является достаточно понятной и чрезвычайно судьбоносной. Национальное меньшинство отстаивает самое себя, свою самоидентификацию. Критерии его институализации имеют объективную природу. В данном случае учитываются география проживания коренных малочисленных народов, территории, являющиеся землями предков, их малочисленность, специфичность образа жизни и культуры, неразрывная связь с землей, занятие традиционными промыслами (С. 22, 130, 133—136). Все эти рассуждения закономерно приводят автора к обоснованию специальных прав коренных малочисленных народов в системе иных прав (С. 157-160 и др.).

В книге правильно отмечается, что преференциальный правовой статус распространяется не только собственно на представителей коренных малочисленных народов, но и на лиц, к ним не относящихся, но состоящих в браке с лицом из числа данных народов, а также на детей, рожденных в этом браке или усыновленных (удочеренных). В определенной части законодательство о коренных малочисленных народах может распространяться и на лиц, которые не относятся к этим народам, но постоянно проживают в местах их жизнедеятельности (С. 5, 139, 141).

В России как федеративном государстве невозможно было обойти вопрос о конкуренции федеральных, региональных и местных органов в решении вопросов правового статуса коренных малочисленных народов Севера. Автором отмечается, что в этой области существует немало коллизий, а также предлагаются пути их устранения (С. 73, 74, 85-87, 94-95, 163). Автор указал на трансформацию полномочий органов власти в направлении централизации правового регулирования отношений, касающихся коренных малочисленных народов. В.А. Кряжков обратил внимание и на пересмотр ранее установленных прав и льгот лиц, относящихся к этим народам, в социальной и медицинской сферах. При этом, по его мнению, необходимый стандарт обслуживания не исключается, однако конкретика должна решаться не на федеральном, а на региональном уровне, с учетом материальных и финансовых возможностей субъектов Российской Федерации.

Видимо, в данном случае потребуются пояснения. Если в России полномочия централизуются, то почему реализация прав и льгот лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, отдается на откуп субъектов Российской Федерации? Если же региональные власти обязуются дополнять сверх федеральных нормативов стандарт обслуживания этих народов за счет собственных средств, то не приведет ли это к существенной разностатусности коренных малочисленных народов, проживающих в различных субъектах Российской Федерации? Кстати, в книге справедливо говорится о недопустимости дискриминации этих народов, их групп и представителей в зависимости от проживания в том или ином субъекте Российской Федерации в результате заключения договоров и соглашений между федеральными и региональными органами. Противоречивость авторского подхода только подтверждается в итоговом выводе: «При равных федеральных конституционно-правовых основах в регионах реально складываются различные государственно-правовые статусы малочисленных народов и лиц, относящихся к ним. Это допустимая данность, коррелирующая с самостоятельностью и своеобразием субъектов Российской Федерации» (С. 103).

В книге выявляются проблемы правового регулирования, связанные с несогласованностью разных законов. В частности, положения Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», устанавливающего их право на безвозмездное пользование землями, не коррелируют с Гражданским кодексом Российской Федерации и Земельным кодексом Российской Федерации. В них это право не раскрывается, а его наполнение требует не только частноправовых, но и публично-правовых подходов (С. 240—242). Междисциплинарный подход, по справедливому мнению автора, требуется и при определении правового режима территорий традиционного природопользования. Неопределенность законодательства, а также нежелание органов передавать коренным малочисленным народам вопросы влияния на судьбу природных ресурсов и контроля за их использованием привели к тому, что после принятия Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» не было создано ни одной территории традиционного природопользования федерального значения (С. 244—253).

Особая связь коренных малочисленных народов с местами их проживания приводит автора к важным размышлениям и выводам о социальной ответственности бизнеса, ведущего предпринимательскую деятельность на соответствующих территориях (С. 68, 89, 174, 296—301). Поэтому книга может быть полезна представителям электроэнергетических компаний, нефтегазового сектора и других субъектов экономической деятельности, действующих на основе законодательства о недрах, о соглашениях о разделе продукции. На основе законодательства и практики его реализации автор предлагает систему официальных документов и условий, которые должны в них включаться, предусматривающих достойные компенсационные механизмы коренным малочисленным народам со стороны бизнеса, поддержку им образования, занятости, социальной и культурной сферы на территории промышленной деятельности.

В книге уделено достаточно внимания и защите прав коренных малочисленных народов в судебном и досудебном порядках. Достойными поддержки являются размышления автора о расширительном толковании Европейским судом по правам человека положений, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и подлежащих защите в Совете Европы. Действительно, права коренных малочисленных народов не имеют очевидного конституционного отражения, они, как таковые, не фиксируются в конвенции. Эти права, однако, производны от конституционных и международно-установленных прав. Права национальных меньшинств, особой разновидностью которых являются коренные малочисленных народы, защищаются Европейским судом по правам человека путем развития прав, записанных в конвенции, наполнения их содержанием с учетом особенностей культуры северных народов и Декларации ООН о правах коренных народов 2007 г. (С. 495, 500-502).

Обращаясь к исторической традиции действия обычного права в среде жизнедеятельности коренных малочисленных народов, автор закономерно делает вывод об их предрасположенности к разрешению конфликтов в рамках досудебных примирительных процедур. В книге представлен опыт урегулирования споров общиной на основе местных традиций, а также практика медиации в зарубежных стра-

нах по делам, связанным с правонарушениями несовершеннолетних (С. 37, 38, 48, 506 и др.). В этой части монография В.А. Кряжкова может представлять интерес для специалистов, занимающихся процессуальной стороной правоприменения.

В любом серьезном монографическом исследовании могут быть дискуссионные моменты и недосказанности. Надо полагать, что такой воодушевленный темой автор, как Владимир Алексеевич Кряжков, не остановится на достигнутом и будет дальше исследовать правовой статус коренных малочисленных народов Севера, а значит, уточнит спорные моменты в следующей книге.

Коренные малочисленные народы, с одной стороны, рассматриваются в качестве разновидности национальных меньшинств. С другой стороны, этим не могут затушевываться их особенности, предопределяющие специфику правового положения, и «растворяться» проблемы их жизнедеятельности в общих проблемах национальных меньшинств (С. 133, 136, 142-143, 145, 157—159). Очевидно, для понимания этих особенностей и специфики коренных малочисленных народов важно идентифицировать и описать правовой статус им подобных групп, относящихся к иным этническим общностям. Хотя понятно, что такого рода работа претендует на отдельный фундаментальный труд.

На страницах книги достаточное внимание уделяется деятельности уполномоченных по правам человека в связи с обеспечением реализации и защиты прав коренных малочисленных народов. Автор предлагает некоторые механизмы, которые позволили бы повысить качество работы уполномоченных в рассматриваемой сфере. Вместе с тем, думается, что в данном вопросе нужно проводить корреляции с несогласованностью законодательства и коллизиями в правоприменительной практике по правам коренных малочисленных народов на безвозмездное пользование землями, а также по их притязаниям, вытекающим из недостаточно обеспеченного режима территорий традиционного природопользования. Все-таки умаление экономической составляющей жизнедеятельности этих народов первично. Если решить данную проблему, то для совершенствования деятельности этих институтов не потребуется учреждать специального уполномоченного по делам коренных малочисленных народов и изыскивать дополнительные ресурсы, в том числе и развивать позитивное право в этом направлении.

С сомнением воспринимается мысль автора, что, исходя из положений Конституции Российской Федерации «допускается наличие специфических прав (особого статуса) данных народов, в том числе быть субъектом права» (С. 75). Что имел в виду автор? В настоящее время кажется само собой разумеющимся, что коренные малочисленные народы являются субъектом права, и для этого не нужно искать подтверждения в Конституции Российской Федерации.

Выделенные дискуссионные момент и недосказанности являются мелочами на фоне высочайшего качества монографии в целом. Безупречной является методология раскрытия темы и логика подачи материала. Автор правильно идет от истории и обзора правового регулирования статуса коренных малочисленных народов к обоснованию их специальных прав и раскрытию каждого права. И, конечно, исследование статуса любого субъекта завершается механизмами его защиты и вопросами ответственности.

Книга читается с удовольствием. В ее освоении помогают четкое структурирование текста, выделения ключевых слов, выводы после каждого раздела. Читатель,

безусловно, положительно оценит разумное дробное деление материала, которое нашло отражение в развернутом оглавлении.

Исследование В.А. Кряжкова будет интересно широкому кругу читателей прежде всего потому, что в нем отражены разные аспекты правового статуса коренных малочисленных народов, каждый из которых предваряется обстоятельной общетеоретической основой: автор размышлял об основных и специальных правах, о коллективных и индивидуальных правах, принципе равноправия, системе гарантий прав и свобод в соотношении с понятиями «льгота» и «компенсация», праве на судебную защиту.

Воодушевление автора темой ощущается не только в содержании и оформлении текста. Оно распространилось и на обложку книги. В оформлении использована картина художника Г.С. Райшева «Югорская легенда», отражающая уклад жизни и мировоззрение коренных малочисленных народов. В начертаниях древних художников Севера и без специальных пояснений можно увидеть фиксацию границ территорий этих народов, структуру их общества: вожди, воины, семья, влияние ритуалов и обычаев на уклад жизни - все то, что Владимир Алексеевич Кряжков описал в настоящее время с позиций правового статуса коренных малочисленных народов.