Классификация судебного контроля по субъектам, за деятельностью которых он осуществляется

Хахалева Елена Владимировна

доктор юридических наук, доцент,

председатель судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда

Классификация судебного контроля по субъектам, за деятельностью которых он осуществляется

В статье на основе анализа теоретических позиций и правоприменительной практики обосновывается классификация судебного контроля по субъектам, за деятельностью которых он осуществляется.

Ключевые слова: административное судопроизводство, споры, вытекающие из административных дел, судебный контроль, субъекты судебного контроля, судебная практика.

E.V. Hakhaleva, Doctor of Law, Assistant Professor, Chairman of Judicial Board on Administrative Affairs of the Krasnodar Regional Court; tel.: +78612536104.

Classification of judicial control by subjects behind which activity it is carried out

Classification of judicial control by subjects behind which activity it is carried out locates in article on the basis of the analysis of theoretical positions and law-enforcement practice.

Key words: administrative legal proceedings, disputes following from administrative affairs, judicial control, subjects of judicial control, jurisprudence.

Проверяя законность деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, суд разрешает возникающие в связи с этим споры между органами государственной власти и лицами, не согласными с деятельностью этих органов. Именно с таких позиций можно утверждать, что судебный контроль проявляется только в спорах, поскольку, проверяя законность деятельности административных органов и их должностных лиц, суд разрешает возникший спор. Например, судебный контроль осуществляется при обжаловании приказов о переводе на другую должность государственной гражданской службы, постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности, предписаний об устранении нарушений действующего законодательства и т.д.

Попутно отметим, что некоторые ученые обоснованно считают административным судопроизводством в арбитражных судах рассмотрение административно-правового спора, возникающего при несогласии субъекта предпринимательской деятельности с решениями или действиями органа государственной власти, его должностного лица [1].

В самом деле, в случае несогласия, например, физического лица с актом органа государ-

ственной власти он (акт) в судебном порядке оспаривается, что означает возникновение спора по поводу законности акта органа государственной власти.

В то же время, например, при судебном привлечении к административной ответственности контроль не осуществляется, поскольку спора не возникает. Привлекая к административной ответственности, суд не разрешает спор, он рассматривает дело об административном правонарушении. Спора как такового не возникает, и вряд ли отсутствие спора в этом случае вызовет сомнение, поскольку лицо, привлекаемое к административной ответственности, согласно КоАП РФ, может оспорить только итоговый акт по делу - постановление, но не протокол об административном правонарушении. Другая ситуация возникает при оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности. Здесь возникает спор, т.к., к примеру, лицо, привлеченное к административной ответственности, несогласно с вынесенным постановлением и обжалует его в суд. Суд, в свою очередь, осуществляя судебный контроль, проверяет законность данного постановления.

Таким образом, судебный контроль - это деятельность суда по разрешению споров, отне-

266

сенных к подведомственности судебной власти, и принятию властных решений, позволяющих осуществить защиту нарушенных или оспоренных материальных прав и законных интересов. Применительно к теме исследования судебный контроль за деятельностью административных органов и их должностных лиц - это деятельность суда по разрешению административно-правовых споров, отнесенных к подведомственности судебной власти, и принятию властных решений, позволяющих осуществить защиту нарушенных или оспоренных материальных прав и законных интересов.

С учетом этих моментов можно выделить два основания разграничения форм судебного контроля: в зависимости от субъектов, за деятельностью которых осуществляется контроль (судебный контроль за деятельностью органов законодательной, исполнительной власти, органов местного самоуправления), и в зависимости от категорий прав, свобод и законных интересов, за защитой которых лица обращаются в суд (рассмотрение судами дел, возникающих из конституционных, гражданских, семейных, публичных и иных правоотношений).

В силу вышесказанного представляет интерес классификация судебного контроля по субъектам, за деятельностью которых он осуществляется.

Во-первых, судебный конституционный контроль, реализуемый Конституционным Судом РФ, основанием для наличия которого является, прежде всего, ст. 125 Конституции РФ, устанавливающая, что Конституционный Суд РФ осуществляет конституционный контроль на предмет соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Во-вторых, контроль судов общей юрисдикции за деятельностью государственных органов власти и их должностных лиц, осуществляемый, в первую очередь, в соответствии с гл. 23-26 ГПК РФ и КоАП РФ. В соответствии со ст. 245 ГПК РФ делами, возникающими из публичных

правоотношений, охватываются дела: 1) по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; 2) по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; 3) по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; 4) иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда (в частности, дела об административных правонарушениях).

Следовательно, контроль судов общей юрисдикции за рассмотрением дел, возникающих из публичных правоотношений, включает в себя судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, органов законодательной власти, органов местного самоуправления. Поэтому судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти - это составная часть дел, возникающих из публичных правоотношений.

В-третьих, контроль арбитражных судов за деятельностью государственных органов власти и их должностных лиц, осуществляемый в соответствии с АПК РФ и КоАП РФ и выражающийся в рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц; дел о привлечении к административной ответственности; дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности и дел о взыскании обязательных платежей и санкций.

Надо отметить, что для судов рассмотрение споров по делам, возникающим из публично-правовых отношений, представляется весьма затруднительным процессом. Трудность заключается, прежде всего, в том, что одной из его сторон является орган государства, и суды, осуществляя защиту прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, не могут игнорировать необходимость соблюдения публичных интересов. Как замечал еще А. И. Елистратов, содержанием отношений между органом власти и гражданином всегда является публичный интерес [2, с. 14-15].

267

Под публичным интересом, по мнению Ю. А. Тихомирова, следует понимать «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит непременным условием и гарантией ее существования и развития» [3, с. 55]. Как разъясняет Конституционный Суд РФ, публичный интерес в целом направлен на поддержание законности и правопорядка [4].

Реализация публичного интереса - это одна из основных задач государства. Именно поэтому органы государства, в том числе и суды, должны при реализации своей компетенции соблюдать публичные интересы. Одновременно заметим, что публичный интерес может быть воплощен в жизнь не только органом (органами) государства, но и, например, общественными организациями, а также теми некоммерческими организациями, которым государство делегировало отдельные полномочия.

В качестве уравновешивающего публичный интерес элемента признается частный интерес. Конституционным Судом РФ в качестве частного интереса рассматривается интерес, связанный с восстановлением нарушенного права [4].

Отправляя правосудие по таким делам, суды должны поддерживать баланс публичных и частных интересов. Наличие закрепленных в законодательстве процессуальных льгот у невластного участника судебного процесса способствует обеспечению данного баланса. Как замечает Т.А. Григорьева, с помощью судебной власти происходит уравнивание, например, гражданина и государственной структуры [5, с. 15]. Хотелось бы уточнить, что происходит не просто их уравнивание как субъектов, а уравнивание интересов этих субъектов.

Разрешение споров, возникающих между административными органами и физическими или юридическими лицами, - это результат сочетания частных и государственных интересов при одновременной защите прав частных лиц (физических или юридических лиц). Если суды, реализуя функцию защиты, не обеспечат соблюдение законных интересов органов государства или, наоборот, необоснованно их «возвысят», то спор субъекта общества с властью фактически разрешен не будет. Более того, такое решение суда не воспримется обществом как справедливое, оно, нарушив правовую определенность и стабильность отношений, явится своеобразной «миной» замедленного действия, тлеющей длительное время, но готовой вспыхнуть при малейшем попадании на нее хотя бы одной искорки. Неслучайно Конституционный Суд РФ, ориентируясь на ст. 14 Международного пакта

о гражданских и политических правах, ст. 7, 8 и 10 Всеобщей декларации прав человека, ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, отметил в своем постановлении, что «правосудие по своей сути может признаваться таковым, только если оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах» [6].

Таким образом, цель судебного контроля за деятельностью административных органов состоит в обеспечении и публичных, и частных интересов. Любые неправомерные правовые акты управления, действия (бездействия) органов исполнительной власти нарушают, прежде всего, публичные интересы (интересы общества и государства), а учитывая, что их применение негативно воздействует на интересы субъектов, их исполняющих, то еще и частные интересы.

Приведем такой пример. 13 июля 2010 г. Конституционный Суд РФ принял постановление, согласно которому признал не соответствующими Конституции РФ п. 3 ч. 1 ст. 6 и п. 1 ч. 4 ст. 7 Закона Краснодарского края от 27 марта 2007 г. «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» [7]. Обратим внимание на то, что Закон Краснодарского края предусматривал обязанность перевозчиков иметь удостоверения соответствия (п. 3 ч. 1 ст. 6) и обязанность водителя при оказании услуг по перевозке пассажиров таксомотором индивидуального пользования иметь карточку соответствия и талон культуры обслуживания пассажиров (п. 1 ч. 4 ст. 7). В соответствии со ст. 1 Закона края удостоверение соответствия -это документ, удостоверяющий соответствие перевозчика требованиям осуществления безопасности пассажирских перевозок; карточка соответствия - это документ, подтверждающий соответствие транспортного средства, используемого в качестве таксомотора индивидуального пользования, требованиям действующего законодательства; талон культуры обслуживания пассажиров - документ, предназначенный для внесения нарушений, допущенных водителем за рулем таксомотора индивидуального пользования, выявленных должностными лицами перевозчика и (или) органов, уполномоченных осуществлять государственный контроль за соблюдением требований действующего законодательства. Эти документы выдаются органами местного самоуправления при соблюдении ряда условий.

Прокурор Краснодарского края обращался в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недейству-

268

ющими отдельных норм этого Закона, а именно: ст. 3 и 4, п. 3 ч. 1 ст. 6, п. 1 ч. 4 ст. 7, предусматривающих, что таксомоторные перевозки в крае осуществляются при наличии удостоверения соответствия (документа, удостоверяющего соответствие перевозчика требованиям осуществления безопасности пассажирских перевозок) и карточки соответствия (документа, подтверждающего соответствие транспортного средства, используемого в качестве таксомотора индивидуального пользования), п. 7 ч. 2 ст. 6 и п. 2 ч. 1 ст. 7, устанавливающих квалификационные требования к водителю - стаж управления транспортным средством не менее трех лет, п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 8, предъявляющих требования к таксомоторам индивидуального пользования: автомобиль, используемый в качестве таксомотора индивидуального пользования , должен иметь не менее четырех боковых дверей; левостороннее расположение рулевого управления; срок полезного использования автомобиля не более восьми лет. Решением Краснодарского краевого суда в удовлетворении заявления прокурору отказано. При обжаловании решения суда в Верховный Суд РФ судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Краснодарского краевого суда от 22 апреля 2008 г. оставила без изменения, кассационное представление прокурора - без удовлетворения [8].

Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ послужила жалоба граждан -индивидуальных предпринимателей, которые были привлечены к административной ответ-

1. Соловых С.Ж., Хазикова В.Н. Проблемы совершенствования процессуальных гарантий прав участников производства по административным правонарушениям в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 7.

2. Елистратов А. И. Административное право. М., 1913.

3. Тихомиров Ю.А. Публичное право: учеб. для юрид. фак. и вузов. М., 1995.

4. По жалобе гражданина Шалота Владимира Федоровича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 части первой статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 20 окт. 2005 г. № 513-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2006. № 2.

5. Гоигорьева Т. А. Арбитражная юрисдикция в современной России. Саратов, 2002.

ственности за нарушение приведенных выше положений оспариваемого Закона края.

Мы видим, что в данной ситуации суд, разрешая спор между органом власти и гражданином о привлечении его к административной ответственности, применил нормы, ущемляющие частные интересы индивидуальных предпринимателей, таким образом, возобладали государственные интересы. По выраженной правовой позиции Конституционного Суда РФ, фактически поддержавшего прокуратуру края и индивидуальных предпринимателей, чаша была перетянута необоснованно, поскольку предъявляемые к индивидуальным предпринимателям условия их деятельности ограничивают их права и свободы и не вытекают из федерального законодательства о безопасности дорожного движения. При этом было указано на двусмысленность норм закона края, на нечеткость и неопределенность требований о качественном и безопасном обслуживании населения, что не может обеспечить равенство граждан при его применении [9].

Следовательно, нарушение баланса частных и государственных интересов, необоснованное соблюдение одних и ущемление других в спорах, в которых одной стороной является орган власти, а другой - невластный субъект, может привести к равновесию только путем вмешательства третьего субъекта. В этом плане контролируемая судами деятельность органов исполнительной власти, в свою очередь, контролируется Конституционным Судом РФ.

1. Solovykh S.Zh., Hazikova V.N. Problems of improvement of procedural guarantees of the rights of participants of production on administrative offenses in arbitration process // Arbitration and civil process. 2008. № 7.

2. Elistratov A.I. Administrative law. Moscow, 1913.

3. Tikhomirov Yu.A. Public law: textbook for law faculties and higher education institutions. Moscow, 1995.

4. According to the complaint of the citizen Shalot Vladimir Fedorovich to violation of his constitutional rights with provisions of point 1 of part one of article 134 of the Code of civil procedure of the Russian Federation: determination of the Constitutional Court of the Russian Federation of Oct. 20, 2005 № 513-0 // Bull. of the Constitutional Court of the Russian Federation. 2006. № 2.

5. Grigorieva T.A. Arbitration jurisdiction in modern Russia. Saratov, 2002.

269

6. По делу о проверке конституционности части 3 статьи 292 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами государственного учреждения культуры «Дом культуры им. Октябрьской революции», открытого акционерного общества «Центронефтехимремстрой», гражданина А. А. Лысогора и администрации Тульской области: постановление Конституционного Суда РФ от 17 нояб. 2005 г. № 11-П // Собр. законодательства РФ. 2005. № 48. Ст. 5123.

7. Кубанские новости. 2007. 3 апр.

8. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 авг. 2008 г. № 18-Г08-17. URL: http://www. supcourt.ru

9. Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. № 16-П.

6. On the case of check of constitutionality of part 3 of article 292 of the Arbitration procedural code of the Russian Federation in connection with complaints of public institution of culture «Recreation center of October revolution», Tsentroneftekhimremstroy open joint stock company, citizen A.A. Lysogor and administration of Tula region: resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of Nov. 17, 2005 № 11-P // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2005. № 48. Art. 5123.

7. Kuban news. 2007. Apr. 3.

8. Determination of the judicial board on civil cases of the Supreme Court of the Russian Federation of Aug. 27, 2008 № 18-G08-17. URL: http://www.supcourt.ru

9. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of July 13, 2010 № 16-P.

270