Преодоление «Избыточности» публичного администрирования - основная задача развития современного административного права

Ю.Н. Старилов*

Преодоление «избыточности» публичного администрирования -основная задача развития современного административного права

«Избыточное» государственное администрирование» рассматривается российскими политиками, законодателями и учеными как одна из весьма негативных черт современного государственного управления. Правда, сам термин «избыточное администрирование» не объясняется, всесторонне и глубоко не исследуется. Однако ясно одно: избыточность администрирования представляет собой возможность осуществления должностными лицами действий, которые детально нормативно не регламентированы. При этом на практике допускается неэффективный и, может быть, даже незаконный порядок реализации компетенции органов публичной власти и полномочий соответствующих должностных лиц. Избыточность администрирования может рассматриваться как отсутствие должного порядка принятия административных решений и осуществления управленческих действий. Сегодня много говорят об избыточности публичного администрирования в связи с проведением борьбы с коррупцией, поэтому планируемые новеллы в законодательстве о преодолении в системе государственного управления коррупционных правонарушений объясняются необходимостью ликвидации избыточного администрирования и расширения правовой регламентации деятельности исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц.

Чтобы лучше увидеть потребность в совершенствовании административного права, институты которого призваны во многом ликвидировать «избыточное» публичное администрирование, целесообразно обратить внимание и на «политическую основу» проведения правовых реформ, которые, несомненно, должны способствовать обеспечению государственных гарантий от «негативного» государственного управления как для граждан, так и для иных субъектов права. Поэтому в настоящей статье проводится также краткий теоретический анализ ситуации, сложившейся в Российской Федерации в конце 2007 - начале 2008 гг. При этом в ней содержится анализ мнений виднейших политических деятелей страны и ученых относительно эффективности и качества государственной власти, особенно исполнительной (административной) и судебной. И та, и другая ветви государственной власти, сформировавшиеся в течение последних семнадцати лет в современные структуры и институты, являлись в эти годы объектом государственного вмешательства, реформирования, активного законодательного регламентирования. Общеизвестно, что процесс судебной и административной реформ продолжается и в современных условиях.

Тема о государственных гарантиях и преодолении «избыточного» публичного администрирования является весьма актуальной, однако не была до настоящего времени исследована надлежащим образом в специальной политико-правовой литературе; вряд ли достаточно внимания уделяется этой проблематике со стороны ученых, политиков и государственных деятелей. Вместе с тем вся государственная деятельность прежде всего направлена на практическое обеспечение провозглашенных государственных гарантий, и поэтому проблема государственных гарантий в любой сфере правоотношений заслуживает серьезного научного осмысления, анализа и критики.

Сегодня важнейшей задачей является проблема практического обеспечения установленных государством гарантий, которые существуют для того, чтобы общество увидело реальный потенциал сильного государства, действующее государство, чтобы граждане получали государственную поддержку и государственное обеспечение. По мнению В.В. Путина, именно «демократическое государство должно стать эффективным инструментом самоорганизации гражданского общества»1, т.е. государственные гарантии могут стать реальными и эффективными в условиях формирования демократического государства. Государственные гарантии - в государственной защите, в обеспечении прав и законных интересов, субъективных публичных прав и свобод человека и гражданина, благополучия человека и гражданина, эффективности публичного управления, государственного строительства. Если в стране говорят и заботятся о государственных гарантиях,

* Доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

то такая страна развивается в соответствии с разумными целями и задачами. Если о государственных гарантиях забывают, то страна погружается в хаос «административизма» и практику нарушения принципа законности. Законность без государственных гарантий перестает выполнять свое предназначение. Очевидно, не каждое государство способно всемерно, последовательно и всесторонне обеспечивать и гарантировать установленный стандарт государственного управления, благополучия, социально-экономического развития, защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц.

Все намечаемые планы развития страны, улучшения экономической и политической системы, формирования гражданского общества и его дальнейшего укрепления невозможны без установления и реального действия института государственных гарантий. Всякое государственное мероприятие должно быть гарантировано. Сегодня в России обсуждаются слова В.В. Путина о трех главных направлениях решения ключевых проблем развития страны: «создание равных возможностей для людей», «формирование мотивации к инновационному поведению», «радикальное повышение эффективности экономики, прежде всего на основе роста производительности труда»2. Вряд ли каждое из этих направлений может принести ожидаемый эффект без укрепления государственных гарантий осуществления намечаемых планов и проводимых преобразований. Д.А. Медведев, обсуждая план развития страны, также убежденно отстаивает демократические ценности и стандарты в определении целей и задач государственно-правового развития, например: «Никакие ценностные правовые доктрины сами по себе не могут заменить реальное благополучие людей. Поэтому повторю: одним из наших ключевых приоритетов должен оставаться сам человек с его реальными заботами и нуждами»3; принципы, на которых строятся общество и государство, - это прежде всего свобода и справедливость, гражданское достоинство человека, его благополучие и социальная ответственность4.

15 февраля 2008 г. Д.А. Медведев, выступая на V Экономическом форуме, определил развитие страны на ближайшие четыре года в соответствии с концепцией четырех «и»: институтов, инфраструктуры, инноваций, инвестиций5. Реализация данной концепции должна основываться на решении следующих важнейших задач: преодоление правового нигилизма; повышение качества законов и эффективности правоприменения; снижение административных барьеров; снижение налогового бремени и построение мощной финансовой системы; модернизация транспортной и энергетической инфраструктуры; формирование основ национальной инновационной системы; реализация программы социального развития страны6. Для решения намеченных задач важно формирование новых подходов к изменению содержания самой государственной власти, порядка публичного администрирования, повышению роли судебной власти в обеспечении принципа законности власти административной. Выполнение задач в рамках каждого из намеченных направлений потребует усиления административно-правовых основ государственного управления и судебного контроля за государственной деятельностью. Преодоление «избыточного публичного администрирования» могло бы стать в известном смысле пятым приоритетным национальным проектом страны.

Чтобы государственные гарантии заработали, нужно в эту систему осуществления четырех основных направлений реализации намеченных проектов включить еще как минимум два «и»: идеалы и интеллект. Механистичность концепции четырех «и» и её внешняя сторона должны быть насыщены «душой» с тем, чтобы содержание стало реальным и гарантированным. Для этого и нужны интеллект плюс известный идеализм осуществляемых целей и решаемых задач. Концепция четырех «и» требует формирования и развития идеальных государственно-правовых институтов, обеспечивающих принцип достаточности интеллектуальных возможностей и усилий для успешного проведения реформ. Все названные четыре «и» - это лишь внешние факторы, структурно-организационные элементы, государственно-правовые средства. То есть государство за счет развития институтов, инфраструктуры, инновационной деятельности и инвестиций пытается гарантировать социальноэкономическое развитие и эффективность государственной власти. Правовые преобразования и структурные изменения в системе всей государственной власти окажутся жизнеспособными и понятными обществу лишь тогда, когда будут созданы интеллектуальные предпосылки для реализации структурных изменений, сформируются идеальные условия для преобразований и появятся «кадровые силы» (мощный потенциал современных государственно-служебных отношений), способные проводить в жизнь установленные планы. «Административные идеалы», «административные стандарты», какой бы они не показались, на первый взгляд, не имеющей важного значения для практики выдумкой, оказывают решающее воздействие на развитие и правотворчества, и правоприменения.

Проводимые реформы в первую очередь должны быть направлены на установление реальности гарантий. Качественное управление страной также должно гарантироваться прежде всего государством. В.В. Путин, оценивая недавнюю историю проблем и развития страны, отмечал: «Было

очевидно искреннее стремление людей укрепить государство, изменить положение дел в стране»7. Вместе с тем осуществляемое укрепление государства, обеспечение его надлежащей силой, превращение государства в сильное и эффективное не всегда и не во всем сопровождались созданием инструментов, обеспечивающих гарантии. Государство не гарантировало в некоторых сферах общественного развития реального исполнения законов и иных нормативных правовых актов, провозглашающих важнейшие принципы правовой системы и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Конечно, на протяжении последних восьми лет можно было наблюдать развитие и самих государственных гарантий. В.В. Путин, говоря о реальном состоянии страны во второй половине 1999 - начале 2000 гг., отмечал: «Тяжелое состояние дел в экономике и социальной сфере и, конечно, потеря многих ценностных ориентиров нанесли психологический удар обществу. Усилили социальные болезни, коррупцию, преступность. Обострился и демографический кризис. Рождаемость падала, смертность росла. Богатая Россия превратилась в страну бедных людей»8. И далее: «В этих условиях мы начали формировать и реализовывать наш план. План вывода России из системного кризиса. И прежде всего приступили к наведению конституционного порядка, восстановлению элементарных социальных гарантий граждан и укреплению государственных институтов»9. Таким образом, речь шла в те годы лишь о восстановлении государственных гарантий для граждан и всего общества.

Современная практика реализации государственных гарантий зачастую сопряжена с множеством практических проблем. На сложности и противоречия в обеспечении государственных гарантий указывает и руководство страны. Например, Президент страны с сожалением говорил о том, что «до сих пор ведь невозможно месяцами открыть собственное дело. В каждое учреждение нужно ходить со взятками: к пожарным, к санитарам, к гинекологам, к кому только не нужно ходить»10.

Практика деятельности государственных органов, в т.ч. и прокуратуры, судов, контрольнонадзорных административных органов и должностных лиц демонстрирует отсутствие на деле государственных гарантий. Например, губернатор Воронежской области, выступая на заседании, посвященном подведению итогов работы прокуратуры Воронежской области за 2007 г., посетовал: «Вы отчитываетесь, что столько-то прокурорских представлений было вынесено, например, мэру города Воронежа. А дальше что? Что, после этих представлений он законы стал соблюдать? Ответственности чиновников за несоблюдение законности, как правило, не наступает. Сегодня в целом ряде муниципальных образований главы относятся к закону так, что если закон мешает им, то можно на него и не обращать внимания. А последствия нарушения законности долго ждать не приходится»11.

Или, например, проблема коррупции12, которая, как видно, анализируется всем обществом, но так и не решена. Установило ли государство гарантии, не позволяющие разрастаться и углубляться коррупционным отношениям и связям? Представители всех ветвей государственной и муниципальной власти участвуют в коррупционных связях. Например, тринадцать депутатов Тверской городской думы были осуждены Тверским областным судом за получение взяток, лоббирование интересов определенных финансовых групп, принятие решений в их пользу13. За девять месяцев 2007 г. за совершение различных преступлений привлечены к ответственности 2344 сотрудника органов внутренних дел; из них - 282 руководителя, в т.ч. за взяточничество - 86, превышение должностных полномочий - 129 человек14. Для борьбы с коррупцией в органах внутренних дел предлагаются такие меры, способные стать гарантиями, как установление для милиции обязанности декларировать доходы и покупки15.

О значимости государственных гарантий говорил В.В. Путин на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г., когда отмечались достижения социально-экономического развития страны в течение последних восьми лет: речь шла о восстановлении единого правового пространства страны, систематизации законодательства, разграничении полномочий Федерации, регионов и местного самоуправления, проведении децентрализации властных полномочий, укреплении материальной базы и реальной независимости судов, формировании устойчивой, дееспособной политической системы, возвращении России на мировую арену как сильного государства16. А немного позднее Президентом страны отмечалась необходимость «качественного изменения управления страной»17. Развитие государственных гарантий должно осуществляться, основываясь, например, на таком программном заявлении В.В. Путина, как следующее: «Мы делаем и будем делать все возможное, чтобы права наших граждан реализовывались в полной мере через эффективные институты ответственной и честной власти»18. Ответственная и честная власть — характеристика эффективного государства. Но для создания ответственной и честной власти также нужны государственные гарантии. Ответственность и честность государственной власти, как и ответственность и честность человека, должны стать внутренними характеристиками, постоянными

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

факторами осуществления государственной деятельности, отвечающей современным потребностям государственно-правового развития.

Предпринимаемые государством меры по улучшению социально-экономического развития страны направлены на укрепление государственных гарантий. Например, появление национальных проектов, очевидно, обусловлено не только ясными политическим целями, но и необходимостью усиления государственных гарантий обществу и гражданам по четырем важнейшим направлениям. Сегодня авторы национальных проектов стали чаще говорить об их превращении в государственные программы, переводе их в будущем в подведомственность региональной власти (правда, с сохранением федерального финансирования). 5 февраля 2008 г. Д.А. Медведев, выступая в Екатеринбурге, заметил, что все сделанное в области осуществления национальных проектов (например, в медицине) - «это некоторое изменение к лучшему». Следовательно, «некоторое изменение к лучшему» должно происходить и в системе государственных гарантий.

Государственные гарантии устанавливаются законодательными и иными нормативными правовыми актами, административно-правовыми и судебными решениями, всей организационнообеспечительной деятельностью, осуществляемой государственными и муниципальными служащими, должностными лицами. Государственные гарантии содержатся в деятельности всех элементов законодательной, судебной и административной систем. Законодательная власть в рамках законотворческой деятельности определяет гарантии и их систему. Исполнительная власть, осуществляя административное нормотворчество и реальное правоприменение, практически фиксирует границы государственных гарантий и предоставляет их государству и обществу (если пользоваться современной административно-правовой терминологией) в виде исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Судебная власть посредством всех видов судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного) гарантирует права и свободы человека и гражданина, законные интересы всех субъектов права, обеспечивает правовую защиту лицам, разрешая спорные ситуации и конфликты.

Можно ли сегодня утверждать, что сложившаяся система государственных гарантий во всех сферах жизнедеятельности государства и общества стала реальной обеспечительной системой провозглашенных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций и юридических лиц? Стало ли само российское государство гарантом благополучия общества? Способно ли государство эффективно исполнять свои функции? Что означает вообще эффективное управление? В современной социально-политической и юридической литературе отмечается, что эффективность управления заключается в самих результатах управленческого воздействия19.

Поиск ответов на данные вопросы непременно приведет к необходимости изучения государственной власти, правовой системы страны, государственно-правового строительства, проведенных и осуществляемых в настоящее время самых главных и очевидных реформ, например, судебной или административной. Именно судебная и исполнительная ветви государственной власти реально «отвечают» за практическую реализацию и обеспеченность установленных законодательной властью гарантий; судебная и исполнительная власть, подвергаясь каждодневной общественной критике, могут на деле способствовать укреплению государственных гарантий, либо, наоборот, своими действиями и решениями разрушать правовой механизм государственного гарантирования, внося тем самым негативный вклад в активно обсуждаемый ныне феномен национального правового нигилизма. Ведь совсем недавно Д.А. Медведев говорил об истоках правового нигилизма, «который продолжает оставаться характерной чертой нашего общества», при этом вспоминая известный афоризм: «Жесткость законов компенсируется необязательностью их исполнения»20.

Несомненно, правовой нигилизм - негативная черта российского общества (об этом много говорилось и писалось в России в течение последних десятилетий). Однако правовой нигилизм является отрицательной характеристикой прежде всего российского государства. Государственная власть, и конкретно власть исполнительная, показывает в последние двадцать лет «чудеса» правового нигилизма и открытого непринятия этой властью требований российского закона. В стране, где правовой нигилизм государственной власти каждодневно демонстрируется бесчисленными примерами пренебрежения духом и буквой закона, правовой нигилизм общества становится непременным спутником неправового развития страны. Нужно, очевидно, понять, что истинные и первичные истоки правового нигилизма—в незаконных проявлениях государственной деятельности, в противоречивом и несправедливом функционировании государственного и муниципального аппарата, государственных и муниципальных служащих. Не потому ли государство вынуждено постоянно инициировать и проводить какие-либо реформы государственной власти, в частности, исполнительной и судебной?

Если посмотреть формально на цели и задачи судебной и административной реформы, установленные еще в самом начале изменения судебной и административной систем, то они, конечно, немного видоизменяясь, остаются до настоящего времени прежними, до конца не достигнутыми и не решенными. Ведь речь идет, как правило, о:

- повышении эффективности и улучшении государственного управления; обеспечении прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- гарантировании государственных интересов, повышении ответственности государственных и муниципальных служащих;

- упрощении (или создании) административных процедур21;

- открытости судебной и исполнительной власти;

- установлении ответственности за принимаемые административные правовые акты или судебные решения;

- повышении материального благосостояния судей и государственных служащих.

Особенно активно стали реформировать судебную и административную власть в начале XXI

в. В результате изменений федерального и регионального законодательства административная и судебная системы претерпели существенные изменения.

Очевидно, что государственными гарантиями эффективного властвования являются сами административная и судебная системы, которые в результате постоянного реформирования будут и далее видоизменяться, планомерно развиваться, требуя разумных действий и преобразований. Таким образом, судебная и административная власти вполне могут рассматриваться как гаранты защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов, правовой защиты от произвола, незаконных административных действий или решений (бездействия) со стороны государственного или муниципального аппарата. Речь идет о государственных гарантиях в общегосударственном плане. Ставится вопрос: позволяет ли современная система административно-правового регулирования говорить о том, что государство провозгласило гарантии и обеспечивает их реальное осуществление на практике?

Возникает вопрос: можно ли сегодня утверждать, что реформа судебной и административной власти (системы) принесла ожидаемые или планируемые результаты? По всей видимости, к сожалению, утвердительного ответа на этот вопрос дать не удастся.

Проведенная несколько лет назад административная реформа22 задумывалась, очевидно, как новый дополнительный элемент совершенствования публичного управления. Предпринятые изменения в системе организационно-правовых форм государственного управления, системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, публичного управления на региональном уровне, несомненно, проводились с целью улучшения управления и установления новых гарантий.

Если посмотреть на административную реформу с точки зрения ее итогов, то получается, что желаемые результаты остались лишь в идеальных конструкциях и на бумаге. Президент Российской Федерации В.В. Путин в середине февраля 2008 г. с сожалением констатировал: «Думаю, что не сработала так, как планировали некоторые наши коллеги, та структура, которая была создана в предыдущие четыре года: министерства занимаются только нормотворческой деятельностью, агентства и прочие выполняют свои функции»23; при этом он пояснил, что схема не работает из-за того, что министры «все равно сразу начинают натягивать на себя административное одеяло»24. Авторы административной реформы видели основное ее содержание в систематизации и оптимизации государственных функций. А в качестве основного инструмента еще в 2004 г. была выбрана разработка примерно 500 административных регламентов - нормативных актов, подробно описывающих взаимодействие чиновника и гражданина25. Новейшие достижения, институты, порядки и процедуры, внедренные в административную систему, должны изменить государственное управление, улучшить его, внести в эту сферу отношений «административную ясность». Государственные гарантии, создаваемые в процессе административных преобразований (административной реформы), должны способствовать совершенствованию не только административно-правовой системы, но и реальному улучшению выполнения государственных функций. Именно административная система, основанная на современных принципах правового государства, способна обеспечить реальность, например, такого политического заявления, как «свобода и справедливость, гражданское достоинство человека, благополучие и социальная ответственность человека»26.

По словам В.В. Путина, к основным проблемам современного государственного управления относятся:

- большая забюрократизированность государственного аппарата;

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

- коррумпированная система, не мотивированная на позитивные изменения и на динамичное развитие;

- чрезмерное административное давление на экономику;

- необходимость оптимизации функций и изменения системы финансирования, которая может обеспечить мотивацию эффективной деятельности исполнительных органов государственной власти и самих государственных и муниципальных служащих;

- создание конкурентных условий для привлечения на государственную службу лучших кадров;

- повышение ответственности персонала управления перед обществом;

- чрезмерная централизация государственного управления.

«Любые, даже элементарные решения принимаются в правительстве месяцами, а то и годами. Вроде бы все делается по инструкции, правильно. Но это как раз тот случай, когда порядок превращается в абсурд»27. В качестве важнейших характеристик новой системы государственного управления В.В. Путин сформулировал следующие: «...Самостоятельность и ответственность, динамичное движение вперед, следование общей идеологии развития страны, эффективное использование ресурсов, смелые и неординарные решения, поддержка инициативы и инноваций, сменяемость кадров, компетентность и кругозор»28.

Вновь отмечается важность и исключительная значимость так называемых административных процедур в деле совершенствования государственного управления. Обосновывая тезис о том, что «чиновники должны в полной мере осознать, что именно общество является их работодателем и ответственность они несут перед всем российским обществом, перед российскими гражданами»29, Д.А. Медведев в качестве первейшего условия определил необходимость закрепления всех административных процедур в регламентах работы органов государственной власти. «И сделать это надо не для того, чтобы наплодить очередные бюрократические бумажки, а для того, чтобы граждане знали обязанности конкретного чиновника, имели реальную возможность обжаловать незаконные действия или бездействие. Наказание провинившихся чиновников должно в этом случае стать неотвратимым»30. Получается, что «знание гражданами обязанностей чиновника» и «неотвратимость ответственности» государственных служащих - важнейшие факторы улучшения публичного администрирования.

Однако сама по себе констатация таких тезисов проблемы управленческой практики не решит. Сколько существует государственное управление и государственная служба, столько и говорят о необходимости повышения или неотвратимости ответственности государственного аппарата. Вот только на деле правовая ответственность очень редко наступает для государственных служащих, хотя сам законодатель уже давно в большом количестве законодательных актов установил порядок применения к государственным служащим правовой ответственности. Зачем же постоянно говорить о необходимости ответственности чиновников, если они не выполняют своих должностных обязанностей, нарушают права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц, организаций? Ответственность уже установлена. Следовательно, институт ответственности просто не действует. Получается, на практике не работает даже принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип государственной службы сводится главным образом к установлению законодателем ответственности (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) за неправомерные действия (деяния) или бездействие государственных служащих.

Обсуждение проблемы административных процедур в некоторых случаях (в отдельных сферах правового регулирования и деятельности) завершается констатацией замены «идеологии» административных процедур. Например, Д.А. Медведев предлагает «в корне изменить идеологию административных процедур, связанных с открытием и ведением бизнеса»31. При этом предлагается заменить большинство разрешительных порядков на уведомительные, что позволит, по мнению Д.А. Медведева, преодолеть «чиновничье безразличие» и «мздоимство»32. Таким образом, политические программные заявления относительно сущности административных процедур отражают главное юридическое назначение законодательства об административных процедурах: установление власти административно-правового регулирования (закона, административного регламента) над практикой государственного управления, осуществление функций и полномочий, создание режима законности управленческих действий, необходимого порядка в области публичного управления. Очевидно, такие заявления государственных деятелей должны работать и на развитие «идеологии» законопроекта «Об административных процедурах».

По мнению Д. А. Медведева, «административная реформа должна быть доведена до конца, на место разрешительных процедур должны прийти уведомительные, чиновников должно стать меньше, значительная часть госфункций должна быть передана негосударственному сектору, а

коррупции должен быть дан «настоящий бой»; «административная ясность (т.е. четкое понимание того, на каких уровнях какие решения принимаются) - это первое условие обеспечения общественной поддержки»; «власть существует не для себя самой, а для эффективного управления страной в интересах граждан. И именно к такой модели нам нужно стремиться. К модели, которая, по сути, основана на общественном договоре между властью и обществом, на договоре, который создает взаимные обязанности сторон и порождает полноценную ответственность власти перед народом»; «если мы хотим стать цивилизованным государством - нам нужно прежде всего стать государством правовым»33.

Если даже весьма поверхностно оценивать институт административных регламентов государственных органов, исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг, можно уверенно утверждать их полезность и высокую значимость в деле укрепления административно-правовых начал построения и функционирования государственных органов и государственных служащих. В настоящее время приняты десятки административных регламентов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг - новый элемент государственного гарантирования эффективности и качества государственного и муниципального управления.

Административные регламенты34 - продукт административного нормотворчества, призванного внести большой вклад в дело обеспечения качества управленческого труда. Но если ознакомиться с содержанием и структурой административных регламентов, то непременно возникает вопрос: способны ли современные государственные служащие работать в соответствии со строгими требованиями и порядками осуществления управленческих действий, содержащимися в административных регламентах? Смогут ли государственные служащие не только служить по нормам данных административных регламентов, но даже ознакомиться с ними в полном объеме? Как далеко не каждый юрист осилит и до конца дочитает постановление Конституционного Суда Российской Федерации, так и не каждый государственный или муниципальный служащий способен познать необходимый для исполнения административный регламент. Сложности такого процесса примерно одинаковые: нужно обладать способностями, самодисциплиной, желанием вникнуть в проблему, довести до конца задуманное, иметь планы и порядок реализации усилий по исследованию соответствующего вопроса.

Законодательство об административных процедурах развивается в России противоречиво. Оно стало формироваться в результате проведения в стране административной реформы (2003-2007 гг.). Речь идет о том, что развитие законодательства об административных процедурах происходит не путем разработки закона «Об административных процедурах», а в установлении соответствующих разделов утверждаемых на федеральном и региональном уровнях административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Например, Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю (утвержден Приказом Министерства юстиции РФ от 27 декабря 2007 г. № 254)35 включает в третьем разделе положения об административных процедурах, под которыми понимается последовательность действий при исполнении данной государственной функции. Примерно такой же правовой стандарт установления административно-процедурных отношений используется при составлении всех административных регламентов, принимаемых на уровне федеральной исполнительной власти36.

В субъектах Российской Федерации уполномоченными исполнительными органами государственной власти также принимаются административные регламенты. Например, в утвержденном постановлением Администрации Воронежской области от 19 декабря 2007 г. № 1163 Административном регламенте администрации Воронежской области по исполнению государственной функции «Ведение личных дел государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Воронежской области»37 второй раздел называется «Административные процедуры». В данном разделе устанавливаются нормы, содержащие описание последовательности действий при исполнении государственной функции по ведению личных дел государственных гражданских служащих (порядок внесения в личное дело персональных данных гражданских служащих; необходимые документы, приобщаемые к личному делу гражданского служащего; обязанности отдела кадров; порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции по ведению личных дел). Аналогичные административно-процедурные нормы устанавливаются и в многочисленных административных регламентах по предоставлению какой-либо государственной услуги (например, «Административный регламент предоставления государственной услуги по социальной реабилитации

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

безнадзорных несовершеннолетних»: Утв. Приказом Главного управления социального развития Воронежской области от 7 декабря 2007 г. № 716/ОД)38.

Здесь нужно сделать оговорку, что формирование такого законодательства об административных процедурах (т.е. норм о последовательности осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг) в принципе не заменит традиционных административно-правовых норм, которые должны содержаться в Федеральном законе «Об административных процедурах». Вместе с тем можно надеяться, что развитие законодательства об административных регламентах все же будет способствовать формированию современной теории административных процедур и разработке закона «Об административных процедурах», в котором бы содержались нормы об общих принципах и порядках разрешения административных дел и принятии административно-правовых актов в государственной и муниципальной администрации.

Важнейшим элементом административной реформы является совершенствование законодательства о государственной службе39. Д.А. Медведев видит в качестве основных направлений дальнейшего реформирования института государственной службы следующие: сокращение явно излишней численности государственных служащих, создание достаточно адекватных материальных стимулов, системы поощрений для привлечения к государственной службе наиболее квалифицированных профессионалов, формирование эффективного механизма, связывающего в единое целое саму государственную службу с объемом и результатами деятельности служащих40. Для обеспечения эффективного функционирования государственных служащих нужна и хорошая практическая работа по использованию в системе государственнослужебных отношений традиционных правовых средств, например, таких как аттестация служащих или осуществление государственного контроля и надзора41.

Государственные гарантии создаются и в системе судебной власти, т.е. направлены на обеспечение ее законного и справедливого осуществления, а также принципа доступа к правосудию. Важнейшим фактором усиления государственных гарантий является качественное функционирование судебной власти.

Трудно припомнить времена, когда судебная власть и судьи не подвергались бы «суровой» (как, впрочем, и слабо аргументированной) общественной критике. Вот и сегодня укрепление судебной власти называется важнейшим фактором «нормального общества», «нормальной жизни»42. В основе современного государственно-правового строительства в стране «должно лежать видимое для всех улучшение судебной системы. Надо сделать все, чтобы люди поверили, что суды - это то место, где принимаются справедливые решения, где они могут найти защиту от нарушителей закона, будь то уличный хулиган или чиновник»43. Важнейшими целями на ближайшие четыре года, по мнению Д.А. Медведева, являются:

- обеспечение «подлинной независимости судебной системы от исполнительной и законодательной власти», «ее профессиональной работы», «справедливой и равной для всех доступности правосудия»;

- искоренение практики неправосудных решений «по звонку» или «за деньги»;

- разработка «мер, направленных на возмещение гражданам и организациям потерь от неправомерных решений и волокиты в судах» из специально созданного фонда;

- «гуманизация правосудия за счет смягчения мер пресечения до вынесения приговора и улучшения условий содержания в местах лишения свободы»;

- развитие «процедуры досудебного и внесудебного порядка разрешения споров. Прежде всего - между гражданами и государственными органами»44.

Двумя неделями ранее Д.А. Медведев отмечал необходимость «снятия перегрузки с мировых судей с помощью перераспределения дел, отлаживания системы досудебных процедур», указывал, что нужно «активнее использовать альтернативные способы урегулирования конфликтов, таких как третейское разбирательство»45. В.В. Путин в начале февраля 2008 г., говоря о судебной системе, также отмечал необходимость продолжения работы «по формированию независимой и высокоэффективной судебной власти как безусловного гаранта защиты прав предпринимательства, в том числе от произвола чиновников»46.

Среди обсуждаемых новелл, которые предлагается включить в систему судебной власти, -ликвидация зависимости судей от председателей судов47. При этом авторами идеи (например, Уполномоченный по правам человека в РФ В. Лукин48) рекомендуется введение выборов на должность председателей судов. Однако председатели судов наряду, конечно, с правосудием по конкретным делам всегда осуществляют функции руководителя государственного органа, т.е. административную деятельность. Ведь вне зависимости от порядка замещения должности председателя суда они в любом случае вынуждены будут осуществлять организационно-

распорядительные функции и действия по отношению к судьям, т.е. в известных пределах будут осуществлять руководство судом. Поэтому у председателей судов теоретически всегда остается возможность негативного (неправомерного) воздействия на судей и на осуществляемое ими правосудие. Очевидно, здесь дело в другом: сами судьи не должны позволять председателям судов оказывать на них неправомерное давление и вмешательство в порядок рассмотрения ими конкретных дел, т.е. они не должны действовать по «указке» председателя суда. Да и сегодня можно предположить, что фактов неправомерного вмешательства председателей судов в деятельность судей обнаруживается незначительное количество. Судья должен осознавать, что его защищает от всех административных притязаний закон, гарантирующий высокий статус и независимость.

Судей даже нецелесообразно защищать от так называемого неправомерного поручения председателя суда. Да и законодатель не предусматривает таких процедур «защиты» судьи, ибо у председателей судов нет полномочий, предоставляющих им возможность «раздавать» неправомерные поручения судьям. Напротив, в сфере административной власти действует система разрешения конфликтной ситуации, порожденной, например, неправомерным поручением государственному гражданскому служащему. Государственный служащий несет ответственность за правомерность своих действий и обязан исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ. Однако гражданскому служащему запрещено исполнять данное ему неправомерное поручение. При сомнении в правомерности полученного от соответствующего руководителя для исполнения поручения гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности полученного им поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, а также получить от руководителя подтверждение необходимости исполнения этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. Гражданский служащий и давший ему неправомерное поручение соответствующий руководитель в случае его исполнения несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами (ст. 15 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Следующим ожидаемым нововведением в судебную систему является создание в некоторых регионах страны судебных округов, не совпадающих с административным делением. Такое решение позволит усилить независимость судей. В будущем станет изменяться и система военных судов; сами военные судьи будут приобретать гражданский правовой статус. В некоторых субъектах РФ уже ликвидировано несколько гарнизонных судов49. Недавно обострившейся проблемой в судебной системе страны стала проблема «эффективности систем судопроизводства», когда судьям Конституционного Суда пришлось рассматривать вопрос о конституционности исключения обжалования в кассационном порядке решений и определений Высшего Арбитражного Суда РФ. Конституционный Суд РФ в своем постановлении отметил, что федеральный законодатель вправе исключить такой порядок обжалования и что он корреспондирует месту ВАС РФ в судебной системе страны и значимости дел, отнесенных к его подсудности50.

Иногда известными политическими деятелями страны просто и без аргументов высказывается мнение о том, что «судебная система не работает». Например, Г. Зюганов говорит о том, что «пришлось пройти 1600 судов. Многие выиграл, но никого толком не наказали»51. Впрочем, если многие «суды выиграл» — значит, судебная власть работает. С содержательной точки зрения, правосудие может меняться в России, «обогащаясь» так называемым прецедентным правом52.

Как видно из приведенных цитат, каких-то новых или особенных мероприятий в сфере реформирования судебной системы и судебной власти не намечается. Все то, о чем говорится в течение последних месяцев, являлось предметом обсуждения многих научных трудов, да и просто политических дискуссий. Однако актуализация данных моментов свидетельствует о решимости осуществлять дальнейшее реформирование судебной власти, улучшать деятельность судей, повышать ответственность за принимаемые судебные решения.

Вместе с тем остаются неясными реальные направления дальнейшего реформирования судебной власти и продолжения развития судебной системы. С нашей точки зрения, нельзя допустить, чтобы возможное реформирование судебной власти в настоящее время осуществлялось за счет уменьшения, сведения к минимуму (так называемого «урезания») независимости самих судей; правовой статус судей не должен измениться в худшую сторону как в материальном, финансовом отношении, так и в организационно-правовом плане.

Вместо того чтобы реально обеспечить судебную защиту прав и свобод человека и гражданина в сфере государственного управления, в обществе с новой силой актуализируется

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

дискуссия о дальнейшем реформировании судебной системы (имеются в виду прежде всего, внешние стороны данной проблемы). Например, говоря о судебной власти, А. Дворкович отмечает: «Ситуация в судебной системе уже так достала всех в стране, что теперь можно и нужно что-то менять. И прежде всего менять ситуацию, когда все зависит от судьи, который страшно боится звонков «сверху» и всяческого давления. Понятно, что ситуация не изменится в одночасье. В ближайшие несколько лет нас ждет переходный период, в течение которого звонки будут продолжаться. Но с течением времени озвученные меры помогут сделать судебную систему более прозрачной. Кстати, кое-что сделано и так. Зарплаты у судей за последнее время выросли в разы. Правильной я считаю и идею компенсаций за судебные ошибки. А то у нас сначала сажают, а потом разбираются»53.

Попытаемся прокомментировать это мнение и высказать собственные соображения по данным вопросам.

Во-первых, тезис о том, что надо «что-то менять». Однако что же конкретно нужно реформировать в судебной системе, которая и так на протяжении всего постсоветского времени находится в постоянном реформировании? Какие конкретные предложения сегодня сформулированы в данной сфере правоотношений? Обстановка вокруг тезиса о «слишком» независимом правовом статусе судей заставляет задумываться над вопросом перманентного изменения правоотношений в сфере судебной власти, обеспечения независимости судей и судейского сообщества. Однако иногда кажется, что уже все мероприятия в этой сфере проведены. Остается только ждать результатов. Предложение менять «что-то» в судебной системе сегодня неопределенно. Ведь есть еще не реализованные проекты, которые весьма важны для государства. Например, учреждение административных судов, улучшение процессуального законодательства, т.е. имеются реальные задачи, которые можно и нужно решать.

Во-вторых, тезис «все зависит от судьи»: но в судебном процессе всё и должно зависеть от судьи, от его профессионализма, правовой культуры, от его статуса, установленного в российских законах.

В-третьих, в стране, где возьмет верх «идеология», что «что-то судьи стали бесконтрольны и слишком независимы», хорошего будущего ожидать не приходится. Говорят, что судья должен бояться и не принимать звонки «сверху» или «снизу», что судья должен опасаться давления со стороны кого бы то ни было. Правильно: никто не должен воздействовать на судью при осуществлении им правосудия. Основное разумное направление судебной реформы - расширение независимости судей, укрепление их статуса, повышение качества подбора претендентов на должность судей, установление более сложных административных процедур поступления юристов в судебную систему.

В-четвертых, тезис о том, что «судебная система должна стать прозрачной». Мы считаем, что сегодня трудно поставить под сомнение тот факт, что ныне действующая в России судебная власть - самая прозрачная и открытая из всех других ветвей государственной власти. Федеральные законы, устанавливающие статус судей, организацию судебной власти, судоустройство, а также само судопроизводство, настолько «формализовали» и «открыли» судебную власть обществу, что при желании каждый заинтересованный субъект свободно получит информацию как о деятельности конкретного судьи, так и о рассматриваемых в судах делах. По словам Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ А. Гусева, одним из основных приоритетов в работе Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его территориальных органов стало информационное обеспечение судов и внедрение новейших технологий:

- залы судебного заседания оборудуются современными техническими средствами, ведется аудиозапись судебного заседания, созданы условия для оперативной подготовки судебного решения в электронном виде;

- посетители судов имеют возможность получить необходимую информацию в так называемом информационном киоске или электронном портале;

- действует ГАС «Правосудие»;

- создается повсеместно система электронного обеспечения деятельности судов;

- практически все суды имеют собственные сайты в сети Интернет;

- во всех управлениях и отделах Судебного департамента в субъектах РФ вводится должность специалиста по информатизации и информационному обеспечению;

- в перспективе планируется размещать на сайтах судов информацию о рассматриваемых делах в реальном масштабе времени, что также должно обеспечить прозрачность правосудия для граждан54.

Конечно, нельзя сказать, что исполнительная власть, государственное и муниципальное управление не обеспечиваются современными информационными технологиями и соответствующими материальными ресурсами. Речь идет именно о содержательной стороне государственной

управленческой деятельности, которая, несмотря на попытки усиления её транспарентности, остается во многом еще закрытой для общества. Утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г. «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации»55 направлена на обеспечение системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере, на повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, на усиление взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, на повышение качества и оперативности предоставления государственных услуг, на совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям.

В-пятых, тезис о необходимости «компенсаций за судебные ошибки». О судебных или судейских ошибках говорят сегодня не меньше, чем ранее. Например, Уполномоченный по правам человека в РФ утверждает, что «люди не верят в справедливость правосудия, не считают суд той независимой ветвью власти, которая способна восстановить ущемленные права»56. Да, за судебные ошибки нужно привлекать судей к ответственности, как, впрочем, нужно привлекать к правовой ответственности любого специалиста-юриста, совершившего ошибку. Однако почему же из всех возможных и реально совершаемых в стране ошибок представителей каждой из трех ветвей власти актуализируется только судебная? Неужто судебная ошибка по своим последствиям более значима и непростительна по сравнению, например, с ошибками законодателей или представителей исполнительной власти? Ведь отмечается же именно сейчас плохое качество российских федеральных законов. Д.А. Медведев полагает, что «одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда еще высокое качество», что «важно последовательно работать над улучшением законодательства»; нужно, «чтобы законы носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию», чтобы «все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов» проходили «публичное обсуждение и общественную экспертизу»57. Плохие законы также являются ошибками, т.е. законодательными ошибками. Что-то не слышно, чтобы российских парламентариев пытались привлекать за совершение законодательных ошибок к ответственности! Сколько же можно говорить тогда о судебных ошибках, подчеркивая принадлежность феномена ошибочности только представителям судебной власти? Если бы нашелся исследователь, который хотя бы в самых общих чертах сравнил все мыслимые и немыслимые (совершенные или только находящиеся в головах судей в стадии зарождения) судебные ошибки и причиненный ими ущерб государству, законным интересам физических или юридических лиц, и все горе, приносимое обществу (как, впрочем, и самому государству) административными ошибками (ошибками исполнительной власти), то в результате такого сравнения судья и государственный служащий - представитель административного органа, совершившие ошибки, отличались бы качествами ангела и дьявола. Возможно ли вообще сравнение по негативным социально-правовым и гуманитарным последствиям судебных и административных ошибок?

Ущерб, каждодневно причиняемый административной властью в самых различных и многосторонних проявлениях этих ошибок, вообще трудно представить и измерить. Может быть, пора наконец-то реально задуматься о компенсациях за «административные ошибки», за «административные барьеры», за «бездействие» должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, за «злоупотребление должностными обязанностями» представителей исполнительной власти, за «звонки судьям губернаторов и иных политических деятелей» при рассмотрении судьями дел, за «некачественное и неэффективное государственное и муниципальное управление»? Ведь недостатки административной власти (или административные ошибки) слишком очевидны: множество жалоб граждан на «Всё», плохие дороги «Везде», «повальное несоблюдение» государственными служащими административных регламентов, незаконное строительство в населенных пунктах, отсутствие реального контроля и надзора, нерешенность проблемы транспорта, углубляющиеся и все более обостряющиеся жилищные проблемы, отсутствие элементарного порядка (несмотря на множество заявлений о ходе реформы ЖКХ) в жилищно-коммунальной сфере, необеспеченность элементарного (в зависимости от установленного и известного всем стандарта благосостояния) материального благополучия людей. Наконец, идея, только ленивыми не озвученная в предвыборные кампании декабря 2007 г. и марта 2008 г., - борьба с «бедностью». Не является ли она совместным продуктом законодательной и исполнительной власти - эта кричащая и очевидная в России бедность, унижающая человеческое достоинство в стране, в которой при организации более эффективного государственного и муниципального управления она исчезла бы в самые короткие сроки.

Очевидно, что административная ошибка является масштабной: она (если позволительно такое сравнение), как нормативный правовой акт - действует в отношении неопределенного круга лиц, при этом причиняя всем страдания и прямой вред. Судебная ошибка, как правило, конкретна и

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

индивидуальна. И причиненный вред также весьма индивидуален. И та, и другая ошибка -характеристика несовершенства правоприменения, правового нигилизма, а порой и расчетливого шага должностного лица административного органа, осуществляющего деятельность по применению правовых норм. Но, как можно уверенно утверждать, общий вред административной ошибки неизмеримо существенней и масштабней по сравнению с судебной ошибкой. Например, можно предположить, что каждодневные переживания граждан относительно некачественных дорог в населенных пунктах доставляют им более значительные страдания по сравнению, скажем, с неправильным толкованием судьей отдельной нормы или принятым им определением или судебным решением. Кстати, по словам Д.А. Медведева, руководство регионов, губернаторы, главы муниципальных образований во время поездок по регионам России твердили ему одно и то же: «Помогите построить дороги, все остальное способны сделать сами». Всё абсолютно противоречиво в этих просьбах. Во-первых, ни в коем случае не нужно помогать субъектам Федерации строить дороги, эти полномочия в российских условиях должны твердо (может быть, до формирования соответствующей правовой культуры региональных и муниципальных властей) принадлежать органам федеральной государственной власти. Десятилетия полнейшего административного хаоса в области организации ремонта и строительства дорог являются доказательством неспособности регионов и муниципалитетов строить качественные дороги. Если только начать распутывать административный узел в деле ремонта дорожного покрытия, то уже в самом начале станет очевидной коррупция и обман в этих правоотношениях. Да и сама власть, понимая сложность ситуации, инициирует создание акционерного общества, принадлежащего государству, которое будет координировать строительство и эксплуатацию дорог58. И, во-вторых, раз региональные власти не смогли сделать за счет федеральных финансов качественные современные дороги, то все остальное (более сложные и интеллектуально насыщенные проекты) тем более, как можно предположить, не сумеют организовать и сделать. Таким образом, в некоторых сферах децентрализация управления и ослабление административной вертикали непременно ведут к отсутствию каких бы то ни было позитивных результатов в управленческой деятельности.

Как можно обвинять судей в коррупционности и действиях «по звонкам» и «административным приказам», если судебная деятельность является самым открытым (транспарентным) видом государственной деятельности: судьи работают не по административным инструкциям, а по процессуальным кодексам; каждодневно судьям «противостоят» тысячи подготовленных адвокатов со своими ходатайствами и заявлениями, например, об отводах судей, ведь российское судоустройство гарантирует системное разрешение дела, включая институты обжалования, кассации, надзора. Обладает ли такими чертами сегодня исполнительная власть и административная система в целом в стране? Слышали ли в настоящее время заявление представителей юридического лица об отводе в рассмотрении того или иного вопроса какого-либо должностного лица, которому организация не доверяет? Или какова на практике степень административной правовой формализации деятельность по осуществлению публичного управления?

Можно предположить, что с укреплением в России основ правовой государственности и правовой культуры людей, повышением качества российского гражданского общества требования граждан к государству (и в первую очередь, к исполнительной власти) будут закономерно ужесточаться. Тогда нужно усиливать и судебную власть, не развивать ее реформами, не пытаться «ущемить» конституционный статус судей в целях борьбы с судебными ошибками. Нужно укреплять судебную власть для того, чтобы она была способна гарантировать законность и правовое качество власти исполнительной, административной. Сама исполнительная власть никогда не искоренит присущие ей негативные черты. «Административное одеяло» не должно покрывать и делать таинственными административные ошибки; административные суды смогли бы искоренять административные ошибки. В этом - одно из их основных предназначений.

Сама судебная власть может отстаивать гарантии конституционного статуса судей. Речь, например, идет о постановлении Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о соответствии Конституции Российской Федерации положения пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»59. Конституционный Суд РФ установил, что упомянутыми законами федеральный законодатель отменил ранее установленный механизм предоставления местными администрациями судьям, нуждающимся в улучшении

жилищных условий, жилых помещений в течение шестимесячного срока во внеочередном порядке за счет бюджетных средств, включая передачу им этих помещений в собственность бесплатно, и делегировал полномочие по обеспечению реализации соответствующей гарантии независимости судей Правительству РФ, никак не определив границы этого полномочия. Принято решение о том, что принципы, базовые стандарты и основные условия обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, подлежат установлению непосредственно в федеральном законе. Однако законодатель создал возможность неосновательного расширения компетенции Правительства РФ и тем самым допустил снижение уровня гарантий материального обеспечения судей как неотъемлемого элемента их конституционного статуса. Поэтому Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции РФ п. 2 ст. 14 Федерального закона. Получается, что законодатель совершил законодательную ошибку. Конституционный Суд РФ устранил допущенную законодателем ошибку путем осуществления судебного контроля за соответствием законов нормам Конституции РФ.

Как уже отмечалось, проблему государственных гарантий можно обсуждать также и через призму формирования соответствующих институтов. Например, государственные гарантии устанавливаются посредством новых институтов, отсутствующих в современной России.

Приведенные выше цитаты из высказываний высших должностных лиц о судебной власти явно свидетельствуют о желании руководства страны искоренить «произвол чиновников», усилить над ними судебный контроль, гарантировать защиту прав предпринимательства, установить разумный порядок разрешения споров между гражданами и государственными органами. Однако как же это можно все сделать, не проводя изменений в судоустройстве и процессуальных порядках деятельности судей? То есть, с нашей точки зрения, достичь таких целей невозможно без учреждения в стране специальных административных судов.

Многократно обсуждавшаяся в специальной литературе тематика учреждения в стране административных судов пока не привела к логичному завершению научно-политической дискуссии. Государство сегодня не гарантирует в полной мере судебную защиту граждан и юридических лиц от некачественного и незаконного публичного администрирования. В России не обеспечивается судебная защита от неправомерных действий (бездействия) и решений административных органов, т.к. не создана специальная ветвь правосудия - административное судопроизводство60, хотя конституционноправовое установление такого института является очевидным. В стране отсутствует федеральный закон «Об административных процедурах», который устанавливал бы общие вопросы рассмотрения административных дел, возникающих в области организации и деятельности органов публичного управления, взаимоотношения исполнительной власти, организаций, физических лиц, граждан. Трудно поверить в то, что сама исполнительная власть может обеспечивать контроль над самой же собой. Администрация не может контролировать администрацию. Если имеются примеры такого эффективного и качественного контроля, то они или единичны, или проведены в тех случаях, когда принять иное решение было нельзя. Для этого нужны внешние контролирующие институты, которыми могут стать административный суд и административное судопроизводство.

В самое последнее время идея учреждения административных судов вновь актуализировалась на страницах периодической печати. Председатель Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия В. А. Туманов с сожалением отмечает, что учреждение административных судов выпало из федеральной программы развития судебной системы страны до 2011 г.: «Таким образом, еще на четыре года заморожен судебный контроль за законностью управленческих актов, осуществление которого в рамках гражданского процесса сегодня малоэффективно»61. В.А. Туманов, как и многие другие исследователи, в очередной раз отмечает, что отсутствие реальных действий по созданию в стране административного правосудия обусловлено закулисными механизмами в интересах самого бюрократического аппарата, которому не выгоден эффективный судебный контроль за законностью административно-правовых актов.

Когда заходит речь об учреждении в стране административных судов, специалисты постоянно обсуждают сопротивление такому процессу со стороны представителей арбитражных судов. В.А. Туманов, рассуждая об этом, отмечает, что административно-правовые споры в системе арбитражных судов занимают «добрую половину дел»; «Если все это уйдет в административные суды, то работы у арбитражных судей будет, конечно, меньше»62. Данный тезис уже неоднократно анализировался нами на страницах юридической печати63. Здесь же нужно лишь еще раз отметить, что формирование судебной системы в соответствии с провозглашенными в конституционно-правовых нормах стандартами является единственно верным ориентиром в проведении судебной реформы; «ведомственные» интересы в структуре самой судебной власти вряд ли должны приниматься во внимание.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

В середине 2006 г. в системе арбитражных судов появилась новая идея: - создание в стране административных трибуналов. Вряд ли можно вообще приветствовать возрождение этого термина в России. Однако Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А. Иванов предлагает создать административный трибунал, которым мог бы стать межведомственный орган (даже федеральная служба), рассматривающий «жалобы на штрафы, наложенные ГАИ, пожарными, налоговой инспекцией, таможней или любыми другими госведомствами»64. Примерно об этом же пишет и И.В. Панова, когда предлагает создать Федеральную административную службу Российской Федерации65.

В полномочия Федеральной административной службы предлагается включить вопросы рассмотрения общих и специальных административных жалоб, обязательную досудебную процедуру, применение административной ответственности по отношению к физическим или юридическим лицам (так называемая внесудебная административная процедура), пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях и т.д.66 Как видно, типично административными мерами предлагается улучшить судебную систему страны. Авторы путают цели и задачи административной и судебной реформ. Исследователи проблемы административного судопроизводства почему-то полагают, что проблему формирования административных судов можно решать не самим учреждением судов, а каким-то эффективным способом досудебного урегулирования споров или конфликтов.

Вместе с тем между досудебными и судебными производствами - большая разница, как, собственно, глубоко различны и сами процедуры и их задачи. Досудебное урегулирования споров никаким образом не снимает проблемы развития в стране административных судов. Ведь И. В. Панова в качестве важнейших задач административной (внесудебной и досудебной) процедуры выделяет: «повышение авторитета исполнительных органов публичной власти», «разгрузку судов и освобождение от не свойственных им функций административно-юрисдикционного органа», «создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических»67. Таким образом, некоторые ученые пытаются «увести» проблему административной юстиции в другую плоскость.

Думается, если предметом исследования является административное судопроизводство, то нужно и анализировать именно административное правосудие. А если что-то и нужно улучшать или совершенствовать в системе административно-правовых координат, то это предмет других дискуссий и научных трудов. И.В. Панова предлагает в качестве наиболее приемлемого, эффективного как «в финансово-экономическом, так и в организационном аспектах ... не ломку устоявшихся судебных систем и создание административных судов, а реформирование административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах с целью его совершенствования»68. Можно было бы говорить о «реформировании» административного судопроизводства, если бы оно было изначально регламентировано в процессуальном административном праве. Как известно, до настоящего времени в России не принят закон об административном судопроизводстве. Неизвестно почему, но некоторые авторы убеждены в том, что административное правосудие уже приобрело в стране полноценное правовое регулирование и теперь уже не нуждается в реформировании. Вряд ли можно реформировать то, чего, по сути, не существует. Видимо, авторы имеют в виду лишь упоминание в АПК РФ института административного судопроизводства, но это вряд ли составляет полноценную систему правового процессуального регулирования порядка рассмотрения соответствующих категорий административных дел. Можно согласиться с мнением И.В. Пановой о необходимости совершенствования и развития административной процедуры - важнейшей гарантии прав невластных субъектов - как логическом завершении реализации административной реформы69. Однако сами административные процедуры напрямую не влияют на проблему административного судопроизводства. Они могут улучшать или ухудшать административную практику. А вот негативные итоги этой практики, превращаясь в конфликты и споры, становятся предметом административного дела, рассматриваемого судом в порядке административного судопроизводства.

По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, проект Кодекса административного судопроизводства в начале 2008 г. вновь был направлен в Государственную Думу для рассмотрения70. В январе 2008 г. профильный правовой комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ, обсудив проект Кодекса об административном судопроизводстве, поддержал инициативу принятия данного процессуального закона71. С нашей точки зрения, на создание еще более цельной концепции административного судопроизводства и установление за ним качества специального вида правосудия должна быть направлена деятельность Верховного Суда РФ. Известно, что в судебной практике в течение последних лет неопределенными и противоречивыми оставались вопросы

рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов. 29 ноября 2007 г. было принято постановление Пленума Верховного Суда РФ № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»72. Теперь судьи судов общей юрисдикции имеют единые требования и рекомендации для обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Подводя итог некоторым современным рассуждениям о необходимости укрепления судебной и административной власти, нужно отметить, что проводить дальнейшие изменения в судебной и административной сферах нужно чрезвычайно осторожно. Необходимо делать все, что будет способствовать укреплению государственных гарантий, установленных для человека и гражданина, для правовой защиты их прав и свобод, обеспечения имущественных интересов, благополучия и порядка. Административная и судебная реформы должны устанавливать гарантии от судебных и административных ошибок, являться государственными гарантиями эффективной деятельности исполнительных органов государственной власти, а также законного и справедливого правосудия.

1 Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного Совета 8 февраля 2008 года // Российская газета. 2008. 9 февраля.

2 Там же.

3 См.: Известия. 2008. 15 февр.

4 См. там же.

5 См.: Точки над «и» // Российская газета. 2008. 16 февраля.

6 См.: Там же.

7 Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного Совета 8 февраля 2008 года.

8 Там же.

9 Там же.

10 Там же.

11 Осадчая Н. Работа прокуратуры должна стать наступательной // Молодой коммунар. 2008. 31 января.

12 См., напр., материалы о коррупции в России, содержащиеся в программах кандидатов на должность Президента РФ: Борьба с казнокрадством с помощью народного контроля над бюрократией: Политическая программа кандидата в Президенты В.В. Жириновского // Российская газета. 2008. 13 февраля.

13 См., напр.: Никитина М. Коррупционная дюжина: По делу о коррупции осужден тринадцатый депутат Тверской гордумы // Российская газета. 2007. 7 декабря.

14 См.: Фалалеев М. Криминальный менталитет: Глава департамента собственной безопасности МВД Юрий Драгунцов о борьбе с коррупцией в милиции // Российская газета. 2007. 7 декабря.

15 См. там же.

16 См.: Российская газета. 2008. 9 февраля.

17 См.: Российская газета. 2008. 15 февраля.

18 Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного Совета 8 февраля 2008 года.

19 См., напр.: Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 68-94.

20 Медведев Д. Из выступления на V Красноярском экономическом форуме // Российская газета. 2008. 22 февраля.

21 О сущности современных административных процедур, напр., см.: Старилов Ю.Н. Административные процедуры в системе реформирования государственного управления: содержание, юридическое значение, формирование законодательства / / Административная реформа в Республике Узбекистан: опыт и проблемы правового регулирования: Материалы Международного симпозиума 29-30 сентября 2007 г. / Ред. кол. М.Х. Рустамбаев и др. Ташкент, 2008. С. 30-62.

22 Об административной реформе см., напр.: Барциц И.Н. Указ. соч.

23 См.: Коммерсантъ. 2008. 15 февраля.

24 См. там же.

25 См.: Бутрин Д. Владимир Путин распределяет одеяла // Коммерсантъ. 2008. 15 февраля.

26 См.: Дмитрий Медведев: Главное для нашей страны - это продолжение спокойного и стабильного развития // Известия. 2008. 15 февраля.

27 Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного Совета 8 февраля 2008 года.

28 Там же.

29 См.: Точки над «и» // Российская газета. 2008. 16 февр.

30 Там же.

31 Там же.

32 Там же.

33 Коммерсантъ. 2008. 16 февраля.

34 О регламентации административных процедур, административных регламентах и должностных регламентах см.: Барциц И.Н. Указ. соч.

35 См.: Российская газета. 2008. 12 января.

36 См., напр.: Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Утвержден Приказом Министерства юстиции РФ от 14 сентября 2006 г. № 293 // Российская газета. 2006. 22 сентября; Административный регламент Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов: Утвержден Приказом Федеральной таможенной службы от 24 мая 2006 г. № 469 // Российская газета. 2006. 11 октября; Административный Регламент Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников: Утвержден Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 3 июля 2006 г. № 513 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 39. С. 3-149.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008

37 См.: Молодой коммунар. 2007. 25 декабря.

38 См.: Воронежский курьер. 2007. 15 декабря.

39 См., напр., о реформе государственной службы: Барциц И.Н. Указ. соч. С. 235-380.

40 См.: Коммерсантъ. 2008. 16 февраля.

41 См., например: Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: Правовые и организационные проблемы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

42 См.: Точки над «и» // Российская газета. 2008. 16 февраля.

43 Там же.

44 Там же.

45 Российская газета. 2008. 30 января.

46 Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного Совета 8 февраля 2008 года.

47 См.: Куликов В. Четыре шага к справедливости // Российская газета. 2008. 21 февр.

48 См.: Судья на выбор: Владимир Лукин предложил ввести выборы для председателей судов // Российская газета. 2008. 20

февраля.

49 См.: Куликов В. Арест на договорной основе // Российская газета. 2008. 31 января.

50 См.: Закатнова А. Колючки правосудия: Конституционный суд поглощен профсоюзными делами // Российская газета. 2008. 18 января.

51 См.: О нашей жизни: Двенадцать вопросов Геннадию Зюганову // Российская газета. 2008. 19 февраля.

52 См.: Козлова Н. Приговор по аналогу: Прецедентные дела в России первыми появятся в Высшем Арбитражном Суде / / Российская газета. 2008. 20 февраля.

53 См.: Дворкович А. Мнение эксперта // Известия. 2008. 18 февраля.

54 См.: Гусев А. Вердикт в электронном режиме // Российская газета. 2008. 21 февраля.

55 См.: Российская газета. 2008. 16 февраля.

56 Ямшанов Б. Судейская ошибка: В судах не реагируют на жалобы главного правозащитника о массовом нарушении прав граждан // Российская газета. 2008. 8 февраля.

57 Точки над «и» // Российская газета. 2008. 16 февраля.

58 Там же.

59 См.: Российская газета. 2008. 13 февраля.

60 Об административном правосудии см., напр.: Старилов Ю.Н. Административное правосудие как форма обеспечения прав и свобод человека и способ защиты государством гражданского общества // Государство и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия. Тюмень, 2007. С. 25-46; Его же. Принцип законности и административная юстиция в «правовом поле» России // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». 2007. № 2. С. 102-135.

61 Ямшанов Б. Засудить бюрократа: Новой Думе предстоит открыть административные суды - для судебной защиты граждан от чиновников // Российская газета. 2008. 10 января.

62 Там же.

63 См., например: Старилов Ю.Н. Принцип законности и административная юстиция в «правовом поле» России // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». 2007. № 2. - С. 102-135.

64 Куликов В. Правосудие в Сети: Антон Иванов предложил арбитражу перейти в Интернет // Российская газета. 2006. 25

мая.

65 См.: Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник ВАС РФ. 2007. № 4. С. 25.

66 Там же.

67 Там же. С. 16.

68 Там же. С. 11.

69 Там же. С. 26.

70 См.: Куликов В. Открытый суд над бюрократами // Российская газета. 2007. 5 декабря.

71 См.: Куликов В. Арест на договорной основе // Российская газета. 2008. 31 января.

72 См.: Российская газета. 2007. 8 декабря.