Проблемы отраслевой принадлежности дисциплинарной ответственности отдельных категорий работников

Буянова М. О.

ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛЕВОЙ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ РАБОТНИКОВ

8. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ

8.1. ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛЕВОЙ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ

РАБОТНИКОВ

Буянова Марина Олеговна, д-р юрид. наук, профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Место работы: Национальный исследовательский университет « Высшая школа экономики»

Аннотация: статья посвящена проблемам отраслевой принадлежности дисциплинарной ответственности государственный служащих, судей и прокурорских работников. Анализируя научные источники и законодательство, автор продолжает научную дискуссию по этим вопросам и делает собственные выводы.

Ключевые слова: дисциплина труда, дисциплинарный проступок, государственные служащие, судьи, прокурорские работники, административное право, трудовое право

PROBLEMS INDUSTRY BY THE DISCIPLINARY LIABILITY OF CERTAIN

CATEGORIES OF WORKERS

Buyanova Marina O., Dr. Jurid. Sciences, Professor

Place of employment: National research University "Higher school of Economics"

Abstract: the article is devoted to the problems of industry sector disciplinary responsibility of civil servants, judges and prosecutors. Analyzing scientific sources and legislation, the author continues the scientific discussion on these issues and make his own conclusions

Keywords: labor discipline, disciplinary offense, civil servants, judges, prosecutors, administrative law, labor law

Дисциплинарная ответственность может наступить при совершении дисциплинарного проступка различных категорий работников. Между тем, отраслевая принадлежность такой ответственности может быть различной. Так, при совершении дисциплинарного проступка военнослужащим или полицейским, ответственность наступит в соответствии с нормами административного права. При совершении такого проступка учителем или строителем, ответственность наступит по нормам трудового права. Однако существуют такие категории работников, отраслевая принадлежность дисциплинарной ответственности которых является спорной.

Так, в отношении отраслевой принадлежности норм о дисциплинарной ответственности государственных служащих в юридической литературе на сегодняшний день существует три подхода.

Одни авторы полагают, что указанные нормы относятся к сфере трудового права, указывая, что хотя «труд госслужащих обладает несомненной спецификой и потому нуждается в специальных нормах права.... это обстоятельство отнюдь не лишает госслужбу признаков наемного труда, который осуществляется в России, как правило, под патронажем трудового права»1. Л.А. Чиканова обосновывает эту позицию тем, что «Отношения государственных гражданских служащих, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее исполнением и прекращением, - это не что иное, как трудовые отношения. Такой

1 Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист.2004. № 6. С. 10.

подход соответствует ст. 11 ТК РФ2, предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами»3.

Другие авторы полагают, что вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих должны входить в компетенцию административного права. Так, по мнению С.Е. Чаннова, «дисциплинарная ответственность государственных служащих (в отличие от дисциплинарной ответственности муниципальных служащих, которая наступает по нормам трудового законодательства) регулируется преимущественно административным законодательством и носит специальный характер»4. Отстаивая данную точку зрения, М.Б. Добробаба пишет: «Выделение нами дисциплинарной ответственности государственных служащих в рамках административной ответственности обусловлено тем, что в настоящее время государственная служба - институт административного права, а государственный служащий - субъект административного права, реализующий функции государства, что предопределяет его публично-правовой

2 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

3 Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 34.

4 Чаннов С.Е. Публичная дисциплинарная ответственность государственных служащих: проблемы построения модели // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 2. С. 40; Он же. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М., 2009. С. 169.

статус»5. По мнению Ю.Б. Носовой, дисциплинарная ответственность гражданских служащих «имеет административно-отраслевую принадлежность»6. и А.А. Гришковец7.

Некоторые авторы, принимая во внимание аргументацию обеих сторон отмеченной дискуссии, полагают, что правовая природа норм о дисциплинарной ответственности государственных служащих носит двойственный, административно-правой и трудо-правовой характер, что имеет место двойная отраслевая принадлежность этих норм8.

Если рассматривать данную проблему с позиций возникновения, становления и развития норм о специальной дисциплинарной ответственности, то можно увидеть, что первоначально указанные нормы возникли и функционировали в рамках трудового законодательства. Так, например, действовавший до 1946 г. Декрет СНК РСФСР от 28.08.1926 «О трудовой дисциплине государственных служащих», принимая меры по укреплению дисциплины среди государственных служащих, ссылался на КЗоТ РСФСР. Можно также заметить, что основополагающий нормативный правовой акт в области дисциплинарной ответственности, закрепивший самостоятельность дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности - Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 13.10.1929 «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик» - было помещено в т. 2 Свода законов СССР, в котором содержатся акты трудового законодательства. Кроме того, сама ответственность в порядке подчиненности распространялась не только на государственных служащих.

Однако уже на начальном этапе формирования законодательства о дисциплинарной ответственности госслужащих намечается его дрейф в сторону административного права. Так, например, один из первых декретов Советской власти, направленный на регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих - Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 26.04.1920 - в своем названии указывал на административные взыскания (хотя в тексте их не упоминал). Характерно, что согласно данному Декрету основанием для наложения дисциплинарного взыскания являлось нарушение служебной дисциплины, а не трудовой, дисциплины. Аналогичную терминологию использовал Декрет ВЦИК от 27.01.1921 «О дисциплинарных взысканиях за нарушение служебной дисциплины в советских учреждениях». Положения Постановления ВЦИК, СНК РСФСР от 20.03.1932 «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности» показывают, что законодатель трактовал служебные проступки и упущения, служащие основанием

5 Добробаба М.Б. Проблема определения правовой природы дисциплинарных правоотношений в служебном праве // Административное право и процесс. 2012. № 5. С. 18.

6 Носова, Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации. Дисс... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 13.

7 См.: Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. № 12. С.11- 24.

8 См.: Джиоев С.Х. Правовое регулирование трудовых отношений

федеральных государственных служащих. Дисс... канд. юрид. наук.

М., 1997. С. 56; Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответствен-

ности // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. № 4. С. 77.

дисциплинарной ответственности должностных лиц государственных учреждений, шире, чем нарушения трудовой дисциплины. Это говорит о том, что отношения в сфере служебной дисциплины и дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности стали выходить за пределы отношений по поводу дисциплины труда, т.е. за пределы действия норм трудового права.

Процесс отпочкования норм о дисциплинарной ответственности государственных служащих от норм трудового права усилился с принятием

Указов Президента РФ: от 07.08.1992 № 828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций»9, от 22.12.1993 № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»10 и Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»11. Последний установил, что нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом (ст. 73 Федерального закона). При этом в самом законе указывается только, что служащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 15 Федерального закона).

Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время процесс перехода норм о дисциплинарной ответственности государственных служащих в систему административного права не завершен. Правовую природу указанных норм составляет административно-правовая и трудоправовая составляющие при преобладании первой.

В отношении норм о дисциплинарной ответственности судей, прокурорских работников и следователей также наблюдается весьма спорная ситуация. Группа норм о дисциплинарной ответственности судей уже изначально была закреплена не в рамках трудового законодательства, а в рамках законодательства о судоустройстве (см. указанные выше Положение о судоустройстве РСФСР 1922 г.). И в дальнейшем эта практика не изменилась. Однако при этом сам законодатель рассматривал нормы о дисциплинарной ответственности судей как входящие в систему трудового права, о чем свидетельствует тот факт, что они отдельно включены в т. 2 Свода законов СССР, в который включены законодательные акты, регулирующие трудовые отношения. Не случайно С.Н. Еремина, анализируя отраслевую принадлежность дисциплинарной ответственности судей, приходит к выводу, что «правовые нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность судей, находятся в сфере действия трудового права. Причем дисциплинарная ответственность судей имеет все признаки принадлежности к специальной трудоправовой дисциплинарной ответственности, которая применяется в тех случаях, когда не может применяться общая дисциплинарная

9 Соб. актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 7. Ст. 385.

10 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 27.12.1993. № 52. Ст. 5073.

11 Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.

Буянова М. О.

ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛЕВОЙ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ РАБОТНИКОВ

ответственность»12. Однако тезис, что правовые нормы о дисциплинарной ответственности судей находятся в сфере действия трудового права, не исключает одновременной принадлежности указанных норм судоустройству. Д.Н. Бахрах, например, замечает: «Что касается дисциплинарной ответственности, то она регулируется трудовым, административным, уголовно-исполнительным, а также судоустройственным правом (дисциплинарная ответственность судей)»13.

В подтверждение своей позиции С.Н. Еремина ссылается на положения ст. 22 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федера-

14

ции» , согласно которой законодательство о труде распространяется на судей в части, не урегулированной указанным законом. Представляется, что эта ссылка не вполне обоснована. Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» рассматривает судью как носителя судебной власти и закрепляет его независимость и подчинение только Конституции РФ (п. 4 ст. 1 Закона15). При этом следует подчеркнуть, что трудовое законодательство, согласно ст.22 данного Закона, распространяется на судей лишь в части, не урегулированной настоящим Законом. Однако вопросы о дисциплинарной ответственности судей Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» урегулированы: соответствующие были введены в 2001 г.16 Тем самым законодатель вывел нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность судей, из области трудового законодательства, переместив их в законодательство о судоустройстве.

Таким образом, можно заключить, что правовая природа норм о дисциплинарной ответственности судей с момента своего возникновения в 1922 г. и до 2001 г. носила комплексный характер, принадлежа одновременно трудовому праву и судоустройству. В 2001 г. в связи с полным перемещением указанных норм в законодательство о судоустройстве, они утрачивают трудоправовой компонент своей правовой природы. В настоящее время отношения по поводу дисциплинарной ответственности судей находятся полностью в сфере действия законодательства о судоустройстве.

Работники прокуратуры, включая следователей17, первоначально подлежали дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности. В последующем, начиная с 1955, когда было утверждено Поло-

12 Еремина С.Н. К вопросу отраслевой принадлежности дисциплинарной ответственности судей (трудоправовой аспект) // Административное право. 2011. № 2. С. 72.

13 Бахрах Д.Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. № 1. С. 2.

14 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.

15 В ред. Федерального закона от 21.06.1995 № 91-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 26. Ст. 2399.

16 Федеральный закон от 15.12.2001 № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4834.

17 В настоящее время Следственный комитет выделен из системы

прокуратуры и является самостоятельным федеральным органом (см. Указ Президента РФ от 14.01.2011 № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 4. Ст. 572).

жение о прокурорском надзоре в СССР, нормы о дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей стали включат в законодательные акты о прокурорском надзоре. Следует отметить, что согласно действовавшим нормативным правовым актам указанные работники могли быть привлечены к дисциплинарной ответственности за проступки, совершенные не только на службе, но и во внеслужебное время, вне связи с исполнением служебных обязанностей (см., например, п. 11 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР 1964 г.). Действующее законодательство сохранило такой подход к основаниям привлечения работников прокуратуры к дисциплинарной ответственности. Так, согласно п. 1 ст. 41.7 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»18 прокурорский работник может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника.

Это говорит о том, что отношения по поводу дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей выходят за рамки трудоправовых. В то же время, как и в случае с дисциплинарной ответственности судей, нормы союзных законодательных актов, регулирующие дисциплинарную ответственность прокуроров и следователей включили в т. 2 Свода законов СССР, а аналогичные нормы республиканских актов -в т. 2 Свода законов РСФСР. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 40 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», трудовые отношения работников органов и организаций прокуратуры регулируются законодательством о труде и законодательством о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Тем самым законодатель относит нормы о дисциплинарной ответственности работников прокуратуры к трудовому законодательству, административному законодательству и законодательству прокурорскому надзору.

Изложенное, на наш взгляд, свидетельствует о том, что отраслевая принадлежность норм о дисциплинарной ответственности прокурорских работников носит комплексный характер. Нормы о дисциплинарной ответственности прокурорских работников принадлежат трудовому, административному законодательству и законодательству о прокурорском надзоре (поскольку следствие выведено из системы прокуратуры, следователи рассматриваются как самостоятельная категория государственных служащих. Соответственно, дисциплинарная ответственность следователей является разновидностью дисциплинарной ответственности государственных служащих).

После распада СССР советские нормативные правовые акты продолжали действовать на территории России в части, не противоречащей российскому законодательству, что было закреплено в принятой в

18 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366; Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472 (п. 1 ст. 41.7 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» изложен в ред. Федерального закона от 21.07.2014 № 233-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4234).

1993 г. Конституции Российской Федерации19 (п. 2 раздела второго Конституции РФ). Действовавшие на момент распада СССР нормативные правовые акты, регулирующие специальную дисциплинарную ответственность, сохранили свою силу и по мере изменения условий жизни общества и трудовой деятельности заменялись новыми.

Положение о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов Союза ССР 1989 г. было отменено в 1999 г. Федеральным конституционным законом от 23.06.1999 № 1 -ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»20, а в начале 2000 г. утратило силу Положение о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов РСФСР 1990 г.21 Статья о дисциплинарной ответственности судей была внесена в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» в 2001 г.22

Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР 1984 г. утратило силу в 1999 г., когда Федерального закон «О прокуратуре Российской Федерации» был дополнен нормами, закрепившими основания и меры дисциплинарного взыскания к прокурорским работникам, порядок их привлечения к дисциплинарной ответственности и т.п.23

Список литературы:

1. Филатова Т.В. К вопросу о морально-этических основах функционирования судебной власти в Росийской Федерации// Социально-политические науки 2013г. №1

2. Алхазов И.А. Государственная дисциплина: понятие, признаки, средства регионального рынка труда// Бизнас в законе 2013г. №2

3. Калинкин Ю.А. Административная и дисциплинарная ответственность судей: из опыта прощлого//Пробелы в российском законодательстве 2009г. №1

19 Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25 декабря 1993 г. № 237.

20 Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.

21 Федеральный закон от 02.01.2000 № 37-ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 158.

22 Федеральный закон от 15.12.2001 № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4834.

23 Федеральный закон от 10.02.1999 № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 7. Ст. 878.