Функции государственно-частного партнерства

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Иродова Елена Евгеньевна

доктор экономических наук, профессор,

ФГБОУ ВО «Ивановский государственный университет»,

кафедра «Экономической теории и региональной экономики»,

г. Иваново, Российская Федерация.

E-mail: elirodova@yandex.ru

Алексеева Светлана Васильевна

аспирант,

ФГБОУ ВО «Ивановский государственный университет», кафедра «Экономической теории и региональной экономики», г. Иваново, Российская Федерация. E-mail: sveta.ru-91@mail.ru

Аннотация: Статья посвящена исследованию роли государственно-частного партнерства через функции. При этом авторами определены основные сущностные черты государственно-частного партнерства. Авторы сделали вывод, что государственно-частное партнерство представляет собой такое взаимодействие публичного и частного партнеров, в основе которого лежат все перечисленные сущностные критерии. Анализ функций государственно-частного партнерства начинается с актуализации основных целей публичного и частного партнеров. В статье представлена авторская попытка раскрыть основные положительные эффекты государственно-частного партнерства, а также возможные трудности, как для публичного партнера, так и для частного партнера. Актуализация данных об эффектах и трудностях проведена по ряду направлений, в частности, выделены финансовые, воспроизводственные, институциональные, экономические и социальные эффекты и трудности для публичного партнера, а также финансово-экономические, конкурентные, институциональные и организационные эффекты и трудности для частного партнера. В результате анализа основных функций каждого из участников партнерства (публичного партнера и частного партнера), авторами были выделены и описаны ряд функций партнерства, а именно: социально-воспроизводственная, финансово-инвестиционная, координационная, интеграционная, аллокационная, инновационная и оптимизационная функции. Данные функции всесторонне раскрывают роль государственно-частного партнерства на уровне национальной экономики.

Ключевые слова: публичный партнер, частный партнер, сотрудничество, взаимодействие, ГЧП, функции ГЧП. JEL: Е22; G30; Н54; L 14;

THE FUNCTION OF THE PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP

Irodova Elena Evgenevna Doctor of Economics, Professor, Ivanovo State University

The chair of «Economic theory and the regional economy» Ivanovo, the Russian Federation

Alexeeva Svetlana Vasilievna Postgraduate student Ivanovo State University

The chair of «Economic theory and the regional economy » Ivanovo, the Russian Federation

Abstract: The article is devoted to the research of the role of public-private partnership through functions. At the same time, the authors identified the main essential features of public-private partnership. The authors concluded that public-private partnerships are such interactions of public and private partners, which are based on all the above-mentioned

essential criteria. Analysis of the functions of public-private partnership begins with the actualization of the main objectives of the public and private partners. The author's attempt to reveal the main positive effects of public-private partnership, as well as possible difficulties, both for the public partner and for the private partner is presented in the article. The actualization of data on effects and difficulties has been carried out in several areas, in particular financial, reproductive, institutional, economic and social effects and difficulties for the public partner, as well as financial, economic, competitive, institutional and organizational effects and difficulties for the private partner. As a result of the analysis of the main functions of each of the participants in the partnership (public partner and private partner), the authors singled out and described a number of partnership functions, namely: social-reproductive, financial-investment, coordination, integration, allocation, innovation and optimization functions. These functions comprehensively reveal the role of public-private partnership at the level of the national economy.

Keywords: public partner, private partner, cooperation, communication, PPP, function of РРР.

В настоящее время активно развиваются и применяются механизмы государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), которые позволяют использовать потенциал частного сектора в развитии социальной, транспортной, инженерной и финансовой инфраструктуры при активной поддержке государства. Это необходимо для формирования благоприятного инвестиционного климата в регионах (в особенности депрессивных территорий) и национальной экономике в целом, обеспечения темпов роста экономики России на уровне не ниже среднемировых (2-3%), развития инновационной экономики. При этом ГЧП способствует не только модернизации и развитию инфраструктуры, но и повышению эффективности управления государственным и муниципальным имуществом и росту финансовой отдачи от принадлежащих государству экономических активов.

В настоящее время исследователи категории ГЧП по-разному определяют сущность и основные характеристики данной формы взаимодействия государства и частного сектора. При этом, проанализировав научные подходы различных авторов, можно выделить ряд основных сущностных черт ГЧП, а именно:

1) Главные участники - публичный партнер (государство) и частный партнер (частный бизнес).

2) Целевая направленность ГЧП предполагает акцент на наиболее социально значимые проблемы государства и общества. Проекты ГЧП направлены на реализацию инфраструктурных, инновационных, инвестиционных национальных задач.

3) Частному партнеру передается часть задач и функций, относящихся к деятельности государственных и муниципальных органов управления.

4) Полное или частичное финансирование проекта ГЧП частной стороной.

5) Сотрудничество закрепляется юридически, а именно:

- с позиции создания новой организационно-правовой структуры;

- с позиции соглашений, контрактов, договорных отношений.

6) Сроки выполнения ГЧП весьма длительны (долгосрочные или среднесрочные проекты), однако они четко определены и установлены.

7) Сбалансированность интересов сторон ГЧП, оптимизация соотношения прав, обязанностей и ответственности партнеров.

8) Консолидация, объединение ресурсов сторон (материальных, финансовых, информационных, интеллектуальных) в процессе реализации проекта.

9) ГЧП подразумевает распределение ответственности и разделение рисков, а также доходов, расходов (возможно определение компенсации затрат частного партнера).

10) Публичный партнер осуществляет функции регулирования на всех этапах осуществления проекта (акцент необходимо делать на адекватный мониторинг, без тотального контроля за каждым действием частного партнера в силу характера отношений при ГЧП).

ГЧП представляет собой такое взаимодействие публичного и частного партнеров, в основе которого лежат все перечисленные выше критерии. При этом мы определяем ГЧП как социально-

экономическое, организационно-экономическое и институциональное сотрудничество власти и бизнеса с целью реализации стратегически значимых проектов в разных видах хозяйственной деятельности на основе баланса интересов участников.

Следует отметить, что ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е. бесперебойного предоставления населению публичных благ [12, с. 48-51].

Анализируя основных участников ГЧП (публичного и частного партнеров), выделим их основные цели, а также функции в экономике.

Публичный партнер (государственно-общественная сторона взаимоотношений) ориентируется на общественные потребности и реальный спрос и преследует следующие основные цели:

- удовлетворение потребностей общества [5, с. 43];

- решение государственных задач [4, с. 6];

- реализацию социально значимых проектов [2, с. 10];

- создание общественных благ [6, с. 111].

В таблице 1 представлена авторская попытка раскрыть основные положительные эффекты ГЧП, а также возможные трудности для публичного партнера.

Таблица 1 - Положительные эффекты и трудности при взаимодействии в рамках ГЧП для публичного партнера

Положительные эффекты взаимодействия в рамках ГЧП для публичного партнера Трудности в рамках ГЧП для публичного партнера

Финансово-инвестиционные:

- рост инвестиционной активности, инвестиционной привлекательности регионов и национальной экономики в целом; - развитие местных финансовых рынков; - эффективное использование капитала и получение дополнительных доходов; - снижение государственных и муниципальных расходов, коммерциализация услуг; - повышение доходной части бюджета

Воспроизводственные:

Воспроизводственные эффекты: - создание новых и модернизация, реконструкция существующих - сложность, затратность, длительность процесса выбора проекта, частного партнера; -неопределенность общего размера затрат на

Положительные эффекты взаимодействия в рамках ГЧП для публичного партнера Трудности в рамках ГЧП для публичного партнера

инфраструктурных объектов (инженерно-транспортных, социальных и пр.); - использование управленческого опыта, профессионализма частного партнера; - внедрение инновационных решений, что способствует структурной перестройке и развитию экономики отсталых регионов страны; модернизацию и эксплуатацию объекта; - сложность прогнозирования размера будущих доходов;

Институциональные:

- формирование конкурентоспособной среды; - вероятность потери государством контроля над стратегически важными объектами в случае некорректного составления договора и/или отсутствие соответствующих правовых норм [7, с. 61]; - сложность коррекции соглашения при неблагоприятных изменениях внешних условий, в виду масштабности ГЧП, их капиталоемкости и долгосрочности реализации [7, с. 61]; - сложность структурирования отношений между участниками ГЧП [7, с. 61]; - слабое национальное законодательство. В частности, необходима продуманная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов;

Экономические:

- долгосрочное взаимодействие частного и публичного партнеров; - создание новых рабочих мест; - стимулирование малого и среднего бизнеса; - ускорение темпов обновления основных производственных фондов; - снижение бюджетной нагрузки и высвобождение дополнительных ресурсов; - недостаточная подготовка человеческого капитала. В частности, повышение профессионального уровня государственных и муниципальных служащих, осуществляющих консультационную поддержку на всех уровнях реализации ГЧП; - ошибки при расчетах срока окупаемости; - возможность банкротства частного партнера;

Социальные:

- охрана окружающей среды (повышение экологической безопасности). Например, благоустройство, реконструкция и содержание скверов; ведение рекреационной деятельности на особо охраняемой природной территории; - повышение качества и доступности общественно важных услуг; - риски провала ГЧП, недостижение поставленных целей и задач; - риски недоверия населения к частному партнеру и государственно-частному проекту; - завышенные тарифы, плата за услуги и пользование объектами, финансовая недоступность для отдельных слоев населения.

Положительные эффекты взаимодействия в рамках ГЧП для публичного партнера Трудности в рамках ГЧП для публичного партнера

- развитие системы здравоохранения, образования, культуры, спорта; - рост уровня и качества жизни населения; - решение экологических проблем; - повышение социальной стабильности

Основные функции государства в экономике:

1) Регулирующая функция, которая включает разработку и исполнение хозяйственного законодательства («правила экономической игры» становятся достаточно детальными и надежными); сохранение и поддержание условий нормальной работы рыночного механизма (поддержание конкурентной среды, демонополизация экономики, антиинфляционное регулирование); формирование и стимулирование развития инновационной среды; устранение или хотя бы частичная компенсация недостатков рыночного регулирования экономики (обеспечение экологической безопасности, гарантирование социальной защищенности своих граждан, сглаживание структурных диспропорций) [2, с. 121-122].

2) Аллокационная функция, которая состоит в том, чтобы корректировать переток ресурсов, если он недостаточно эффективен в силу изъянов рынка. Аллокационная функция выполняется, например, когда государство с помощью налогов ограничивает производство товаров с негативными экстерналиями или с помощью субсидий способствует производству благ, обладающих особыми достоинствами. При посредстве государственных финансов осуществляется аллокация ресурсов для производства большей части общественных благ. Перераспределительная функция заключается, например, в том, что, собирая налоги с работающих, государство выплачивает пенсии и пособия нетрудоспособным и безработным [11, с. 27].

3) Функция производства общественных благ, которая заключается в финансировании и создании общественных благ: оборона, здравоохранение, образование, наука, культура.

Частный партнер (частно-коммерческая сторона взаимоотношений, корпоративный сектор) ориентируется, в первую очередь, на коммерчески успешное взаимодействие, с гарантированной нормой доходности. Основными целями частного сектора являются:

- достижение максимальной прибыли от проектов в рамках такого сотрудничества;

- получение гарантированных соглашением финансовых выгод от выполнения поставленных перед ним условий;

- приобретение соответствующих репутационных активов.

В таблице 2 представлена авторская попытка раскрыть основные положительные эффекты ГЧП, а также возможные трудности для частного партнера.

Таблица 2 - Положительные эффекты и трудности при взаимодействии в рамках ГЧП для частного партнера

Положительные эффекты взаимодействия в рамках ГЧП для частного партнера Трудности в рамках ГЧП для частного партнера

Финансово-инвестиционные:

-дополнительный и долгосрочный источник получения стабильной прибыли; - экономическая нестабильность (нестабильность курсов валют, цен на ключевые ресурсы, военные действия и пр.);

Положительные эффекты взаимодействия в рамках ГЧП для частного партнера Трудности в рамках ГЧП для частного партнера

- гарантии публичного партнера, льготы; - общественно-значимые сферы (инфраструктура, здравоохранение, образование и пр.) с гарантированным спросом; - высокий риск недополучения доходов в силу сложности процесса прогнозирования, ошибок в расчетах. Связано, также, с недостаточным уровнем рентабельности проектов, а также высокой стоимостью кредитных ресурсов; - длительность, сложность, затратность, неадекватная оценка своих возможностей при реализации ГЧП; - низкие доходы населения, определяющие его высокую чувствительность к изменениям уровня тарифов, стоимости доступа к объектам ГЧП; - длительность сроков окупаемости;

Конкурентные:

- конкурентные преимущества (приобретение соответствующих репутационных активов, повышение статусного уровня); - разделение рисков; - получение доступа к сфере деятельности государственных и муниципальных органов; - долгосрочное взаимодействие частного и публичного партнеров; - повышение эффективности деятельности предприятий, деловой активности, финансовой устойчивости; - экономия на затратах заключения альтернативных контрактов, поиска новых партнеров - риски провала ГЧП, не достижение поставленных целей и задач, банкротство частного партнера; - возможное банкротство частного партнера;

Организационные:

- неопределенность общего размера затрат на модернизацию и эксплуатацию объекта; - сложность прогнозирования размера будущих доходов; - недостаточная информированность потенциальных инвесторов о планируемых к реализации проектах; - длительные сроки согласования; - бюрократизм, коррупция

Институциональные:

- излишняя ограниченность возможностей частной стороны в случае некорректного составления договора и/или отсутствие

Положительные эффекты взаимодействия в рамках ГЧП для частного партнера Трудности в рамках ГЧП для частного партнера

соответствующих правовых норм [7, с. 61] - сложность коррекции соглашения при неблагоприятных изменениях внешних условий, в виду масштабности ГЧП, их капиталоемкости и долгосрочности реализации [7, с. 61]; - сложность структурирования отношений между участниками ГЧП [7, с. 61]; - изменение государственной политики и национального законодательства (политические и законодательные риски); - слабая судебная система; - проблемы несовершенства национального законодательства; - ненадежность государственных институтов;

Однако, опираясь на зарубежный опыт, стоит отметить, что трудности как для публичного, так и для частного партнеров можно устранить при:

- реалистичной оценке экономической целесообразности ГЧП [7, с. 61];

- формировании адекватной социально-экономической и организационно-правовой среды для его функционирования;

- правильной координации работы всех участников [7, с. 61];

- разумном мониторинге со стороны публичного партнера.

Основные функции частного сектора:

1) Производственно-хозяйственная функция. Она предполагает производство товаров и услуг, обеспечивающих непроизводственное потребление населения, госсектора и обслуживающих население некоммерческих организаций, а также производственные потребности предприятий в средствах, предметах труда и услугах [2, с. 227]. Частный сектор выступает на рынках факторов производства как потребитель ключевых экономических ресурсов.

2) Инвестиционная функция. Она заключается в осуществлении инвестиционного процесса и, главным образом, во вложении капитала в приобретение физических активов [2, с. 227], а именно: инвестиции в основной капитал (строительство и реконструкция зданий и сооружений, приобретение оборудования), инвестиции в НИОКР, в человеческий капитал, в сферу менеджмента, маркетинга и рекламы, а также инвестиции в запасы, в прирост товарно-материальных ценностей (сырья, материалов, топлива и проч.).

В результате взаимодействия этих сторон в форме ГЧП можно наблюдать симбиоз функций и роли отдельных участников и появление ряда новых областей исследования. Актуальность такого подхода обнаруживает современная научная литература, в которой акцент в анализе делается на понимании природы ГЧП, однако не раскрывается его роль. В рамках авторского подхода мы подчеркиваем особую роль института ГЧП, раскрывая ее через следующие функции:

1) Социально-воспроизводственная (социально-экономическая, социально-хозяйственная) функция, которая предполагает достижение социальных целей, создание общественных благ, социально-экономическое развитие регионов и государства в целом, развитие стратегических отраслей, повышение эффективности управления государственной и муниципальной собственностью.

Например, целями создания государственно-частного партнерства в Ивановской области являются: повышение инвестиционного потенциала Ивановской области; содействие в реализации

инвестиционных проектов, имеющих приоритетное значение для социально-экономического развития Ивановской области; развитие промышленной и инвестиционной инфраструктуры на территории Ивановской области .

2) Финансово-инвестиционная функция заключается в активации инвестиционного процесса и вложении финансовых ресурсов (собственных, заемных и привлеченных) в социально-значимые направления, в развитие инфраструктурных объектов, а также подразумевается совместное финансирование (в различных пропорциях), новые инвестиционные возможности для реализации общественно-значимых проектов, требующих больших капиталовложений, привлечение инвестиций в проблемные регионы и отрасли.

Несомненным лидером по количеству заключённых проектов и масштабам применения соглашений партнёрства является Великобритания. На её долю приходится больше половины проектов ГЧП, реализованных в Европе. Успешному становлению государственно-частного партнёрства способствовала принятая ещё в 1992 году национальная программа по привлечению частных инвестиций в экономику страны, получившая название Частной финансовой инициативы - ЧФИ (Private Finance Initiative, PFI). В рамках ЧФИ в течение 1992-2011 гг. было реализовано 712 соглашений общей стоимостью 54,3 млрд. фунтов стерлингов. [10, с. 35]

Другой пример - это высокоскоростная магистраль HSL Zuid в Нидерландах. Объем инвестиций составил €1,2 млрд и был внесен частными инвесторами (из них 90% частными банками, 10% промышленными компаниями, в том числе Siemens).

По данным Центра развития ГЧП, в РФ по состоянию на начало 2017 года стадию коммерческого закрытия (подписание соглашений /договоров) прошли 2183 проекта, в рамках которых совокупные инвестиционные обязательства (обязательства по финансированию создания, строительства, реконструкции) публичной и частной стороны составляют 2040 трлн рублей, из них обязательства частных партнеров - 1336 трлн. рублей (65,4%).

3) Координационная функция, которая включает в себя согласование социальных и экономических интересов партнеров, взаимодействие усилий, возможность использовать опыт, навыки и профессионализм частного партнера, а также возможности публичного партнера.

4) Интеграционная функция, которая заключается в объединении ресурсов (материальных, денежных, интеллектуальных) каждой из сторон партнерства. В таблице 3 представлена характеристика ресурсов каждой стороны партнерства.

Таблица 3 - Характеристика ресурсов публичного и частного партнера

Ресурсы публичного партнера Ресурсы частного партнера

- Предмет партнерства. В частности: объекты государственной и/или муниципальной собственности, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и организациями бюджетного сектора. [3, с. 13]; - Финансовые ресурсы (целевые бюджетные кредиты (ссуды), прямые субсидии, гранты, дотации); - Государственные и муниципальные гарантии, залоговое имущество; - Налоговые льготы; - Консультационная поддержка специализированных комитетов - Знание, опыт, управленческие навыки; - Финансовые ресурсы (собственные средства, заемные средства, привлеченные средства); - Инновации

ГЧП - это сотрудничество, основанное на объединении ресурсов его участников

5) Аллокационная функция, которая предполагает распределение ответственности, прав и обязанностей сторон и разделение рисков, в основе которого лежат ресурсы партнеров. Данная функция вытекает и тесно связана преимущественно с интеграционной функцией.

6) Инновационная функция, которая предполагает создание благоприятной среды для инноваций, внедрение передовых технологий. ГЧП развиваясь, вызывает к жизни инновационные способы решения экономических проблем, генерируя соответствующий синергический эффект. Кроме того, это способствует гибкости в создании эффективной рабочей структуры (гибкие стандарты найма персонала), централизованному использованию ноу-хау, применению лучших практик, четким стандартам качества предоставления услуг и обслуживания, повышению прозрачности процесса предоставления государственных услуг и повышение подотчетности поставщика услуг.

7) Оптимизационная функция, которая заключается в ускоренной модернизации инфраструктуры, повышении уровня доступности и качества объектов ГЧП, экономии на издержках участниками партнерства (трансакционных, логистических и пр.). Например, один из главных оптимизационных эффектов можно определить, как повышение эффективности управления объектом ГЧП, вследствие чего происходит снижение издержек (постоянных и переменных) частного партнера и высвобождение ресурсов публичного партнера. Кроме того, эта функция обобщает и показывает эффективность действий партнеров по обозначенным в статье функциям, а именно: создается «пространство» для увеличения объема государственных услуг (т.е. несколько социальных проектов в области инфраструктуры могут быть реализованы государством одновременно) при использовании альтернативных источников финансирования, интеграции ресурсов партнеров, использовании передовых инновационных технологий, при согласованности действий партнеров, балансе интересов, разделении рисков сторон.

В рамках модернизационного процесса государственно-частные предприятия создаются в стратегически важных для государства сферах, особенно в тех, где частный бизнес не всегда рискует вкладывать средства в проблемные проекты; в основном это касается реализации крупных наукоемких проектов, связанных со значительными рисками или созданием инфраструктуры (строительство дорог, объектов социальной сферы и т.п.) [9, с. 14].

Таким образом, роль ГЧП в современных условиях достаточно разнообразна и в основном предопределена синтезом функций государства (публичного партнера) и бизнеса (частного партнера). Необходимо учитывать также положительные и отрицательные эффекты партнерства для каждого из участников и стараться предопределить трудности, которые могут возникнуть в результате взаимодействия в форме ГЧП на разных этапах реализации проекта, т.к. только правильно организованный проект способен дать тот эффект, который удовлетворит каждую из сторон сотрудничества.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Алпатов А.А. Пушкин А.В., Джапаридзе Р.М. Государственно-частное партнерство: механизмы реализации / А.А. Алпатов, А.В. Пушкин и др. - М.: Альпина Паблишерз, 2016. - 196 с.

2. Бабаев Б.Д. Экономика (Экономическая теория): Учебное пособие для вузов / Б.Д. Бабаев. - 4-е изд. - Иваново-Москва - Тверь: Ивановский государственный университет, Московский государственный университет экономики, статистики и информатики, Тверской филиал, 2002. - 480 с.

3. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. и др. Государственно-частное партнерство: теория и практика: учебное пособие / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко и др. - М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2010. - 288 с.

4. Гафурова Г.Т. Государственно-частное партнерство: теория и практика: учебное пособие; Институт экономики, управления и права (г. Казань) / науч. ред. Т.В. Крамин. - Казань: Познание, 2013. - 132 с.

5. Григорьева Е.М., Карпова Д.П. Совершенствование механизма государственно-частного партнерства в кризисных и посткризисных условиях: монография /Е.М. Григорьева, Д.П. Карпова. -М.: Креативная экономика, 2015. - 120 с.

6. Дынин Е.А. Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве / Дынин Е.А. // Общество и экономика. - 2007. - № 5-6. - С.111.

7. Камышанченко Е.Н., Массленникова М.А. Особенности использования механизма государственно-частного партнерства для создания и обновления инфраструктуры за рубежом и в России / Е.Н. Камышанченко, М.А. Массленникова // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. Экономика. Информатика. - 2011. -Т.18. - № 7-1 (102). - С. 55-63.

8. Орлов В.В. Государственно-частное партнерство: проблемы практической реализации / В.В. Орлов // Экономика образования. - 2009. - № 4 (Часть 1).

9. Полетаев В.Э. Государственно-частное партнерство как форма сотрудничества государства и бизнеса в модернизирующейся России / В.Э. Полетаев // Альманах современной науки и образования. -2011. - № 9 (52). - C. 12-15.

10. Ускова Т.В., Кожевников С.А. Управление экономикой региона на основе партнёрского взаимодействия органов власти и бизнес-структур Т.В. Ускова, С.А. Кожевников // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2014. - № 6 (36). - С. 34-46.

11. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учеб. для вузов / Европейская комиссия ЕС (Tacis). - М.: ГУ ВШЭ, 2000. - 367 с.: ил.

12. Gerrard M.B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? / M.B. Gerrard // Finance & Development. - 2001. - Vol. 38. - №3 - P. 48-51. [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http://www.imf.org/external/pubind.htm