Юридические конструкции в муниципальном праве

А.С. Прудников, Ю.А. Иванченко

Прудников Анатолий Семенович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, ученый секретарь Московского университета МВД России;

Иванченко Юрий Александрович — инспектор Ученого совета Московского университета МВД России

Юридические конструкции в муниципальном праве

Несмотря на все предпринятые до сих пор многочисленные попытки объяснения сущности конструкций в муниципально-правовых отношениях, вопрос ее интерпретации продолжает оставаться актуальным для юристов. Как только речь заходит о том, чтобы схематизировать скрывающиеся за ними реалии, между исследователями возникают разногласия и различные подходы для раскрытия ее сущности.

В итоге данная категория применяется для характеристики разных по природе явлений, описания различных типов поведения субъектов, демонстрации далеко не идентичных психолого-правовых связей индивидов, общества и государства. Высказанные суждения иногда многообразны, что даже в пределах одной и той же отрасли юридической науки нет четкого объяснения сущности конструкции муниципально-правовых отношений.

Однако выход из сложившейся ситуации существует в продолжении исследования данного феномена, в использовании для этого различных методологий, проверке суждений практикой и т. д. Позитивный вклад в решение задачи познания сущности конструкций в муниципально-правовых отношениях может быть внесен посредством изучения ее с позиции юридического конструирования, которое представляет собой логические, грамматические и структурные приемы обработки правовой информации для создания некоторой теоретической схемы, выступающей аналогом условной правовой реальности, с целью разрешения проблемных ситуаций юридической практики.

Так, по нашему мнению, конструкции приобретают юридическое значение лишь тогда, когда входят в содержание права, когда из правовых норм выстраиваются определенные структурные сооружения, модели, построения, позволяющие тем или иным образом объяснить правовую действительность, конкретные юридические явления, достичь поставленных целей, а также необходимых правовых результатов.

Если обратиться к общей теории права и государства, то она рассматривает конструкции, как правило, в трех значениях:

— как одно из средств юридической техники, то есть техники отражения правовых норм в законах, иных нормативных документах1;

— как элемент содержания права2;

— как прием научного познания, а также средство толкования норм права и установления юридически значимых фактов3.

Представители первого подхода (Н.Н. Тарасов, Р. Штаммлер и др.) рассматривают юридические конструкции наряду с юридической терминологией, правилами и приемами изложения правовых предписаний только в качестве средства подготовки, составления, оформления и систематизации юридических документов, хотя данный взгляд не охватывает всей глубины темы. Еще в дореволюционной науке при рассмотрении юридических конструкций как одной из составляющих юридической техники для них отводилась более значимая роль. Так, в частности Р. Штаммлер сравнивал техническую юриспруденцию с комментатором произведений писателя-теоретика, который в итоге может постичь их лучше, чем последний понимает самого себя. Однако, следуя логике Р. Штаммлера, юридическая конструкция служит средством не только и не столько составления, формулирования правового материала, сколько средством постижения права4.

Критикуя узость данного подхода в его современной трактовке, никто из представителей второй позиции (С.С. Алексеев и др.) не отрицает значение роли юридических конструкций как средства

1 Общая теория государства и права. Академический курс: В 3 т. / Отв. ред. M.H. Марченко. — М., 2002. — Т. 2. — С. 504.

2 Алексеев С.С. Восхождение к праву: поиски и решения. — М., 2001. — С. 277—282; Тарасов Н.Н. Юридические конструкции в праве и научном исследовании (методологические проблемы) // Российский юридический журнал. — 2000. — № 3. — С. 26—31.

3 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. — СПб., 1894. — С. 347—354; Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. — Екатеринбург, 1993. — С. 120—154.

4Штаммлер Р. Сущность и задачи права и правоведения. — М., 1908. — С. 124—126.

юридической техники. Отличие состоит в большем акцентировании внимания на значении юридических конструкций именно как элемента содержания позитивного права, как средства правового регулирования.

С.С. Алексеев отходит в последних работах от технической оценки юридических конструкций и рассматривает эту категорию как результат качественного усложнения правовых средств, их типизации. Тело права в более или менее развитой юридической системе воплощено главным образом в конструкции частиц правовой материи, являющихся результатом типизации в праве1.

В юридических конструкциях раскрывается своеобразие права как объективной реальности, состоящей именно во внутренней форме, то есть в структурной организации его содержания. А потому юридические конструкции являются главным показателем совершенства права, уровня его развития. Даже первичные средства регуляции в области права существуют и функционируют в особых юридический построениях, в цепочке правовых средств, то есть в виде юридических конструкций.

Мы согласны с точкой зрения С.С. Алексеева, что каждое правовое средство в отдельности — это всего лишь молекулы того, что может быть названо юридической материей. Такими же молекулами являются изолированно взятые субъективные права, юридические обязанности, правовая защита, юридические гарантии. Они приобретают правовой характер и начинают действовать как правовые средства в цепочках, связях, словом, в виде юридических конструкций: права одного лица корреспондируют обязанностям другого, юридические факты влекут за собой наступление определенных юридических последствий и т. д.2

Интересным представляется следующее высказывание Н.Н. Тарасова: «С точки зрения позитивного права один и тот же устойчивый комплекс норм одновременно является по своей архитектонике юридической конструкцией, а по своим внешним характеристикам и связям с другими комплексами норм — правовым институтом. Именно особая юридическая конструкция того или иного комплекса юридических норм и является тем главным (а непосредственно в регулятивной и охранительной сферах — единственным) основанием, объективно выделяющим данный комплекс норм в особое первичное структурное подразделение — правовой институт»3.

Однако в данном случае фактически отождествляются понятия «юридическая конструкция» и «правовой институт», тогда как в действительности это разнопорядковые явления. Если правовой институт состоит из норм права, направленных на регулирование определенной видовой группы родственных отношений, то юридические конструкции состоят из правовых средств. Норма же права — это способ выражения юридических конструкций, поскольку их существование в правовой материи вне контекста правовых норм невозможно. Данные понятия не совпадают по объему. В рассматриваемом аспекте понятие правового института значительно шире понятия юридической конструкции. В одном институте может существовать несколько правовых конструкций, и чем более развита та или иная отрасль права, ее отдельные институты, тем большее количество юридических конструкций они могут в себе заключать.

Интересна также точка зрения Н.М. Коркунова, который рассматривал юридические конструкции в одном ряду с анализом и систематизацией как высшую юриспруденцию, противопоставляя им толкование отдельных законодательных постановлений. Он считал конструкцию общим приемом научного обобщения. Все научные обобщения представляют собой идеальные построения, которые формируются из комбинации полученных путем анализа общих элементов наших представлений. Эти комбинации не копируют действительность, они составляются свободно, сообразно целям научного обобщения4.

Основной прием юридической конструкции, по нашему мнению, заключается в том, что отношения юридические, существующие между людьми, объективируются, рассматриваются как самостоятельные существа, возникающие, изменяющиеся во времени и прекращающиеся. В структуре этих отношений различают их субъектов, то есть лиц, между которыми происходят отношения, и их объекты, то есть то, по поводу чего возникают отношения. Наконец, в содержании отношений различают всегда два элемента: право и соответствующую ему обязанность. Таким образом, конструкция юридических отношений создает идеальные построения, служащие целям юридического исследования.

В данном случае юридические конструкции рассматриваются как теоретические идеальные построения, служащие целям научного исследования, средством, облегчающим понимание нами природы тех или иных правовых отношений. По сравнению с первыми двумя рассмотренными подходами юридическим конструкциям отводится более пассивная роль — как средствам юридической техники или непосредственного правового регулирования.

1 Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. — М., 2001. — С. 277.

2 Там же. — С. 278.

3 Тарасов Н.Н. Юридические конструкции в праве и научном исследовании (методологические проблемы) // Российский юридический журнал. — 2000. — № 3. — С. 30.

4Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. — СПб., 1894. — С. 351—352.

Однако А.Ф. Черданцев позиционирует юридические конструкции как разновидность моделей в правоведении. Юридическая конструкция, считает он, — это модель урегулированных правом общественных отношений или отдельных элементов, служащая методом познания права и общественных отношений, урегулированных им1. По его мнению, юридическая конструкция — это средство юридической техники в процессе нормотворчества, являющееся основой построения правового материала. Юридические конструкции придают нормам права логическую стройность, последовательность их изложения, предопределяют связь между нормами права, способствуют полному, беспробельному, четкому урегулированию тех или иных общественных отношений или их элементов. Использование юридической конструкции нацеливает законодателя на то, чтобы с достаточной полнотой регламентировать все ее элементы. Законодатель в процессе нормотворчества вначале мыслит юридическими конструкциями как более отвлеченными, абстрактными образами построения нормативного материала, а затем уже нормами права, имеющими относительно юридических конструкций более конкретный характер. Создание юридических норм без использования конструкций носило бы стихийный характер и могло бы привести к пробелам в нормативном материале и хаотичному его построению2.

По нашему мнению, юридические конструкции как сложное явление правовой действительности необходимо рассматривать во всех указанных аспектах. С одной стороны, мы не можем отрицать роли юридических конструкций как средств юридической техники, поскольку с их помощью в процессе правотворчества формируется внутренняя, содержательная сторона позитивного права. С другой стороны, юридические конструкции выступают как средство, с помощью которого осуществляется толкование правовых актов. Помимо этого они служат средством правового познания, занимают промежуточное положение между теорией и действительностью. Но все-таки представляется, что основной акцент в рассмотрении юридических конструкций необходимо сместить к их пониманию в качестве элемента позитивного права, как средства правового регулирования. В этом смысле они выступают непосредственно как правовая действительность и играют активную роль в регулировании общественных отношений, определяя своеобразие внутреннего содержания позитивного права и предопределяя тем самым нормативную обязательность тех правовых норм, в которых текстуально выражены соответствующие конструкции. Юридические конструкции — органические элементы правовой материи — свидетельствуют о качественном усложнении правовых средств, являются результатом типизации последних.

В отличие от подходов, уделяющих основное внимание юридическим конструкциям как средству познания правовой действительности, при данном понимании им будет отводиться более активная, целенаправленная роль в решении конкретных правовых ситуаций. Вместе с тем, представляется необходимым учитывать взаимосвязь всех перечисленных значений юридических конструкций. Законодатель мыслит конструкциями, которые выступают средствами правового регулирования, вводит их в ткань позитивного права.

Идентификация конструкций в муниципально-правовых отношениях предопределена предметом муниципального права, принципами муниципально-правового регулирования общественных отношений, муниципально-правовым режимом. Являясь комплексной отраслью в системе российского права, муниципальное право заимствует нормы других отраслей в целях обеспечения всесторонней регламентации отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Муниципальное право в равной степени использует потенциал норм права различного отраслевого характера, поэтому нельзя сказать, что вследствие такого заимствования оно тяготело бы к какой-либо отрасли права. Вместе с тем, муниципальное право имеет и свои, чисто муниципальноправовые нормы. Данные обстоятельства, а также самостоятельность и единство предмета муниципального права обусловливают комплексный характер самих муниципально-правовых конструкций. В частности, в муниципальном праве есть как конструкции, заимствованные из других отраслей права, так и чисто муниципально-правовые конструкции. К числу первых можно отнести местный референдум, муниципальные выборы, заимствованные из конституционного права. Местный бюджет, местные налоги и сборы — из финансового права. Муниципальную собственность, муниципальный заказ — из гражданского права и т. д. Особенность данных конструкций и их принадлежность все-таки к муниципальному праву объясняется спецификой входящих в их структуру элементов, которая в свою очередь обусловлена предметом муниципального права. Муниципальноправовые конструкции действуют на территории муниципального образования, реализуются специальными субъектами, обусловлены стоящей перед ними специфической задачей — решением вопросов местного значения. В качестве примера собственно муниципально-правовых конструкций можно привести модели местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, органы местного самоуправления и т. д.

1 См.: Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. — Екатеринбург, 1993. — С.131.

2 Там же. — С. 149—150.

Признаки муниципально-правовых конструкций проявляются в их активной, целенаправленной роли в решении конкретных правовых ситуаций, преемственности, полноте, последовательности, простоте, стабильности.

Муниципально-правовые конструкции обусловлены системным характером предмета муниципального права. Структура предмета — это некая объективно существующая система, которую можно использовать для структурирования как законодательства о местном самоуправлении, так и муниципального права. При этом конструкции муниципального права также будут обладать чертой системности, оформляясь в рамках тех или иных структурных элементов предмета отрасли муниципального права.

Нужно заметить, что конструкция муниципально-правовых отношений, выражая собой идеальную, мысленную модель, порождает систему образов, позволяющих представить абстрактный по своей сути юридический мир, систему зависимостей человека, общества и муниципального образования, меру свободы и последствия поведения субъектов. Именно юридическая конструкция, этот упрощенный и даже примитивный с точки зрения реальности образ выделяет в сознании юриста определенный пласт социальной действительности, поддающийся правовому урегулированию, и организует его в систему. В этом смысле юридическая конструкция муниципально-правовых отношений с остальными конструкциями образует не только основу, но и подчеркивает уникальность права.

Целью конструирования муниципально-правовых отношений является повышение рациональности и цельности этого элемента правовой системы, предание ему практического значения. Наличие юридической конструкции способствует институционализации муниципально-правовых явлений, становлению и развитию комплекса формальных институтов, регулирующих отношения внутри муниципального образования.

Конструкция дает непосредственные знания о муниципальном праве как о своем объекте. Но в конструкции фиксируются не все, а лишь устойчивые, повторяющиеся, закономерные его свойства и элементы, так как муниципально-правовые отношения в действительности находятся в постоянной изменчивости. Поэтому накопленные на определенном историческом этапе знания о сущности, признаках, формах, видах муниципально-правовых отношений не имели бы теоретического и практического смысла, если бы не наличие конструкции. Благодаря конструкции обеспечивается связь муниципального права с другими правовыми конструкциями и понятиями, а также иными инструментами юридической техники — языком права, терминами и категориями, символами и т. д. Поэтому правовой регулятор представляется как системное образование.

Нельзя не отметить важнейшую роль, которую играет юридическая конструкция муниципальноправовых отношений в качестве показателя правовой культуры муниципального сообщества. Совершенство правовых норм об ответственности, эффективность механизмов ее реализации, отлажен-ность правовых процедур, стимулы для ориентации на правомерное поведение и т. п. — все это отражается на содержании и элементах конструкции и, в конечном счете, демонстрирует качество и уровень развитости муниципальной правовой системы.

Однако наиболее значимой особенностью и важнейшей функцией юридической конструкции является отражение ею внутренней структуры муниципальных правоотношений, знание которой, помимо прочего, позволяет понять сущность и содержание этого явления.

Юридическая конструкция обеспечивает структурную целостность и функциональное единство муниципально-правовых отношений, благодаря чему достигается уровень высшей нормативности, предельной определенности стандарта реагирования на поведение субъектов, исключает вольное применение нормативных предписаний.

Формализм конструкции дает возможность создать правовой порядок регулирования муниципальных отношений, предвидеть и просчитать результативность действия правовых норм, достигнуть оптимального эффекта в решении задач поддержания правопорядка.

Муниципальное образование как юридическая конструкция в системе состоит из элементов — субъектов и объектов местного самоуправления. К таким субъектам местного самоуправления относятся территориальный публичный коллектив, состоящий, в свою очередь, из субъектов местного самоуправления — граждан и юридически институционализированных местных сообществ; органы местного самоуправления; организации территориального общественного самоуправления. К объектам местного самоуправления, являющимся составными элементами муниципального образования, относятся: территория, очерченная границами; поселенческообразующий инфраструктурный комплекс, в том числе его часть, находящаяся в муниципальной собственности; средства местного бюджета; имущественные права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть. Отдельным сложносоставным объектом местного самоуправления является населенный пункт.

Основными же объектами местного самоуправления, являющимися элементами муниципального образования и задающими его сущностные характеристики как объекта местного самоуправления, выступают населенный пункт, вопросы местного значения и власть — прежде всего власть местного самоуправления, а также государственная власть и власть общественная.

Основным субъектом местного самоуправления выступает население муниципального образования во всей его структурной сложности.

Таким образом, особенность муниципального образования как юридической конструкции состоит как раз в том, что оно объединяет в себе как субъекты, так и объекты местного самоуправления, проявляя в правоотношениях свойства как субъекта, так и объекта, при этом именно совокупность основных субъектов и объектов местного самоуправления необходимо и достаточно определяет сущностные свойства муниципального образования как основной муниципальной юридической конструкции. То, что муниципальное образование обладает свойствами субъекта и объекта местного самоуправления, не означает, что в местном самоуправлении существует субъект, управляющий сам собой. Органы местного самоуправления и население муниципального образования как субъекты регулирует права и обязанности граждан, местных сообществ, самого публичного коллектива в отношении местного самоуправления, то есть правоотношения, но не сами себя как объекты.

Как юридические конструкции и муниципальное образование, и населенный пункт эквивалентами имеют реальные города, поселки, села. Различается лишь муниципально-правовое содержание этих конструкций. Можно сказать, что муниципальное образование — это населенный пункт, насыщенный полнотой субъектности и объектности местного самоуправления.

Соотношение муниципально-правовых конструкций с нормами, институтами, понятиями муниципального права раскрывает их правовую природу. Все эти явления существуют в рамках одной правовой действительности, характеризуют ее с разных сторон, в различных аспектах, с разной степенью глубины.

Соотношение конструкций и норм муниципального права состоит в том, что, во-первых, и те и другие выражены текстуально в статьях нормативных актов. Во-вторых, являются средствами, с помощью которых осуществляется регулирование общественных отношений, выступают логическими конструкциями, обладают качествами системности. Различия: если норма права состоит из гипотезы, диспозиции и санкции, то юридическая конструкция — из цепочек таких первичных средств регуляции, как позитивные обязывания, запреты, дозволения. При этом обязывания, запреты и дозволения формулируются в диспозициях правовых норм. Нормы права — это элементарные идеальные конструкции, в соотношении с которыми собственно муниципально-правовые конструкции — качественно более сложные явления, результат процесса типизации юридической материи, соотносящиеся как часть и целое.

Вместе с тем, можно сказать, что в отличие от норм муниципального права конструкция, хотя и обладает чертами формальной определенности, обязательности, — понятие все же более абстрактное. Если нормы права действуют самостоятельно, каждая обеспечена возможностью государственного принуждения, пределы которого определяются санкцией муниципально-правовой нормы, то муниципально-правовая конструкция действует в единстве заключенных в ней цепочек субъективных прав и юридических обязанностей. Это объясняет тот факт, что в отношении муниципально-правовых конструкций существует множество подходов к пониманию и определению.

Соотношение муниципально-правовых конструкций с правовым институтом проявляется в следующем. Правовой институт состоит из норм права, конструкции — из правовых средств. Данные понятия не совпадают по объему. Понятие правового института значительно шире понятия юридической конструкции. В одном институте может существовать несколько правовых конструкций, и чем более развита та или иная отрасль права, ее отдельные институты, тем большее количество юридических конструкций они могут в себе заключать. В институте организационных основ местного самоуправления можно выявить более сотни конструкций. Институт права — иной способ группировки правовых норм, чем тот, который предлагается для понятия юридической конструкции, и более широкий. Муниципальные юридические конструкции являются одновременно и институтами муниципального права, при этом часть объектов местного самоуправления, будучи институтами муниципального права, не являются при этом юридическими конструкциями, поскольку не имеют эквивалентами реальные социальные системы.

Муниципально-правовые конструкции, как и правовые конструкции в целом, можно классифицировать:

— по правовым институтам (конструкции территориальных основ местного самоуправления, организационных основ местного самоуправления, муниципального избирательного права, финансовоэкономических основ местного самоуправления и др.);

— по методу правового регулирования (императивные и диспозитивные конструкции);

— по субъектам правотворчества (муниципально-правовые конструкции, создаваемые представительными и исполнительными органами местной власти и принимаемые непосредственно населением конкретного муниципального образования);

— по форме выражения (муниципально-правовые конструкции, выраженные в нормативных актах, правовых обычаях, нормативных договорах, судебных решениях);

— по социальному назначению и роли в правовой системе (регулятивные и охранительные);

— по сфере действия (муниципально-правовые конструкции общего действия, ограниченного действия и имеющие местный характер).

Нормативной же основой модели местного самоуправления являются муниципальные юридические конструкции и иные институты муниципального права. Федеральные законы устанавливают сами муниципальные юридические конструкции, их существенные черты и «иерархии», их элементы, их основное правовое содержание, их взаимоотношения, их целеполагания. Нормы федеральных законов отличаются меньшей устойчивостью, большей вариабельностью и большей конкретностью, чем общие нормы и нормы-принципы правовой доктрины, в то же время основные муниципальные юридические конструкции — явление устойчивое.

Подводя итог, следует подчеркнуть, что муниципально-правовые конструкции выступают важнейшим средством муниципально-правового регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления. В этом качестве они позиционируют как сама правовая действительность и играют более активную роль в решении конкретных правовых ситуаций. Муниципально-правовые конструкции как органические элементы правовой материи свидетельствуют о качественном усложнении муниципально-правовых средств, являются примером типизации последних. Они имеют эквивалентами реальные муниципальные социальные системы на их муниципальном уровне, отраженные в юридических конструкциях средствами права. Создание и изменение муниципально-правовых конструкций, их правоотношений и правоотношений их элементов между собой, установление их целеустремлений должно осуществляться законодателем на основании и в соответствии с правовой доктриной так называемого муниципализма и фиксироваться в законодательстве; при этом созданные юридические конструкции, их элементы, их правоотношения и целеполагания необходимо проверять и корректировать практикой правоприменения.