Правовой режим иммунитета бюджета: теоретико-правовой анализ

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО

Правовой режим иммунитета бюджета: теоретико-правовой анализ

ПОВЕТКИНА Наталья Алексеевна, кандидат юридических наук, доцент, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

E-mail: pna127@mail.ru

В статье проводится теоретико-правовой анализ понятия «иммунитет бюджета». Определены роль и значение иммунитета бюджета как специального правового режима, необходимого для обеспечения выполнения государством всех принятых на себя финансовых обязательств, осуществляемых за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Отмечается многоплановость и неоднозначность понимания категории иммунитета в науке. Анализируются различные понятия иммунитета как в общеправовом, так и отраслевом форматах. По мнению автора, несмотря на то, что иммунитет бюджета не обладает всеми признаками правовых иммунитетов, его можно отнести к таковым, но наделенным специфическими признаками. Определены цель, функции, признаки иммунитета бюджета. Сформулировано авторское определение понятия «иммунитет бюджета» как правового режима, при котором не допускается принудительное обращение взысканий на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Ключевые слова: иммунитет бюджета, правовой режим, цели и функции иммунитета бюджета, признаки иммунитета бюджета.

Legal Structure of Budget Immunity: Theoretic and Legal Analysis

N. A. Povetkina, PhD in law, associate professor

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia

E-mail: pna127@mail.ru

The article presents theoretical and legal analysis of the concept of "immunity of the budget". The article notes the role and importance of immunity of the budget as special legal structure to ensure compliance by the state with all assumed financial obligations, fulfilled at the expense of the budgets of the RF budget system. Diversity and ambiguousness of understanding the category of immunity in science are pointed out. Various concepts of immunity both in general legal and industry-specific format are analyzed. The author concludes that, despite the fact that the immunity of the budget does not possess all the attributes of legal immunities, it can be referred to as such, but with specific features. The article defines the purpose, functions and characteristics of the budget immunity. The author provides an original definition of the "immunity of budget" concept as a legal regime that does not permit mandatory recovery proceedings at the expense of budgets from the budgetary system of the Russian Federation.

Keywords: budget immunity, legal regime, purpose and functions of immunity of budget, characteristics of budget immunity.

DOI: 10.12737/10726

Финансовая устойчивость Российской Федерации напрямую зависит от «правильного» формирова-

ния доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ. В связи с этим в правовом

механизме ее обеспечения особое место занимает специальный правовой режим, предусматривающий основания и порядок расходования бюджетных средств — режим иммунитета бюджета. Данный правовой режим впервые был введен в бюджетное законодательство принятием Бюджетного кодекса РФ и являлся новеллой для теории финансового (бюджетного) права. Учитывая роль и значимость проводимых в настоящее время реформ, направленных на повышение эффективности расходования бюджетных средств, особое внимание привлекают способствующие этому меры, к которым несомненно можно отнести и иммунитет бюджета. Однако до настоящего времени теоретико-правовых исследований, посвященных анализу правового режима иммунитета бюджета, не проводилось. На наш взгляд, такое исследование позволит более точно определить правовую природу иммунитета бюджета как правового иммунитета и возможность использования данного понятия к регулируемым им в настоящее время бюджетным отношениям, поскольку точность и ясность применяемой законодателем правовой терминологии оказывает непосредственное влияние на качество и эффективность всего законодательства1, в том числе бюджетного.

Итак, согласно ст. 239 БК РФ иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта. В целях определения правовой природы иммунитета бюджета прежде всего необходимо обратиться к анализу понятия «иммунитет». В научной литературе термин «иммунитет» понимается многозначно и неоднозначно. На наш взгляд, первоначальный смысл данного поня-

1 См.: Власенко Н. А. Язык права: монография. Иркутск, 1997. С. 21—22.

тия определялся как явление медико-биологического характера. Так, в медицине «иммунитет» (от лат. immunitas — освобождение, избавление от чего-либо) — это собирательное понятие — комплексная (работают сразу несколько механизмов) реакция, которая направлена на защиту организма от внедрения любого чужеродного материала2; невосприимчивость организма по отношению к возбудителям болезней или определенным ядам3; невосприимчивость, резистентность, сопротивляемость, способность организма защищать собственную целостность и биологическую индивиду-альность4. Впоследствии данная категория была имплементирова-на в иные сферы науки, в частности экономику, право, политологию. Например, в политологии под иммунитетом понимают необходимую составную часть любой социальной и политической структуры, которой обладает элита5.

Однако наиболее широкое использование данная категория приобрела именно в праве. В науке отмечается, что категория «иммунитет» имеет юридический смысл и значение6. Анализ справочной и учебной литературы позволяет выделить различные виды иммунитета, исследуемые с правовой позиции, — государства7,

2 URL: http://www.bioaa.info/index.php/ interestmg/33-heaHh/404-chto-takoje-immunitjet-kakije-faktory-na-njego-vlijajut. html.

3 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. 20-е изд. М., 1988. С. 258.

4 См.: Биологический энциклопедический словарь / гл. ред. М. С. Гиляров. 2-е изд. М., 1986.

5 См.: Политология: энциклопедический словарь / общ. ред. и сост. Ю. И. Аверьянов. М., 1993. С. 402—403.

6 См.: Агаев Ф. А, Галузо В. Н. Иммунитеты в российском уголовном процессе. М., 1998. С. 5.

7 См.: Кураков Л. П., Кураков В. Л., Кура-

ков А. Л. Экономика и право: словарь-спра-

вочник. М., 2004.

дипломатический8, налоговый9, консульский10, свидетельский11, судейский12, депутатский13 и др.

Вышесказанное позволяет сделать вывод, что «иммунитет» можно отнести к понятиям, генетически возникающим в других областях знания, но в связи с практическими целями или исследовательскими задачами это понятие оказывается «втянутым» в сферу права, получает собственно юридическое содержание и статус правового в силу его укоренения в понятийном строе юридической науки. Как отмечает Н. Н. Тарасов, понятия такого рода, возникая и существуя в собственных областях, содержательно адаптируются к характеристикам юридической науки и особенностям юридической практики, приобретают отличительный от своего прототипа объем, включаются в систему юридических понятий, т. е. участвуют в формировании предмета науки. Такие понятия можно условно назвать «консолидированными», поскольку они включаются в юридический оборот не механически, а претерпевают серьезные изменения, адаптируются к задачам юридических исследований и приобретают новое содержание14.

8 См.: Радько Т. Н. Теория государства и права в схемах и определениях. М., 2011.

9 См.: Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А. Г. Гряз-новой. М., 2004; Глобальная экономика: энциклопедия / под ред. И. М. Куликова, Т. Ф. Рябовой. М., 2011.

10 См.: Сухарев А. Я., Крутских В. Е., Сухарева А. Я. Большой юридический словарь. М., 2003; Кураков Л. П., Кураков В. Л., Кура-ков А. Л. Указ. соч.

11 См.: Авакьян С. А. Конституционное право. М., 2001.

12 См.: Сухарев А. Я., Крутских В. Е., Сухарева А. Я. Указ. соч.

13 См.: Бойков А. Д. Иммунитет депутатский // Прокурорская и следственная практика. 1998. № 1. С. 159.

14 См.: Тарасов Н. Н. Методологические проблемы юридической науки. Екатеринбург, 2001. С. 165—166.

Соответственно, и в праве имеются различные точки зрения относительно данной категории. Одни авторы под иммунитетом понимают только освобождение определенного круга субъектов права из-под действия общих правовых норм15, другие вкладывают в это понятие предоставленное кому-нибудь исключительное право не подчиняться некоторым общим законам16; третьи полагают, что «иммунитет» — это нераспространение некоторых законов на лиц, занимающих особое положение в государстве17; четвертые подразумевают под ним право не подчиняться некоторым общим законам18, предоставленное в определенных случаях государствам, международным организациям и лицам, занимающим особые положения в го-сударстве19; пятые считают, что это освобождение определенного круга субъектов права из-под действия общих правовых норм20. В правовом пространстве иммунитет понимается как «независимость», «избавление», «неподверженность»21; «освобождение от чего-либо, льгота, свобода, освобожденность»22.

15 См.: Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина,

B. Е. Крутских. М., 1999. С. 239.

16 См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М., 2003.

C. 245; Крысин Л. П. Толковый словарь иноязычных слов. С. 267.

17 См.: Современный толковый словарь русского языка / гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2004. С. 242; Словарь иностранных слов. 18-е изд. М., 1989. С. 192—193.

18 См.: Ожегов С. И. Указ. соч. С. 258.

19 См.: Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1999. С. 177.

20 См.: Большой юридический словарь. 3-е изд. / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2006. С. 263; Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. М., 2003.

21 См.: Николаев А. Дипломатические привилегии и иммунитеты // Международная жизнь. 1983. № 2. С. 152.

22 См.: Конституционное право: словарь / отв. ред. В. В. Маклаков. М., 2001. С. 180.

Как отмечает В. С. Нерсесянц, по своей сущности право есть всеобщая справедливость, формальное равен-ство23. Право гарантирует равенство всех перед законом и равенство закона для всех, выступает как реальное выражение справедливости24. При этом также отмечается, что всякий принцип — это общее правило с ис-ключениями25. Исключения представляют собой неотъемлемый компонент права как особого регулятора общественных отношений. Исключения в праве — это допустимые юридическими нормами и закрепленные в них отличные от общеустановленных правил положения, применяемые уполномоченными на то субъектами при определенных услови-ях26. «Правовые иммунитеты — это особая разновидность юридических исключений, являющихся своего рода отклонениями от единых, типизированных правил нормативного регулирования. По своей сути это правомерное исключение, законное изъятие, установленное компетентными органами в соответствующих актах»27.

Введение понятия «иммунитет» обусловлено необходимостью урегулирования существующей коллизии «...между нормами, дающими право в бесспорном порядке производить списание денежных средств со счетов физических и юридических лиц, и тем, что расходы утвержда-

23 См.: Нерсесянц В. С. Проблемы общей теории права и государства: учебник. М., 2004. С. 188.

24 См.: Бербешкина З. А. Справедливость как социально-философская категория. М., 1983. С. 83.

25 См.: Якупов Р. Х. Правоприменение в уголовном процессе (юридические проблемы). М., 1993. С. 73.

26 См.: Гук П. А., Суменков С. Ю. Правовые исключения и их реализация в судебной деятельности // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 124.

27 Юшкова Ю. А. Иммунитет как право-

вая категория: дис. ... канд. юрид. наук. М.,

2008. С. 8.

ются законодательным актом соответствующего уровня, носят целевой и обязательный характер»28.

Гражданское законодательство закрепляет равенство всех участников гражданских правоотношений, не делая исключения для государства (п. 1, 2 ст. 124 ГК РФ), и даже наличие у него «властных функций не отражается на характере его участия в гражданско-правовых от-ношениях»29. При этом законодатель не закрепляет абсолютного равенства всех субъектов, делая оговорку, что данное равенство применимо, если «иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов» (ст. 124 ГК РФ). Таким образом, государство, вступая в гражданские правоотношения, не может быть полностью освобождено от своего бюд-жетно-правового статуса как собственника бюджета, что придает государству особый статус в рамках гражданских правоотношений.

Особый статус государства и приоритет публичных интересов неоднократно становились предметом судебных разбирательств. В частности, необходимо отметить правовую позицию Конституционного Суда РФ30, которая закрепила принцип приоритета публичных интересов в финансовой деятельности государства и согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных индивидуальных субъектов или групп не должна оказать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех членов общества. В дальнейшем Суд, развивая эту позицию уже применительно к бюджетным правоотношениям, определил, что федеральный законодатель вправе

28 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2009 (комментарий к ст. 239).

29 Залесский В. В. Гражданское право России. Общая часть. М, 2001. С. 250.

30 См. постановление КС РФ от 23 декабря 1997 г. № 21-П.

установить особый порядок исполнения судебных решений в отношении государства за счет средств бюдже-та31. И таким образом, признал правомерность закрепленного правового режима — иммунитета бюджета, что в очередной раз разрешило коллизию между публичными и частными интересами в пользу публичных.

Итак, возвращаясь к исследованию правовой природы иммунитета бюджета, отметим, что до настоящего времени в научной литературе не выработано единое определение правового иммунитета. В частности, А. В. Малько, С. Ю. Суменков определяют правовой иммунитет как самостоятельное правовое средство32 государства, через которое оно предоставляет исключительное право лицам, занимающим определенное положение в межгосударственных и общественных отношениях, не подчиняться общим законам33. В более поздней своей работе они делают вывод, что «правовые иммунитеты есть особые льготы и привилегии, преимущественно связанные с освобождением конкретно установленных в нормах международного права, Конституции и законах лиц от определенных обязанностей и ответственности, призванные обеспечивать выполнение ими соответствующих функций»34. С. В. Мирош-ник отмечает, что «иммунитет представляет собой совокупность особых правовых преимуществ, предоставляемых в соответствии с нормами международного права и Конститу-

31 См. постановление КС РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П.

32 Подробнее о правовых средствах см.: Малько А. В. Правовые средства как общетеоретическая проблема // Правоведение. 1999. № 2. С. 4—16; Шундиков К. В. Юридические средства реализации правовой политики // Правоведение. 1997. № 4. С. 24—32.

33 См.: Малько А. В., Суменков С. Ю. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты // Журнал российского права. 2002. № 2. С. 16.

34 Там же. С. 17.

ции страны определенному кругу лиц в силу занимаемой ими должно-сти»35. По определению Н. С. Сопель-цевой, иммунитет является правовой категорией и представляет собой правомерное изъятие в сфере юридической ответственности, устанавливаемое в специальных нормах в целях повышенной правовой защиты строго определенного круга лиц для обеспечения эффективной деятельности по выполнению государственно и общественно значимых функций36.

Являясь особой правовой категорией, иммунитет предоставляет преимущества исключительно юридическим путем. Следует отметить, что, несмотря на специфику понимания и назначения правового иммунитета в различных отраслях права, общим является его восприятие в качестве своеобразного правового средства, регулирующего различные отношения и находящего непосредственное выражение в соответствующих изъятиях из действующего законодательства и правомерных исключениях, установленных специальными юридическими нор-мами37. С позиции С. Ю. Суменкова, иммунитет как истинная, реальная правовая категория всегда соответствует объективным закономерностям социально-политического развития общества на конкретном историческом этапе38.

Определение понятия правового иммунитета, как справедливо полагают ряд авторов, не может сводиться лишь к выборке существенных признаков этого понятия, предлагаемых энциклопедическими сло-

35 Мирошник С. В. Правовые стимулы в российском законодательстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1997. С. 15.

36 См.: Сопельцева Н. С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2003. С. 64.

37 См.: Юшкова Ю. А. Указ. соч. С. 67.

38 См.: Суменков С. Ю. Привилегии и им-

мунитеты как общеправовые категории:

дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 134.

варями и словарями современного русского литературного языка. Понятие «иммунитет» используется для обозначения правовой категории и поэтому оно имеет юридический смысл и значение, а также соответствующие правовые признаки. Следовательно, раскрыть понятие иммунитета — значит выявить не столько его общеупотребительный смысл, сколько его правовые признаки, а в силу преходящего характера всякого правового явления — и его этимологию, происхождение39.

Исходя из анализа вышеприведенных определений, можно выделить следующие общетеоретические свойства (признаки) правового иммунитета: во-первых, правовой иммунитет является самостоятельным правовым средством; во-вторых, представляет собой правовое изъятие из общих правил; в-третьих, устанавливается исключительно в специальных юридических нормах; в-четвертых, присущ исключительно различным субъектам права.

Сразу следует сделать оговорку, что иммунитету бюджета характерны все из вышеперечисленных признаков (как правовое средство — определяет особые основания и порядок расходования бюджетных средств; как правовое изъятие из общего правила — закрепляет, что принудительное обращение взысканий на средства бюджета запрещено, несмотря на равенство государства с иными участниками гражданских правоотношений; и наконец, данному режиму посвящена ст. 239 БК РФ), кроме последнего — иммунитетом как правовым режимом в бюджетном праве обладает не субъект, а особый объект иммунитета — «бюджет Российской Федерации, являющейся самостоятельной категорией бюджетных правоотношений»40.

39 См.: Агаев Ф. А, Галузо В. Н. Указ. соч. С. 5.

40 Крохина Ю. А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Журнал российского права. 2002. № 2. С. 26.

Возникает вопрос: можно ли говорить об иммунитете бюджета как о правовом иммунитете? На наш взгляд, можно. Отсутствие в теоретико-правовых исследованиях анализа так называемого исключения из общих правил в отношении иммунитета бюджета объясняется тем, что в правовой оборот оно было введено лишь в 1998 г. с принятием Бюджетного кодекса РФ, в то время как иные виды правовых иммунитетов существуют не одно десятилетие, а порой и столетие. Иммунитет бюджета можно соотнести с таким видом иммунитета иностранного государства, наиболее близким ему по правовой природе, как «иммунитет от принудительного исполнения судебного ре-шения»41, который предполагает, что недопустимо обращать на имущество иностранного государства меры для принудительного исполнения судебного решения, и который совокупно с судебным иммунитетом и иммунитетом от предварительного обеспечения иска образуют юрисдикционный иммунитет иностранного государства42.

В финансовом праве иммунитет бюджета с позиции определения правовой природы данного понятия является недостаточно изученным. Так, некоторые попытки предпринимались В. Г. Голубцовым43, однако его исследование сводилось к анализу оснований и порядка обращения взысканий на средства бюджетов бюджетной системы РФ без акцента на само понятие и правовую природу «иммунитета бюджета». Более того, автор определяет иммунитет бюджета и как «правовой режим»44, и как «институт»45, и как «принцип»46, что явно не способствует единому пони-

41 Хлестова И. О. Юрисдикционный иммунитет государства. М., 2007. С. 12.

42 Там же.

43 См.: Голубцов В. Г. Иммунитет бюджетов как особый правовой режим публичных финансов // Финансы и кредит. 2006. № 27.

44 Там же.

45 Там же. С. 29.

46 Там же. С. 31.

манию данного термина. В то же время в науке финансового права весьма активное внимание уделяется порядку исполнения судебных актов за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ47 и финансово-правовому режиму казны48, за счет которой государство отвечает по своим обязательствам.

О единой правовой природе правового иммунитета и иммунитета бюджета также свидетельствует их единство целей и функций, конечно с учетом специфики бюджетно-пра-вовых отношений. Определение целей и функций иммунитета бюджета позволит более полно изучить предназначение и необходимость использования данного правового средства в бюджетном праве.

Цели и функции имеют важнейшее значение при характеристике

47 См., например: Пауль А. Г. Исполнение судебных актов по требованиям к публично-правовым образованиям и государственным (муниципальным) учреждениям // Адвокат. 2012. № 2; Комягин Д. Л. Исполнение судебных актов о взыскании из бюджета: практика, теория и история вопроса // Реформы и право. 2013. № 1. С. 35—52; Он же. Научно-практический комментарий к главе 24.1 Бюджетного кодекса РФ «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Доступ из СПС «Консультант-Плюс». 2012; Он же. Общие процедуры исполнения судебных актов о взыскании из казны // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. № 11. С. 8—15; Гуреев В. А., Селионов И. В. Исполнение судебных актов в отношении государства, муниципальных образований и бюджетных учреждений: учеб.-практ. пособие. М., 2011.

48 См.: Талапина Э. В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002. С. 276—282; Сауль С. Н., Бауэр А. В. Бюджет — еще не вся казна // ЭЖ-Юрист. 2005. № 28; Тарло А. Е. Ответственность казны: финансово-правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013; Нуртдинов А. А. Государственная казна как финансово-правовая категория: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

правовых иммунитетов. Цель, в той мере, в какой она четко отражает существующую реальность и определяет направления и пути ее преобразования, свидетельствует об объективной природе иммунитетов, указывает на их соответствие потребностям общественного развития, интересам государства, населения. Поскольку иммунитеты — определенные законодательно закрепленные отклонения от общеустановленного порядка, эти отклонения должны быть направлены исключительно на благо всего государства (общества) и соответствовать требованиям законности и справедливости. Юридическая цель — это модель, идеальный образ предполагаемого результата, на достижение которого направлена деятельность49.

Как справедливо отмечает И. П. Корякин, целью иммунитета является предоставление дополнительных гарантий защиты отдельным категориям лиц посредством устранения противоречий между конкурирующими нормами права и морали, права и права50 с оговоркой на защиту средств бюджетов.

Превалирование в иммунитете бюджета публичных интересов над частными и, как следствие, публично-правовой характер данной категории предопределяют и содержание ее целевых установок. Поэтому первостепенное назначение иммунитета бюджета является производным от роли и значения бюджета и заключается в обеспечении выполнения всех публичных финансовых обязательств, принятых на себя государством в качестве социального, и усилении роли бюджета как инструмента государственной политики в целях достижения устойчивых темпов экономического роста и повышения уровня жизни российских граждан.

49 См.: Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001. С. 26.

50 См.: Корякин И. П. Иммунитет в уголов-

ном судопроизводстве: дис. ... канд. юрид. наук. Караганда, 2002. С. 38.

Роль иммунитетов проявляется в их функциях. В теории права выделяют следующие функции правовых иммунитетов: гарантирующую, которая является основной функцией, так как правовой иммунитет гарантирует определенным субъектам беспрепятственное выполнение особо важных международных, государственных и общественных функций; стимулирующую (присуща иммунитетами вследствие того, что обладание ими неизбежно расширяет объем возможностей и свобод; тем самым происходит побуждение субъекта к такому виду деятельности, который оправдывает наличие у него исключительных преимуществ); компенсирующую (обусловлена тем, что отдельные категории субъектов нуждаются в предоставлении льгот компенсационного характера, чтобы восполнить потери, понесенные в силу специфики их деятельности)51.

Учитывая, что отношения по реализации правового режима иммунитета бюджета имеют двойственную природу, с одной стороны, требования судебного акта должны быть исполнены своевременно и в полном объеме, с другой — государство должно обеспечить исполнение всех расходных обязательств, это и определяет несколько отличные от общеправовых функции иммунитета бюджета. При помощи иммунитета бюджета защищаются финансовые интересы государства и общества в форме запрета на принудительное обращение взыскания на средства бюджета, в то же время гарантируются права граждан, например, на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (а также гарантируется исполнение всех социальных функций и задач в целом). В связи с этим можно выделить защитную (охранительную) и гарантирующую

51 См.: Юшкова Ю. А. Указ. соч. С. 9—10.

(обеспечительную) функции, характерные для иммунитета бюджета. Стоит отметить, что компенсирующая и гарантирующая функции правовых иммунитетов не характерны для иммунитета бюджета, поскольку, исходя из содержания данных функций, они присущи только субъектам права, которым предоставляется правовой иммунитет и на которых, как уже было отмечено, иммунитет бюджета не обращен.

Иммунитет бюджета можно определить как правовой режим, при котором не допускается принудительное обращение взысканий на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Следует отметить, что законодатель, устанавливая такой запрет, предусмотрел возможность выплаты денежных средств за счет бюджетов бюджетной системы РФ, но только на основании судебного акта, при этом установлен порядок абсолютного исполнения судебных решений уполномоченным органом (гл. 241 БК РФ) (в соответствии с которым уполномоченный орган (Минфин России) не имеет права отказать в выплате в связи с отсутствием денежных средств).

При этом следует сделать оговорку: в настоящее время Бюджетный кодекс РФ не предусматривает абсолютного запрета на взыскание бюджетных средств. Это дает основания говорить о том, что правовой режим иммунитета бюджета, закрепленный в БК РФ, можно отнести к относительному иммунитету, поскольку ст. 239 БК РФ устанавливает исключения52, при которых обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ возможно и без наличия судебного акта.

Итак, понимание правового режима иммунитета бюджета можно представить в широком и узком смыслах. В узком смысле правовой режим иммунитета бюджета явля-

52 Исключения предусмотрены ст. 933, 934, 936, 1422, 1423, 1661, 218, 242 и 2426 БК РФ.

ется особой разновидностью правового иммунитета и служит защитным механизмом на пути неэффективного расходования бюджетных средств, которое, в свою очередь, оказывает негативное влияние на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации. В широком смысле правовой режим иммунитета бюджета представляет особую важнейшую форму законодательного закрепления защиты средств бюджета, которая гарантирует выполнение финансовых задач и функций государства и муниципальных образований, обязательств перед третьими лицами, возникающих на основе судебного решения, и характеризуется абсолютным характером исполнения финансовых требований со стороны уполномоченного органа и отсутствием принудительного способа исполнения финансовых требований.

На основании вышеизложенного содержание понятия иммунитета бюджета как правового режима можно характеризовать следующими признаками:

существование данного вида правового режима обусловлено необходимостью законодательного закреп-

ления особой формы защиты средств бюджетов бюджетной системы РФ как единственного источника финансирования задач и функций государства (муниципальных образований);

иммунитет бюджета гарантирует выполнение возложенных на государство (муниципальные образования) задач и функций в полном объеме, а также финансовых обязательств перед третьими лицами, право требования которых возникло не на основании закона, а на основании судебного акта;

он может быть реализован только при наличии судебного решения (наличие исключения, закрепленного в БК РФ, лишь подтверждает общее правило);

характеризуется абсолютным характером исполнения финансовых требований со стороны уполномоченного органа;

отсутствует принудительный способ исполнения финансовых требований (что говорит о приоритете публичных интересов над частными).

Таким образом, правовой режим иммунитета бюджета является особым правовым средством, обеспечивающим финансовую устойчивость Российской Федерации.

Библиографический список

Авакьян С. А. Конституционное право. М., 2001.

Агаев Ф. А., Галузо В. Н. Иммунитеты в российском уголовном процессе. М., 1998. Бербешкина З. А. Справедливость как социально-философская категория. М., 1983. Биологический энциклопедический словарь / гл. ред. М. С. Гиляров. 2-е изд. М., 1986. Бойков А. Д. Иммунитет депутатский // Прокурорская и следственная практика. 1998. № 1. Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1999.

Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. М., 2003. Большой юридический словарь. 3-е изд. / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2006. Власенко Н. А. Язык права: монография. Иркутск, 1997.

Глобальная экономика: энциклопедия / под ред. И. М. Куликова, Т. Ф. Рябовой. М., 2011. Голубцов В. Г. Иммунитет бюджетов как особый правовой режим публичных финансов // Финансы и кредит. 2006. № 27.

Гук П. А., Суменков С. Ю. Правовые исключения и их реализация в судебной деятельности // Журнал российского права. 2006. № 8.

Гуреев В. А., Селионов И. В. Исполнение судебных актов в отношении государства, муниципальных образований и бюджетных учреждений: учеб.-практ. пособие. М., 2011. Залесский В. В. Гражданское право России. Общая часть. М, 2001.

Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2009 (комментарий к ст. 239).

Комягин Д. Л. Исполнение судебных актов о взыскании из бюджета: практика, теория и история вопроса // Реформы и право. 2013. № 1.

Комягин Д. Л. Научно-практический комментарий к главе 24.1 Бюджетного кодекса РФ «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2012.

Комягин Д. Л. Общие процедуры исполнения судебных актов о взыскании из казны // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. № 11.

Конституционное право: словарь / отв. ред. В. В. Маклаков. М., 2001.

Корякин И. П. Иммунитет в уголовном судопроизводстве: дис. ... канд. юрид. наук. Караганда, 2002.

Крохина Ю. А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Журнал российского права. 2002. № 2.

Крысин Л. П. Толковый словарь иноязычных слов.

Кураков Л. П., Кураков В. Л., Кураков А. Л. Экономика и право: словарь-справочник. М., 2004.

Малько А. В. Правовые средства как общетеоретическая проблема // Правоведение. 1999. № 2.

Малько А. В., Суменков С. Ю. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты // Журнал российского права. 2002. № 2.

Мирошник С. В. Правовые стимулы в российском законодательстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1997.

Нерсесянц В. С. Проблемы общей теории права и государства: учебник. М., 2004.

Николаев А. Дипломатические привилегии и иммунитеты // Международная жизнь. 1983. № 2. С. 152.

Нуртдинов А. А. Государственная казна как финансово-правовая категория: дис. ... канд. юрид. наук М., 2008.

Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. 20-е изд. М., 1988.

Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М., 2003.

Пауль А. Г. Исполнение судебных актов по требованиям к публично-правовым образованиям и государственным (муниципальным) учреждениям // Адвокат. 2012. № 2.

Политология: энциклопедический словарь / общ. ред. и сост. Ю. И. Аверьянов. М., 1993.

Радько Т. Н. Теория государства и права в схемах и определениях. М., 2011.

Сауль С. Н., Бауэр А. В. Бюджет — еще не вся казна // ЭЖ-Юрист. 2005. № 28.

Словарь иностранных слов. 18-е изд. М., 1989.

Современный толковый словарь русского языка / гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2004.

Сопельцева Н. С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2003.

Суменков С. Ю. Привилегии и иммунитеты как общеправовые категории: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

Сухарев А. Я., Крутских В. Е., Сухарева А. Я. Большой юридический словарь. М., 2003.

Талапина Э. В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002.

Тарасов Н. Н. Методологические проблемы юридической науки. Екатеринбург, 2001.

Тарло А. Е. Ответственность казны: финансово-правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.

Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А. Г. Грязновой. М., 2004.

Хлестова И. О. Юрисдикционный иммунитет государства. М., 2007.

Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001.

Шундиков К. В. Юридические средства реализации правовой политики // Правоведение. 1997. № 4.

Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1999.

Юшкова Ю. А. Иммунитет как правовая категория: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

Якупов Р. Х. Правоприменение в уголовном процессе (юридические проблемы). М., 1993.