Цели правового института управления земельными ресурсами

3 Плотникова И.Н. Конституционное право человека и гражданина на предпринимательскую деятельность в России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 20.

4 Шугаев Д.В. Ограничения предпринимательской деятельности иностранных лиц по российскому законодательству: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 21.

5 См.: КамышанскийВ.П. Право собственности на недвижимость: вопросы ограничений. Элиста, 1999. С. 69.

6 См.: Анисимов А.П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации. М., 2010. С. 141.

7 Вакула М.А. Конституционно-правовое регулирование охраны окружающей среды и рационального природопользования в субъектах Российской Федерации (на примере города Москвы): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 10.

8 См.: Попондопуло В.Ф. Коммерческое (предпринимательское) право. М., 2003. С. 245-246.

9 См.: Анисимов А.П. Обеспечение земельного правопорядка градостроительно-правовыми средствами // Аграрное и земельное право. 2009. № 4. С. 10-14.

Т.В. Волкова

ЦЕЛИ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ*

Статья посвящена анализу целей правового института управления земельными ресурсами. Приводятся точки зрения по данному вопросу как известных ученых и практиков, так и молодых исследователей. Исследуется понятие «рациональное использование земель», объединяющее использование и охрану земель. Цели правового института управления земельными ресурсами предлагается рассматривать как комплексную структуру. Определяется главная (конечная) цель данного вида управления.

Ключевые слова: земельные ресурсы, управление земельными ресурсами, цели управления земельными ресурсами, использование земель, охрана земель, рациональное использование земель, баланс частных и публичных интересов.

T.V. Volkova

GOALS OF THE LEGAL INSTITUTE OF LAND RESOURCES' MANAGEMENT

The article is devoted to the analysis of the goals of the legal institute of land resources' management. The points of view about this question of famous scientists and practical specialists as well as young researches are given. The notion «rational land usage» uniting land usage and protection is searched. It is suggested to considered the goals of the legal institute of land resources' management as the complex structure, the main (final) goas of these management is outlined.

Keywords: land resources, management of land resources, goals of management of land resources, land usage, land protection, rational land usage, balance of private and public interests.

Управление земельными ресурсами (как и любой вид управления) представляет собой особого рода деятельность, важнейшей характеристикой которой является целенаправленность. Это согласуется с трактовкой понятия деятельности с позиции философии как активности, направленной на достижение сознательно

© Волкова Татьяна Владимировна, 2017

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия), судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда

* Работа выполнена при поддержке гранта РФФИ № 17-03-00509 по теме: «Правовые механизмы и процедуры защиты экологических прав: национальный и международный аспекты».

определенной цели (целей), завершающейся достижением запланированного результата1.

Наиболее простым вариантом определения целей управления в сфере земельных отношений выступает сведение их к организации использования и охраны земель (земельных ресурсов). Такой подход отражен, в частности, в дефиниции управления земельным фондом, предложенной А.П. Анисимовым2. С.А. Чаркин указывает на обеспечение как рационального использования, так и охраны земель как на конечную цель управленческой деятельности публичных субъектов3. Направленность на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану отмечает и О.И. Крассов4.

Действительно, если вспомнить, что «управление земельными ресурсами» фактически выступает равнозначной заменой другого популярного в юридической литературе термина «управление в сфере использования и охраны земель», содержащего недвусмысленное указание на свою нацеленность, то изложенная позиция представляется в определенной степени обоснованной.

Однако такой упрощенный подход к целям управления земельными ресурсами разделяется далеко не всеми учеными. Так, М.Д. Воронина приводит расширенный перечень основных задач (целей) управления земельными ресурсами: создание правовых, экономических и организационных предпосылок функционирования всех форм собственности и хозяйствования, владения и пользования землей; улучшение использования и охраны земельных ресурсов государства; сохранение и улучшение экологического состояния территорий5. Первая и третья из названных целей, по нашему мнению, относятся к земельной политике либо же к управлению земельными ресурсами в широком смысле слова, поэтому за их вычетом главной остается опять-таки задача, связанная с использованием и охраной земельных ресурсов.

Г.Л. Землякова задачи (цели) государственного и муниципального управления в сфере земельных отношений видит в осуществлении деятельности по следующим направлениям:

1) сохранению земли как природного объекта;

2) сохранению и восстановлению земли как природного ресурса, используемого в сельском и лесном хозяйстве;

3) организации наиболее оптимального размещения жилых, производственных и других объектов, необходимых для осуществления хозяйственной и иной деятельности для реализации двух первых задач;

4) индивидуализации земельных участков и обеспечению соблюдения законности их оборота6.

Что касается терминов «использование» и «охрана», то Г.Л. Землякова возражает против их применения для определения целей управления в сфере земельных отношений. Она обосновывает это тем, что и у использования земельных ресурсов, и у их охраны имеются собственные цели. Так, по ее мнению, целями использования земельных ресурсов выступают, в частности, сохранение и увеличение количества сельскохозяйственных земель и в первую очередь пахотных (плодородных), сохранение имеющегося количества лесов, поддержание качества почв, атмосферного воздуха, воды в водных объектах в пределах нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и т.п., их охраны — сохранение и восстановление, а также улучшение качества земельных ресурсов7.

Анализируя точку зрения Г.Л. Земляковой, нельзя не отметить определенное дублирование целей использования и охраны земель: сохранение их качества присутствует и там, и там, что имеет объективную обусловленность. В этой связи понятия «использование» и «охрана» вполне закономерно пытаются объединить неким универсальным термином, в качестве которого наиболее часто выступает термин «рациональное использование».

Основным требованием к использованию земли (земельных ресурсов), призванным обеспечить управление в соответствующей области, принято называть рациональность. В советское время принцип рационального использования земли был закреплен как в основном законе отрасли (Земельные кодексы РСФСР 1970 и 1971 г.), так и непосредственно в Основном Законе страны (Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.). Что касается современного законодательства, то ни Конституция России, ни Земельный кодекс РФ не упоминают о принципе рационального использования земли (земельных ресурсов), однако это не говорит о том, что он больше не существует.

Так, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»8 принцип рационального использования природных (в т.ч. и земельных. — Т.В.) рассматривается как необходимое условие обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Кроме того, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной думы»9 рациональное и эффективное использование земли (равно как и ее охрана) как важнейшей части природы, й естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в

о „

? качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осущест-з вления хозяйственной и иной деятельности, представлено как конституционное | требование, другими словами, основное начало (т.е. принцип) соответствующей ^ области земельных отношений.

| Рациональность использования земельных ресурсов, «объективно обусловлен-

! ная двуединой функцией земли — как природного ресурса (объекта имуществен-§ ных отношений) и природного объекта, находящегося в системе экологических | связей в окружающей природной среде»10, означает наиболее целесообразное, с | экономической точки зрения, их использование при сохранении неизменности 'I свойств природных объектов (которым является и земля), необходимых для обе-| спечения благоприятной окружающей среды для жизнедеятельности человека. | Получается, что термин «использование» применительно к земельным ресурсам при добавлении к нему прилагательного «рациональное» тем самым априори включает в себя элемент охраны (направленность на предотвращение ухудшения ё качественных и количественных показателей состояния земель и их восстанов-§ ление11). Наш вывод созвучен с позицией А.П. Анисимова и Г.Л. Земляковой, | называющих рациональное использование земель правомерным вариантом со-| отношения понятий «использование земель» и «охрана земель»12.

В принципе можно согласиться с утверждением, что использование земель (пусть даже рациональное) и их охрана не являются самоцелью13. Использование земель выступает необходимым условием развития не только аграрного сектора, но и всей экономики страны14, охрана же земель необходима для предотвращение ухудшения качественных и количественных показателей состояния земель-230 ных ресурсов и их восстановления15. Тем не менее, без употребления понятий

«использование» и «охрана» при определении целей управления земельными ресурсами обойтись вряд ли удастся. Даже в изложенной выше трактовке Г.Л. Земляковой, оспаривающей их применимость в таком качестве, встречается термин «сохранение» (однокоренной с термином «охрана»); понятие «использование», хоть непосредственно и не употребляется, но явно подразумевается. Однако правильнее будет сказать, что целью управления земельными ресурсами выступают не непосредственно использование и охрана земельных ресурсов, а обеспечение их устойчивого порядка, которое также имеет свои цели.

Аналогичный подход встречается и в работах специалистов неюридических отраслей знаний. Так, основная цель управления земельными ресурсами, по мнению представителей технических наук, состоит в обеспечении удовлетворения потребностей общества на основе использования свойств земли и достигается путем постановки частных целей, таких как рациональное и эффективное использование и охрана земель16.

Данную позицию поддерживают экономисты, добавляя, что эти цели обеспечивают охрану прав государства, муниципальных образований, юридических лиц и граждан на землю, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды, создание условий равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование и развитие земельного рынка17, т.е. фактически продолжая «цепочку» целей.

Считаем, что цели управления земельными ресурсами нагляднее всего можно представить в виде логической последовательности («цепочки»), где промежуточным звеном выступает обеспечение устойчивого порядка их использования и охраны (рационального использования). Однако здесь важно вовремя остано- е виться, ведь ряд вопросов, начинающихся со слова «зачем», и ответов, содержа- и щих формулировку «для того, чтобы», можно продолжать бесконечно. Помочь в СС этом может определение конечной (смыслообразующей) цели рассматриваемого о вида управления. к

Е.А. Галиновская главной (конечной) целью управления земельными ре- о

п

сурсами считает удовлетворение публичных интересов, а также обеспечение а баланса интересов отдельных социальных групп при использовании земли18. в

е

Г.Л. Землякова в конце своей «цепочки» целей ставит реализацию конституци- о онных прав и обязанностей каждого индивида при соблюдении экологических, ю

_ "О

экономических и социальных публичных интересов19. Представители техниче- |

ских и экономических наук связывают основную цель управления земельными к

ресурсами с обеспечением удовлетворения общественных потребностей на основе а

использования свойств данных ресурсов20. |

В заключение следует отметить, что ключевым в определении конечной цели и

управления земельными ресурсами выступает понятие «интерес». При этом №

категорически неверно, на наш взгляд, сводить цель управления земельны- 1

ми ресурсами к удовлетворению исключительно публичных интересов

безусловно, изначально именно они являются доминирующими). Полагаем, что 7 акцент в данном вопросе должен быть сделан на балансе частных и публичных интересов. Не случайно необходимость обеспечения их гармоничного сочетания закреплена в ст. 1 Земельного кодекса РФ в качестве принципа земельного законодательства, означающего, что регулирование использования и охраны земель должно осуществляться в интересах всего общества при обеспечении гарантий

каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение 231

принадлежащим ему земельным участком. Считаем, что целью управления земельными ресурсами можно назвать обеспечение (создание и сохранение) устойчивого порядка их использования и охраны (или по-другому — рационального использования), необходимого для поддержания баланса частных и публичных интересов в обществе и эволюционного развития всех сфер человеческой жизнедеятельности.

1 См.: Никифоров А.Л. Соотношение рациональности и свободы в человеческой деятельности // Свобода и творчество (междисциплинарные исследования) / под ред. Т.А. Герасимовой. М., 2011. С. 94.

2 См.: Анисимов А.П. Земельное право России: учебник для академического бакалавриата. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2014. С. 55-56.

3 См.: Чаркин С.А. О некоторых проблемах теории управления земельным фондом // Современное право. 2012. № 9. С. 62-67.

4 См.: Крассов О.И. Земельное право: учебник. М., 2000. С. 173.

5 См.: Воронина М.Д. Конституционно-правовые основы государственного управления в области использования и охраны земель в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 7.

6 См.: Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использования и охраны земель: проблемы теории и практики: автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 62.

7 См.: Там же. С. 42-43.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.

9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 18, ст. 1833.

10 Харьков В.Н. Рациональное использование земельных ресурсов: понятие и правовое регулирование // Государство и право. 2000. № 9. С. 29.

11 См.: ИващукИ.С. Правовое обеспечение охраны земель сельскохозяйственного назначения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 29 с.

12 См.: Анисимов А.П., Землякова Г.Л. Соотношение категорий «использование» и «охрана» земель: дискуссионные вопросы // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2013. № 2. С. 26-31.

13 См.: Боголюбов С.А. Главное — прогнозирование реализации экологической политики // Экологическое право. 2011. № 6. С. 2-9.

14 См.: Бязров А.Р. Повышение эффективности использования земельных ресурсов (на материалах РСО-Алания): автореф. дис. ... канд. экон. наук. Владикавказ, 2004.

15 См.: Иващук И.С. Указ. раб.

16 См., например: Мезенина О.Б., Лантинова А.В., Рассказова А.А. Управление земельными ресурсами России на современном этапе. Екатеринбург, 2012. С. 12.

17 См.: Виднов А.С. Управление земельными ресурсами: учебное пособие / А.С. Виднов, Н.В. Гагаринова, М.В. Сидоренко, А.В. Хлевная. Краснодар, 2014. С. 8-9.

18 См.: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Все о земельных отношениях: учебно-практическое пособие. М., 2010. С. 253 (автор главы — Е.А. Галиновская).

19 См.: Землякова Г.Л. Указ. раб. С. 62.

20 См.: Виднов А.С. Указ. раб. С. 10.