Вопросы совершенствования организационно-правового обеспечения товарного рыбоводства на федеральном уровне

содержащиеся в них идеи касаются всех отраслей, в частности при принятии экологизированных норм. Причем они важны в любом правовом контексте — отрасли права, науки, учебной дисциплины. Методология образует основу права в любом аспекте и применяется с учетом подлежащих решению задач.

Одновременно, отмечая важность научных основ развития экологического права, в частности, для всех институтов государственной власти, нельзя не видеть наибольшей ее значимости для законодателя, призванного сформировать современные и эффективные нормативно-правовые основы регулирования общественных отношений. А это возможно сделать лишь на современной научной основе. Именно поэтому из первейших и важнейших принципов законодательного процесса, элементом общих правил нормотворчества в соответствии с общей теорией права является научная обоснованность2.

Знание научных основ развития экологического права, как минимум отдельных из них, важно и другим субъектам государственной власти — Президенту России как гаранту Конституции, исполнительной и судебной властям. Такой подход к реализации методологических оснований и принципа научной обоснованности ориентирует в конечном счете на планируемый результат — конституционный экологический правопорядок, формирование правового и социального государства, на достижение других достойных целей.

Этот принцип весьма значим для работников науки, формирующих основы достоверных научных знаний в сфере взаимодействия общества и природы, преподавателей и др.

1 См.: Дубовик ОЛ. Механизм действия права в охране окружающей среды. М., 1984; Шестерюк А.С. Экологическое право: вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000; Его же. Экологическое право: проблемы методологии: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000; ГоличенковА.К.Экологическое право: в поисках современной методологии // Труды Института государства и права РАН. Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке / отв. ред. М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик. 2007. № 5. С. 19-36; Бринчук М.М. Проблемы методологии экологического права. 2010. URL: http://www.igpran.ru/public/publiconsite/ (дата обращения: 22.08.2016).

2 См., например: Теория государства и права: учебник / под ред. О.В. Мартышина. М., 2007. С. 338-339. Как справедливо утверждает В.К. Бабаев, научная обоснованность правотворчества особенно важна в наши дни, когда перспективы развития рыночных, национальных, государственных, социально-бытовых отношений четко не определены и в их правовом регулировании приходится идти на ощупь. См.: Общая теория права: курс лекций / под общ. ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 307.

Л.А. Тимофеев

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТОВАРНОГО РЫБОВОДСТВА НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

В статье анализируется содержание ряда нормативных правовых актов, направленных на упорядочение управленческой деятельности в сфере товарного рыбоводства.

Ключевые слова: рыболовство, рыбохозяйственный комплекс, аквакультура, водные биологические ресурсы.

© Тимофеев Лев Александрович, 2016

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры земельного и экологического права

L.A. Timofeev

IMPROVING THE ORGANIZATIONAL AND LEGAL SUPPORT OF COMMODITY FISH CULTURE AT THE FEDERAL LEVEL

This article analyzes the content of a number of normative legal acts aimed at streamlining management activities in the field of commercial fish farming.

Keywords: fisheries, fishery, aquaculture, complex aquatic biological resources.

По мнению руководителя Росрыболовства, российская рыбная отрасль больше не может развиваться по старому сценарию. Для того чтобы избежать стагнации и коллапса в данной сфере, нужны коренные системные изменения1.

Целью развития рыбного хозяйства в Российской Федерации в долгосрочной перспективе является обеспечение перехода от экспортносырьевого типа к инновационному типу развития на основе сохранения, воспроизводства и рационального использования водных биологических ресурсов и обеспечения глобальной конкурентоспособности вырабатываемых рыбохозяйственным комплексом товаров и услуг.

Достижение указанных целей в долгосрочной перспективе должно основываться на формировании адекватной государственной политики, обеспечивающей российскому агропромышленному и рыбохозяйственному комплексам равные конкурентные условия, аналогичные существующим в развитых странах.

В 2020 г. по отношению к 2007 г. уровень производства продуктов питания возрастет в 1,9 раза, в т.ч. среднедушевое потребление рыбных товаров — с 12,6 кг в 2007 г. до 23,7 кг, доля производства товарной пищевой рыбной продукции с высокой добавленной стоимостью — с 51% до 82%, а доля российской рыбной продукции в структуре потребления — с 67% до 85%. В связи с этим Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. предусматривает приоритетное направление — развитие ры-бохозяйственного комплекса, включая:

формирование и реализацию механизма долгосрочного и эффективного управления водными биологическими ресурсами, развитие искусственного воспроизводства водных биологических ресурсов, аква- и марикультуры;

приведение стандартов качества рыбной продукции в соответствие со стандартами, применяемыми в международной практике;

обеспечение системы мониторинга качества и безопасности водных биологических ресурсов, среды их обитания, продуктов их переработки, ведения технологических процессов рыболовства и рыбоводства;

наращивание экспорта конкурентоспособной рыбной продукции с высокой добавленной стоимостью;

развитие биржевой торговли рыбной продукцией;

активизацию международного сотрудничества Российской Федерации в области рыболовства2.

Достаточно четкое определение целей развития рыбного хозяйства России в долгосрочной перспективе позволило законодателю сделать следующий вывод, имеющий непосредственное отношение к рассматриваемой сфере: «Государственная поддержка инновационной деятельности — совокупность мер, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях создания необходимых правовых, экономических и организационных условий, а также стимулов для юридических и физических лиц, осуществляющих инновационную деятельность...»3.

Прежде всего, речь пойдет о формировании и реализации механизма долгосрочного и эффективного управления водными биологическими ресурсами, поскольку анализ именно такой ситуации прямо указывает на многолетние и неоднократные попытки законодателя упорядочить развитие рыбохозяйственной отрасли в третьем тысячелетии по следующим направлениям: а) преобразование Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству в Федеральное агентство РФ по рыболовству4; б) периодическое (часто неоправданное) изменение подведомственности Росрыболовства в структуре федеральных органов исполнительной власти5; в) систематическое обновление содержания базовых нормативных актов, регулирующих управленческую деятельность в сфере ры-бохозяйственного комплекса6.

По мнению специалистов, развитие аквакультуры — одна из важнейших задач в рыбохозяйственной отрасли, требующая первоочередного внимания и решения. В связи с этим ранее осуществлялась работа по передаче Федеральному агентству по рыболовству предприятий племенного рыбоводства, прежде находившихся в ведении Минсельхоза России7. Между тем с 22 мая 2012 г. Росрыболовство из ведения Правительства РФ было передано в структуру Минсельхоза России, где и находится по настоящее время8. з Указанные проблемы продолжают привлекать внимание специалистов,

? озабоченных сохранением темпов поступательного развития отрасли9, что по-3 будило Кабмин России утвердить новое Положение о Комиссии Пра-вительства » Российской Федерации по вопросам развития рыбохозяйствен-ного комплекса, I в содержании которого следует отметить следующие важ-ные установления: | а) подготовка предложений по реализации основных направлений государ-

! ственной политики в области развития рыбохозяйственного комплекса; | б) формирование единой системы государственного управления в сфере регу-

| лирования рыбохозяйственного комплекса, а также организация эффективного | взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполни-'I тельной власти субъектов РФ и заинтересованных организаций, осуществляющих | в т.ч. добычу (вылов) водных биологических ресурсов, производство, хранение, | транспортировку, реализацию рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов и продукции аквакультуры, координация их деятельности.

Комиссия для выполнения возложенных на нее задач рассматривает: ё а) предложения по разработке нормативных правовых актов, направленных

§ на развитие рыбохозяйственного комплекса, обеспечение населения страны | рыбной и иной продукцией из водных биологических ресурсов, а также про-| дукцией аквакультуры;

б) предложения по выработке и реализации единой государственной политики в области развития рыбохозяйственного комплекса, в т.ч. касающиеся изучения, охраны, воспроизводства, рационального использования, сохранения водных биологических ресурсов и охраны среды их обитания;

в) вопросы реализации мероприятий государственной программы Российской 164 Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса», утвержденной Поста-

новлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 314 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие рыбохозяйственного комплекса"» (в ред. от 25 мая 2016 г.)10;

г) вопросы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и заинтересованных организаций при реализации основных направлений государственной политики в области развития рыбохозяйственного комплекса;

д) проекты программ развития рыбохозяйственного комплекса;

е) предложения по повышению эффективности государственной поддержки организаций рыбохозяйственного комплекса;

ж) вопросы развития рынка рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, а также продукции аквакультуры;

з) вопросы инновационного развития рыбохозяйственного комплекса;

и) предложения по совершенствованию организации федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов;

к) предложения, касающиеся мер, направленных на обеспечение конкурентоспособности рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, а также продукции аквакультуры11.

Поддерживая в целом полезность указанных правительственных решений, следует заметить, что последующие шаги законодателя, направленные на упорядочение управления отраслью, вызывают некоторые возражения. Имеется в виду содержание Положения о правительственной Комиссии по вопросам агропромышленного комплекса и устойчивого развития сельских территорий, ш являющаяся координационным органом, образованным для обеспечения со- и гласованных действий органов исполнительной власти и организаций в целях а реализации единой государственной политики в сфере агропромышленного, о рыбохозяйственного комплексов и устойчивого развития сельских территорий. к

Кроме того, на Комиссию возложена задача по разработке основных направ- о

с

лений по совершенствованию правового регулирования в агропромышленном и | рыбохозяйственном комплексах и устойчивом развитии сельских территорий. в В целях реализации возложенных на нее задач Комиссия рассматривает сле- о дующие вопросы: ю

"О

а) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов; |

б) контроля и надзора в сфере рыболовства и сохранения водных биологиче- к ских ресурсов. а

Председателем Комиссии является Председатель Правительства РФ. |

Решения Комиссии, принятые в соответствии с ее компетенцией, являются ии

обязательными для федеральных органов исполнительной власти, органов испол- №

нительной власти субъектов РФ, а также организаций, представленных в ней12. Ц

Очевидно, что отдельные предписания правительственной Комиссии по вопро- )

сам агропромышленного комплекса и устойчивого развития сельских террито- 016 рий дублируют задачи и полномочия, возлагаемые на Комиссию Правительства РФ по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса. Думается, что при возникновении коллизий законодатель устанавливает приоритет для решений правительственной Комиссии по вопросам агропромышленного комплекса, которую возглавляет Председатель Правительльства РФ, а вторую - лишь его

заместитель. В таком случае, на наш взгляд, целесообразно Комиссию по во- 165

просам развития рыбохозяйственного комплекса преобразовать в подкомиссию правительственной Комиссии по вопросам агропромышленного комплекса. Такая ситуация позволяет поддержать позицию Ассоциации «Росрыбхоз», суть которой состоит в том, что товарная аквакультура (рыбоводство) — это вид сельскохозяйственной деятельности, поэтому рассмотрение вопросов, связанных с товарным рыбоводством, должна осуществлять комиссия по агропромышленному комплексу.

1 См.: Шестаков И. Доклад на 11-м Международном конгрессе рыбаков // РИА «Восток-Медиа». 2016. 29 сент.

2 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 гш № 1662-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5488; 2009. № 33, ст. 4127.

3 Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (в ред. от 23 мая 2016 г. № 148-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 35, ст. 4137; 2016. № 22, ст. 3097.

4 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 30 мая 2008 г. № 863) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 20, ст. 2290; № 22. Ст. 2544.

5 См.: Постановление Правительства РФ от 20 мая 2005 г. № 317 «О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществление некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 22, ст. 2124; 2006. № 37, ст. 3884. 13 мая 2008 г. создано Федеральное агентство по рыболовству, находящееся в ведении Минсельхоза России // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 25, ст. 2979. С 3 июня 2008 г. Росрыболовство из ведения Минсельхоза России передано в ведение Правительства РФ. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 25, ст. 2979 и т.д.

6 В современный период вносились корректировки в содержание Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыболовстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.), в Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ, о Росрыболовстве и т.п.

7 Российскую аквакультуру ждут кардинальные перемены // РИА Fishnews.ru. 2012. 22 февр.

8 См.: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 10 октября 2016 г. № 537) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 22, ст. 574; 2016. № 15, ст. 2.

9 А. Крайний высказывался за сохранение ситуации, когда Росрыболовство подчиненно непосредственно Правительству РФ. См.: Крайний А. Отрасль растет // РИА Fishnews. 2011. 16 марта. Вице-премьер Правительства РФ Ю. Трутнев, признавал, что отрасль полностью не построена, проблемы в развитии ее существуют, но придерживался диаметрально противоположной точки зрения — Ю. Трутнев не предлагал передать Росрыболовство в подчинение правительству // kommersant.ru. 2015. 5 сент.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 18, ч. II, ст. 2160; 2016. № 24, ст. 3525.

11 См.: Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. «О Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июля 2012 года № 755» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 25, ст. 3807.

12 См.: Постановление Правительства РФ от 10 июня 2016 г. № 524 «О правительственной Комиссии по вопросам агропромышленного комплекса и устойчивого развития сельских территорий» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 25, ст. 3807.