Внедрение "Электронного правительства" в современной России: институциональные противоречия

DOI 10.26105/SSPU.2019.59.2.002 YAK 316.344:351:004(47) ББК 60.524.4

A.C. ВАТОРОПИН, A.E. ХВАТОВ

A.S. VATOROPIN, A.E. KHVATOV

ВНЕДРЕНИЕ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА» В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ

INTRODUCTION OF «E-GOVERNMENT» IN MODERN RUSSIA: INSTITUTIONAL CONTRADICTIONS

Авторы в данной статье рассмотрели различные подходы к определению понятия и содержанию концепции «Электронного правительства». Выявили отсутствие институционального определения данного термина и критериев, характеризующих успешное функционирование «Электронного правительства». Была сформулирована проблема, связанная с наличием неопределенности вектора развития «Электронного правительства» в современной России и, как следствие, формальным подходом к его внедрению в сфере государственного управления. По мнению авторов, данная проблема грозит непониманием широкими слоями населения выгод от электронных услуг и дискредитацией в общественном мнении самой концепции «Электронного правительства».

The authors in this article considered various approaches to the definition of the concept and content of the concept of "E-government". They revealed the absence of an institutional definition of this term and criteria that characterize the successful functioning of «E-government». A problem related to the presence of uncertainty in the development of e-Government in modern Russia was formulated, and, as a result, there is a formal approach to its implementation in the field of public administration. According to the authors, this problem can cause misunderstanding of the benefits of electronic services among people, and defamation of "E-government" conception in public.

Ключевые слова: информационное общество, электронное правительство, социальный институт, электронные услуги, общественное мнение.

Keywords: information society, e-government, social institution, e-services, public opinion.

Введение. Возникновение концепции «Электронного правительства» взаимосвязано с научно-технической революцией середины - второй половины XX века и становлением так называемого «информационного общества», в котором ключевым становится производство, распространение и управление знаниями и информацией, а также использование информационных технологий. Превращение информации в определяющую доминанту развития общества предопределило и последующие изменения в системе взаимоотношений общества и государства.

Концепция «Электронного правительства» возникла относительно недавно и еще не успела получить фундаментального понимания в социологической науке. При этом изучению феномена «электронного правительства» посвящено значительное количество теоретических работ, в которых оно рассматривается, даются его определения, раскрываются его принципы, а также изучаются и предлагаются практические пути улучшения его функционирования.

Цель статьи состоит в рассмотрении различных подходов к определению понятия и содержанию концепции «Электронного правительства» и анализе процесса ее внедрения в сферу государственного управления.

В настоящее время нет единого определения понятия «Электронное правительство». Прежде всего отметим, что понятие «Электронное правительство» является дословным переводом английского термина «electronic

government» или «e-government», что является не в полной мере исчерпывающим, поскольку данная концепция охватывает не только деятельность правительства как высшего органа исполнительной власти страны или отдельно взятого региона, но и вопросы функционирование иных ветвей и уровней публичной власти, а также процессы взаимодействия различных публичных институтов и общества. Фактически под «Электронным правительством» в данной статье будет пониматься «Электронное государство».

Д. Уэст, один из наиболее известных специалистов в сфере изучения «Электронного правительства» и технологических инноваций в государственном и муниципальном управлении, трактует данную концепцию как «использование органами власти сети Интернет и других информационно-телекоммуникационных технологий для предоставления государственных услуг и информации, а также обеспечения демократии» [5]. Американский автор обращает внимание на следующие две определяющие причины создания и функционирования «Электронного правительства»: демократизация и реформирование государственного аппарата. Демократизация, по мнению Д. Уэста, связана с возможностью вовлечения граждан в процесс разработки, обсуждения и принятия решений, а не только с процессами получения государственных услуг в электронной форме или информированием граждан. С другой стороны, «Электронное правительство» обусловлено проведением административной реформы в части обеспечения интегрированного взаимодействия различных органов и организаций за счет внедрения и использования информационно-коммуникационных технологий.

В. Хомберг рассматривает концепцию «Электронного правительства» как «Стратегическое использование информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении в целях создания сетевого или цифрового правительства» [6, с. 88-90]. При этом под сетевым правительством (wired-government) он понимает такое правительство, которое «сосредоточено на нуждах социума и оказывающее государственные услуги 24 часа в день, 7 дней в неделю посредством информационно-коммуникационных технологий» [6, с. 88-90].

К предпосылкам возникновения «Электронного правительства» данный автор относит появление нового государственного управления (new public management), направленного на повышение экономичности государственного аппарата и его переориентацию на потребности граждан, развитие электронной коммерции и кризис демократии, актуализировавший поиск новых форм обеспечения тесного взаимодействия власти и общества в процессе выработки управленческих решений. В. Хомберг, анализируя причины возникновения «Электронного правительства», приходит к выводу, что последнее представляет собой удобный механизм, позволивший переконфигурировать информационные взаимоотношения между гражданами и государственным аппаратом в целях создания дополнительных преимуществ для их участников» [6, с. 88-90].

Г. Кётен и М. Зоммер рассматривают концепцию «Электронного правительства» не только как средство предоставления государственных услуг или информации в электронном формате, но и как трансформационный фактор системы государственного управления [4]. В работе данных авторов под «Электронным правительством» понимается использование информационно-коммуникационных технологий государственными органами в целях повышения эффективности функционирования административного аппарата, а также для стимулирования вовлечения граждан в процессы государственного управления.

Д. Холмс в своем исследовании «Электронное государство. Стратегии электронного бизнеса для государства» под «Электронным правительством» понимает «метод осуществления перехода от индустриального общества к информационному» [3, с. 8]. С его точки зрения, внедрение «Электронного правительства» позволит предоставить и реализовать новые возможности для

изменения методов и принципов государственного администрирования в духе «нового государственного управления». Он указывает, что внедрение механизмов и инструментов «Электронного правительства» позволит достичь таких целевых ориентиров, как более полное удовлетворение потребностей общества, уменьшение затрат и рост эффективности государственных органов, восхождение от представительной демократии к демократии участия. При этом автор заявляет, что государство обязано заимствовать успешные методы, бизнес-модели и практику у коммерческого сектора, в том числе и широко внедрять информационно-коммуникационные технологии.

Значимым для теоретического анализа феномена «Электронного правительства» является также исследование подходов различных международных и неправительственных организаций к его определению. Обобщая различные точки зрения, отметим довольно оптимистичный подход к роли информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении. Практически все обзоры и доклады международных организаций рассматривают информационные технологии как средство трансформации всех областей взаимодействия общества и власти, а также инструмент, внедрение которого непременно ведет к росту эффективности государственного аппарата. «Электронное правительство» рассматривается как способ самореформирования государственных органов в целях качественного выполнения стоящих перед ними задач - повышение открытости власти, сокращение сроков и оптимизация издержек.

Так, в обзорном докладе ООН 2014 года «Электронное правительство для будущего» последнее определяется как «внедрение и применение государственными органами информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении для выстраивания процессов и процедур для управления данными, улучшения качества предоставления государственных услуг и расширения средств коммуникации для привлечения граждан в процесс принятия решений» [7]. Так или иначе все рассмотренные интерпретации «Электронного правительства» предполагают наличие такого аспекта, как участие граждан в принятии управленческих решений.

В российском правовом пространстве трактовка понятия «Электронное правительство» на официальном уровне установлена в Концепции формирования в Российской Федерации «Электронного правительства» до 2010 года, разработанной Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Согласно указанному документу, под электронным правительством подразумевают «новую форму организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающей за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов» [1].

По нашему мнению, сопоставляя определения зарубежных исследователей с официальной российской трактовкой рассматриваемого феномена, можно отметить значительную узость отечественного понимания «Электронного правительства» и фактически сведение его только к одному аспекту -предоставлению электронных государственных услуг и информации о деятельности органов власти. Вопросы демократизации общества остаются вне поля зрения государства.

Основываясь на указанных выше теоретических суждениях сущности «Электронного правительства», на наш взгляд, необходимо дать собственное концептуальное видение данного феномена. Мы предлагаем использовать следующее рабочее определение: «Электронное правительство» - это система институтов и механизмов государственного (муниципального) управления, осуществляемого на основе информационно-коммуникационных технологий и инфраструктуры для поддержки взаимодействия с гражданами,

в том числе по вопросам принятия управленческих решений, посредством инициатив «государство - гражданам» для предоставления услуг предприятиям в рамках инициатив «государство - бизнесу», а также для достижения более эффективного взаимодействия между государственными органами. Другими словами, мы считаем необходимым использовать институциональный подход для исследования проблем внедрения и функционирования «Электронного правительства».

В данном определении фиксируются три группы субъектов: граждане, бизнес и сами государственные органы. Нас интересует, прежде всего, взаимодействие государства и граждан.

С позиции институциональной теории сформированный запрос со стороны населения с требованием предоставления качественных государственных электронных услуг, увеличения возможностей для интерактивного взаимодействия может способствовать трансформации социальных институтов, в частности более интенсивному внедрению информационных технологий как способа государства соответствовать рационализированным требованиям социокоммуникативной среды.

Если рассматривать практику внедрения «Электронного правительства» в современной России, то отметим, что под влиянием неэффективных институционализированных стратегий и программ «Электронное правительство» не сможет реализовать свой потенциал как инновационной технологии государственного управления, предполагающей изменения в существующей институциональной среде. Приспособление «Электронного правительства» к устоявшимся, но неэффективным практикам, считающимся легитимными в данном конкретном обществе, могут привести к снижению результативности функционирования указанного института с точки зрения его заданных на начальном этапе целей.

Внедрение технологий «Электронного правительства» представляет собой удовлетворение уже ощущаемых властью, но еще пока не озвученных ясно обществом требований по отношению к государству. Удовлетворяя данные потребности граждан, создавая признанные средой и востребованные легитимные элементы участия населения и механизмы взаимодействия, государственные органы избегают обвинений в несовременности, отсталости, нерациональности, неэффективности и ослабляют возможности критики государственной политики в целом.

Тем не менее мы отмечаем наличие двух следующих проблем. С одной стороны, возникает противоречие между требованием (запросом) на повышение эффективности государственного управления и необходимостью соответствия церемониальным (формальным) нормам текущей институциональной среды, и другой - сами церемониальные нормы, существующие в институциональной среде, противоречат друг другу.

Рассматривая процесс внедрения «Электронного правительства» с позиций первой проблемы, состоящей в противоречии между откликом заявителей и легитимностью, можно выявить угрозы, обусловленные стремлением соблюдения только внешней (церемониальной) части применения информационно-коммуникационных технологий и отсутствием результативности применения данных технологий для совершенствования организационно-управленческих процессов в государственной администрации. Например, перевод в электронную форму низковостребованных государственных услуг, необходимость фактического присутствия заявителя в органе власти или многофункциональном центре при получении результатов услуги, а не дистанционно, как было заявлено, и тому подобное. Органы власти в данном случае мотивируют свои действия необходимостью соблюдения формальных норм предоставления государственных услуг в электронной форме, а не результативностью работы органа и повышением удобства получения услуг. В конечном итоге это приводит к неоправданным расходам государственного бюджета на информатизацию работы госоргана, снижению дове-

рия населения к работе портала электронных услуг. Данное суждение получило своё подтверждение в ходе анализа результатов социологического исследования, проведенного авторами в 2016 году. Каждый шестой заявитель не оправдал своих ожиданий при обращении к скорости, качеству и удобству электронных услуг, каждый десятый не готов рекомендовать к использованию портал госуслуг и пользоваться им повторно [2, с. 53-61].

Вторая проблема связана с тем, что заявленная государством (и в целом разделяемая гражданским обществом) формальная норма расширения участия граждан в общественном управлении вступает в противоречие с «неформальной» нормой, которой часто придерживаются государственные органы различных уровней: максимально ограничить влияние акторов гражданского общества, да и населения в целом на принятие управленческих решений, в том числе и путем фальсификации общественного мнения и применения административного ресурса.

Выводы. В результате мы можем констатировать, что институт «Электронного правительства» в России находится в состоянии неопределенности, обусловленной, с одной стороны, наличием противоречивых институциональных требований, а с другой - формализмом при внедрении электронных услуг населению. Последний лишь усиливает проблему непонимания и неприятия гражданами электронных услуг, формируя мнение, что проводимая работа не даёт ожидаемого эффекта и не направлена на улучшение качества жизни.

Таким образом, деятельность государства по переходу на электронное взаимодействие с гражданами нуждается в существенной корректировке, связанной с изучением мнения населения о результатах проводимой работы, а также изменением отношения самого государства к демократическим ценностям и нормам современного общества.

Литература

1. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 632-р // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».

2. Хватов А.Е., Ваторопин С.А. Факторы, препятствующие получению населением государственных услуг в электронной форме // Вопросы управления. 2017. № 3. С. 53-61.

3. Холмс. Д. eGov. Стратегии электронного бизнеса для государства / пер. с англ. А.В. Коротков. М.: Издательство АСТ, 2004. 366 с.

4. Curtin G., Sommer M. The World of E-government. Haworth Press, 2003. 254 p.

5. Darrell M. West Digital Government: Technology and Public Sector Performance. Princeton University Press, 2005. 234 p.

6. Homburg V Understanding e-government: information systems in public administration. London: Routledge, 2008. 131 p.

7. United Nations E-Government Survey 2014: E-Government for the Future We Want [Electronic resource]. URL: https://publicadministration.un.org/egovkb/ Portals/egovkb/Documents/un/2014-Survey/E-Gov_Complete_Survey-2014.pdf (дата обращения: 01.02.2019).

References

1. The concept of forming an e-government in the Russian Federation until 2010: Order of the Government of the Russian Federation of 06.05.2008 N 632-p. Access from sprav. Legal system "Consultant Plus".

2. Khvatov A.E., Vatoropin S.A. Barriers to public receipt of public services in electronic form, Management issues. 2017, N 3, pp. 53-61 (in Russian).

3. Holmes. D. eGov. Strategies for electronic business for the state / Translation from English by A.V Korotkov. Moscow, AST Publishing House, 2004. 366 p.

4. Curtin G., Sommer M. The World of E-government. Haworth Press, 2003. 254 p.

5. Darrell M. West Digital Government: Technology and Public Sector Performance. Princeton University Press, 2005. 234 p.

6. Homburg V Understanding e-government: information systems in public administration. London: Routledge, 2008. 131 p.

7. United Nations E-Government Survey 2014: E-Government for the Future We Want [Electronic resource]. Available at: https://publicadministration.un.org/ egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2014-Survey/E-Gov_Complete_Survey -2014.pdf (date accessed: 01.02.2019).