О функциях исполнительной власти

Н.Ф. Попова

О ФУНКЦИЯХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ*

Проблема определения функций исполнительной власти в юридической и политической литературе не осмыслена в полной мере научно и объективно.

Ключевые слова: функции исполнительной власти, органы исполнительной власти, объект управленческого воздействия, функции социального управления.

Вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории административного права и на переходном этапе развития России приобретает научную и практическую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти.

Под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти. Таким образом, перечень функций определяется объемом государственных полномочий, имеющихся у этих органов. Так как органы исполнительной власти имеют сложную систему и структуру, то в юридической литературе освящаются три вида функций исполнительной власти1.

Первый вид функций связывается с объектом управленческого воздействия (предметный подход). Ведь субъекты исполнительной власти гораздо полнее по сравнению с другими ветвями власти нацелены на реализацию целей и задач государства (обеспечение развития демократии и гражданского общества, повышение конкурен-

* Статья подготовлена при информационной поддержке компании Консультант Плюс. © Попова Н.Ф., 2010

тоспособности национальной экономики, благосостояния населения, соблюдение и защита прав и свобод граждан и т. п.)2. Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти. К этим объектам относятся национальная оборона, охрана государственной границы, государственная и общественная безопасность, деятельность предприятий и учреждений производственного и социального назначения, международное сотрудничество, осуществление связей с другими государствами и др.

В научной литературе выделяется и такой важный объект государственного управления, как защита прав и свобод граждан, определивший правозащитную функцию исполнительной власти. Следует подчеркнуть, что исполнительная власть имеет дело с такими объектами управления, которые характеризуются быстрыми изменениями, появлением новых проблем, возникновением чрезвычайных ситуаций.

Лапина М.А. по отраслевому принципу к основным ее функциям относит: определение стратегии социально-экономического развития страны на длительную перспективу; обеспечение внешней и внутренней безопасности, суверенитета, территориальной целостности; защиту прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка; нормативно-правовое регулирование социально-экономической деятельности; реализацию государственной инвестиционной, промышленной и научно-технической политики, эффективное управление государственной собственностью и формирование адекватной решаемым задачам денежно-кредитной, бюджетной и налоговой политики; осуществление государственного контроля за деятельностью управляемой отрасли; социальную деятельность, направленную на обеспечение нормального воспроизводства населения, общественную стабильность, формирование единого рынка труда, достижение определенных качественных характеристик «человеческого потенциала», соответствующих требованиям экономики XXI в.; обеспечение национальной интеграции, поддержание единого правового, экономического, социального и информационного пространств3.

По нашему мнению, по отраслевому принципу, можно выделить такие основные функции исполнительной власти, как обеспечение развития демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики; обеспечение незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета РФ путем укрепления национальной обороны, государственной и общественной безопасности; превращение РФ в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержа-

ние стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира; повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения; развитие науки, технологии, образования, здравоохранения и культуры; рациональное природопользование.

Ко второму виду функций относят общие функции социального управления (прогнозирование, планирование, регулирование, координирование, подбор кадров, контроль и т. д.). В основе этой классификации лежит способ воздействия на объекты управления (инструментальный подход). Характеристика этих функций полно отражена в учебной и научной литературе4.

Третий вид функций исполнительной власти определяется формой их реализации. К нему относятся нормотворческая, исполнительно-распорядительная и юрисдикционная функции. Скажем несколько слов об их содержании.

I. Нормотворческая функция заключается в издании органами этой власти нормативных правовых актов управления. По мнению Бельского К.С., основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал за-конодатель5. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческие отношения, то они нуждаются в подзаконной правовой регламентации. И эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. Президент РФ, правительство РФ и органы исполнительной власти издают огромное число нормативных правовых актов управления, содержащих нормы права.

Правовые акты управления - это подзаконные акты, принимаемые субъектами исполнительной власти в установленном порядке для выполнения возложенных на них задач и функций. Правовой акт управления императивен, его исполнение обеспечивается угрозой юридической ответственности. Для его юридического содержания характерно, что он может устанавливать правила поведения в сфере государственного управления либо выступать в роли юридического факта, порождающего возникновение, изменение, прекращение конкретного административного правоотношения. Правила подготовки этих актов установлены в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и их государственной регистрации».

В научной литературе предлагаются различные основания классификации правовых актов управления: по юридическим свойствам, масштабу действия, по форме выражения и др.

По юридическим свойствам правовые акты управления делятся на нормативные и индивидуальные.

1. Нормативные правовые акты управления содержат нормы административного права и принимаются с целью урегулирования однотипных управленческих отношений (правила торговли, дорожного движения, положение о федеральных министерствах, службах, агентствах и т. п.). Ими решаются все наиболее важные вопросы государственного управления. Они являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Нормативные правовые акты управления являются юридическими актами подзаконного административного нормотворчества или правоустановительными актами. Их подзаконность - свидетельство вторичности такого нормотворчества. Однако роль этих актов управления существенна, что находит свое выражение в их содержании. Ими:

а) обеспечивается механизм реализации конституционных прав и обязанностей граждан и общественных объединений (например, об образовании, об охране здоровья и т. п.);

б) конкретизируются нормы, содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Закона РФ «О милиции», утверждается Порядок прохождения службы в органах внутренних дел и др.;

в) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления, например правила торговли, пожарной безопасности и т. п.;

г) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы (например, программы приватизации, демонополизации и т. п.);

д) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных президенту или правительству РФ (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например, положения о министерствах и федеральных службах России;

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления (например, в условиях проведения контртеррористической операции);

ж) определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера (лицензирования, регистрации и др.);

з) осуществляется охрана правопорядка в сфере государственного управления путем установления дисциплинарной и административной ответственности.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают. Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по изданию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией.

2. Индивидуальные правовые акты управления - это акты правоприменения. Одновременно они являются распорядительными актами. С их помощью решаются конкретные управленческие дела (регистрационные, экзаменационные, лицензионные, кадровые и др.). Эти акты выступают в роли юридических фактов, обусловливающих возникновение, прекращение, изменение административных правоотношений. Они являются основным средством решения текущих управленческих вопросов.

По масштабу действия различают правовые акты управления, действующие на всей территории РФ или на территории субъекта РФ.

По форме выражения эти акты могут быть письменные, устные, конклюдентные.

Правовой акт управления должен: а) соответствовать Конституции РФ, действующему законодательству; б) основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; в) учитывать предписания правовых актов управления вышестоящих исполнительных органов; г) издаваться полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом), т. е. в рамках закрепленной за ним компетенции; д) издаваться с соблюдением установленной для него формы и процедуры подготовки, принятия и издания; е) быть юридически обоснованным, т. е. в нем должны быть четко указаны цели издания; ж) не ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления; з) не ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и организаций в сфере государственного управления и др.

Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации Минюстом России. Оно

ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

II. Исполнительно-распорядительная функция исполнительной власти заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает выполнение этих нормативных предписаний. В тех случаях, когда необходима их конкретизация, принимает соответствующий акт управления.

III. Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. В разнообразной по содержанию деятельности субъектов исполнительной власти выделяют особый вид правоприменительной деятельности по рассмотрению и разрешению спорных вопросов применения материальных норм административного права, правовой оценке поведения физических и юридических лиц, применению к ним в соответствующих случаях мер административной ответственности. Данный вид деятельности называется юрисдикционной деятельностью. В России основополагающие представления об административной юрисдикции были сформулированы еще в советское время6. Но до сих пор в юридической литературе имеются различные взгляды на сущность этого феномена. В.А. Поникаров7 верно замечает, что в теории административного права сложились два взгляда на административно-юрис-дикционную деятельность - широкий8 и узкий9.

В широком понимании это вид административно-процессуальной деятельности, осуществляемый во внесудебном или судебном порядке для рассмотрения и разрешения административных споров и применения мер принуждения в необходимых случаях. К такой деятельности относятся не только рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие по ним решений, как считают сторонники узкого понимания административной юрисдикции, но и деятельность по применению мер дисциплинарной ответственности, осуществлению исполнительного производства, рассмотрению жалоб граждан на действия (бездействие), решения субъектов исполнительной власти в административном порядке.

Ю.М. Козлов подчеркивал, что «административная юрисдикция представляет собой неотъемлемую часть исполнительно-распорядительной деятельности»10 органов исполнительной власти. Понимание административной юрисдикции как в узком, так и в широком смыслах указывает не только на правоприменительный,

но и правоохранительный характер этой деятельности. Можно выделить следующие признаки административно-юрисдикционной деятельности: она осуществляется специально уполномоченными на то органами и должностными лицами в судебном или во внесудебном порядке; ее основанием является спор о праве (правовой спор); она связана с разрешением конкретных административных дел по существу; имеет строгую процессуальную форму; ее итогом является принятие индивидуального правоприменительного акта. Указанные признаки характеризуют административную юрисдикцию как вид государственной деятельности.

В научной и учебной литературе встречаются и иные взгляды ученых на характеристику функций исполнительной власти. Так, Ю.Н. Старилов к ним относит исполнительную (правоприменительную); правозащитную; социально-экономическую (обеспечительную); обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в государстве; регулирующую; нормотворческую; охранительную (юрисдикционную)11. В этом случае используются три основания ранжирования функций: в зависимости от формы реализации, по отраслевому принципу и организации управленческого процесса.

И.Ш. Килясханов называет четыре функции исполнительной власти: исполнительную, управления, нормотворческую и по оказанию государственных услуг12. В отношении этой классификации М.А. Лапина13 замечает, что перечисленные функции, за исключением функции управления, закреплены в первоначальной редакции Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и поэтому относятся к федеральным министерствам, федеральным службам и федеральным агентствам. А ведь исполнительная власть не тождественна органу исполнительной власти, она является выражением его деятельности.

Ю.М. Козлов к данным функциям относит координацию, регулирование, организацию и правоохранительную функцию14.

По нашему мнению, наиболее полно исполнительную власть характеризуют функции, связанные с объектом управленческого воздействия и имеющие основополагающее значение для жизни общества.

Примечания

1 См.: Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1992. № 4. С. 43; Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 15; Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2006.

С. 33; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998. С. 39; и др.

2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2001. С. 165.

3 См.: Лапина М.А. Указ. соч. С. 34.

4 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004.

5 См.: Бельский К.С. Указ. соч. С. 16.

6 См.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990.

7 См.: Пониканов В.А. Особенности административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе (УИС) России // Государство и право. 2006. № 12. С. 22.

8 См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2001. С. 407; Бахрах Д.Н. Указ. соч.; Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001.

9 См.: Салищева Н.Г. Указ соч. С. 45; Пониканов В.А. Указ соч. С. 22.

10 См.: Административное право. С. 85.

11 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 15.

12 См.: Килясханов ИШ. Исполнительная власть в системе государственной власти // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы науч.-практ. конф. М., 2004. С. 19.

13 См.: Лапина М.А. Указ. соч. С. 40.

14 См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 12.