Институт Омбудсмана в современном мире

Э.Т. КАРИБАЕВА,

старший научный сотрудник отдела международного права, международных отношений и сравнительного правоведения

Института законодательства РК, магистр юриспруденции

ИНСТИТУТ ОМБУДСМАНА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ

Общепризнанным фактом является то, что служба Омбудсмана была впервые учреждена в Швеции в связи с принятием Конституции 1809 г. Однако сам термин «ombudsman» появился в более ранние годы и означал «представитель интересов» или «уполномоченный». Впоследствии страной, включившей институт Омбудсмана в свою правовую систему, стала Финляндия (1919 г.), а затем Дания (1953 г.) и Норвегия (1962 г.).

При сохранении сути этого института в разных странах его наименование претерпевало определенную трансформацию: парламентский уполномоченный для расследований злоупотреблений администрации (Новая Зеландия), парламентский уполномоченный по делам администрации (Северная Ирландия), парламентский адвокат (Молдавия), уполномоченный по жалобам (Израиль), представитель по правам граждан (Польша), адвокат народа (Румыния), защитник народа (Испания), гражданский защитник (Италия), общественный защитник (Южная Африка), медиатор (Франция), контролер Сейма (Эстония), проведор юстиции (Португалия), национальный правозащитник (Македония), комиссар по вопросам администрации (Кипр).

Далее институт Омбудсмана, как органическая часть сообщества национальных правозащитных институтов, уже воспринят в государствах с различными формами правления и государственного устройства. Не стала препятствием для его заимствования принадлежность государства к той или иной правовой семье (англосаксонского, континентального и иного права). Он распространяется за пределы скандинавских стран - родины современного института Омбуд-смана - по всему миру:

Норвегия - Омбудсман для вооруженных сил (1952 г.), по делам администрации (1963 г.);

Дания - Омбудсман фолькетинга1 (1953 г.);

Западная Германия - Уполномоченный бундестага по обороне Западной Германии (1957 г.);

Великобритания - парламентский Уполномоченный по делам администрации (1967 г.), по жалобам для Северной Ирландии (1969 г.);

Канада - Омбудсманы провинций Альберта и Нью-Брансуик (1967 г.), Квебек (1969 г.);

США - Омбудсманы штатов Орегона, Гавайи, Нью-Йорка, Южной Каролины (1969 г.), Небраска (1971 г.), Айова (1972 г.), Аляски (1975 г.), Нью-Джерси (1974 г.).

Как сообщает источник, пик развития института Омбудсмана приходится на 50-70-е гг. XX в. - на период принятия и ратификации Международного Билля о правах человека (Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и Факультативного протокола к нему, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.) [1]. Именно в это время институт Омбудсмана учреждается в качестве нетрадиционного средства административного контроля за деятельностью государственных органов, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно. При этом он не заменяет и не подменяет последние, а именно дополняет их и играет по отношению к ним субсидиарную роль.

Инкорпорация института Омбудсмана к конкретным условиям зарубежной страны привела к модификации ее исходной классической модели в Швейцарии, Бельгии, Франции, ФРГ, Австрии, Нидерландах, Японии, Канаде, Ирландии, Египте, Австралии, Израиле, Индии, Кипре и др. Разумеется, развитие института Омбудсмана имел свои существенные отличия в Латинской Америке, ряде регионов Африки, Азии и Океании.

Таким образом, в настоящее время институт Омбудсмана существует в более чем ста государствах на всех континентах. Очевидно, что

1 Именно датская модель получила наибольшее признание в мире, благодаря тому, что датская правовая система ближе англо-американской и европейской континентальной правовой культуре.

Трибуна молодого ученого

ПйЛ

столь широкая распространенность института Омбудсмана - свидетельство того, что он оказался весьма эффективным, демократичным и адаптивным.

Функции Омбудсмана выполняет как отдельное должностное лицо, так и группа лиц или коллективный орган. В частности, коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), постоянная следственная комиссия (Танзания), контролеры Сейма (Литва). Понятно, что к Омбудсману могут предъявляться определенные требования. Общими являются несовместимость поста Омбудсмана и других публичных должностей, беспристрастность, способность хорошо анализировать проблемы права, администрации и публичной политики.

Считается, что единой модели Омбудсмана не существует. Модели сильного или слабого, классического (скандинавского) или квазиомбуд-смана, существующие в разных вариантах в той или иной зарубежной стране, несомненно, зависят от состояния развития общества и государства. Так, в государствах с традиционно сильным парламентом учреждаются парламентские Омбудсманы (в задачи которого входит надзор за исполнительной властью), а в президентских и полупрезидентских - исполнительные Омбуд-сманы.

В литературе различают несколько конституционно-правовых моделей Омбудсмана, в их числе: 1) Парламентский Омбудсман, который назначается (или избирается) парламентом на определенный срок и подотчетен (или подконтролен) ему. Он обладает широкими полномочиями, имеет свой собственный законный статус, который гарантирует ему самостоятельность и независимость, в т.ч. от самого парламента. 2) Исполнительный Омбудсман, который назначается правительством (или президентом) и ему подконтролен и подотчетен. Он подчинен президенту, правительству и административному аппарату. 3) Независимый Омбудсман, представляющий собой особую ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Он назначается парламентом либо президентом. При этом он независим и не подотчетен государственным органам, должностным лицам (включая и высший орган государственной власти, назначивший его).

При всем многообразии моделей Омбудсма-на есть достаточно оснований говорить о единой направленности международной деятельности Омбудсмана - соблюдение прав человека и защита его свобод, разработка рекомендаций, совершенствование правоприменительной практики и инкорпорация в национальную практику международных принципов и норм по правам человека. Омбудсман является посредником между властью и обществом и способствует усилению влияния граждан на принимаемые властью решения.

Компетенция Омбудсмана по кругу органов и лиц неоднозначна в различных государствах. Как правило, компетенция Омбудсмана ограничивается органами государственного управления. По данному критерию следует говорить об Омбудсманах:

полномочия которых распространяются только на органы исполнительной власти;

которые осуществляют полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих различным ветвям власти;

полномочия которых распространяются на государственные органы, а также негосударственные структуры;

основной задачей которых является не защита прав граждан, а решение конкретных проблем отдельных слоев населения.

Итак, характеристика правового положения Омбудсмана как государственного органа признается наиболее верной, поскольку для осуществления своих функций он наделен государственными полномочиями.

Поскольку контрольные мероприятия Омбуд-смана осуществляются по жалобам граждан и по собственной инициативе, то различают две разновидности службы Омбудсмана: «реактивную» (реагирование на жалобы по поводу нарушений прав человека) и «агрессивную» (проведение расследований по собственной инициативе). Причем вторая в большей степени свойственна странам Африки, Азии и Латинской Америки.

Как упоминалось выше, Омбудсман принимает и рассматривает жалобы граждан на решения или действия (бездействия) государственных органов и должностных лиц. При этом он сотрудничает с учеными, журналистами, должностными лицами всех уровней, неправительственными организациями, средствами массовой информа-

ции и международными организациями. Исчерпание всех альтернативных средств правовой защиты - непременное условие рассмотрения жалоб граждан во многих государствах.

По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Омбудсман вправе:

провести проверки по фактам нарушений прав и свобод граждан;

обратиться в суд и иные уполномоченные органы с заявлением в защиту прав и свобод граждан, нарушенных решением или действием (бездействием) государственного органа или должностного лица, а также лично либо через своих представителей участвовать в судебном процессе;

обратиться в судебные и иные уполномоченные органы с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения суда в целях оказания гражданам помощи в защите их прав и свобод, нарушенных при отправлении правосудия;

обратиться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями о внесении изменений и дополнений в законодательство (если он полагает, что решения или действия (бездействия) государственных органов или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение законодательства, либо в силу существующих пробелов в законодательстве, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права).

Омбудсман не уполномочен давать предписания государственным органам и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействиях) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан. Однако он обязан направить им свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод, совершенствования национального законодательства и административных процедур.

Для обеспечения деятельности Омбудсмана, как правило, создается специальная служба (офис, центр, аппарат), а также экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями и опытом работы в сфере прав человека в целях оказания консультативной помощи.

Ежегодные доклады и отчеты Омбудсмана подлежат опубликованию в официальных изданиях для информирования общественности о ситуации в стране с соблюдением прав и свобод человека, о правопорядке и др.

Финансирование деятельности Омбудсмана осуществляется из средств государственного бюджета либо из других источников, в т.ч. из грантов международных организаций.

Глобальные процессы интеграции международного сообщества подтверждают необходимость изучения процессов формирования и развития национальных правозащитных институтов с учетом международного опыта. Так, в 1991 г. в Париже на международном совещании представителями национальных правозащитных учреждений разработаны универсальные принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека.

Названные Парижские принципы (получившие название по месту их принятия) после утверждения резолюцией № 1992/54 Комиссии по правам человека и одобрения Генеральной Ассамблеей ООН, принявшей 20 декабря 1993 г. резолюцию № 48/134, служат критерием оценки эффективности функционирования создаваемых национальных правозащитных учреждений в различных странах. Помимо того, соответствующие структуры ООН уполномочены осуществлять аккредитацию национальных правозащитных институтов, к каковым относится институт Омбудсма-на. По итогам их проверки последним присваивается определенный статус:

«А» - полное соответствие «Парижским принципам»;

«В» - наблюдатель;

«С» - несоответствие «Парижским принципам».

В соответствии с Парижскими принципами, закрепление полномочий национальному правозащитному институту в конституции и (или) законе, а также создание его законодательством или Парламентом является гарантом их самостоятельности и независимости. Исходя из данного положения в конституциях ряда зарубежных стран, где функционирует институт Омбудсмана, содержатся отдельные статьи или разделы, посвященные национальному правозащитному учреждению (Литва, Испания, Нидерланды, Норвегия, Словения). Вместе с тем, организация и деятельность института Омбудсмана может рег-

Трибуна молодого ученого

/ 227 /

ламентироваться законом об Омбудсманг (Франция, Польша, Украина, Болгария).

На национальные правозащитные учреждения, как предусмотрено в Парижских принципах, возлагается основная задача по защите прав и свобод человека и гражданина. Для этого они наделены широкими полномочиями. Институциональная и функциональная их независимость является качеством, которое наиболее четко подкрепляет их легитимность, доверие и эффективность.

На сегодняшний день эффективность функционирования института Омбудсмана как внесудебного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина очевидна для мирового сообщества. Ибо создаются различные научные сообщества для обмена опытом и информацией, обсуждения вопросов обеспечения прав человека, исследовательской и образовательной деятельности, а также выработки международных и региональных стандартов административной и правоприменительной практики. К примеру, Международный институт Омбудсманов (1.0.1), Ассоциация Омбудсманов США, Европейский институт Омбудсмана, Азиатская Ассоциация Омбуд-сменов и др.

Примечателен тот факт, что в рамках международных организаций созданы институты наднационального Омбудсмана. Так, в рамках Совета Европы в 1992 г. учреждена должность Комиссара Совета Европы по правам человека для осуществления информационно-просветительской деятельности в области прав человека в государствах-членах Совета Европы и соблюдения и реализации на практике прав человека. В 1993 г. учрежден пост Верховного комиссара ООН по правам человека. В числе его основных обязанностей: укрепление и оптимизация существующих механизмов обеспечения прав человека, участие в диалоге с правительством в целях координации деятельности в области поощрения и защиты прав человека. Европейский союз (далее - ЕС) имеет своего Ом-будсмана с 1995 г. Он призван рассматривать жалобы граждан, проживающих в странах-членах ЕС по поводу ненадлежащего администрирования в работе учреждений или организаций ЕС, за исключением Европейского Суда. В целях повышения эффективности расследования Омбудсман сотрудничает с национальными Омбудсманами. Следовательно, наднациональ-

ные Омбудсманы (Верховный Комиссар Совета Европы по правам человека, Верховный Комиссар ООН по правам человека, Омбудсман ЕС) способствуют унификации законодательства, выработке единых стандартов в области обеспечения прав и свобод человека.

Таким образом, из проведенного краткого обзора истории становления и развития института Омбудсмана видно, что он присущ большинству зарубежных стран, поскольку является неотъемлемой частью мировой правовой культуры и эффективным инструментом правового демократического государства. В XXI в. институт Омбудсмана имеет новые перспективы развития (с ссылкой на международную практику функционирования подобных учреждений) в случае:

применения международного опыта в вопросах правовой регламентации института Омбудсмана в конституции и урегулирования деталей деятельности на уровне соответствующего закона; наличия права законодательной инициативы; обращения в суды общей юрисдикции, органы конституционного контроля, органы прокуратуры для решения вопросов, имеющих большое значение в работе Омбудсмана, но выходящих за рамки его компетенции;

взаимодействия со структурами гражданского общества;

участия в судебных процессах и работе международных организаций по правам человека на постоянной основе;

расширения спектра средств воздействия на публичные органы с целью обеспечения исполнения рекомендаций Омбудсмана (с более широким использованием превентивных средств);

международного сотрудничества в области прав человека;

осуществления мониторинга действующего законодательства по правам человека;

совершенствования национального законодательства и приведения его в соответствие с общепризнанными принципами (в т.ч. Парижскими принципами) и нормами международного права;

развития региональных и специализированных Омбудсманов;

распространения правовых знаний и повышения правовой культуры населения;

создания информационного форума институтов Омбудсмана и др.

Как представляется, позитивный опыт, накопленный зарубежными странами с развитыми де-

мократическими и правовыми традициями, может быть широко и последовательно применен Казахстаном (с учетом сложившихся национальных подходов к пониманию системы защиты прав человека). В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 гг., утвержденной 23 августа 2009 г. Указом Президента Республики Казахстан, по этому поводу сказано:

«Строительство в Казахстане правового государства требует дальнейшего совершенство-

вания специализированных институтов, связанных с защитой прав и свобод граждан.

Важным механизмом в системе защиты прав и свобод человека и гражданина стал институт Уполномоченного по правам человека. Создание этого государственного правозащитного института явилось серьезным шагом углубления демократии в Казахстане. Опыт показывает, что следует рассмотреть вопрос повышения эффективности деятельности этого института» [2].

Использованная литература

1. Омбудсманы мира / Отв. ред. С.Ш. Рашидова. - Ташкент: Гос. научн изд-во, 2006. - 389 с.

2. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 гг. // Казахстанская правда. - 2009, 27 августа.

Бул мацалада Омбудсман институтыныц шыгу тарихыныц дамуы царастырылган жэне де осы институттыц болашацтагы дамуы туралы айтылган.

Статья посвящена институту Омбудсмана. В частности, в этой статье уделяется внимание истории формирования института Омбудсмана и перспективам его развития.

This article is devoted to institute of the Ombudsman. In particular, in this article the attention is paid to history of formation of the institute of the ombudsman and perspectives of its development.