Эволюция конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в России

Эволюция конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в России Сюткина Н. С.

Сюткина Наталья Станиславовна / Syutkina Natalia Stanislavovna - магистрант,

юридический факультет,

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение Высшего профессионального образования Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,

Уральский институт управления, г. Екатеринбург

Аннотация: в статье анализируется развитие конституционно -правового регулирования

разграничения предметов ведения и полномочий, показан процесс эволюции указанного регулирования, а также дается характеристика современного правового регулирования в данной области.

Ключевые слова: конституционно-правовое регулирование, разграничение предметов ведения и полномочий, федерализм.

Конституция 1993 года закрепила основу конституционного строя в области государственного устройства (ст. 5, 65, 66). Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов; федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в России; во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты равны между собой [1, с. 37].

Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами исторически считаются наиболее сложными вопросами федерализма и функционирования государств с федеративным устройством. Это обусловлено тем, что разделение властей на федеральный и региональный уровни должно сопровождаться обеспечением принципов относительной самостоятельности и самодостаточности каждого из уровней власти в условиях их тесного взаимодействия. Детальная проработка основ разграничения предметов ведения и полномочий, выработка четкого порядка распределения компетенции является залогом наиболее оптимальной модели федеративного государства.

Применительно к Российской Федерации стоит отметить то, что федерация как форма государственного устройства была во многом декларативной, поскольку изначально была «оформлена» на бумаге и лишь после этого стала реализовываться на практике. Данная особенность порождала достаточное количество проблем, свидетельствующих об искусственном насаждении данной формы государственного устройства. С момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года происходит поиск баланса в рамках установленной конституционной модели, соответствия и соотношения интересов субъектов и Федерации.

Уже длительное время вопросы разграничения предметов ведения и полномочий находятся под пристальным вниманием политиков и являются одним из основных вопросов совершенствования законодательства. Можно привести слова Президента РФ Д. А. Медведева в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2008 году: «Первое, что для нас сегодня особенно важно - достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами. Как известно, здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы все равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изменения в перечни имущества, необходимого для федерального, регионального уровня, для того, чтобы полноценно исполнять свои функции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и, наконец, определиться, сколько и какого имущества надо регионам» [2, с. 6].

Считаем целесообразным рассматривать эволюцию конституционно -правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ с 1990-х годов, ведь именно данный период является началом становления современной модели конституционализма.

Распад Советского Союза ознаменовал собой формирование порядка разграничения предметов ведения и полномочий, состоящий из двух этапов. В данный период было четко определен перечень вопросов, принадлежащих Федерации, все остальное, что осталось за пределами, было передано на уровень субъектов РФ. Важно то, что сфера совместного ведения на тот момент не выделялась. После формирования нового состава Верховного Совета РСФСР в марте 1990 года его руководство обозначило необходимость перехода от авторитарной системы государственной власти к демократической, и в качестве одного из необходимых условий провозглашенного перехода к демократии был указан федерализм как принцип политико-территориального устройства, обеспечивающий самоопределение и самоуправление народов и территорий в составе России. Так, Конституция РСФСР 1978 года (в редакции от 24.05.1991 г.) [3] в ст. 72 устанавливала круг вопросов,

которые подлежат ведению Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в лице ее высших органов государственной власти и управления, а также решение «других вопросов республиканского значения» (т. е. сохранялся открытый перечень). Сферы совместного ведения по -прежнему не существовало.

На следующем этапе произошло формирование трехзвенного порядка разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, ознаменованный заключением Федеративного договора от 31 марта 1992 г. [4, с. 48 -56] и завершившийся принятием Конституции 1993 г. При этом Федеративный договор является совокупностью из трех самостоятельных документов, регулирующих разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации применительно к 1) суверенным республикам; 2) краям, областям и городам Москва, Санкт-Петербург; 3) автономным областям и автономным округам.

На данном этапе свои собственные конституции принимают (приняли) шесть республик Российской Федерации (Чечня, Якутия, Татарстан, Калмыкия, Тува, Башкортостан). Основной их особенностью является то, что на основании ранее принятых деклараций о государственном суверенитете были приняты решения о верховенстве своих конституций над российской, а также закреплено право данных республик на выход из федерации. В п. 32 ст. 75 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. предусматривалось отнесение к ведению Государственного Совета Республики Татарстан осуществление иных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан, федеральными законами и законами Республики Татарстан [5, с. 246-247]. Кроме того, ряд субъектов федерации предпринимали попытки получения дополнительных полномочий в сфере налогообложения с целью создания для себя особого режима налогообложения или получения дополнительных федеральных субсидий.

Следующий этап (конец 1993-начало 2000 гг.) характеризуется параллельным сосуществованием конституционного и договорного способов регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Ч. 3 ст. 11 Конституции РФ 1993 г. закрепила возможность разграничения компетенции Конституцией РФ, федеративными и иными договорами между Федерацией и субъектами федерации, в результате чего ряд субъектов РФ начал выстраивать свои отношения с центром не только на основе Конституции РФ, но и при помощи заключенных с Федерацией договоров.

С января 1996 г. многократно возрастает количество заключенных договоров о распределении компетенции: субъекты фактически обозначают свой статус и правомочия выше закрепленных в Конституции РФ. В этот период было заключено более 40 договоров, подписано от 5 до 15 соглашений к каждому из них. При этом договоры фактически корректировали модель распределения компетенции, закрепленную Конституцией РФ 1993 г., перераспределяя полномочия кардинальным образом.

В конце указанного этапа был принят Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации», целью которого было упорядочить хаотично сформированное правовое регулирование порядка распределения компетенции и сформировать единый подход к его принципам.

На современном этапе, который продолжается по настоящее время, происходит укрепление конституционной модели распределения компетенции. Отметим то, что основную роль играет Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который предусматривает принципы разграничения полномочий между федеральными органами

государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Договорный способ на современном этапе утрачивает свое значение. Статья 26.7 Закона определила, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий должен устанавливаться перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяться условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного его расторжения. Было закреплено, что договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

В этой же статье был регламентирован порядок заключения таких договоров и установлено, что срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десяти лет. Кроме того, в соответствии с законом указанные договоры в обязательном порядке после подписания утверждаются федеральным законом.

Мы видим, что со временем договоры о разграничении полномочий перестали быть актом волеизъявления двух сторон, приобретая, по сути, форму федерального закона. Тем самым можно констатировать, что федеральный законодатель сделал серьезный шаг на пути к укреплению конституционной модели распределения компетенции.

По поводу необходимости существования договорного способа разграничения, в доктрине конституционного права существует дискуссия. С одной стороны, ряд ученых высказывается против существования данного способа разграничения, с другой же стороны, имеются сторонники, указывающие, что договор перспективен, пока действует Конституция Российской Федерации, поскольку это - основа конституционного строя России. И в этом качестве у договора есть еще одна высокая миссия: в соответствии с Конституцией Российской Федерации исторически единство новой России скрепляется наряду с Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий [5, с. 28-32].

Таким образом, отметим, что эволюция конституционно -правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами во многом продиктована особенностями политической обстановки, произошедшей сменой политических воззрений, что демонстрирует глобальную перестройку существовавших правовых механизмов и регуляторов в области порядка распределения компетенции между федерацией и ее субъектами.

Литература

1. Безруков А. В. Конституционное право России: Учебное пособие. 2015. С. 37.

2. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 // Российская газета. 2008. 6 ноября.

3. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://constitution.garant.ru/history/ussr-

rsfsr/1978/red_1978/5478725/chapter/7/#block_3700.

4. Федеративный договор: Документы. Комментарий, М., 1994. С. 48 -56.

5. Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 г. // Советская Татария. 1992. № 246 -247.

6. Демидов М. В. Место и роль Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в системе федеративных отношений в России // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3.