"Под долгосрочные обязательства у ФСС должны быть долгосрочные активы"

Зампредседателя Фонда социального страхования Алексей Руденко рассказал корреспонденту "Денег" Анастасии Мануйловой, зачем ФСС новый статус, как можно трансформировать нынешнюю модель социального страхования и почему ФСС необходимо менять правила инвестирования.

Еще с конца 2014 года обсуждается возможность определить для ФСС новый статус — преобразовать фонд в публично-правовую компанию. Как продвигается дело?

— Для нас изменение статуса фонда по-прежнему является актуальной задачей. Рабочий вариант — преобразование его в публично-правовую кампанию, нами подготовлен проект такого закона. Но на данный момент все еще не принят базовый закон о публично-правовых компаниях — в Гражданском кодексе такая форма предусмотрена, но наш отраслевой закон о статусе с точки зрения экспертов Минюста может быть разработан и до принятия рамочного.

Сколько времени, на ваш взгляд, может уйти на подготовку обоих законов?

— Могу только сказать, что правительство внесло поправки в закон "О публично-правовых компаниях" ко второму чтению в Госдуме. По обсуждению нашего статуса: мы вместе с заинтересованными организациями готовы разработать закон о статусе и не дожидаясь рамочного, что было бы возможно.

Какие преимущества видит для себя ФСС в смене статуса?

— На мой взгляд, в нашем случае таких преимуществ несколько. Во-первых, присвоение ФСС статуса публично-правовой компании позволит повысить его управляемость, в том числе и с участием основных социальных партнеров, качество и горизонт планирования, прозрачность его деятельности. Во-вторых, преобразование фонда позволит перейти на страховую модель формирования активов и обязательств, что в будущем позволит снизить финансовую нагрузку на бюджет. У нас такое направление деятельности фонда, как обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, несколько последних лет находится в профиците, по нему был сформирован страховой резерв. Этот вид социального страхования не требует трансфертов из федерального бюджета, он, можно сказать, самофинансируется и с этой точки зрения является идеальным кандидатом для перевода на полностью страховые принципы, для чего и нужен новый статус фонда. В дальнейшем это позволит более эффективно управлять экономикой этого вида страхования, с участием социальных партнеров принимать решение о перечне покрываемых рисков, типов выплат и их индексации, о видах и объемах расходов исходя из потребностей работодателей и застрахованных, реального финансового состояния фонда и возможностей по управлению тарифом.

Структурные изменения в страховании профрисков происходят во многих странах. Например, одна из тенденций — перенос фокуса с денежных выплат пострадавшим на создание системы профилактики травм на производстве и последующей реабилитации, позволяющей вернуть пострадавшего к работе. В итоге это позволяет максимизировать экономическую выгоду для государства. Исследования показывают, что эффект от возвращения человека к труду перевешивает даже более высокие первоначальные расходы на медицинскую, профессиональную и социальную реабилитацию.

Насколько сейчас интересен такой подход для российской системы социального страхования?

— У нас такая трансформация также началась, но для нее, во-первых, нужны законодательные изменения, во-вторых, необходимо понимать, в рамках какой финансовой модели мы как фонд может совершить эту трансформацию. Инициативы, такие как реабилитационный менеджмент, когда за пострадавшим закрепляется индивидуальный куратор, который осуществляет контроль на всех стадиях (от заполнения программы реабилитации пострадавшего, назначения технических средств реабилитации до решения бытовых вопросов, накопившихся за время его отсутствия, и помощи с трудоустройством), требуют изменения структуры расходов системы соцстраха. В таком случае большая часть средств начинает уходить как раз на профилактические, реабилитационные мероприятия. Это не значит, что расходы на уже травмированных сокращаются в абсолютных цифрах, но относительно других видов трат они должны уменьшаться. У нас это пока не так, но нужно начинать смещать фокус на другие расходы — опять же это требует большей гибкости от финансовой модели фонда, возможности планировать на перспективу.

Почему это так важно?

— Смотрите, вот, например, у вас есть страхование от профрисков — вид страхования, по которому у вас кассовый профицит. Накопившийся резерв можно направить как раз на организацию профилактических мероприятий на производстве, начать, например, развивать те реабилитационные центры, которые подведомственны фонду. Но вы не можете долгосрочно рассчитывать на этот резерв, так как при планировании бюджета на следующий год, например, у Минфина, может возникнуть идея потратить резерв по одному виду страхования на покрытие дефицита по другому виду страхования. И все ваши инициативы останутся в стадии незавершенного производства.

Сталкивались уже с такой ситуацией?

— Да, у нас уже было в этом году поручение от правительства рассмотреть возможность направить профицит по страхованию от профрисков на финансирование дефицита по страхованию временной нетрудоспособности. Но нашли другие источники, чтобы закрыть дефицит. А в 2010 году мы аналогичное предложение были вынуждены осуществить — передали 30 млрд рублей. При этом передача средств не была оформлена как возвратная — в том числе и потому, что нынешняя финансовая модель фонда это сделать не позволяет. С точки зрения устойчивости фонда такое перераспределение средств внутри бюджета фонда достаточно болезненно, так как финансовая модель страхования от профрисков, несмотря на профицит, не позволяет постоянно вынимать из нее средства. Гораздо логичнее направлять эти средства на совершенствование именно страхования от профрисков, в этом направлении можно сейчас внедрять множество экономически эффективных разработок. Помимо упомянутых систем профилактики и реабилитации можно ввести систему бонус-малус, когда статистика несчастных случаев конкретного работодателя позволяла бы формировать для него индивидуальный тариф. Эта практика с успехом используется в Германии, Швейцарии, а на востоке — в Южной Корее. Она стимулирует работодателя инвестировать в охрану труда, в повышение безопасности. Это ведет к сокращению несчастных случаев на производстве и к снижению расходов фонда, но на этапе внедрения и настройки системы могут возникнуть дополнительные расходы. Поэтому неправильно смотреть на сформировавшийся профицит как на излишек, который необходимо немедленно изъять.

Но ведь если по какому-то виду страхования образуется профицит, значит, тариф для него избыточен. А раз избыточен, то не следует ли его снизить?

— Это, безусловно, правильная идея. Но вопрос в том, когда нужно ее реализовывать. Тариф сейчас не только покрывает новые страховые случаи, но и закрывает выплаты по всем случаям, накопившимся за предыдущие 15 лет работы по страхованию профрисков. Они в большинстве случаев являются пожизненными, то есть даже с учетом снижения травматизма на производстве их сокращение происходит достаточно медленно. Кроме того, необходимо учитывать факторы внешней экономической среды. Выплаты растут примерно наравне с индексом потребительских цен, так как они индексируются ежегодно на уровень инфляции. Когда экономика растет, фонд оплаты труда (ФОТ), который является базой для взимания страховых взносов, растет быстрее инфляции, так как он отражает еще и изменение демографического положения на рынке труда, и уровень производительности работников. Если же экономика в кризисе, говорить об опережающем росте ФОТ не приходится. Поэтому если мы предполагаем, что российская экономика в течение следующих нескольких лет будет находиться в состоянии кризиса или стагнации, то более вероятным для этого вида страхования становится не профицит, а дефицит. Резерв в таком случае придется направить на его покрытие, или придется отказываться от индексации выплат, сокращать их объем, закрывать реабилитационные программы.

Есть ли еще какие-то долгосрочные тренды российской экономики, которые могут затруднять сокращение тарифа в данный момент?

— Есть многолетний тренд постепенного сокращения работоспособного населения — сейчас мы вступаем в фазу, когда с рынка труда будет уходить примерно миллион человек каждый год. Однако более опасной такая ситуация является для пенсионной системы, в нашем же случае, если сокращается число экономически активных россиян, сокращается и число возможных случаев травматизма. С другой стороны, поскольку у фонда значительная доля расходов приходится на постоянные выплаты, существенно упасть доходы от сбора страховых взносов все равно не должны. Кроме того, тренд роста производительности труда, обеспечивающий увеличение зарплат, который мы наблюдаем в последнее время, в ближайшем будущем с некоторой вероятностью прекратится, что и скажется на уровне собираемых взносов. В том числе и поэтому фонду — по крайней мере в части страхования от профрисков — необходимо перестраивать свою модель от распределительной к страховой.

Сколько же времени, на ваш взгляд, есть у фонда для трансформации модели своей работы?

— В первую очередь необходимо понимать, сколько времени еще можно копить резерв. Сейчас ежемесячные выплаты получает около 480 тысяч человек, не все из них пожизненные, но большая часть. Текущий размер резерва не позволяет профинансировать все эти обязательства. Нам нужно копить еще несколько лет, а потом уже вернуться к вопросу о трансформации фонда. Только если мы перейдем на страховую модель и сможем более эффективно снижать уровень травматизма, мы сможем впоследствии долгосрочно снизить и уровень тарифа. Я думаю, что нам понадобится несколько лет, но, конечно, разрабатывать законодательную базу для этого процесса необходимо уже сейчас.

Как вы говорите, смена модели работы фонда и его статуса позволит вам иметь большую свободу в управлении его бюджетом. Как в таком случае изменятся ваши отношения, например, с тем же Минфином?

— Социальное страхование в России — одна из обязанностей правительства. Поэтому мы, конечно, будем разрабатывать все наши предложения в сотрудничестве с правительством. Так что для нас получение нового статуса не попытка выйти из-под контроля государства, а внедрение той организационно-правовой формы, которая больше всего соответствует обязательствам фонда. Страхование — это не торговля с колес, когда, так скажем, тебе деньги загрузили, ты их выплатил. То, что сегодня эти суммы у тебя совпали, не означает, что в будущем, через пять, десять лет, они не могут кратно разойтись. Поэтому у нас есть потребность в корректном отображении наших финансовых возможностей, наших обязательств, в правильном инвестировании доступных нам средств.

А как сейчас проходит инвестирование средств фонда?

— Правоспособность фонда инвестировать деньги резерва, который формируется по страхованию от профессиональных рисков, от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, сейчас определена в российском законодательстве довольно специфически. Она привязывается к закону о бюджете, то есть в каждом следующем законе о бюджете фонда она устанавливается отдельно на следующей год и на отчетный период. То есть получается, что та модель инвестирования, которая есть у фонда, привязывает наше постановление по инвестированию к закону о федеральном бюджете, позволяет нам покупать только краткосрочные активы.

Почему активов этого типа недостаточно для эффективного инвестирования средств резерва?

— Потому что, если мы говорим о возможности инвестировать резерв фонда, то есть тот объем профицита, который образуется в части страхования от профрисков, мы должны учитывать и тот тип обязательств, которые есть у фонда по данному типу страхования. По этому направлению более 60% ежегодных расходов фонда — ежемесячные выплаты пострадавшим на производстве в прошлые годы, которые осуществляются пожизненно. Оставшиеся 40% — это, например, расходы на предупредительные мероприятия, на профессиональную реабилитацию, на поддержание аппарата, на единовременные выплаты. Доминирующая часть расходов — долгосрочные обязательства фонда, аналогов которых, с точки зрения обязательств, в других внебюджетных фондах России не существует. Даже накопительная часть пенсии — это некие оценки расходов в будущем, мы же имеем дело с конкретными выплатами, которые идут уже сейчас. Поэтому, с точки зрения классического подхода к финансам, под долгосрочные обязательства у ФСС должны быть долгосрочные активы.

Почему же тогда у фонда нет возможности их создавать?

— Потому что, когда 15 лет назад появились правила размещения, законодатели исходили из другой концепции работы фонда — распределительной системы. Если смотреть на страхование профессиональных рисков в рамках распределительной системы, то, когда мы берем взносы со всех работающих и распределяем их на выплаты в текущем году, не важно, когда наступил страховой случай — десять лет назад, двадцать лет назад или сейчас. Взнос покрывает выплаты, поэтому в этой модели в принципе нет места страховому резерву. Он в таком случае может рассматриваться только как некий профицит, который сформировался за ряд лет и может быть направлен на что угодно, например на покрытие дефицита по другому виду страхования.

Что же на этом месте предполагает страховая модель?

— Страховая модель предполагает другой подход. Если фонд хочет действительно управлять страховым тарифом, то есть когда в зависимости от качества охраны труда, в зависимости от инвестиций работодателя в ее улучшение страховой тариф снижается, необходимо уйти от того, что текущие работодатели несут нагрузку в виде выплат за те случаи, которые произошли десять, двадцать лет назад. При переходе от распределительной модели к страховой источником финансирования таких выплат может стать как раз специально сформированный резерв. Он становится обеспечением по тем старым выплатам, и, когда это обеспечение достаточно, фонд начинает гибко управлять тарифом, начинает действительно оценивать текущие условия труда у работодателя и устанавливать тариф, адекватный тому уровню убыточности, который сложился сегодня. Сейчас у нас есть возможность посмотреть критически на эту систему и попробовать перейти от распределительной системы к страховой. В таком случае по убыткам, которые произошли в прошлом, мы платим из средств резервов. А по убыткам, которые происходят сейчас, мы платим из тех тарифов, которые собираем с работодателей. Очевидным преимуществом такого подхода является возможность адекватно оценить текущий уровень риска и установить для него достаточный тариф.

То есть в определенном смысле необходимость вкладывать средства фонда исключительно в краткосрочные финансовые инструменты, в том числе в депозиты, и определила возможность возникновения ситуации с банком "Российский кредит"?*

— В определенном смысле это верно. В ситуации с "Российским кредитом" фонд оказался заложником формальной процедуры, которая была обусловлена нашим постановлением об инвестировании, так как банк соответствовал всем критериям. В результате наши потери от этой ситуации составляют около 900 млн рублей. Это примерно 1% общей суммы резерва, которая в этом году составляет 83 млрд рублей, так что фонд в любом случае выполняет план по инвестированию. Маловероятно, что фонду удастся их вернуть, так как сейчас мы как юридическое лицо находимся в третьей очереди кредиторов банка. Безусловно, мы хотели бы использовать наиболее безрисковые инструменты — для нас таковыми являются государственные облигации, то есть обязательства Минфина. Однако инвестирование в эти инструменты требует больших горизонтов планирования, для чего нам и необходимо изменить правила, регламентирующие инвестиционную процедуру ФСС.

Какие еще изменения помимо установления более долгих сроков инвестирования необходимо внести в эти правила?

— В ближайшее время правительство установит дополнительные требования к кредитным организациям, на банковских депозитах которых может размещаться страховой резерв средств ФСС. Минимальный размер собственных средств такого банка должен будет составлять уже не 10 млрд, а 25 млрд рублей. При этом сохраняется требование о нахождении кредитной организации под прямым или косвенным контролем Банка России. С учетом этих двух условий мы сможем инвестировать только в девять-десять наиболее надежных банков с госучастием.

*В августе этого года Банк России отозвал лицензию у банка "Российский кредит", после этого ФСС направил в адрес банка требование о немедленном возврате суммы депозита, а в адрес временной администрации — требование о включении фонда в реестр кредиторов. Арбитраж Москвы 6 октября по заявлению ЦБ признал "Российский кредит" банкротом и открыл в нем конкурсное производство сроком на один год.

Доходы и расходы Фонда социального страхования

Строки бюджета

В 2014 году доходы ФСС РФ составили 569,8 млрд, расходы — 546,2 млрд руб. В части страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством доходы Фонда составили 437,4 млрд руб., из них 416,1 млрд руб.— страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством; расходы — 431,7 млрд руб. Число застрахованных россиян — 56,4 млн человек. На пособия по временной нетрудоспособности за год было израсходовано 176,4 млрд руб., на пособие по беременности и родам — 95,7 млрд, на ежемесячное пособие по уходу за ребенком до 1,5 года — 121,4 млрд руб.

Доходы по страхованию от несчастных случаев на производстве в 2014 году составили 95,1 млрд руб. Из них 92,5 млрд руб.— страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев и профессиональных заболеваний. Расходы — 75,3 млрд руб. Из них расходы на ежемесячные страховые выплаты составили 46,9 млрд руб., на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию пострадавших, профилактику производственного травматизма — 16,8 млрд руб., объем пособий по временной нетрудоспособности — 2,3 млрд, единовременные страховые выплаты — 1,9 млрд руб.

Фактические расходы на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации составили 11,97 млрд руб., или 98,6% к бюджетной росписи расходов бюджета фонда с учетом остатка неиспользованных средств за 2013 год в сумме 1161,6 млн руб. В 2014 году 63 региональных отделения обеспечивали инвалидов техническими средствами реабилитации. Выдано 200,8 млн изделий. Для обеспечения техническими средствами реабилитации поступило 2,7  млн заявок, исполнено 2,08 млн. Процент обеспечения — 76,5%.

Бюджетной росписью расходов фонда ассигнования на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан в части оплаты санаторно-курортного лечения, а также проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно определены в сумме 4,4 млрд руб. (в том числе на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с санаторно-курортным лечением отдельных категорий граждан, имеющих право на получение набора социальных услуг, в санаторно-курортных организациях, расположенных в Республике Крым и городе Севастополе, и предоставлением бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно в указанные санаторно-курортные организации). Санаторно-курортным лечением обеспечено 27% льготных категорий граждан, с учетом реализации постановления правительства N921 (Крым) уровень обеспеченности увеличился до 33%. Выдано 138 тыс. путевок, с учетом Крыма — 168 тыс. путевок.