Формирование концепции информационного суверенитета государства

Формирование концепции информационного суверенитета государства1

ЕЗЗ А.А. Ефремов

доцент, ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат юридических наук. Адрес: 119034, Российская Федерация, Москва, Пречистенская набережная, 11. E-mail: efremov-a@ranepa.ru

1—1—1 Аннотация

Статья посвящена сравнительному анализу концепций информационного суверенитета (государственного суверенитета в информационном пространстве) в зарубежной и российской политической и правовой науке, а также их реализации в России. Охарактеризован цикл тенденций к глобализации и суверенизации в правовом регулирования информационных отношений. Выделены доктринальные проблемы определения сущности и содержания информационного суверенитета государства, его отличия от традиционной территориальной привязки государственного суверенитета. На базе анализа практики Конституционного Суда Российской Федерации выделены новые составляющие суверенитета как свойства (признака) государства. Рассмотрены зарубежные подходы к определению содержания информационного суверенитета государства, в том числе современные концепции цифрового суверенитета и суверенитета данных, осуществлена их периодизация, связанная с развитием информационных технологий. Классифицированы российские политико-правовые концепции информационного суверенитета государства — юрисдикционные и технократические. Обоснованы необходимость развития публично-правовой доктрины информационного суверенитета, а также вывод, что реализация государственного суверенитета в информационном пространстве осуществляется посредством информационной функции государства и информационной политики, охарактеризованы научные подходы к содержанию данных категорий. На основе анализа российского законодательства выделены элементы законодательной инсти-туционализации государственного суверенитета, в том числе определение сферы его действия, отнесение суверенитета к целям и принципам правового регулирования в соответствующей сфере и его защиты — к полномочиям органов государственной власти. Вскрыто отсутствие в ключевых федеральных законах в сфере информационных отношений законодательной институционализа-ции информационного суверенитета государства. Обоснованы предложения по совершенствованию федерального законодательства.

Ключевые слова

государство, суверенитет, информационное пространство, информационный суверенитет, суверенитет данных, цифровой суверенитет.

Библиографическое описание: Ефремов А.А. Формирование концепции информационного суверенитета государства // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2017. № 1. С. 201-215. JEL К1; УДК: 342.3, 321.011 DOI: 10.17323/2072-8166.2017.1.201.215

1 Статья подготовлена на основе результатов исследовательской работы, выполненной по итогам конкурса работ сотрудников РАНХиГС в 2016 г.

Современный этап развития правового регулирования общественных отношений во многих сферах характеризуется тенденцией «суверенизации». Глобализационные подходы конца XX — начала XXI вв., связанные с усилением международно-правового регулирования (причем в значительной мере не в форме международных договоров, а документов международных организаций), сменяются возвратом к национально-правовому (внутригосударственному) регулированию, созданием правовых основ для отказов от исполнения, в частности, решений международных судов. Указанная тенденция отчетливо проявляется и в сфере публично-правового регулирования информационных отношений. В Российской Федерации это выражается в изменениях федерального информационного законодательства, связанных с:

• определением механизма ограничения доступа к информации, распространение которой запрещено (Федеральный закон от 28.07.2012 № 139-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»);

• введением требований к организаторам распространения информации в сети Интернет и блогеров (Федеральный закон от 05.05.2014 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей»);

• введением ограничений, связанные с учреждением средства массовой информации для иностранных лиц (Федеральный закон от 14.10.2014 № 305-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации»);

• введением порядка ограничения доступа к информации, обрабатываемой с нарушением законодательства РФ в области персональных данных и требований обеспечить запись, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), извлечение персональных данных граждан РФ с использованием баз данных, находящихся на территории РФ (Федеральный закон от 21.07.2014 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка обработки персональных данных в информационно-телекоммуникационных сетях»);

• введением дополнительных требований по хранению информации операторами связи и организаторами распространения информации в сети Интернет (Федеральный закон от 06.07.2016 № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности»).

В настоящее время в РФ также идет формирование законодательных инициатив, направленных на обеспечение целостности, непрерывности, стабильности, устойчивости и защищенности функционирования российского национального сегмента информационно-телекоммуникационной сети Интернет2 и обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры3. Значительно большее (по сравнению с ранее

2 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О связи» [Электронный ресурс]: // URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=58851

3 Внесенные Правительством Российской Федерации 06.12.2016 проекты федеральных законов № 47571-7 «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации» [Электронный ресурс]: // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/mam.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=47571-7 (дата обращения: 27.01.2017); № 47579-7 «О внесении изменений в законодательные акты Российской

принятыми) место защите суверенитета РФ в информационном пространстве уделяется и в новейших документах стратегического планирования4.

Между тем при принятии указанных федеральных законов выявляются конъюн-ктурность и ситуативность, связанные со стремлением «отражения угроз» и «защиты суверенитета» без четкой концептуальной основы сущности и содержания информационного суверенитета как политико-правового свойства (признака) государства в современную «цифровую» эпоху.

Следует отметить, что тенденция «суверенизации» свойственна не только России или Китаю (с его «великим китайским файерволлом»), но и, очевидно, в перспективе даже США. Свидетельством является тот факт, что 23.01.2017 новый президент США назначил главой Федеральной комиссии связи известного критика концепции сетевой нейтральности А. Пая5.

Актуальность данного исследования обусловлена потребностью в сравнительно-правовом анализе сущности и содержания концепций государственного суверенитета в информационном пространстве (информационного суверенитета государства) в зарубежной и российской политико-правовой науке. Сравнительно-правовой анализ таких концепций основывается на ряде методологических предпосылок, ограничений и допущений. Традиционное понимание государственного суверенитета как верховенства государственной власти внутри страны и ее независимости в международных отношениях может быть применено к информационным отношениям с целым рядом оговорок.

Во-первых, категории «внутри» и «вне» связаны непосредственно с физической (географической) территорией государства и, в ряде случаев, с иными территориями, находящимися под его юрисдикцией. Между тем современные общественные отношения (как экономические, так и информационные) в эпоху Интернета все меньше связаны с территориями. Поэтому для понимания сущности информационного суверенитета необходимо четкое определение сферы (или пространства) его реализации.

В российской правовой науке рассматривается категория «правовое пространство»6. Однако при его раскрытии преобладает привязка к территории — под пространством имеют в виду весь объем общественных отношений, возникающих и подвергающихся правовому регулированию в территориальных пределах Российского государства7, сферу регламентации юридическими нормами моделей правомерного поведения государства, его составных частей и граждан в границах территории данного государства и конкрет-

Федерации в связи с принятием Федерального закона "О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации"» [Электронный ресурс]: // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/

4 Концепция внешней политики Российской Федерации, утв. указом Президента Российской Федерации от 30.11.2016 № 640; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. указом Президента Российской Федерации от 05.12.2016 № 646.

5 Trump Taps Net Neutrality Critic to Lead the FCC // The Washington Post. 2017. Jan. 23.

6 Суханов В.В. Правовое пространство и его формы: автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2005; Бар-циц И.Н. Конституционно-правовое пространство Российской Федерации: автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2001.

7 Балмасов О.В. Обеспечение единого правового пространства как функция современного Российского государства: автореф. дис. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006. С. 21.

ного исторического времени8, область действия всех элементов правовой системы конкретного государства, имеющую социально-юридические (пределы правового регулирования) и политико-географические (территориально-государственные) границы9.

При этом формирование правовой теории информационного пространства, кибер-пространства только начинается10. В российском законодательстве термин «кибернетическое пространство» не употребляется, но он используется в международных документах, например в Окинавской хартии глобального информационного общества (2000) и в Конвенции о преступности в сфере компьютерной информации (2001).

Д.В. Грибанов11 определяет кибернетическое пространство как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе использования электронной компьютерной сети, складывающихся по поводу информации (информационных ресурсов), обрабатываемой с помощью ЭВМ и услуг информационного характера, оказываемых с их же помощью, совокупность отношений, участвовать в которых можно только посредством ЭВМ и средств связи компьютерной сети. Этот ученый считает, что система норм, направленных на регулирование кибернетического пространства, носит комплексный характер и находится на стыке различных отраслей права. Определяя место этих норм в системе права, можно рассматривать их как институт отрасли информационного пра-ва12. Данный подход является узким, поскольку правовое регулирование информационного пространства охватывается нормами не только разных отраслей, но и систем права — т.е. не только национальным, но и международным правом.

Во-вторых, само понимание государственной власти над современными информационными технологиями требует отдельного изучения. Недаром действует Европейская парламентская сеть оценки технологий13, с которой с 2014 г. сотрудничает Совет Федерации Федерального Собрания14. Оценка воздействия технологий на государственное управление становится самостоятельной сферой научных исследований. Проще говоря, как государство может реализовывать свою власть? Последние скандалы, связанные с якобы имевшим местом вмешательством российских хакеров в избирательную кампанию президента США или ^8-атаки сетей устройств (Интернет-вещей) ставят вопросы о новых механизмах государственного регулирования в информационном пространстве. Например, в Европарламенте ведется дискуссия о наделении роботов правовым статусом «электронной личности»15.

8 Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 24.

9 Егорова Ю.В. Системность российского законодательства в контексте единого правового пространства России // История государства и права. 2007. № 1.

10 См., напр.: Рассолов И.М. Киберпространство и позитивное право // Российское право в Интернете. 2010. № 1 [Электронный ресурс]: // URL: http://www.rpi.msal.ru/prints/201001rassolov.html

11 Грибанов Д.В. К вопросу о правовой теории кибернетического пространства // Государство и право. 2010. № 4. С. 60.

12 Там же. С. 60.

13 [Электронный ресурс]: // URL: http://www.eptanetwork.org/

14 Европейская парламентская сеть оценки технологий: новые технологии и государственные решения [Электронный ресурс]: // URL: http://www.council.gov.ru/activity/analytics/analytical_bulletins/49736/

15 [Электронный ресурс]: // URL: http://www.bbc.com/russian/news-38597214

В-третьих, в современных условиях категория «независимость» в международных отношениях не может иметь абсолютного характера. Все государства «связаны» как минимум принципами, закрепленными в Уставе ООН, а каждое — также многочисленными международными договорами и участием в международных организациях.

Расширительный подход к составляющим государственного суверенитета отражен в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в которых упоминается: экономический суверенитет16, фискальный суверенитет17, налоговый суверенитет18. Положения об информационном суверенитете государства или государственном суверенитете в информационном пространстве в решениях Конституционного Суда прямо не определены.

Вместе с тем в отдельных решениях19 сформулирована правовая позиция Конституционного Суда, отражающая взаимосвязь государственного суверенитета и института государственной тайны. Как указал Суд, Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, в то же время предусматривает, что федеральным законом определяется перечень сведений, составляющих государственную тайну (ч. 4 ст. 29). Такое решение вызвано необходимостью защиты суверенитета России, ее обороны и безопасности и соотносится с предписаниями ч. 3 ст. 55 Конституции, допускающей в указанных целях ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, а, следовательно, и права на информацию.

Проблематика реализации государственного суверенитета в информационной сфере в зарубежной политической и правовой науке активно ведется еще с 1980-х гг. Можно выделить три этапа развития концепций информационного суверенитета государства.

Первый этап (1980-е гг.) связан с рассмотрением соотношения таких категорий, как свобода информации и национальный суверенитет20, что обусловлено развитием трансграничного информационного обмена посредством радио-, теле- и спутникового вещания. В работах данного этапа свобода трансграничных потоков информации как реализация закрепленного Всеобщей декларацией прав человека (1948) и Международным пактом о гражданских и политических правах (1966) права человека, анализируется через устанавливаемые в соответствии с «суверенными правами» государств ограничения, целью которых является предотвращение культурной «эрозии» в развивающихся странах под влиянием информационных потоков из развитых стран. Выделяются различия в определении содержания государственного суверенитета между развитыми и развивающимися странами. Если развивающиеся страны видят угрозу своему суверенитету в неограниченных потоках информации, то развитые, наоборот, рассматривают свободное распространение информации как фактор укрепления их суверенитета21.

16 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 08.06.2000 № 118-О; от 08.06.2000 № 165-О; от 19.05.2009 № 596-О-О; от 19.01.2010 № 87-О-О; от 12.05.2011 № 737-О-О; от 05.07.2011 № 924-О-О; Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.2011 № 20-П; определения Конституционного Суда РФ от 02.11.2011 № 1447-О-О; от 17.11.2011 № 1621-О-О.

17 Определение Конституционного Суда РФ от 07.12.2010 № 1572-О-О.

18 Определение Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 № 757-О-О; Постановление Конституционного Суда РФ от 25.06.2015 № 16-П.

19 Постановление Конституционного Суда от 27.03.1996 № 8-П; определения Конституционного Суда от 19.05.2009 N 574-О-О; от 08.12.2011 № 1676-О-О.

20 Damon L. Freedom of Information versus National Sovereignty: The Need for a New Global Forum for the Resolution of Transborder Date Flow Problems // Fordham International Law Journal. 1986. Vol. 10. Issue 2. P. 262-287.

21 Ibid. P. 267.

Это важное теоретическое различие по сути получает развитие в современном мире. «Суверенитет границ», т.е. контроль и ограничения со стороны государства над потоками информации и обеспечивающей их инфраструктурой, или «суверенитет через экспансию», т.е. продвижение собственных информационных технологий, стандартов и правил их использования, стандартов регулирования и управления в другие государства и на международно-правовой уровень.

Второй этап связан с развитием Интернета как международной компьютерной сети в 1990-х гг. Данный этап характеризуется появлением работ, анализирующих уже сам Интернет как угрозу государственному суверенитету22. При этом в американской политической и правовой науке такая концепция рассматривается исключительно критически, как характерная для авторитарных режимов.

В 2000-х гг. одной из наиболее цитируемых в зарубежной литературе была монография М. Прайса «Медиа и суверенитет»23, в которой проанализирована государственная политика в области СМИ. Китайский профессор В. Гонг определяет информационный суверенитет через внутреннюю и внешнюю составляющую. Внутренний информационный суверенитет заключается в высшей власти при реализации информационной политики и поддержания информационного порядка в стране, а внешний — в полном юридическом равенстве государств и их независимости от внешнего контроля при производстве и использовании информации24. Развивающиеся страны подчеркивают важность уважения культурного суверенитета каждой страны, а «информационно-мощные» государства пропагандируют упадок суверенитета и полную свободу потоков информации.

В современных исследованиях американских ученых также подчеркивается рост значения информационного суверенитета25. Информационный суверенитет как право правительств контролировать информационные потоки в рамках своих территорий не делает различия между развитыми и развивающимися странами, поскольку, во-первых, правительства большинства стран стремятся защищать и укреплять свой суверенитет, а, во-вторых, большинство граждан поддерживают национально-государственную систему. Эта позиция «признания информационного суверенитета» отчетливо характеризует указанную в начале данной статьи тенденцию к «суверенизации», циклически сменяющей глобализационные процессы конца XX — начала XXI века.

Третий этап, активно развивающийся в настоящее время, связан с концепцией суверенитета данных (data sovereignty). Эта концепция получила развитие с принятием в рамках Европейского союза (Франция) либо автономно в ряде стран (Россия, Франция, Германия, Австралия) законодательства, предусматривающего обязательность обработки персональных данных граждан на серверах в данном государстве26. Концепция суверенитета данных означает, что отношения с информацией в цифровой (электронной) форме должны подчиняться юрисдикции той страны, где эта информация находится.

22 Perrit J. The Internet as a Threat to Sovereignty? Thoughts on the Internet's Role in Strengthening National and Global Governance // Indiana Journal of Global Legal Studies. 1998. Vol. 5. Issue 2. P. 423-442.

23 Price M. Media and Sovereignty: The Global Information Revolution and its Challenge to State Power. Cambridge, 2002. 352 p.

24 Gong W Information Sovereignty Reviewed // Intercultural Communication Studies. 2GG5. Vol. XIV. Issue 1. P. 119-135.

25 Powers S. Towards Information Sovereignty / Beyond Netmundial: The Roadmap for Institutional Improvements to the Global Internet Governance Ecosystem. Philadelphia, 2014. P. 90-99.

26 De Filippi P., McCarthy S. Cloud Computing: Centralization and Data Sovereignty // European Journal of Law and Technology. 2G12 [Электронный ресурс]: // URL: http://ssrn.com/abstract=2167372

Широкое распространение услуг облачных технологий, а также новые подходы к хранению данных, по мнению венгерского ученого К. Ирион, сломали традиционные геополитические барьеры больше, чем когда-либо прежде27. Наибольшее развитие концепция суверенитета данных получила в европейской политической и правовой науке28, что обусловлено коллизиями в данной сфере между национальным законодательством и нормами права ЕС, а также решениями Европейского Суда по правам человека. С 2013 г. концепция суверенитета данных связывается также с развитием технологии «больших данных» (big data)29.

В работах современных ученых отмечается, что требования к суверенитету данных можно рассматривать как разумные усилия национальных государств к подчинению национальных конфиденциальных потоков данных национальной юрисдикции. Такие требования суверенитета данных направлены на охрану и защиту основных интересов национальных государств в отношении конфиденциальности и целостности данных, а также их доступности30.

Таким образом, в зарубежной политической и правовой науке независимо от страны (США, Великобритания, Китай, Южная Корея, Индонезия) отмечается рост значения информационного суверенитета как возможности государства контролировать информационные потоки. При этом распространение в последние годы получила концепция суверенитета данных.

Условно «четвертый» этап связан с тенденцией «цифровизацией» и пока не получил глубокого научного осмысления31. 6.05.2015 Еврокомиссия приняла Стратегию единого цифрового рынка ЕС (Digital Single Market (DSM) Strategy)32; 23.06.2016 принята Канкун-ская Декларация Организации экономического сотрудничества и развития цифровой экономики: «Инновации, рост и социальное благополучие»; 27.10.2016 принята «Цифровая повестка Евразийского экономического союза»33. Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию от 05.12.2016 №Пр-2346 предусматривает разработку и утверждение программы «Цифровая экономика», создание правовых, технических, организационных и финансовых условий развития цифровой

27 Irion K. Government Cloud Computing and National Data Sovereignty // Policy and Internet. 2012. Vol. 4. Issue 3-4. Р. 40-71.

28 Rauhofer J., Bowden C. Protecting Their Own: Fundamental Rights Implications for EU Data Sovereignty in the Cloud

29 Moon H., Cho H. Big Data and Policy Design for Data Sovereignty: A Case Study on Copyright and CCL in South Korea. 2013 ASE/IEEE International Conference on Social Computing.

30 Nugraha Y., Sastrosubroto K. Towards Data Sovereignty in Cyberspace // 3rd International Conference on Information and Communication Technology. S.l., 2015.

31 Soldi R., Volpe M., Cavallini S. Towards a New Update of Digital Agenda and Creation of the Digital Single Market: Challenges and Opportunities for Local and Regional Authorities in the European Union, Luxemburg, 2016; Castermans A., Haentjens M., De Graaff R. The Digital Single Market and Legal Certainty: A Critical Analysis // Contents and Effects of Contracts-Lessons to Learn From The Common European Sales Law. S.l., 2016. Р. 45-72.

32 [Электронный ресурс]: // URL:https://ec.europa.eu/priorities/digital-single-market_en

33 [Электронный ресурс]: // URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/dmi/SiteAssets/%D 0%9F%D1%80%D0%BE%D0%B5%D0%BA%D1%82%20%D1%86%D0%B8%D1%84%D1%80%D0%BE %D0%B2%D0%BE%D0%B9%20%D0%B4%D0%B5%D0%BA%D0%BB%D0%B0%D1%80%D0%B0%D-1%86%D0%B8%D0%B8%20v%2011.pdf

экономики в России и ее интеграции в пространство цифровой экономики членов Евразийского экономического союза34.

Указанные процессы региональной цифровой интеграции пока идут параллельно тенденции суверенизации и зачастую вступают в противоречие с ней. Как отмечает член Коллегии по внутренним рынкам, информатизации и информационно-коммуникационным технологиям ЕЭК К. Минасян, «введение Россией ограничений на доступ к государственным и муниципальным закупкам программного обеспечения, разработанного в других странах Союза, в торговле является ограничительной мерой. Появление подобных ограничений и барьеров еще раз подтверждает необходимость совместного обсуждения вопросов цифровой повестки ЕАЭС на площадке Евразийской экономической комиссии»35. Здесь опять мы сталкиваемся с конкуренцией концепций «суверенитета границ» и «суверенитета экспансии».

Начиная с 2013 г. в документах международных организаций и в международных договорах (Соглашение между Правительством России и Правительством КНР о сотрудничестве в области обеспечения международной информационной безопасности (2015) формулируется концепция суверенитета государств над ИКТ-инфраструктурой.

В докладе группы правительственных экспертов 68-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (2013), указано, что государственный суверенитет и международные нормы и принципы, вытекающие из принципа государственного суверенитета, распространяются на поведение государств в рамках деятельности, связанной с использованием ИКТ, а также на юрисдикцию государств над ИКТ-инфраструктурой на их территории (п. 20)36. Аналогичная позиция содержится и в докладе группы правительственных экспертов 70-й сессии Генеральной Ассамблеи (2015)37. В дополнение к работе предыдущих групп в 2015 г. группа предложила следующий подход к применимости норм международного права к использованию ИКТ государствами:

1) государства обладают юрисдикцией над ИКТ-инфраструктурой, расположенной на их территориях;

2) в процессе использования ИКТ государства должны соблюдать наряду с другими принципами международного права такие принципы как государственный суверенитет, суверенное равенство, разрешение споров мирными средствами и невмешательство в дела других государств. Существующие обязательства по международному праву применимы к использованию ИКТ государствами.

Таким образом, в настоящее время концепция информационного суверенитета на международно-правовом уровне расширяется за счет контроля государств не только за самой информацией, но и обеспечивающей ее производство, хранение и распространение ИКТ-инфраструктурой.

34 [Электронный ресурс]: // URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/53425

35 В Казахстане впервые обсудили цифровую повестку ЕАЭС // Евразийская экономическая комиссия [Электронный ресурс]: URL: // http://www.eurasiancommission.org/ru/nae/news/Pages/01-06-2016-4. aspx

36 Доклад группы правительственных экспертов по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности. А/68/98 [Электронный ресурс]: URL: // http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/68/98&referer=/english/&Lang=R

37 Доклад группы правительственных экспертов по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности. А/70/174 [Электронный ресурс]: URL: // https://documents-dds ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/228/37/PDF/N1522837.pdf?OpenElement

В России формирование концепции государственного суверенитета в информационной сфере (информационного суверенитета государства) в настоящее время развивается главным образом в политологии. По мнению А.В. Россошанского, информационный суверенитет — это способность и намерение субъекта политики производить, распределять и потреблять информацию в зависимости от собственных интересов участия в политике, и использовать информацию как ресурс политического влияния в масштабах и объемах, которые соответствуют его текущим и долгосрочным политическим интересам38.

В работах В.С. Поликарпова, Е.В. Поликарповой, В.А. Поликарповой информационный суверенитет рассматривается через анализ угроз развития современных информационных технологий (сенсорная революция, социальные сети, квантовый Интернет, программируемое общество, большие данные, Интернет вещей)39. Аналогичный подход характерен и для работ Д.Г. Балуева, который, однако, отмечает, что политическая наука не дошла при изучении данного вопроса до создания теории, объясняющей влияние различных факторов на информационный суверенитет и позволяющей на этой основе оценивать угрозы ему и предлагать механизмы его обеспечения40. Д.В. Винник связывает цифровой суверенитет с политическими и правовыми режимами фильтрации данных в Интернет41.

М.М. Кучерявый определяет информационный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти при формировании и реализации информационной политики в национальном сегменте и глобальном информационном пространстве. Информационная политика реализуется в информационно-технологической, информационно-психологической и информационно-политической сферах. Информационный суверенитет предполагает наличие:

• в информационно-технологической сфере («цифровой» суверенитет) — собственного технологического цикла, программно-аппаратной платформы, поисковой и навигационной систем, сетевого оборудования и средств защиты информации отечественного производства, национального сегмента сети Интернет и социальных сетей, национальной платежной системы и др.;

• в информационно-психологической сфере («ментальный» суверенитет) — национальной идеи, высокого уровня информационной культуры и образованности общества;

• в информационно-политической сфере («властный» суверенитет) — внятной информационной политики, правительства народного доверия, патриотически-настроенной элиты, прогосударственных средств массовой информации, устойчивой национальной валюты и др.42

Правовые аспекты государственного суверенитета в информационной сфере в России впервые были отмечены В.Б. Наумовым в 1999 г. на основе анализа первых судеб-

38 Россошанский А.В. Политический и информационный суверенитет в контексте процессов глобализации // Симбирский научный вестник. 2011. № 4(6). С. 185.

39 Поликарпов В.С., Поликарпова Е.В., Поликарпова В.А. Информационный суверенитет России, сенсорная революция, социальные сети, Интернет и кибервойна // Информационное противодействие угрозам терроризма. 2014. № 23. С. 272-278; Поликарпов В.С., Поликарпова Е.В. Новейшие информационно-коммуникационные технологии и информационный суверенитет России // Там же. 2014. № 23. С. 279-284.

40 Балуев Д.Г. Влияние современных социальных медиа на информационный суверенитет России: основные подходы к исследованию // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2015. № 3. С. 140-143.

41 Винник Д.В. Цифровой суверенитет: политические и правовые режимы фильтрации данных // Философия науки. 2014. № 2 (61). С. 95-113.

42 Кучерявый М.М. К осознанию информационного суверенитета в тенденциях глобального информационного пространства // Наука, новые технологии и инновации Кыргызстана. 2015. № 12. С. 25.

ных дел, связанных с трансграничным распространением информации по Интернету43. В основе анализа ученого был конфликт национальных юрисдикций при рассмотрении судебных дел и исполнении судебных решений. Юрисдикционный подход к регулированию Интернета отражен также в работах И.Ю. Богдановской44.

В диссертации А.В. Глушкова45 отмечено, что расширение глобальной компьютерной сети разрушает связь между географической локализацией и, во-первых, властью местных органов государственной власти и управления, пытающихся контролировать интерактивное поведение; во-вторых, результатами данного поведения, отражающимися на отдельных лицах или вещах; в-третьих, законностью усилий национального суверенитета устанавливать правовые нормы, применимые к глобальным явлениям, к каковым относится Интернет; в-четвертых, способностью определять, нормы какой правовой системы применяются исходя из физического местонахождения.

В целом юрисдикционный подход к регулированию Интернета, широко распространенный в правовой науке46, является по сути, частноправовым и не раскрывает содержания государственного суверенитета как публично-правовой категории в полном объеме. Единственной работой, в которой раскрыта взаимосвязь суверенитета и юрисдикции, является публикация Л.В. Терентьевой47. В доктрине международного права соотношение суверенитета, территориального верховенства и юрисдикции сводится к следующей формуле: юрисдикция — один из элементов территориального верховенства государства, которое, в свою очередь, является составной частью его суверенитета48. В диссертациях о регулировании отдельных видов информации и прав на нее категория «суверенитет» рассматривается только в отношении охраны государственной тайны как средства его обеспечения49.

Таким образом, в политической и юридической науке выделяются следующие подходы к содержанию и механизму реализации государственного суверенитета в информационном пространстве:

• юрисдикционный, основанный на определении юрисдикции государственных органов (главным образом судебных), в отношении субъектов и объектов информационных отношений;

43 Наумов В.Б. Интернет и государственный суверенитет / I Всероссийская конференция «Право и интернет: теория и практика». 1999 [Электронный ресурс]: URL: // http://www.ifap.ru/pi/01/r16.htm

44 Богдановская И.Ю. ИНТЕРНЕТ: глобальное регулирование и национальные юрисдикции // НТИ. Сер. 1. 2001. № 10. С. 1-3.

45 Глушков А.В. Проблемы правового регулирования Интернет-отношений: автореф. дис... канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 13.

46 Горшкова Л.В. Правовые проблемы регулирования частноправовых отношений международного характера в сети Интернет: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2005. 30 с.; Незнамов А.В. Особенности компетенции по рассмотрению Интернет-споров: автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010. 24 с.; Рассолов И.М. Правовые проблемы ответственности провайдеров: определение юрисдикции государства // Международная торговля и торговая политика. 2007. № 2. С. 162-168.

47 Терентьева Л.В. Сетевое пространство и государственные границы: вопросы юрисдикции в сети Интернет // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2010. № 1. С. 63-68.

48 Каюмова А.Р. Суверенитет и юрисдикция государства: проблемы соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 12-15.

49 Мартышин М.Ю. Государственная тайна как объект конституционно-правового регулирования: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009. С. 3; Скопец П.С. Государственно-правовое регулирование конституционного права граждан России на информацию и его ограничений: автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 18.

• технократический, основанный на определении угроз суверенитету через угрозы информационной безопасности.

По нашему мнению, ключевым для реализации суверенитета является определение возможности осуществлять регулирование информационных отношений в рамках соответствующего информационного пространства.

Государственный суверенитет в информационном пространстве (информационный суверенитет государства) как правовая категория заключается в возможности государства осуществлять посредством национального (внутригосударственного )права и формируемого с участием данного государства международного права регулирование определенного информационного пространства.

С учетом глобализации информационного пространства, в первую очередь в рамках Интернета, приоритетным направлением реализации государственного суверенитета в информационной сфере является формирование международно-правового регулирования информационного пространства на основе принципа суверенного равенства всех государств.

Государственный суверенитет в информационном пространстве реализуется посредством информационной функции государства и его информационной политики.

В современной юридической науке имеются различные подходы к определению информационной функции государства. По мнению А.Н. Васениной, информационная функция государства — это обусловленное потребностями социально-политического развития комплексное направление деятельности государственного механизма по обеспечению граждан, их объединений, общества и государства актуальной в конкретный временной период публично значимой информацией посредством ее производства, распространения и контроля в законодательно установленных формах50. Э.В. Талапина раскрывает информационную функцию государства через направления ее реализации (создание информации, сопровождение информации, имеющей государственное значение, сбор, обработку, охрану и защиту информации, необходимой для реализации функций государства, информационный обмен между органами государственной власти и т.д.)51.

Ключевым в реализации информационной функции государства выступает именно регулирование информационных отношений.

Для определения публично-правовых форм реализации государственного суверенитета проведен (с помощью системы «Консультант Плюс») анализ федеральных законов, который показал, что в настоящее время понятие «суверенитет» используется в 29 федеральных законах. Использование данного понятия осуществляется в следующих формах:

1) определение сферы действия суверенитета52;

2) отнесение суверенитета к целям и принципам правового регулирования в соответствующей сфере53;

50 Васенина А.Н. Информационная функция современного российского государства: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 10-11.

51 Талапина Э.В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. № 1. С. 20.

52 Ст. 1 Воздушного кодекса РФ 1997 г., ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 31.07.1998 № 155-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

53 Ст. 7 Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О безопасности», ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

3) отнесение защиты суверенитета к полномочиям органов государственной власти54.

Указанные формы, а именно: определение сферы действия суверенитета, его отражение в целях и принципах регулирования, полномочиях органов государственной власти образуют законодательный механизм обеспечения государственного суверенитета и могут быть применены к информационным отношениям.

В настоящее время обеспечение единой государственной информационной политики закреплено только в Федеральном законе от 17.09.1998 № 157-ФЗ (ред. от 31.12.2014, с изм. от 14.12.2015) «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней». Другие федеральные законы, регулирующие отношения в сфере информации и связи, не содержат норм о суверенитете. Только в Федеральном законе от 07.07.2003 № 126-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О связи» указано, что он устанавливает правовые основы деятельности в области связи на территории РФ и на находящихся под юрисдикцией РФ территориях.

Анализ показывает, что, кроме отдельных принципов, указанных в Федеральном законе «О связи» (создание условий для развития российской инфраструктуры связи, обеспечение централизованного управления российскими радиочастотным ресурсом, в том числе орбитально-частотным, и ресурсом нумерации) законы, регулирующие информационные отношения, не содержат ключевых элементов механизма обеспечения государственного суверенитета России в информационном пространстве, включающего закрепление суверенитета среди целей, принципов регулирования и полномочий органов государственной власти. Выводы:

1) Современный этап публично-правового регулирования информационных отношений характеризуется тенденцией к «суверенизации», направленной на усиление контроля государств над собственными информационными пространствами, включая как саму информацию (данные), так и обеспечивающие ее создание и обращение (распространение, передачу) инфраструктуру.

2) Развитие концепции информационного суверенитета государства в зарубежной науке включает три этапа, связанных с расширением трансграничных потоков информации при развитии теле- и радиовещания; развитием Интернета; развитием технологий сбора, хранения и обработки значительных объемов данных.

3) Современный, «четвертый» этап связан с появлением, с одной стороны, международно-правового регулирования вопросов суверенитета государств над их информационной инфраструктурой, а с другой — с процессами региональной интеграции единых цифровых рынков и пространств, между которыми имеются сущностные противоречия.

4) В российской политической и правовой науке выделяются две группы подходов к определению сущности информационного суверенитета государства — технократический и юрисдикционный, которые не определяют публично-правовых характеристик информационного суверенитета.

5) Реализация государственного суверенитета в информационном пространстве как публично-правовой характеристики государства осуществляется посредством информационной функции государства и информационной политики.

6) Законодательное обеспечение реализации информационного суверенитета государства в России должно быть основано на определении в федеральных законах «Об информации, информационных технологиях и защите информации», «О связи», «О средствах массовой информации» положений об обеспечении государственного суверенитета среди целей и принципов регулирования, полномочий органов государственной власти.

54 Ст. 6 Федерального закона от 08.12.2003 № 164-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

Библиография

Балуев Д.Г. Влияние современных социальных медиа на информационный суверенитет России: основные подходы к исследованию // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2015. №3. С.140-143.

Баринова Д.С. Национальные домены: роль государств в политическом пространстве Интернета: автореф. дис... канд. полит. наук. М., 2012. 27 с.

Винник Д.В. Цифровой суверенитет: политические и правовые режимы фильтрации данных // Философия науки. 2014. № 2 (61). С. 95-113.

Глушков А.В. Проблемы правового регулирования Интернет-отношений: автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб, 2007. 33 с.

Кучерявый М.М. Государственная политика информационного суверенитета России в условиях современного глобального мира // Управленческое консультирование. 2015. № 2. С. 8-15. Мартышин М.Ю. Государственная тайна как объект конституционно-правового регулирования: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009. 25 с.

Незнамов А.В. Особенности компетенции по рассмотрению Интернет-споров: автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010. 24 с.

Поликарпов В.С., Поликарпова Е.В., Поликарпова В.А. Информационный суверенитет России, сенсорная революция, социальные сети, Интернет и кибервойна // Информационное противодействие угрозам терроризма. 2014. № 23. С. 272-278.

Терентьева Л.В. Сетевое пространство и государственные границы: вопросы юрисдикции в сети Интернет // Право. Журнал Высшей школы экономики, 2010. № 1. С. 63-68. Damon L. Freedom of Information versus National Sovereignty: The Need for a New Global Forum for the Resolution of Transborder Date Flow Problems // Fordham International Law Journal. 1986. Vol. 10. Issue 2. P. 262-287.

De Filippi P., McCarthy S. Cloud Computing: Centralization and Data Sovereignty

Irion K. Government Cloud Computing and National Data Sovereignty // Policy and Internet. 2012. Vol. 4. Issue 3-4. P. 40-71.

Perritt J. Internet as a Threat to Sovereignty? Thoughts on the Internet>s Role in Strengthening National and Global Governance // Indiana Journal of Global Legal Studies. 1998. Vol. 5. Issue 2. P. 423-442. Powers S. Towards Information Sovereignty // BEYOND NETMUNDIAL: The Roadmap for Institutional Improvements to the Global Internet Governance Ecosystem. Philadelphia: Center for Global Communication Studies, 2014. P. 90-99.

Rauhofer J., Bowden C. Protecting Their Own: Fundamental Rights Implications for EU Data Sovereignty in the Cloud

Formation of the Concept of Information sovereignty of the state

ns Alexey A. Efremov

Associate Professor, Leading Researcher, Public Management Technologies Center, Institute of Applied Economic Studies, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Juridical Sciences. Address: 11 Prechistenskaya Nab., Moscow 119034, Russian Federation. E-mail: efremov-a@ranepa.ru

H==l Abstract

The article is devoted to the comparative analysis of the concepts of information sovereignty of the state (of state sovereignty in the information space) in the foreign Russian political and legal science,

as well as their legislative implementation in the Russian Federation. The author described a cyclic change of sovereignty and globalization trends in the legal regulation of information relations, including those existing at the present stage of sovereignty, doctrinal highlighted the problem of determining the nature and content of the category information of the sovereignty of the state, its difference from the traditional territorial binding national sovereignty. Based on the analysis of the Constitutional Court practice, the analysis highlights the properties (attributes) of the state. The paper consistently examines foreign approaches to the definition of the information content of the sovereignty of the state in terms of development of information relations with the 1980s to the modern concepts of sovereignty and the sovereignty of the digital data, carried out their periodization, chronologically associated with the development of information technologies. The necessity of development of publicly-legal doctrine of the sovereignty of the information, as well as the conclusion that the implementation of state sovereignty in the information space should be carried out by means of information and functions of the state information policy, characterized by the existing scientific approaches to the content of these categories. Based on the analysis of the Russian legislation, the analysis highlights the elements of the legal institutionalization of state sovereignty, including the definition of its scope; attribution of sovereignty to the purposes and principles of the legal regulation in the relevant field; assignment of protecting the sovereignty of the powers of public authorities. Conducted on the basis of the abovementioned analysis of the key elements of allocated federal laws in the sphere of information relations has shown the absence of legislative institutionalization of information sovereignty of the state in these federal laws. To ensure the institutionalization of the legislative sovereignty of the state of the information substantiated a number of suggestions for improving the federal laws in the sphere of information relations.

Keywords

data sovereignty, digital sovereignty, information, sovereignty, information space, state sovereignty. Citation: Efremov A.A. (2017) Formation of the Concept of Information Sovereignty of the State. Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki, no 1, pp. 201-215 (in Russian) DOI: 10.17323/2072-8166.2017.1.201.215

References

Baluev D.G. (2015) Vliyanie sovremennyih sotsialnyih media na informatsionnyiy suverenitet Rossii: osnovnyie podhody k issledovaniyu. Gosudarstvennoe imunitsipalnoe upravlenie. Uchenyie zapiski SKAGS, no 3, p. 140-143.

Barinova D.S. (2012) Natsionalnyie domeny: rol gosudarstv vpoliticheskom prostranstve Interneta (Av-toref. diss....kand. polit. nauk) [National Domains: Role of States in Political Internet Space (Candidate of Political Sciences Thesis Summary)]. Moscow, 27 p.

Bogdanovskaya I.Y. (2001) Internet: globalnoe regulirovanie i natsionalnyie yurisdiktsii. NTI. Ser. 1, no 10, pp. 1-3.

Damon L. (1986) Freedom of Information versus National Sovereignty: The Need for a New Global Forum for the Resolution of Transborder Date Flow Problems. Fordham International Law Journal, vol. 10, issue 2, pp. 262-287.

De Filippi P., McCarthy S. (2012) Cloud Computing: Centralization and Data Sovereignty (October 26, 2012). European Journal of Law and Technology, vol. 3, no 2. Available at: http://ssrn.com/ab-stract=2167372

Gong W. (2005) Information Sovereignty Reviewed. Intercultural Communication Studies, vol. XIV, issue 1, pp. 119-135.

Glushkov A.V. (2007) Problemy pravovogo regulirovaniya Internet-otnosheniy: (Avtoref. Diss. Kand. Yurid. Nauk) [Issues of Legal Regulation of Internet Relations (Candidate of Juridical Sciences Thesis Summary)]. Saint Petersburg, p. 13.

Gorshkova L. V. (2005) Pravovyie problemy i regulirovaniya chastnopravovyih otnosheniy mezhdun-arodnogo kharaktera v seti Internet: (Avtoref. Diss. Kand. Yurid. Nauk) [Legal Issues and Regulation of Private Law Relations on International Nature in the Internet. Candidate of Juridical Sciences Thesis Summary]. Moscow, 30 p.

Irion K. (2012) Government Cloud Computing and National Data Sovereignty. Policy and Internet, vol. 4, issue 3-4, p. 40-71.

Kayumova A.R. (2008) Suverenitet i yurisdiktsiya gosudarstva: Problemy i sootnosheniya [Sovereignty and Jurisdiction of State]. Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo, no 9, pp. 12-15. Kucheryavyiy M.M. (2015) Gosudarstvennaya politika informatsionnogo suvereniteta Rossii v uslovi-yah sovremennogo globalnogo mira [State Policy of Russian Information Sovereignty in Modern Global World]. Upravlencheskoe konsultirovanie, no 2, p. 11.

Kucheryavyiy M.M. (2015) K osoznaniyu informatsionnogo suvereniteta v tendentsiyah globalnogo informatsionnogo prostranstva [Realizing Information Sovereignty in the Trends of Global Information Space]. Nauka, novyie tehnologii i innovatsii Kyrgyizstana, no 12, p. 25.

Martyishin M.Yu. (2009) Gosudarstvennaya taina kak ob'ekt konstitutsionno-pravovogo regulirovaniya: Avtoref. Diss. Kand. Yurid. Nauk [State Secret in Constitutional Law Regulation. Candidate of Juridical Sciences Thesis Summary]. Moscow, 23 p.

Naumov V.B. (1999) Internet i gosudarstvennyiy suverenitet. I Vserossiyskaya konferentsiya "Pravovoi internet: teoriya i praktika". Available at: http://www.ifap.ru/pi/01/r16.htm

Neznamov A.V. (2010) Osobennosti kompetentsii po rassmotreniyu Internet-sporov: Avtoref. Diss. Kand. Yurid. Nauk) [Competencies and Examining Internet Disputes. Candidate of Juridical Sciences Thesis Summary]. Ekaterinburg, 24 p.

Polikarpov V.S., Polikarpova E.V., Polikarpova V.A. (2014) Informatsionnyiy suverenitet Rossii, sen-sornaya revolyutsiya, sotsialnyie seti: Internet i kibervoyna [Russia's Information Sovereignty, Sensor Revolution, Social Nets, Internet and Cyber War]. Informatsionnoe protivodeystvie ugrozam terrorizma, no 23, pp. 272-278.

Perritt J. (1998) The Internet as a Threat to Sovereignty? Thoughts on the Internet's Role in Strengthening National and Global Governance. Indiana Journal of Global Legal Studies. Vol. 5, issue 2, pp. 423442.

Powers S. (2014) Towards Information Sovereignty. Beyond Netmundial: The Roadmap for Institutional Improvements to the Global Internet Governance Ecosystem. Philadelphia: Center for Global Communication Studies, pp. 90-99.

Price M. (2002) Media and Sovereignty: The Global Information Revolution and its Challenge to State Power. Cambridge (Mass.): MIT Press, 352 p.

Rauhofer J., Bowden C. (2013) Protecting Their Own: Fundamental Rights Implications for EU Data Sovereignty in the Cloud. Edinburgh School of Law Research Paper. Available at: http//ssrn.com/ab-stract=2283175; http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2283175

Rassolov I.M. (2007) Pravovyie problemy, otvetstvennosti provayderov: opredelenie yurisdiktsii gosudarstva [Legal Issues, Liability of Legal Scholars: Jurisdiction of State]. Mezhdunarodnaya torgovlya i torgovaya politika, no 2, pp. 162-168.

Rossoshanskiy A.V. (2011) Politicheskiy i informatsionnyiy suverenitet v kontekste protsessov global-izatsii [Political and Information Sovereignty in Context of Globalization]. Simbirskiy nauchnyiy vestnik. no 4, p. 185.

Sivovolov D.L. (2015) Novye ugrozyi natsionalnomu suverenitetu Rossii v sfere informatsionnoy bezo-pasnosti [New Threats to Russian National Sovereignty in the Sphere of Information Security]. Sotsium i vlast', no 6 (56), pp. 82-88.

Skopets P.S. (2006) Gosudarstvenno-pravovoe regulirovanie konstitutsionnogo prava grazhdan Rossii na informatsiyu ego ogranicheniy: Avtoref. Diss. Kand. Yurid. Nauk [State Law Regulation of Constitutional Law (Candidate of Juridical Sciences Dissertation Summary)]. Saint Petersburg, p. 18. Talapina E. V. (2002) K voprosu ob informatsionnoy funktsii gosudarstva [On the Informational Function of State]. Informatsionnoe obschestvo, no 1, p. 20.

Terenteva L.V. (2010) Setevoe prostranstvo i gosudarstvennyie granitsy i: voprosy yurisdiktsii v seti Internet [Net Space and State Borders: Jurisdiction Issues in Internet]. Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki, no 1, pp. 63-68.

Vasenina A.N. (2007) Informatsionnaya funktsiya sovremennogo rossiyskogo gosudarstva: Avtoref. Diss... Kand. Yurid. Nauk [Informational Function of Modern Russian State (Candidate of Juridical Sciences Thesis)]. N. Novgogod, pp. 10-11.

Vinnik D.V. (2014) Tsifrovoy suverenitet: politicheskie i pravovyie rezhimy i filtratsii dannyih [Digital Sovereignty: Political and Legal Regimes in Refining Data]. Filosofiya Nauki, no 2, pp. 95-113.