Проблемы трансформации самоуправления в постреволюционном городе (на примере г. Вятки)

ПРОБЛЕМЫ ТРАНСФОРМАЦИИ САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОСТРЕВОЛЮЦИОННОМ ГОРОДЕ

A.B. МАМАЕВ

Институт российской истории РАМ J17056, Москва, ум. Дм, Ульянова, 19

Автор прослежишют процессы демократизации городского самоуправления із начале 1917 г., оцсипнает деятельность городской Думы но второй половине 1917 г. и исследует понрос радикальной трансформации местного самоуправления в советскую форму. Автор делает вывод, что процесс трансформации самоуправления в постреволюционном городе в конечном итоге привел к ночврату к сильно ограниченной и зависимой от центральной власти системе местного самоуправления.

К 1917 г. и городах России местное самоуправление реализовывалось городскими Думами. В ходе революций 1917 г. и последовавшего за ними 1918 г. было осуществлено несколько попыток преобразовать самоуправление. Эти попытки преобразований требуют детального изучения. Обеспечение эффективного и полноценного функционирования самоуправления в то непростое время было крайне важно. Именно местные самоуправления решали вопросы «местного значения», непосредственно воздействующие на жизнь и деятельность каждого человека. Кроме того, в условиях слабости центральной власти роль самоуправлений резко повысилась.

Исследование написано на примере самоуправления г. Вятки. Город Вятка был центром одной из самых крупных в Европейской части России губерний, кроме того, в Вятке процесс трансформации органов самоуправления происходил последовательно и непрерывно, чего нельзя сказать о многих других городах. Таким образом, изучение проблем трансформации системы органов самоуправления на примере г. Вятки вполне оправдано.

Согласно городовому положению 1892 г.1 система городского самоуправления имела весьма ограниченные права и была формально всесословной при сохранении имущественного ценза. Так, в 1909 г. в выборах в городскую Думу г. Вятки могло участвовать только 550 человек, или 1,2 % от всего населения города2. В предреволюционное время ведущие политические силы страны либерального и социалистического направлений выдвинули идею преобразования самоуправлений в сторону демократизации и большей самостоятельности. Переломным стал 1917 г.

26-27 февраля произошли основные революционные события в Петрограде.

3 марта 1917 г. вятский губернатор изъявил полное согласие исполнять приказания новой власти3, на заседании городской Думы единогласно также было принято решение признать новое правительство. Таким образом, смена власти в г. Вятке прошла без насилия, вмешательства из центра.

Революция породила небывалую политическую активность народных масс, стремящихся к реализации своих надежд. Одним из результатов этой активности

стало состоявшееся 14 марта 1917 г. учредительное собрание вятского Совета рабочих и солдатских депутатов4. Созданный Совет не заявил о каких-либо своих претензиях па власть в соответствии с пожеланиями Петроградского С овета рабочих и солдатских депутатов5.

В начале марта 1917 г. городская Дума г. Вятки оказалась самым влиятельным учреждением в городе. Но самоуправление по-прежнему представляло собой собрание цензовых гласных, избранных «верхушкой» населения города. Население требовало включения в состав Думы своих представителей, поэтому после Февральской революции наиболее актуальной стала проблема демократизации местного самоуправления.

На нервом этапе больший демократизм в составе вятской городской Думы был достигнут за счет включения туда представителей различных демократических культурных и общественных организаций0. Под давлением новых гласных вятская Дума начинает вмешиваться в политику. 22 апреля 1917 г. на вопрос, какой обрач правления Вятская городская Дума признает желательным, абсолютным большинством Дума высказалась за демократическую республику .

Признавая реформирование самоуправления первостепенной задачей, 15 апреля

1917 г. Временное Правительство принимает «Временные правила с) производстве выборов гласных городских Дум...»', согласно которым городское самоуправление сохранялось во всех городах, имевших его но городовому положению 1892 г. В перспективе центр отводил городским Думам роль ведущей силы в управлении и регулировании жизни города9.

Новые правила отличались демократичностью. В них впервые в истории России законодательно был закреплён принцип всеобщего, равного, тайного и прямого голосования; были отменены цензы оседлости, религиозные, национальные, имущественные, половые. Была введена система пропорционального представительства, основанная на голосовании за партийные списки10. Принципы, закреплённые в правилах, могли полностью реализоваться только в условиях развитого гражданского общества, а его в России в 1917 г. не было. Огромное количество населения верило в популистские обещания, что в условиях войны и революции в стране, не имевшей опыта демократии, было крайне опасно. 9 тот 1917 г. вышло новое постановление Временного правительства «Об изменении действующих положений об общественном управлении городов»11. Согласно ему не соответствующее революционным реалиям Городовое положение 1892 г. отменялось; расширялись права городских органов самоуправления.

Летом 1917 г. повсеместно важнейшей задачей являлось проведение выборов в городские Думы на демократической основе. Накануне выборов в городское самоуправление Вятки умеренным социалистам удалось сформировать коалицию. Основным противником социалистического блока на выборах была Партия народной свободы (кадеты). Если в предвыборной кампании социалисты Вятки сделали акцент на невыполнимых в условиях революционного времени обещаниях, то кадеты подчёркивали, что в первую очередь необходимо заниматься изысканием средств на нужды города12. Во многом благодаря популистским обещаниям социалистический блок и победил на выборах в городскую Думу г. Вятки.

По подсчётам городской избирательной комиссии, за социалистический блок проголосовало 64 % от числа действительных голосов, они получили абсолютное большинство - 39 из 60 мест в думе; за кадетов — 24 %, и 15 мест в думе13. Победа означала одобрение жителями Вятки социалистической программы и необходимость её реализации. От успешности действий социалистов зависел не только уровень популярности их партий, но и судьба обновлённого городского самоуправления.

Препятствием для успешной деятельности вятской городской Думы стал ряд проблем:

1) углубляющийся общенациональный кризис и финансовые проблемы самоуправления. К ноябрю 1917 г. актив города: всё его имущество и капиталы, составлял чуть более 4 100 тыс. руб., а долги и обязательства города - более 3 200 тыс. руб.14;

2) груз обещаний, которые необходимо было выполнять. Тяжёлая финансовая ситуация и неспособность самоуправления применять для разрешения проблем радикальные, революционные меры привели к тому, что серьёзных успехов в сфере городского хозяйс тва добиться не удалось;

3) партийная борьба между фракциями умеренных социалистов и кадетов внутри вятской городской Думы, её чрезмерная политизация1*.

Обобщая, можно сказать, что накануне муниципальных выборов 1917 г. социалисты давали щедрые обещания. Однако в течение 1917 - начала 1918 г. многие из этих обещаний не были воплощены в жизнь. Мандат доверия избирателей в связи с общим кризисом власти и неспособностью самоуправления в существовавшем тогда виде что-либо изменить и лучшую строну, был утрачен. 25 октября 1917 г. в Петрограде произошёл революционный переворот, росла популярность большевиков и на Вятке.

Своего пика политизация, вовлечённость самоуправления в политику достигла в ноябре 1917 г.1'1 В угоду своим политическим пристрастиям вятское городское самоуправление поддержало одну из сторон политического конфликта. Как пишет Д.А. Чугаев, по всей России «... после Октябрьской революции эсеры и меньшевики... пытались объединить вокруг земств и городских самоуправлений силы контрреволюции, противопоставить Советам на местах земства и гордумы».

Между тем 25 ноября на общем собрании вятского Совета большинством 83 против 37 голосов было принято постановление о переходе всей власти в Вятской губернии в руки вятского Совета17. 1 декабря большевики провели вооружённую демонстрацию и овладели важнейшими пунктами города18.

Городская Дума оказалась в весьма двусмысленном положении. В глазах Советской власти она была в первую очередь политическим врагом, а уж потом избранным на демократических началах органом по управлению городом и его хозяйством. К октябрю 1917 г. значительная часть большевиков была убеждена, что, как заявлял В.И. Ленин, не парламентаризм, а «только классовые учреждения (каковы Советы) в состоянии победить сопротивление имущих классов и заложить основы социалистического общества»19.

Вслед за Петроградом по всей стране развернулась борьба за передачу всех властных полномочий местным Советам. Городские Советы, как и органы «буржуазного» самоуправления, напрямую избирались местным населением, при этом были «вполне самостоятельны в вопросах местного характера». Таким образом, налицо основные признаки органа местного самоуправления. Однако если выборы в городские Думы строились на принципе всеобщего, тайного, равного, прямого голосования, то в Советы - на основе классового признака. Также Советы могли осуществлять административную власть, должны были действовать сообразно декретам и постановлениям центральной власти и более крупных объединений Советов, отчитываться о всех предпринимаемых мерах перед центральной Советской властью20. Т.е. Советы можно рассматривать и как органы самоуправления, и как органы государственной власти на местах.

Политика большевиков основывалась на том, что в городах, где Советы брали власть в свои руки, сразу складывалась ситуация, когда в компетенцию и городских Дум, и городских Советов входили одни и те же функции. Это предопределяло борьбу

между ними, причём позиция центральной власти в значительной степени могла повлиять на исход этой борьбы. И эта позиция была ясна. Будущее - за Советами.

Курс на ликвидацию местных несоветских самоуправлений центр стал проводить с декабря 1917 г.: так, 24 декабря в своём обращении НКВД обязал местные Советы «подчинить себе все учреждения, как административного, так хозяйственного, финансового, и культурно-просветительного значения»"1. I .е. городские Советы должны были установить контроль за городскими Думами. В постановлении Третьего Всероссийского съезда Советов указывалось, что «все местные дела решаются исключительно местными Советами»“’'1, т.е. городские Думы утратили право самостоятельно разрешать даже дела местного значения. Итогом курса на ликвидацию местных несоветских самоуправлений стало опубликованное 24 января

1918 г. жёсткое указание НКВД: «Мри существовании Советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места», а 6 февраля 1918 г. НКВД постановил повсеместно ликвидировать органы местного самоуправления* . Таким образом, «демократические» органы самоуправления оказались вне закона.

Вятский Совет принял решение о необходимости ликвидировать Думу уже 27 января 1918 Г'4. 7 марта 1918 г. общее собрание вятского Совета одобрило роспуск Думы. Все служащие самоуправления оставались на своих местах, законодательные функции Думы передавались Совету, а исполнительные коллегии по самоуправлению, которая находилась на положении одного из отделов Совета‘\ По данным Б.Д. Гальпериной и В.И. Старцева, уже к 1 апреля 1918 г. на местах было распущено 77,8 % всех городских Дум"6.

Итогом политики Советской власти в сфере самоуправления к весне 1918 г. стало то, что органы самоуправления - городские Думы перестали существовать. Все функции, принадлежавшие Думе, взял на себя вятский Совет. Однако это не означало ликвидации на местах самоуправления как такового. Аппарат «старого» самоуправления в г. Вятке использовался для выполнения своих прежних функций, но уже в составе Совета. Сам Вятский Совет чувствовал себя почти полностью самостоятельным. Активными сторонниками децентрализации власта были левые эсеры, вошедшие в декабре в состав СНК и получившие пост Народного Комиссара по местному самоуправлению27. Иногда даже при принятии важных государственных решений, например, в вопросе подписания условий мира, предложенных германским правительством, центральная власть была вынуждена запрашивать мнение местных Советов28.

В целом, по отношению к периоду конца 1917 - начала 1918 г., нельзя говорить о ликвидации городского самоуправления. Происходит его очередная., радикальная трансформация. Если в период существования Временного правительства значительную власть в городе приобрела избранная всеобщим голосованием городская Дума г. Вятки, то после её ликвидации классовый вятский городской Совет, выбираемый преимущественно рабочими и солдатами, стал управлять «всеми сторонами местной жизни».

С весны 1918 г. СНК проводит политику централизации, борьбы с местническими тенденциями. В г. Вятке это проявлялось в виде:

1) присылки из центра агитаторов, организаторов. Летом 1918 г. активную деятельность в вятском Совете осуществляли большевики, посланные ЦК РКП (б)29;

2) укрепления дисциплины внутри Совета и местной организации партии большевиков. К апрелю 1918 г. в вятском Совете была образована большевистская фракция. Каждый член фракции должен был подчиняться решениям фракционных заседаний под угрозой исключения из партии;

3) установления стабильной связи с центром30.

Конституция 1918 г. закрепила положение Советов как органов государственной власти. В IX) же время, местным Советам было предоставлено право принимать «все меры к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях», разрешать «все вопросы, имеющие чисто местное (для данной территории) значение». Если учесть при ттом, что Конституция предусматривала прямые выборы городских Сонетов местным населением, то можно говорить о сохранении двойственной природы Советов как органов государственной власти на местах, но, одновременно, и как органов местною самоуправления. Правда, полномочия местного самоуправления оказались весьма офапичепы, особенно по сравнению с тем, что было в 1917 - начале 1918 г.

Таким образом, и период 1917-1918 гг. в России в целом, и в г. Вятке в частности, как отражение общероссийских процессов, происходит процесс трансформации самоуправления. При поддержке со стороны политически активной части населения весной летом 1917 г. происходил процесс демократизации, расширения полномочий самоуправления к конце 1917 * начале 1918 г. процесс классового ограничения числа избирателей при сосредоточении и руках самоуправления почти всей местной власти; весной ле том 1918 г. процесс, направленный на резкое ограничение самостоятельности еамоу правления.

Если в начале 1917 г. вятская Дума представляла собой собрание представителей нескольких сотен наиболее зажиточных горожан, с ограниченным контролем со стороны власти хозяйственными функциями, то к середине 1918 г. вятский Совет также был классово ограниченным: включал в себя только представителей рабочих и солдат и мог самостоятельно решать только дела местного значения. Деятельность Совета контролировалась центром и местным партийным комитетом.

Таким образом, в течение 1917 г. попытка повой власти демократизировать самоуправление и всю общественную жизнь на либеральной основе провалилась. Результатом трансформации самоуправления стал возврат к социально ограниченному и контролируемому централизованным государством институту самоуправления, осуществлявшему самостоятельно только деятельность в сфере управления местным хозяйством.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Муниципальное право РФ: Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М, 1999. ~ С. 29.

2 ГАСПИ Кировской Области. - Ф. 45. - Оп. 1. - Д. 85. - Л. 29.

3 Тимкин Ю.Н. Смутное время на Вятке. Общественно-политическое развитие Вятской губернии весной 1917 осенью 1918 г. -- Киров, 1998. - С. 7.

4 Установление и упрочение Советской власти в Вятской губернии: Сб. документов. -Киров, 1957. -С. 95 96.

5 См.: Лепёшкип А.И. Местные органы власти советского государства (1917-1920 гг.). - М., 1957.-С. 100.

6 Вятская речь..1917. -24 марта; Андреев Л.М. Местные Советы и органы буржуазной

власти (1917 г.). - М., 1983. ~ С. 82.

7 Вятская речь. -1917.-28 марта; Там же. - 22 апреля.

8 Журналы заседаний Временного правительства. - Т. 1. - М., 2001. - С. 294-302.

9 См.: Милюков П.Ы. История второй русской революции. - М., 2001. - С. 61-62.

10 Вятская речь. - 1917. - 21 апреля.

11 Журналы заседаний Временного правительства. Май-июнь 1917 г. - М, 2002. - Т. 2. -С. 383-408.

12 Вятская речь. -1917.-17 мая.

13 Государственный архив Кировской области (ГА КО). - Ф. 630. - Оп. 8. - Д. 836. - Л. 1-3.

14 Вятская речь. - 1917. - 23 сентября; 'Гам же. - 17 ноября; Вятская мысль. 1917. -29 сентября; 'Гам же. ~ 17 ноября.

и Вятская речь......1917. - 1 сентября.

16 Там же. - 31 октября; Вятская мысль. - 1917. - 1 ноября.

17 Установление и упрочение Советской илаети в Вятской губернии. Сб. документов. -Киров, 1957. - С. 215-216; 236 -237.

18 Кнрюхина E.ÎL Под знаменем Октября. Киров, 1977. С’. 27 28.

14 Леонов С. В. Рожденно советской империи: государство и идеологи« 117 1922 гг. -М., 1997. - С. 161.

20 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. -1917. - № 12. Отдел 1. С. 187.

'А Леонов С,В. Рождение советской империи: государство и идеология 1917 1922 п\ М., 1997. С. 149.

'vДекреты Советской власти. Г. 1. М., 1957. (’. 350 Î51.

л Леонов С.В. Рожденно советской империи... С’. 149.

Вятская правда. I (Н 8. 30 января.

‘’<1 Устаноипенис и упрочение Сойотской илаети в Вятской губернии. Сб. документов, Киров, 1957. С. 263 264; Вятская правда. 1918. 9 марта.

Гальперина В.Д.. ( 'шарцев ВМ, К истории ликвидации городских дум и 1918 г. Н История СССР. 1966. № 1. С. 129.

!7 Городецкий ЕЛ. Рождение Советского государства. М, 1987. С'. 286.

Декреты Советской шпили, М., 1957. ТЛ. С. 571 572; Установление и упрочение Советской власти в Вятской губернии: Сб. документов. Киров, 1957. С. 263.

29 Очерки истории Кировской организации КПСС. Часть первая (1898-1918). Киров, 1965. - С. 504; Кирюхини Е.И. Иод знаменем Октября. Киров, 1977. С. 35 36.

30 ГА КО. ~Ф. Р-897. -Он. 1.--Д. 1а. - Л. П2об, 136.

PROBLEMS OF LOCAL SELFGOVERNMENT’S TRANSFORMATION IN POSTREVOLUTIONARY TOWN

A.V. MAMAEV

Institute of Russian History of Russian Academy of Sciences 19, Dmitry Ulianov Str., Moscow, 117036 Russia

The author traces processes of local self government’s democratization at the beginning of 1917, appreciates an activity of town Duma in the second half of 1917 and investigates question of local self government’s radical changes to Soviet form. The author made the conclusion: local self government’s transformation in postrevolutionary town laed to return of very limited and dependent on central authority system of local selfgovernment.