Некоторые проблемы эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

УДК 347.963

Александр Алексеевич Шандула,

канд. юрид. наук, доцент Национальный юридический университет имени Ярослава Мудрого, г. Харьков

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Статья посвящена проблемам эффективности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдения законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. Оцениваются перспективы расширения правозащитного потенциала прокуратуры в условиях возвращения к Конституции Украины в редакции 2004 г. Рассматривается соотношение функций надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и надзора за соблюдением и применением законов. Формулируются предложения относительно повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдения законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами.

Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, правозащитная деятельность, полномочия прокурора, соблюдение прав и свобод человека.

В условиях возвращения к Конституции Украины в редакции от 2004 г. приобретает актуальность рассмотрение предусмотренной п. 5 ст. 121 Основного Закона функции прокуратуры, которая состоит в осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами.

Проблемы осуществления названого надзора, а также правозащитной деятельности прокуратуры были предметом научного исследования таких учёных, как Л. Р. Грицаенко, В. В. Долежан, Е. Ф. Искендеров, П. М. Каркач, В. Г. Клочков, М. В. Косюта, Н. В. Руденко, Г. П. Середа, Г. С. Рыбалко и других. Вместе с тем, проблемы эффективности реализации данной функции прокуратуры в условиях возвращения к Конституции Украины в редакции 2004 г. самостоятельно не изучались.

С учётом изложенного, задачами этой научной статьи является заполнение названных теоретических пробелов и исследование проблем прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами с целью повышения его эффективности.

Функциональное назначение органов прокуратуры Украины является предметом многолетних дискуссий. Ориентация нашего государства на международные, в частности европейские стандарты обуславливает необходимость учёта предложений и рекомендаций Совета Европы, разработанных в отношении организации и деятельности органов прокуратуры. В этом контексте необходимо обратить внимание на положения Рекомендаций СМ/Яее (2012) 11 Комитета министров государствам-членам Совета Европы о роли прокуратуры вне системы уголовного правосудия от 19 сентября 2012 г., в которых делается акцент на понимании Комитетом министров того факта, что в большинстве стран-членов, с учётом их правовых традиций, прокуратура играет роль также и вне пределов системы уголовного судопроизводства, и что эта роль в правовых системах разных стран очень разная, поскольку может включать в себя защиту общих или публичных интересов, предоставление правовой помощи лицам для защиты их прав и

основоположных свобод, представительство интересов государства в суде, надзор за деятельностью государственных органов и иных юридических лиц, а также осуществление консультативной функции в судах [9, с. 65-68]. Таким образом, европейское сообщество признаёт важную роль прокуратуры вне сферы уголовного производства, которая в украинских реалиях неразрывно связана с правозащитной деятельностью прокуратуры, осуществляемой надзорными средствами.

Важность такой деятельности прокуратуры обуславливается тем, что состояние современной правозащитной деятельности всех органов государственной власти свидетельствует, что существенная часть нарушений прав человека и гражданина, их свобод остаётся без соответствующего внимания и реакции со стороны соответствующих государственных структур. Единым эффективным органом в системе правозащиты остаётся система органов прокуратуры. Это подтверждается реальной прокурорской практикой, которая свидетельствует о более успешном противодействии правонарушениям в сфере прав человека со стороны органов прокуратуры по сравнению с другими «правозащитными» органами государства. Так, только на протяжении 2013 г. органами прокуратуры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина и интересов государства проведено 91 601 проверок, открыто 5 155 уголовных производств, внесено свыше 81 тыс. актов прокурорского реагирования, привлечено к юридической ответственности 69,5 тыс. лиц, по актам прокурорского реагирования возмещено 3 млрд 153 млн 513 тыс. грн, и ещё заявлено исков на более чем 5 млрд грн [2]. Поэтому актуализация правозащитной деятельности прокуратуры в качестве самостоятельного вида её деятельности является оправданной.

Кроме того, при решении вопроса о возможности возложения на органы прокуратуры Украины правозащитной деятельности необходимо, прежде всего, исходить из положений ст. 3 Конституции Украины, соответственно с которыми человек, его жизнь и здоровье, честь и совесть, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью; права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства; утверждения и обеспечения прав и свобод человека являются главной обязанностью государства. По оценкам исследователей это базисная статья, которая характеризует именно основы того общественного и государственного строя, который закрепляется Конституцией, является нормативно-юридическим фундаментом гуманистического направления развития общественной и государственной жизни в Украине [3].

Соответственно, прокуратура Украины как орган государства должна ориентироваться на то, что в общей шкале гуманитарных ценностей права человека занимают центральное место и доминируют над всеми другими. При демократичном устройстве государства права и свободы человека составляют наиболее важный социальный и политико-правовый институт, который объективно выступает показателем достижений общества, его зрелости и цивилизованности [13]. При этом права и свободы человека нуждаются в создании и функционировании надёжного механизма правовой защиты, важным элементом которого является прокуратура Украины.

Можно считать, что наиболее полно и всесторонне правозащитный потенциал органов прокуратуры Украины будет объективироваться в функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. Как отмечали исследователи, в период с декабря 2004 г. до сентября 2010 г., во время действия введённого Законом Украины № 2222-IV от 08.12.2004 г. пункта 5 ст. 121 Конституции Украины, который закреплял данную функцию прокуратуры, эту новацию необходимо было рассматривать как подтверждения тенденции развития прокуратуры как правозащитной институции [11, с. 85]. Ю. Е. Полянский понимал её как признание законодателем того факта, что правозащитная деятельность прокуратуры приобретает особо большое значение [8, с. 16-20]. В оценках правоведов,

данная конституционная норма была направлена на обеспечение надёжной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, что является одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры в демократическом правовом государстве [1, с. 3-4; 4, с. 3-8]. В целом, закрепление среди конституционных функций прокуратуры надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина расценивалось как наиболее важный шаг на пути законодательной регламентации правозащитной направленности прокурорской деятельности, сделанный за годы независимости Украины [10]. С другой стороны, как замечает П. Шумский, в связи с решением Конституционного Суда Украины от 30 сентября 2010 г. о признании неконституционным решения Верховной Рады Украины о внедрении конституционной реформы, касающейся форм государственного строя и правления, возникли проблемы определения места прокуратуры в системе государственных органов [14, с. 86-88].

Считаем, что данные рассуждения являются полностью актуальными и в наше время, когда действие указанной нормы было возобновлено Законом Украины № 742^Ш от 21.02.2014 г. Вместе с тем, необходимо обратить внимание и на проблемы законодательного закрепления и практической реализации функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. Так, введение данной функции прокуратуры вызвало негативную реакцию Европейской Комиссии «За демократию через право» (Венецианской комиссии), которая в Выводе на проект Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» призывала украинских законодателей «пожалеть о шаге назад, сделанном при реформировании прокуратуры» [5]. Такая её позиция была обусловлена тем, что закрепление данной функции было попыткой предоставить «постоянный» характер функции надзора за соблюдением и применением законов, которую, идя навстречу пожеланиям Совета Европы, крайне негативно воспринимавшей осуществление прокуратурой «общего надзора», при принятии Конституции Украины в 1996 г. было помещено в Переходные положения. Поэтому во время конституционной реформы 2004 г. под видом правозащитной она была предусмотрена в ст. 121 в числе основных функций прокуратуры [6, с. 161-162].

Данная функция не стала самостоятельной и в практическом плане. Как замечает О. В. Мельник, она не получила надлежащей законодательной регламентации, поскольку реализовалась целиком и полностью в пределах надзора за соблюдением и применением законов, в тех самых формах, с помощью тех же методов и средств, с использованием тех же полномочий и актов прокурорского реагирования. Опираясь на это, он обосновывает, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является «фиктивной» функцией прокуратуры, которая в действительности представляет собой одно из направлений деятельности прокурора в пределах общего надзора [7, с. 21-25].

В связи с приведёнными взглядами существует необходимость разграничения функций надзора за соблюдением и применением законов, а также надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. Прежде всего, такое разграничение должно проводиться, исходя из предмета каждой из этих функций. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 19 Закона Украины «О прокуратуре», в предмет надзора за соблюдением и применением законов входит: 1) соответствие актов, которые издаются всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами, требованиям Конституции Украины и действующим законам; 2) соблюдение законов о неприкосновенности личности, социально-экономических, политических, личных правах и свободах граждан, защите их чести и достоинства, если законом не предусмотрен другой порядок защиты этих прав; 3) соблюдение законов, касающихся экономических, межнациональных отношений, охраны окружающей среды, таможни и внешнеэкономической деятельности.

Предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами законодательно не сформулирован, но исходя из названия данной функции, можно сделать вывод, что им является соблюдение широкого спектра прав и свобод человека и гражданина, как предусмотренных Конституцией Украины, так и другими законодательными актами. Исследователи отмечают комплексный характер правозащитной деятельности, подчёркивая, что защита социальных, экономических, политических, культурных, экологических и других конституционных прав граждан наиболее наглядно проявляется на примере прокурорского надзора за: исполнением закона об обращениях граждан в органы исполнительной власти и местного самоуправления; соответствием закону нормативных актов о правах, свободах и ответственности граждан; обеспечением органами исполнительной власти и местного самоуправления реализации прав и свобод граждан [12, с. 119-121]. Таким образом, предмет данной функции частично совпадает с предметом надзора за соблюдением и применением законов, прежде всего, в аспекте п. 2 ч. 1 ст. 19 Закона Украины «О прокуратуре». Фактически, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выступает одним из предметных направлений надзора за соблюдением и применением законов, поскольку не выходит за пределы последнего.

Аналогичными являются и полномочия, которые применяются прокурорами при реализации обоих этих функций. Такие полномочия предусмотрены ст. 20 Закона Украины «О прокуратуре» относительно функции надзора за соблюдением и применением законов. Следовательно, самостоятельные полномочия для осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления их должностными и служебными лицами не предусмотрены.

Возникает вопрос, целесообразно ли возложение на органы прокуратуры Украины двух фактически идентичных функций, отличающихся только по названию и объёму вопросов, входящего в их предмет? Очевидно, что это неправильно, и в перспективе должен стоять вопрос об отмене какой-либо из них. В оценках исследователей, с которыми мы соглашаемся, речь должна идти об отказе от функции надзора за соблюдением и применением законов, которая предусмотрена п. 9 Переходных положений Конституции Украины как временная. Так, рассматривая соотношение общего надзора и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, такие учёные, как М. В. Косюта, Н. В. Руденко и другие утверждали, что эти функции в значительной мере переплетаются, поскольку права и интересы граждан совпадают, а при реализации обеих этих функций прокуратура использует практически тождественные полномочия, из чего делали вывод, что исключение из п. 9 Переходных положений Конституции Украины не повлияет существенно на сохранение правоохранительного потенциала прокуратуры [5, с. 90; 12, с. 119]. Как указывает Г. С. Рыбалко, названные функции можно рассматривать как параллельные, дублирующие или даже взаимоисключающие. Несмотря на то, что функция надзора за соблюдением и применением законов является, безусловно, более широкой, приоритет все же следует отдать правозащитной деятельности прокуратуры. При этом он считает, что речь должна идти не о «конкуренции функций», поскольку они имеют общую задачу - защиту прав и свобод человека и гражданина, а о трансформации функции надзора за соблюдением и применением законов в правозащитную или функцию надзора за соблюдением прав и свобод человека [10, с. 30].

Круг законодательных актов, определяющих предмет правозащитной деятельности, достаточно широк, в частности, к ним можно отнести Законы Украины: «О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы», «О пенсионном обеспечении», «О негосударственном пенсионном обеспечении», «О социальной и правовой защите военнослужащих и членов их семей», «О государственных гарантиях социальной защиты военнослужащих, увольняемых со службы в связи с

реформированием Вооруженных Сил Украины, и членов их семей», «Об основных основах социальной защиты ветеранов труда и других граждан пожилого возраста в Украине», «О защите прав потребителей», «Об основах социальной защищённости инвалидов в Украине», «О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты», «О занятости населения», «Об охране труда», «Об оплате труда», «Об объединениях граждан», «Об обращениях граждан», «О национальных меньшинствах в Украине» и др. Таким образом, совершенствование функционального назначения прокуратуры Украины должно происходить в направлении расширения её правозащитного потенциала, воплощённого в функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами, и одновременно в отказе от всеобъемлющего контроля за другими сферами общественных отношений, который возлагает на прокуратуру функция надзора за соблюдением и применением законов. Такой подход позволит, с одной стороны, привести функции отечественной прокуратуры в соответствие с международными стандартами, а с другой - сохранить важную роль прокуратуры, которую она в нашей стране традиционно играет вне сферы уголовного судопроизводства, а также устойчивую систему органов и имеющиеся кадры органов и тому подобное. Вместе с тем, осуществление прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами как самостоятельной функции прокуратуры, а также повышения его эффективности требует ряда взаимосвязанных шагов. Прежде всего, они заключаются в детальной законодательной регламентации данной функции в отдельной главе Закона Украины «О прокуратуре». Должны быть чётко определены предмет и задачи данного надзора, а также полномочия, предоставляемые прокурорам при его осуществлении.

Следующий шаг для повышения эффективности данной функции заключается в разработке и принятии отдельного отраслевого приказа Генерального прокурора Украины, посвящённого организации надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. На ведомственном уровне должны быть определены приоритетные направления надзора, правовые средства и формы его реализации, субъекты надзора, критерии его эффективности и другие вопросы организационного характера. После этого эффективность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами, который, как свидетельствуют вышеприведённые нами статистические данные, уже сегодня в правозащитной сфере достаточно результативный, зависит от состояния правоприменительной практики органов прокуратуры.

Список литературы: 1. Вшокуров С. Становлення ново! моделi прокуратури / С. Вшокуров // Юридичний вюник Украши. - 2005. - № 38. - С. 3-4. 2. Звгг про роботу прокурора за 12 мюящв 2013 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/stat.html. 3. Конститущя Украши. Науково-практичний коментар / редкол. : В. Я. Тацш (голова редкол.), О. В. Петришин (вщп. секретар), Ю. Г. Барабаш та ш. ; Нац. акад. прав. наук Украши. - 2-ге вид., переробл. i допов. - Х. : Право, 2012. -1128 с. 4. Корнякова Т. Трансформащя та значення функцп нагляду за додержанням прав i свобод громадян / Т. Корнякова // Прокуратура. Людина. Держава. - 2005. - № 5. - С. 3-8. 5. Косюта М. В. Прокуратура Украши / М. В. Косюта : навч. поаб. - 2-ге вид., перероб. i доповн. - К. : Знання, 2010. - 404 с. 6. Лапкш А. В. Конституцшно-правовий статус прокуратури Украши у свгтш ршення Конституцшного Суду Украши вщ 30 вересня 2010 року / А. В. Лапкш // Демократ у крашах Схщно! Свропи: конституцшно-правовий вимiр (Тодиювсью читання) : збiрка тез наук. доп. i повщ. Четверто! мiжнар. наук. конф.

мол. вчених, асшранпв i студентiв (27-28 травня 2011 р.) / за заг. ред. проф. А. П. Гетьмана. - Нацюнальний ушверситет «Юридична академiя Украши iMeHi Ярослава Мудрого». - Х. : Права людини, 2011. - С. 161-162. 7. Мельник О. В. Реформування законодавства про прокуратуру: анашз проеклв змш до Конституцп та нового Закону Украши «Про прокуратуру» // Вюник Харкiвського нацiонального унiверситету iM. В. Н. Каразша / Харкiвський нацюнальний ушверситет iM. В. Н. Каразша. - Х. : ХНУ, 2010. - № 919 : Серiя "Право", Вип. 7. - С. 21-25. 8. Полянський Ю. Конститущйне реформування прокуратури Украши (новi виклики) / Ю. Полянський // Вюник Нацiональноï академГï прокуратури Украши. - 2009. - № 2. - С. 16-20. 9. Про роль прокуратури поза системою кримшального правосуддя : Рекомендащя CM/Rec (2012) 11 Комггету мшютрГв державам-членам Ради Свропи вщ 19 вересня 2012 р. // Правовi основи прокурор^^ дГяльностГ в Укршш : наук.-практ. посГ6. / А. В. Лапкш. - Х. : Право, 2013. - С. 65-68. 10. Рибалко Г. С. Органiзацiйно-правовi основи правозаxисно'ï дГяльносп оргашв прокуратури Украши : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. / Г. С. Рибалко. - Х., 2014. - 237 с. 11. Руденко М. Прокуратура Украши в контекст политично'1' (конституцшно'О реформи 2004 р. / М. Руденко // Юридичний журнал. - 2005. - № 3. -С. 82-87. 12. Руденко М. Роль прокуратури у захисп прав та свобод людини i громадянина / М. Руденко // Юридичний журнал. - 2004. - № 7. - С. 119-121. 13. Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. - 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2001. - 776 с. 14. Шумський П. Проблеми реформування правозахисно'1' дГяльностГ прокуратури / П. Шумський // Прокуратура Украши: юторГя, сьогодення та перспективи : матер. мГжнар. наук.-практ. конф. (Кшв, 25 листопада 2011 р.) / [редкол. : Ю. М. Дьомш (вщпов. ред.), М. К. Якимчук, I. М. Козьяков та Гн.]. - К. : Нацюнальна академiя прокуратури Украши, 2012. - С. 86-88.

ДЕЯК1 ПРОБЛЕМИ ЕФЕКТИВНОСТ1 ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ПРАВ I СВОБОД ЛЮДИНИ I ГРОМАДЯНИНА Шандула О. О.

Статтю присвячено проблемам ефективносл нагляду за додержанням прав i свобод людини i громадянина, додержанням закошв з цих питань органами виконавчо'1' влади, мюцевого самоврядування, ïx посадовими i службовими особами. Оцшюються перспективи розширення правозахисного потенщалу прокуратури в умовах повернення до Конституци Украши в редакцп 2004 р. Розглядаеться стввщношення функцш нагляду за додержанням прав i свобод людини i громадянина та нагляду за додержанням i застосуванням закошв. Формулюються пропозици щодо пщвищення ефективносп прокурорського нагляду за додержанням прав i свобод людини i громадянина, додержанням закошв з цих питань органами виконавчо'1' влади, мюцевого самоврядування, ïx посадовими i службовими особами.

Ключовг слова: прокуратура, прокурорський нагляд, правозахисна дГяльнють, повноваження прокурора, додержання прав i свобод людини.

SOME PROBLEMS OF EFFICIENCY OF PUBLIC PROSECUTOR'S SUPERVISION OF OBSERVANCE OF THE RIGHTS AND FREEDOMS OF THE PERSON AND

CITIZEN Shandula A. А.

Article is devoted to problems of efficiency of supervision of observance of the rights and freedoms of the person and the citizen, observance of laws on these questions by executive authorities, local government, their official and officials. Prospects of expansion of human rights capacity of prosecutor's office in the conditions of return to the Constitution of Ukraine are estimated at editions of 2004. The ratio of functions of supervision of observance of the rights and freedoms of the person and the citizen and supervision of observance and application of laws

is considered. Offers concerning increase of efficiency of public prosecutor's supervision of observance of the rights and freedoms of the person and the citizen, observance of laws on these questions executive authorities, local government, their official and officials are formulated.

Key words: prosecutor's office, public prosecutor's supervision, human rights activity, powers of the prosecutor, observance of the rights and freedoms of the person.

nocmynuna e редкonnегuw 28.10.2014 г.