Миграционный кризис в европейском Союзе: наднациональность и суверенитет

Вопросы международного права и сравнительного правоведения

УДК 341.1/5

МИГРАЦИОННЫЙ КРИЗИС В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ: НАДНАЦИОНАЛЬНОСТЬ И СУВЕРЕНИТЕТ

© Павельева Э. А., 2017

Сибирский федеральный университет, г. Красноярск

Европейский союз и государств-члены на протяжении долгого времени формируют совместную миграционную политику. Наднациональность ЕС позволяет создавать нормы в области миграции, влияющие на внутреннюю политику государств-членов, которые в свою очередь обеспокоены вопросами национальной безопасности. Современный миграционный кризис дал толчок к началу нового диалога по вопросам миграции между государствами-членами и Союзом.

Ключевые слова: Европейский союз; наднациональность; миграция; суверенитет; совместная компетенция.

Европейский союз и государства-члены последние годы находятся в состоянии поиска баланса наднациональности и суверенитета. Необходимость решения данного вопроса возникает в различных областях. Государства стремятся руководствоваться своими правами и интересами, с одной стороны, но не могут принимать самостоятельные решения, не согласовав позицию с Союзом, — с другой.

Говоря о суверенитете государства, можно определить три основные его составляющие: собственно государственный, конституционный и народный. Государственный суверенитет позволяет государству принимать самостоятельно решения в пределах своей территории, не подвергаясь внешним ограничениям. Конституционный аспект суверенитета определяет суверенитет власти в государстве, а народный — закрепляет волю и согласие граждан на эту власть. Такое понимание трех сторон суверенитета не совсем вписывается в соотношение Европейского союза и государств-членов. Очевидным такое положение дел стало еще в период зарождения наднациональности, т. е. когда институты Союза самими государствами были наделены значительными полномочиями в различных областях политики. До этого государства принимали решения самостоятельно, без внешнего вмешательства, а в случае необходимости принятия решений на международном уровне

они согласовывались на основе международно-правового сотрудничества. Следует согласиться с мнением О. М. Мещеряковой о том, что в системе государств, суверенитет может пониматься лишь как свойство каждого из них и вместе взятых. Отсюда вытекает, что являющаяся одним из признаков суверенитета свобода действий государства в международных отношениях не беспредельна, а ограничивается свободой других государств [1]. Более того, на наш взгляд, стоит добавить и согласие государств на исполнение интеграционных обязательств. Также внимания заслуживает и тот факт, что эти обязательства государства формируют сами.

Как указывает О. М. Мещерякова, наднациональность в деятельности интеграционного сообщества — это определенный в учредительных договорах объем полномочий институтов интеграционного сообщества принимать решения, имеющие обязательный характер для государств-членов, согласно процедуре, установленной в учредительных договорах. Казалось бы, это в корне противоречит концепции суверенитета [2].

Наделение институтов ЕС полномочиями определять европейскую политику и принимать решения, влияющую на внутреннюю политику государств-членов, стало возможным по нескольким причинам (сформированным самими государствами): верховен-

ство права ЕС и прямое действие его норм, а также независимость институтов. К примеру, Европейская комиссия являет собой европейский институт власти, в состав которого входят европейские служащие. Это означает, что в данном институте в первую очередь решаются вопросы наднационального — союзного значения. Комиссары не могут руководствоваться интересами государства своего гражданства, а должны действовать во благо Союза. Расширение полномочий Комиссии в отношении внутреннего рынка повлияло на расширение регулирующей роли ЕС и в других областях.

Бесспорно, причиной возрастания наднациональности у Союза является передача суверенитета государствами-членами с каждым учредительным договором по определенной его части. Если в 1951 г. в Парижском договоре устанавливалась наднациональность верховного органа только лишь в сфере угольной и сталелитейной промышленности для целей общего рынка, то Лиссабонский договор относит к компетенции ЕС уже почти все сферы жизнедеятельности. Это вызвано высокой степенью интеграции в рамках объединения. В частности, полномочия Комиссии делегировали государства, как и расширение полномочий Европейского парламента, усиление роли которого произошло за счет наделения этого института законодательными функциями в таких сферах, как иммиграция, транспорт, сельское хозяйство, окружающая среда и др.

Миграционная политика и право убежища попали под компетенцию ЕС с 1999 г., когда на заседании Европейского совета был принят «План Темпере» [3]. Основной идей было создание единого пространства свободы, безопасности и справедливости. По этой причине государства передали миграционную политику в ведение acquis communautaire и отказались от контроля над своей территорией, а именно передали пограничный контроль под компетенцию ЕС. В рамках реализации общей миграционной политики были созданы учреждения юстиции и внутренних дел, в том числе Евроюст, Европол, Frontex, Шенгенская информационная система.

В то же время миграционная политика ЕС с момента его создания была направлена на формирование благоприятного климата для лиц, законно прибывающих на территорию государств-членов. При этом

интеграционные усилия не оставляли без внимания и интересы государств-членов и третьих государств. То есть Союз стремился создать правовую базу для легальной миграции таким образом, чтобы учесть права граждан, прибывающих на его территорию, и возможности и потребности государств-членов. За весь период существования ЕС было принято множество нормативных актов в области миграции, регулирующих аспекты трудовой миграции, гражданства, воссоединения семей, социального обеспечения и др. Одновременно нормативная деятельность Европейского союза не обошла вниманием и незаконную миграцию. В частности, были предприняты попытки исключения и предотвращения случаев незаконной миграции.

Основным нормативным регулятором в данной области, как и во всех остальных, является учредительный акт — Лиссабонский договор [4]. Пункт 2 ст. 4 данного договора определяет сферы, в которых Союз и государства-члены обладают совместной компетенцией. В соответствии с п. 2 ст. 2 совместная компетенция предполагает возможность государствам-членам законодательствовать в определенной сфере в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией. Вопросы миграции, социальной политики, безопасности относятся к совместному ведению, поэтому государства могут самостоятельно законодательствовать в этих сферах, но при этом в согласии с политикой Союза.

Европейский союз и государства активно работали над формированием согласованной иммиграционной политики, цель которой — поощрение интеграции неграждан ЕС в принимающие общества. Следовательно, Европейский союз формирует общие принципы миграционной политики. Это вытекает из п. 2 ст. 67 Лиссабонского договора, в соответствии с которым Союз развивает общую политику по вопросам предоставления убежища, иммиграции и контроля внешних границ. Данная политика основывается на солидарности государств-членов и должна быть справедлива в отношении третьих государств. Таким образом, из этой статьи следует, что государства, формируя свое миграционное законодательство, должны опираться на общую политику ЕС и согласовывать ее с другими государствами-членами. Это положение имеет оправдание — внутренний рынок и отсутствие конт-

роля на внутренних границах создают условия для свободы перемещения по территории всего ЕС. Потоки мигрантов могут иметь стихийный характер, и очевидным является их желание поселиться там, где наиболее благоприятные условия. Именно поэтому миграционная политика государств должна быть согласована на уровне Союза. Более того, государства-члены должны согласовывать и международные договоренности с третьими государствами по вопросам миграции. Это необходимо для формирования легальных основ миграции и пресечения незаконной миграции, а также для улучшения связи между миграцией и развитием.

Для сохранения баланса между свободой и безопасностью государства-члены еще с момента создания Шенгенской зоны договорились ввести так называемые компенсационные меры, которые сосредоточены на сотрудничестве и координации работы полиции и судебных органов, что является ключом к обеспечению внутренней безопасности. В 1999 г., с подписанием Амстердамского договора [5], это межправительственное сотрудничество было включено в компетенцию ЕС. В это же время в рамках Союза государства создают Стратегический комитет по вопросам иммиграции, границ и предоставления убежища, в который вошли руководители национальных служб пограничного контроля. Безусловно, государства заинтересованы в создании эффективных средств контроля на всех пунктах въезда в ЕС, и в этом вопросе совместная работа переросла в оперативное сотрудничество управления внешними границами агентством FRONTEX. Первоначально это агентство было учреждено в 2004 г. Регламентом Совета ЕС [6], в п. 2 ст. 1 которого определено, что Агентство оказывает содействие государствам-членам в управлении внешними границами и делает это посредством координации, контроля и надзора. Однако в течение последних двух лет европейские государства убедились в том, что созданный орган способен эффективно работать только в условиях стабильности.

В Договоре о функционировании ЕС государства определили общие направления миграционной политики и отнесли к ним:

• условия въезда и проживания мигрантов;

• процедуру выдачи долгосрочных виз и вида на жительство;

• права мигрантов, правомерно проживающих на территории Союза;

• борьбу с нелегальной миграцией;

• соглашения о реадмиссии;

• борьбу с торговлей людьми.

Кроме того, были определены общие меры, которые действуют и в настоящее время. Они касаются работы и обучения в государствах — членах ЕС, правил о воссоединении с семьей, а также общей визовой политики. Общеевропейские правила в области миграционной политики закрепляются в регламентах и директивах, но стоит обратить внимание на тот факт, что существуют исключения из общего применения. В частности, Дания сделала оговорку в отношении общих правил предоставления убежища, вопросов миграции и предоставления виз. Ирландия и Великобритания определяют миграционную политику на индивидуальной основе. В то же время государства самостоятельно могут определять общее количество мигрантов, прибывающих с целью трудоустройства, предоставление долгосрочных виз лицам, прибывающим на срок более трех месяцев, условия предоставления вида на жительства, разрешения на работу и некоторые другие. В целом, анализируя учредительные и вторичные акты, можно сделать вывод, что передача миграционной политики в компетенцию ЕС осуществлена не абсолютно. Компетенцию в данной сфере можно разделить на три уровня: союзная, совместная и национальная. Однако миграционный кризис, длящийся уже более двух лет, позволяет говорить о необходимости изменения общей концепции. Соотношение национального и интеграционного и даже их столкновение происходит на фоне миграционных волн. Государства, находящиеся на общей границе, принимают мигрантов, а другие государства не принимают миграционные потоки.

Миграционные потоки последних лет привели к необходимости совершенствования данного интеграционного механизма и ужесточения национального законодательства. Более 1 млн беженцев и мигрантов прибыли в ЕС спасаясь от войны и террора в Сирии, Ливии, Эритрее и др. Проблемы затронули почти все государства — члены ЕС, и по этой причине они согласились на частичное интеграционное сотрудничество. В частности, речь шла о предоставлении гуманитарной помощи прибывающим

лицам, а также (что наиболее важно для государств) решении вопросов о смене места жительства и переселении лиц, ищущих убежища, и т. п. Европейский союз столкнулся с массой проблем — от незаконного провоза людей до решения вопросов предоставления убежища. Государства, имеющие внешние границы, столкнулись с этими проблемами более остальных. Так, например, именно на бюджет этих государств легло бремя обеспечения беженцев продовольствием, водой, жильем. Такими государствами в первую очередь оказались Греция и Италия. Другие государства ЕС тоже оказались под воздействием миграционной волны: Германия, Швеция. Эти государства мигрантами считаются более привлекательными. Проблемы затронули и остальные государства, через которые мигранты проложили маршрут: Хорватию, Австрию, Словению. Все эти проблемы возникли в связи с действием Шенгенской системы.

В 2011 г. Францией и Италией было выдвинуто предложение «национализировать» шенгенские правила и восстановить внутренние пограничные проверки [7]. Оно включало в себя и механизм определения границ наднациональности и суверенитета. В частности, если государство-член планирует введение пограничного контроля, то оно должно проинформировать Комиссию, которая выдаст заключение по данному вопросу. Предполагалось, что заключение не будет носить юридических обязательств, а значит, Франция и Италия выступали за расширение реинтродукции пограничных проверок с целью упрочения пределов их суверенитета. Анализируя данное письмо, первое, на что стоит обратить внимание, — это желание государств расширить свою самостоятельность. С одной стороны, государства имеют возможность ограничить доступ мигрантов на свою территорию в случае угрозы общественному порядку и внутренней безопасности, с другой стороны, эта возможность ограничена лишь внутренними границами ЕС. Это значит, что если государство желает закрыть свои границы, являющиеся внешними границами ЕС, то это возможно лишь, получив разрешение Союза. Таким образом, государство может пользоваться своими суверенными правами даже в сфере национальной безопасности только с учетом интересов Союза. Причиной тому является компетен-

ция ЕС в области управления внешними границами. Не вызывает сомнения тот факт, что проблемы, возникшие на внешних границах, повлекут за собой и проблемы на внутренних.

Рассматривая вопросы соотношения суверенитета и наднациональности в области миграционной политики, стоит обратить внимание на ряд вопросов. Во-первых, суверенитет государства предполагает его территориальную целостность и нерушимость границ. То есть, исходя из норм международного права, государства самостоятельно могут определять порядок допуска на свою территорию и количество лиц, которых оно в состоянии принять, а также условия их пребывания. В то же время государства вступили в интеграционное объединение и передали часть своих суверенных прав на наднациональный уровень. Надо отметить, что Европейский союз выходит за рамки классической международной организации, и это обусловлено наличием наднациональных черт, а именно способностью принимать такие решения, которые будут исполняться в государствах непосредственно, минуя внутригосударственные процедуры. Это возможно и в области миграции. Как уже было отмечено выше, государства не могут самостоятельно принимать решения в данной сфере по причине того, что они находятся в зависимости друг от друга, а следовательно, должны быть солидарны в решении проблем. Представляется, что в ЕС в настоящее время осуществлена попытка соблюсти интересы государств и Союза посредством включения национальных органов в деятельность Агентства и непосредственного участия в приграничном контроле. Но этого недостаточно. Остаются нерешенными вопросы о возможности и времени пребывания лиц третьих государств. До сих пор ведутся споры о возможности унифицировать правила предоставления убежища и гражданства.

Возможным решением проблемы было бы закрепление в учредительных актах права государства ограничивать допуск на свою территорию по причине национальной безопасности, но при этом оно должно быть согласовано с государствами — членами ЕС. Если же институт ЕС принимает решение по данному вопросу, то оно должно быть также согласовано с государствами. Например, Ж. К. Юнкер предложил рас-

пределить беженцев по территории всего ЕС, при этом об интересах отдельных государств в его предложении не было упомянуто [8]. В то время как государства сами хотели бы определять не только кто может находиться на их территории, но и кто может остаться. Безусловно, баланс интересов достичь сложно, и, возможно, в процессе угасания миграционного кризиса проблемы государств-членов в вопросах расширения своих полномочий и их соотношения с полномочиями интеграционного объединения перейдут на другую сферу. ^

1. Мещерякова О. М. Понятие «наднациональность» и суверенитет государств-членов Европейского Союза // Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. Сер. Юридические науки. 2007. № 3. С. 58-63.

2. Там же.

3. URL: http://www.europarl.europa.eu/summits/tam _en.htm

4. Договор о функционировании Европейского Союза [Электронный ресурс].

URL: http://eulaw.ru/ treaties/ tfeu

5. Treaty on European Union (consolidated version 1997) [Electronic resource]. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX: 11997M/TXT

6. См.: Council regulation (EC) No 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union [Electronic resource]. URL: http://frontex.europa.eu/ assets/About_Frontex/ frontex_regulation_en.pdf; Regulations regulation (EU) 2016/1624 of the European parliament and of the Council of 14 September 2016 on the European Border and Coast Guard and amending Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the Council and repealing Regulation (EC) No 863/2007 of the European Parliament and of the Council, Council Regulation (EC) No 2007/2004 and Council Decision 2005/267/EC/http://frontex.europa.eu/ assets/Legal_basis/European_Border_and_Coast_Guard.pdf

7. URL: http://www.ambafrance-uk.org/Letter-from-French-and-Italian

8. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-15-5614_en.htm

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Договор о функционировании Европейского Союза [Электронный ресурс]. — URL: http://eulaw.ru/treaties/tfeu (дата обращения: 12.01.2017).

Council regulation (EC) No 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union [Electronic resource]. — URL: http://frontex.

europa.eu / assets / About_Frontex/ frontex_regulation_en.pdf (дата обращения: 12.01.2017).

Regulations regulation (EU) 2016/1624 of the European parliament and of the Council of 14 September 2016 on the European Border and Coast Guard and amending Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the Council and repealing Regulation (EC) No 863/2007 of the European Parliament and of the Council, Council Regulation (EC) No 2007/2004 and Council Decision 2005/267/EC [Electronic resource]. - URL: http://frontex.europa.eu/assets/ Legal_basis/

European_Border_and_Coast_Guard.pdf (дата обращения: 12.01.2017).

State of the Union 2015: Time for Honesty, Unity and Solidarity [Electronic resource]. — URL: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-15-5614_en.htm (дата обращения: 12.01.2017).

Treaty on European Union (consolidated version 1997) [Electronic resource]. — URL: http://eur-l ex. europa.eu/legal- content/EN/TXT/?uri =CELEX: 11997M/TXT (дата обращения: 12.01.2017).

Мещерякова О. М. Понятие «наднациональность» и суверенитет государств-членов Европейского Союза / / Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. Сер. Юридические науки. — 2007. — № 3. — С. 58—63.

Письмо Франции и Италии [Электронный ресурс]. — URL: http://www.ambafrance-uk.org /Letter-from-French-and-Italian (дата обращения 12.01.2017).

План Темпере [Электронный ресурс]. — URL: http:/ / www.europarl.europa.eu/ summits/tam_en.htm (дата обращения: 12.01.2017).

Migration Crisis of the European Union:

Problems Correlation

of the Supranationality and Sovereignty

© Pavelieva E., 2017

For a long time the European Union and the member states formed united migration policy. The supranationality of the European Union allows to construct different rules in the region of migration, that affect on the domestic policy of the member states, which are concerned about national security issues. The modern migration crisis gave an impetus to the beginning of a new dialogue on migration issues between the member states and the European Union.

Key words: the European Union; supranationality; migration; sovereignty; united competence.