Проблемы сельских поселений в России: от вопросов местного значения к территориально-правовым и финансово-экономическим реалиям

Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 25 (380).

Право. Вып. 45. С. 44-48.

УДК 342.5

ББК 67.301

ПРОБЛЕМЫ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ В РОССИИ: ОТ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ К ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПРАВОВЫМ И ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РЕАЛИЯМ

А. В. Ильиных

ФГБОУВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», Челябинский филиал, Челябинск, Россия

Анализируется современное правовое положение сельских поселений в Российской Федерации. С учетом последних изменений в законодательстве статус сельских поселений, начиная от территориальных основ и вопросов местного значения поселений и завершая финансово-экономическим благополучием, подвергся серьезному изменению. Произошло уменьшение перечня вопросов поселений местного значения, законодательством закреплена возможность субъектам Федерации решать определенные вопросы в сфере местного самоуправления, тем самым в правовом контексте существенно снизилась самостоятельность сельских поселений и ухудшилось их финансово-экономическое благополучие. Это влечет за собой острую потребность в корректировке ситуации и прежде всего в законодательном плане.

Ключевые слова: вопросы местного значения, сельские поселения, территория муниципального образования, муниципально-территориальное деление, финансово-экономические основы, субъекты Федерации.

В отечественной правовой науке уже достаточно давно устоялось мнение, что статус любого публично-территориального образования определяется по большей части его компетенцией, полномочиями и вопросами, которыми он ведает. Это в полной мере можно отнести и к существующим ныне муниципальным образованиям, для которых базовым критерием служат так называемые вопросы местного значения, так как в большинстве случаев именно они являются центральным ядром, которое определяет все другие насущные для этих образований элементы, начиная от территориальной организации и завершая финансово-экономическим состоянием. В рамках данной статьи хотелось бы остановиться на вопросе существования сельских поселений в современных правовых и финансово-экономических реалиях в плоскости реализуемых ими полномочий.

Итак, сравнительно недавно вступил в силу Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [1], который оставил в ведении

сельских поселений лишь 13 вопросов местного значения. Все остальные вопросы, которые ранее находились в ведении сельских поселений, с момента вступления закона в силу отнесены к ведению органов местного самоуправления муниципального района.

В преддверии принятия данного закона научной общественностью активно муссировалась тема того, что сельские поселения при заметном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов оказались перегружены полномочиями, осуществление которых в основном необходимо и характерно для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего в городских территориях. Под эти задачи эксперты-юристы и представители муниципалитетов ожидали и дальнейших шагов законодателей: бюджетной и налоговой реформ, чтобы наконец наполнить деньгами местные бюджеты; расширения вопросов местного значения под обновленную финансовую базу; создания стимулов для развития локальных территорий и межмуниципальных связей [4]. Предполагалось, что апофеозом такого обсуждения могло служить улучшение финансово-экономических основ или даже расширение вопросов местного значения поселений с сопутствующим финансово-экономическим обеспечением. Но случилось иное — законода-

тель акцентировал внимание на том, что в связи с отсутствием в сельских поселениях указанных ресурсов многие полномочия не могут на практике реализовываться органами местного самоуправления сельских поселений, и в настоящее время многие муниципальные районы фактически не осуществляют межпоселенческие полномочия на соответствующих территориях, а решают за поселения и вместо них значительный круг вопросов местного значения именно поселений. Но это было, безусловно, не новостью для муниципальной общественности, и в прошлые годы такая «пагубная» практика была доминирующей во многих регионах; где-то это было оправдано и объективно, а где-то навязывалось проводимой политикой руководства субъектов Федерации или отдельных муниципальных районов, и несогласные главы поселений в одиночку не могли выскочить из этого замкнутого круга.

Причем в правовом плане эта ситуация была более или менее оформлена, в том числе путем заключения соглашений о передаче органам местного самоуправления муниципальных районов большинства полномочий органов местного самоуправления поселений. Но здесь необходимо помнить о том, что зачастую сельские поселе -ния фактически не в состоянии повлиять на условия этих соглашений и вынуждены их подписывать — в ущерб собственным интересам и в пользу муниципальных районов. При этом в нарушение абз. 3 п. 4 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее — Закон № 131-Ф3), как правило, передается не часть полномочия, а все полномочие целиком. Практика заключения соглашений показывает, что они не содержат положений, устанавливающих основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также не предусматривают финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Еще одной причиной, которая усложняла ситуацию, можно назвать тот факт, что большинство «вопросов местного значения» начинаются со слов «создание условий», «организация», «участие» и других, и муниципалы не всегда четко и однозначно понимают, что на практике означают эти термины, как их «перевести в плоскость» полномочий [5].

Одним из важных обстоятельств проводимой реформы местного самоуправления стало то, что субъектам Федерации был предоставлен ряд существенных полномочий в сфере регулирования местного самоуправления и применявшийся раньше принцип централизации в этом вопросе получил возможную альтернативу на региональном уровне. Так, в частности, субъектам Федерации предоставляются: возможность своими законами закреплять за отдельными сельскими поселениями или их группами дополнительные вопросы местного значения из числа вопросов местного значения городских поселений; право своими законами изменять перечень вопросов местного значения в случаях, установленных Законом № 131-ФЗ, но обязательно с определением необходимых для этого материальных ресурсов и финансовых средств.

Наряду с возможностью влиять на набор вопросов местного значения появилось право у субъектов Федерации осуществлять перераспределение полномочий из числа установленных «отраслевыми» федеральными законами полномочий по вопросам местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ (это осуществляется законами субъектов РФ с учетом того, что есть 16 несгораемых полномочий, которые могут осуществлять только органы местного самоуправления). При этом перераспределение полномочий допускается на срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а начало вступления их в силу — это очередной финансовый год. Собственно многие из данных нововведений симметрично укладывались в круг задач, озвученных Президентом России на заседании Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления 26 мая 2014 г., в части позиций, касающихся эффективности и дееспособности низового уровня местного самоуправления. Учитывая произошедшие правовые изменения и основываясь на уже возникшем опыте жизни в новых правовых реалиях сельских поселений, постараемся обозначить и проанализировать ряд проблем, которые породила данная реформа.

Во-первых, одним из особо актуальных моментов является тот факт, что федеральный законодатель не предусмотрел возможности переходного периода для перераспределения этих вопросов, хотя для других изменений, которые, например, касаются органов местного самоуправления,

такой период предусмотрен, и за богатую практику внесения изменений в Закон № 131-ФЗ такие периоды зачастую предоставлялись. А учитывая то, что изменения вступили в силу чуть ли не в середине финансового года, то это вызвало объективный негатив, тем более многие поселения уже имели заключенные и подготовленные ими контракты в рамках имевшихся полномочий.

Во-вторых, в какой-то степени передача вопро -сов местного значения с одного уровня местного самоуправления на другой вступает в противоречие с требованиями ст. 83 Бюджетного кодекса (БК) РФ, которая устанавливает, что «если принимается закон, либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета» [3]. Получается, что в сложившейся ситуации можно наблюдать потенциальное нарушение ряда основополагающих принципов бюджетной системы РФ: самостоятельность бюджетов (ст. 31 БК РФ), равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31.1), сбалансированность бюджета (ст. 33).

В-третьих, изъятие из ведения поселений ряда вопросов местного значения не учитывает правовых, финансовых, организационных последствий для местного самоуправления, возникаю-

щих в связи с необходимостью соблюдения норм Гражданского кодекса РФ, БК РФ и иных норм отраслевого законодательства, при том что принудительное либо автоматическое отчуждение муниципальной собственности у одного муниципального образования в пользу другого недопустимо.

В-четвертых, можно констатировать, что проблема ответственности за финансово не обеспеченные и не свойственные поселениям полномочия получила свое разрешение, пусть и не в том виде, который ожидали поселения. Это также касается и предоставленной юридической возможности возврата изъятых полномочий поселениям, способным их выполнять.

В-пятых, передача полномочий по решению вопросов, чрезвычайно близких и ежедневно востребованных населением поселений (дороги, жилищно-коммунальное хозяйство, энергоснабжение, водоснабжение и др.), на районный уровень, который более оторван от жителей, чем поселенческий, во многих территориях усилила и обострила социальную напряженность.

В-шестых, согласно внесенным в БК РФ изменениям (ч. 4 ст. 611), в связи с закреплением за муниципальными районами дополнительных вопросов местного значения, которые ранее решались сельскими поселениями, бюджетам муниципальных районов переданы нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц и от единого сельскохозяйственного налога, взимаемых на территориях сельских поселений, в размерах соответственно 8 и 20 %. Данные нормативы ранее были установлены для сельских поселений. В то же время, согласно положениям ч. 3 ст. 14 Закона № 131-ФЗ, законами субъекта Федерации за сельскими поселениями могут быть закреплены дополнительные вопросы местного значения из числа вопросов местного значения городских поселений. В связи с этим в данном случае указанные налоговые доходы могут быть переданы в соответствии с законом субъекта РФ в бюджеты сельских поселений по единым для всех сельских поселений нормативам отчислений в размерах соответственно до 8 и 20 %. Однако региональными законами за сельскими поселениями может закрепляться как единый, так и различный перечень дополнительных вопросов местного значения. В связи с этим следует рассмотреть возможность установления в бюджетах сельских поселений не только единых, но и дифференцированных нормативов отчислений

от указанных налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов (в случае если законом субъекта РФ будет установлен различный перечень таких вопросов для сельских поселений).

Подводя итоги проведенного анализа правового положения сельских поселений в современных условиях, можно сделать следующие выводы. Прежде всего стоит отметить непоследовательность проводимой реформы. В частности, учитывая установки предыдущих этапов, поселения получили в собственность и частично успели привести в порядок объекты жизнеобеспечения; теперь часть из них, видимо, будет изъята.

Для того чтобы избежать искажения сути реформы и фактической ликвидации поселенческого (сельского) уровня местного самоуправления, необходимо укреплять финансовые основы местного самоуправления, расширяющие набор возможных доходных источников, в том числе путем введения простых и понятных муниципальных налогов (например налога с продаж), создающих систему стимулов для участия местного самоуправления в развитии своей территории, введением налогообложения земель, находящихся в федеральной собственности (это особенно актуально для земель Государственного лесного фонда). Для органов государственной власти субъектов РФ необходимо учитывать, что ряд поселений — районные центры и поселения с достаточно высоким уровнем собственных доходов — в целом отрицательно относятся к изъятию вопросов местного значения. Это обязывает применять исключительно индивидуальный подход при перераспределении (закреплении) за сельскими по-

селениями дополнительных вопросов местного значения из числа вопросов местного значения городских поселений, установленных Законом № 131-ФЗ (ст. 14). В свою очередь, при установлении моделей организации местного самоуправления в муниципальных районах представляется логичным исходить из того, что формирование представительного органа муниципального района из глав и депутатов поселений на основе представительства от поселений является приоритетным и базовым условием для обеспечения эффективности системы местного самоуправления.

Ну и в целом представляется логичным и даже необходимым все-таки вернуться к рассмотрению достаточного перечня вопросов местного значения сельских поселений, установленного ч. 3 ст. 14 Закона № 131-ФЗ, так как анализ складывающейся практики правоприменения (а она в основном и является объективной шкалой реформ) показывает, что значительное число регионов вновь наделило сельские поселения целым рядом изъятых у них вопросов местного значения (организация в границах поселения водоснабжения и водоотведения, снабжения населения топливом; организация ритуальных мест и содержание мест захоронения; создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки и др.). Иными словами, требует обсуждения вопрос о некотором расширении перечня вопросов местного значения сельских поселений, установленных Законом № 131-ФЗ, за счет упомянутых выше и ряда иных вопросов местного значения.

Список литературы

1. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 22. - Ст. 2770.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации (ред. от 08.03.2015) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

4. Ильиных, А. В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований к изменению организационно-правовых основ / А. В. Ильиных // Социум и власть. - 2015. - № 2 (52). - С. 62-67.

5. Шугрина, Е. С. Разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений / Е. С. Шугрина // Вестн. Тюмен. гос. ун-та. - 2009. - № 2. - С. 103-109.

Сведения об авторе

Ильиных Алексей Валерьевич — кандидат юридических наук, доцент, декан факультета экономики и права Челябинского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Челябинск, Россия. iav@chel.ranepa.ru

Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. No. 25 (380). Law. Issue 45. Pp. 44-48.

PROBLEMS OF RURAL SETTLEMENTS IN RUSSIA: FROM QUESTIONS OF LOCAL VALUE TO TERRITORIAL AND LEGAL AND FINANCIAL AND ECONOMIC REALITIES

A. V. IVinykh

Chelyabinsk Branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Chelyabinsk, Russia.

iav@chel.ranepa.ru

Article is devoted to the analysis of a modern legal status of rural settlements in the Russian Federation. Taking into account the last changes in the legislation the status of rural settlements, beginning from territorial bases and questions of local value of settlements, finishing financial and economic wellbeing, I underwent serious change. There was a reduction of the list of questions of local value of settlements, the legislation fixed possibility of subjects of federation to resolve certain issues in the sphere of local government, thereby in a legal context there was an essential decrease in independence of rural settlements and deterioration of their financial and economic wellbeing that involves sharp need for correction of this situation and, first of all, in the legislative plan.

Keywords: questions of local value, rural settlements, municipality territory, municipal and territorial division, financial and economic bases, subjects of federation.

References

1. [The federal law of May 27, 2014, no. 136-FZ "About modification of article 26.3 of the Federal law "About the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of the government of subjects of the Russian Federation" and the Federal law "About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation"]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 2014, no. 22, art. 2770. (In Russ.).

2. [The federal law of October 6, 2003, no. 131-FZ (an edition of 30.03.2015) "About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation"]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 2003, no. 40, art. 3822. (In Russ.).

3. [Budgetary code of the Russian Federation (edition of 08.03.2015)]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 1998, no. 31, art. 3823. (In Russ.).

4. Il'inyh A.V. Reforma mestnogo samoupravleniya v deystvii: ot territorial'nyh preobrazovaniy k izmen-eniyu organizatscionno-pravovyh osnov [Reform of local government in operation: from territorial transformations to change of organizational and legal bases]. Socium i vlast' [Society and the power], 2015, no. 2 (52), pp. 62-67. (In Russ.).

5. Shugrina E.S. Razgranichenie polnomochiy mezhdu organami mestnogo samoupravleniya munitsipal'nyh rayonov i poseleniy [Differentiation of powers between local governments of municipal areas and settlements]. Vestnik Tyumenskogo gosudarstvennogo universiteta [The Bulletin of the Tyumen state university], 2009, no. 2, pp. 103-109. (In Russ.).