Совершенствование правового регулирования государственно-частного партнерства

УДК 346.5

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Д.С. Зверев, О.И. Коломок, А.С. Крапивенский

IMPROVING THE LEGAL REGULATION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP

D.S. Zverev, O.I. Kolomok, A.S. Krapivensky

Аннотация. Авторы подвергают анализу современное состояние законодательства Российской Федерации в сфере государственно-частного партнерства, а также правовые формы реализации данного вида социального взаимодействия. Делается выод о приоритетности использования механизма государственно-частного партнерства для развития наиболее перспективных отраслей национальной экономики и решения проблем импортозамещения в социально значимых секторах, в первую очередь - в здравоохранении. В работе использовались следующие научные методы: качественный анализ нормативно-правовых документов и научной литературы, системный, функциональный, сопоставительный (компаративный), социальное моделирование. Содержащиеся в статье практические рекомендации позволяют более эффективно использовать потенциал государственно-частного партнерства в разичных отраслях экономики и на раличных уровнях (федеральном, субъектов Федерации, отдельных муниципальных образований).

Ключевые слова: правовое регулирование, государственно-частное партнерство, совершенствование законодательства, социальное взаимодействие.

Abstract. The authors subject to analysis of the current Russian legislation in the field of public-private partnership and also the legal forms of realization of this type of social interaction. They concluded the priority of using of public-private partnership for the development of the most promising sectors of the national economy and solving problems of import substitution in the meaningful social sectors, first of all - in the Healthcare. The following scientific methods were used by the authors: qualitative analysis of regulatory documents and scientific literature, also as system, functional, comparative kinds of analysis, social modeling. The practical recommendations, given in the article, allow to use the potential of public-private partnerships in different sectors of the economy and on the different levels (federal, subjects of Federation and municipal) rather more effective.

Keywords: legal regulation, public-private partnership, improvement of legislation, social interaction.

Актуальность проблематики статьи обусловлена необходимостью выработки эффективных форм правового регулирования такого

<4Ь

МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

допускаемого государственного «вмешательства» в экономику, каким является государственно-частное партнерство (далее: ГЧП), так как, учитывая мировой опыт, именно данный социально-экономический инструмент позволяет качественно и эффективно развивать наиболее перспективные отрасли национальной экономики и инфраструктурно решать проблемы импортозамещения, в первую очередь - в социально значимых секторах.

Современное законодательство Российской Федерации в сфере ГЧП представлено действующими редакциями следующих основных нормативно-правовых актов:

- Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4];

- Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [1];

- Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [2];

- Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке Развития» [3];

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2010 г. № 1017-ПП «Об утверждении Правил отбора инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов» [8];

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» [5];

- Приказом Минэкономразвития России от 15 мая 2014 г. № 266 «Об утверждении методики расчета значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности,

<4Ь

МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА

в отношении которых Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, ответственным за предоставление информации о достигнутых значениях показателей» [8];

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2014 г. № 1044 «06 утверждении Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования» [6];

- модельным Законом субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства» [9];

- законодательными актами в сфере ГЧП субъектов Российской Федерации, например, Законом Волгоградской области от 29 ноября 2011 г. № 2257-ОД «Об участии Волгоградской области в государственно-частном партнерстве» [10].

Однако, несмотря на столь обширную законодательную базу, эффективность государственно-частного партнерства в России на современном уровне недостаточно высока, что признается различными профильными министерствами социальной сферы [16].

Данный факт свидетельствует о необходимости усовершенствования правового регулирования сферы ГЧП путем корректировки законодательства.

Чтобы разобраться в сути проблемы, обратимся к нормативно-правовым первоисточникам, а также к наиболее авторитетным, «доминантным» трактовкам термина «государственно-частное партнерство» в научной литературе.

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2] трактует ГЧП как партнерство, «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, .. .заключенного... в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» (ст. 3).

<4Ь

МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства» [9], в свою очередь, определяет ГЧП как «привлечение субъектом Российской Федерации... юридического лица либо объединения юридических лиц, либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной (социальной) инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на основе разделения рисков, компетенций и ответственности» (ст. 3), подчеркивая при этом, что «целями участия субъекта Российской Федерации. в проектах государственно-частного партнерства является развитие общественной инфраструктуры для обеспечения экономического роста, улучшение качества услуг, предоставляемых с использованием общественной инфраструктуры, повышение эффективности эксплуатации общественной инфраструктуры, достигаемого за счет привлечения внебюджетного финансирования капитальных вложений и оборотного капитала предприятий, осуществляющих эксплуатацию общественной инфраструктуры и предоставление услуг с ее использованием» (ст. 2).

Как отмечает В.Г. Варнавский, в основу государственно-частного партнерства может быть положен только крупный, общественно-значимый проект [12].

B.В. Горовенко и Д.А. Самоловов дополнительно подчеркивают длительный характер партнерства как отличительный признак отношений в сфере ГЧП, «в рамках которых осуществлено распределение рисков участия сторон в таких отношениях» [14, с. 70].

Л.А. Изгалина констатирует необходимость транспарентности принятия решения о создании ГЧП, «учитывающего интересы всех сторон партнерства, в том числе местных сообществ» [15, с. 84].

C.А. Овчинников и М.Д. Земсков считают, что изначально одним из наиболее критических рисков любого проекта ГЧП является его финансовая нежизнеспособность, разновидностью которой является финансовая несостоятельность частного инвестора, претендующего на участие в соответствующем проекте [17].

Как отмечают специалисты [18], в настоящее время подавляющее большинство проектов государственно-частного партнерства в Российской Федерации, в том числе и в сфере здравоохранения,

<4Ь

МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА

строятся по схеме привлечения частным инвестором денег для финансирования проекта в случае его одобрения государственным органом из внешних источников (банков, финансовых организаций и т.д.). Следовательно, значительное количество частных инвесторов на этапе начала проекта ГЧП не обладает достаточным количеством собственных финансовых ресурсов для его успешной (качественной) реализации.

Учитывая проведенный анализ, определим наиболее уязвимые места современного российского законодательства, препятствующие эффективному и устойчивому развитию государственно-частного партнерства.

Как представляется, необходимо законодательно (как на федеральном, так и на региональном уровнях):

- установить нижнюю финансовую границу, при котором проект ГЧП может представлять интерес для государства (так называемый «предел рентабельности» и целесообразности); в противном случае, при повыщенных ожиданиях, заложенных в региональные законодательные акты, они оказываются «мертворожденными», что уже подтверждается региональной законодательной практикой [11];

- определить минимальный срок реализации проекта ГЧП, при котором государству уже будет выгодно в нем участвовать;

- зафиксировать минимальный уровень собственной платежеспособности частного инвестора, подающего заявку на организацию проекта ГЧП (в процентах от общей стоимости проекта), то есть наличия у него финансовых ресурсов, необходимых и достаточных для успешной (качественной) реализации проекта;

- нормативно закрепить необходимость тщательной и независимой антикоррупционной экспертизы каждого проекта ГЧП, особенно в связи с установлением в качестве обязательного элемента соглашения о ГЧП возникновения у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (п. 4 ч. 2 ст. 6).

Данные практические рекомендации, вследствие наличия у них свойства научной универсальности, позволят значительно повысить эффективность развития системы государственно-частного партнерства в здравоохранении как на федеральном уровне, так и на территории различных субъектов Российской Федерации.

В научной литературе выделяются более 20 основных моделей государственно-частного партнерства - от схем полного государственного контроля и до вариантов передачи объектов в частную собственность [13], наиболее распростаненными из которых являются:

- проектирование и конструирование (Design & Construct, D&C);

- продажа и пользование на базе лизинга (Sale & Leaseback, S&L);

- оперативное управление и поддержание в надлежащем состоянии (Operate & Maintain, O&M);

- оперативное управление, поддержание и стратегическое управление (Operate, Maintain & Manage, O&M&M);

- строительство, передача государству, оперативное управление (Build, Transfer, Operate, BTO);

- строительство, оперативное управление, передача государству (Build, Operate, Transfer, BOT);

- строительство, пользование на базе лизинга, передача государству (Build, Lease, Transfer, BLT);

- строительство, пользование на базе лизинга, передача, поддержка (Build, Lease, Transfer, Maintain, BLTM);

- строительство, владение, оперативное управление, уничтожение (Build, Own, Operate, Remove, BOOR);

- строительство, владение, оперативное управление, передача (Build, Own, Operate, Transfer, BOOT);

- пользование через лизинг, обновление, оперативное управление, передача (Lease, Renovate, Operate, Transfer, LROT);

- проектирование, конструирование, стратегическое управление, финансирование (Design, Build, Finance, Operate, DBFO);

- проектирование, конструирование, стратегическое управление, финансирование (Design, Construct, Manage, Finance, DCMF);

- проектирование, строительство, финансирование, оперативное управление, стратегическое управление (Design, Build, Finance, Operate, Manage, DBFOM);

- строительство, владение, оперативное управление (Build, Own, Operate, BOO);

- «контракт жизненного цикла» ("Life Cycle Contract");

- партнерство с дополнительными правами (Regeneration Partnership);

- полная приватизация (Outright Privatization).

Все они могут успешно реализовываться на территории

Российской Федерации при условии корректировки действующего

законодательства в рамках представленных выше практических

рекомендаций.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N° 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (действующая редакция) // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54598/ (дата обращения - 27.05.2016).

2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (действующая редакция) // Минэкономразвития России. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/ doc20050721_01 (дата обращения - 28.05.2016).

3. Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке Развития» (действующая редакция) // Минэкономразвития России. URL: http:// economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/doc20070517_02 (дата обращения - 27.05.2016).

4. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (действующая редакция) // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_182660 (дата обращения - 27.05.2016).

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» (действующая редакция) // Минэкономразвития России. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/ doc20080301_01 (дата обращения - 06.06.2016).

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2014 г. № 1044 «06 утверждении Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования» // Минэкономразвития России. URL:

http://economy. gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/201411277 (дата обращения - 07.06.2016).

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2010 г. № 1017-1111 «Об утверждении Правил отбора инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов» // Минэкономразвития России. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ privgovpartnerdev/doc20101214_014 (дата обращения - 27.05.2016).

8. Приказ Минэкономразвития России от 15 мая 2014 г. № 266 «Об утверждении методики расчета значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, в отношении которых Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, ответственным за предоставление информации о достигнутых значениях показателей» // Минэкономразвития России. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/ sections/privgovpartnerdev/201411276 (дата обращения - 07.06.2016).

9. Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации в проектах государственно-частного партнерства» // Минэкономразвития Российской Федерации. URL:http:// economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/ privgovpartnerdev/doc20110222_08_temp (дата обращения - 28.05.2016).

10. Закон Волгоградской области от 29 ноября 2011 г. № 2257-ОД «Об участии Волгоградской области в государственно-частном партнерстве» (действующая редакция) // Минэкономразвития России. URL: http:// economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/doc20140122_8 (дата обращения - 28.05.2016).

11. В Волгоградской области аннулируют «мертвый» закон о государственно-частном партнерстве // Информационное агентство «Высота 102.0». URL: http://v102.ru/econom/57865.html (дата обращения - 07.06.2016).

12. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. М., 2009.

13. Голубцов В.Г. Совершенствование правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства на современном этапе // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. № 1.

14. Горовенко В.В., СамолововД.А. Концессионное соглашение и соглашение о государственно-частном партнерстве как договорные формы государственно-частного партнерства // Академический вестник. 2014. № 4.

15. Изгалина Л.А. Глобальный кризис и механизмы государственно-частного партнерства // Власть. 2009. № 10.

16. Министр Вероника Скворцова провела расширенное заседание Координационного совета Минздрава России по государственно-частному партнерству 10 марта 2015 года // Минздрав России. URL: https:// www.rosminzdrav.ru/news/2015/03/10/2252-ministr-veronika-skvortsova-provela-rasshirennoe-zasedanie-koordinatsionnogo-soveta-minzdrava-rossii-po-gosudarstvenno-chastnomu-partnerstvu (дата обращения - 27.05.2016).

17. Овчинников С.А., ЗемсковМ.Д. Риски государственно-частного партнерства в электронном правительстве и их определение // Информационная безопасность регионов. 2013. № 1.

18. Участники ГЧП и их взаимоотношения в рамках законодательства Российской Федерации // Центр государственно-частного партнерства государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». URL: http://www.pppinrussia.ru/main/ zakonodatelstvo (дата обращения 27.11.2015).

Д.С. Зверев

кандидат юридических наук

доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского финансово-юридического университета МФЮА E-mail: vmfua@bk.ru

О.И. Коломок

доктор педагогических наук, профессор директор Волгоградского филиала Московского финансово-юридического университета E-mail: Kolomok.O@mfua.ru

А.С. Крапивенский

кандидат социологических наук

заместитель директора по научной деятельности

Волгоградского филиала Московского финансово-юридического

университета МФЮА

E-mail: Krapivenski.A@mfua.ru