На защите интересов авиапассажиров: обзор круглого стола по общественной безопасности на воздушном транспорте

События

НА ЗАщИТЕ ИНТЕРЕСОВ АВИАПАССАЖИРОВ: ОБЗОР КРУГЛОГО СТОЛА ПО ОБщЕСТВЕННОй БЕЗОПАСНОСТИ НА ВОЗДУШНОМ ТРАНСПОРТЕ

ON PROTECTION OF INTERESTS OF AIR PASSENGERS: THE REVIEw OF A ROUND TABLE ON PUBLIC SAFETY ON AIR TRANSPORT

25 ноября 2016 г. Федеральным агентством воздушного транспорта во взаимодействии с Национальной ассоциацией воздушного права, Общественным советом при Федеральном агентстве воздушного транспорта и Союзом юристов Москвы проведен круглый стол по проблемам недисциплинированных пассажиров, обеспечения общественного порядка и авиационной безопасности на объектах воздушного транспорта.

Мероприятие, проходившее под председательством руководителя Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация) Александра Васильевича Нерадько, вызвало активный отклик авиакомпаний, органов власти, ученых и средств массовой информации, что свидетельствует об актуальности обсуждаемых вопросов.

Открывая заседание, А.В. Нерадько отметил, что социальная опасность правонарушений на борту воздушных судов еще не оценена обществом должным образом. Мало кто догадывается, какую опасность такие нарушения представляют на борту самолета, движущегося с огромной скоростью на большой высоте. При этом авиакомпании перевозят более 100 миллионов отечественных пассажиров в год - это соразмерно населению целой страны. В этой связи Росавиа-ция поддерживает предложения авиакомпании «Аэрофлот», направленные на обеспечение безопасности на борту воздушного судна, и считает важным обсуждение путей решения имеющихся проблем с привлечением самого широкого круга заинтересованных участников.

С информацией об инициативе ПАО «Аэрофлот - российские авиалинии» по борьбе с авиадебоширами выступил заместитель начальника управления по авиационной и транспортной безопасности Сергей Николаевич Кулик. По данным «Аэрофлота», к настоящему моменту на рейсах этой авиакомпании зафиксировано более 3000 нарушений на борту, что на порядок больше, чем на рейсах зарубежных перевозчиков, входящих в альянс «Sky Team». При этом высок уровень латентности, но даже когда правонарушение получает документальное оформление, а недисциплинированные пассажиры передаются правоохранительным органам, не менее чем в 30 % случаях нарушители не привлекаются к ответственности.

Обсгоятельный анализ результатов эмпирического исследования проблем недисциплинированных авиапассажиров провела специальный докладчик от Национальной ассоциации воздушного права Анастасия Станиславовна Конюхова, предложившая, в частности, осуществлять совершенствование законодательства с учетом международно-правовых норм.

По информации начальника Управления обеспечения охраны общественного порядка Главного управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации на транспорте А.Я. Вострикова, за 9 месяцев 2016 года 1180 пассажиров были не допущены к перевозке, 1164 привлечены к административной, 116 - к уголовной ответственности; 459 пассажиров было снято с воздушного судна за указанный период. Большинство правонарушений на борту совершается в состоянии алкогольного опьянения, на чартерных «курортных» рейсах.

Заместитель руководителя Росавиации О.О. Клим отметил, что количество правонарушений увеличивается при длительных задержках рейсов, то есть когда у пассажиров появляется возможность употребить большое количество алкогольных напитков до посадки на борт.

Об институциональных решениях, включенных в проект резолюции круглого стола, подробно доложил президент Национальной ассоциации воздушного права, заместитель председателя Общественного совета при Росавиации, доктор юридических наук Сергей Сергеевич Юрьев. Он, в частности, поддержал выводы специального докладчика о том, что при изменении законодательства в обязательном порядке должны учитываться имеющиеся международно-правовые документы. Так, следует рассмотреть вопрос о присоединении России к Монреальскому протоколу 2014 г., который, помимо прочего, вводит понятие «сотрудник службы безопасности на борту», а при разработке конкретных законодательных положений принимать во внимание типовое законодательство, содержащееся в Резолюции Ассамблеи ИКАО А39-11 «Сводное заявление о постоянной политике ИКАО в юридической области» (Монреаль, 27 сентября - 6 октября 2016 г.).

На необходимость учета международно-правовых актов указал и директор Независимого ин-

статута международного права профессор Виталий Дмитриевич Бордунов, который сослался на ряд положений Руководства по безопасности для защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (документ ИКАО Doc. 8973).

В обсуждении темы также приняли участие Мирослав Юрьевич Бойчук (президент Профессионального союза летного состава России, командир воздушного судна), Вячеслав Евгеньевич Ляхов (экс-инспектор сопровождения воздушных судов), Елена Геннадьевна Деменко (заведующая центром профилактики зависимого поведения при Департаменте здравоохранения г. Москвы), Игорь Игоревич Медведев (заместитель транспортного прокурора), Инна Леонидовна Данилевская (старший научный сотрудник сектора конституционного права Института государства и права РАН) и другие.

В выступлениях прозвучали следующие основные положения:

1. Необходимость четкого законодательного регулирования прав экипажа при пресечении нарушений и мер принуждения, включая средства сдерживания, которые экипаж может применять к нарушителям.

Указанную идею высказал, в частности, С.Н. Кулик. Он сообщил, что в соответствии с действующим законодательством кабинный экипаж воздушного судна не уполномочен применять к правонарушителям средства сдерживания (пластиковые наручники, электрошокеры и др.), которые успешно используются рядом зарубежных авиакомпаний.

Е.Г. Деменко отметила, что при полете на высоте опьяняющее воздействие алкоголя на организм усиливается, что может привести к наступлению острого психоза и потере ситуационного контроля, поэтому применение к нарушителям мер фиксации обязательно.

М.Ю. Бойчук указал на необходимость предусмотреть в законе возможность делегирования членам кабинного экипажа полномочий командира воздушного судна по пресечению правонарушений на борту.

2. Необходимость предоставления перевозчикам права ведения так называемых «черных списков» с возможностью отказа со стороны перевозчика в заключении договора перевозки лицам, включенным в такие списки.

О последовательном проведении указанной инициативы авиакомпанией «Аэрофлот» сообщил С.Н. Кулик.

О.О. Клим отметил, что введение «черных списков» представляется мерой, трудно реализу-

емой на практике, поскольку договор воздушной перевозки заключается посредством публичной оферты, и от его заключения перевозчик не может отказаться в соответствии с гражданским законодательством.

С.С. Юрьев указал на возможность реализации дополнительных мер воздействия на нарушителей, которые могли бы послужить альтернативой праву перевозчика отказать в заключении договора воздушной перевозки. К таким мерам относятся:

- взимание повышенной платы с пассажиров, включенных в так называемые «черные списки»;

- ограничение на определенный срок выезда из Российской Федерации гражданам, а также въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан, которые включены в так называемые «черные списки»;

- признание совершения правонарушений на борту воздушного судна основанием для прекращения статуса депутата и (или) трудового (служебного) договора с государственным служащим.

Несколько участников заявили о необходимости предварительной тщательной проработки оснований, критериев и сроков включения в так называемые «черные списки».

Е.Г. Деменко указала, что сроки действия подобных ограничений желательно соотнести со сроками, на которые вводится наблюдение за лицами, направленными на обследование к наркологам, то есть, как минимум, на три года.

И.Л. Данилевская отметила, что введение так называемых «черных списков» в отношении недисциплинированных пассажиров в целом соответствует пункту 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, предусматривающему, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены, но только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. И.Л. Данилевская также указала, что сроки, критерии и основания включения лиц в так называемые «черные списки» должны быть четкими и детально проработанными, и процитировала ряд постановлений Конституционного Суда Российской Федерации (от 30.10.2003 № 5-П, от 27.06.2012 № 15-П), согласно правовой позиции которого публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, «могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливо-

сти, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей», при этом «норма должна быть формально определенной, точной, четкой, ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения».

3. Ужесточение ответственности для недисциплинированных пассажиров.

Идею о необходимости ужесточения ответственности - административной и уголовной -для недисциплинированных пассажиров поддержали многие участники круглого стола.

О соответствующей инициативе «Аэрофлота» рассказал С.Н. Кулик.

М.Ю. Бойчук отметил желательность криминализации любых правонарушений, совершаемых на борту воздушного судна, а также кратного увеличения штрафов за совершение указанных деяний.

О.О. Клим, длительное время работавший за рубежом, пояснил, что в иностранных государствах, в частности в Германии, большинство правонарушений на воздушном транспорте относятся к разряду преступлений.

Начальник полиции линейного управления МВД России в аэропорту «Домодедово» А.В. Ковалев сообщил о желательности признания факта совершения деяния на борту воздушного судна обстоятельством, отягчающим общественную опасность, и, следовательно, его криминализации как признака состава преступления, предусмотренного ст. 213 («Хулиганство») Уголовного кодекса Российской Федерации.

Е.Г. Деменко предложила одновременно с привлечением нарушителей к ответственности направлять их в наркологическую службу для обследования с возможным последующим введением ряда ограничений (на ношение оружия, на занятие определенной деятельностью и т. п.) и лечения.

4. Увеличение срока привлечения к ответственности.

А.Я. Востриков отметил, что, поскольку большинство правонарушений совершается авиапассажирами при следовании на курорты (где их могут не привлечь к ответственности), желательно увеличить в российском законодательстве сроки привлечения нарушителей к ответственности, чтобы было учтено время, которое нарушители проводят на отдыхе.

5. Введение должности сотрудников службы безопасности на борту.

С.С. Юрьев указал на возможность создания при исполнительном органе государственной власти службы так называемых «воздушных маршалов», которая обслуживала бы авиакомпании по принципу аутсорсинга.

В.Е. Ляхов, который с 2004 по 2009 г. являлся сотрудником службы инспекторов сопровождения воздушных судов одной из авиакомпаний, рассказал об эффективности работы такой службы. За время ее существования авиаперевозчиком были сэкономлены значительные денежные средства благодаря обеспечению сохранности имущества на борту воздушного судна. Он отметил, что инспекторы сопровождения подчинялись командиру воздушного судна, а в качестве одной из основных задач осуществляли выявление потенциальных нарушителей до посадки в самолет («на трапе») методом профайлинга. Именно поэтому в авиакомпании за пять лет не было случаев вынужденной посадки по причине нахождения на борту недисциплинированных пассажиров.

М.Ю. Бойчук подчеркнул, что вынужденная посадка является крайней мерой, влекущей не только неудобства для пассажиров, но и потенциальный риск безопасности полета, поскольку требует особого мастерства от пилотов.

О.О. Клим заметил, что так называемые «воздушные маршалы», которые появились на рейсах американских авиакомпаний после участившихся случаев захвата воздушных судов в 60-70-х годах ХХ века, являлись сотрудниками правоохранительных органов (Федерального бюро расследований).

6. Необходимость совершенствования способов доказывания совершения правонарушения.

А.В. Ковалев указал на существование серьезных затруднений при доказывании факта правонарушения, вины нарушителя и других имеющих значение для дела обстоятельств. Он сообщил, что даже если дело против нарушителя возбуждают, в суде доказательная база зачастую разваливается, в связи с чем необходима видеофиксация нарушений в салоне воздушного судна.

О.О. Клим отметил важность ведения в салоне воздушного судна видеонаблюдения. Прокурор И.И. Медведев также подтвердил актуальность данного способа получения доказательств.

7. Необходимость применения превентивных мер.

Приоритетное значение именно превентивных мер, направленных на недопущение совершения правонарушений на борту, особо подчеркнул А.В. Нерадько.

А.Я. Востриков указал, что одной из эффективных мер противодействия недисциплиниро-

ванному поведению на борту воздушного судна является ограничение продажи алкоголя в аэропортах.

Важность применения превентивных мер, рекомендованных ИКАО, отметил В.Д. Бордунов. К числу таких мер относятся в том числе: значительное увеличение цен на алкогольную продукцию в аэропортах; осуществление профайлинга при регистрации пассажиров на рейс и при посадке; наличие на борту воздушного судна средств сдерживания; расширение на законодательном уровне полномочий командира воздушного судна и иных членов экипажа и другие.

Заместитель директора департамента АО «Авиакомпания «Россия» Б.Л. Запорожец сообщил, что желательно предусмотреть в ст. 107 Воздушного кодекса Российской Федерации в дополнение к праву об удалении пассажира с борта возможность снятия пассажира с рейса до его попадания на борт по решению представителя авиакомпании (например, при регистрации на рейс).

Итоги круглого стола подвел А.В. Нерадько, который отметил, что в настоящее время в силу наличия пробелов в законодательстве общественный порядок на борту воздушного судна по сути ничем не обеспечен. Он указал на необходимость выработки мер, позволяющих предотвращать правонарушения на борту воздушного судна, а также ужесточения ответственности за совершение таких правонарушений.

Результаты обсуждения нашли отражение в резолюции.

Р Е З О Л Ю Ц И Я

круглого стола по проблемам недисциплинированных пассажиров, обеспечения общественного порядка и авиационной безопасности на объектах воздушного транспорта, проведенного Федеральным агентством воздушного транспорта во взаимодействии с Национальной ассоциацией воздушного права, Общественным советом при Федеральном агентстве воздушного транспорта и Союзом юристов Москвы

Участники круглого стола, представляющие в личном качестве органы государственной власти Российской Федерации, авиационные отраслевые организации и юридическую общественность, поддерживая усилия Международной организации гражданской авиации и органов власти Российской Федерации, направленные на усиление борьбы с нарушениями общественной безопасности на объектах воздушного транспор-

та, отмечая роль международного права и актуальность научных исследований в данной сфере, желая внести свой вклад в работу по укреплению авиационной безопасности и общественного порядка на воздушных судах и наземных объектах воздушного транспорта, рассмотрели вопросы обеспечения общественного порядка и авиационной безопасности на борту воздушных судов и объектах воздушного транспорта в аспекте проблемы «недисциплинированных пассажиров» и констатировали их актуальность.

Так, за период 2010-2015 г. включительно средний коэффициент (на 100 тыс. пассажиров) правонарушений, совершенных на борту воздушных судов, находящихся в полете, составляет 1,87 чел., совершенных до взлета - 3,45 чел. Только за период 2014 - девять месяцев 2016 г. произошло 15 вынужденных посадок воздушных судов из-за агрессивного поведения пассажиров, угрожающих безопасности полета. За истекший период 2016 г. 1180 пассажиров не допущены к перевозке, органами внутренних дел на воздушном транспорте привлечено к административной ответственности 1164 чел., к уголовной - 116 чел., 459 пассажиров было снято с воздушных судов. Большинство правонарушений на борту совершается в состоянии алкогольного опьянения, на чартерных «курортных» и длительных рейсах. При этом значительная часть нарушителей (свыше 35 %) не понесла какой-либо ответственности за совершенные ими противоправные деяния, посягающие на безопасность и общественный порядок на борту воздушных судов.

Учитывая международно-правовые нормы, опыт российских и иностранных авиакомпаний, законодательные инициативы, а также результаты научных исследований, мы считаем необходимым использование комплексного институционального подхода к решению проблемы «недисциплинированных пассажиров», направленного, прежде всего, на предупреждение правонарушений.

В этих целях участники круглого стола полагают возможным предложить следующие организационные и правовые меры:

1. Рассмотреть вопрос о присоединении Российской Федерации к Протоколу от 4 апреля 2014 г., изменяющему Конвенцию о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (Монреальскому протоколу);

2. При совершенствовании законодательства Российской Федерации принять во внимание Резолюцию 39-й Ассамблеи Международной орга-

низации гражданской авиации (2016 г.) № А39-11 «Сводное заявление о постоянной политике ИКАО в юридической области», касающуюся, в частности, принятия национального законодательства в отношении недисциплинированных пассажиров с учетом разработанного Юридическим комитетом ИКАО типового законодательства, а также иные рекомендации ИКАО в данной сфере;

3. При подготовке проектов федеральных законов предусмотреть комплексное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с правонарушениями на борту гражданских воздушных судов, осуществив взаимосвязь норм различных отраслей законодательства, исходя из того, что согласно Конституции Российской Федерации ограничение прав и свобод человека допустимо только федеральным законом в целях обеспечения общественной безопасности:

- внести в Воздушный кодекс Российской Федерации общие правила поведения пассажиров;

- конкретизировать права командира воздушного судна (в том числе наделить его правом составления протоколов об административном правонарушении), закрепить права и обязанности членов экипажа, сотрудников службы безопасности на борту по предотвращению, пресечению и документированию правонарушений;

- изучить правовую и техническую возможность установления в пассажирских салонах воздушных судов средств видеонаблюдения в качестве средств объективного контроля, информация которых может служить источником доказательств в судебном процессе;

- ограничить предложения спиртных напитков на борту воздушного судна (в том числе в салонах первого и бизнес-класса);

- отнести грубые нарушения общественной безопасности на борту воздушного судна к признакам состава преступления (хулиганства);

- ввести специальную административную ответственность за правонарушения, посягающие на общественный порядок на борту воздушного судна, установив срок давности привлечения к ответственности - один год;

- обеспечить информационное взаимодействие между аппаратами судов, правоохранительных органов и медицинскими учреждениями с тем, чтобы лица, совершившие правонарушения на борту воздушных судов и наземных объектах воздушного транспорта в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, были поставлены на учет в наркологических диспансерах;

- возложить на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти обязанность

ведения учета лиц, совершивших правонарушения на воздушном транспорте, и информационного (в том числе международного) обмена персональными данными указанных лиц с правоохранительными органами и авиакомпаниями по аналогии с порядком, установленным в соответствии со статьей 85-1 Воздушного кодекса Российской Федерации;

- предусмотреть в воздушном и гражданском законодательстве право перевозчиков вести учет («черные списки») лиц, подвергнутых административному наказанию за правонарушения, совершенные на борту воздушных судов;

- предоставить авиакомпаниям, осуществляющим перевозки пассажиров на основании публичного договора, право отказа в заключении договора воздушной перевозки либо взимания повышенной платы с лиц, включенных в учеты («черные списки»);

- дополнить основания прекращения действия договора перевозки по инициативе перевозчика, если на момент регистрации на рейс или посадки на воздушное судно пассажир находится в состоянии алкогольного или наркотического опьянения;

- установить, что лицо, совершившее правонарушение на воздушном судне, обеспечивает каждому пассажиру, следующему тем же рейсом на данном воздушном судне, материальное возмещение морального вреда в размере стоимости авиабилета, уплаченного каждым пассажиром;

- предусмотреть ограничения на выезд из Российской Федерации для граждан Российской Федерации, привлеченных к ответственности за правонарушения на воздушном транспорте, и запрет на въезд в Российскую Федерацию для иностранных граждан (подданных) и лиц без гражданства, привлекавшихся к ответственности за правонарушения на воздушном транспорте как в Российской Федерации, так и в иностранных государствах;

- предусмотреть в законодательстве о труде и государственной службе, о статусе депутатов всех уровней, что правонарушения, совершенные на борту воздушного судна лицами, состоящими на государственной службе либо работающими в государственных организациях, а также занимающими выборные должности в органах государственной власти, являются самостоятельным основанием для прекращения служебного или трудового договора либо прекращения статуса депутата;

4. Ввести в квалификационный справочник должностей работников воздушного транспорта

должность «сотрудник службы безопасности на борту» и иные связанные с ней должности, определив соответствующие квалификационные характеристики;

5. Дополнить квалификационные характеристики должностей летного и кабинного экипажей указанием на возможность применения ими мер противодействия недисциплинированным пассажирам;

6. Создать при уполномоченном федеральном органе исполнительной власти государственную организацию по обеспечению безопасности на борту воздушных судов, функционирующую на принципах аутсорсинга и самофинансиро-

вания во взаимодействии с заинтересованными авиакомпаниями, либо организовать выполнение этой функции подразделениями Федеральной службы национальной гвардии;

7. Создать рабочую группу из числа заинтересованных представителей органов государственной власти, специалистов и ученых по реализации данной резолюции (предложения направлять С.С. Юрьеву по e-mail: collegium_mka@mail.ru).

25 ноября 2016 г., г. Москва

Обзор подготовлен С.С. Юрьевъм и А.С. Конюховой

ШШРШММ&ШМ ШШШШ ПТОВДЕМ ПРАВА

УВАЖАЕМыЕ ЧИТАТЕЛИ!

Мы рады представить вашему вниманию

евразийский научно-исследовательский институт проблем права

Деятельность нашего института направлена на разработку актуальных проблем юридической науки в евразийском правовом пространстве. Институт проводит фундаментальные и прикладные исследования в области государственно-правовых наук, международного права, адвокатуры и нотариата, социологии права, политологии, интерэкоправа, изучает закономерности правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, разрабатывает на этой основе практические рекомендации, принимает участие в разработке законопроектов, содействует повышению профессионального уровня юристов, организует и участвует в проведении научных мероприятий, оказывает консультационные услуги в области права, а также редакционно-издательские услуги.

Приглашаем вас к сотрудничеству!

Контактная информация website: www.eurasniipp.ru E-mail: info@eurasniipp.ru Телефон: +7-917-40-61-340