Влияние доходной базы территориальных бюджетов на макроэкономические показатели

РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА

Влияние доходной базы территориальных бюджетов на макроэкономические показатели

И. В. ЛЕКСИН,

кандидат экономических наук,доцент Т. В. ГРИЦЮК,

кандидат экономических наук,доцент А. В. ЛЕКСИН

Государственный университет управления

Доходная часть территориальных бюджетов формируется путем распределения централизованного фонда денежных средств, в основе которого лежит принцип территориальности и подведомственности предприятий, учреждение и организаций за счет закрепленных и регулирующих доходов.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельнос-

ти территориальных бюджетов, их государственной финансовой поддержки, территориального формирования источников доходов. Исходя из этих принципов, доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов. Общую схему собственных и регулирующих доходов территориальных бюджетов можно представить в следующем виде (рис. 1).

Рис. 1. Схема собственных и регулирующих доходов территориальных бюджетов

Собственные доходы не являются основными источниками формирования территориальных бюджетов. Их удельный вес составляет примерно 20 %. Степень самостоятельности бюджета определяется уровнем закрепления доходов (рис. 2).

Рис. 2. Принципы формирования

доходной базы территориальных бюджетов

Современное состояние бюджетных отношений на территориальном уровне характеризуется следующими основными чертами: доминирующей ролью регулирующих доходов в структуре поступлений, опережающим ростом расходов по сравнению с темпами роста закрепленных доходов в целом ряде случаев (дотационные; высокодотационные регионы; регионы, находящиеся в финансовом кризисе), множественностью форм межбюджетного распределения финансовых ресурсов, хронической дефицитность высокодотационных регионов. Практика регулирования нижестоящих бюджетов путем централизованно устанавливаемых нормативов отчислений от регулирующих доходов свидетельствует о том, что из-за высокой доли централизации доходов территориальные органы власти (субъектов Федерации и местные) не вполне заинтересованы в сборе федеральных налогов и сборов.

Существуют различные подходы в отношении состава финансовых ресурсов региональной системы. Зачастую наряду с территориальным бюджетом, внебюджетными территориальными фондами и фондами хозяйствующих субъектов в них также включают денежные средства населения. Однако эти средства по своей экономической природе выступают не в качестве финансовых ресурсов, а лишь источником некоторой их части, аккумулируемой в государственную бюджетную систему в виде налогов и различных неналоговых платежей, а также привлекаемой в качестве заемных средств.

В условиях рыночных отношений, в процессе становления бюджетного федерализма в РФ огромную роль стали играть принципы самообеспечения и самостоятельности осуществления финансово-хозяйственной деятельности, в результате чего повысилась заинтересованность регионов в эффективности воспроизводства территорией собствен-

ных финансовых ресурсов, а также привлечения таковых со стороны.

Доходы бюджетов субъектов Федерации формируются за счет собственных и регулирующих доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам. В доходы бюджетов субъектов Федерации полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

К налоговым доходам бюджетов субъектов РФ относят:

Собственные налоговые доходы субъектов РФ от региональных налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством РФ, а пропорции их разграничения на постоянной основе и распределения в порядке бюджетного регулирования между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами определяются законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за исключением доходов от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам. Собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепления субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок не менее 3 лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ. При передаче собственных доходов субъектов РФ местным бюджетам учитываются минимальные доли федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями согласно названному Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления...».

Полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ по формированию бюджетов заключаются в праве введения региональных налогов и сборов, установления налоговых ставок по ним и предоставления

налоговых льгот в пределах, установленных нало- силу Законом РФ «Об основах налоговой систе-говым законодательством. Перечень региональ- мы РФ» и действующим Налоговым кодексом РФ ных налогов и сборов в соответствии с утратившим представлен в табл. 1.

Таблица 1

Сравнительный анализ региональных налогов до и после принятия

Налогового кодекса РФ

В соответствии с Законом РФ "Об основах налоговой системы РФ" В соответствии с Налоговым кодексом РФ

1. Налог на имущество предприятия 1 . Налог на имущество организаций

2. Лесной доход 2. Налог на недвижимость

3. Сбор на нужды образовательных учреждений 3. Дорожный налог

4. Налог с продаж 4. Налог на игорный бизнес

5. Транспортный налог

6. Региональные лицензионные сборы

Например, органы законодательной власти субъектов РФ вправе снизить ставку налога на имущество юридических лиц (в федеральном законе установлена ставка 2 %) либо освободить отдельные категории плательщиков от уплаты налога на данной территории. В случаях, определенных налоговым законодательством, органы власти субъектов РФ имеют право предоставления льгот по федеральным налогам. Согласно ст. 284 гл. 25 НК РФ «Налог на прибыль организаций» сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 17,5 %, зачисляется в бюджеты субъектов Федерации. Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ вправе снижать для отдельных категорий налогоплательщиков налоговую ставку в части сумм налога, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ. При этом указанная ставка не может быть ниже 13,5 %.

Законы субъектов РФ о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ в пределах их компетенции, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год. Внесение изменений и дополнений в законодательство субъектов РФ о региональных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в законы субъектов РФ о бюджете на текущий финансовый год.

Органы исполнительной власти субъектов РФ предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов РФ в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных

платежей, определенных законами субъектов РФ о бюджете. Предоставление отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федерального налога или сбора, поступающего в бюджет субъекта РФ, возможно только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта РФ перед федеральным бюджетом, соблюдении размера дефицита бюджета субъекта РФ и размере государственного долга субъекта РФ.

Представляется, что дальнейшее развитие принципов реального фискального федерализма и их практическая реализация могли найти воплощение в следующем. Необходимо законодательно закрепить возможность субъектов РФ определять, в соответствии с общими принципами и установленными в федеральном законодательстве особенностями реализации местного самоуправления в гг. Москве и Санкт-Петербурге, свое бюджетное устройство, в том числе — с разделением местных бюджетов (за исключением бюджетов городов) на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничением между ними налогово-бюджетных полномочий1.

В результате субъекты РФ должны получить возможность реализовать нормы новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных типов (уровней). При этом в федеральном законодательстве должны быть закреплены рамочные условия и четкие принципы такого разграничения (в том числе — с предоставлением права муниципальным образованиям делегировать на договорной основе друг другу, а также их

1 Максимова Н. Межбюджетное яблоко раздора //Российская газета. — 1999. — 13 марта.

объединениям и ассоциациям часть своих полномочий), сформированы механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективности бюджетных взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления2. Механизм взаимодействия всех уровней бюджетной системы представлен на рис. 3.

Анализ доходов бюджета г. Москвы как субъекта Федерации показывает, что в доходах бюд-

жета г. Москвы преобладают налоговые доходы — 84,3 % в 2003 г. и 82 % в 2004 г. Два крупнейших прямых налога — на прибыль организаций и на доходы физических лиц в совокупности составляют соответственно 63,47 % в 2003 г. и 60,94 % доходной базы в 2004 г. Причем в динамике наблюдается следующая тенденция: доля налога на прибыль увеличилась — 39,55 % в 2004 г. по сравнению с 37,87 % в 2003 г. за счет увеличения доли этого налога пос-

Рис. 3. Механизм взаимодействия федерального, региональных и местных уровней бюджетной системы

2 Максимова Н. О развитии бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г //Финансы. - 2000. - № 11.

тупающего в региональный бюджет; а доля налога надоходыфизическихлицуменьшилась — 21,39 % в 2004 г. по сравнению с 25,6 % в 2003 г.

Отметим относительно высокий удельный вес акцизов — 3,05 % в 2003 г. и 3,13 % в 2004 г., что обусловлено функционированием в г. Москве предприятий, производящих подакцизные товары. Среди налоговых доходов значительно влияние налога на имущество, доля которого несколько увеличилась в 2004 г., составив 8,56 % — против 8,2 % в 2003 г. Весьма незначителен удельный вес налогов на совокупный доход - 0,07 % в 2003 г. и 0,077 % в 2004 г., а также платежей за пользование природными ресурсами - 0,43 % в 2003 г. и 0,4 % в 2004 г.

Неналоговые доходы составили соответственно 15,65 % в 2003 г. и 17,96 % в 2004 г. Среди неналоговых доходов наибольший удельный вес занимают доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, но, тем не менее, в совокупности их удельных вес в структуре доходов незначителен: они составили 6,5 % в 2003 г. и, 8,7 % в 2004 г. Среди неналоговых доходов можно также отметить доходы от продажи квартир, зачисляемые в бюджеты субъектов Федерации, доля Которых значительно уменьшилась в 2004 г. — 0,39 % против 4,73 % в 2003 г. Весьма незначительны доходы, получаемые в виде административных платежей и сборов, соответственно 0,17 % в 2003 г. и 0,19 % в 2004 г, а также штрафных санкций и возмещения ущерба - 0,18 % в 2003 г. и 0,34 % в 2004 г.

Доходы целевых бюджетных фондов, сопостави-

мые по величине с неналоговыми доходами бюджета г. Москвы, составили соответственно — 13,34 % в 2003 г. и 14,42 % в 2004 г. Их наибольший удельный вес приходится на территориальный дорожный фонд — 5,27 %, преобразованный впоследствии в целевой территориальный дорожный фонд — 5,49 %. Среди доходов целевых бюджетных фондов выделяются целевые бюджетные фонды развития территории г. Москвы, составившие 4,61 % в 2003 г. и 14,42 % в 2004 г.; а также целевой бюджетный инвестиционный фонд - 4,61 % в 2003 г. и 3,63 % в 2004 г.

По данным Минэкономразвития России, Минфина России, других федеральных ведомств, Федерального Собрания, Счетной палаты РФ положение в целом, межтерритори альные различия между регионами и территориями по уровню финансово-экономического развития весьма значительны.

Так, по данным Минэкономразвития России, за 90-е гг. XX в. обозначились контрасты между территориями по уровню финансирования текущих социальных расходов из бюджета, что привело к резким территориальным диспропорциям в обеспечении населения услугами базовых отраслей, социальными пособиями, услугами культуры и искусства и др. Как результат, увеличились различия в обеспеченности территорий объектами социальной инфраструктуры (в том числе важнейшей ее составляющей — транспортной), а следовательно, и межтерриториальные разрывы (табл. 2).

Таблица 2

Контрасты социально-экономического развития регионов

Показатели Различия между отстающим регионом и регионом-лидером

Среднедушевой объем промышленного производства 64 раза

Среднедушевой оборот розничной торговли 34 раза

Среднедушевые собственные бюджетные доходы Более 50 раз

Среднедушевой объем инвестиций в основной капитал Более 30 раз

Среднедушевые денежные доходы населения

Среднедушевой объем внешнеторгового оборота 160 раз

Уровень зарегистрированной безработицы 29 раз

Источник: Статистические данные Минфина России, Минэкономразвития России.

Приведенные в опубликованных материалах оценки основных тенденций развития российской экономики в 2001 - 2003 гг. позволяют сделать вывод о позитивной динамике макроэкономических показателей. Достигнут заметный прирост ВВП и промышленного производства. При этом произошло радикальное изменение

их динамики за счет уменьшения влияния внешнеэкономического фактора и восстановления внутреннего инвестиционного спроса. Возросли реальные располагаемые доходы населения. В то же время наблюдается процесс централизации значительной части доходов в федеральном бюджете (табл. 3).

Таблица 3

Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1992 - 2002 гг.

Показатели 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Налоговые доходы 44,20 53,10 53,40 47,60 49,50 53,10 54,00 48,90 43,50 37,40 39,34

Все бюджетные доходы* 44,08 53,08 52,91 47,59 49,52 53,07 50,64 46,42 43,57 36,81 37,39

Расходы 34,00 40,30 37,70 43,40 45,40 48,10 48,40 46,90 54,40 56,60 49,27

* Без учета финансовой помоши из федерального бюджета (данные Института переходной экономики).

Из данных табл. 3 видно, что тенденция к снижению доли налоговых доходов консолидированного бюджета, поступающих в бюджеты субъектов Федерации, наблюдавшаяся в последние 4 года, была несколько скорректирована. Так, по итогам исполнения бюджета 20(32 г. в консолидированные бюджеты субъектов Федерации было зачислено свыше 39 % налоговых доходов, поступивших в бюджетную систему. Доля совокупных доходов бюджетов субъектов Федерации в показателе «Итого доходов» консолидированного бюджета России была на уровне, несколько превышающем уровень 2001 г., составив более 37 %. Одновременно понизилась доля расходов бюджетной системы, финансируемая из консолидированных бюджетов субъектов Федерации, — по итогам 2002 г. она составила около 50 %.

Централизация налоговых поступлений как реализация принципов бюджетного федерализма приемлема только в том случае, если есть достаточные свидетельства, что централизация осуществляется не в урон интересам и ресурсам долговременного социально-экономического развития субъектов Федерации, т.е. обеспечивается на базе баланса приоритетов выравнивания и экономического стимулирования, а именно, когда централизация осуществляется только в той мере, в какой она представляется как необходимое и действительно единственно возможное средство достижения целей выравнивания и обеспечения интересов получателей бюджетных услуг во всех регионах страны3.

Однако говорить об образовании механизма устойчивого экономического роста за период 2001 — 2003 гг. пока было бы преждевременным. Уровень прибыли предприятий (по сальдированному финансовому результату в процентах к валовому выпуску продукции) опустился на самый низ-

3 Финансовый баланс территории и его использование /Под ред. Н. Г.

Сычева, К.И. Таксира — М.: Финансы и статистика. — 2003. — С. 17.

кий за последние 2,5 года — до 10 % против 18 % в 2000 г. В экономике по большинству территорий сохранялись неплатежи, не была обеспечена сохранность оборотных средств в реальном секторе экономики. Самый серьезный негатив по своему социально-экономическому воздействию состоит в следующем: а) в подавляющем большинстве территориальных образований регионов не произошло заметного улучшения финансово-экономической обстановки, сохранялась финансово-бюджетная дефицитность, продолжали расти долги; б) со стороны большей части властных структур, как и прежде, была проигнорирована острейшая проблема в жизни российского общества — постепенные, мало-мальски заметные подвижки в преодолении межтерриториальных различий по уровню финансово-экономического развития между субъектами Федерации и территориями4.

Федеральные экономические службы осуществили анализ и классификацию российских территорий по степени социально-экономической обустроенности. В соответствии с ней регионы классифицируются по пяти группам:

с относительно высоким уровнем развития — 10 регионов;

со средним уровнем развития — 21 регион; с уровнем развития ниже среднего — 17 регионов; с крайне низким уровнем развития — 15 регионов. Соответствующие данные классификации территорий приведены в табл. 4.

Регулирование финансово-экономической дифференциации — одна из сложнейших проблем, поскольку она относится к разряду многокритериальных задач принятия решений в условиях неопределенности.

"Финансово-бюджетные проблемы муниципальных образований//Под ред. Н.Г. Сычева, К.И. Таксира — М.: Финансы и статистика, 2002. - С. 60.

Источник: Статистические данные Минфина России, Минэкономразвития России.

Таблица 4

Классификация территорий по степени социально-экономической обустроенности

Показатели Среднее российское значение Максимальное значение Минимальное значение Разница между максимальным и минимальным значениями Минимальное значение, в % к среднероссийскому

ВВП на душу населения 56,3 184,5 6,8 30 раз 12,1

Объем инвестиций в основной капитал на душу населения, тыс. руб. 14,2 244,0 1,2 Более 50 раз 8,5

Финансовая обеспеченность региона на душу населения 31,5 117,0 5,0 Более 20 раз 15,9

Уровень зарегистрированный безработицы, в % к экономически активному населению 2,2 0,6 13,3 Более 20 раз -6,5

Доля населения с доходами, ниже прожиточного минимума 27,8 11,2 91,0 Более 8 раз -3,2

Поэтбму территориальная дифференциация государства предполагает определение значений следующих трех величин: верхнего предела дифференциации, нижнего предела дифференциации и оптимума. Очевидно, что поиск пределов дифференциации государства «сверху» является для настоящего этапа развития социально-экономических процессов в России наиболее актуальным5.

При определении верхнего предела дифференциации возможен следующий подход: территориальная дифференциация государства не может быть бесконечной. С ее прогрессией неизбежны социальные конфликты между наименее и наиболее обеспеченными территориями и муниципальными образованиями в регионах. Социальные притязания отдельных субъектов федерации формируются на основе сопоставления положения отдельных регионов с положением других.

Степень справедливости либо несправедливости социальной организации общества в территориальном аспекте может быть оценена с двух точек зрения6.

Во-первых, с точки зрения соответствия социальной обеспеченности территории ее экономическому потенциалу и экономическим условиям. Отсутствие' такого соответствия может быть признано несправедливым. Тот, кто больше зарабатывает, должен иметь больше социальных благ.

Во-вторых, с точки зрения величины территориального расслоения общества. Отсутствие такового либо большая территориальная дифференциация его могут быть признаны несправедливыми.

5 Фролова Н.К. Финансово-экономическая стабилизация регионов России. — М.: Финансы и статистика. — 2003. — С. 13.

6 Морозова Е. Финансовая стабилизация в условиях формирова-

ния открытой экономики. - С.-Пб. - 2000.

Положительными аспектами организации подобной работы являются исследования Академии бюджета и казначейства Минфина России, которая на протяжении последних лет выполнила ряд научных работ по разработке программ финансовой стабилизации регионов7. Однако общая социально-экономическая ситуация в стране такова, что в каждом экономическом районе и каждом федеральном округе есть регионы, относящиеся к группам острокризисных или экстремально-кризисных. Масштабы кризисной ситуации нарастают, как снежный ком, если от регионов перейти к муниципальным образованиям.

Расчеты федеральных экономических служб показывают, что полное выравнивание российских территорий в обозримой перспективе абсолютно невозможно. Для этого потребовался бы не один десяток лет. Ставится более скромная, реально достижимая задача в ближайшей и среднесрочной перспективе: концентрация усилий всех властных структур — федеральных, региональных, муниципальных — на постепенное уменьшение отставания экономически менее развитых территорий.

Здесь на первый план выступает повседневная, но отнюдь не рутинная работа, связанная с достижением финансово-экономической стабилизации малообеспеченных, экономически неустойчивых территорий. Сегодня это, бесспорно, главное изначальное требование социально-экономического прогресса российского общества.

1 Таксир К., Самаруха В., Антонов П., Гостев Б. Концепция программы финансовой стабилизации Иркутской области. — Иркутск. - 1998.