Трансформация системы государственного стратегического планирования рыбной отрасли

УДК 338.984 ББК 65.054

Ю. С. Морозова

ТРАНСФОРМАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РЫБНОЙ ОТРАСЛИ

Yu. S. Morozova

TRANSFORMATION OF THE SYSTEM OF STATE STRATEGIC PLANNING IN THE FISHERIES SECTOR

Систематизированы проблемы государственного стратегического планирования рыбной отрасли на современном этапе. Проведен сравнительный анализ организации и методики государственного отраслевого планирования в системе директивного планирования в СССР и в системе индикативного планирования в современной России. Предложена схема организации государственного стратегического планирования развития рыбной отрасли с использованием механизмов государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: рыбная отрасль, государственное стратегическое планирование, отраслевое планирование, государственно-частное партнерство.

The problems of state strategic planning in the fisheries sector are systematized. The comparative analysis of the organization and the procedure of state sector planning in the directive planning system in USSR and the indicative planning system in Russia is carried out. The diagram for organization of state strategic planning in the fisheries sector using some mechanisms of the state-private partnership is proposed.

Key words: fisheries sector, state strategic planning, sector planning, state-private partnership.

К началу второго десятилетия XXI в. Россия накопила уникальный опыт государственного планирования, апробировав в практике государственного управления его директивную и индикативную формы. На протяжении многих лет были перепробованы, казалось бы, все возможные варианты организации государственного планирования: от абсолютного подчинения ему всей экономической системы в советский период отечественной истории до полного отказа от планирования в эпоху переходной экономики. Трансформация системы государственного планирования в рыбной отрасли, соответственно, проходила те же этапы. В период командноадминистративной экономики достижение стратегических целей и последовательное решение задач экономического развития государства позволили добиться значительных успехов в развитии рыбохозяйственного комплекса страны. Однако с ликвидацией в нашей стране в начале 90-х гг. XX в. института государственного планирования и последовавшим развалом плановой экономики состояние рыбной отрасли резко ухудшилось. Результаты формирования новой системы государственного индикативного планирования показывают, что сочетание интересов государства, бизнеса и общества в системе индикативных планов в течение последних десяти -пятнадцати лет оставалось нерешенной задачей. Формирование научно обоснованной стратегии развития отрасли и эффективных механизмов государственного стратегического планирования, строящегося на фундаменте понимания потребностей общества, их удовлетворения и обеспечения продовольственной безопасности страны, представляет собой актуальную задачу государственного регулирования развития рыбной отрасли.

В государственном стратегическом планировании рыбной отрасли в настоящее время отмечается комплекс проблем, характерных для всей системы российского государственного стратегического планирования. К организационным можно отнести следующие проблемы: отсутствие адекватной нормативной базы, регламентирующей организацию системы государственного планирования в РФ; отсутствие системности, единства и непрерывности в разрабатываемых документах; номинальность и декларативность плановых документов; отсутствие эффективных механизмов мониторинга, контроля и координации реализуемых документов; неза-

крепленность ответственности органов государственной власти за достижение установленных плановых показателей; низкий уровень качества разрабатываемых документов. К методологическим проблемам относятся: отсутствие единого понятийного аппарата в области государственного стратегического планирования; отсутствие единой системы индикаторов, используемых в качестве критериев оценки эффективности реализуемых плановых документов; отсутствие адекватных методик прогнозирования развития отрасли (или, скорее, их неиспользование); несовершенство методического инструментария стратегического планирования; недостаточное применение экономико-математических методов и т. д.

В разрабатываемых документах государственного стратегического планирования, при определении целевых ориентиров развития отрасли, практически не закладывается механизм вовлечения предприятий в процесс их достижения, что возможно только за счет создания привлекательных для них условий ведения бизнеса. В действующей системе планирования и регулирования рыбной отрасли прослеживается преобладание прямых методов воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов, что дает фрагментарный кратковременный результат.

Разработка и реализация мер по совершенствованию действующей системы отраслевого планирования предполагает изучение трансформации системы государственного планирования рыбной отрасли с целью выявления и использования сильных сторон каждого из подходов к ее построению.

Общая схема планирования и регулирования рыбного хозяйства, существовавшая в советский период (80-е гг. XX в.), и схема, сформированная к настоящему времени, представлены на рис. 1.

Верховный совет СССР Утверждение планов

I

ЦК КПСС Утверждение планов

I

Госплан СССР

Разработка государственного пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР.

Проверка сбалансированности и корректировка

т

Госагропром СССР Разработка проекта отраслевого пятилетнего плана $

Министерство рыбного хозяйства

Детализация плановых показателей.

Составление сводных пятилетних планов

т

Управление рыбного хозяйства при исполнительных комитетах Детализация плановых показателей, контроль выполнения

» ' Производственные объединения, предприятия Детализация планов и их эскалация.

Разработка пятилетних годовых планов

Рис. 1. Схема организации государственного планирования рыбной отрасли в СССР в 80-е гг. XX в.

В период с 1921 по 1991 г. высшим плановым органом страны и одновременно научнокоординационным центром являлся Государственный плановый комитет СССР (Госплан СССР). В республиках функционировали государственные плановые комитеты республик. Общее управление рыбохозяйственным комплексом осуществляло Министерство рыбного хозяйства. Основные направления развития рыбохозяйственного комплекса и плановые задания доводились Гос-

і

І

Предприятия рыбной отрасли

планом СССР до сведения Министерства рыбного хозяйства (Минрыбхоз), который по приведенной схеме передавал их на предприятия для исполнения в строго определенные сроки.

В настоящее время в стране нет единого планового органа, который отвечал бы за качество разработки, координацию и реализацию плановых документов. Наиболее объемный блок плановых функций фактически возложен на Министерство экономического развития РФ и Министерство регионального развития (Минрегионразвития) РФ, которые осуществляют планирование в пределах своих полномочий и координацией всех разрабатываемых в стране плановых документов не занимаются. В настоящее время государственными органами, осуществляющими регулирование рыбохозяйственного комплекса страны, являются Министерство сельского хозяйства (Минсельхоз) и Федеральное агентство по рыболовству, в состав которого входят территориальные управления, а также подведомственные организации. В процессе государственного стратегического планирования отрасли принимают участие также региональные министерства (или управления) рыбного хозяйства в субъектах РФ.

В советский период единая система планов охватывала Государственный план СССР, планы министерств и ведомств СССР, союзных и автономных республик и планы всех звеньев народного хозяйства [1] и формировалась на основе органической увязки долгосрочного, пятилетнего и годового планов. Планом, носящим стратегический характер, можно считать долгосрочный план развития народного хозяйства, стратегические ориентиры которого определялись партией и детализировались Госпланом. Среднесрочными планами служили пятилетние планы развития народного хозяйства, которые и являлись основой для разработки отраслевых планов. Непосредственно процедура разработки планов рыбной промышленности соответствовала процедуре разработки общих пятилетних планов развития народного хозяйства и проводилась в несколько этапов по «встречной» или «круговой» схеме движения. В рамках движения «сверху вниз» Госплан СССР через представленную структуру государственных органов доводил до сведения всех участников процесса планирования контрольные цифры, а со второй половины 80-х гг. - государственные заказы и лимиты финансирования и снабжения. Затем на основе контрольных цифр, государственных заказов, лимитов, а также хозяйственных договоров на поставку продукции объединения и предприятия разрабатывали развернутые проекты своих пятилетних планов и поднимали их наверх для согласования и утверждения. По мере движения «снизу вверх» показатели пятилетних планов при необходимости корректировались, а затем утверждались. Так отраслевые планы становились частью государственного пятилетнего плана развития народного хозяйства. Утвержденный план снова спускался вниз, но уже в виде директивы.

Такая система, безусловно, имела ряд существенных недостатков, к важнейшим из которых можно отнести высокую степень бюрократизации, инертность и отсутствие гибкости, сложность процедуры планирования, устранение из процесса стратегического планирования региональных управлений и предприятий, продолжительные сроки планирования и др. Вместе с тем имелся и ряд преимуществ, которых не хватает современной системе: целостность, непрерывность, сбалансированность по всем видам ресурсов, высокая детализация и т. д.

Поскольку система государственного стратегического планирования в настоящее время находится в стадии формирования, то, опираясь на проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» [2], можно сказать, что государственное стратегическое планирование рыбохозяйственного комплекса осуществляется в форме доктрин, концепций, стратегий, программ и проектов. В отличие от старой отечественной системы, где соблюдалась четкая преемственность долго-, средне- и краткосрочных планов, в действующих документах она практически отсутствует. Все существующие глобальные документы стратегического развития отрасли рассчитаны на плановый период до 2020 г.: «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года», «Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года» и «Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года». Основным инструментом реализации Стратегии являются целевые программы, предусматривающие мероприятия по развитию рыбохозяйственного комплекса, однако все они разработаны на разные плановые периоды и в основном (за исключением государственной программы РФ «Развитие рыбохозяйственного комплекса») должны быть завершены к концу 2015 г. На уровне субъектов РФ разрабатываются стратегии развития рыбного хозяйства субъектов, а также программы по развитию рыбохозяйственного комплекса. Ка-

ждый субъект РФ самостоятельно определяет порядок разработки стратегических документов и их содержание. Существующие процедуры согласования стратегических документов субъекта РФ с документами федерального уровня часто носят формальный характер.

Советский пятилетний план отрасли делился на взаимосвязанные разделы, которые (за небольшим исключением) повторялись в краткосрочных планах. Первый раздел - сводный -содержал все основные показатели последующих разделов плана: производственной программы, планов использования производственной мощности, капитального строительства, труда и заработной платы, материально-технического снабжения, финансов, внедрения новой техники, социального развития, охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Такое деление позволяло математически точно увязывать планы во времени и пространстве, а также согласовывать их с плановыми показателями техпромфинпланов конечных исполнителей - рыбопромышленных предприятий. Основными методами, использовавшимися при разработке планов, были нормативный, расчетно-аналитический, балансовый. В разработке отраслевых планов использовались также экономико-математические методы: линейное и динамическое программирование, сетевое планирование и управление, теория игр и др. Практически все планы развития рыбной отрасли носили в основном тактический характер: ни Минрыбхоз, ни объединения и предприятия в директивной системе планирования стратегических решений принимать не могли. Жесткая структура планов предполагала минимальную самостоятельность участников процесса планирования. Высокую точность исполнения планов обусловливали не только четкость организации и методологии планирования, но и командноадминистративный характер экономики. Таким образом, структура плановых документов и методика их разработки ограничиваются типом экономической системы: жесткое структурирование и использование ведущих «старых» методов в рыночной экономике будет неэффективным.

В настоящее время структура и внутреннее содержание плановых документов строго не определены, как нет и документа, который четко регламентировал бы методику и организацию государственного стратегического планирования. Некоторые рекомендации к структуре и содержанию Стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, разработанные Минрегионразвития РФ в 2007 г. [3], не решили существующих проблем территориального и отраслевого планирования. С одной стороны, наблюдается острая нехватка стандартизации стратегического планирования, необходимой хотя бы для построения его общих организационно-методических основ. С другой - действующая система допускает проявление творчества и инициативы в процессе стратегического планирования, позволяет учесть социальноэкономическую дифференциацию регионов, их стратегические и конкурентные позиции, географическую и ресурсную уникальность. Следовательно, органы государственного управления должны быть максимально осторожными при утверждении структуры документов отраслевого планирования: она должна быть взаимоувязанной по вертикали, оставаясь при этом достаточно гибкой. Основными методами, используемыми в отраслевом планировании, в настоящее время стали индивидуальные и коллективные экспертные методы: аналитические записки, опросы, мозговой штурм, сценарии. В разработке отраслевых стратегий повсеместно используются пришедшие из западной практики планирования методы анализа внутренней и внешней среды: MOST-анализ, SWOT-анализ, PEST-анализ, SNW-анализ, позволяющие охарактеризовать главным образом качественную сторону объектов планирования. Ограниченное использование формализованных методов ухудшает количественную измеримость целевых ориентиров отраслевой стратегии.

С учетом особенностей исторического развития системы государственного планирования, существующих межуровневых отношений в этой системе, а также определенной ментальной модели нашего общества действующая система государственного стратегического планирования должна быть изменена. Один из возможных вариантов реорганизации системы представлен на рис. 2. По нашему мнению, создание единого органа, занимающегося государственным стратегическим планированием (или, как минимум, его координацией), является единственно верным вариантом построения системы государственного планирования в современных условиях. Речь не идет о возврате к централизации планирования, однако изначально неверное построение системы государственного стратегического планирования - когда разработка плановых документов ведется всеми (каждым министерством и ведомством самостоятельно), а их согласова-

нием по вертикали и горизонтали не занимается никто - не дает ей возможности эффективно функционировать. Недостаток квалифицированных специалистов в области государственного планирования и программирования в отраслевых министерствах, отсутствие видения целостной картины не позволяют эффективно реализовывать плановые функции и решать задачу исполнения плановых мероприятий. Сохранение директивного характера плановых документов для отраслевых министерств и ведомств, определение границ их ответственности за недостижение запланированных значений основных показателей развития отрасли (в пределах индикативного коридора) должны являться обязательными чертами системы государственного планирования.

В основу построения системы и привлечения предприятий к участию в государственном индикативном планировании предлагается заложить проектный подход, а реализацию плановых документов осуществлять в формате государственно-частного партнерства (ГЧП).

Построение системы государственного стратегического планирования должно соответствовать базовым принципам планирования, которые в настоящее время повсеместно нарушаются: принцип непрерывности, принцип единства, принцип сбалансированности, принцип сходимости целей (государства и бизнеса).

Правительство РФ

Послание Президента Правительству РФ. Основные направления деятельности Правительства РФ

Единый плановый орган

Функции

Прогнозирование (научное предвидение). Разработка стратегий, программ.

Проверка сбалансированности по ценам, задачам, ресурсам, условиям выполнения.

Корректировка стратегий, программ.

Разработка отчетных форм.

План-фактный анализ стратегий и программ. Принятие решения о вмешательстве в ход реализации программ.

Разработка мероприятий по устранению разрыва между планом и фактом по программам. Управление отношениями участников. Мониторинг и контроль за ходом выполнения плановых показателей программы

Территориальный центр ГЧП

Функции

Идентификация участников проектов.

Сбор требований и условий участников. Подготовка предварительной документации об участии (меморандумы о понимании).

Сбор информации о ходе выполнения проектов. План-фактовый анализ проектов.

Принятие решения о вмешательстве в ход выполнения проекта.

Разработка мероприятий по устранению разрыва между планом и фактом проекта.

Обеспечение всех участников данными о ходе выполнения плановых показателей.

Определение необходимых ресурсов. Мониторинг и контроль за ходом выполнения плановых показателей

Министерство сельского хозяйства

Функции

Разработка и передача в Единый плановый орган предложений по стратегиям и программам. Создание условий для предприятий, обеспечивающих выход на ключевые показатели. Консультации.

Подготовка ресурсов в проект.

Передача ресурсов в проект

Федеральное агентство по рыболовству

Функции

Разработка и передача в Единый плановый орган предложений по стратегиям и программам. Создание условий для предприятий, обеспечивающих выход на ключевые показатели. Консультации.

Подготовка ресурсов в проект.

Передача ресурсов в проект

—I

Подведомственное организация

Предприятия рыбной отрасли

Функции

Реализация проектов, входящих в программу

Органы исполнительной власти субъектов РФ

Функции

Разработка и передача в Единый плановый орган предложений по стратегиям и программам. Создание условий для предприятий, обеспечивающих выход на ключевые показатели. Консультации.

Подготовка ресурсов в проект.

Передача ресурсов в проект

Рис. 2. Проект организации государственного стратегического планирования рыбной отрасли

Нарушение принципа непрерывности заключается в несогласованности разрабатываемых плановых документов по срокам. Отсутствие закрепленного временного горизонта при разработке плановых документов не позволяет обеспечить преемственность не только различных видов плановых документов (стратегия ^ программа), но и плановых документов одного вида (долгосрочная программа ^ среднесрочная программа). Считаем необходимым определить структуру отраслевых плановых документов на мезоуровне следующим образом: прогноз развития отрасли ^ стратегия развития отрасли ^ программа, а на микроуровне: концепция проекта (бизнес-кейс) ^ технико-экономическое обоснование (ТЭО) ^ бизнес-план. Единый плановый орган (с привлечением научных организаций) должен разрабатывать прогнозы развития отрасли с горизонтом до пятидесяти лет (возможно, с использованием форсайт-проектов), стратегии - на 10- или 15-летний период (в зависимости от специфических условий развития отрасли, региона), программы - на пять лет.

Нарушение принципа единства выражается в настоящее время в несогласованности документов государственного стратегического планирования по горизонтали и вертикали. Решение этой задачи - одна из основных функций единого планового органа. Отчасти ее решению будет способствовать тщательная проработка конфигурации программы как мегапроекта (совокупности проектов) с учетом условий его последующей реализации и эксплуатации.

Решение проблемы несбалансированности разрабатываемых программ по ресурсам, а также между собой предполагает, что единый плановый орган должен обеспечить четкую проработку в рамках каждой программы ее ресурсного обеспечения. Качество проработки обеспечит правильность реализации программно-целевого подхода.

Образование в системе индикативного планирования существенного разрыва между звеньями системы государственного планирования и конечными исполнителями - предприятиями - является признаком нарушения принципа сходимости целей. Устранение данного разрыва предлагается осуществить через использование механизмов ГЧП.

В настоящее время действующие процедуры принятия проектов в среде государственных органов часто требуют от предприятия наличия уже готового бизнес-плана. Серьезные финансовые и временные затраты на разработку бизнес-плана, с одной стороны, и высокий риск отказа в заключении соглашения по проекту ГЧП - с другой, значительно снижают желание предприятий участвовать в таких проектах. Кроме того, требуемая точность бизнес-планов (погрешность ±5 %) может быть получена только при условии имеющихся договоренностей со всеми участниками проекта, в том числе и с публичным сектором. Поэтому в структуру плановых документов необходимо включать концепцию проекта (бизнес-кейс), где излагается суть проекта (погрешность ±40 %, в основе - методы оценки стоимости по аналогии), ТЭО - определение технико-экономических показателей (±15-20 %, в основе - методы экспертных оценок), а затем уже бизнес-план (в основе - контрактные данные). Целесообразной была бы разработка методических рекомендаций по формированию внутрифирменных планов рыбопромышленных предприятий, увязывающих плановые индикаторы на всех уровнях системы.

Таким образом, в предлагаемой структуре движение плановых документов будет осуществляться как «сверху вниз» от единого планового органа, так и «снизу вверх» от предприятий. Единый плановый орган разрабатывает отраслевые документы государственного стратегического планирования: прогнозы, стратегии, программы, спуская их в Минсельхоз, Росрыболовство, органы исполнительной власти субъекта и центр ГЧП. Последний инициирует реализацию программ посредством проектов. Заинтересованные участники (предприятия) представляют в центр ГЧП концепции проектов, которые после утверждения центром ГЧП передаются в единый орган. Если концепции там утверждаются, то подписывается меморандум (соглашение) о намерениях. Предприятие готовит ТЭО, которое согласуется со всеми участниками системы, а после его утверждения предприятие разрабатывает бизнес-план. На завершающем этапе заключается соглашение о ГЧП, а далее все действия участников осуществляются в соответствии с соглашением о партнерстве.

С момента завершения рыночных реформ прошло уже более 10 лет, однако система государственного стратегического планирования развития отраслей и отраслевых комплексов так и не сформировалась. Безусловно, новая система индикативного планирования столкнулась с целым рядом проблем, существование которых в условиях директивного планирования полностью

исключалось. Однако характер этих проблем требует принятия скорейших мер по их устранению. Представляется, что пересмотр организации государственного планирования с учетом предложенных изменений будет способствовать выстраиванию стройной, эффективной системы государственного планирования отраслевого развития, которая позволяла бы в рыночных условиях задействовать весь имеющийся потенциал предприятий для решения общеотраслевых проблем.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. О перестройке планирования и повышении роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. № 816 // Сб. норм. актов по рыбному хозяйству. Т. 7. М.: ВНИЭРХ, 1989.

2. О государственном стратегическом планировании: проект Федерального закона Рос. Федерации

№ 143912-6: ред., принятая ГД ФС РФ в 1 чтении 21.11.2012 [Электронный ресурс]:

http://www.consultant.ru.

3. Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации: Приказ Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. № 14 [Электронный ресурс]: http://www.consultant.ru.

REFERENCES

1. O perestroike planirovaniia i povyshenii roli Gosplana SSSR v novykh usloviiakh khoziaistvovaniia: Postanovlenie TsK KPSS i Soveta Ministrov SSSR ot 17 iiulia 1987 g. № 816 [On reconstruction of planning and increase of the role of State plan in USSR in new conditions of economy management: Regulation of CC of CPSU and Committee of Ministers in USSR from 17 July 1987 № 816]. Sbornik normativnykh aktov po rybnomu khoziaistvu. Vol. 7. Moscow, VNIERKh, 1989.

2. O gosudarstvennom strategicheskom planirovanii: proekt Federal'nogo zakona Rossiiskoi Federatsii № 143912-6: redaktsiia, priniataia GD FS RF v 1 chtenii 21.11.2012 [On state strategic planning: project of Federal Law of Russian Federation № 143912-6: edition adopted by State Duma of Federal Assembly in Russian Federation in the 1st reading 21.11.2012]. Available at: http://www.consultant.ru.

3. Ob utverzhdenii trebovanii k strategii sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiia sub"ekta Rossiiskoi Federatsii. Prikaz Ministerstva regional'nogo razvitiia RF ot 27 fevralia 2007 g. № 14 [On ratification of the requirements to the strategy of social and economic development of the subject of Russian Federation. Order of the Ministry of regional development in Russian Federation from 27 February 2007 № 14]. Available at: http://www.consultant.ru.

Статья поступила в редакцию 5.09.2013

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ

Морозова Юлия Сергеевна — Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский; канд. экон. наук; доцент кафедры «Менеджмент»; morozovaus@yandex.ru.

Morozova Yulia Sergeevna — Kamchatka State Technical University, Petropavlovsk-Kamchatskiy; Candidate of Economics; Assistant Professor of the Department "Management"; morozovaus@yandex.ru.