Проблемы межбюджетных отношений центра и регионов на примере Волгоградской области

© М.Ю. Нелюбова, 2005

ПРОБЛЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ НА ПРИМЕРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

М.Ю. Нелюбова

С 2000 г. в Российской Федерации проводится налогово-бюджетная реформа, основной целью которой является снижение налоговой нагрузки на налогоплательщиков, что, естественно, влечет за собой сокращение доходных источников консолидированного бюджета области. Изменения в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве явились причиной возникновения крайне напряженной ситуации с формированием доходной части бюджетов.

В результате проводимой на федеральном уровне налогово-бюджетной реформы уровень фискальной автономии субъектов Российской Федерации снизился, что повлекло за собой крайнюю нестабильность структуры доходов местных бюджетов. Этот вывод подтверждается как анализом динамики формирования доходов местных бюджетов, так и анализом процессов, происходящих в сфере разделения расходных полномочий местного самоуправления.

За последние шесть лет произошло перераспределение налоговых поступлений в сторону федерального центра. Значительно сократилась доля региональных и местных налогов в структуре доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Степень вертикальной сбалансированности бюджетов на региональном уровне уменьшилась. В структуре доходов региональных бюджетов возросла доля трансфертов из федерального бюджета.

Так, с 1 января 2001 г. были отменены налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, являвшийся одним из источников формирования доходов местных бюджетов, налог на приобретение автотранспортных средств, а также снижена в 2 раза ставка налога на пользователей автомобильных дорог, зачисляемого в территориальные дорожные фонды.

В 2001 г. регионы лишились доли отчислений по налогу на добавленную стоимость (в 2000 г. доля субъекта составляла 15 %), который стал в полном объеме зачисляться в федеральный бюджет. Также был

снижен норматив зачисления в региональный бюджет платы за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов с 90 до 81 %.

Потери бюджета Волгоградской области по налогу на добавленную стоимость составили 1,6 млрд руб., по налогу на содержание жилищного фонда — 0,8 млрд руб., по территориальному дорожному фонду — 1,3 млрд рублей. Всего выпадающие доходы бюджета Волгоградской области в 2001 г. составили около 3,3 млрд рублей.

В 2002 г. потери бюджета Волгоградской области стали еще больше. С принятием главы 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации «Налог на прибыль организаций» сократились ставки, по которым налог на прибыль зачислялся в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, а именно:

- в бюджеты субъектов Российской Федерации — с 19 до 14,5 %;

- в местные бюджеты — с 5 до 2 %. Несмотря на то что практически в полном объеме отменены все налоговые льготы, потери бюджета Волгоградской области по налогу на прибыль организаций в 2002 г. составили более 1,0 млрд рублей.

Кроме того, федеральным законодательством отменены с 2002 г. отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платежи за пользование недрами, а также значительно сокращена доля субъектов Федерации в поступлениях от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья. Предусмотренное распределение налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в федеральный бюджет — 80 %, региональный — 20 % (при действовавших ранее нормативах в федеральный бюджет — 40 %, региональный — 60 %) существенно снизило доходную базу областного и местных бюджетов. Общая сумма потерь консолидированного бюджета области в 2002 г. составила 5,9 млрд рублей.

Эта же динамика сохранилась и в

2003 году. С 1 января 2003 г. отменены налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, налог на покупку иностранных денежных знаков и акцизы на ювелирные изделия. Акцизы на табачные изделия в полном объеме переданы в федеральный бюджет. В системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности изменены нормативы зачисления налога. Кроме того, начавшееся разграничение государственной собственности на землю также привело к снижению поступлений в бюджет Волгоградской области. Общая сумма потерь консолидированного бюджета области по выпадающим доходам в 2003 г. составила 6 млрд рублей.

В 2004 г. потери консолидированного бюджета Волгоградской области будут еще больше. Это связано с отменой с 1 января 2004 г. налога с продаж, большинства региональных и местных налогов и сборов, а также снижением норматива зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья с 20 до 14,4 %. Только по указанным налогам потери бюджета области в 2004 г. превысят 1 млрд рублей.

С 2003 г. акцизы на табачные изделия в полном объеме переданы в федеральный бюджет. Причем если в 2003 г. данные потери были частично компенсированы из федерального бюджета, то с 2004 г. такая компенсация не предусмотрена. По указанной причине Волгоградская область теряет свыше 1 млрд рублей.

Таким образом, сумма потерь консолидированного бюджета Волгоградской области от проведенных в 2000—2004 гг. изменений в налоговом законодательстве России оценивается в размере 8,5 млрд рублей.

Дополнительно к этому в 2005 г. Волгоградская область потеряет еще порядка

1,3 млрд руб. в связи со снижением на 1,5 % ставки налога на прибыль организаций, зачисляемого в региональный и местные бюджеты, снижением на 9,4 % (с 14,4 до 5 %) норматива отчислений в региональные бюджеты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, передачей в федеральный бюджет 100 % отчислений водного налога, отменой налога на рекламу и пр.

К выпадающим доходам региональных бюджетов ведет и несовершенство налогово-

го законодательства, в частности главы 25 «Налог на прибыль организаций» Налогового кодекса Российской Федерации.

Так, крупнейший налогоплательщик Волгоградской области — ООО «ЛУКойл— Ниж-неволжскнефть» проводит работы по освоению и разработке территории Северного лицензионного участка шельфа Каспийского моря. Для проведения работ в июне 2004 г. им была приобретена геологическая информация о проводимых ранее геологоразведочных работах. Стоимость геологической информации составляет 5 343,4 млн рублей. В соответствии со ст. 261 Налогового кодекса Российской Федерации геологическая информация признается в составе расходов на освоение природных ресурсов в течение 1 года, начиная с месяца, следующего за месяцем приобретения. В связи с этим во втором полугодии 2004 г. и первом полугодии 2005 г. для целей налогового учета подлежит списанию по 2 671,7 млн рублей. Это приведет к формированию убытка как за 2004 г., так и за 2005 г., а в 2006 г., в соответствии со ст. 283 Налогового кодекса Российской Федерации, подлежат переносу убытки за 2004—2005 годы.

По итогам 2004 г. подлежат возврату из областного и местных бюджетов Волгоградской области авансовые платежи по налогу на прибыль организаций, уплаченные в 2004 г. в сумме 306,3 млн рублей. Сумма потерь консолидированного бюджета в 2005 г. оценивается в размере 500 млн рублей.

При проведении на федеральном уровне налогово-бюджетной реформы происходит перераспределение налоговых поступлений в сторону федерального центра, влекущее за собой уменьшение доходов региональных бюджетов. Если в 1998 г. на территории области оставалось порядка 67,2 % собранных налоговых доходов, то в 2004 г. уже только 57,1 % (без учета поступлений единого социального налога).

При этом объем обязательств региональных бюджетов, в том числе за счет принимаемых на федеральном уровне решений, постоянно увеличивается, что естественным образом обусловливает несоответствие между уровнем необходимого финансового обеспечения законодательно закрепленных расходных обязательств и фактически возможным осуществлением расходов за счет средств региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и мес-

тного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены. Низкая налоговая автономия региональных и местных властей и, соответственно, централизация фискального администрирования не позволяет регионам качественно влиять на увеличение собираемости региональных и местных налогов.

Структура расходов субъектов Российской Федерации почти полностью предопределяется федеральными законодательными актами. Это свидетельствует о том, что региональные органы власти и органы местного самоуправления не свободны в принятии решений по объемам и структуре предоставляемых бюджетных услуг. Относительная стабильность структуры расходов региональных бюджетов на протяжении последних 6 лет свидетельствует о том, что эти расходы в значительной степени предопределены, и у субъектов Российской Федерации отсутствуют возможности для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо направлении.

Рост расходов бюджета области, связанный с ростом тарифов на услуги естественных монополий, значительно опережает рост доходов. Это ведет к возникновению социальной напряженности в регионе, противостоянию органов государственной власти области и органов местного самоуправления в вопросе распределения и без того скудных средств консолидированного бюджета области, невозможности проведения полноценной инвестиционной, бюджетно-налоговой политики в регионе.

Чтобы оценить влияние межбюджетных отношений на развитие Волгоградской области, мы обратились к основным характеристикам регионов России. Необходимо отметить, что среди субъектов Российской Федерации в 2001 г. по валовому региональному продукту наша область занимала 22 место, по объему промышленной продукции — 21 место, по производству продукции сельского хозяйства

— 12 место, по инвестициям в основной капитал — 24 место.

В то же время в процессе регулирования межбюджетных отношений Волгоградская область на протяжении последних четырех лет оказывалась в самом уязвимом положении.

По итогам распределения средств Фонда федеральной поддержки регионов (ФФПР) на 2002 г. Волгоградская область оказалась одним из четырех регионов, трансферт которых снизился по сравнению с уровнем 2001 года. При этом общий объем распределения средств ФФПР в 2002 г. вырос на 47 % относительно уровня 2001 года.

Из ФФПР на 2002 г. Волгоградской области дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности была определена в сумме 802,6 млн руб., что меньше объема 2001 г. на 6,1 % (табл. 1).

В 2003 г. общий объем распределения средств ФФПР вырос на 17 % относительно уровня 2002 года. Объем дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности для Волгоградской области определен в сумме 1 108,8 млн руб., что выше уровня 2002 г. на 38,1 %.

В то же время в 2003 г. из общего объема ФФПР выделилась третья часть трансферта (8,5 % средств Фонда), распределяемая между регионами, дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности которых снижается относительно уровня 2002 года. Данная часть распределялась таким образом, чтобы обеспечить «отстающим» регионам одинаковый темп роста трансферта к предыдущему году (не менее уровня инфляции 1,12).

Для половины субъектов Российской Федерации объем финансовой помощи оказался зависящим не от соотношения объективных оценок доходных возможностей и расходных потребностей, а от величины трансферта 2002 г. и объема компенсационной (третьей) части ФФПР.

Таблица 1

Динамика дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, млн руб.

2001 г. 2002 г. Отношение 2002 г. к 2001 г. 2003 г. Отношение 2003 г. к 2002 г. 2004 г. Отношение 2004 г. к 2003 г. 2005 г. Отношение 2005 г. к 2004 г.

Волго- градская область 854,8 802,6 93,9 % 1 108,8 138,1 % 1 255,0 113,2 % 1 765,7 140,7 %

Выделение третьей части трансферта уменьшило общий объем средств, распределяемых между регионами. В результате Волгоградская область в 2003 г. потеряла 107,3 млн рублей.

В 2004 г. общий объем распределения средств ФФПР вырос всего лишь на 1,5 % относительно уровня 2003 года. Объем дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности для Волгоградской области определен в сумме 1 255 млн руб., что выше уровня 2003 г. на 13,2 %.

Но, по нашему мнению, в 2004 г. подход к распределению средств ФФПР усугубил ситуацию, сложившуюся в 2003 г., нарушив общую методику распределения средств.

Расчетный объем средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации для каждого региона в 2004 г. скорректирован на коэффициенты стабилизации. Как указано в методике распределения средств ФФПР субъектов Российской Федерации, «корректировка расчетного объема средств производится с целью обеспечения стабилизации распределения Фонда и повышения достоверности бюджетного планирования консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации». Но к чему привела данная «корректировка»? Для примера можно привести данные по ряду территорий в сравнении с Волгоградской областью.

Оценка доходных возможностей и расходных потребностей Волгоградской области позволяет в 2004 г. рассчитывать на объем финансовой помощи из федерального бюджета в сумме 1 865,5 млн руб., а реально область получает — 1 255 млн руб., теряя 610,5 млн руб. (табл. 2).

В то же время Республика Калмыкия, Астраханская область получают преимущества в сложившейся ситуации. Как видно из табл. 2, уже при распределении средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2003 г. данные территории выиграли, получив компенсационную часть трансферта: Республика Калмыкия —

381,2 млн руб., Астраханская область — 408,9 млн рублей. В 2004 г. их опять «подтягивают» до уровня 2003 г., но ведь уже такое «подтягивание» произведено.

Проанализировав результаты распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 2002—2004 гг., можно сказать, что Волгоградская область на протяжении последних лет «проигрывает» при распределении дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. И если в 2002 г. этот проигрыш можно было объяснить относительно «благополучными» по сравнению с другими территориями социально-экономическими, демографическими и прочими показателями Волгоградской области, то расчет индекса на-

Таблица 2

Анализ расчета дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, млн руб.

Показатели 2002 г. 2003 г. Отношение 2003 г. к 2002 г. 2004 г. Отношение 2004 г. к 2003 г.

Расчет- ный объем средств Ком- пенса- ционная часть транс- ферта Средства ФФПР Рас- четный объем средств Утвержденные средства ФФПР (после корректировки) Отклонение утвержденного объема средств от расчетного объема средств

Волгоградская область 802,6 1 108,8 1 108,8 138,1 % 1 865,5 1 255 -610,5 113,2 %

Саратовская область 1 596,8 1 881,4 1 881,4 117,8 % 2 318,8 2 069,3 -249,5 110,0 %

Республика Калмыкия 929,7 660,2 381,2 1 041,4 112,0 % 729,2 944,7 215,5 90,7 %

Ростовская область 4 589,2 4 420,7 719,8 5 140,5 112,0 % 5 576,2 5 461,9 -114,3 106,3 %

Астраханская область 408,2 48,3 408,9 457,2 112,0 % 106 403 297 88,1 %

Краснодарский край 3 130,2 3 629,7 3 629,7 116,0 % 4 107,3 3 914,9 -192,4 107,9 %

Ставропольский край 2 902,9 2 994,6 257 3 251,6 112,0 % 3 999,7 3 575 -424,7 109,9 %

Средства ФФПР 147 491 173 167,5 117,4 % 175 810,9 101,5 %

логового потенциала и индекса бюджетных расходов в 2003 и 2004 гг. позволяли Волгоградской области рассчитывать на более высокую сумму трансферта. Но в связи с выделением в 2003 г. «третьей» части трансферта, в 2004 г. — установлением предельного уровня отклонения объема средств Фонда на 2003 г. от объема средств Фонда на 2004 г. (15 %) Волгоградская область потеряла значительные суммы дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Кроме того, проанализировав исполнение консолидированных бюджетов 89 субъектов Российской Федерации за 2001 г. — 9 месяцев 2004 г. необходимо отметить, что Волгоградская область, занимая среди субъектов Российской Федерации по поступлениям собственных доходов в расчете на одного жителя региона: в 2001 г. — 45 место, в 2002 г. — 44 место, в 2003 г. — 56 место, за 9 месяцев 2004 г.

— 59 место, — после передачи финансовой помощи из федерального бюджета (дотаций, в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субвенций, средств, получаемых по взаимным расчетам, субсидий и средств на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы) перемещается по поступлениям доходов (всего): в 2001 г. — на 75 место, в 2002 г. — на 83 место, в 2003 г. — на 79 место, за 9 месяцев

2004 г. — на 82 место.

Мы считаем, что ни в коем случае территория, занимающая среди субъектов Российской Федерации по поступлениям собственных доходов в расчете на одного жителя более высокие позиции, после передачи финансовой помощи из федерального бюджета не может перемещаться по поступлениям общих доходов на более низкие позиции.

Методика распределения средств ФФПР при расчете индекса налогового потенциала регионов не учитывает, что 50 % поступающих на территориях субъектов Российской Федерации доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты перераспределяются между бюджетами субъектов РФ по нормативам, установленным Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2004 год» и Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2005 год».

Это ведет к завышению индекса налогового потенциала одних регионов и к занижению других.

Например, за 9 месяцев 2004 г. в Управление федерального казначейства (УФК) по Смоленской области, осуществляющего распределение 50 % акцизов на нефтепродукты

между бюджетами субъектов РФ, перечислено 655,7 млн руб. акцизов на нефтепродукты, собранных на территории Волгоградской области. В то же время, исходя из установленного Волгоградской области норматива отчислений — 1,4036 %, УФК по Смоленской области перечислено в бюджет Волгоградской области 509,2 млн руб., то есть на 146,5 млн руб. меньше.

Другими словами, за 9 месяцев 2004 г. распределение акцизов на нефтепродукты между бюджетами различных уровней сложилось на территории Волгоградской области в следующем соотношении:

40 % — в федеральный бюджет;

48,8 % — в бюджет Волгоградской области;

11,2 % — в бюджеты других субъектов

РФ.

Методика распределения средств ФФПР, использующая показатель добавленной стоимости, указанный фактор не учитывает.

Кроме того, с 2005 г. утрачивает силу Федеральный закон «О дорожных фондах в Российской Федерации». Следовательно, налоги, служившие источниками формирования дорожных фондов (50 % доходов от акцизов на нефтепродукты, земельный налог, зачисляемый в бюджеты субъектов РФ, транспортный налог и др.), утрачивают свое целевое назначение, а финансирование расходов субъектов РФ на дорожное хозяйство должно осуществляться за счет общебюджетных доходов.

Таким образом, отпадает необходимость распределения 50 % доходов от акцизов на нефтепродукты между бюджетами субъектов РФ по нормативам, установленным федеральным бюджетным законодательством. 60 % доходов от акцизов на нефтепродукты должны зачисляться в бюджеты субъектов РФ напрямую, по месту их уплаты.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что на сегодняшний момент одним из направлений бюджетной реформы и совершенствования межбюджетных отношений должно стать предоставление региональным и местным бюджетам собственных налоговых источников доходов, соответствующих объему их финансовых обязательств. Финансовая помощь из федерального бюджета должна распределяться более обоснованно, с учетом реального сбора налоговых и неналоговых доходов на территории субъектов Российской Федерации.