Российский конституционный процесс: история и современность

Позиция

Сергей НАУМОВ

РОССИЙСКИЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

В статье анализируется развитие конституционного процесса в нашей стране как отражение ключевых моментов российской истории последних 3 столетий. Автор анализирует различные конституционные проекты, которые не были реализованы, но оказали влияние на развитие российского общества. Значительное внимание уделяется конституционному процессу в советский период, а также дается оценка современной российской Конституции.

The paper analyzes the development of constitutional process in our country as a reflection of the key moments in Russian history of the last 3 centuries. The author analyzes various constitutional projects that were not implemented, but influenced on development of the Russian society. Considerable attention is given to the constitutional process during the Soviet period; and the assessment of current Russian Constitution is given.

Ключевые слова:

конституция, конституционный процесс, Россия, реформы, демократия, общество; constitution, constitutional process, Russia, reform, democracy, society.

В этом году исполняется 20 лет со дня принятия российской Конституции. Это одна из самых молодых конституций в мире, но история конституционного процесса в нашей стране насчитывает не одно столетие. Судьба российской Конституции, история ее становления и развития достаточно адекватно отражают сложную, противоречивую судьбу нашего государства. История конституционного развития России подтверждает тот непреложный факт, что конституция в силу самой сущности данного явления представляет собой политико - правовое отражение и порождение социальных противоречий общества в их историческом развитии. Почти всегда активизация конституционного процесса в нашей истории была связана с моментами обострения противоречий.

Пожалуй, впервые говорить о реальных событиях, которые можно трактовать как начало российского конституционного процесса, следует в связи с восхождением на престол Анны Иоанновны зимой 1730 г. Тогда будущей императрице пришлось подписать так назы -ваемые «кондиции», существенно ограничивавшие ее власть. Когда об этом стало известно, в российском дворянстве возникло полити -ческое возбуждение, приведшее к созданию нескольких «прожектов» о государственном устройстве, подписанных в общей сложности сотнями дворян. Все эти проекты предусматривали то или иное ограничение царской власти, избрание сословных представи тельных органов, гарантию некоторых прав личности. Кончилась эта вспышка гражданской активности победой сторонников не -ограниченного абсолютизма: Анна Иоанновна разорвала уже подписанные «кондиции», большинство авторов «прожектов» были репрессированы, а самодержавный режим в стране сохранился на многие десятилетия. К сожалению, подобные результаты оказались характерными и для многих последующих этапов российского кон ституционного процесса.

Новое открытое обсуждение перспектив государственного устройства России состоялось в начале царствования Екатерины II. Екатерине требовалось легитимировать свою власть, полученную в результате переворота. Одним из средств легитимации стал созыв Уложенной комиссии из выборных представителей разных сосло -вий для подготовки нового свода законов. В ходе выборов на местах составлялись наказы депутатам, что вызвало определенную вспышку общественной активности. Комиссия проработала полтора года

НАУМОВ

Сергей

Юрьевич —

д.и.н., профессор;

и.о. ректора СГСЭУ

rector@seun.ru

и была распущена под предлогом начав -шейся войны. Фактически единственным результатом работы комиссии, оформлен -ным законодательно, стало присвоение Екатерине титула «великой, премудрой и матери Отечества». Впрочем, в ходе работы высказывались довольно радикальные для того времени предложения. Особо сле -дует отметить проект государственного устройства, внесенный профессором правоведом С.Е. Десницким. Он предложил ограничить власть монарха изби раемым по сословиям сенатом, которому принадлежала бы высшая законодательная и судебная власть. Предлагалось ввести местное самоуправление, суд присяжных, равенство сословий и даже отменить кре -постное право. Проект сочли настолько радикальным, что засекретили почти на полтора века: он был опубликован только в 1905 г. Некоторые предложения комис -сии были использованы Екатериной, но в целом произошло лишь дальнейшее укре -пление самодержавия.

На протяжении XVIII—XIX вв. Россия знала нереализованные конституционные проекты П.А. Шувалова, П.А. Строганова и П.И. Панина, М.С. Воронцова и Н.Н. Новосильцева. Затем пришло время достаточно успешных протоконституци онных преобразований М.М. Сперан -ского, за которые он сначала был сослан в Сибирь, а к концу жизни вновь вознесен на вершину бюрократической пирамиды.

Наиболее развернутое изложение своих взглядов на грядущее преобразование России М.М. Сперанский представил в знаменитом «Введении к Уложению го -сударственных законов». Именно в этом документе впервые в России была четко сформулирована необходимость вне -дрения в политическую систему прин -ципа разделения властей при опоре на традиции народного представительства. Смыслом намечаемых преобразований являлись введение в государственную жизнь страны гражданских и полити -ческих прав, прежде всего права част ной собственности, выборного начала, некоторого ограничения самодержав ной власти царя. Квинтэссенцией про -екта М.М. Сперанского стала идея при влечения к участию в законотворчестве, судебной и управленческой деятельности народных представителей на различных уровнях.

По существу, конституционный про

ект Сперанского стал наивысшим на тот период достижением российской консти -туционной мысли. Если бы он был при -нят императором и проведен в жизнь, то Россия весьма быстро, наверстывая упущенное историческое время, пошла бы по пути социально - экономического развития в соответствии с запросами века и уже в первой половине XIX в. стала бы конституционной буржуазной монархией. Однако данной возможностью россий -ская монархия не воспользовалась. Из всего проекта царь принял только идею о Государственном совете при императоре как координационном органе с законо совещательными функциями. Традиции самодержавия оказались сильнее соци альных запросов времени.

Говоря о российском конституцион ном процессе, нельзя обойти законода -тельное творчество декабристов. В кон -ституционных проектах П.И. Пестеля и С.И. Муравьева -Апостола с глубокой тра -гичностью предстает исконно российское противоречие между политическим авто -ритаризмом и либеральным реформизмом, которое пытались сгладить декабристы. Декабристы стремились реализовать свои планы силой, а власть, колеблясь и осто -рожничая, отодвигала их осуществление до «более полного созревания» России. Кто был прав в этом историческом споре в середине 20 - х гг. XIX в., судить трудно, но ясно одно: монархия постепенно теряла общественную инициативу, и это была ее главная историческая ошибка.

«Русская правда» П.И. Пестеля, на наш взгляд, должна быть вычленена из череды конституционных проектов того вре мени. Его программа представляла собой не эволюционную, а революционно экстремистскую тенденцию переустрой ства России. Именно в ней начинается идеологическое оформление русского радикализма, превратившегося затем в тайные общества 1840 - х гг., действия «Земли и воли» и «Народной воли», неча -евщину, новые заговоры, террор и, нако нец, в победу большевизма.

Когда наступила эпоха «великих реформ» Александра II, во главу угла кон -ституционных проектов видных пред -ставителей правящей элиты вновь был поставлен вопрос о сословном представи тельстве как важнейшем инструменте сня тия социальных противоречий в обществе и его допущении «для некоторого участия

в делах законодательства и общего госу дарственного хозяйства».

Ближе всех к реализации политической реформы подошел проект М.Т. Лорис -Меликова. Главным в его программе было предложение о привлечении компетент ных представителей дворянства, земств и городов к решению хозяйственных и финансовых вопросов в губерниях. По сути, речь шла о введении в России огра -ниченного народного представительства в законодательной сфере. На полях напро тив этого пункта Александр II напи -сал: «С этим я совершенно согласен». Окончательный вариант текста указа на этот счет был доложен императору 1 марта 1881 г., еще до рокового выезда на воскрес ный развод войск в Михайловский манеж. На 4 марта было назначено окончатель ное обсуждение проекта реформы госу дарственного управления на заседании Совета министров, который и должен был окончательно его утвердить. Но во дво рец Александра привезли уже смертельно раненым. Текст Конституции так и остался лежать на его рабочем столе. А 29 апреля новый император издал свой знаменитый манифест, возвещающий о незыблемо -сти принципов самодержавия. На пер вой же странице конституционного про екта М.Т Лорис - Меликова Александр III написал: «Слава Богу, этот преступный и спешный шаг к конституции не был сде лан, и весь этот фантастический проект был отвергнут в Совете министров весьма незначительным меньшинством».

Последний российский император Николай II имел редкое счастье видеть у подножия своего трона двух исключитель -ных для России государственных деятелей: С.Ю. Витте и П.А. Столыпина, но он нена -видел одного и предал обоих. Вместе с тем именно они указывали монархии пути ее возможного развития и спасения. И когда говорят, что это — судьба, и у страны и ее монарха не было выбора, хочется воз разить: выбор был! Выбор есть всегда... Осенью 1905 г. граф Витте написал в своей известной записке Николаю II «О необходимости политических реформ»: «Наступил момент кризиса. Долг верно подданного обязывает сказать это честно и откровенно. Наш выбор: или стать во главе охватившего страну движения, или отдать ее на растерзание стихийных сил, за которыми неминуемо наступит дикий разгул самых низменных человеческих

страстей»1. Что же подразумевал Витте, и чего требовала практически вся мысля -щая и социально активная часть россий -ского общества в то время? Конституцию! «Конституцию — в смысле общения царя с народом на почве разделения законода тельной власти, бюджетного права и кон -троля за действиями администрации», — писал Витте.

Около ста лет назад Манифест 17 октября 1905 г., воспринятый обществом как предшественник грядущей русской консти -туции, провозгласил, наконец, в России некоторые буржуазно демократические свободы. Однако декабрьское восстание в Москве и ряде других городов России круто изменило обстановку. Оно прак -тически поставило государство на грань полного краха. Но царь Николай II так и не нашел в себе силы пойти на конкрет ное политическое и правовое самоограни -чение своей власти во имя спасения дина стии и страны. К сожалению, правящая элита старой России так и не смогла спло -титься вокруг П.А. Столыпина, а посему исторический шанс эволюционного раз вития демократии был упущен.

Противоречивость российской исто рии отразилась в том факте, что первая Конституция страны была провозгла -шена большевиками, установившими затем на десятилетия тоталитарный режим. Надо отдать должное большеви кам: они за 8 месяцев решили задачу, с которой царская власть не могла спра виться больше столетия. Уже в январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов провозгласил Декларацию прав трудяще -гося и эксплуатируемого народа, явив шуюся своеобразным протоконституци онным документом. Одновременно съезд определил подготовку конституции в качестве одной из первоочередных задач новой власти. В апреле 1918 г. начала работу конституционная комиссия во главе с Я.М. Свердловым. Комиссия рас -смотрела три проекта: большевистский, эсеровско максималистский и проект профессора М.А. Рейснера. Оппоненты большевиков в первую очередь стреми лись не допустить включения в конститу цию положений о диктатуре пролетариата и полновластии Советов. Однако, обла -дая абсолютным большинством в комис

1 Сергей Юльевич Витте: Хроника. Документы. Воспоминания. - СПб., 1999 с. 184-196.

сии, правящая партия обеспечила победу своей позиции. Окончательная доработка проекта конституции для представления его V Всероссийскому съезду Советов осуществлялась специальной комиссией ЦК РКП(б) во главе с В.И. Лениным. По предложению В.И. Ленина в текст кон -ституции была включена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а также добавлен ряд статей. 10 июля 1918 г. съезд Советов принял Конституцию, закрепившую принципы организации советской власти, форму правления, тер риториальное устройство, отношения вла сти и народа, государственные символы. Это был первый в истории Российского государства Основной закон, представ ленный в едином нормативном акте.

Принятие первой российской Конституции, несомненно, было важным политико правовым шагом. В ней про возглашались республиканская форма правления, выборность основных орга нов государственной власти, федера тивное устройство государства. За тру дящимися впервые были закреплены некоторые политические и социально экономические права, а также равенство в правах независимо от пола, расы и нацио нальности. Вместе с тем Основной закон закреплял создание сугубо централизован -ного государства, отрицал принцип разде ления властей, официально провозглашал неравенство по социальному признаку (некоторые категории населения вообще лишались ряда политических прав), вво дил всеобщую трудовую повинность, предполагал нарушение прав личности на основе классовых интересов. Следует заметить, что Конституция фактически никак не определяла роль коммунисти ческой партии, которая к тому времени уже была реальным стержнем всей поли тической системы. В принятой в 1924 г. Конституции СССР, которая принципи ально мало отличалась от Конституции 1918 г., особая роль компартии также не упоминалась.

К середине 30 - х гг. во всех сферах жизни советского общества произошли ради -кальные изменения. Официально было провозглашено построение основ социа лизма в СССР. Сложившаяся система имела уже мало общего с той моделью, которая была закреплена в Конституции 1924 г. Учитывая новую ситуацию, ЦК ВКП(б) в начале 1935 г. принял решение

о внесении изменений в Конституцию, отражающих трансформацию советского общества. Для этого в феврале 1935 г. со здается Конституционная комиссия из 31 чел. во главе с И.В. Сталиным. В процессе работы комиссия пришла к выводу о необ ходимости создания новой Конституции.

Примерное содержание новой Конституции, ее структура были изложены И.В. Сталиным в письме В.М. Молотову от 26 сентября 1935 г.1 Согласно сталинским наметкам, документ должен был состоять из 7 разделов и отражать происходившие в обществе перемены. Составленный в соответствии с пожеланиями вождя про ект конституции был опубликован 12 июня 1936 г. во всех газетах страны, а затем пере издан отдельной брошюрой на 100 языках народов Советского Союза для всенарод ного обсуждения.

Всенародное обсуждение конститу -ции стало одним из заметных внутри политических событий 1930- х гг. Опубликование проекта конституции вызвало шквал писем с мест на имя Сталина и других советских руководите лей. В этих письмах часто звучали слова надежды и благодарности, но были и дру гие мнения. Всего в те дни в журналы, газеты, партийные и советские органы пришло примерно 2 млн писем с отзы вами о проекте конституции, а в обсуждении конституции приняли участие 55% взрослого населения страны.

Новая Конституция СССР была утверждена VIII (Чрезвычайным) съездом Советов 5 декабря 1936 г. Она существенно меняла систему государственного устрой ства. Упразднялись съезды Советов всех уровней, а вместо них учреждались регулярно функционировавшие Советы. Со -ответственно, вместо многоступенчатых выборов вводились прямые выборы насе лением каждого из Советов. Совнарком лишался законодательных прав, но зато расширялись его права по отношению к республиканским правительствам.

Новая Конституция по сравнению с прежней включала значительно больше общедемократических свобод. К примеру, впервые в истории России вводилось все общее, прямое, тайное избирательное право. Также впервые на высшем законо дательном уровне фиксировалась непри

1 См.: Сталин И.В. Сочинения. - М., 1997, т. 14.

косновенность личности. Всем гражданам гарантировалась свобода совести, слова, печати, собраний, митингов, демонстра ций. А право на труд законодательно закреплялось впервые в мировой истории. Существенное значение имело закрепле -ние других социально экономических прав: на отдых, на образование, на мате риальное обеспечение в старости и в случае потери трудоспособности. Не слу чайно поэтому Конституция 1936 г. была высоко оценена за рубежом, а француз ский писатель Р. Роллан считал, что ее принятие - «это установление настоя щей демократии». Уже в день опубли -кования проекта конституции, 12 июня 1936 г., американское посольство отослало госсекретарю в Вашингтон телеграмму, в которой говорилось, что советская Конституция создает впечатление наибо лее либерально окрашенного документа и наглядно демонстрирует отставание в дан ном вопросе западных демократий.

К сожалению, многие демократические положения, записанные в Конституции 1936 г. (особенно относившиеся к поли тической сфере), вступали в противо речие с советской действительностью. В новой Конституции впервые зако нодательно закреплялась ведущая роль Коммунистической партии. Согласно ст. 126 партия определялась как «руко водящее ядро всех организаций трудя щихся, как общественных, так и государ ственных». Уже в 1930 х гг. это положение Конституции вызывало немало нарека ний и комментариев. Наверное, наиболее ярко расхождение между содержанием Конституции и политической практикой проявилось в провозглашении права на неприкосновенность личности накануне репрессий 37 го года. Достаточно напом нить, что из 31 члена Конституционной комиссии 17 были репрессированы.

Следующая конституционная эпо пея началась в 1961 г. по инициативе Н.С. Хрущева, а итог был подведен через 15 лет Генеральным секретарем ЦК КПСС Л.И. Брежневым. 7 октября 1977 г. на Внеочередной 7 й сессии Верховного Совета была принята новая Конституция СССР. Она сохранила определенную преемственность по отношению к пред шествующим конституциям (1918, 1924, 1936 гг.). Принятие нового Основного закона, с одной стороны, зафиксировало перемены, происшедшие в советском

обществе за 40 лет, а с другой - выступало своеобразной идейно политической ком пенсацией за провал Программы партии, обещавшей построение материально технической базы коммунизма к 1980 г.

Конституция провозглашала построе ние развитого социалистического обще ства и создание общенародного государ ства вместо диктатуры пролетариата. С идеологической точки зрения это были принципиально важные изменения, но для реальной жизни большее значение имели конкретные статьи, закрепляв шие новые гражданские права: право на обжалование действий должностных лиц, на судебную защиту от посягательства на честь и достоинство, на критику действий государственных и общественных органи заций и т.д. Закреплялись права на охрану здоровья, жилище, пользование дости жениями культуры, свободу творчества. За всеми союзными республиками при знавалось право выхода из состава СССР, а также право законодательной инициа тивы в высших органах власти Союза. Наконец, в Основном законе была четко зафиксирована та реальная роль, кото рую играла Коммунистическая партия в советском обществе. Если в Конституции 1936 г. о руководящей роли компартии говорилось только в ст. 126, то в новом документе уже в ст. 6 прямо констатиро валось: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза».

Во многих отношениях Конституция 1977 г. могла бы служить другим странам образцом для подражания, но главным ее недостатком было расхождение между декларированными принципами и поли тической практикой. Выборы без выбора, идеологический монополизм, нарушение свободы совести и т.п. продолжали оста ваться характерными чертами советского общества. Таким образом, история рос сийского конституционализма наполнена причудливым переплетением самых слож ных, нередко, казалось бы, внутренне несовместимых политико правовых тен денций. Весьма противоречивым оказался и новый, современный этап российского конституционализма.

Необходимость в новой Конституции стала очевидной уже в конце 1980 х -

начале 1990 х гг. К ней подвели объек тивные причины, связанные не только с кризисом социалистическою строя, но и с начавшимся поиском государственно правовой модели развития зарождающе гося «в муках» демократического право вого государства. Первые демократические выборы 1989 и 1990 гг. создали политиче скую трибуну, с которой была не только заявлена идея о необходимости новой Конституции, но и предприняты первые шаги к ее материализации. На I Съезде народных депутатов РСФСР 16 июня 1990 г. была образована Конституционная комиссия во главе с Б.Н. Ельциным.

В 1990-1992 гг. работа над проектом конституции фактически осуществлялась по двум направлениям. Первое из них реализовывалось созданной Верховным Советом Конституционной комиссией, где в конечном итоге пытались при дать легитимность политическим идеям Р. хасбулатова и О. Румянцева, соединить прошлое - «советскую модель» - с пар ламентской республикой. Ряд положе ний, апробированных Конституционной комиссией, стали важным материалом для будущей конституции. Второе направ ление отличалось стремлением создать новую конституцию путем принятия серии кардинальных и концептуальных изменений и дополнений в действующую тогда Конституцию РСФСР 1978 г. Его реализация осуществлялась стихийно, чаще всего под влиянием сиюминутных потребностей той или иной ветви власти. Только в 1992 г. в Конституцию было вне сено около 300 поправок.

В апреле 1993 г. президент России Б. Ельцин среди политических причин, обусловливающих изменение хода работы над проектом конституции, назвал сле -дующие: «Государство сменило не только свою “юридическую личность”, но и общественный строй... а Конституция у нас пока старая, с большим количеством изменений и дополнений. Этот Основной Закон тянет государство назад, в прошлое. <...> Поэтому Российской Федерации нужен новый Основной Закон».

Известно, что ныне действующая Конституция РФ является результатом длительной общественной дискуссии. В основу обсуждения были положены, с одной стороны, президентский проект, созданный весной 1993 г. по указанию пер вого президента РФ Б.Н. Ельцина, а с дру

гой - проект конституции, разработанный Конституционной комиссией Российской Федерации по решению Съезда народных депутатов РСФСР. Однако события октя -бря 1993 г. нарушили эволюционное тече -ние конституционного процесса и позво лили президентской стороне реализовать, прежде всего, свой подход.

В год 20 -летия российской Конститу -ции, не останавливаясь подробно на ее основных моментах, отметим одно: реа лизация всех заложенных в ней положе ний позволила бы нам создать едва ли не самое справедливое общество на земле. Фактически данный Основной закон вобрал в себя все основополагающие принципы, необходимые для строитель ства самого прогрессивного государства. Говоря словами великого российского философа и патриота Ивана Ильина, новая Конституция России совместила в себе все преимущества авторитарного строя с преимуществами демократии, устраняя внутри себя опасности первого и недостатки второй.

К сожалению, как это было и раньше, не все реалии российского политического процесса соответствуют положениям Конституции. Видимо, поэтому в нашем обществе не прекращается дискуссия по поводу необходимости внесения измене ний в Основной закон страны. Эти пред -ложения охватывают систему разделения властных полномочий как по горизонтали (между различными ветвями власти), так и по вертикали (между федерацией и ее субъектами). В центре внимания россий ской общественности находятся вопросы совершенствования конституционных положений относительно разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной вла сти, реорганизации местного самоуправ -ления, обеспечения единства правового пространства на всей территории страны, проведения реформы государственного управления и т.п.

Говорить об изменении Конституции России сейчас можно и нужно, но подхо дить к данному процессу следует весьма взвешенно и обдуманно, четко планируя этапы предстоящей конституционной реформы, просчитывая все возможные результаты нарушения нынешней хруп кой стабильности. Конституционная реформа, безусловно, затрагивает инте ресы всего нашего общества, поэтому она

должна стать результатом социального и политического согласия во имя будущего нашей великой и единой Родины.

Президент России В.В. Путин, говоря о перспективах конституционного про цесса, отметил: «Для России нет и не может быть другого политического выбора, кроме демократии. При этом хочу сказать и даже подчеркнуть: мы раз деляем именно универсальные демокра тические принципы, принятые во всем мире. Однако российская демократия -это власть именно российского народа с его собственными традициями народного самоуправления, а вовсе не реализация стандартов, навязанных нам извне. <...> Мы должны уделить большее внимание развитию прямой демократии, непосред ственного народовластия, в том числе речь о праве народной законодательной инициативы.» При этом «единство, целостность и суверенитет России безу словны. Любые проявления сепаратизма и национализма должны быть абсолютно исключены из политической повестки»1.

Конституция - это всего лишь доку мент. Пусть даже основной документ, как принято его называть, но реализу

1 Российская газета, 2012, 13 фев.

ется он в конкретном обществе и кон кретными людьми. И зрелостью людей в конечном итоге определяется то, как воплощаются в жизнь основные положе ния Конституции, какие изменения вно сятся в нее по ходу развития общества. Ведь не конституция предопределяет характер общества, а уровнем развития общества предопределяется характер конституции.

Один из выдающихся государственных деятелей России С.Ю. Витте в докладной записке Николаю II о необходимости политических реформ писал более 100 лет назад: «Принципы правового порядка воплощаются лишь постольку, поскольку население получает к ним привычку -гражданский навык. Сразу приуготовить страну со 135 миллионным разнородным населением и обширнейшей администра цией, воспитанными на иных началах, к восприятию и усвоению норм правового порядка не по силам никакому прави тельству. Вот почему далеко не достаточно власти выступить с лозунгом граждан ской свободы. Чтобы водворить в стране порядок, нужны труд, неослабевающая твердость и последовательность». Такое впечатление, что эти слова произнесены в сегодняшнее время...