Некоторые проблемы правового регулирования взаимодействия оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний и криминальной милиции в борьбе с преступностью

А.Г. Бакунчев

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОПЕРАТИВНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ И КРИМИНАЛЬНОЙ МИЛИЦИИ В БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ

На основе анализа действующего законодательства определены проблемы правового регулирования взаимодействия оперативных подразделений ФСИН России и криминальной милиции в борьбе с преступностью. Выдвинуты предложения по совершенствованию правовых норм Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в частности дополнение данного закона статьей по организации взаимодействия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, раскрывающей понятие взаимодействия и определяющей его основные направления и формы.

Оперативно-розыскная деятельность играет важную роль среди наиболее эффективных средств борьбы с преступностью. Использование специфических сил, средств и методов ее субъектами является одним из важнейших, неотъемлемых компонентов успешной работы по решению задач, возложенных на них законодательством в данной сфере государственной деятельности.

Функция участия в борьбе с преступностью возложена и на Федеральную службу исполнения наказаний (ФСИН) Российской Федерации, и на Службу криминальной милиции (КМ) МВД России, хотя в разных объеме и направлениях. Однако, как показывает практика, потенциал оперативных подразделений данных служб реализуется в борьбе с преступностью далеко не в полную силу. Об этом говорят факты длительной безнаказанной деятельности преступных групп и сообществ. За последние годы уровень преступности в расчете на 100 тыс. жителей России увеличился более чем в 2,5 раза. Преступность стала реальной угрозой национальной безопасности России, что подтверждается темпами ее прироста (5,0% в 2004 г., 22,8 - в 2005 г., 10,0 - в 2006 г.). Количество зарегистрированных преступлений в 2006 г. достигло 3,85 млн, из них по линии криминальной милиции - 1 424 081, что на 3,4% больше, чем в 2005 г. Ежегодно каждое третье преступление официально считается нераскрытым.

Непосредственное определение и урегулирование основных задач, направлений и форм взаимодействия оперативных подразделений ФСИН и криминальной милиции в борьбе с преступностью происходит на законодательном уровне. Законодательство РФ предусматривает решение широкого спектра задач оперативными подразделениями.

Качественно новый этап в становлении и развитии правовой основы взаимодействия обозначился после вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовноисполнительной системы» от 21 июня 1998 г., согласно которому уголовно-исполнительная система была передана в ведение Министерства юстиции Российской Федерации. До этого взаимодействие оперативных подразделений ФСИН и криминальной милиции длительное время происходило в рамках одного ведомства - Министерства внутренних дел Российской Федерации и регулировалось в основном ведомственными нормативными актами. Названный закон внес изменения и дополнения в Уголовноисполнительный и Уголовно-процессуальный кодексы, а также в ряд законов Российской Федерации, в том числе в Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголов-

ные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г., в Федеральные законы: «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г., «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 17 июля 1995 г.

В настоящее время основополагающим нормативным актом правового регулирования взаимодействия оперативных подразделений ФСИН и криминальной милиции в борьбе с преступностью является Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», в котором в достаточном объеме раскрывается механизм осуществления оперативно-розыскных мер. Согласно ст. 13 данного закона (в редакции Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ) и оперативные подразделения ФСИН, и оперативные подразделения криминальной милиции относятся к самостоятельным субъектам оперативно-розыскной деятельности, осуществляют данную деятельность в полном объеме и имеют право проводить все указанные в ст. 6 оперативно-розыскные мероприятия. Эти органы решают определённые в ст. 2 задачи исключительно в пределах своих полномочий, устанавливаемых соответствующими законодательными актами Российской Федерации. В ч. 5 ст. 13 закреплено право оперативных подразделений криминальной милиции проводить совместно с работниками УИС (к которым относятся оперативные сотрудники УИС, и не только) оперативнорозыскные мероприятия в следственных изоляторах УИС.

Между тем законодатель не называет в качестве объекта, где могут проводиться совместные оперативнорозыскные мероприятия, исправительные учреждения. Ст. 84 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, наоборот, ограничивает круг объектов исправительными учреждениями, перечисленными в ст. 74 УИК РФ, а именно: колониями-поселениями, воспитательными колониями, лечебными исправительными учреждениями, исправительными колониями общего, строгого и особого режимов, тюрьмами. Что касается следственных изоляторов, то в них содействие в проведении оперативно-розыскных мероприятий осуществляется только в отношении осужденных к лишению свободы, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию. Кроме того, в списке учреждений УИС отсутствуют арестные дома и исправительные центры.

При анализе вышеназванных законов прослеживается односторонний подход законодателя при написании норм правового регулирования оперативнорозыскной деятельности оперативных подразделений ФСИН и криминальной милиции. Так как законодательные акты не противоречат друг другу, в целях совершен-

ствования правовой базы взаимодействия необходимо рассмотреть предложение о внесении дополнений в ч. 5 ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и ст. 84 УИК РФ. Правовые нормы этих законов можно дополнить: 1) полными сведениями об учреждениях УИС; 2) для правового урегулирования вопросов взаимодействия оперативных подразделений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, необходимо рассмотреть вопрос о внесении в гл. III «Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность» Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности» дополнительной ст. 13.1 «Взаимодействие органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность». В данную статью кроме определения понятия взаимодействия, форм, направлений и условий взаимодействия необходимо ввести определение координации взаимодействия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

На практике взаимодействие тесно связано с координацией согласованных действий. Однако при взаимодействии, в отличие от координации, у ее участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению жесткого контроля за исполнением рекомендуемых мероприятий, а главное - не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимных действий [1]. На законодательном уровне не закреплен порядок образования и организации деятельности органа, координирующего взаимодействие оперативных подразделений ФСИН и криминальной милиции. Так, в п. 1 ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указано, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью [2]. Как отмечается в юридической литературе, основной смысл координационных мероприятий, осуществляемых прокурором, состоит в обеспечении согласованности действий правоохранительных органов, сосредоточении усилий на главных направлениях борьбы с преступностью, повышении эффективности работы по предупреждению правонарушений [3]. Основными направлениями координации должны быть совместная выработка единой правоприменительной практики правоохранительными органами, согласованная разработка проектов нормативно-правовых актов, совместный анализ состояния преступности, ее динамики и структуры, прогнозирования тенденций развития [4].

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» не определяет ни координационные мероприятия, ни координирующий оперативно-розыскную

деятельность орган. В ст. 21 данного закона говорится только о прокурорском надзоре Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров за исполнением ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Исходя из прямого предписания Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предметом надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, а также соответствие им издаваемых правовых актов [5]. Соответственно, прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом пространстве, определенном законами, но не ведомственными правовыми актами [5]. К тому же координация и надзор, по сути, являются разными понятиями. В соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью [6] на прокуратуру возлагается координация основных направлений деятельности правоохранительных органов. При проведении комплекса согласованных оперативно-розыскных мероприятий оперативными подразделениями ФСИН и криминальной милиции (частное направление), в целях соблюдения принципов конспирации, наступательности в борьбе с преступностью необходим координирующий орган, состоящий из должностных лиц, обладающих соответствующей компетентностью и квалификацией в сфере оперативно-розыскной деятельности. В настоящее время координирующим органом взаимодействия оперативных подразделений ФСИН и криминальной милиции при осуществлении оперативно-розыскной деятельности в борьбе с преступностью должно выступать координационное совещание, возглавляемое руководителями УВД и ФСИН. Необходимость образования такого совещания подтверждают результаты анкетирования руководителей оперативных подразделений ФСИН и криминальной милиции и проведенных с ними бесед.

Улучшить правовое регулирование взаимодействия сможет включение в нормативно-правовые акты описания наиболее распространенных форм координации взаимодействия, средств и способов координационной деятельности, способов фиксации ее результатов. Необходимо также обозначить права и обязанности субъектов и участников координационного процесса и установить (хотя бы в общей форме) дисциплинарную ответственность за неисполнение координационных решений.

Совершенствование правового регулирования взаимодействия, в частности согласование ряда норм законодательства в области оперативно-розыскной деятельности, позволит в большей мере использовать возможности оперативных подразделений ФСИН и криминальной милиции, что, безусловно, положительно скажется на конечных результатах борьбы с преступностью.

ЛИТЕРАТУРА

1. Прокурорский надзор: Учеб. / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2006. С. 97.

2. СЗ РФ. 1999. № 31. Ст. 1232.

3. Советское государственное строительство и право: Учеб. М., 1984. С. 334-335.

4. Кобзарев Ф.М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М., 2002. С. 62-63.

5. Теория оперативно-розыскной деятельности: Учеб. / Под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, Г.К. Синилова, А.Ю. Шумилова. М., 2006.

С. 768.

6. Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Утверждено Указом Президента РФ от

18 апреля 1996 г. № 567.

Статья поступила в редакцию журнала 11 декабря 2006 г., принята к печати 18 декабря 2006 г.