Основные направления совершенствования правового регулирования координации оперативно-розыскной деятельности

А.С. Самоделкин,

кандидат юридических наук, доцент, Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КООРДИНАЦИИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

THE MAIN DIRECTIONS OF IMPROVEMENT OF LEGAL REGULATION OF COORDINATION OF THE OPERATIONAL

SEARCH ACTIVITY

В статье рассматриваются основные направления совершенствования координации оперативно-розыскной деятельности. Автор приходит к выводу, что основными направлениями совершенствования правового регулирования координации ОРД являются разработка и включение соответствующих норм в Конституцию РФ, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Отдельно отмечается формирование межведомственных актов, непосредственно регламентирующих механизм координации и устанавливающих общий порядок осуществления ОРД. Автор считает, что именно такая концепция правовой основы координации ОРД позволит значительно повысить эффективность решения задач оперативно-розыскной деятельности и максимально эффективно обеспечить соблюдение законности, прав и свобод человека и гражданина.

The article considers the main directions of improving of coordination of the operational search activity. The author comes to the conclusion that the main directions of improvement of legal regulation of the coordination of the operational search activities are development and inclusion of the relevant norms (standards) in the Constitution of the Russian Federation, Federal Law "On operational search activity", other Federal Laws and other normative legal acts, regulating activity the of operational search authorities. We should also identify the formation of interagency acts directly regulating mechanism of coordination and establishing the general procedure of the operational search activity. The author believes that this concept of legal basis for the coordination of the operational search activity will significantly improve the efficiency of solving problems of operational search activity and will due course of law, human rights, freedom of a person and citizen.

Генезис любого социального государства наглядно демонстрирует, что проблемные вопросы правового регулирования общественных отношений по истечении определенного времени в той или иной степени находят свое разрешение на основе сложившейся правоприменительной практики и развивающейся юридической науки. Вместе с тем динамичное развитие обществен-

ных отношений формирует новые социальные тенденции, которые вносят свои коррективы и требуют постоянного, своевременного и целенаправленного правового воздействия с целью регулирования различных областей жизнедеятельности общества.

Процесс совершенствования правового регулирования неразрывно связан с формированием

эффективного механизма правового регулирования, который С.С. Алексеев определял как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения [1]. По существу, именно создание эффективного механизма правового регулирования является целью совершенствования системы законодательных и подзаконных правовых актов, регламентирующих те или иные общественные отношения. Не являются исключением в этом аспекте и правоотношения, складывающиеся в сфере координации оперативно-розыскной деятельности.

Принимая во внимание, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и является базовым источником правового регулирования деятельности всех правоохранительных органов, полагаем целесообразным основу координации ОРД определить в конституционных нормах. Так, представляется возможным в Конституции РФ определить обязанность (компетенцию) Правительства РФ наделять тот или иной федеральный орган исполнительной власти правом координировать ОРД всех уполномоченных на ее осуществление государственных органов (принимая во внимание, что в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью). На наш взгляд, это создаст надежную законодательную основу для реализации координационных функций и полномочий тем федеральным органом исполнительной власти (субъектом ОРД), который будет определен высшим органом исполнительной власти — Правительством Российской Федерации.

Следующим уровнем правового регулирования координации ОРД должен являться Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». Принимая во внимание, что в настоящее время вопросы координации в нем не урегулированы и представляют собой не что иное как законодательный пробел, некоторые ученые совершенно обоснованно попытались его восполнить. Так, В.М. Атмажитов в структуре «специального Федерального закона», регулирующего оперативно-розыскную деятельность, предлагает в главе «Основы организации оперативно-розыскной деятельности» предусмотреть статью 59 «Координация и взаимодействие в оперативно-розыскной деятельности» [2]. В свою очередь А.Ю. Шумилов предлагает модель структуры Федерального закона «О государственной профессиональной сыскной деятельности», в главу

«Подведомственность, координация и взаимодействие в государственной профессиональной сыскной деятельности» которого включить статью 31 «Координация в государственной профессиональной сыскной деятельности» [3]. К сожалению, в приведенных работах не раскрывается авторское видение сущности и содержания координации ОРД, тем не менее указанные законодательные инициативы свидетельствуют об определенной консолидации научной мысли в направлении исследуемой нами проблематики.

В то же время не все ученые уверены в необходимости на законодательном уровне определять координационные отношения между оперативно-розыскными органами. Так, например, Н.С. Железняк в своем инициативном авторском проекте Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» не предусмотрел статьи, регламентирующей координацию в ОРД [4]. Мы сомневаемся, что это принципиальная позиция уважаемого ученого, осмелимся предположить, что Н.С. Железняк, предлагая «косметическую» реформу оперативно-розыскного закона, банально упустил из виду данный немаловажный аспект организации ОРД.

В связи с этим нам больше импонирует позиция ученых, которые настаивают на необходимости фундаментального реформирования оперативно-розыскного законодательства и его кодификации. В частности, мы хотели бы отметить подход В.Ф. Луговика, который в авторском проекте Оперативно-розыскного кодекса Российской Федерации предлагает статью 19 «Координация и взаимодействие оперативно-розыскных органов» [5]. В ее содержание автор включил две части:

Часть 1. Оперативно-розыскные органы могут создавать координационные органы, совместные информационные системы и взаимодействовать при решении стоящих перед ними задач.

Часть 2. Оперативные подразделения оперативно-розыскных органов вправе проводить совместно с работниками уголовно-исполнительной системы оперативно-розыскные мероприятия в следственных изоляторах и исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы.

Очевидно, что законодательной новеллой является только первая часть указанной статьи, при этом она лишь в общих чертах определяет координацию, предполагая возможность создания координационных органов и совместных информационных систем. Развивая эту идею, мы предлагаем более детально регламентировать в ФЗ об ОРД технологию координации оперативно-розыскной деятельности всех уполномоченных субъектов.

Прежде всего, по нашему мнению, следует разделить положения, регламентирующие коорди-

нацию ОРД и взаимодействие ее субъектов, так как данные понятия не являются тождественными и имеют существенные правовые и организационно-тактические различия. В связи с этим в отдельной статье «Координация оперативно-розыскной деятельности» в части первой необходимо обозначить ее сущность и содержание. Основываясь на результатах нашего исследования, представляется возможным сформулировать данную норму таким образом, чтобы обозначить цель и задачи координации ОРД. Однако ключевым элементом предлагаемой статьи должна стать законодательная регламентация основных направлений координации ОРД.

Первым направлением координации ОРД, на наш взгляд, следует определить информационное обеспечение органов, уполномоченных на осуществление ОРД. В соответствии с ч. 1 ст. 10 ФЗ об ОРД оперативно-розыскные органы для решения возложенных на них задач могут создавать и использовать информационные системы. Принимая во внимание, что под информационной системой понимается совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств [6], каждый государственный орган, деятельность которого связана с получением, накоплением и обработкой информации, априори нуждается в создании и использовании информационных систем. Как справедливо отмечают специалисты, информационные системы создаются субъектами ОРД, исходя из практической потребности, для получения при обращении к этим системам такого рода информации, которая способствовала бы предупреждению, пресечению, раскрытию преступлений, установлению местонахождения разыскиваемых лиц, установлению местонахождения и принадлежности имущества, подлежащего конфискации, установлению личности неизвестных граждан и неопознанных трупов [7].

Анализ оперативно-розыскной практики позволяет сделать вывод, что каждый орган, уполномоченный на осуществление ОРД, в соответствии со своей компетенцией и в зависимости от ведомственных задач может создавать оперативные, розыскные, криминалистические, справочные информационные системы в виде картотек, коллекций, фото- и видеоучетов, автоматизированных информационно-поисковых систем, автоматизированных банков данных, интегрированных банков данных и пр. В данных информационных системах учету подлежат сведения о лицах, фактах (событиях), предметах (вещах), делах (материалах).

Очевидно, что это значительный объем информации, который к тому же увеличивается в

геометрической прогрессии. Так, например, в информационные системы помещаются сведения о лицах, от которых можно ожидать совершения преступлений; замышляющих, подготавливающих либо совершивших преступления; скрывшихся от следствия и суда, совершивших побег из мест лишения свободы, пропавших без вести; приметах лиц, подозреваемых в совершении преступлений; неопознанных трупах; гражданах, оказывающих конфиденциальное содействие субъектам ОРД, и др. Не менее значительный и значимый информационный массив составляют зарегистрированные преступления, как раскрытые, так и нераскрытые; уголовные дела; материалы проверки по заявлениям, обращениям граждан; информация, поступившая от конфиденциальных источников; дела оперативного учета. Важное значение для решения задачи раскрытия преступлений имеют информационные системы, содержащие сведения об орудиях совершенных преступлений; разыскиваемых предметах, документах и вещах, ставших предметом преступных посягательств; транспортных средствах и других объектах материального мира.

Принимая во внимание, что порядок организации и использования информационных систем определяется ведомственными нормативными актами каждого оперативно-розыскного органа в отдельности, можно констатировать обособленность информационных ресурсов по ведомственному признаку. Безусловно, замкнутость информационных систем оперативно-розыскных органов объясняется необходимостью обеспечения конспирации и безопасности источников оперативной информации. Однако информационное разобщение органов, осуществляющих ОРД, имеет целый ряд очевидных негативных последствий. Во-первых, отсутствие необходимой информации у одного оперативно-розыскного органа при ее наличии в информационных системах другого органа. Это приводит к тому, что первый субъект ОРД вынужден затрачивать силы, средства и время на получение данной информации, иногда теряя при этом крайне необходимую оперативность и своевременность в принятии оперативно-розыскных решений. Во-вторых, дублирование в информационных системах оперативно-розыскных органов информации, на получение которой каждый затратил силы и средства. В-третьих, наличие дезинформации в информационных системах одних оперативно-розыскных органов, которую крайне затруднительно выявить без сопоставительного анализа с информацией других оперативно-розыскных органов. В-четвертых, отсутствие объективной возможности получить определенную информацию или отсутствие определенной

категории информации в информационных системах одного оперативно-розыскного органа, не позволяющее его должностным лицам провести качественный анализ, идентификацию, выборку в целях решения задач ОРД, тогда как другой оперативно-розыскной орган обладает соответствующей информационной базой, мог бы ей поделиться, но даже не знает о данной потребности коллег по оперативно-розыскному «цеху».

В связи с этим основной задачей информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности, на наш взгляд, является консолидация информационных ресурсов координирующим органом и организация совместного наполнения и использования централизованных информационных систем всеми субъектами ОРД. Вместе с тем для оптимального завершения процесса создания единого информационного пространства для оперативно-розыскных органов необходимо определиться с координатором ОРД, который будет централизованно содержать общие информационные ресурсы, а также с технологией пополнения и использования информационных систем с учетом требований конспирации и ведомственных интересов всех органов, осуществляющих ОРД.

Следующим направлением координации, которое, по нашему мнению, должно быть законодательно закреплено, является совместное или согласованное проведение ОРМ органами, осуществляющими ОРД. Действительно, в настоящее время оперативно-розыскные органы последовательно или параллельно проводят ОРМ в отношении одного и того же объекта оперативной заинтересованности. Прежде всего, это может привести к нарушению принципа конспирации и расшифровке оперативно-розыскных сил, средств и методов перед проверяемыми или разрабатываемыми лицами. Более того, при одновременном проведении негласных ОРМ должностными лицами различных ведомств в одном и том же месте возможен так называемый «дружественный огонь», то есть применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками правоохранительных органов в отношении друг друга со всеми вытекающими последствиями.

Полагаем, что наличие координирующего органа позволит исключить указанные негативные последствия, посредством организации совместного или согласованного проведения ОРМ различными оперативно-розыскными органами. Реализация данного направления координации ОРД предполагает проведение координационных совещаний руководителей оперативно-розыскных органов; совместное планирование ОРМ; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения при-

чин и условий, способствующих их совершению; создание совместных оперативных групп для раскрытия конкретных преступлений.

Крайне важное значение для стабильного функционирования оперативно-розыскных органов имеет эффективная система обеспечения собственной безопасности. В соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 7 ФЗ об ОРД органы, ее осуществляющие, имеют право в пределах своих полномочий собирать данные, необходимые для принятия решений по обеспечению собственной безопасности. Этой проблеме в специальной литературе уделяется достаточно внимания, в то же время она всегда рассматривается в узковедомственном аспекте [8]. Мы полагаем, что отсутствие консолидированных усилий всех оперативно-розыскных органов в обеспечении коллективной безопасности не позволяет эффективно решать эту задачу. В настоящее время каждый орган, осуществляющий ОРД, пытается самостоятельно обеспечить безопасность своих сотрудников, конфидентов, их близких, предотвратить утечку и разглашение секретной информации, выявить в своей среде коррупционеров и преступников. На наш взгляд, очевидно: результативность такой работы была бы более высокой при наличии соответствующей координации. Аналогично с направлением проведения совместных или согласованных ОРМ координация оперативно-розыскного обеспечения собственной безопасности органов, осуществляющих ОРД, должна осуществляться координирующим органом посредством обмена информацией об угрозах безопасности, проведения профилактических и целевых мероприятий, координационных совещаний. Роль и значение координирующего органа в организации системы обеспечения коллективной безопасности оперативно-розыскных органов трудно переоценить, так как обособленная деятельность ведомств и фрагментарное взаимодействие их друг с другом не позволяют достичь нужного эффекта. Выборочное интервьюирование руководителей оперативных подразделений ОВД, ФСКН, ФСИН и таможенных органов показало, что 86% респондентов считают крайне необходимым систематическое и скоординированное взаимодействие субъектов ОРД при решении задач собственной безопасности.

Заключительным направлением координации ОРД, как нам представляется, должны стать совместная разработка и издание межведомственных приказов, инструкций и иных организационно-распорядительных документов, обязательных для исполнения всеми органами, осуществляющими ОРД. Проведенный ранее учеными контент-анализ научных источников, а также правовой базы показывает, что «между различными органами, осуществляющими ОРД, наблюдается несогласован-

ность в терминологии, в том числе и при формулировании положений в ведомственных нормативных правовых актах; дается различное толкование норм Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; имеются расхождения по концептуальным проблемам оперативно-розыскной науки» [9]. Такая разбалансированность в системе ведомственного регулирования приводит к недопониманию не только между оперативно-розыскными органами в организационно-тактическом плане, но и в сфере определения прокуратурой и судом правового содержания и законности отдельных оперативно-розыскных действий различных уполномоченных органов. Принимая во внимание, что исследование данной проблемы тесно связано с изучением вопросов совершенствования ведомственного уровня правового регулирования координации ОРД, на этом более подробно мы остановимся ниже.

Последовательным с точки зрения юридической техники решением, на наш взгляд, будет включение в федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность отдельных оперативно-розыскных органов, положений, корреспондирующих с нормами предлагаемой нами статьи ФЗ об ОРД. Полагаем, что эти положения должны отражать сущность и значимость координации ОРД, а также доминирующую роль координирующего органа. В то же время по существу они будут иметь декларативный характер, устанавливающий правовую основу для формирования системы координационных отношений в ОРД. В связи с этим полагаем целесообразным включить в соответствующие нормативные правовые акты норму, в которой было бы определено, что ОРД оперативных подразделений того или иного ведомства включена в систему координации, осуществляемой федеральным органом исполнительной власти, назначаемым Правительством Российской Федерации, по направлениям, определяемым оперативно-розыскным законодательством и межведомственными актами.

В свою очередь на ведомственном (а точнее, межведомственном) уровне правового регулирования необходимо раскрыть указанные законодательные положения и детально регламентировать механизм координации ОРД. Прежде всего, следует определить полномочия координирующего органа и иных субъектов ОРД. Безусловно, координирующий орган, принимая во внимание управленческий аспект координации, должен иметь доминирующий статус центра системы оперативно-розыскных органов. Данный статус предполагает объединение информационных ресурсов в информационно-поисковых системах, что обусловливает обращение к ним всех субъектов ОРД до принятия

оперативно-розыскных решений, осуществления ОРМ или иных оперативно-розыскных действий. В то же время отношения координирующего органа и иных оперативно-розыскных органов не имеют ничего общего со схемой отношений «начальник— подчиненный». Все органы, осуществляющие ОРД, обладают своей компетенцией, вертикальной ведомственной подчиненностью и определенной самостоятельностью, установленной соответствующими нормативными правовыми актами. В связи с этим межведомственный акт, регламентирующий координацию ОРД, должен определять систему методов активного участия всех оперативно-розыскных органов в системе координационных отношений. Кроме того, принимая во внимание, что основной целью координации ОРД является ее упорядочение, а также обеспечение законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, полагаем крайне необходимой организацию координирующим органом совместной работы по созданию межведомственного акта, регламентирующего основания и условия проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также иные оперативно-розыскные процедуры.

В заключение необходимо отметить, что основными направлениями совершенствования правового регулирования координации ОРД являются разработка и включение соответствующих норм в Конституцию РФ, ФЗ об ОРД, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов, осуществляющих ОРД. Отдельно следует обозначить формирование межведомственных актов, непосредственно регламентирующих механизм координации и устанавливающих общий порядок осуществления ОРД. Полагаем, такая концепция правовой основы координации ОРД позволит значительно повысить эффективность решения задач ОРД и максимально эффективно обеспечить соблюдение законности, прав и свобод человека и гражданина.

ЛИТЕРАТУРА

1. Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. Т. II. — М.: Юридическая литература, 1982. — С. 9.

2. Атмажитов В.М. О сущности и правовой основе оперативно-розыскной деятельности // Конституционно-правовые проблемы оперативно-розыскной деятельности: сборник материалов всероссийского круглого стола (3 ноября 2011 г.) / сост. К.Б. Калиновский. — СПб.: Петрополис, 2012. — С. 85.

3. Шумилов А.Ю. Не пора ли полностью кодифицировать основные правила профессионального сыска в двух новых федеральных законах? // Актуальные вопросы законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности: материалы всероссийской научно -

практической конференции. — Омск: Омская юридическая академия, 2012. — С. 94.

4. Железняк Н.С. О необходимости принятия нового закона «Об оперативно-розыскной деятельности» // Актуальные вопросы законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности: материалы всероссийской научно-практической конференции. — Омск: Омская юридическая академия, 2012. — С. 3—62.

5. Луговик В.Ф. Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации: авторский проект. — Омск: Омская юридическая академия, 2014. — С. 40.

6. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2007 г. №149-ФЗ // СПС «Кон-сультантПлюс».

7. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: научно-практический комментарий. — Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД России, 2013. — С. 141.

8. Филимонов И.А. К вопросу об организации государственной защиты сотрудников органов внутренних дел // Актуальные проблемы оперативно-розыскной деятельности: материалы межвузовского научно-практического семинара (25 ноября 2009 г.). — Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2010. — С. 70—72.

9. Луговик В.Ф. Преемственность и новации в оперативно-розыскной науке // Полицейское право. — 2006. — №4. — С. 80.

REFERENCES

1. Alekseev S.S. Obschaya teoriya prava: v 2 t. T. II. — M.: Yuridicheskaya literatura, 1982. — S. 9.

2. Atmazhitov V.M. O suschnosti i pravovoy os-nove operativno-rozyisknoy deyatelnosti // Konsti-tutsionno-pravovyie problemyi operativno-rozyisknoy

deyatelnosti: sbornik materialov vserossiyskogo kruglogo stola (3 noyabrya 2011 g.) / sost. K.B. Kali-novskiy. — SPb.: Petropolis, 2012. — S. 85.

3. Shumilov A.Yu. Ne pora li polnostyu kodifitsi-rovat osnovnyie pravila professionalnogo syiska v dvuh novyih federalnyih zakonah? // Aktualnyie voprosyi zakonodatelnogo regulirovaniya operativno-rozyisknoy deyatelnosti: materialyi vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii. — Omsk: Omskaya yuridicheskaya akademiya, 2012. — S. 94.

4. Zheleznyak N.S. O neobhodimosti prinyatiya novogo zakona «Ob operativno-rozyisknoy deyatelnosti» // Aktualnyie voprosyi zakonodatelnogo regu-lirovaniya operativno-rozyisknoy deyatelno-sti: ma-terialyi vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii. — Omsk: Omskaya yuridicheskaya akademiya, 2012. — S. 3—62.

5. Lugovik V.F. Operativno-razyisknoy kodeks Rossiyskoy Federatsii: avtorskiy proekt. — Omsk: Omskaya yuridicheskaya akademiya, 2014. — S. 40.

6. Ob informatsii, informatsionnyih tehnologi-yah i o zaschite informatsii: Federalnyiy zakon ot 27 iyulya 2007 g. №149-FZ // SPS «KonsultanPlyus».

7. Federalnyiy zakon «Ob operativno-rozyisknoy deyatelnosti»: nauchno-prakticheskiy kommen-tariy. — Habarovsk: Dalnevostochnyiy yuridiches-kiy institut MVD Rossii, 2013. — S. 141.

8. Filimonov I.A. K voprosu ob organizatsii gosu-darstvennoy zaschityi sotrudnikov organov vnutrennih del // Aktualnyie problemyi operativno-rozyisknoy deyatelnosti: materialyi mezhvuzovskogo nauchno-prakticheskogo seminara (25 noyabrya 2009 g.). — Tyumen: Tyumenskiy yuridicheskiy institut MVD Rossii, 2010. — S. 70—72.

9. Lugovik V.F. Preemstvennost i novatsii v op-erativno-rozyisknoy nauke // Politseyskoe pravo. — 2006. — №4. — S. 80.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

Самоделкин Александр Сергеевич. Докторант. Кандидат юридических наук, доцент. Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России. Россия, 123995, Москва, ул. Поварская, 25, стр. 1. Тел.: 8-937-707-77-77.

Samodelkin Alexandr Sergeevich. Doctoral candidate. Candidate of Legal Sciences, Associated Professor.

Russian Research Institute of the Ministry of the Interior of Russia.

Work address: Russia, 123995, Moscow, Povarskaya Str., 25, bldg.1. Tel. 8-937-707-77-77.

Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, координация, правовое регулирование.

Key words: operative-search activity, coordination, legal regulation.

УДК 343.2/7