Государственная поддержка многодетных семей

УДК 316.356.2 © О.С. Емельяненко

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА МНОГОДЕТНЫХ СЕМЕЙ

В статье рассматриваются понятие и актуальные вопросы оказания мер социальной поддержки многодетных семей в Республике Бурятия.

Ключевые слова: многодетная семья, меры социальной поддержки, улучшение жилищных условий.

O.S. Emelyanenko

STATE SUPPORT OF LARGE FAMILIES

The article considers a concept and topical issues ofprovision of social support measures of large families in the Republic of Buryatia.

Keywords: large family, social support measures, improvement of living conditions.

Семья как социальный институт всегда являлась той основой, на которой построены все сложнейшие структуры общества. Она возникла в эпоху позднего неолита и до настоящего времени остается наиболее устойчивым социальным образованием, так как 85% людей в мире живут в семьях.

Семья - это сложное социальное образование. Исследователи определяют ее как конкретную систему взаимоотношений между супругами, родителями и детьми, как малую группу, члены которой связаны брачными или родственными отношениями, общностью быта и взаимной моральной ответственностью, как социальную необходимость, которая обусловлена потребностью общества в физическом и духовном воспроизводстве населения [1].

Согласно Конституции Российской Федерации семья - это конституционно-правовая категория, основанная на браке (юридически оформленном, добровольном союзе мужчины и женщины), порождающая взаимные личные и имущественные права и обязанности, направленные на создание семьи, рождение и воспитание детей (ст. 7, 38 и 72 Конституции Российской Федерации) [2].

Семья является необходимым условием для развития каждого человека, играет важную роль в жизни общества и государства, в воспитании новых поколений, обеспечении общественной стабильности и прогресса. Система норм, ценностей и стратегий семьи выверена столетиями. Ее устойчивость, гибкость и адаптационные способности обеспечиваются следованием опыту многих поколений. Стабильность и мощь государств основаны на нормах и ценностях семейного образа жизни.

Поэтому составной частью социальной политики Российской Федерации является семейная, включающая в себя социальную и правовую защиту семьи и детства, направленную на созда-

ние соответствующих социальных, правовых и экономических условий для сохранения семьи как стабильного института, обеспечивающего защиту членов семьи на основе любви и уважения. Это основанная на браке или кровном родстве малая группа, члены которой связаны общностью быта, взаимной моральной ответственностью и взаимопомощью.

Согласно законодательству Российской Федерации, семья находится под защитой государства. Пункт 3 статьи 16 Всеобщей декларации прав человека предусматривает, что семья - естественная основная ячейка общества - имеет право на защиту со стороны общества и государства.

По мнению главы государства, гарантом развития страны являются в первую очередь дети. Сейчас в России отмечается значительное повышение уровня рождаемости. По словам Владимира Путина, уже в скором времени многодетные семьи должны стать не исключением и редкостью, а абсолютной нормой. «Демографы утверждают, что выбор в пользу второго ребенка - это уже потенциальный выбор в пользу третьего. Важно, чтобы семья сделала такой шаг», - заявил Путин. «Я все-таки убежден, что нормой в России должна стать семья с тремя детьми», - считает президент. «Чтобы это было так, нужно многое сделать, нужно создать благоприятные условия в первую очередь для женщин, чтобы они не опасались, что рождение второго и третьего ребенка закроет им путь к карьере, к хорошей работе и заставит ограничиться исключительно домашним хозяйством» [3].

Рассуждая на эту тему, можно сказать, что на рубеже Х1Х-ХХ вв. семьи в России, как правило, были многодетными. Религия и обычаи того времени поддерживали такой семейный уклад. Отказ от рождения детей или прерывание беременности являлись тяжким грехом: «У кого детей нет - во грехе живет». В России крепкая и

многодетная семья, высокий уровень рождаемости и прироста населения были залогом благосостояния страны [4].

Современные условия жизни и уровень экономического развития России, непредсказуемость уровня доходов семьи заставляют более ответственно подходить к вопросу планирования количества детей.

Поэтому в настоящее время малодетность постепенно уменьшает общественную ценность материнства, а нестабильность экономической жизни лишь усугубляет это, несмотря на попытки возрождения традиций.

Анализ условий жизни семей показывает, что чем лучше материальные и жилищные условия, тем чаще присутствует установка на рождение одного ребенка. Также выявлена обратная зависимость количества детей от доходов семьи: (при самых благоприятных условиях) число детей ниже в семьях с более высоким доходом. Неблагоприятные условия, низкое материальное положение, отсутствие необходимой жилплощади снижают вероятность рождения следующего ребенка. Причем ожидаемое увеличение дохода не влияет на репродуктивную установку. Репродуктивная установка семьи связана с субъективной оценкой супругами своего материального положения. Интересно, что в наиболее обеспеченных семьях треть супругов (чаще -мужья) считают материальные условия плохими и расценивают это как препятствие к появлению ребенка. А семьи, где доход невелик и уже есть один или два ребенка, оценивают свое материальное положение как достаточное. Таким образом, каков бы ни был доход семьи, удовлетворенность им может быть различной. В значительной мере она определяется тем, какое место занимают материальные блага в системе ценностей семьи.

Какие семьи являются многодетными? Понятие "многодетная семья" не имеет единого значения. Каждый субъект Российской Федерации сам определяет статус семьи. При этом понятие «многодетная семья», как говорится в указе президента Российской Федерации от 05.05.1992 № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», определяется "с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона".

Согласно законодательству г. Санкт-Петербурга, многодетная это семья, имеющая трех и более детей (в том числе усыновленных, находящихся под опекой (попечительством), а также пасынков и падчериц) в возрасте до 18 лет

(в ред. закона г. Санкт-Петербурга от 16 февраля 2011 г. № 8-16).

Например, в соответствии с законодательством г. Москвы, многодетная - это семья, в которой родились и (или) воспитываются трое и более детей (в том числе усыновленные, а также пасынки и падчерицы) до достижения младшим из них возраста 16 лет (учащимся в образовательном учреждении, реализующем общеобразовательные программы до 18 лет).

Закон Забайкальского края от 29 декабря 2008 г. № 107-ЗЗК «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Забайкальском крае» устанавливает меры социальной поддержки многодетных семей, имеющих в своем составе трех и более детей до 18 лет, включая усыновленных и принятых под опеку (попечительство), в том числе детей, обучающихся в учебных заведениях по очной форме обучения (до окончания обучения, но не более чем до достижения ими возраста 23 лет).

Многодетная семья в Республике Бурятия -это семья, имеющая в своем составе трех и более детей в возрасте до 18 лет. В республике в настоящее время проживает более 13 тыс. многодетных семей, доля которых от общего числа семей с детьми до 18 лет составляет 14,6%. Многодетные семьи с тремя детьми составляют 80 % от общего количества многодетных семей в республике, семьи с четырьмя детьми составляют 15%, с пятью и более детьми - 5% [5].

Решение демографической проблемы невозможно «если мы не создадим надлежащие условия и стимулы для роста рождаемости здесь, в нашей собственной стране, не примем эффективных программ поддержки материнства, детства, поддержки семьи» [6].

Анализ системы пособий, льгот и компенсационных выплат семье позволяет констатировать, что их роль в социальной и экономической защите семьи невелика. Уровень жизни малообеспеченных семей не претерпевает качественных изменений, несмотря на то, что в их доходах пособия на детей составляют значительную долю. В высокодоходных группах семей тем более эти пособия и льготы не играют никакой роли в определении уровня их жизни. Это подтверждает тезис о том, что в сложившихся в переходный период условиях жизни проблема социальной защиты семей приобретает принципиально важное значение. Вместе с тем ее реализация на стадии формирования рыночной экономики нуждается в качественно новом подходе.

До сих пор действует указ президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. (заменяющий собой федеральный закон) № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей». Конституционный суд неоднократно указывал на то, что издание президентом указа, восполняющего правовые пробелы, допустимо при условии, что его действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующего федерального закона. Таким образом, данный указ носит временный характер и не освобождает федерального законодателя от необходимости принятия соответствующего документа.

В то же время имеется противоречие между положениями указа и федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания многодетных семей отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это значит, что в федеральные законы не должны включаться положения, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации. В полной мере такого рода ограничение распространяется и на указы президента, ибо, как следует из части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации, указы и распоряжения президента не должны противоречить федеральным законам.

Во всяком случае в отсутствие федерального закона указ президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» выступает в определенном смысле эталоном уровня социальной защиты многодетной семьи, именно этот документ являлся базовым при принятии региональных нормативно-правовых актов.

Однако перечень и виды мер социальной защиты существенно различаются в регионах и по количеству, и по содержанию, и по источникам финансирования. Достаточно сказать, что закон Тверской области от 29 декабря 2004 г. №78-ОЗ «О статусе многодетной семьи в Тверской области и мерах ее социальной поддержки» предусматривает всего два вида социальной защиты, а например, закон Калужской области от 5 мая 2000 г. №8-ОЗ «О статусе многодетной семьи в Калужской области и мерах ее социальной поддержки» - 22.

В то же время следует отметить, что региональное законодательство, в отличие от феде-

рального, в части регулирования права на социальную защиту многодетных семей более развито, содержательно и разнообразно. Так, помимо мер, предусмотренных указом президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», субъекты РФ установили за счет собственных бюджетных средств дополнительные виды социального обеспечения многодетных семей. В частности: субсидии в размере 50% абонентской платы за телефон (Белгородская область); дополнительное ежемесячное пособие на каждого ребенка из многодетной семьи; бесплатное предоставление физкультурноспортивных услуг государственными и муниципальными учреждениями физкультуры и спорта (Владимирская и Тамбовская области); бесплатное оказание социально-экономических, социально-медицинских, социально-психологических, социально-педагогических, социальноправовых, социально-бытовых и иных услуг государственными учреждениями (г. Москва); обучение и переобучение членов многодетной семьи в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования с учетом конкретных потребностей экономики области за счет средств областного бюджета (Тамбовская область) и др.

В условиях административной реформы в стране и разграничения полномочий между исполнительными органами федеральной власти и местным самоуправлением ответственность за разработку и реализацию государственной семейной политики ложится на субъекты Российской Федерации, что ведет к усилению ее региональной составляющей и зависимости результатов реализации от методологического, нормативного и финансового обеспечения переданных регионам полномочий.

Однако существенное нормативное многообразие в социальной сфере не всегда оправданно, так как при отсутствии гарантированного минимума мер социальной защиты может возникнуть ситуация конституционного неравенства прав граждан в зависимости от места их жительства. Каким бы разнообразным и развитым ни было региональное законодательство, это не освобождает государство от обязанности обеспечить единый федеральный стандарт социальной защиты многодетной семьи на всей территории Российской Федерации.

С поиском эффективных мер по поддержке многодетных семей рано или поздно сталкивается практически каждое государство. В настоящее время практически решен вопрос выде-

ления многодетным семьям в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства; фактически запрещено увольнение отцов, являющихся единственными кормильцами в таких семьях, введены дополнительные налоговые вычеты.

В связи с принятием федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 330-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации..." внесены изменения в Налоговый кодекс РФ (статью 218), в частности увеличен размер стандартных вычетов по налогу на доходы физических лиц для налогоплательщиков, имеющих детей.

Для лиц, имеющих трех и более детей, с 1 января 2011 г. согласно закону установлены вычеты в повышенном размере, и для них налог должен быть пересчитан с начала 2011 г. с предоставлением увеличенных вычетов.

Для многодетных семей в соответствии с законом Республики Бурятия от 6 июля 2006 г. № 1810-Ш «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Республике Бурятия» существует определенный перечень льгот. Общая потребность денежных средств республиканского бюджета в год на выплаты семьям с детьми составляет свыше 350 млн р.

Тем не менее в настоящее время в целях улучшения социально-экономического положения многодетных семей очень важно определить перспективные направления государственной политики. Актуальным вопросом на протяжении длительного времени для многодетных семей является улучшение жилищных условий. Поэтому, с 2011 г. многодетные семьи получили право на бесплатное первоочередное предоставление земельного участка в собственность, независимо от того, признаны ли они нуждающимися в улучшении жилищных условий, вне зависимости от наличия у семьи иных земельных участков (объектов недвижимости). Данные изменения отражены в законе Республики Бурятия «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности».

Всего с начала действия нормы земельные участки предоставлены 798 многодетным семьям, из них в 2011 г. - 232 семьям. Размер площадей выделенных земельных участков составляет 1000 - 1500 м2.

В целях улучшения жилищных условий многодетных семей в республике принят ряд мер по снижению затрат граждан на строительство жилого дома на земельном участке, а именно:

- принят закон № 1386-1У от 11.05.2010, предусматривающий право граждан на заготовку древесины для строительства жилых домов в объеме до 300 м3 бесплатно.

- принят Порядок предоставления жилищных займов застройщикам, получившим бесплатно земельный участок и древесину в целях жилищного строительства, на приобретение строительных и отделочных материалов для завершения (достройки) объектов индивидуального жилищного строительства в размере до 250 тыс. р.

Фактические расходы с учетом стоимости земли, 300 м3 леса, коммунальной инфраструктуры составили в 2011 г. 19,6 млн р., в 2012 г. расходы составят более 100 млн р.

Основное требование к предоставляемым земельным участкам - это отсутствие оврагов и обеспеченность инфраструктурой (вода, электричество, дороги).

В 2007 г. введена норма, предусматривающая предоставление многодетным семьям, в которых одновременно родилось трое и более детей, нуждающимся в улучшении жилищных условий, субсидий на приобретение жилых помещений за счет средств республиканского бюджета из расчета 18 м2 общей площади жилья на каждого члена семьи и средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по Республике Бурятия.

Жилищные субсидии предоставляются на безвозвратной основе на приобретение или строительство жилых помещений. С начала действия этой нормы (в 2009-2010 гг.) жилищная субсидия предоставлена 3 многодетным семьям.

С 2011 г. правительство Республики Бурятия приступило к реализации первого этапа программы республиканского «материнского капитала». Многодетным семьям, имеющим семь и более несовершеннолетних детей, нуждающимся в улучшении жилищных условий, предоставляется единовременная денежная выплата на приобретение жилых помещений за счет средств республиканского бюджета из расчета 11 м2 общей площади жилья на каждого рожденного (усыновленного) ребенка в возрасте до восемнадцати лет и средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по Республике Бурятия, устанавливаемой федеральным законодательством.

В 2011 г. свидетельства о предоставлении единовременной денежной выплаты на приобретение жилья выданы 14 семьям, из них 10 - с семью детьми, 4 - с восемью детьми. Все 14 многодетных семей в 2011 г. приобрели жилье.

Финансирование из республиканского бюджета на указанные цели составило 27,5 млн р.

Средний размер свидетельства (сертификата) составляет 2 млн р., что вполне достаточно для приобретения хорошего жилого помещения.

В 2012 г. 33 семьям выданы свидетельства о предоставлении единовременной денежной выплаты на приобретение жилья на общую сумму 68,1 млн р. В настоящее время наблюдается рост числа многодетных семей. Поэтому в текущем году планируется обеспечить жильем еще 3 семьи, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в 2012 г.

В республике продолжается нормотворческая работа по улучшению социально-экономического положения многодетных семей. С 2013 г. аналогичная норма введена для многодетных семей с шестью и более детьми, нуждающихся в улучшении условий.

Сама по себе программа по улучшению жилищных условий многодетных семей очень перспективна и на нее возлагаются большие надежды. В перспективе ожидается, что таким образом большая часть многодетных семей сможет создать комфортные условия для своих детей. Впервые правительством Республики Бурятия уделяется такое пристальное внимание этому вопросу и предлагаются конкретные пути решения жилищной проблемы многодетных семей.

Также в настоящее время наиболее целесообразной мерой представляется введение в республике единовременной выплаты при рождении третьего и последующих детей (в развитие ранее принятой программы по решению жилищного вопроса многодетных семей) в сумме 50 тыс. р. для семей, чей среднедушевой доход

не превышает величину прожиточного минимума на душу населения.

Средства материнского (семейного) капитала семья может использовать на улучшение жилищных условий, образование, лечение детей, приобретение транспортного средства, бытовой техники, предметов первой необходимости для новорожденного ребенка.

Сегодня социальная поддержка многодетной семьи представляет собой многогранную деятельность, дифференцированную по отношению к различным группам населения в связи с динамичными процессами, происходящими в обществе, и структурированную по разным министерствам и ведомствам. Семье, а особенно многодетной, нужна социальная помощь и защита государства. Причем помощь гарантированная и адресная. Необходима продуманная, взвешенная социальная программа работы с семьей в каждом регионе России, учитывающая его социально-экономические возможности.

Литература

1. Артамонова Е.И., Екжанова Е.В., Зырянова Е.В. Психология семейных отношений с основами семейного консультирования // ред. Е.Г. Силяева. - М.: Академия, 2002.

2. Конституция Российской Федерации.

3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 12.12.2012 г.

4. Холостова Е.И. Технология социальной работы: учеб. пособие. - М.: ИНФРА-М, 2002.

5. Социальный паспорт Министерства социальной защиты населения Республики Бурятия.

6. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 12.12.2012.

7. Захаров М.Л. Право социального обеспечения России: учеб. для студ. сред. учеб. заведений. - М.: БЕК, 2001.

8. Закон Республики Бурятия от 6 июля 2006 года № 1810-Ш «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Республике Бурятия».

Емельяненко Оксана Сергеевна, магистрант Бурятского государственного университета, председатель Комитета социальных гарантий Министерства социальной защиты населения Республики Бурятия. г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а.

Emelyanenko Oksana Sergeevna, graduate student, Buryat State University, the chairman of the Committee of Social Guarantees, Ministry of Social Protection of Population of the Republic of Buryatia. Ulan-Ude, Smolin str. 24a.