Становление и развитие мирового института омбудсмана и его роль в охране прав человека

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ

МИРОВОГО ИНСТИТУТА ОМБУДСМАНА И ЕГО РОЛЬ В ОХРАНЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

Н.А. Бердников,

адъюнкт ФПНП и НК Московского университета МВД России;

Т.С. Мохова,

курсант 411 группы МПФ Московского университета МВД России

Аннотация. Рассматриваются особенности становления и развития института омбудсмана, раскрываются его роль и значение в современной России. Обсуждаются основные теоретические проблемы и предлагаются пути их решения.

Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, омбудсман, права человека, свободы человека, обязанности человека, юридический механизм реализации.

FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE GLOBAL INSTITUTE OF OMBUDSMAN AND ITS ROLE IN THE PROTECTION OF HUMAN RIGHTS

N.A. Berdnikov,

graduated in a military academy of FPNP and Tax Code of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

T.S. Mokhova,

cadet of the 411th MPF group of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

Annotation. Discusses the peculiarities of formation and development of the institution of Ombudsman, which reveals its role and importance of modern Russia. A discussion of the fundamental theoretical problems and the ways of their solution.

Keywords: Commissioner for Human Rights Ombudsman, human rights, freedoms, responsibilities, rights, legal mechanism for implementation.

Становление института (омбудсмана) имеет ряд особенностей и свою историю. Впервые должность «парламентского омбудсмана» — специального контролера парламента за законностью деятельности администрации была введена в Швеции в 1809 году. В большинстве государств мира институт омбудсмана (защитника народа, уполномоченного по правам человека) сформировался значительно позже, во второй половине ХХ столетия. Россия, воспринимая правозащитный опыт Запада, позаимствовала и такой правозащитный институт, проверенный временем и мировой практикой, подтвердивший свою

ценность и высокую эффективность.

В разных странах должность омбудсмана именуется по-разному. Так, во Франции это Медиатор, в провинции Квебек (Канада) — Публичный защитник, в Италии — Гражданский защитник. Австралийский штат Западная Австралия учредил Парламентского Уполномоченного по административным расследованиям; в Новой Зеландии функционирует Парламентский Уполномоченный (Омбудсман). В США в штате Небраска действует Публичный Советник, в штате Нью-Джерси — Общественный адвокат, в штате Айова — Помощник граждан. Иногда

функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной право защиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия)1.

В зарубежных странах известны три основные модели института омбудсмана, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д.

Исполнительный омбудсман. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсману2. В России историческим предшественником института омбудсмана также были еще сохраняющиеся в ряде регионов Комиссии по правам человека «при Президенте» и «при губернаторе».

2. Независимый омбудсман. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмана существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

Парламентский омбудсман. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмана является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

На сегодняшний день с уверенностью можно констатировать: конец ХХ века для России стал важным этапом ее конституционного развития. Демократические преобразования, осознание роли либеральных ценностей, основу которых составляет высшая ценность — человек, его права и свободы, привели к закреплению данных ценностей в конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году.

Как отмечает В.Т. Кабышев: «На вершину конституционного строя России поставлен человек, его права: жизнь, достоинство, личная неприкосновенность, естественное и неотчуждаемое право быть

собственником. Одна из главных особенностей прав человека состоит в том, что конституционный набор прав и свобод человека в России отвечает международным стандартам. Как в конституции РФ, так и в отраслевом законодательстве значительно усилены правовые гарантии обеспечения и защиты прав и свобод человека»3 Приходится отметить, что атмосфера глубокого уважения к правам и свободам человека в российском обществе далека от идеала. Этот важный гуманитарный принцип не стал одним из основных элементов политической культуры. И закрепленное в ст. 2 Конституции Российской Федерации положение о высшей ценности человека, его прав и свобод, в большей степени остается декларативным. Более того, приходится констатировать, что права и свободы человека нарушаются в России повсеместно, независимо от того, где, на территории какого субъекта Федерации, проживает человек, причем, зачастую нарушаются именно государством, в лице его государственных органов и должностных лиц и граждан так в 2012 году было подано свыше 24 тыс. жалоб. Распределение жалоб по регионам страны: 32,8% из ЦФО; 20,2% Приволжского ФО; 10,5% Южного ФО; 10,4%-из Сибирского ФО; 9,4%-из Северо-Западного ФО4.

Несмотря, на наличие в современных конституционных демократических системах ряда политических (парламентский контроль), общественных (средства информации), судебных механизмов, гражданин недостаточно защищен от административных злоупотреблений. Поэтому предлагаются дополнительные пути и средства для решения правовых конфликтов. Полезный и доступный для всех граждан стал институт омбудсмана, который во многих демократических странах стал неотъемлемой частью юридической системы. «Создание правового института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, — пишет С.А. Волков, — представляет собой необходимым прежде всего потому, что существующий в России механизм защиты прав человека до сих пор, несмотря на попытки изменений в этой области, не акцентирован на защиту прав и свобод человека и гражданина, ибо продолжает защищать государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц...».5 Данную точку зрения поддерживает и Е. Маслов. Институт Уполномоченного по правам человека, по его мнению, является «важным рабочим инструментом правового государства».6 «Омбудсман выступает в качестве беспристрастного посредника между пострадавшим гражданином и должностными лицами. К нему обращаются люди не для того, чтобы сказать, что с ними очень хорошо обошлись в тех или иных органах государственной власти и управления. К нему приходят те, с кем обошлись плохо. Уполномоченный защищает права и законные интересы граждан. Он требует, чтобы был изменен закон или было пересмотрено какое-то решение, ущемляющее права человека».7 В

Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР.8 В статье 40 Декларации говорится о возможности создания должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР, его целью являлось осуществление парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина РФ». Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 года. Пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. 17 января 1994 года, еще до принятия соответствующего закона, в России появился первый Уполномоченный по правам человека — С.А. Ковалев, известный в стране правозащитник, однако 10 марта 1995 года он был освобожден от занимаемой должности. 20 марта 1996 года законопроект был принят Государственной Думой во втором чтении с поправкой, предусматривающей утверждение списка кандидатов на должность Уполномоченного двумя третями голосов. Закон был принят Государственной Думой 17 апреля 1996 года и направлен в Совет Федерации, который его отклонил. Требование Совета Федерации состояло в том что, чтобы право Уполномоченного создавать представительства в субъектах Российской Федерации было заменено на право субъектов самим учреждать аналогичную должность, финансируемую из средств бюджета субъекта Российской Федерации. В настоящее время в 48 субъектах РФ работают Уполномоченные по правам человека: в Санкт-Петербурге; Республиках Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Татарстан, Коми, Саха (Якутия); Астраханской, Амурской, Архангельской, Волгоградской, Саратовской, Свердловской, Смоленской, Калининградской, Калужской, Брянской, Кемеровской, Липецкой, Самарской, Московской и Пермской областях; в Алтайском, Красноярском, Приморском, Краснодарском, Ставропольском краях и др. После проведенных согласительных процедур Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека» 25 декабря

1996 года был принят Государственной Думой, 12 февраля 1997 года одобрен Советом Федерации, 26 февраля 1997 года подписан Президентом, 4 марта

1997 года официально опубликован и вступил в законную силу.9 Согласно принятому Федеральному конституционному закону (статья 43) Государственная Дума должна в срок не позднее 30 дней со дня вступления его в законную силу принять постановление о назначении на должность Уполномоченного.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ является их исключительной компетенцией. Только они вправе принимать решение по этому вопросу.

В 23 субъектах Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как государственного органа знаменует важный этап развития Российского государства, на котором охрана и защита прав и законных интересов человека признается и формулируется как одна из главных задач государства. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создан и действует, получил признание европейского сообщества и продолжает совершенствовать свою деятельность.

'См.: Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбуд-смана. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. / Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». — СПб., 1999. — 226 с., С. 147. 2См.: Фоков А.П. Конституционные гарантии судебной защиты прав и свобод граждан в современном уголовно-процессуальном законодательстве Франции . // Государство и право. 2001. № 2. С71-74.

3См.: Кабышев В.Т. Права человека в современной России: конституционное обеспечение (реалии, тенденции, развитие)// Права человека: пути их реализации: Матеоиалы международной научно-практической конференции: в 2 ч. Саратов, 1998, 4.1. с. 128.

4См.: Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 г. Российская газета,№ 68, 29.03. 2013. 5См.: Волков С.А. Конституционные средства охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Автореферат дис. Канд. юрид. наук. Волгоград. 1999.-13.

6См.: Маслов Е. Значение института омбудсмана в России // Вестник Уполномоченного по правам человека в Московской области. М., 2001. № 1. с. 12. 7См.: Там же.

8См.: Комарова В.В. Законодательная регламентация деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.// Правозащитник.-1999. — № 7. — С. Бз. 9См.: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12. 2010) « Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» СЗ РФ 03.03. 1997, « 9, ст. 1011.