Все местное самоуправили по вертикали

Местное самоуправление (МСУ) в России ценится центральной властью, особенно накануне федеральных выборов. В России пошел массовый отказ муниципалитетов от выборов мэров, даже в 43 региональных столицах введен пост сити-менеджера. Это усиливает позиции "Единой России", а с введением смешанной системы выборов (проект внесен в Госдуму президентом) во главе городов встанут члены партии власти. И процесс огосударствления МСУ в России завершится.

Для МСУ в России 2010 год вряд ли можно назвать позитивным. По сути, уже сломив хребет самоуправлению, государство методично добивало институт и тех его представителей, которые пытались отстоять хотя бы минимальную его независимость. Государство видит в нем государственную власть на местах, полностью подчиненную и послушную субъектам и центру. Власть постаралась, чтобы у самоуправления не было возможностей стать востребованным и поднять авторитет у населения (жесткая регламентация компетенции, крайняя ограниченность в средствах, полная зависимость от государства и т. д.). Но если проанализировать наиболее крупные провалы, нарушения, ляпы и т. д., то мы обнаружим, что это просчеты госвласти, а не МСУ.

Недавно, находясь в одном из регионов, услышал, как губернатор (сам бывший глава района), отчитывая главу муниципалитета за какие-то нарушения, в финале выдал: "На твоем месте я бы добровольно подал в отставку". Я пожалел, что не было под рукой диктофона: думаю, ситуация, когда губернатор этого дотационного региона окажется в таком же положении, не за горами. Воспользуется ли он своим советом? Вопрос непраздный, ибо на моей памяти не было случая, когда высокопоставленный государственный чиновник взял бы на себя политическую ответственность и подал в отставку. А в Европах — сплошь и рядом, и в том числе по гораздо менее значительным поводам, нежели смерти сотен людей.

Впрочем, пока еще есть примеры хорошо организованного и действенного МСУ в России. Но только примеров таких все меньше, и все чаще МСУ работает вопреки всем обстоятельствам, а когда оно встает на ноги, начинает немного крепнуть — тут же и ставят его обратно на колени.

Причем просматривается тенденция: сначала завести на мэра уголовное дело, лучше по беспроигрышной 285-й статье УК РФ (превышение должностных полномочий), а затем, под предлогом борьбы с коррупцией, отказаться от выборов вообще, поставив главой муниципалитета спикера горсовета, а "на хозяйство" наняв сити-менеджера. Пока никто не знает, насколько эффективно будут работать сити-менеджеры и как сложатся их отношения с главами муниципалитетов. Вспоминаю случай в одном из субъектов РФ. Мы со спикером регионального парламента пили чай в его кабинете, и вдруг позвонила директор сельской школы, избранная депутатами главой муниципального района. Она попросила спикера помочь ей попасть на прием к собственному сити-менеджеру, который "уже две недели отказывается принять ее под различными предлогами". Вот такая ручная настройка в условиях двуглавия на местах и вездесущей государственной вертикали! Между тем, отказываясь от прямых выборов глав муниципалитетов, мы опять идем "своим путем", в то время как в Европе восстанавливается институт прямых выборов, от которого раньше отказывались, практически повсеместно. Европейцы убедились, что более эффективной власти на местах, чем сильное самоуправление, не придумано.

Я абсолютно убежден, что массовое понуждение муниципалитетов к введению института сити-менеджеров и отказу от прямых выборов не имеет никакого отношения к борьбе с коррупцией. Коррупция есть фон централизации, укрепления власти и государственного чиновничества, в первую очередь она заложена в нынешней вертикально интегрированной системе с ее отношениями сюзеренов и вассалов, необходимостью угождать вышестоящему начальству. Государство, оперирующее исключительно понятиями подчинения и принуждения (вертикаль — это именно то самое), естественно, прилагает все усилия к тому, чтобы интегрировать все и вся в эту вертикаль. Не раз я публично заявлял, что политика централизации, вертикализации и партизации МСУ приведет к огосударствлению данного института, сделает его не самостоятельным, а полностью зависимым и обслуживающим государство. Сейчас мы, по сути, видим завершение процесса. Последними гвоздями в самостоятельность МСУ стали законы об удалении глав, отмене референдумов (голосований) при объединении поселений, принятые в 2009 году, а также законы уже этого года об упразднении администраций районных центров и о принудительном введении партийных выборов на местах.

В этом отношении показательны отчет Конгресса местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ) о местной и региональной демократии в России и его рекомендации. КМРВСЕ четко констатировал негативные тенденции в развитии региональной и местной демократии в России в последние семь-восемь лет и сделал вывод: Россия в эти годы откровенно сворачивала институты и механизмы местной и региональной демократии. И сколько бы ни пытались российские политики называть черное белым, на Европу это не производит никакого впечатления. КМРВСЕ, в частности, рекомендовал России восстановить выборы глав регионов, отменить нормы закона о МСУ об удалении всенародно избранных глав муниципальных образований по воле назначенных губернаторов или депутатов. Кроме того, конгресс считает, что надо увеличить финансирование сельских поселений, чтобы оно позволяло им исполнять свои полномочия. Европейский клуб экспертов принял определенное участие в подготовке отчета. Находясь в постоянном диалоге с КМРВСЕ, клуб высказал свою точку зрения по наиболее важным событиям в сфере МСУ по просьбе европейских коллег-экспертов, стремящихся получить не только официальную информацию. В соответствии с международными соглашениями, правительство РФ обязано представить план мероприятий по реализации рекомендаций КМРВСЕ, который должен быть одобрен конгрессом и подлежит исполнению под его контролем. Европейский клуб готов участвовать в разработке и реализации плана.

В будущем году ничего хорошего для МСУ я не вижу. В 2011 году местная власть будет в полной мере использована в государственных избирательных кампаниях, обслуживая выборы в угоду чиновничье-партийной номенклатуре, благо финансы на это подкинут, а железная палочная дисциплина будет усилена еще больше. Госдума продолжит принимать любые законы, внесенные кремлевскими чиновниками. Деградация государственных институтов и МСУ, судя по всему, не только продолжится, но и ускорится. Население и власть еще больше отдалятся. Остается надеяться, что такая траектория продолжаться бесконечно не может. В обозримом будущем, пусть и не в 2011–2012 годах, маятник качнется в другом направлении.