О последних изменениях в правовом регулировании формирования органов местного самоуправления

Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2016. Т. 2. № 2

УДК 352.075

о последних изменениях в правовом регулировании формирования органов местного самоуправления

В. В. Кудрявцев

Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола

ON THE LATEST DEVELOPMENTS IN THE LEGAL REGULATION OF THE FORMATION OF LOCAL GOVERNMENTS

V. V. Kudryavtzev

Mari State University, Yoshkar-Ola

Статья посвящена последним изменениям в законодательстве РФ о местном самоуправлении. В работе анализируются основные способы формирования местной власти в России. Делаются выводы о роли данной проблематики в государственном строительстве в России.

Ключевые слова: местное самоуправление, местная власть

The article is devoted to the latest changes in Russian legislation on local self-government. The paper analyzes the main ways of formation of local authorities in Russia. Conclusions are made about the role of these issues in government construction in Russia.

Keywords: local authority, local community

Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках научного проекта № 15-33-01364

Государственная система может по-настоящему отвечать вызовам современности при подлинном воплощении важнейших конституционных принципов. Одним из них является принцип народовластия. Важнейшим институтом народовластия являются формирование гражданами подотчетных органов местного самоуправления. Именно такой подход обеспечивает деятельность местного самоуправления на принципах самостоятельности и учета интересов населения.

При исследовании проблем формирования органов местного самоуправления в науке муниципального права получает все большее распространение комплексный подход, направленный на рассмотрение отдельных проблемных аспектов в соотношении с вопросами реализации важнейших принципов осуществления местного самоуправления. К таковым следует отнести и соотношение проблем формирования органов местного самоуправления с правом граждан на осуществление местного самоуправления. Исходя из этого возникает необходимость рассмотрения права на участие в формировании органов местного самоуправления как важнейшего элемента права граждан на осуществление местного самоуправления. В Послании к Федеральному Собранию Президент РФ В. В. Путин говорил о необходи-

мости повысить уровень ответственности органов местного самоуправления и их подотчетности населению таким образом, «чтобы до них можно было дотянуться рукой». Как подчеркивает президент, такие изменения в местном самоуправлении должны происходить посредством повышения политической конкуренции на местном уровне [1]. В то же время, как отмечается в тексте Послания, указанные процессы невозможны без конкретизации принципов местного самоуправления. В этой связи реальное воплощение права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления представляется крайне важным. На сегодня имеется ряд противоречий в ходе реализации данного права - как с точки зрения теории местного самоуправления, так и в плане последствий правоприменительной практики.

В 2014 году в ФЗ № 131 были внесены изменения, согласно которым законом субъекта РФ может устанавливаться модель, при которой глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа городского округа. Глава администрации городского округа в данном случае утверждается конкурсной комиссией по контракту. Необходимо отметить, что ранее подобная система применялась во многих

© Кудрявцев В. В., 2016

Вестник Марийского государственного университета

муниципальных районах как с системой делегирования депутатов, так и с избранием депутатов представительного органа района напрямую населением, а также во многих городских округах. В 2015 году в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены дополнения, позволяющие использовать систему утверждения по контракту также и главы муниципального образования. Безусловно, частое внесение законодателем поправок в законодательство о местном самоуправлении, которые нередко в итоге оказывались нежизнеспособными на практике, вызывает беспокойство научной общественности относительно будущего муниципальной демократии в России [3, с. 65]. Определенные вопросы вызывают новеллы, устанавливающие порядок законодательного регулирования избрания мэров, касающиеся увеличения полномочий субъектов РФ в установлении правового регулирования моделей избрания главы местной администрации и главы муниципального образования.

Как показывают тенденции изменений в уставах многих городских округов, в последнее время нередко наблюдаются случаи отказа от модели прямых выборов главы муниципального образования и главы местной администрации в пользу модели, при которой их утверждение производится представительным органом [4, с. 58].

Обнаруживает определенную тенденцию проведенное в Новосибирске исследование «Политические настроения жителей города и причины отказа от участия в выборах». По результатам наблюдений можно сделать вывод, что большая часть граждан рассматривает местные выборы не как способ решения важных общественных проблем на местном уровне, а как потенциальную возможностью решения сугубо личных вопросов. В то же время партийная принадлежность того или иного кандидата может в существенной степени оказать влияние на его последующую работу после избрания.

В целом данные социологических опросов свидетельствуют об определенном кризисе восприятия местного самоуправления и, следовательно, установленных сегодня различных моделей формирования местной власти. Оценка эффективности местной власти определена указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». В свою очередь на местах самые различные социологические службы проводят опросы местного населения, предметом которых

является оценка работы местной власти по обеспечению социальной инфраструктуры муниципального образования, общая оценка работы ранее сформированных органов местного самоуправления, а также оценка открытости этих органов власти населению. По мнению 60 % опрошенных россиян, выборы в органы местного самоуправления в их населенном пункте носят скорее формальный характер, и их результат предрешен заранее.

Обобщая результаты подобных исследований, можно сделать вывод, что у населения при формировании местной власти отсутствует понимание ее сущности как важного института. Для общества характерна в целом низкая муниципально-пра-вовая культура. Часто граждане даже не имеют понятия о том, какими бывают органы местного самоуправления, путают их с региональной властью.

Как показывает практика, законами субъектов РФ зачастую сокращается реальное количество избираемых напрямую населением должностных лиц. Так, в последние годы во многих муниципальных образованиях были отменены прямые выборы глав муниципальных образований и глав местных администраций. Там, где жители пытались добиться проведения референдума за сохранение в городе прямых выборов мэра, он не был проведен, так как по действующему законодательству на местный референдум не предусмотрено вынесение вопросов, связанных с установлением той или иной модели формирования органов местного самоуправления.

В ряде регионов институт утверждения по контракту главы местной администрации и избрания главы муниципального образования депутатами представительного органа существует достаточно долго. Так, из российских городов с населением более одного миллиона человек эта система действует в Казани и Уфе. Однако и в этих муниципальных образованиях ведутся дискуссии по поводу необходимости усиления непосредственного воплощения права граждан в избрании руководства городов и районов, так как в нынешних условиях местная власть не всегда способна видеть и учитывать реальные потребности местного населения.

В Волгограде при отказе от прямых выборов мэра и переходе к «двуглавой модели» не было должного обсуждения этого вопроса в местных СМИ. Все это, на наш взгляд, позволяет утверждать, что отказ от прямых выборов мэра на практике чаще всего не продиктован стремлением реально воплотить право граждан на участие в формировании органов местного самоуправления. Между тем, как показывает опыт муниципалитетов,

Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2016. Т. 2. № 2

где была внедрена система непрямого избрания главы муниципального образования и главы местной администрации, уровень коррупции и нераз-решенности местных вопросов, согласно опросам населения, здесь лишь вырос, при этом стали затруднительными какие-либо контакты с руководством муниципального образования [5, с. 20].

В свою очередь изменение порядка избрания органов местного самоуправления, связанное с отменой прямых выборов и установлением системы избрания глав местной администрации и глав муниципальных образований представительными органами из своего состава или из числа кандидатур, отобранных конкурсной комиссией, на практике сопровождается фактическим игнорированием позиции граждан по данному вопросу [2, с. 34].

Сама практика переутверждения или неутверждения глав администраций муниципальных образований, ранее утвержденных по контракту, во многом свидетельствует о наметившейся тенденции централизации, иерархичности системы местного самоуправления по отношению к государственной власти. Этот процесс сопровождается отказом от муниципальной автономии в пользу государственного контроля над муниципалитетами и соответствующей их субординации по отношению к власти субъекта РФ, высшее должностное лицо которого участвует в формировании конкурсной комиссии.

Нужно отметить, что избрание главы города исключительно из числа партийных депутатов чревато политизацией местного самоуправления и встраиванием его в общегосударственную систему. Кроме того, оно фактически ограничивает право граждан, не входящих в партии, представленные в представительном органе, на участие в формировании органов местного самоуправления посредством выдвижения своей кандидатуры на пост главы муниципального образования.

Если же говорить о системе утверждения по контракту главы местной администрации и главы муниципального образования, то изначально идея так называемого «сити-менеджмента» заключалась в привлечении к управлению городом профессионалов и предотвращении прихода в местную власть людей, сосредоточенных на политической борьбе. Однако нередко во многих российских городах и районах внедрение этой модели может превратиться в инструмент установления политического и экономического контроля над муниципальными образованиями региональными элитами, которые пытались лоббировать своих представителей через конкурсные комиссии посредством предусмотренной федеральным законом квоты.

Отсутствие в международном праве четких критериев по правовому регулированию участия населения в избрании органов местного самоуправления переводит вектор национального законодательства в этом вопросе в сферу аксиологии права, изучающей высшие правовые ценности, которая основана, как отмечает В. А. Мальцев, на соблюдении принципа справедливости [7, с. 25]. С данной точки зрения институт прямых выборов выглядит более демократичным, и широкий спектр воззрений в этом ключе можно обобщить высказыванием немецкого профессора Х. Майе-ра: «Принцип прямых выборов призван предотвратить искажение волеизъявления избирателей третьими лицами» [6, с. 53].

Устанавливаемая в настоящее время модель утверждения главы местной администрации и главы муниципального образования по контракту вызывает существенные нарекания как с точки зрения прозрачности этого процесса, так и с позиции обеспечения реальной возможности самостоятельного участия местного населения в определении структуры органов местного самоуправления, которое предусмотрено ст. 131 Конституции РФ. Деятельность местной администрации осуществляется на принципе единоначалия. К полномочиям указанных выше должностных лиц относятся: решение важнейших вопросов местного значения, руководство исполнительно-распорядительным органом власти в муниципальном образовании. В то же время местное население фактически оказывается отстраненным от процесса создания конкурсной комиссии, ее работы. Закрепляется ситуация, при которой возможно подчинение местных интересов политическим и государственным, поскольку высшее должностное лицо непосредственно принимает участие в формировании конкурсной комиссии.

При таком подходе не вполне прозрачен процесс отбора кандидатов, которые в конечном счете выдвигаются для избрания и последующего утверждения по контракту представительному органу. Местное население не имеет возможности влиять на данный процесс. Если в случае прямых выборов глав местных администраций граждане могут ознакомиться с программами кандидатов, прийти на организуемые с ними в рамках предвыборных мероприятий встречи, то при системе утверждения мэров по контракту такая возможность отсутствует. Кроме того, при данной системе местное население не может влиять на составление контракта, который заключается с главой местной администрации. Таким образом, подобный способ сводит к минимуму участие граждан

Вестник Марийского государственного университета

в формировании местной администрации и, как нам представляется, не способствует их приобщению к местному самоуправлению и выработке

у населения ответственного подхода к участию в решении местных вопросов.

Литература

1. Владимир Путин обратился с посланием к Федеральному собранию РФ // Российская газета. 2Q13. M 6258 от 13 декабря.

2. Грудцына Л. Ю., Лагуткин А. В. Роль информации в управлении гражданским обществом: философские и правовые аспекты Роль информации в управлении гражданским обществом: философские и правовые аспекты // Журнал российского права. 2Q14. M 1Q. С. 33-37.

3. Костюков А. Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2Q15. M 2. С. 61-65.

4. Костюков А. H Реформа в никуда... // Конституционное и местное самоуправление. M 4. 2Q14. С. 57-62.

5. Кудрявцев В. В. Право граждан на участие в избрании главы местной администрации в контексте принципа гласности в местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2Q16. M 1. С. 18-23.

6. Майер Х. Избирательное право, как инструмент распределения власти, или избирательное право и политика // Политические права и свободные выборы: сборник докладов. M., 2QQ5. С. 51-59.

7. Мальцев В. А. Право, как нормативно-деятельностная система // Журнал российского права. 2QQ2. M 4. С. 21-26.

References

1. Vladimir Putin obratilsja s poslaniem k Federal'nomu sobraniju RF. Rossijskaja gazeta. 2Q13, no. 6258 ot 13 dekabrja.

2. Grudcyna L. Ju., Lagutkin A. V. Rol' informacii v upravlenii grazhdanskim obshhestvom: filosofskie i pravovye aspekty Rol' informacii v upravlenii grazhdanskim obshhestvom: filosofskie i pravovye aspekty. Zhurnal rossijskogoprava. 2Q14, no. 1Q, pp. 33-37.

3. Kostjukov A. N. Kontrreforma mestnogo samoupravlenija kak gosudarstvennaja politika unizhenija gorodskih okrugov. Konstituci-onnoe i municipal'noepravo. 2Q15, no. 2, pp. 61-65.

4. Kostjukov A. N Reforma v nikuda. Konstitucionnoe i mestnoe samoupravlenie. No. 4, 2Q14, pp. 57-62.

5. Kudrjavcev V. V. Pravo grazhdan na uchastie v izbranii glavy mestnoj administracii v kontekste principa glasnosti v mestnom samoupravlenii. Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2Q16, no. 1, pp. 18-23.

6. Majer H. Izbiratel'noe pravo, kak instrument raspredelenija vlasti, ili izbiratel'noe pravo i politika. Politicheskie prava i svo-bodnye vybory: sbornik dokladov. M., 2QQ5, pp. 51-59.

7. Mal'cev V. A. Pravo, kak normativno-dejatel'nostnaja Sistema. Zhurnal rossijskogo prava. 2QQ2, no. 4, pp. 21-26.

Статья поступила в редакцию 21.03.2016 г.

Submitted 21.03.2016.

Для цитирования: Кудрявцев В. В. О последних изменениях в правовом регулировании формирования органов местного самоуправления // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2016. № 2 (6). С. 67-70.

Citation for an article: Kudryavtzev V. V. On the latest developments in the legal regulation of the formation of local governments. Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law". 2016, no. 2 (6), pp. 67-70.

Кудрявцев Валентин Викторович,

аспирант, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола,

val8882@rambler. ги

Kudryavtzev Valentin Viktorovich,

postgraduate student, Mari State University, Yoshkar-Ola, val8882@rambler. ru