Правоохранительные органы России в XIX веке: направления модернизации

Правоохранительные органы России в XIX веке: направления модернизации

О. А. АНДРЕЕВА,

профессор кафедры теории и истории государства и права, доктор философских наук, профессор

E-mail: ol-andr1@yandex.ru

М. Ю. ФИСАКОВ,

старший следователь

E-mail: fisakov_m@mail.ru

Law Enforcement Agencies of Russia in the XIX Century: Directions of Modernization

O. A. ANDREEVA,

Professor of the Department of Theory and History of State and Law,

Doctor of Philosophy, Professor.

M. Y. FISAKOV,

Senior Investigator

Статья посвящена истории формирования правоохранительных органов Российской империи XIX в. Особое внимание уделено анализу нормативных правовых актов, ставших основой модернизации полиции и следственных органов. В результате установлено, что изменения, происходящие в социально-политических процессах, оказывают влияние на уголовную политику государства, методы и методологию расследования преступлений, связанных с изменяющейся преступностью.

Полиция, правоохранительные органы, судебный следователь, государство, история, преступление, МВД, реформы.

УДК 351.74:94

This article is devoted to the history of formation of law enforcement agencies of the Russian Empire of the XIX century, the analysis of normative legal acts, which became the basis for the modernization of the police and investigative bodies. It is established that the changes taking place in the socio-political processes have an impact on the criminal policy of the state, methods and methodology of investigation of crimes related to changing crime.

Police, law enforcement agencies, judicial investigator, state, history, crime, Ministry of the Interior, reforms.

История право охранительных органов, с точки зрения скептицизма, не может содержать ничего нового для современной деятельности, связанной с разработкой и использованием технологий и методик профилактики и борьбы с преступностью, соответствующей реалиям современности. Обще-

известно, что история является той основой, из которой вырастают новые общественные отношения согласно диалектике и синергетике, объясняющие ее развитие и разнообразие. Поэтому, чтобы понять эволюцию системы и особенности деятельности правоохранительных органов в настоящее время, необходимо

выяснить, как они формировались, развивались, чему служили в различные периоды истории российского государства и права. В отрыве от своих корней современное состояние правоохранительных органов выглядело бы фантомом, то есть явлением непонятно какой природы, но история содержит начало всех современных событий и явлений, связанных с их реформированием и деятельностью. В какие бы идеологические теории и доктрины ни облекалась история современниками, она содержит разгадку движущих сил и механизмов, оказывающих влияние на современную уголовную политику государства, поскольку в известном смысле в ней содержатся ее корни.

История российского государства и права XIX в. является наглядным примером преемственности, показывающим, как общественно-экономическое и политическое развитие государства оказывало влияние на формирование права и законодательства, регулирующего деятельность правоохранительных органов, доказывая тем самым, что не государство и общество служат интересам права, наоборот, оно защищает и обеспечивает их стабильность [1]. Подобная очевидность не может быстро восприниматься правосознанием современников, поскольку для этого необходим опыт исторического анализа и теоретического осмысления сложных процессов, связанных с динамикой развития моделей деятельности российских правоохранительных органов. В настоящее время написано и издано немало научной и учебной литературы по истории правоохранительных органов, однако в ней мало уделяется внимания анализу конкретных нормативных правовых актов, не рассматривается принцип преемственности в их деятельности, взаимосвязь права и правосознания в этом процессе. Поэтому авторы поставили перед собой задачу исследовать с помощью конкретного историко-правового материала особенности модернизации российской полиции в первой и во второй половинах XIX в.

В конце XVIII — начале XIX вв. в Российской империи происходят процессы реформирования системы государственного управления в целом и полицейской службы в частности, что было вызвано буржуазными революциями Западной Европы, ознаменовавшими переход от феодализма к буржуазному государству и праву. В основу российской модели государственного управления была положена идея сохранения монархии, централизации власти, но с изменениями, не затрагивающими ее основ и разделения права на частное и публичное. Реформирование системы управления

полицией должно было соответствовать переменам, происходившим в мире, что было сложно в условиях переподчинения ее военным губернаторам в столичных городах Петербурге и Москве. В губернских городах управление полицией перешло в ведение военных комендантов, а в тех местностях, где их не было, сохранялись должности городничего и исправника. При императоре Павле Управы благочиния, исполнявшие ранее полицейские функции, распускались, на их место назначались полицмейстеры, которым подчинялся штат сотрудников, включавший квартальных надзирателей, частных приставов и нижних чинов в соответствии со штатным расписанием. Управы благочиния позднее были возвращены, а в организацию их деятельности внесено единообразие устройства, функций и управления.

Уголовно-правовая политика российской империи начала XIX в. была отражена в ряде нормативных правовых актов, включавших:

— уставы столичных городов Санкт-Петербурга и Москвы (1800 г.), определивших территориальное разделение полиции, направления ее деятельности, использование новых форм и методов борьбы с преступностью, включая исполнение ей ряда несвойственных функций;

— Свод уставов о предупреждении и пресечении преступлений (1832 г.), просуществовавший до 1917 г., содержал детальную регламентацию мер, которые должны были использовать полицейские органы в процессе профилактики, расследования преступлений и правонарушений в изменяющихся социально-экономических условиях;

— Свод законов Российской империи (1835 г.), включал ряд уставов, определявших обязанности полицейских, их количество в зависимости от численности проживавшего населения на определенной территории; разъяснение методов и способов борьбы с преступностью, правила задержания под стражей лиц, вызывавших подозрение или не имевших паспортов, нарушавших общественный порядок, и т. д.;

— Положение о земской полиции (1837 г.), устанавливало статус станового пристава, определяло его обязанности на территории части уезда по обеспечению правопорядка, контроля различными сферами предпринимательства, хозяйственной деятельности и другие административные функции, возлагаемые на него;

— Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.), ставшее первым уголовным кодексом, содержало общие положения уголовного права, классификацию наказаний и преступлений, устанавливало ответственность за их совершение и другое.

В результате было достигнуто единообразие правового регулирования и управления правоохранительными органами, штатного расписания применительно к конкретному населенному пункту, должностных окладов сотрудников полиции, что способствовало повышению эффективности их деятельности по профилактике массовых преступлений и новых их видов [1].

В 1802 г. в Российской империи была проведена реформа государственного управления с целью приближения его к модели буржуазного государства. Впервые в системе государственного управления были созданы 8 министерств, одним из которых явилось Министерство внутренних дел [2]. По оценкам современников оно стало самым эффективным из них, благодаря энтузиазму его первого министра графа Виктора Павловича Кочубея, разделявшего идеи Александра I о необходимости проведения реформ в правоохранительных органов, включая полицейские [3]. Создание Министерства усилило централизацию управления полицейскими органами на местах с одной стороны [2], а с другой — способствовало модернизации деятельности, обеспечивающей правопорядок и безопасность интересов государства и подданных.

В обязанности министра внутренних дел входило обеспечение благосостояния подданных, контроль здравоохранения, благоустройство всего государства [7], включая даже те отрасли экономики и хозяйственной деятельности, которые в настоящее время не имеют к нему никакого отношения. Руководящие должности занимали в основном дворяне, получавшие военное образование, они, к сожалению, не имели достаточных знаний в сфере юриспруденции, поэтому большой объем работы возлагался на секретарей, стремившихся к продвижению по службе, что приводило к беззакониям и невозможности защитить свое право. Сложилась ситуация, когда защищать право с политической точки зрения становилось опасным.

Министерство МВД руководило государственной промышленностью, контролировало торговлю, строительство, почтовую службу и еще многое другое, не соответствующее целенаправленной борьбе с преступностью. Большой объем разнообразных задач, стоящих перед Министерством, потребовал создания специализированного органа, в компетенцию которого входили бы исключительно полицейские цели и задачи, что в результате привело к выделению из его структур МВД 25 июня 1811 г. Министерства полиции [1]. В обязанности первого министра полиции А. Д. Балашова входила организация и управление деятельностью

полиции, что было вызвано ростом преступности в условиях сохранения крепостного права и появлением новых составов преступлений, пресечение и профилактика которых должны были обеспечить правопорядок и безопасность в стране. Управление тюремной системой, проведение рекрутских наборов, осуществление политического сыска, цензуры, расследование, дознание и еще многое другое также относилось к ведению Министерства полиции [8]. Однако деятельность его оценивалась не высоко, а проведенные ревизии показали его низкокачественную работу. В результате 4 ноября 1819 г. подразделения Министерства полиции опять вошли в состав МВД, где и оставались в течение всего царствования Александра I.

В период правления Николая I был утвержден Наказ губернаторам (1837 г.), который должен был реорганизовать деятельность земской и уездной полиции. В соответствии с Положением о земской полиции в ее ведении находилось «охранение общественного спокойствия, благочиния, усмирение всякого действия, противного верноподданническому долгу и послушанию, донесение о том начальству...» [4]. С целью контроля деятельности городской и сельской полиции стала применяться практика служебных проверок для чиновников министерства внутренних дел, которые должны были не только знакомиться с их деятельностью, но и проводить консультации по ее совершенствованию, что привело к созданию института «чиновников для особых поручений».

В первой половине XIX в. полицейские функции в городах выполняла городская управа, в уездах полиция относилась к земскому суду, но наиболее слабым звеном этой системы являлась сельская полиция, штат которой был небольшим. Ее сотрудникам приходилось часто находиться в служебных командировках, и они не могли своевременно провести следственные действия, дознание по факту совершенного преступления и их профилактику на своем большом участке. Изменить сложившуюся ситуацию должен был «Наказ чинам и служителям земской полиции» (1837 г.), по которому местному дворянству рекомендовалось поступать на службу, губернатору назначать станового пристава, избранного дворянством, проживавшим на установленном участке, а подчиненных ему сотских и десятских старост избирало местное население.

В «Наказе чинам и служителям земской полиции» устанавливались их функции:

— исполнительная, к которой относился контроль за точным исполнением законов и распоряжений правительства;

— судебно-полицейская, заключавшаяся в принятии мер с целью прекращения возникавших беспорядков и их предупреждении в будущем.

Следовательно, в компетенцию земской полиции входил контроль исполнения законов, судебных приговоров и предписаний на всей территории своего уезда, ей принадлежало право в административном порядке производить взыскания по маловажным делам и искам.

Одной из проблем, связанных с организацией деятельности правоохранительных органов Российской империи XIX в., являлось отсутствие единой правовой системы в государстве. На территории Финляндии, Польши, Прибалтики, в центральноазиатских владениях, включавших Бухарский эмират и Хивинское ханство, сохранялось и действовало свое законодательство. Учет национальных, религиозных, культурных традиций и особенностей способствовал поддержке деятельности полиции со стороны населения и местной полиции. Но существовавшее смешение судебных и полицейских функций администрацией создавало условия для нарушения принципов законности и объективности при расследовании преступлений и профилактики преступности. Несмотря на особенности устройства и функционирования полиции в этих регионах, они входили в состав единого полицейского аппарата Российской империи [7].

Во второй половине XIX. в Российской империи обострились экономические и политические проблемы, вызванные кризисом феодализма с одной стороны, а с другой — буржуазными революциями, происходящими в Западной Европе, что в определенной мере оказало влияние на рост социальной напряженности в государстве. На смену бытовой и уличной преступности приходит профессиональная и организованная, а также коррупция, терроризм и т.д., что поставило новые задачи перед правоохранительными органами по обеспечению правопорядка и безопасности. Идеи об использовании терроризма в целях насильственного изменения государ -ственного и общественного строя появились в России 50-х гг. XIX в. Были они высказаны Бакуниным, Лавровым, Ткачевым, Степняк-Кравчинским и др. Ими восхищалось большинство молодых образованных людей того времени, так как в террористах они видели борцов за идею жертвовать собой во имя высоких целей спасения человечества от пережитков феодально-крепостнической системы, аргументом для них была российская действительность.

Новые проблемы потребовали модернизации деятельности правоохранительных органов, разработки комплекса мер, направленных

на качественное ее улучшение посредством использования научных достижений и криминалистики. Обновлению кадрового потенциала и комплектации полицейских органов мешала существовавшая в то время сословная структура общества, при которой руководящие должности занимали исключительно представители дворянства, имевшие возможность получения высшего военного и юридического образования [11]. Во второй половине XIX в., по мере нарастания кризиса власти, стали проявляться тенденции к еще большей ее централизации, включая полицейское управление [4].

Отмена крепостного права и Судебная реформа 1864 г. явились началом преобразований в уголовном процессе, хотя некоторые авторы считают, что оно было положено созданием института судебных следователей в 1860 г., получивших независимость от административной власти. Изменения в уголовном процессе базировались на новых буржуазных принципах создания всесословного суда, отделение его от законодательной и административной власти, несменяемости судей и следователей, исключительно судебного порядка уголовного преследования. В процессе разделения предварительного следствия и судебного разбирательства обвинение было передано прокуратуре, осуществляющей надзор за ходом следствия. Установление в судебном процессе принципа состязательности привело к созданию института адвокатуры или присяжных поверенных, что расширило права участников уголовного процесса. Презумпция невиновности, гласности судопроизводства и т. д. вошли в деятельность суда.

Согласно Отделению 1 главы 1 Устава уголовного дознание проводилось полицией в тех случаях, когда на месте не было ни судебного следователя, ни прокурора или его товарищей. Сотрудники полиции были обязаны сообщить в прокуратуру о происшествии и, если оно имело признаки преступного деяния, произвести дознание посредством расспросов, розыска или негласного наблюдения. В случае угрозы повреждения или уничтожения следов полиция должна была провести осмотр, освидетельствование, обыск и т. д., в соответствии со ст. 258 Устава уголовного судопроизводства (далее — УУС) [8] и немедленно доложить о полученных результатах. Если признаки преступления или проступка имели сомнительный характер (людская молва), то в обязанность полиции входило проведение дознания с целью установления, было ли действительным указанное происшествие и содержало ли оно признаки преступления (ст. 252—254 УУС) [8].

Сроки предварительного следствия и полицейского дознания регламентировались, поэтому следователь подвергался выговору, если не допрашивал обвиняемого в течение суток после его явки или привода (ст. 430). Должностные лица, нарушавшие процессуальные сроки, по усмотрению суда могли быть наказаны (ст. 431), что в результате способствовало улучшению их деятельности. Р. Е. Егорова отмечает, что «скорое и правое предварительное расследование и дознание по УУС достигалось не установлением конкретного срока расследования и введением института продления сроков, а возложением на чинов полиции и судебных следователей обязанности исполнять их «со всевозможною скоростью» и установлением уголовной ответственности за случаи медленности и нерадения в отправлении службы» [3]. Эта проблема до настоящего времени остается актуальной, как и персональная ответственность лиц, осуществляющих расследование в случаях необоснованного ими нарушения его сроков.

Закон Российской империи от 6 июля 1908 г. «Об организации сыскной части» обеспечивал эффективность расследования преступлений, ставил задачи по изучению закономерностей преступной деятельности, разработке криминалистических методик и рекомендаций по расследованию определенных видов преступлений. Необходимость знаний об особенностях совершения преступлений различных категорий, личностных характеристиках преступников, совершавших определенные преступления, привела к созданию научных трудов по криминалистике, криминологии и использованию их в ходе установления истины по делу.

Основатель криминалистики Ганс Гросс опубликовал в 1893 г. «Руководство для судеб-

ных следователей», писал, что он «должен в своем деле достигнуть успеха», то есть «следствие должно закончиться полным разъяснением дела» [12]. Решение этой проблемы поставило новые научные задачи технико-криминалистического и тактико-криминалистического характера, необходимые для установления обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Во второй половине XIX в. в следственную и оперативную практику приходят достижения новых научных методов раскрытия и расследования преступлений, начинают создаваться экспертно-криминалистические лаборатории и учреждения по подготовке для них кадров. В 1889 г. в Санкт-Петербурге была создана первая «Судебно-фотографиче-ская лаборатория».

Государственно-правовая история, тесно связанная с принципом преемственности, в определенной мере определяет современные направления модернизации деятельности правоохранительных органов, помогает осмыслить их роль в различные периоды революционных и эволюционных перемен. Происходящие в социальных и политических процессах изменения, оказывают влияние на уголовную политику государства, методы и методологию расследования преступлений, борьбы с преступностью, познание закономерностей преступной деятельности, при условии, что их теоретическая основа и логика связывают прошлое с настоящим. Развиваясь в тесной связи с общеевропейскими традициями правовой и политической культуры, история деятельности правоохранительных органов содержит значительный потенциал для их современного реформирования.

Список литературы:

1. История государственного управления в России: учебник / О. А. Андреева, О. А. Яценко. М., 2018. С. 7-8.

2. Чукарев А. Г. Тайная полиция России: 1825— 1855 гг. М., 2005.

3. Байкеева С. Е. Кадровое обеспечение полицейских органов в Российской Империи (историко-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001.

4. ПСЗ 1 . Т. XXXI. № 24307.

5. Кудин В. А. От полиции Российской империи к полиции Российской Федерации: два века истории // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. № 2. С. 5.

6. ПСЗ 2. Т. XII. № 10306.

7. Сальников А. А. Правовой статус сотрудника полиции во второй половине XIX — начале XX века: дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2010.

8. Устав уголовного судопроизводства 1864 г. Российской империи [Электронный ресурс]. URL: http://civil.consultant.ru/sudeb_ ustav (дата обращения: 28.03.2019).

9. Соколов А. О. дознании и розыске // Журнал гражданского и уголовного права. Кн. 9. СПб., 1890.

10. История полиции дореволюционной России: сборник документов и материалов по истории государства и права. М., 1981.

11. Егорова Р. Е. Уголовно-процессуальное законодательство России конца XIX в.

«О сроках предварительного расследования» (на примере Устава уголовного судопроизводства 1864 г.). [Электронный ресурс] // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 11. URL: https://cyberleninka. ru/article/n/ugolovno-protsessualnoe-zakono-

ёа1е181уо-го88п-коп18а-к-к-у-о-8гокак-ргед-varite1nogo-rass1edovaniya-na-primere-ustava-ugo1ovnogo (дата обращения: 28.03.2019).

12. Гросс Г. Руководство для судебных следователей как система криминалистики: новое изд., перепеч. с изд. 1908 г. М., 2002.