Опыт применения административно-правовых режимов странами СНГ в целях обеспечения национальной безопасности

УДК 342.951

ОПЫТ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ СТРАНАМИ СНГ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

В.А. Захарова, А.В. Сергеев

EXPERIENCE IN APPLICATION OF ADMINISTRATIVE-LEGAL REGIMES OF THE CIS COUNTRIES IN ORDER TO ENSURE NATIONAL SECURITY

Е.А. Zakharova, A.S. Sergeev

Аннотация. В статье проводится исследование применения административно-правовых режимов государствами - членами Содружества Независимых Государств как эффективного инструмента обеспечения национальной безопасности. С помощью сравнительно-правового метода автор выявляет особенности этой деятельности, полезный опыт.

Ключевые слова: административно-правовой режим, национальная безопасность, сравнительно-правовой анализ, национальное законодательство.

Abstract. In the article the study of the use of administrative and legal regimes the states - members of the Commonwealth of Independent States as an instrument of national security. Using comparative legal method, the author reveals the peculiarities of this activity, a learning experience.

Keywords: administrative and legal mode, national safety, comparatively-legal analysis, national legislation.

Сравнительно-правовой метод является одним из важных средств изучения правовых явлений [19, с. 43]. Благодаря его применению становится возможным раскрыть общее и особенное в правовых системах различных государств, выявить опыт, применимый в нашей стране.

Наш научный интерес вызвало соотношение правового регулирования в некоторых государствах СНГ, наиболее близких в силу историко-правовых условий, в одной из самых важных сфер государственного управления и международного сотрудничества -обеспечении национальной безопасности.

Важным инструментом административно-правового обеспечения национальной безопасности, в котором проявляется своео-

бразное сочетание используемых правовых средств, форм и методов деятельности органов безопасности и иных субъектов, являются административно-правовые режимы, устанавливаемые в области обеспечения национальной безопасности.

Исследованиям административно-правовых режимов уделено большое внимание в российской правовой науке. Сформулированы многочисленные варианты определений данной категории правовых режимов, наиболее точные из них содержат целевое предназначение. Можно согласиться с П.Н. Саклаковым в том, что административно-правовые режимы - это «совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих такой порядок деятельности государственных органов, общественных организаций, а также такой порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном, строго ограниченном участке государственного управления» [20, с. 8].

Понятие «административно-правовой режим» активно используются в национальных законодательствах государств - участников СНГ. Так, применительно к сфере обеспечения национальной безопасности закреплены: административно-правовой режим защиты государственной тайны; правовой режим контртеррористической операции; правовой режим чрезвычайного положения; режим военного положения; режим государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через государственную границу и ряд других.

К важнейшим из административно-правовых режимов, действующих в сфере национальной безопасности, многие исследователи относят режим защиты государственой тайны.

В ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N° 5485-1 «О государственной тайне» сформулировано определение объекта охраняемого данным режимом, как» защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации» [1]. Из содержания данного определения следует, что к государственной тайне относятся сведения, имеющие наиболее важное значение для безопасности любого государства.

Сравнительно-правовой анализ законодательства государств СНГ в области защиты государственной тайны позволяет выделить юридическую структуру данного режима, в которой содержатся следующие основные элементы: правовая основа режима защиты государственной тайны; четкая регламентация порядка деятельности всех субъектов в этой сфере (которая выражается в установлении определенных правил отнесения сведений к государственной тайне, засекречивания и рассекречивания указанных сведений и их носителей, распоряжения указанными сведениями, проведения работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну и т.д.); полномочия органов и подразделений защиты государственной тайны (специальных государственных органов, реализующих режимные меры по защите государственной тайны, а также соответствующих структурных подразделений предприятий, учреждений и организаций); обязательная регистрация носителей сведений, составляющих государственную тайну; установление определенного порядка доступа к сведениям, составляющим государственную тайну; прямое запрещение отдельных действий, которые могут привести к утрате сведений, составляющих государственную тайну; контроль за соблюдением устанавливаемых режимных требований; установление юридической (уголовной, административной, дисциплинарной) ответственности за нарушение законодательства о государственной тайне.

Поддерживаем мнение В.М. Редкоуса в том, что «общим для законодательств государств СНГ является то, что в них закреплена большая роль органов национальной безопасности в реализации административно-правовых мер защиты государственной тайны» [16, с. 225].

Анализ законодательства государств СНГ о государственной тайне и об органах безопасности позволяет выделить основные полномочия органов национальной безопасности в области защиты сведений, составляющих государственную тайну: организация и осуществление контроля за обеспечением защиты государственных секретов; организация и осуществление защиты государственных секретов (сведений, составляющих государственную тайну) при помощи криптографических средств, специальных видов связи и шифровальной техники; осуществление лицензирования деятельности в сфере защиты государственной тайны; проведение сертификации криптографических и иных средств, используемых для защиты го-

сударственных секретов; создание и уточнение перечней сведений, подлежащих засекречиванию; внесение обязательных для исполнения предписаний (представлений) по принятию мер, направленных на защиту государственных секретов; дача разрешения юридическим лицам на осуществление деятельности с использованием сведений, составляющих государственную тайну; согласование перечня должностей работников организаций, подлежащих допуску к государственным секретам; согласование допуска физических лиц к сведениям, составляющим государственную тайну; проведение проверочных мероприятий в отношении физических лиц, которым оформляется допуск к государственным секретам; осуществление в пределах своей компетенции иных полномочий в данной сфере.

Однако в Законе РФ «О государственной тайне» конкретные полномочия органов безопасности России не систематизированы. Это приводит к тому, что возрастает значимость подзаконного нормотворчества в решении вопросов, которые имеют общегосударственное значение, влечет «распыленность» компетенции органов национальной безопасности в области защиты государственной тайны. В качестве положительного примера можно рассматривать Закон Республики Беларусь 29 ноября 1994 г. № 3410-ХИ «О государственных секретах» [21] и Закон Республики Казахстан от 15 марта 1999 г. № 349-1 «О государственных секретах» [13], с достаточно полно и конкретно сформулировавшие эти положения.

К административно-правовым режимам в области обеспечения национальной безопасности в полной мере можно отнести и административно-правовой режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации.

Под данным режимом мы предлагаем понимать «совокупность правил, устанавливающих правовой статус физических и юридических лиц, государственных органов, связанный с пересечением государственной границы, правил, регулирующих порядок осуществления ими действий, относящихся к выезду из Российской Федерации и въезду в Российскую Федерацию, а также системы организационно-правовых гарантий, необходимых для эффективной реализации данного режима в целях обеспечения национальной безопасности» [21, с. 21].

Сравнительно-правовой анализ законодательств позволяет говорить о существовании аналогичных национальных админи-

стративно-правовых режимов в государствах СНГ. С помощью данного режима решаются такие важные в области обеспечения национальной безопасности задачи, как выявление, предупреждение и пресечение попыток проникновения в страну, а также выезда за ее пределы лиц, выезд которых может нанести ущерб национальной безопасности.

В обеспечении национальной безопасности большую роль играют административно-правовые режимы, устанавливаемые в целях охраны и защиты государственной границы. При этом режим-ность организации государственного управления в области защиты и охраны государственной границы характерна для законодательств всех государств - участников СНГ.

В национальных законодательствах государств СНГ о пограничной сфере традиционно устанавливают три основных вида правовых режимов, реализуемых в целях защиты и охраны государственной границы: режим государственной границы, режим в пунктах пропуска через государственную границу и пограничный режим. При этом наблюдается большая близость подходов в государствах СНГ к определению содержания названных режимов. Основные отличия выявляются в отдельных режимных правилах, связанных с особенностями организации охраны государственной границы в различных геополитических условиях, в объеме полномочий органов безопасности разных государств, а это, в свою очередь, зависит от того, входят или нет пограничные органы в систему органов национальной безопасности. Если не входят, то вопросы обеспечения национальной безопасности решаются через тесное взаимодействие органов национальной безопасности, пограничных органов и органов внутренних дел.

В интересах обеспечения национальной безопасности устанавливаются правовые режимы военного и чрезвычайного положения. Институт чрезвычайного положения предусмотрен как по российскому законодательству, так и по законодательствам государств СНГ. Введение данного режима направлено в первую очередь на защиту существующей государственности, обеспечение безопасности личности, общества и государства в периоды кризисных ситуаций, что требует точности правового регулирования и эффективности правоприменения в наступивших чрезвычайных условиях. Этот институт во всех государствах регулируется как на конституционном уровне,

так и на уровне самостоятельных законов: Законом Азербайджанской Республики от 8 июня 2004 г. № 681-1Щ «О чрезвычайном положении» [3], Законом Республики Беларусь от 24 июня 2002 г. № 117-З «О чрезвычайном положении» [5], Законом Республики Казахстан от 8 февраля 2003 г. № 387-И «О чрезвычайном положении» [10], Конституционным Законом Кыргызской Республики от 24 октября 1998 г. № 135 «О чрезвычайном положении» [13] и др.

Анализ содержания национальных законов о правовом режиме чрезвычайного положения в России и государствах СНГ показывает наличие в них многих общих черт, главная из которых - четкая регламентация оснований введения этого режима. Для сравнения - законодательство США не содержит однозначного перечня оснований для введения такого чрезвычайного режима, что дает возможность весьма широко применять этот институт. Так, основаниями для введения чрезвычайного режима на федеральном уровне являются стихийные бедствия, забастовки или иные социально-трудовые конфликты, вооруженное нападение на США или угроза начала военных действий, угроза развитию сельского хозяйства, восстановление либо угроза национальной безопасности, внешней политике или экономике страны со стороны других государств [15, с. 56].

Законодательства всех государств СНГ также устанавливают специальный административно-правовой режим военного положения, который направлен на обеспечение безопасности от венных угроз. В частности, действуют: Закон Азербайджанской Республики от 6 января 1994 г. № 779 «О военном положении» [2]; Закон Республики Беларусь от 13 января 2003 г. № 185-З «О военном положении» [6]; Закон Республики Казахстан от 5 марта 2003 г. № 391-11»О военном положении» [9]; Конституционный Закон Кыргызской Республики от 30 апреля 2009 г. № 149 «О военном положении» [14] и др.

Рассмотрим опыт России и государств - участников СНГ в организации и осуществлении правового режима контртеррористической операции.

Законы государств СНГ о борьбе с терроризмом называют контртеррористическую операцию и соответствующий ей режим по-разному, однако в каждом из них они предусмотрены. Так, Закон Азербайджанской Республики «О борьбе с терроризмом» в ст. 9 устанавливает правовой режим зоны операции, проводимой против террора. Закон Республики Беларусь «О борьбе с терроризмом»

в ст. 13 говорит о правовом режиме в зоне проведения контртеррористической операции. Закон Республики Таджикистан «О борьбе с терроризмом» в ст. 20 говорит о правовом режиме в зоне проведения контртеррористической операции.

Сравнительно-правовой анализ антитеррористического законодательства государств СНГ позволяет выделить общие характерные черты правового режима контртеррористической операции [17, с. 245-246]: специальный характер цели правового режима контртеррористической операции, ее комплексность, тесная связь с обеспечением национальной безопасности страны в целом; установление режимных правил преимущественно нормами административного права; возможность введения ограничений прав и свобод граждан; устанавливаемые пределы осуществления правового режима контртеррористической операции в пространстве и во времени, создание системы управления проведением контртеррористической операции, в которую входят как специально уполномоченные на принятие решений должностные лица, так и специально создаваемые органы (соответственно, руководитель контртеррористической операции и оперативный штаб); возможность применения при проведении контртеррористической операции оружия, боевой техники, физической силы, специальных средств; установление административной ответственности физических и юридических лиц за нарушения правового режима контртеррористической операции; установление социальной и правовой защиты лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, в том числе и участвовавших в контртеррористической операции; участие в реализации правового режима контртеррористической операции специально подготовленных сотрудников органов безопасности, правоохранительных органов, военнослужащих и иных лиц; использование специальных форм и методов достижения управленческих целей (например, оперативный штаб подготавливает боевые распоряжения (боевые приказы), другие документы, определяющие порядок подготовки и проведения контртеррористической операции, правовой режим контртеррористической операции); проведение органами безопасности оперативно-боевых мероприятий и ряд других.

Важное значение в рамках правового режима контртеррористической операции играют такие правовые средства, как институт применения оружия, специальных средств и физической силы, мер административной ответственности; меры обеспечения производ-

ства по делам об административных правонарушениях (доставление, административное задержание, личный досмотр и ряд иных), а также иные меры административного принуждения. Применение данных мер позволяет создать организационно-правовые барьеры для предотвращения и пресечения террористической деятельности, эффективно осуществлять борьбу с терроризмом и минимизировать неблагоприятные последствия. Их правовыми особенностями являются: нормативная закрепленность в законах государств СНГ о борьбе с терроризмом и иных законодательных актах; профилактическая направленность большинства административно-правовых средств; наличие норм, ограничивающих права и свободы граждан в условиях проведения контртеррористической операции; тесная взаимосвязь административно-правовых средств с иными средствами противодействия терроризму, применяемых в ходе осуществления оперативно-розыскной, контрразведывательной, уголовно-процессуальной деятельности и ряд других. Только комплексное использование всех организационных и нормативных составляющих административно-правовых режимов в сочетании с иными мерами воздействия уполномоченных государственных органов поможет результативно осуществлять борьбу с терроризмом.

Осуществленный анализ позволяет выделить ряд направлений совершенствования административно-правового обеспечения в области противодействия терроризму, в том числе: четкое распределение полномочий и содержание взаимодействия между государственными органами в области противодействия террористической деятельности, в особенности между органами безопасности и внутренних дел; закрепление в едином законодательном акте конкретных полномочий органов федеральной службы безопасности и иных государственных органов в области борьбы с терроризмом [18, с. 297-299], так как «разбросанность» полномочий органов, обеспечивающих национальную безопасность по многим нормативным актам неизбежно ведет к конфликтам правовых норм, усложняет правоприменение.

Проведенный сравнительно-правовое исследование, не претендуя на полных охват проблематики, по-нашему мнению, дает возможность подтвердить существенную близость правовых систем государств СНГ в вопросах обеспечения национальной безопасности и позволяет надеяться на дальнейшее развитие взаимопонимания и сотрудничества в этой важнейшей международной сфере.

Библиографический список

1. Закон РФФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // Росийская газета. 1993. 21 сентября.

2. Закон Азербайджанской Республики от 6 января 1994 г. № 779 «О военном положении» // Ведомости Верховного Совета Азербайджанской Республики. 1994. № 17. Ст. 232.

3. Закон Азербайджанской Республики от 8 июня 2004 г. № 681-IIQ «О чрезвычайном положении» // Газета «Азербайджан». 2004. 27 июля.

4. Закон Азербайджанской Республики от 18 июня 1999 г. № 687-IQ «О борьбе с терроризмом». Доступ из справочно-правовой системы «СоюзПравоИнформ». URL: http://www.spinform.ru/ (дата обращения: 25.02.1016).

5. Закон Республики Беларусь от 24 июня 2002 г. № 117-З «О чрезвычайном положении» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 75. 2/866.

6. Закон Республики Беларусь от 13 января 2003 г. № 185-З «О военном положении» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 8. 2/934.

7. Закон Республики Беларусь от 29 ноября 1994 г. № 3410-XII «О государственных секретах». Доступ из справочно-правовой системы «СоюзПравоИнформ». URL: http://www.spinform.ru/ (дата обращения: 25.02.1016).

8. Закон Республики Беларусь «О борьбе с терроризмом» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 6. 2/825.

9. Закон Республики Казахстан от 5 марта 2003 г. № 391-II «О военном положении». Доступ из справочно-правовой системы «СоюзПравоИн-форм». URL: http://www.spinform.ru/ (дата обращения: 25.02.1016).

10. Закон Республики Казахстан от 8 февраля 2003 г. № 387-II «О чрезвычайном положении» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2003. № 3. Ст. 18.

11. Закон Республики Казахстан от 15 марта 1999 г. № 349-1 «О государственных секретах» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1999. № 4, ст. 102.

12. Закон Республики Таджикистан от 16 ноября 1999 г. № 845 «О борьбе с терроризмом» Доступ из справочно-правовой системы «СоюзПраво-Информ». URL: http://www.spinform.ru/ (дата обращения: 25.02.1016).

13. Конституционный Закон Кыргызской Республики от 24 октября 1998 г. № 135. «О чрезвычайном положении». Доступ из справочно-правовой системы «СоюзПравоИнформ». URL: http://www.spinform.ru/ (дата обращения: 25.02.1016).

МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА

14. Конституционный Закон Кыргызской Республики от 30 апреля 2009 г. № 149 «О военном положении» // Нормативные акты Кыргызской Республики. 2009. № 20.

15. Конституция США: история и современность. М.: Юридическая литература, 1988.

16. РедкоусВ.М. Административно-правовой режим защиты государственной тайны в обеспечении национальной безопасности (опыт России и государств - участников СНГ) // Современные вопросы государства, права, юридического образования: сборник научных трудов по материалам VI Общероссийской научно-практической Интернет-конференции. 22 декабря 2009 г. / отв. ред. В.М. Пучнин. Тамбов, 2010.

17. Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах - участниках Содружества Независимых Государств: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.

18. Редкоус В.М. О законодательном закреплении полномочий органов национальной безопасности государств - участников СНГ в области борьбы с терроризмом // Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях: материалы Международной научно-практической конференции (23-24 октября 2008 г.). Вып. 5. Тюмень, 2008.

19. Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности): учебник / под ред. В.А. Туманова. М., 2003.

20. Саклаков П.Н. Административно-правовые режимы, используемые в целях охраны государственной границы Российской федерации. М, 2002.

21. Сергеев А.В. Характеристика правового режима въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации как уникального многоотраслевого института // Современное право. 2008. № 4.

В.А. Захарова

кандидат юридических наук, доцент доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского финансово-юридического университета МФЮА E-mail: Wiktoriaza@yandex.ru

А.В. Сергеев

кандидат юридических наук

преподаватель Балтийского федерального университета им. И. Канта, г. Калининград E-mail: sergalek@mail.ru