Формирование доктрины административного процесса в Украине

№ 1-2 (29-30) 2013 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан

Муза Олег Валентинович,

старший консультант отдела мониторинга эффективности законодательства Института законодательства Верховной Рады Украины, старший научный сотрудник, кандидат юридических наук

ФОРМИРОВАНИЕ ДОКТРИНЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРОЦЕССА В УКРАИНЕ

Административный процесс является одним из сложных и противоречивых явлений как отечественного, так и зарубежного административного права. Связывают это не настолько с отсутствием выработанной единственной концепции (научной доктрины) административного процесса, как с резким всплеском развития сферы публичного администрирования, а также проникновением публично-правовых элементов в частноправовую сферу общественных отношений.

Современные научные разработки актуальных вопросов надлежащего обеспечения взаимоотношений государства и человека нуждаются в углублении теоретико-методологических подходов относительно обоснования сущности управленческих, процедурных и административно-судебных составляющих единого целого - предмета административного права. Поэтому теория административного процесса как самая спорная в науке административного права входит в систему нормативно-правового обеспечения различных уровней отношений в государственно-правовой сфере.

Как отмечает С.З. Женетль, на международном уровне административный процесс не имеет специального правового регулирования. Международные акты, которыми могут регулироваться административно-процессуальные правоотношения, рассмотрены за пятью группами: международные договоры и протоколы к договорам; акты международных организаций; акты деятельности межгосударственных органов (например, Правила процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета Содружества Независимых Государств, 9 октября 2009 г.); акты, которые регулируют процедурные вопросы во внесудебном порядке; акты технического ре-гулирования1. В связи с этим следует согласить-

ся с тем, что распространять стандарты административного процесса определенной страны или международных организаций на опыт конкретной страны достаточно проблематично. Эта проблема заключается в том, что административно-процессуальные правоотношения зависят от особенностей национальной правовой системы каждого государства, существующих источников права, уровня развития административного права, национальной судебной практики и т.п. Как пример, адаптация Украиной немецкой модели административной юстиции через внедрения немецкого административно-процессуального законодательства в отечественный Кодекс административного судопроизводства от 06.07.2005 г. на практике, учитывая позитивные достижения в отрасли административного права и процесса, все же не получило желаемого эффекта относительно защиты административными судами прав граждан, и связано это прежде всего с национальными традициями организации государственного управления, особенностями правового регулирования административно-правовых отношений и развитием институтов судебной власти в Украине. Учитывая изложенное, доктрину административного процесса следует рассматривать через исторический опыт, учитывая при этом зарубежные традиции административного права и процесса, международно-правовые стандарты, практику Европейского Суда по правам человека.

Для того чтобы осуществить характеристику административного процесса Украины в более динамической форме нужно рассмотреть становление и развитие этой концепции в этимологическом, доктринальном и функциональном аспектах.

Раскрывая этимологический аспект административного процесса, предлагаем проанализировать возможность сочетания в данной катего-

1 Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: дисс. ... доктора юрид. наук. М., 2008. С. 97.

рии понятия «административный» и «процесс», а также, какое смысловое значение приобрела эта категория в таком сочетании.

«Административный» (лат. administrare -управлять) обозначает то, что имеет отношение к администрации. Поэтому и отрасль права, которая регулирует отношения, в которых одним из обязательных субъектов есть орган публичной администрации, названо административным правом.

В свою очередь, «процесс» (лат. рroсessus -движение) обозначает последовательное изменение состояний или явлений, которые происходят закономерным порядком, совокупность последовательных действий, средств, направленных на достижение определенных результатов. Процесс как категория имеет динамический характер, который влияет на развитие объектов, явлений, процессов и т.п. В основе процесса всегда лежит движение, динамика. Именно это придает процессу признаков изменчивости состояний или явлений. В любом случае процесс всегда предусматривает начало движения, собственно движение (динамику) и получение результата.

В юриспруденции принято использовать понятие «юридический процесс» на обозначение в широком значении всей совокупности действий по рассмотрению дел юрисдикционного характера.

Исследование вопросов юридического процесса имеет важное значение, поскольку без анализа процессуальных правовых норм, процессуальных правоотношений, процессуального права в целом невозможно объективно оценить реальное состояние механизма правового регулирования, так как в обществе, в котором человек, его права и свободы объявляются наивысшей ценностью, демократическое процессуальное право, опосредуя взаимодействие государства и лица, является гарантом защиты ее прав и свобод, важным средством координации частного и публичного интереса2.

Как отмечает О.В. Кузьменко, в каждом объекте, естественно, постоянно происходят изменения. Без изменений не может происходить движение, которое приведет к необходимому результату объекта. В каждый момент постулированного, условного времени (в природе нет моментов времени как таких, времени, которое существует самостоятельно, вне объектов) объект как бы перестает быть данным объектом. Поскольку объект как целое (пока его материальное содержание не воплотилось в другой объект или другие объекты) хранит свою качественную определенность,

остается данным объектом. Кроме постоянных, многочисленных изменений, как на микро - так и на макроуровне в объекте последовательно происходят еще и изменения в единственном целом. Таким образом, в объективной реальности время является функцией процесса, а не процесс - функцией времени, как принято считать в науке. Категория «процесс» невозможная вне поля зрения философских категорий «прерывности» и «непрерывности». Непрерывность в развитии системы выражает ее относительную стойкость, пребывание в рамках данного измерения. Прерывность выражает переход системы в новое качество. Одностороннее подчеркивание только прерывности в развитии означает утверждение полного разрыва моментов и тем самым потерю связи. Признание только непрерывности в развитии ведет к отрицанию каких-либо качественных сдвигов и собственно говоря к исчезновению самого понятия развития3.

Относительно доктринального аспекта понятия «административный процесс» предлагаем обратиться к научным школам, которые сформировались в советский и современный периоды. Для этого предлагаем выделить такие исторически сформированные научные направления исследования правовой сущности и особенностей административного процесса.

«Широкая» концепция административного процесса (Г.И. Петров, Ю.А. Тихомиров, В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, ИВ. Панова, Н.Р. Нижник, А.О. Селиванов, Ю.П. Битяк, А.М. Бандурка, Н.М. Тищенко, О.В. Кузьменко, В.К. Колпаков, С.З. Женетль и др.) является наиболее признанным доктринальным подходом в науке административного права, поскольку ее авторы освещают сущность административного процесса через сферы материального административного права, т.е. пытаются отыскать административно-материальные правоотношения, реализация которых происходит с помощью средств административного процесса. Стоит согласиться, что разделяя сформированные подходы «широкой» концепции административного процесса, можно избежать научных неточностей или упрощения роли процессуальных правоотношений в административном праве.

Вместе с тем такой доктринальный подход имеет и свои недостатки. Во-первых, не всегда в пределах «широкого» понимания административного процесса авторы предусматривают одну и ту же смысловую нагрузку, т.е. у каждого автора своя структура.

2 Лукьянова Е.Г. Процессуальное право и его место в структуре права: автореф. дисс. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. М, 2000. С. 3.

3 Кузьменко О.В. Адмжстративний процесу парадигмi права: дис. ... доктора юрид. наук. Ки!в, 2006. С. 28-29.

А № 1-2 (29-30) 2013 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

Во-вторых, возможная подмена понятий в пределах единственной системы административного процесса. Например, рассмотрение индивидуальных дел, которые являются предметом административных процедур, одновременно понимается авторами как управленческий процесс, так и юрисдикционный процесс. Так же следует обратить внимание по поводу применения мер административного влияния - административ-но-деликтный или административно-юрисдик-ционный процесс? Поэтому такая концепция административного процесса, невзирая на поглощенность ею всех видов административно-процессуальных правоотношений, которые могут возникнуть в системе государственного управления или быть связанными с этой системой, все же содержит в себе ряд научных противоречий и дискуссионных вопросов.

Выходя из «широкой» концепции административного процесса, ученые административного права выделили понимание административного процесса путем конкретизации его содержания. В связи с этим, в научной литературе говорят о «широком» и «узком» понимании административного процесса. На наш взгляд, это не совсем правильно и объективно, поскольку в разных научных трудах одного и того же ученого можно найти разные подходы по поводу категории «административный процесс». Как пример, на одной из Всероссийской научно-практической конференции в 2010 году профессор Н.Г. Салищева навела достаточно широкое обоснование административного процесса. По ее мнению, целесообразно рассматривать административный процесс в двух аспектах: как правоприменительная деятельность уполномоченных органов публичной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами в сфере материального административного и некоторых других отраслей права и законодательства, и как совокупность административно-процессуальных норм, которые регулируют виды и принципы административного процесса и общественные отношения, которые возникают в сфере применения материальных норм административного, экологического, финансового и ряду других отраслей права, которые охраняются нормами административного права. Н.Г. Сали-щева предложила три вида административного процесса: административные процедуры, административная юрисдикция, административное судопроизводство4. Необходимо также добавить, что еще в 1960-1980 годах Н.Г. Салищева отстаи-

вала «широкую» концепцию административного процесса, рассматривая его структуру через административные производства.

Концепция административного процесса с управленческим аспектом (С.С. Студеникин, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, частично Г.И. Петров, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов и др.) освещается в научных источниках по-разному, но по большей части под таким видом административного процесса понимают деятельность уполномоченных органов государственной власти с разработки и принятия управленческих решений. В такой деятельности присутствуют признаки государственного управления, соответствующие формы и методы управленческой деятельности.

Стоит подчеркнуть, что все больше управленческие административно-процессуальные правоотношения связывают с протеканием административных процедур, поскольку действия конкретного субъекта властных полномочий определены правовыми актами. Однако попытки подмены управленческой деятельности на исключительно административно- процедурную деятельность нуждаются как в дополнительном научном обосновании, так и соответствующей практике нормативно-правового регулирования.

Концепция административного процесса с административно-юрисдикционным аспектом (Н.Г. Салищева, А.Е. Лунев, А.В. Самойленко, М.И. Еропкин, А.П. Шергин, М.Я. Масленников, ИВ. Панова, А.А. Демин, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов и др.) имела наиболее весомые свои научные основы в советское время развития административного права, поскольку именно этот период характеризуется наиболее широким влиянием сферы государственного управления на все области общественного развития, в связи с чем вопрос о привлечении к административной ответственности в административном порядке административными органами как никогда нуждался научного обоснования и специального правового регулирования. Именно такие утверждения привели к тому, что административный процесс понимали как порядок рассмотрения индивидуальных дел органами исполнительной власти, в том числе о применении мер административного принуждения. В период 1990-2000-х годов такой подход стал объектом научной критики, однако не учитывалось при этом то, что такая концепция административного процесса является всего лишь одной из составляющих в структуре современного административного процесса.

Концепция административного процесса с

4 Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: обзор ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина (Санкт-Петербург, 5 марта 2010 года) , и право. 2010. № 11. С. 107-115.

подг. В.Ю. Ухов, А.И. Каплунов //Государство

административно-судебным аспектом (Ж.М. Машутина, С.М. Махина, Ю.М. Старилов и др.) возникла в связи с процессами, которые начались в 1970-1980-х годах относительно необходимости внедрения судебного способа обжалования решений органов государственной власти, отдельных должностных и служебных лиц. Сначала речь шла лишь о минимальном количестве дел, которые должны были быть предметом судебного обжалования, впоследствии чего такой круг дел расширялся, что и поставило на повестку дня в конце 1980-х в начале 1990-х годов вопрос о внедрении института административной юстиции. Кроме того, не только административная юстиция позволяет говорить об административном процессе как судебном процессе. Следует говорить и о повышении роли суда как контрольной инстанции в обществе и государстве. Отсюда в законодательстве начинаются увеличиваться дела, рассмотрение которых переходит от компетенции органов государственной (исполнительной) власти к судебным органам.

В предложенной системе концепций административного процесса больше всего противоречий в ученых вызывает теоретическая модель административно-юрисдикционного процесса, которую в своих трудах рассматривали Н.Г. Салищева, В.С. Тадевосян, Ю.М. Козлов, А.П. Алехин и другие. Однако речь идет о «сборном» понятие. В контексте этого следует указать на позицию В.М. Горшенева, который отмечал, что назначение административного процесса лишь в исполнении юрисдикционных задач, что не связано с общим назначением административного права, в котором принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер5.

Основатель доктрины административной юстиции в Украине В.С. Стефанюк отмечал, что современная украинская наука административного права пользуется термином административного процесса при обозначении судебных процедур по решению административных дел. В то же время не показывает его соотношения с традиционным понимание административного процесса6. В связи с этим следует согласиться с мыслью о том, что «выделение процессуальной части административного права принципиально нельзя рассматривать по аналогии с отраслями гражданского и уголовного права. Если в граж-

данском и уголовном праве, по общему правилу, их «процессуальная часть» регулированием деликтных отношений и ограничивается, то в административном праве регулирование таких отношений составляет далеко не подавляющую часть сферы действия процессуальных норм»7. «Административный процесс, как бы его не рассматривали - в узком или широком понимании, в юрисдикционном или управленческом плане, несомненно, является процессуальной формой исполнительной власти»8.

Обобщая положения сформированных концепций административного процесса, по нашему мнению, административный процесс следует рассматривать как концепцию триад, которая включает в себя три части административно-процессуальной деятельности уполномоченных органов государственной власти:

управленческий процесс (применение административно-правовых норм органами государственной власти, должностными и служебными лицами в ходе возникновения, изменения и прекращения административной управленческой процедуры);

административный деликтный процесс (особенный вид исполнительно-распорядительной и судебной деятельности, связанный с реализацией в принудительном порядке соответствующих административно-правовых норм);

административный судебный процесс (особый порядок рассмотрения судами дел административной юрисдикции).

В такой концепции состоялся отход от адми-нистративно-юрисдикционного процесса, однако стоит заметить, что административная юрис-дикционная деятельность присутствует во всех структурных составляющих предложенной концепции триад.

Касательно функционального аспекта административного процесса, в науке административного права идет речь о круге правоотношений, в которых происходит реализация материальных административных норм с помощью административно-процессуальных норм и правил. Такое функциональное назначение административного процесса позволяет рассматривать административные правоотношения в материально-правовом и процессуальном смысле.

Полифункциональнисть административного процесса следует рассматривать и через катего-

5 Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству // Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967. С. 16-38.

6 Стефанюк В.С. Судовий контроль за дiяльнiстю оргашв державноi влади //Право Украгни. 1998. № 3. С. 3.

7 Адмтстративне судочинство Украгни /О.М. Пасенюк (кер. авт. кол.), О.Н. Панченко, В.Б. Авер'янов та т.; за заг. ред. О.М. Пасенюка. Кигв: Юрiнком 1нтер, 2009. С. 587.

8 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. С. 11.

№ 1-2 (29-30) 2013 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

рию «административные производства», которые отображают разные виды административно-процессуальных правоотношений.

Таким образом, проблема нерешенности относительно существования административного процесса в системе отечественного административного права, возможности его определения как отдельной отрасли права - административно-процессуального права - объективно порождает научную полемику по поводу пересмотра общего предмета административного права, а также направлений развития административного права, его места в национальной правовой системе.

Список литературы:

1. Адмшютративне судочинство Украши / О.М. Пасенюк (кер. авт. кол.), О.Н. Панченко, В.Б. Авер'янов та ш; за заг. ред. О.М. Пасенюка. Кшв: Юршком 1нтер, 2009.

2. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: обзор ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина (Санкт-Петербург, 5 марта 2010 года) / подг. В.Ю. Ухов, А.И. Каплунов // Государство и право. 2010. № 11. С. 107-115.

3. Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству // Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967. С. 16-38.

4. Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: дисс. ... доктора юрид. наук. М., 2008.

5. Кузьменко О.В. Адмшютративний процес у парадштш права: дис. ... доктора юрид. наук. Кшв, 2006.

6. Лукьянова Е.Г. Процессуальное право и его место в структуре права: автореф. дисс. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. М., 2000.

7. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002.

8. Стефанюк В.С. Судовий контроль за дiяльнiстю оргашв державно! влади // Право Украши. 1998. № 3. С. 3-8.

Мацалада Украинада зюмшШк процесс доктринасын дамытудыц взектг мэселелер1 царастырылган. Автор езтде эюмштк басцару, эюмштк деликтмк процесс пен эюмштк сот процеан цамтитын авторлыц тужырымдамасын усынып отыр. ЭюмшШк цуцыгы гылымын да-мыту объективт1 тYрде эюмштк цуцыц саласы нысанасын цайта царастыруды талап етед1 деген тужырым жасалган.

ТYйiн свздер: зюмшшк цуцыц, зюмшшк-процессуалдыц цуцыц цатынастары, зюмштк процесс.

В статье рассматриваются актуальные вопросы развития доктрины административного процесса в Украине. Предложена авторская концепция административного процесса, которая включает в себя управленческий процесс, административный деликтный процесс и административный судебный процесс. Сделан вывод, что развитие науки административного права объективно требует пересмотра предмета отрасли административного права.

Ключевые слова: административное право, административно-процессуальные правоотношения, административный процесс.

In the article the pressing questions of development of the doctrine of the administrative process in Ukraine are examined. The author's conception of administrative process, which plugs in itself an administrative process, administrative offence process and administrative trial process is offered. A conclusion is done, that development of science of administrative law requires the revision of the article of the administrative law.

Keywords: administrative law, administrative procedural legal relations, administrative process.

Олег валентинович муза,

Украина Жогаргы Радасыньщ Зац шыгару институты зацнама ттмдшгшщ мониторингi бвлiмшщ ага консультанты, з.г.к. (Киев

Украинада эюмшшж ic ЖYргiзу доктринасыныц калыптасуы

муза Олег валентинович,

старший консультант отдела мониторинга эффективности законодательства Института законодательства Верховной Рады Украины, старший научный сотрудник, к.ю.н.

Формирование доктрины административного процесса в Украине Muza Oleg Valentynovych,

senior consultant of department of efficiency monitoring of the legislation of the Institute of the legislation of the Verkhovna Rada of Ukraine, senior research fellow, c.j.s. (Kiev) The Forming of the Doctrine of the Administrative Process in Ukraine