Административно-правовой режим как фактор эффективности управления в сфере государственной регистрации

8.2. АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЙ РЕЖИМ КАК ФАКТОР ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ

Шмалий Оксана Васильевна, к.ю.н., доцент, кафедра административного и служебного права, СевероКавказская академия государственной службы

Аннотация: Статья посвящена актуальным теоретико-прикладным аспектам применения административно-правовых режимов при реализации управленческих функций в сфере государственной регистрации. Особое внимание уделяется вопросам применения комплексных административно-правовых режимов как наиболее эффективного механизма управления в указанной сфере.

Ключевые слова: режим, управление, регистрация, система, эффективность.

ADMINISTRATIVELY-LEGAL REGIME AS THE MANAGEMENT EFFICIENCY FACTOR IN SPHERE OF THE STATE REGISTRATION

Shmaly Оksana Vasilyevna, the senior lecturer of chair of the administrative and the office right North Caucasian Public service academies

Annotation. Article is devoted actual teoretiko-applied aspects of application administrative-legal regimes at realization of administrative functions in sphere of the state registration. The special attention is given to questions of application complex administratively-legal regimes as most effective mechanism of management in the specified sphere.

Keywords: a mode, management, registration, system, efficiency.

Сущность административных режимов заключена в природе самого управления. Нельзя построить даже минимально эффективную систему управления, не осуществив при этом режимную организацию ее основных компонентов.

В юридической литературе встречаются различные подходы к понятию административно-правового режима. Бахрах Д. полагает, что административно-правовой режим представляет собой определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, когда субъекты правоотношений имеют юридически неравное положение1. Иначе определяет административно-правовой режим И.С. Розанов: «административно-правовой режим есть установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях), обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка

1 Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М, 2000, с. 224.

специально созданными для этой цели службами государственного управления2.

По нашему мнению, выявление сущностных характеристик административно-правовых режимов требует первоначального разделения на две логические составляющие, аналитически вычленяя: а) административные режимы как нечто общее по отношению к любой сфере жизни; б) правовое регулирование административных режимов. Только после этого можно описать режим как целостное управленческое явление, и как одну из форм его реализации - административно-правовой режим.

Первый из числа выбранных нами для анализа компонентов исследуемого явления - административный режим. Обозначенный термин носит специальный характер и более всего применим к административноправовой проблематике или сфере государственного управления.

В данном аспекте следовало бы обратить внимание на триаду «порядок-организация-режим». Порядок и упорядочение - изначальное свойство и некая универсальная цель управления. Ведущими средствами достижения порядка выступают организация и ее, по всей видимости, особое проявление - режим. При этом в специальной литературе режим повсеместно отождествляется именно с особыми, как правило, жесткими административными (управленческими) действиями и уже в силу этого не может охватывать столь характерные для современного управления явления, как самоуправление и самоорганизацию. Однако последнее опять же справедливо лишь в случаях, когда самоуправление и самоорганизация протекают в строго очерченных рамках, не противоречащих общим целевым установкам и исходному порядку управления. Иными словами, то, что составляет содержание допустимого в управленческой системе гомеостазиса, тоже должно иметь свой режим осуществления. Режим - это та внешняя оболочка, которая обеспечивает само существование системы управления, ее нормальное целенаправленное функционирование и возможность проявления внутри системы возможностей самоорганизации и самоуправления.

Режим и режимная организация управления объективно обусловлены самой его природой, однако в полной мере организация управления ими не исчерпывается. В управлении всегда есть области, в которых действуют механизмы саморегуляции и самоуправления, которые, в свою очередь, опять же могут быть подвержены режимной организации. Режим же, как таковой, закрепляет наиболее важные и уязвимые для системы сферы управленческих отношений, обеспечивающие само существование управленческой системы, достижение целей управления и его эффективное протекание.

Переходя ко второй части намеченного анализа, необходимо отметить, что основными средством обеспечения и реализации административных режимов является нормативное регулирование тех отношений, которые попадают в сферу данного режима. В данном случае неприменим демократический принцип «разрешено все, что не запрещено нормой». Любые попытки его использования в сфере опросредуемых административным режимом отношений противоречат самой его сути и направленности на установление по-

2 Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законода-

тельству Российской Федерации, их назначение и структура // Г осу-дарство и право. 1996. № 9. С. 85.

рядка ценой ограничения усмотрения участвующих в управленческом процессе субъектов. Типичным для административных режимов должны считаться дозволения, запреты и детальные регламенты деятельности.

Это вовсе не означает, что в управлении не может существовать того, что обычно называют административным усмотрением, однако проявляться оно может только там, где имеются возможности для самоуправления либо в случаях отсутствия соответствующего четкого регламента.

В сфере государственного управления, как ни в какой другой, важна роль управляющего субъекта с присущей ему возможностью усмотрения. Более того, усмотрение в той или иной мере свойственно всем, кто участвует в принятии и реализации управленческих решений. Чтобы не допустить отступлений от требований административных режимов, обеспечивающих исходные и наиболее важные текущие параметры управления, в сфере управления формализуются и широко применяются нормативные регуляторы из области нравственности и морали. Это разного рода присяги, клятвы, кодексы и суды чести, требования к сфере частной жизни управленцев (ограничения совместной службы родственников, декларирование доходов, разного рода запреты на использование служебного положения в личных целях, получение подарков в связи с исполнением обязанностей управления, ограничения в совместительстве и т.п.). Иными словами, для сферы управления характерна в целом неприемлемая для других областей общественной жизни (особенно в условиях демократии) формализация (а в государственном управлении и юридизация) норм морально-нравственного содержания. Т.о., административное усмотрение в процессе реализации того или иного административного режима представляет собой некий «интеллектуально-правовой импульс государственного управления, регулирования и контроля» .

Рассматривая административный режим с позиций его правовой сущности, необходимо отметить, что режим как определенный порядок должен являть собой публично-правовую форму, ибо любой порядок (иерархия определенных методов управления) теряет всякий смысл не будучи облечен в правовую форму.

В юридической литературе выделяют различные классификации публично-правовых форм. Применительно к изучаемой проблематике, наиболее приемлема позиция Ю.Н. Старилова, который выделяет: а) нормоустановление, под которым понимается появление норм права, адресованных публичным управлением внешней среде, многочисленным субъектам права, связанным с управлением или просто обязанным выполнять его предписания; б) волеизъявление публичного управления - административный акт как типичная форма осуществления управленческих действий, применяемая в системе юрисдикционного (принуждающего) управления; в) реальные административные акты - важнейшая форма управленческих действий, они отличаются от верховного волеизъявления тем, что не направлены на создание определенных правовых последствий, а влекут за собой действительный практический результат .

Исходя из данной классификации, можно утверждать, что правовую основу любого административного режима может составить та или иная (или все в совокупности) публично-правовая форма осуществления управленческих действий.

Таким образом, говоря о средствах обеспечения административных режимов, вряд ли целесообразно разрывать административные режимы как таковые и те нормы и правила, которым должны безусловно следовать участники управленческих отношений соответствующей системы управления. Одно без другого немыслимо, т.к. режим лишь тогда режим, когда может быть должным образом обеспечен.

Подводя итог вышеизложенному, полагаем возможным выделить следующие признаки, свойственные административно-правовому режиму:

- наличие устойчиво закрепленного субъекта управления;

- наличие устойчиво закрепленного объекта управления;

- определенная степень подчиненности и зависимости субъекта и объекта;

- информационное взаимодействие субъекта и объекта управления;

- наличие управленческих функций;

- наличие административно-правовых форм юридического выражения;

- наличие юридического содержания определенной административно-правовой формы.

Если вышеперечисленные признаки спроецировать на определенный вид государственной регистрации (например, регистрация недвижимости и сделок с ней), то можно утверждать, что государственная регистрация является административно-правовым режимом. При первом взгляде на государственную регистрацию как системное административно-правовое явление может сложиться впечатление, что она не подпадает под признаки административно-правового режима; дальнейший же анализ приводит к выводу, что она представляет собой комплексный административноправовой режим.

По мнению Д.С. Жданкина, все административноправовые режимы можно разделить на две основные группы: ориентированные на конкретные управленческие структуры и имеющие нормативный характер в отношении ряда субъектов, объектов и других составляющих системы управления. Последние в силу своих особых свойств именуются комплексными. «Под комплексным административно-правовым режимом понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе реализации» .

Государственная регистрация, представленная в виде комплексного административно-правового режима, являет собой определенную систему со всеми свойственными ей системообразующими признаками.

1. Наличие целей системы. На этот системный признак указывает В.Г. Афанасьев6, И.М. Верещагин7, И.В. Блауберг и Э.Г. Юдин8.

3 См.: Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4.

4 См.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юсти-

ция. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2001. С. 28.

5 См.: Жданкин Д.С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении. Дисс... канд. юрид. наук - М., 2000.

6 См.: Афанасьев В.Г. Системность и общество. С. 34-35

Выдвигая тезис о государственной регистрации как комплексном режиме, уместно задаться вопросом: а на что собственно направлен этот режим? Если учесть, что при анализе общетеоретических основ административно-правовых режимов в качестве исходного было выбрано аксиоматичное положение о целевой направленности любого управленческого процесса, соответственно режимы рассматривались именно с точки зрения обеспечения достижения заданных в управлении целей. Если же с учетом сказанного обратиться к комплексным режимам, то здесь такая целевая направленность фактически не просматривается. Действительно, управленческие цели всегда конкретны и связаны со столь же конкретной системой управления. Комплексные же режимы отличаются абстрагированием от конкретных управленческих отношений. Однако, при анализе конкретного административноправового режима можно обнаружить элементы целе-полагания.

Например, ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» определяет, что под государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - государственная регистрация прав) понимается юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Отсюда следует вполне определенная цель государственной регистрации прав, состоящая в обеспечении стабильности имущественных отношений в сфере недвижимости и повышении эффективности управления.

Вместе с тем государственная регистрация как комплексный административно-правовой режим лишен конкретной целевой направленности, выполняя ряд общих управленческих функций. Эти функции могут быть сформулированы в регулирующих режим нормах, а могут следовать из привязки требований режима к функционированию систем управления. Так, относительно режима государственной регистрации можно с уверенностью сказать, что это режим регулирующий административно-правовые отношения в сфере государственной регистрации, осуществляемый посредством функций - контроля и учета.

Итак, в своем исходном и наиболее абстрактном понимании режим есть порядок. Соответственно под административно-правовым режимом подразумевается порядок в области государственного управления. И если учесть здесь нормативность комплексных режимов в отношении конкретных структур государственного управления (в частности, конкретного вида государственной регистрации), то остается признать, что с точки зрения их целевой ориентации эти режимы нацелены на порядок и упорядочивание как таковых.

2. Наличие окружающей среды. Любая система, у которой нет окружающей среды, в качестве таковой существовать не может. На внешнюю среду как на признак системы указывают многие авторы, например Шеннон, Н.Г. Чумаченко, А.П. Савченко, В.Г. Коренев и другие9. Это положение достаточно очевидно, т.к. в

7 См.: Верещагин И.М. Предисловие к книге: Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление - М., 1974. С. 32

8 См.: Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода - М., 1978. С. 61-64.

9 См., например: Шеннон Р. Имитационное моделирование сис-

тем - искусство и наука М., 1978. С. 53; Чумаченко Н.С., Савченко

процессах, связанных с государственной регистрацией участвуют миллионы людей. При этом обычно подчеркивается, что именно внешняя среда несет в себе ограничения системы. В такой системе как государственная регистрация, представляемой нами в виде комплексного административно-правового режима, об этом прежде всего «заботится» такой элемент среды, как законодательство, правовые нормы в целом. Если учесть, что рассматриваемый нами комплексный режим определяет порядок в сфере государственной регистрации, а требования данного режима нередко затрагивают область реализации прав и законных интересов всей совокупности субъектов административного права, то факт существования такого системообразующего признака как наличие окружающей среды становится неоспоримым.

Важно также иметь в виду, что государственная регистрация как комплексный административно-правовой режим не только затрагивает права человека и гражданина, но и нередко в той или иной степени ущемляет или ограничивает их. В рамках, изучаемого нами системного признака этот факт предполагает учет тех связей, которые объективно существуют между регистрирующим органом и гражданином, или регистрирующим органом и иным органом исполнительной власти. Которые в свою очередь представляют собой некую «оболочку» (среду) функционирования исходной системы управления.

3. Способность к измерению. При рассмотрении данного качества государственной регистрации как системного комплексного режима, особое место отводится определению ее параметров. Здесь за основу можно взять отдельные признаки, свойственные той или иной административно-правовой форме. К которым в литературе по административному праву, например, относят: масштабность, объем, информационность, наличие достигаемых результатов10.

Рассматривая данные признаки через призму государственной регистрации надо отметить, что регистрационными процессами охвачен значительный массив как системы органов исполнительной власти, так и граждан как субъектов административно-правовых отношений. Причем объем данного рода публичных отношений вполне измерим и находит свое отражение в различного рода учетно-статистических документах, объем и характер которых регулируется нормативными актами различного уровня в зависимости от вида государственной регистрации. Но данный признак можно считать мертворожденным, если в системе комплексных режимов государственной регистрации не будет соответствующего информационного обеспечения. В данном случае информационность - это внесение регистрационных данных в списки, реестры, регистры, кадастры с последующей обработкой и введением в единую компьютерную систему регистрирующего органа.

Эффективность измеряемости зависит от степени информационности, а также взаимодействия информационных потоков в системе комплексных режимов государственной регистрации. Следствием эффективной работы данной системы является наличие еще одного элемента измеряемости - достигаемого результата (качественный признак), который может но-

А.П., Коренев В.Г. Принятие решений в управленческом производстве. Киев. 1980. С. 106.

10 См., например, Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Учебник для вузов. М.: Зерцало, 2001. С. 202.

сить как позитивный характер (например, утверждение программ социально-экономического развития, при разработке которых используются статистические данные по регистрации субъектов предпринимательства), так и являть собой реакцию на негативные явления в сфере государственной регистрации (например, протест прокурора на неправомерный отказ в регистрации).

Таким образом, государственная регистрация как комплексный режим представляет собой принципиально измеряемую систему.

4. Делимость системы на элементы и подсистемы. Характеризуя государственную регистрацию как комплексный административно-правовой режим, мы установили, что данный режим может распространяться на неопределенный круг объектов и субъектов управления. Данный режим состоит из целого ряда административно-правовых режимов, которые специфика которых определяется видом государственной регистрации. На делимость системы указывает то обстоятельство, что каждому из этих режимов свойственен определенный объект и субъект государственной регистрации. Если за основу взять деление объектов регистрации по критерию объекта, дифференцированного на родовой, видовой и непосредственный объект, то можно утверждать, что данная система не только делима на подсистемы, но представляет собой имманентное множество элементов подсистемы государственного управления. Например, родовым объектом регистрации недвижимого имущества является комплекс общественных отношений возникающих в сфере собственности, видовой - общественные отношения возникающие, в целом, по поводу регистрации недвижимого имущества, непосредственный - общественные отношения, возникающие по поводу регистрации конкретно взятого недвижимого имущества. Аналогичной видится и классификация по субъекту государственной регистрации: а) физические лица (например, регистрационный учет граждан по месту пребывания или месту жительства; учет миграционного процесса граждан и т.д.); б) субъекты предпринимательской деятельности - юридические лица и индивидуальные предприниматели (правоспособность у обеих категорий возникает с момента государственной регистрации

- п. 1 ст. 23, п. 3 ст. 49, ст. 51 ГК РФ).

Рассмотрение государственной регистрации в качестве комплексного административно-правового режима ставит задачу выявления общих исходных начал, определяющих его правовую модель вне зависимости от реализуемых целей и сфер применения. Получая свое нормативное выражение, они выполняют роль принципов государственной регистрации, обеспечивая существование последней в качестве правовой формы государственного управления. Исследование сущности государственной регистрации позволяет выявить следующие принципы: законности, обязательности, публичности, заявительности, платности, достоверности, открытости. Принцип законности является основным правовым началом государственного управления в целом; обеспечение законности в регистрационной деятельности обеспечивается посредством наделения граждан и организаций правом судебного и административного обжалования действий (бездействия) регистрирующего органа. Принцип обязательности состоит в том, что государственная регистрация обязательна для всех субъектов, на которых распространяется «регистрационное» законодательство. Так, требование государственной регистрации прав на объекты недви-

жимости одинаково обязательно как для субъектов частного права (граждан и юридических лиц), так и для публичных образований. Обязательность государственной регистрации обеспечивается применением негативных правовых последствий, среди которых особо можно выделить меры административной ответствен-ности11. Приобретение статуса предпринимателя (в широком смысле) связывается с государственной регистрацией в соответствующем качестве независимо от вида субъекта, формы собственности и прочих факторов. Другим основным началом государственной регистрации является ее публичность. Публичный характер выражается в том, что государственная регистрация является формой государственной деятельности и осуществляется уполномоченными органами публичной власти; акт государственной регистрации являет собой публично-правовой акт. Следующим принципом государственной регистрации является ее заявительный характер, выражающийся в том, что регистрационная процедура возбуждается только на основании заявления соответствующего субъекта. Может показаться, что заявительный характер находится в противоречии с принципом обязательности, однако это не так. Заявительное начало лежит в основе функциональной составляющей правового механизма государственной регистрации, тогда как обязательность определяет субъектную, т.е. институциональную составляющую. Вменяя в обязанность определенных категорий лиц осуществление государственной регистрации, связывая с такой регистрацией реализацию ими своих прав, законодатель очерчивает таким образом субъектные границы сферы управляющего воздействия, осуществляемого в форме государственной регистрации. Регистрация, являя собой своеобразную публично-правовую «услугу», осуществляется на возмездной основе - за плату, которая находится в режиме налогового сбора12. Естественно, платность государственной регистрации имеет место в тех случаях, когда управляющее воздействие не ограничено рамками самой системы государственного управления; регистрация во «внутренних» управленческих отношениях (например, регистрация Министерством юстиции РФ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти) по вполне понятным причинам является бесплатной. Принцип достоверности заключает в себе презумпцию правильности содержащихся в учетном документе (реестре, регистре) записей до тех пор, пока она не опровергнута в установленном законом порядке (преимущественно, судебном). Данное правило обусловлено формальноюридическим характером проверки представляемых на регистрацию сведений, исключающих возможность для регистрирующего органа проверять их фактическое соответствие действительности. Принцип открытости учетных данных, содержащихся в регистрах (реестрах) определяет информационную ценность регистрации как формы государственного управления. Данные информационных систем, созданных посредством государственной регистрации (за исключением сведений конфиденциального характера) должны быть доступны как для государственных органов, так и для субъектов частного права.

11 См., напр.: ст.ст. 19.21, 19.22 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 1 (часть I). Ст. 1.

12 П. 2 ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации. Часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

Таким образом, в рамках системного подхода государственную регистрацию можно определить как комплексный административно-правовой режим, опосредующий в качестве общей функции осуществление контроля и учета, которая получает свою целевую конкретизацию в зависимости от вида публичного интереса, реализуемого путем вынесения уполномоченным государственным органом административно-правовых актов в рамках нормативно урегулированной процедуры.

Список литературы:

1. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 1 (часть I). Ст. 1.

2. Налоговый кодекса Российской Федерации. Часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

3 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Учебник для вузов. М.: Зерцало, 2001. С. 202.

4. Афанасьев В.Г. Системность и общество. С. 34-35

5. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М, 2000, с. 224.

6. Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода - М., 1978. С. 61-64.

7. Верещагин И.М. Предисловие к книге: Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление - М., 1974. С. 32.

8. Жданкин Д.С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении. Дисс... канд. юрид. наук

- М., 2000.

9. Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 9. С. 85.

10. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2001. С. 28.

11. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4

12. Чумаченко Н.С., Савченко А.П., Коренев В.Г. Принятие решений в управленческом производстве. Киев. 1980. С. 106.

13. Шеннон Р. Имитационное моделирование систем - искусство и наука М., 1978. С. 53

Рецензия

Изучение сущности административных режимов в контексте регулятивного воздействия государства на экономические отношения через призму категории управления в сфере государственной регистрации, представляется весьма актуальным, так как позволяет не только оценить управленческий потенциал административно-правового режима регистрации, но и надлежащим образом раскрыть сущность этого социаль-ного-правового феномена.

В статье О.В. Шмалий проведен детальный анализ государственной регистрации как комплексного административно-правового режима; изучение особенностей данного режима позволило автору выявить системообразующие признаками через такие категории как: цель режима, наличие окружающей среды, способность к измерению, делимость системы на элементы и подсистемы.

Необходимо согласиться с точкой зрения автора относительно правовой природы государственной регистрации, которая, по его мнению отвечает признакам комплексного административно-правового режима.

В целом, выводы автора аргументированы и обоснованы. Они носят явно перспективный характер, поскольку позволяют определить методологические под-

ходы к формированию системы критериев эффективности государственной регистрации как одного из средств управления национальной экономикой.

Статья, несомненно, будет полезна как в научной, так и в практической деятельности, соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к опубликованию в журнале

Д.ю.н. В.В. Ванин