Современные тенденции управления субфедеральным долгом в России

Проблемы экономики и менеджмента

УДК 338.49

М.В. Шпилева

преподаватель, Шадринский финансово-экономический колледж-филиал ФГОБУ ВПО « Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»

СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ УПРАВЛЕНИЯ СУБФЕДЕРАЛЬНЫМ ДОЛГОМ В РОССИИ

Аннотация. В статье описываются теоретические и практические аспекты управления государственным долгом субъектов Российской Федерации в современных условиях, анализируется структура долговых обязательств региональных бюджетов по совокупным показателям по стране в целом, а также на примере Курганской области.

Ключевые слова: субфедеральный долг, бюджетные кредиты, долговая политика.

M.V. Shpileva, Shadrinsk financial economic college-branch Financial university at Government of Russian Federation

MODERN TRENDS IN THE MANAGEMENT OF SUBFEDERAL DEBT IN RUSSIA

Abstract. The article describes theoretical and practical aspects of public debt management of the Russia Federation subjects in modern conditions, analyzes the structure of the debt of regional budgets in terms of aggregate over the country, as well as in the Kurgan region.

Keywords: sub-national debt, budget loans, debt policy.

Управление субфедеральным долгом на данный момент усложняется условиями проводимой бюджетной реформы, которая направлена на повышение

самостоятельности регионального уровня за счет одновременного расширения расходных полномочий и сокращения финансовой помощи из федерального центра. При этом необходимость реализации субфедеральными властями новых функций требует поиска дополнительных источников финансирования. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета не могут стать единственным источником пополнения средств, особенно учитывая снижение темпов экономического роста и прогнозируемый рост дефицита федерального бюджета в связи с политической нестабильностью. Поэтому увеличение государственного долга регионов становится объективной альтернативой.

Субфедеральный долг представляет собой совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих в результате отношений, в которых он выступает в качестве заемщика или гаранта.

Долговые обязательства субъектов Российской Федерации во многом позволяют сделать их бюджетную политику более гибкой и самостоятельной. Но уровень эффективности такой политики напрямую зависит от умения управлять долговыми обязательствами, слаженности работы финансовых органов, а также от учета множества внешних и внутренних региональных факторов.

В соответствии со ст. 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации

источниками долговых обязательств субъекта Российской Федерации могут быть

54

№ 7 (35) - 2014

Проблемы экономики и менеджмента

следующие поступления:

1) от выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации;

2) по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы;

3) по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

4) по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации [1].

Ключевое отличие источников субфедеральных долговых обязательств

заключается в возможностях привлечения международных обязательств: они явно ниже возможностей федерального уровня.

Организация управления государственным долгом на субфедеральном уровне мало отличается от организации управления федеральными займами. Управление строится в соответствии с нормами бюджетного законодательства, ключевые требования которого к региональному государственному долгу представлены в таблице 1.

Таблица 1 - Нормативы объемов субфедерального долга в Российской Федерации

Показатель Норматив

Предельный годовой объем заимствований субъектов Российской Федерации Не более величины дефицита и (или) суммы погашения долга

Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации Не выше доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений

Предельный годовой объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации Не выше 15% объема расходов бюджета

Однако политика управления государственным долгом на субфедеральном уровне существенно отличается от политики управления федеральным долгом. Эти отличия, прежде всего, обусловлены разным уровнем компетенции федеральной и региональной власти, отсутствием у субъектов Российской Федерации достаточного числа собственных доходных источников и невозможностью для них долгосрочного планирования доходов в связи с вероятностью перераспределения федеральным центром нормативов отчислений от федеральных налогов [5, с. 32]. Поэтому к основным факторам субфедеральной долговой политики относятся:

- масштабы экономики и рынка капитала, на котором размещаются субфедеральные долговые инструменты;

- степень самостоятельности субъекта федерации в принятии решений по осуществлению заимствований и обслуживанию долга;

- величина экономического и финансового потенциала региона, влияющие на его кредитный рейтинг;

- объемы и доходность текущих заимствований и др.

Отсюда вытекают конкретные принципы и задачи управления государственным долгом на региональном уровне, которые представлены в таблице 2 и имеют вполне определенную взаимосвязь.

№ 7 (35) - 2014

55

Проблемы экономики и менеджмента

Таблица 2 - Содержание субфедеральной долговой политики

Принцип управления долгом Задача долговой политики

Соответствие обязательств бюджетным ограничениям Анализ состояния долга, планирование долговых обязательств, расчет расходов на погашение и обслуживание обязательств, в том числе условного характера

Полнота и своевременность исполнения обязательств Контроль за обеспечением исполнения обязательств в полном объеме, соблюдение условий реструктуризации долга и обеспечение ее проведения

Экономическая эффективность управления долгом Формирование эффективной структуры долговых обязательств, поддержание минимально возможной стоимости обслуживания областного государственного долга

Прозрачность управления и доступность информации Учет и формирование отчетности о долговых обязательствах, ведение долговой книги, разработка программ заимствований

Субфедеральный долг в современных условиях имеет некоторые ограничения по сравнению с федеральными обязательствами, суть которых сводится наличию конкуренции между федеральными и региональными долговыми инструментами. Причина этого кроется в том, что, по сути, выпуск займов всех уровней происходит на одном и том же рынке, где федеральные органы имеют несравнимо высокий кредитный рейтинг. Кроме того, в руках федерального уровня сосредоточены все нормативноправовые рычаги эмиссии долговых инструментов, что создает основу для снижения доступности капитала для региональных заемщиков. Особенно остро эта проблема встает в условиях неразвитости финансового рынка [4, с. 78].

Субфедеральные займы могут размещаться на территории одного региона или на общенациональном рынке. В первом случае они опосредованно влияют на финансовые рынки на локальном уровне. Более сильное воздействие будут оказывать общенациональные долговые инструменты, выпуск которых зачастую производится крупными экономически развитыми регионами.

С другой стороны, федеральные органы власти выполняют компенсационную функцию, предоставляя бюджетные кредиты регионам, которые становятся источником субфедерального долга (рис. 1). Таким образом, чем большее присутствие федеральных долговых обязательств складывается на рынке капиталов, тем больший объем бюджетных кредитов требуется для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов.

Когда дефицит федерального бюджета становится хроническим, федеральный долг приобретает все возрастающие масштабы и, в конечном счете, дестабилизирует экономику, разрушая финансовые рынки и снижая тем самым бюджеты субфедерального уровня. Усиливается риск нерационального распределения ресурсов за счет их чрезмерного изъятия в федеральный бюджет в ущерб частным инвестициям и интересам нижестоящих бюджетов.

56

№ 7 (35) - 2014

Проблемы экономики и менеджмента

Рисунок 1 - Механизм взаимовлияния федерального и субфедерального долга

Государственный долг субъектов Российской Федерации за последние пять лет увеличивается, и в 2013 году достиг 1,7 трлн руб. или 2,5% ВВП (рис. 2). При этом максимальный рост - более 48% пришелся на кризисный 2009 год, а минимальный -менее 7% - на 2011 год. Существенный рост также произошел и в 2013 году - 28%.

0 i.01.2008 01.01.2009 01.01.2010 01.01.2011 01.01.2012 01.0i.2013 01.01.2014

Рисунок 2 - Динамика государственного долга субъектов Российской Федерации, млрд руб.

Характерной чертой регионального долга является то, что он, в основном, внутренний. На 01.01.2014 г. внешний долг регионов составлял около 1% от общей суммы долга. При этом наличие внешнего долга наблюдается только у г. Москва - 18,3 млрд руб.

В период 2010-2013 гг. произошло значительное изменение структуры региональных долговых обязательств в сторону увеличения доли обязательств по привлеченным кредитам от кредитных организаций и снижения доли рыночного долга (рис. 3). Вследствие увеличения выпуска федеральных ценных бумаг в этот период доля ценных бумаг субъектов Российской Федерации в структуре долговых обязательств сократилась с 42% в 2010 году до 19% в 2013 году. На этом фоне стабильной осталась доля бюджетных кредитов, что связано с увеличением их объемов в абсолютном выражении вследствие сознательной государственной политики в сфере межбюджетных отношений. Действия федеральных властей в это время были направлены на стабилизацию сбалансированности субфедеральных бюджетов из-за ограниченного их доступа к рыночным ресурсам [2].

При рассмотрении уровня движения совокупного субфедерального долга в Российской Федерации за период 2010-2013 годов становится ясным, что высокие

№ 7 (35) - 2014

57

Проблемы экономики и менеджмента

темпы роста поступивших кредитов от кредитных организаций способствуют расширению долговых обязательств субъектов Российской Федерации в этой форме: прирост государственного долга увеличился с 17,7 млрд руб. в 2010 году до 249,9 млрд руб. в 2013 году (рис. 4).

Рисунок 3 - Структура государственного долга субъектов Российской Федерации

Посту плеине кредэтов

Погашение

кредитов

Реальное увеличение долга

Рисунок 4 - Движение субфедерального долга за счет кредитов, полученных от кредитных организаций в субъектах Российской Федерации, млрд руб.

По данным рисунка 5 видно, что в отличие от кредитов кредитных организаций, наполняемость субфедерального долга за счет бюджетных кредитов в 2010-2012 года снижалась, но в 2013 году произошел ее рост вследствие уменьшения объемов погашения бюджетных кредитов. При этом можно также отметить, что объем привлеченных бюджетных кредитов сравнительно небольшой и является относительно стабильным.

В соответствии с рисунком 6 в период с 2011 года по настоящее время констатируется прирост субфедеральных долговых обязательств за счет размещения региональных ценных бумаг. Однако объем привлекаемых средств в этой форме занимает не основную долю и может сравниться с величиной бюджетных кредитов.

По прогнозам МФ РФ в среднесрочной перспективе планировалось сокращать объемы бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации, хотя и постепенно в

58

№ 7 (35) - 2014

Проблемы экономики и менеджмента

связи с необходимостью реализации субъектами в ближайшие годы первоочередных мероприятий в области социальной политики, здравоохранения, образования, жилищного строительства и других.

Рисунок 5 - Движение субфедерального долга за счет бюджетных кредитов, полученных из федерального бюджета в субъектах Российской Федерации, млрд руб.

Рисунок 6 - Движение субфедерального долга за счет ценных бумаг, выпущенных субъектами Российской Федерации, млрд руб.

Таким образом, среди явных тенденций субфедеральной долговой политики на современном этапе можно выделить:

1. Высокие темпы роста субфедерального долга вследствие расширения расходных полномочий региональных органов власти и низкой доходной базы.

2. Устойчивый рост в структуре субфедерального долга доли кредитов коммерческого сектора, предоставленных кредитными организациями.

3. Снижение доли рыночных инструментов (ценных бумаг) в составе источников формирования субфедеральных долговых обязательств.

Указанные тенденции привели к увеличению долговой нагрузки на региональные бюджеты и сокращения их стабильности. При этом особый риск видится в том, что наибольший вес в увеличении долговой нагрузки происходит за счет коммерческих кредитов, что может одновременно привести к подрыву устойчивости региональных финансов в коммерческом и бюджетном секторе.

Оперативные меры реагирования МФ РФ на эту ситуацию выразились в его

№ 7 (35) - 2014

59

Проблемы экономики и менеджмента

предложениях по увеличению бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации со стороны федерального бюджета, а также снижению платы за их использование. В соответствии с перечнем поручений, конкретные предложения должны быть подготовлены и внесены в Правительство Российской Федерации до 1 июля 2014 года. Кроме того, до 1 января 2017 года снят запрет на превышение величины субфедерального долга над 50% собственных доходов для регионов, имеющих высокий уровень межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Доля расходов на обслуживание долга в совокупных расходах бюджетов

Отношение расходов на обслуживание долга к собственным доходам

Отношение долга к доходам бюджетов

Рисунок 7 - Динамика показателей долговой устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации, %

Вместе с тем показатели долговой устойчивости субъектов Российской Федерации в соответствии с рисунком 7 в период 2010-2013 годов остаются относительно стабильными и оцениваются большинством экспертов как достаточно высокие по уровню по сравнению с большинством стран с развитой экономикой. Существенно сократился уровень устойчивости по показателю отношения субфедерального долга к доходам бюджетов, но также не превысил допустимого значения.

Современные условия диктуют необходимость расширения рыночной составляющей субфедерального долга за счет повышения доли размещенных ценных бумаг, которые лучше сохраняют управляемость долговых обязательств, чем кредитные инструменты. Многие экономисты высказывают предложения по организации в субъектах Российской Федерации выпуска облигационных займов нетрадиционной для государственного уровня юридической структуры - «проектных облигаций» регионов и муниципалитетов. Обслуживание и погашение таких облигаций обеспечивалось бы доходами от различных проектов в сфере коммунальных услуг. Проекты осуществляются местными органами власти, за счет только своих бюджетных доходов или займов под общие обязательства [3, с. 38]. Это могло бы активизировать инвестиции и ускорить развитие регионов.

Кроме того, эффективным направлением решения проблемы облигационных региональных займов считается создание федерального агентства регионального и муниципального финансирования. Этот институт может стать общероссийским центром эмиссии облигаций для финансирования региональных инвестиционных

60

№ 7 (35) - 2014

Проблемы экономики и менеджмента

проектов. Выпуск таких облигаций предотвратил бы мелкие субфедеральные займы и отдельные банковские кредиты [3, с. 39].

Таким образом, долговая политика субъектов Российской Федерации должна смещаться в направлении развития рыночных механизмов, а ключевой целью заимствований должна быть инвестиционная и социальная политика. Современный и предстоящий период потребует повышенного внимания осуществлению заимствований и объемам государственного долга субъектов Российской Федерации.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант Плюс». - URL: http://www. http://base.consultant.ru

2. Основные направления государственной долговой политики Российской

Федерации на 2013-015 годы [Электронный ресурс] // Официальный сайт

Министерства финансов Российской Федерации. - URL: http:// http://www.minfin.ru

3. Макаренко И.В. Государственные заимствования на службу модернизации российской экономики // Деньги и кредит. - 2010. - № 9. - С. 36-39.

4. Пахомов С.Б. Управление долгом регионов и муниципалитетов России. Институциональные формы, механизмы, технологии. - М.: ЮНП, 2009. - 282 с.

5. Хейфец Б.А. Глобальный долговой кризис и риски долговой политики России. - М.: Ин-т экономики РАН, 2012. - 56 с.

6. Основные показатели состояния бюджетной системы Российской Федерации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. Информационно-аналитический раздел. - URL: // http://www.info.minfin.ru

7. Отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ за 2010-2013 годы [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. - URL: http://www.roskazna.ru.

№ 7 (35) - 2014

61