Полное собрание законов Российской империи как исторический источник преобразований в полиции второй половины ХIХ - начала ХХ века

Мочалова А.А. Полное собрание законов Российской империи как исторический источник преобразований в полиции второй половины XIX...

трибуня молодого ученого

УДК 342.6

Мочалова Анна Алексеевна Mochalova Anna Alexeyevna

начальник кабинета специальных дисциплин кафедры оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел

Нижегородская академия МВД России

head of the study of special disciplines, department of operative-search activity of the bodies of internal affairs

Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia

E-mail: rusa44ok@yandex.ru

Полное собрание законов Российской империи как исторический источник преобразований в полиции второй половины XIX — начала XX века

Complete collection of Russian Empire’s laws as historical source of the police reform in the second half of the XIX century — early years of the XX century

Настоящая статья посвящена историческому анализу преобразований в полиции второй половины XIX — начала XX века. Особое внимание уделено нормативным правовым актам как источникам преобразований в полиции указанного периода.

Ключевые слова: Свод законов Российской империи, реформирование полицейского аппарата.

This article is dedicated to historical analysis of the police reform in the second half of the XIX century — early years of the XX century. Particular attention is paid to the normative legal acts as a sources of reforms in the police at this period.

Keywords: Code of the laws of the Russian empire, the reform of the police law enforcement.

Преобразование полиции Российской империи в середине XIX века продиктовано необходимостью перемен в важнейших сферах общественной жизни. Роль законодательства о полиции можно рассматривать в комплексе необходимых преобразований, которые определились в обществе. Оно имело важнейшие последствия для органа, занимающегося борьбой с правонарушениями, тесно связанного не только с судебной системой, но и с преобразованиями в системе власти и управления на всех уровнях.

В иерархии российского законодательства дореволюционной России XIX — начала XX века значимую роль занимал Свод законов Российской империи. Объемное изложение касалось важнейших сторон общественной жизни: организации управления, жизни и быта, имущественных и процессуальных правоотношений подданных Империи.

Одно из главных мест в Своде законов отведено компетенции полиции, которая также дополнялась актами Государственного совета,

Правительствующего сената, Кабинета министров. Важнейшие документы подписывались императором и получали силу закона — акта высшей юридической силы. Так, в Своде законов издания 1857 года, томе I части 2, статьях 1203—1209 регламентирована компетенция Департамента полиции исполнительной Министерства внутреннихдел. Вышеназванный департамент, состоящий из четырех отделений, имел объемные полномочия. Первое отделение занималось вопросами общего характера, выполняло кадровые функции, осуществляло подготовку нормативных правовых актов; второе отделение занималось перепиской судебного характера, рассматривало дела по жалобам; третье отделение занималось контролем за исполнением судебных постановлений по налоговым правонарушениям о недоимках, мобилизационным делам; четвертое отделение — счетное. Вдепартаменте полиции имелся архив, канцелярия.

Компетенция Департамента полиции исполнительной распространялась на губернаторов,

220

Юридическая наука и практика

трибуня молодого ученого

«блюстителей неприкосновенных прав самодержавной пользе» [1], то есть повсеместного точного исполнения законов, уставов, повелений, указов Правительствующего сената и предписаний начальников. Важнейшей задачей Департамента являлось осуществление контроля за делами полиции, руководство деятельностью полицмейстеров и исправников (ст. 408); как руководителю губернского правления ему были подчинены все функции полицейского контроля в губернии.

В Своде законов также предусматривалась деятельность полиции хозяйственной. В статьях 1211—1214 отмечалась компетенция четырех ее отделений по сферам деятельности: продовольственное снабжение, общественное призрение и попечительство, оборот денежных капиталов и проведение ревизий, счетная компетенция. В этих вопросах прямая задача полиции — борьба с правонарушениями — занимает даже не второстепенное, а третьестепенное значение. Главную задачу в этот период выполняет умело составленный и данный вовремя начальству нужный документ.

В книге III тома 2 перечислена общая компетенция земской полиции (ст. 2509—2765), где прописаны ее многочисленные обязанности, в том числе и особенные обязанности земского исправника. Обширное место в книге IV занимает компетенция столичной полиции и градоначальства (ст. 4181—4427).

В книге V «Учреждение властей и мест волостных и сельских» рассмотрены полицейские функции органов сельского управления: сельского старшины (ст. 5085), сельского старосты (ст. 5107), тысячского, сотника, пятидесятника, десятника. Обеспечение охраны общественного порядка (ст. 5196—5245), сохранности имущества (ст. 5196), паспортный контроль в сельской местности (ст. 5238—5245). Определена компетенция учреждения сельской расправы. В своде законов очевидна громоздкая система полицейской функции государства, а поэтому и поверхностное изложение прав и обязанностей чинов полиции.

В связи с падением крепостного права в России именным указом от 25 декабря 1862 года [2] полиция была освобождена от хозяйственных функций и от рассмотрения судебных дел. Были оставлены полномочия по их проведению на стадии дознания. Принципы деятельности полиции формировались на базе складывающегося в России права буржуазного государства. В 1880—1890-е годы в Своде законов Российской империи в томе I, статье 362 определяю-

щей компетенцией Департамента полиции, с 6 августа 1880 года состоящего в новой конструкции (общая полиция и отдельный корпус жандармов), отмечалось:

— предупреждение, раскрытие и расследование преступлений;

— уст ройствоп олицей скихуч реждени й;

— кадры полиции (прием, расстановка, увольнение);

— охрана и безопасность граждан;

— пограничный контроль;

— проверка пограничного сообщения;

— снабжение иностранцев всеми видами на место жительства в России;

— паспортный контроль в стране;

— обслуживание опеки и попечительства;

— надзор за соблюдением питейного сбора, контроль трактирных заведений;

— контроль за утверждением уставов различных обществ, клубов;

— контроль за соблюдением паспортных правил;

— исполнение других указаний в подлежащих частях Свода законов.

Более чем полувековой (с 1862 года) период преобразований, изменение социально-экономических устоев государства ознаменован и значительными преобразованиями в объеме компетенций, содержании функций полиции и деятельности губернских и местных органов полиции. Проведена огромная работа по преобразованию полиции за рассматриваемый период. В подписанных актах высшей юридической силы и содержащихся в Полном собрании законов Российской империи конкретно полиции посвящено более 1,2 тыс. нормативных правовых актов. Используя территориальность действия законов, их характер и значение, мы выделяем такие его виды: 1) законодательство полиции общего характера; 2) законодательство, касающееся Санкт-Петербургской столичной и Московской полиции; 3) законодательные акты, касающиеся регионов Прибалтийских образований империи, Бессарабии, Закавказья; 4) законодательство Европейской части империи, Крым; 5) Сибирь и Дальний Восток; 6) сводная часть.

Нормативно-правовой материал свидетельствует об участии полиции в разнообразных сферах деятельности. На начальном пути преобразований изменения затрагивают отношения в сфере судебной компетенции [3], решения по пополнению полицейских команд значительным количеством военнослужащих. Развитие новых структур общей полиции отражено в по-

Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 3

221

Мочалова А.А. Полное собрание законов Российской империи как исторический источник преобразований в полиции второй половины XIX...

Мочалова А.А. Полное собрание законов Российской империи как исторический источник преобразований в полиции второй половины XIX...

трибуня молодого ученого

явлении конно-полицейской стражи, урядников. Достаточно много нормативных правовых актов высшей юридической силы касалось вопросов повышения экономико-материальной базы полицейских команд, обеспеченности служебными квартирами классных чинов полиции [4], форменным обмундированием, пенсионного и медицинского обслуживания. По нашим подсчетам законодательных актов, принятых исключительно для всех полицейских команд, было не менее 135.

Большая роль принадлежит законодательным актам. Как правило, в сравнении со Сводом законов они носят адресный характер, то есть адресованы конкретному полицейскому органу, реже — для всех полицейских учреждений, для столичной полиции и полиции города Москвы. Нет сомнения, что преобразовательная деятельность во многом апробировалась на Санкт-Петербургской полиции, преимущественно в начальный период преобразований. Особенно заметен этот процесс с участием личностного фактора руководителя столичной полиции в 1866—1876 годах Ф.Ф. Трепова, при котором Санкт-Петербург стал настоящим полигоном реформ [5]. К началу 1880-х столичную полицию в ее преобразованиях поддержало руководство полиции города Москвы. В Полном собрании законов Российской империи законодательных актов, направленных на преобразования в столичных полициях, принято не менее 132.

Не последнее место в Своде законов уделено проблемам экономического и социального развития Российской империи. Многонациональный характер государства не мог не отразиться на формировании полицейского аппарата в разных регионах Российской империи. Российская империя по национальному составу была пестрой: 44 губернии, государства Прибалтики (Финляндия, Курляндия, Эстляндия, Литва, Польша), Приднестровье, Крым, Закавказье, Туркестанский край (Средняя Азия), Сибирь и Дальний Восток. Даже в начале XX века империя состояла из 49 губерний и 7 особенных учреждений: Царство Польское, Кавказ, Закаспийская область, Туркестанский край, области Урала и Семипалатинская, Иркутская губерния, племена инородцев. Особые правила определялись для войска Донского и земель Астраханского казачьего войска.

Благодаря обширным границам, в Российской империи были территориальные образования с различным уровнем социальноэкономического и этно-конфессионального развития. Прибалтийские регионы [6] империи

существенно отличались в развитии от регионов Закавказья, Средней Азии, и, конечно, от Сибири и Дальнего Востока. Обеспечение общественного порядка мало чем отличалось от территорий соседних европейских государств. Последние из перечисленных территорий были фактически колониями России. Здесь военное и гражданское управление находилось в руках наместника и главнокомандующего на Кавказе [7], в Туркменистанском крае — в руках генерал-губернатора [8].

Характерной чертой аппарата в восточных и юго-восточных районах была военизация. Для усиления местной полиции на территории ряда областей постоянно находились регулярные армейские или казачьи подразделения. В названных выше регионах существовала специфика организации и деятельности полицейских структур. Особая кадровая политика военизации затрагивала и деятельность полиции, ее руководство: уездные начальники были военными чиновниками.

Соединение административно-полицей-

ской и военной власти прослеживается на всех уровнях развития общей полиции в Туркменистане [9]. Необычная компетенция обусловливала неопределенность национальных окраин от центра. В полицейском управлении учитывались рамки культурного фактора, языковые барьеры, религиозный фактор. Полиция формировалась по российскому образцу, однако допускалось существование местного управления охраной общественного порядка. Например, в Туркменистанских городах допускалось существование местной полиции (например, терская милиция).

Для Закавказья [10] характерно расширение принятия местных дворян (нацвали) в полицейские органы. Здесь полицией руководил военный комендант — русский офицер, полицейский служитель — нацвали из местного населения. В условиях сепаратистских тенденций ситуация по охране общественного порядка менялась. Существовали особенности, восходящие от национальных условий быта [11, с. 45—47]. В собрании законодательства Империи отмечается не менее 240 документов, касающихся развития полиции указанных выше регионов.

Очень важными государственно-правовыми субъектами Российской империи, территориально занимающими не менее половины ее территории, являются Сибирь и Дальний Восток [12; 13]. В становлении полиции этого региона большая роль принадлежит российскому каза-

222

Юридическая наука и практика

трибуня молодого ученого

честву. В Своде законов Российской империи городовые казаки были включены в состав полицейских сил империи [14]. Казаки несли полицейскую службу в нарядах в составе полков и сотен. Центром Западной Сибири, через который осуществлялось управление и были сосредоточены основные силы казаков, являлся город Омск. Осуществление полицейской функции — это традиция казачьего войска в готовности в любое время защищать общественный порядок, установленный государством.

В рамках рассматриваемого периода принято 74 специальных законодательных акта Российской империи о преобразовании полиции Сибири и Дальнего Востока. Основным законодательным документом, регламентировавшим преобразование полиции в этом регионе, явился Высочайший указ «О преобразовании полиции Сибири», который был утвержден Государственным советом 12 июля 1867 года. На его основе создавалось полицейское управление Западной и Восточной Сибири. По этому указу вместо существовавших полицейских округов создаются полицейские управления. Исключение составлял остров Сахалин, где полицейское управление состояло из смотрителя и его помощников.

В Сибири происходит объединение городских и сельских полиций. Штат для Сибири, Дальнего Востока и Северного Казахстана предусматривал 463 полицейских чиновника. Для Западной Сибири 63 штатные должности в городских и 190 в окружных полицейских управлениях. В Восточной Сибири, соответственно, 46 в городских и 160 в окружных полицейских управлениях [15].

Власть исправника охватывала округ. Чтобы представить территориальную компетенцию полицейского чиновника, можно выделить обширность ее территории. Так, компетенция пристава Туруханского края распространялась на территорию в 1 609 824 квадратные версты с немногочисленным населением в 15,4 тысяч человек к началу XX века.

В 1873 году на основе указа «Об установлении нового порядка комплектования полиции по вольному найму» [16], позволяющего формировать полицию не только из городовых казаков, формируются полицейские команды Западной и Восточной Сибири [17]. Полицейская власть на селе осуществляется по законам Империи: сельский староста, сотник, пятидесятник, десятник. Создается полицейский резерв. Институт следователей в Сибири не формируется: решением ихзадач занималась полиция.

Небольшой личный состав, низкие зарплаты чиновников полиции, отсутствие профессионального отбора и специальной подготовки, крайняя загруженность и доведение до мелочной регламентации — вышеперечисленные факторы обличают несостоятельность полиции выполнять свои основные функции. Реформированная полиция не пользовалась авторитетом среди населения в рамках своей компетенции, и обеспечение охраны общественного порядка решалось проверенными в недалекой истории способами, не без помощи казачества.

Наиболее значительным преобразованиям правовой регламентации деятельности полиции подверглись европейская часть Севера, Урала, Поволжья, Белой и Малой России, а также Крыма. Эти регионы, за исключением Крыма, к середине XVII века составляли остов российской государственности: союз славянских народов, а также народов финно-угорской группы, с которыми в общении не было больших противоречий в организации жизни и быта, формировании государственности. Крым активно вошел в состав России и был исключительно важен при формировании внешней политики. Отдельные его поселения имели самостоятельный правовой статус. Европейской части Российской империи, Поволжью посвящено более 650 специальных нормативных правовых актов, подписанных императором.

В указанной области проведены значительные структурные преобразования в вопросах финансирования, пенсионного обеспечения полицейских, а также организационно-штатных вопросах. Эти преобразования вытекают из нововведений в столичной полиции и отражаются не только в изменении форменной одежды, в общих правилах служебных отношений, но и в принятии новых форм и методов работы. Так, изменения в проведении набора на службу, преимущественно из военнослужащих, на рубеже 1860—70-х годов касался регионов Центра европейской части России: введение института урядников

Таким образом, по сравнению с начальным (1862 г.) периодом преобразований происходят изменения в территориальной организации управления, появляются новые службы, меняются формы и методы работы российской полиции. На основании «Свода данных о переписи 1897 года» насчитывалось 94 150 городовых,

Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 3

223

Мочалова А.А. Полное собрание законов Российской империи как исторический источник преобразований в полиции второй половины XIX...

Мочалова А.А. Полное собрание законов Российской империи как исторический источник преобразований в полиции второй половины XIX...

трибуня молодого ученого

жандармов, других нижних полицейских чинов, 10 425 околоточных надзирателей, а также их руководства — приставов, исправников, жандармских офицеров и других более высоких чинов. На полицию приходилось более 104 тысяч человек. Кроме того, в это число не входили сотские, пятидесятские и десятские, хотя они преимущественно выполняли полицейские функции. В начале XX века количество урядников составляло более 10 тысяч человек, 47 тысяч стражников. По подсчетам Н.А. Рубакина, каждый четвертый чиновник в России служил в полицейском ведомстве.

Мы имеем возможность сравнить численный состав сотрудников полиции начала 1860-х годов и начала XX века, когда на январь 1863 года на службе состояло 3227 аттестованных чинов полиции и 3887 канцелярских чинов ведомства МВД [18]. Численный состав российской полиции начала XX века увеличился более чем в 15 раз. Расходы на МВД с 1903 по 1908 год удвоились и составили 85 790 000 руб., без учета расходов на политический и уголовный сыск. И они в ближайший период были еще увеличены, как уже отмечалось выше. Общие расходы на содержание полиции увеличились с 4,25 млн руб. более чем в двадцать раз. Эти показатели не могли не отразиться на выполнении прямых обязанностей полиции.

Все вышесказанное не дает нам возможности усомниться в важнейшем значении Свода законов и Полного собрания законов Российской империи как исторического источника. В Своде законов просматривается развитие функции общей полиции и особенных обязанностей ее должностных лиц. По Полному собра-ниюзаконов Российской империи можно постоянно видеть развитие организационно-штатной структуры полицейских команд в отдельных регионах многонационального государства как формы пространственной организации, укрепление денежного содержания, изменения в кадровом составе полицейских команд, финансирования, правового и социального обеспечения чинов полиции и других сторон ее многогранной деятельности. С появлением новых организационных структур в составе общей полиции очевидно и изменение форм и методов ее работы, активность преобразовательной деятельности.

Таким образом, Свод законов и Полное собрание законов Российской империи являются важнейшими историческими источниками преобразований полиции, в том числе и в рассматриваемый нами период.

Примечания

1. Свод законов Российской империи. Т.II. Часть 1. Кн. 2. Гл. 3 «О губернаторах».

2. ПСЗРИ II. Т. 37. № 37289.

3. ПСЗРИ II. Т. 51. № 56319.

4. ПСЗРИ II. Т. 54. № 60385.

5. ПСЗРИ II. Т. 41. № 43691а, 43110а, 43921а.

6. ПСЗРИ III. Т. 8. № 51114, 5708.

7. ПСЗРИ II. Т. 42. № 45268, 45479, 45484, 45147; Т. 54. № 59512, 45479, 45484, 45147.

8. ПСЗРИ II. Т. 45. № 48147; Т. 47. № 50856.

9. ПСЗРИ III. Т. 6. № 4110; Т. 7. № 4790; Т. 16. № 13474; Т. 28. № 30048; Т. 32. № 337853.

10. ПСЗРИ III. Т. 9. № 6439; Т. 13. № 9501; Т. 14. № 10368; Т. 19. № 16896.

11. Тимошевская А.В. Государственно-правовой статус регионов Российской империи как основа полицейской системы // История государства и права. 2011. № 21.

12. Коновалов И.А. Полицейская реформа в Сибири второй половины XIX века // История государства и права. 2014. № 9.

13. Коновалов И.А. Полицейская деятельность городовых казаков в первой половине XIX века // История государства и права. 2014. № 14.

14. Свод законов Российской империи. Т. II. Часть 2. Ст. 1175.

15. ПСЗРИ II. Т. 42. № 44681; Т. 43. № 45141.

16. ПСЗРИ II. Т. 48. № 52438.

17. ПСЗРИ II. Т. 53. № 59117; Т. 54. № 59737; ПСЗ III. Т. 2. № 938; Т. 3. № 1869; Т. 4. № 2805; Т. 6. № 3481; № 3700; Т. 7. № 4598; № 4823; Т. 8. № 6590; Т. 16. № 18814.

18. Северная почта. 1863. № 181/182. 17—18 октября.

Notes

1. The Code of laws of the Russian Empire. T II. Part 2.

2. Complete collection of the laws of the Russia in the empire II. Vol. 37. № 37289.

3. Complete collection of the laws of the Russia in the empire II. Vol. 51. № 56319.

4. Complete collection of the laws of the Russia in the empire II. Vol. 54. № 60385.

5. Complete collection of the laws of the Russia in the empire II. Vol. 41. № 43691a, 43110a, 43921a.

6. Complete collection of the laws of the Russia in the empire III. Vol. 8. № 51114, 5708.

7. Complete collection of the laws of the Russia in the empire II. Vol. 42. № 45268, 45479, 45484, 45147; Vol. 54. № 59512, 45479, 45484, 45147.

8. Complete collection of the laws of the Russia in the empire II. Vol. 45. № 48147; Vol. 47. № 50856 .

224

Юридическая наука и практика

трибуня молодого ученого

9. ПСЗРИ III. Vol. 6. № 4110; Vol. 7. № 4790; Vol. 16. № 13474; Vol. 28. № 30048; Vol. 32. № 337853.

10. Complete collection of the laws of the Russia in the empire III. Vol. 9. № 6439; Vol. 13. № 9501; Vol. 14. № 10368; Vol. 19. № 16896.

11. Timoshevskaya A.V. State-legal status of the regions of the Russian empire as the basis of the police system // History of state and law. 2011. № 21.

12. Konovalov I.A. Police reform in Siberia at the second half of the 19th century // History of state and law. 2014. № 9.

13. Konovalov I.A. Cossakcs policemen's practice in the first half of the 19th century // History of state and law. 2014. № 14.

14. The Code of laws of the Russian empire. T II. Part 2, art. 1175.

15. Complete collection of the laws of the Russia in the empire II. Vol. 42. № 44681; Vol. 43. № 45141.

16. Complete collection of the laws of the Russia in the empire II. Vol. 48. № 52438.

17. Complete collection of the laws of the Russia in the empire II. Vol. 53. № 59117; Vol. 54. № 59737; Complete collection of the laws of the Russia in the empire III. Vol. 2. № 938; Vol. 3. № 1869; Vol. 4. № 2805; Vol. 6. № 3481; № 3700; Vol. 7. № 4598; № 4823; Vol. 8. № 6590; Vol. 16. № 18814.

18. North-mail. 1863. № 181/182. October 17—18.

Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 3

225

Мочалова А.А. Полное собрание законов Российской империи как исторический источник преобразований в полиции второй половины XIX...