Формирование структуры местного самоуправления: Международный опыт

О.А. Лупандина

ФОРМИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ*

Местное самоуправление гарантируется законодательством практически всех западных демократий, что зафиксировано Европейской Хартией местного самоуправления, конституциями ФРГ, Австрии, земельными законами Швейцарии и отдельными законами Британии и США [1]. Практически везде местному самоуправлению предоставлены относительно широкие компетенции [2].

Для правильного толкования значения местного самоуправления необходимо обязательно понимать, что задачи повседневного управления населением решаются в первую очередь на коммунальном, а не на государственном уровне. От момента рождения и до самой своей смерти отдельный человек опутан сетью коммунальных отношений. Ведь общины и объединения общин содержат учреждения сферы здравоохранения, медицины, культуры, просвещения, спорта, социального обеспечения, отдыха экономики, водо- и энергоснабжения, водоочистки и мусоро-сборки, а также уборки самих улиц. Они занимаются планами застройки и освоения земельных участков, прокладкой улиц, организацией спасательной и пожарной служб, хозяйственной деятельностью и пр. [3].

Согласно Х поправке к Конституции США, организация местного самоуправления относится к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), обилие нестандартных учреждений и полномочий.

Местные учреждения занимаются вопросами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, местами отдыха, социальным обеспечением. Второе место занимают вопросы административно-управленческие: поддержание порядка (прежде всего, управление полицией), обеспечение противопожарной охраны и правосудия, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров. В меньшей степени местные органы занимаются хозяйственными делами, так как в этой сфере господствуют частные предприниматели. Органы местного самоуправления руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом и, как правило, только косвенно регулируют деятельность частных предприятий. Они также строят муниципальное жилье, устанавливают ставки арендной платы, занимаются реконструкцией городов, строительством и эксплуатацией дорог, гаваней, аэропортов, развитием территории (в том числе отводом и эффективным использованием земель и другими вопросами землепользования) и охраной окружающей среды.

Создание и функционирование местных органов власти в США регулируются исключительно законодательством штатов, которое исторически имело тенденцию к предоставлению гражданам широкой свободы самоуправления. Наиболее распространенной административной единицей в составе штата традиционно является графство. Совет графства и основные должностные лица избираются на-

* Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта № 05-03-03395а.

селением. На уровне властей округа осуществляется контроль за состоянием местных дорог, содержанием мест заключения, больниц, рекреационных зон и т.д.

Формы самоуправления на более низком уровне отличаются еще большим разнообразием. Наиболее распространенными являются муниципалитеты, городские советы (часто во главе с мэром), и «тауншипы» в сельской местности. Иногда существует избираемый населением совет управляющего для руководства городским хозяйством.

Корни современного самоуправления Германии уходят во времена наполеоновских войн. В качестве ответной реакции на них в Германии были проведены радикальные реформы, коммунальные аспекты которых нашли отражение в Прусском городском уложении 1808 г.

В настоящее время в основе местного самоуправления лежит самоопределение граждан в рамках административно-территориальных единиц, организованных по принципу децентрализации [4]. С одной стороны, речь идет о противодействии государственному централизму: решения должны приниматься децентрализовано, на местах, т. е. предоставить людям на местах самостоятельно решать свои проблемы. С другой стороны, общины являются основой демократического государственного порядка. Во главе их стоят демократически избранные народные представительства и выбранный, обычно напрямую, народом бургомистр.

В Германии существуют два субъекта местного управления: общины и районы. В то время как общины занимаются решением вопросов, касающихся их территории и проживающих на ней жителей, районы являются органами общественного управления более высокой ступени. Они объединяют несколько общин и определяются конституцией страны как общинные объединения. При этом они играют также роль своеобразного компенсатора различных организационных и финансовых возможностей общин. Так же как и общины, они имеют законные демократические (выбранные гражданами) народные представительства. Управленческие органы общин и районов вовсе не взаимоисключают, а скорее дополняют друг друга. Как правило, каждый проживающий в Германии является одновременно жителем общины и района. Следует отметить, что общины и их объединения не только не имеют право, но в ряде случаев обязаны сотрудничать между собой. Общины и районы могут также создавать самостоятельные субъекты права, например, различного рода публично-правовые учреждения и хозяйственные предприятия. Право общин и районов на самоуправление обеспечивается не только обычным законом, но и конституцией страны.

Общины получают полную компетенцию в вопросах, касающихся совместного проживания и существования членов общины и имеющих для них значение именно как для членов данного коммунального образования. Конечно, законодатель в силу своих прав может учредить для местной общины какие-либо иные полномочия. Однако при этом законодатель должен ограничиваться рамками, в которые он поставлен конституционно-правовыми гарантиями самоуправления.

Что касается районов, то их правовое положение иное. У них нет конкретной сферы деятельности, непосредственно гарантированной конституцией.

Можно констатировать, что суть самоуправления в Германии заключается в возможности решать собственные проблемы под собственную ответственность. Ответственность же означает свободу от государственного вмешательства. Таким образом, общинам и районам должна предоставляться своя собственная сфера самостоятельной деятельности. Ими должна вестись регулярная работа по принятию самостоятельных решений в сфере их компетенции [4].

Следует отметить, что конституционно-правовые гарантии местного самоуправления обеспечивают ему право на судебную защиту. Общины являются не-

посредственными носителями государственной власти, а не общественными инстанциями. В то же время положения о самоуправлении предоставляют общинам и районам субъективные права в отношении всех других носителей государственной власти, которые должны учитываться всеми судами.

Как правило, все общины состоят из двух основных органов: местного народного представительства как органа принятия решений и главного исполнительного органа, который, как правило, носит единовластный (бургомистр) или, порой, коллегиальный (магистрат) характер. Поскольку коммунальное право относится к ведению земель, то внутреннее строение общин и районов может различаться в деталях.

Финансированию деятельности общин придается важное значение, поскольку без финансирования никакое местное самоуправление функционировать не может. Конституция страны и земельные конституции содержат финансовые гарантии в отношении общин и районов.

Административная деятельность общин является, по своей сути, деятельностью по организации оказания услуг. Поэтому в положениях об общинах отмечается, что общины в рамках своей деятельности создают общественные учреждения, необходимые для хозяйственного, социального и культурного обслуживания своих жителей. К ним относятся, например, музеи, бассейны, библиотеки, транспортные предприятия, дома престарелых, детские сады, театры, ночлежки для бездомных, парки. Все жители в соответствии с действующим правом могут пользоваться общественными учреждениями и должны платить за это.

В организационной деятельности общины и районы имеют широкие возможности для инициативы. Например, если им не с руки самим организовывать предоставление услуг гражданам, они могут привлечь в этих целях какое-либо частное предприятие, которое будет действовать по поручению общины, или организовать с частником совместное предприятие.

Хозяйственная деятельность общин предполагает организацию деятельности предприятий, выступающих на рынке в качестве производителя услуг или посредника в их предоставлении, включая и участие частных предприятий. Общины имеют право заниматься только такой хозяйственной деятельностью, которая оправдана общественными нуждами, а вид и размеры этой деятельности соответствуют возможностям общины.

Следует констатировать, что коммунальное управление в Германии играет очень важную роль, поскольку граждане страны идентифицируют себя скорее с общиной, чем с государством, и имеют в коммунальной области совсем другие возможности воздействия, чем на государственном уровне. Именно таким образом общинное самоуправление обеспечивает решение проблем, более выгодное гражданам, чем это могло бы быть на федеральном уровне.

В Дании на региональном уровне существуют окружные префектуры. Префект назначается государством, он возглавляет комитет, избираемый на общих выборах. Этот комитет контролирует деятельность муниципалитетов. Он вправе отменить решения муниципальных органов, если они не соответствуют законодательству. Муниципалитеты обязаны представлять в комитет свои финансовые отчеты с тем, чтобы доказать, что их деятельность проводится в соответствии с законодательством.

Для Франции высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной [5]. Здесь достаточно долго существовала система многоуровневой власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась (прежде всего, в административном и финансовом смысле) вышестоящими органами управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских поселений. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа жителей и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления; депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем республики. Последний следит за законностью принимаемых коммуной решений и в случае нарушения прав граждан обращается в суд за их отменой.

В Нидерландах бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной области после консультаций с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями, на нем лежит ответственность за полицию и пожарные службы. Он вправе, если сочтет, что то или иное решение муниципального органа противоречит законодательству или общим интересам, воздержаться от его выполнения и должен проинформировать об этом исполнительный орган провинции, который выносит вопрос на рассмотрение правительства [5].

В Бельгии мэр избирается не напрямую, а его кандидатура выдвигается партией большинства, избранной по партийному списку. Потом мэр утверждается королем. У мэра есть определенные полномочия, которые отличаются от полномочий совета, например, правопорядок, полиция, пожарные; надзор за деятельностью муниципалитетов осуществляется региональными правительствами и правительством провинции. Кроме того, любой гражданин может обратиться в администрацию с жалобой на деятельность муниципалитета.

Законодательство Бельгии предусматривает разные формы межкоммуналь-ного объединения [5]. Межкоммунальные объединения в Бельгии представляют собой некоммерческие ассоциации с четко определенными вопросами в интересах коммун. Они создаются на добровольной основе как акционерные общества, кооперативы или ассоциации с неимущественными целями.

Конституция Италии подчеркивает, что представительная система в стране организована в соответствии с требованиями децентрализации. Так, основной закон признал необходимость местной автономии в рамках государства. В соответствии с этим принципом в Италии была создана система демократической власти, территориально расчлененная на три составляющих: коммуну, провинцию и область. Они, согласно конституции, должны обладать и автономией, и законодательной властью, им должно быть доверено выполнение государственных функций, с тем, чтобы дать народу возможность участвовать в местном самоуправлении.

Муниципальная система Италии принадлежит к так называемому французскому типу. В Италии, как и во Франции, во всех территориальных единицах обязательно должны быть представители центральной власти.

В целом, анализируя законодательство о местном самоуправлении ряда стран, можно сделать вывод, что муниципальная власть в США, а также в европейских странах находится под надежной опекой государства в части соблюдения ее прав и интересов, а также независимости в принятии решений.

Таким образом, в качестве основополагающей тенденции развития муниципальной власти можно выделить стремление к оптимальному сочетанию самоуправления со свойственной ему определенной автономией, самостоятельностью и государственным управлением на местном уровне, что позволит обеспечить в деятельности муниципальных органов реализацию и защиту общенациональных интересов [6].

С 1985 г. в Европе создана новая базовая основа для местного самоуправления - «Европейская хартия о местном самоуправлении», принятая Советом Европы. В четвертой статье этой Хартии регулируется объем местного самоуправления, в ней устанавливается, что: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии». Эта формулировка отражает принцип, значение которого в современной жизни демократического государства постоянно должно возрастать. Данный принцип предполагает, что органы власти, стоящие над муниципальными образованиями, т.е. региональные и федеральные органы власти, должны брать на себя осуществление только тех полномочий, которые не выполнены на местном уровне [7].

Представляется, что наиболее полно принципы самостоятельности местного самоуправления реализованы в Швейцарии [8]. Базируясь на том, что вся власть исходит от народа, в Швейцарии на первом месте стоят муниципальные образования - общины. Именно они образуют основу государственной политической структуры. Статус общин не зависит от их величины и является одинаковым по всей стране. Однако существует разница в правах и обязанностях общин. Связано это с тем, что в рамках национального законодательства Швейцарии действует целый ряд конституций, при этом каждая из них относится к отдельному объединению общин (кантону), в определенной общине и соответствующие муниципальные законы. Причем в некоторых вопросах наблюдаются значительные расхождения.

Местное самоуправление в Швейцарии предполагает: право на существование общины, право на объединение общин, право общин на создание собственных политических и административных структур в рамках законодательства и т.д.

Помимо рассмотренных нами административно-территориальных общин в Швейцарии существуют гражданские общины. Эти образования во многих отношениях переплетаются с административно-территориальными общинами, они образуются в виде церковных, школьных и т.п. общин, позволяют гражданам в полной мере реализовывать на практике свои права на осуществление местного самоуправления, что выступает важной и неотъемлемой частью современной демократии.

Создавая местное самоуправление в России, возможно, стоит переосмыслить зарубежный опыт. Тем более что вопрос о реформировании муниципальных органов и возник у нас, в том числе, как следствие подписания Европейской хартии местного самоуправления [9].

Действительно, в Российской Федерации управляющие органы на местах часто все еще слабы, а их деятельность зачастую плохо определена и слабо финансируется [10]. В то же время существуют как минимум два фактора, которые свидетельствуют о несомненной пользе местного самоуправления в России. Во-первых, это география страны, ее огромные размеры, которые не позволяют создать гражданское общество без его децентрализации. Во-вторых, в России существует давняя, исторически сложившаяся и устоявшаяся традиция общинных сходов.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. - М., 2005.

2. Емельянов Н.А. Муниципальные системы зарубежных стран: Курс лекций. - М., 1998.

3. Шатров И. Муниципальная власть по-европейски // Босс,.2002. № 10.

4. Алебастрова И.А. Муниципальные системы в странах Восточной Европы: конституционные вопросы. - М., 1997.

5. Барабашев Г.В., Шеремет К. Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). - М., 1991.

6. Местное управление и самоуправление в России и за рубежом / Отв. ред. В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. - М., 2000.

7. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Рф. Монография. - М., 2005.

8. Бапст Э. В защиту швейцарских общин // Казанский федералист. 2003. № 2.

9. Местное самоуправление в России: Сборник статей / Отв. ред. В.Б. Зотов. - М., 2003.

10. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административнотерриториальное устройство России. - М., 2005.

С.Н. Макаренко

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Большинство правоведов признают необходимость создания гражданского общества в России и делают в этом направлении практические шаги. Немало усилий прилагают общественные негосударственные структуры. Создаются независимые общественные организации, союзы, комитеты, фонды.

Идея формирования гражданского общества в России существовала давно. Но в современных условиях изменяющегося российского общества она наиболее актуальна. Построение гражданского общества непосредственно связано с вопросом о правовом государстве, а значит - о совместимости государства с правом. Задача формирования правового государства сначала лишь декларировалась, затем стала избирательной программой кандидатов в депутаты, и нашла отражение в ст. 1 Конституции РФ. Это положение носит программный, перспективный характер.

Но реализация идеи правового государства в России сталкивается с рядом проблем. Среди причин, обусловливающих сложность построения в России гражданского общества, а значит, и правового государства, можно выделить следующие:

1. Право никогда не имело в России достаточной ценности и самоценности.

2. Отсутствие правовой культуры было присуще как рядовым гражданам, так и представителям власти.

3. Для представителей государственной власти всегда было свойственно объявлять правом свою волю. Законы нарушались не только со стороны граждан, но и самого государства, которое иногда игнорировало законодательство в угоду политической целесообразности.

4. Гражданам России свойственно было искать высшую справедливость в монархе, верховном правителе и т.п. Граждане больше надеялись не на свои силы, а на государственную власть, не веря в силу и действенность общественных организаций. В то время как именно они должны стать основой гражданского общества.

5. Протяженность границ, огромная территория, неоднородный национальный состав, многоконфессиональность населения. Преобладание в регионах центробежных сил.

6. В российской национальной традиции не существовало официально признаваемых общечеловеческих норм, которые детерминировали бы действие всех других правил и принципов.