Становление института парламентских расследований в Российской Федерации

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

© Якимова Е. М. , 2005

СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ПАРЛАМЕНТСКИХ РАССЛЕДОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принцип разделения властей предполагает наличие трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Каждая ветвь государственной власти выполняет определенные функции. Так, основными направлениями деятельности законодательной власти является выполнение законотворческой, представительской, учредительной и контрольной функций. Традиционно первые две функции называются основными. Чаще всего законодатели в период становления государства уделяют особое внимание детальной проработке лишь основных функций, тем самым закладывая основы устойчивого развития страны. Регламентация дополнительных функций становится актуальной при достижении значительной стабильности в обществе. Политическая стабильность, существующая в настоящее время в России, позволяет провести проработку вопросов осуществления дополнительных функций законодательных органов государственной власти. Таким образом, правовое регулирование контрольных полномочий парламента над органами исполнительной власти становится актуальным направлением законотворческой работы. Подобная тенденция позволяет назвать правовое закрепление, в частности, процедуры парламентских расследований, одной из форм парламентского контроля, приоритетной задачей.

Прежде чем перейти к анализу собственно парламентских расследований, представляется необходимым определить, что вкладывается в понятия «контроль», «парламентский контроль», поскольку между этими понятиями существует взаимосвязь общего и особенного, а основой методологического подхода к раскрытию любого понятия является раскрытие частного через общее. Такой подход позволит выделить отличительные черты контроля и парламентского контроля, а затем перенести эти особенности на парламентские расследования, что позволит комплексно изучить данное явление.

Под контролем следует понимать «проверку или наблюдения в целях проверки или надзора, в том числе в отношении исполнения отдельных указаний и осуществления правовых предписаний»1. Парламентский контроль представляет собой «вид государственной деятельности законодательного органа государственной власти, его уполномоченных на то внутренних структур, парламентариев и специально формируемых им для этой цели государственных органов, включающих комплекс различных легальных мер по постоянному или ситуативному наблюдению, выявлению, вмененной или инициативной проверке органов исполнительной власти в связи с выполнением ими своих задач и функций, а также по корректу-

ре деятельности данных органов с целью предупреждения злоупотребления и социальных конфликтов»2.

Для целей описания парламентских расследований из вышесказанного необходимо отметить следующие положения. Во-первых, парламентское расследование является формой парламентского контроля. Во-вторых, парламентские расследования связаны с выполнением функций законодательного органа государственной власти. В-третьих, целью проведения расследований является проверка реализации законов, выполнение должностными лицами органов исполнительной власти своих обязанностей, причем проводится проверка не только законности, но и целесообразности принятия определенного решения в конкретной ситуации.

Парламентское расследование можно определить как форму (вид) парламентского контроля над органами исполнительной власти, осуществляемого созданными в установленном порядке специальными временными комиссиями парламента, которые чаще всего расследуют обстоятельства, связанные с природными и техногенными катастрофами и их последствиями, а также факты грубого или массового нарушения прав и свобод гражданин.

Парламентский контроль в России осуществляется в различных формах, однако правовое регулирование контрольной деятельности парламента как представительного органа еще полностью не сложилось. Причем в последнее время регламентация контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации называется перспективным направлением развития законотворческой деятельности. Подобная перспективность, прежде всего, связана с правовым закреплением процедуры проведения парламентских расследований.

Необходимо отметить, что институт парламентского расследования в России получил развитие, как на федеральном, так и на региональном уровне. Однако данные процессы не проходили синхронно. Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»3 еще не принят, а в ряде регионов уже существуют законы, регламентирующие процедуру проведения парламентских расследований в данных субъектах федерации.

Таким образом, становление института парламентских расследований в Российской Федерации необходимо рассматривать на федеральном и на региональном уровнях.

Федеральное Собрание Российской Федерации прошло достаточно долгий путь по принятию федерального закона, регламентирующего

процедуру проведения парламентских расследований. Депутаты практически каждого созыва Государственной Думы пытались принять подобный закон. Однако ни один из законопроектов так и не стал законом. Сложность в появлении такого нормативно-правого акта заключалась, по мнению автора, в том, что парламентские расследования являются способом не только правового, но и политического давления со стороны парламентариев. А если учитывать те непростые отношения, которые сложились на начальных этапах строительства российской государственности между парламентом и Президентом, то парламентские расследования стали бы инструментом борьбы Государственной Думы с главой государства, что в конечном счете могло бы привести к дестабилизации и без того сложной политической обстановки в стране.

Особое внимание стоит уделить законопроекту «О парламентских расследованиях»4, предложенному депутатами Гончаром Н. Н., Гришанковым М. И. и другими. Данный проект прошел первое чтение в 2003 г., однако профильный комитет по государственному строительству концептуально его не поддержал для принятия во втором чтении. Законопроект содержал, в частности, положения, разрешающие проведение парламентских расследований в отношении судей, прокуроров, руководителей Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека в России, должностных лиц Банка России, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти. Однако законопроект не предусматривает внесение соответствующих поправок в законодательство о статусе судей, работников Прокуратуры, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека в России, а значит, правовые последствия проведения парламентских расследований в отношении вышеуказанных лиц не ясны. Кроме того, законопроект создавал условия для необоснованного вмешательства парламентариев указанных субъектов. В комитете Государственной Думы по государственному строительству также отмечали, что полномочия и функции комиссий палат, предусмотренные законопроектом, дублируют функции и полномочия органов предварительного расследования и судебных органов, что привело бы к нарушению принципа разделения властей. Вплоть до 2005 г. никаких шагов по доработке данного законопроекта или разработке нового не предпринималось.

Однако 2005 г. стал годом, когда парламентские расследования и, в общем, парламентский контроль стали перспективными и приоритетными направлениями законотворческой работы.

Президент Российской Федерации В. В. Путин в послании Федеральному Собранию Российской Федерации высказал мысль о необходимости закрепить парламентские расследования законом. 16 сентября 2005 г. В ходе очередного заседания Государственная Дума отклонила проект закона «О парламентских расследованиях», который прошел первое чтение в 2003 г. Вместо этого законопроекта Государственной Думой совместно с Администрацией Президента Российской Федерации был разработан другой проект, который был рассмотрен Государственной Думой

в первом чтении 21 октября 2005 г. и принят в третьем чтении 7 декабря 2005 г.

Тот факт, что подобный законопроект был внесен именно главой государства, вызывает интерес. Парламентский контроль является одной из функций законодательного органа государственной власти, а также действенным механизмом влияния законодательной власти на исполнительную. Это означает, что именно парламент должен быть заинтересован в принятии закона, регулирующего осуществление им контрольных полномочий. Однако о необходимости скорейшего принятия закона о парламентском расследовании заявил Президент Российской Федерации. В этом случае можно говорить о нескольких причинах такого поведения. В данной ситуации глава государства действовал как гарант стабильного функционирования механизма государственной власти. Тенденцией последнего времени можно назвать усиление исполнительной власти, которое обусловлено объективными причинами. Во-первых, это связано с большей оперативностью исполнительной власти в решении поставленных задач. Во-вторых, в непосредственном ведении исполнительной власти находятся реальные рычаги управления государственными институтами, осуществление легитимного государственного принуждения. В-третьих, даже в самом демократическом государстве осуществление исполнительной власти в той или иной мере сопровождается злоупотреблениями властными полномочиями, свободой административного усмотрения и ущемлением прав и законных интересов частных лиц. Следовательно, усиление исполнительной власти ведет к уменьшению роли законодательной власти. Однако теория разделения властей требует построения системы «сдержек и противовесов» и поддержания хотя бы относительного равенства между исполнительной и законодательной властью. Но в подобной ситуации единственно возможным способом усиления роли парламента видится расширение контрольных полномочий законодательных органов власти. Для того чтобы парламент мог оказывать большее влияние и тем самым восстановить равновесие, необходимо установить эффективную систему контроля парламента над органами исполнительной власти.

С другой стороны, Президент Российской Федерации, став инициатором законопроекта, смог внести в проект положения, запрещающие осуществление парламентских расследований в отношении него самого.

Итак, необходимо проанализировать концептуальные положения законопроекта «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Предметом регулирования данного федерального закона являются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.

Законопроект предусматривает создание палатами Федерального Собрания Российской Федерации на паритетных началах на время про-

ведения расследования комиссии. Комиссия по расследованию реализует свои полномочия путем проведения заседаний, которые считаются правомочными, если на них присутствует две трети от общего числа членов комиссии.

Комиссии предоставляется право запрашивать и получать в установленном порядке от органов государственной власти и органов местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов, а также информацию, необходимую для проведения расследования. Комиссия также наделяется правом приглашать на свои заседания для дачи объяснений должностных лиц и граждан. Отказ в предоставлении или уклонение от предоставления запрашиваемых копий документов и информации, предоставление заведомо неполной либо заведомо ложной информации, отказ от дачи объяснений, а также неявка на заседания комиссии без уважительных причин влекут административную или уголовную ответственность.

По результатам расследования комиссия готовит итоговый доклад, который подлежит утверждению обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации, после чего направляется Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации. Кроме того, доклад может направляться в иные органы государственной власти, а также Генеральному прокурору Российской Федерации.

Важным элементом концепции законопроекта является закрепление в качестве одной из целей парламентских расследований контроля со стороны Федерального Собрания Российской Федерации деятельности Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по устранению причин возникновения и последствий обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.

Следует отметить, что в соответствии со ст. 3 указанного законопроекта парламентскому расследованию не подлежит деятельность Президента Российской Федерации. Разработчики проекта объясняют внесение подобного ограничения тем, что Конституцией Российской Федерации предусмотрен самостоятельный правовой механизм расследования деятельности Президента Российской Федерации в связи с выдвижением Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ст. 93 Конституции Российской Федерации). Кроме того, в целях обеспечения самостоятельности и независимости суда при осуществлении правосудия из предмета парламентского расследования исключены деятельность суда по осуществлению правосудия.

Рассмотренная концепция законопроекта представляется обоснованной и способной обеспечить формирование действенного правового механизма расследования Федеральным Собранием наиболее значимых и вызвавших широкий резонанс в обществе событий.

Таким образом, рассматриваемый законопроект достаточно полно урегулировал процеду-

ры проведения парламентских расследований Федеральным Собранием Российской Федерации.

Дальнейшее развитие института парламентского развития на федеральном уровне видится в повышении роли итоговых решений комиссий по расследованию в привлечении к ответственности должностных лиц.

Что касается принятия региональных законов, касающихся осуществления парламентом парламентских расследований, то необходимо отметить, что лишь в нескольких субъектах Российской Федерации приняты специальные законы, регламентирующие процедуру проведения парламентских расследований.

Примером может послужить закон Московской области «О депутатском расследовании»5 от 4 ноября 2004 г. В нем закреплены основания, цели, принципы проведения парламентских расследований, детально проработаны нормы, закрепляющие правовое положение комиссий по расследованию и их членов, указан порядок принятия итогового решения комиссии (мотивировочного заключения), и, что немаловажно, закреплена норма об обязательном опубликовании данного решения и требования, касающаяся хранения материалов дела по время проведения расследования и по его окончанию. Среди оснований проведения депутатского расследования можно отметить те из них, которые являются особенными, необычными для оснований парламентских расследований. Основаниями, помимо нарушения прав и свобод граждан, называется получение информации о случаях нарушений должностными лицами Устава Московской области, законов Московской области бюджетного процесса в Московской области; установленного порядка формирования и исполнения государственных программ и планов социальноэкономического развития Московской области; установленного порядка распоряжения собственностью Московской области и федеральной собственностью, в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения которой участвует Московская область. В законе приводится расшифровка терминов, используемых в данном нормативно-правовом акте, а также указано, что предметом парламентских расследований является не только законность, но и целесообразность принятия решения.

В Законодательном Собрании Иркутской области проходит рассмотрение законопроекта «О депутатской проверке»6. Проанализировав текст законопроекта, предложенного депутатам к принятию в первом чтении, необходимо отметить, что он нуждается в некоторой доработке. Так, в ст. 1 указанного законопроекта целесообразно сослаться и на соответствие не только Закону Иркутской области «Об организации и деятельности Законодательного Собрания» и Закону Иркутской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области», но и основному закону области - Уставу Иркутской области. Под депутатской проверкой названный законопроект понимает одну из форм контрольных полномочий Законодательного собрания, посредством которой устанавливаются причины

и обстоятельства создания препятствий для нормальной деятельности Законодательного собрания и депутатов Законодательного собрания, причины и обстоятельства прошедших или происходящих негативных событий на территории области, вызвавших большой общественный резонанс. Однако термин «большой общественный резонанс» является слишком расплывчатым и не имеет юридической природы. Целесообразно, на наш взгляд, заменить данное сочетание на ставшее известным депутатам Законодательного собрания. П. 2 ст. 6 законопроекта содержит положение о том, что требование о проведении депутатской проверки в обязательном порядке должно содержать основания, цели ее проведения, срок, в течение которого должна быть проведена депутатская проверка. Однако закон не содержит оснований проведения депутатских проверок. Таким образом, можно предложить включить в законопроект статью, закрепляющую основания проведения проверок. Ст. 24 законопроекта содержит положения, закрепляющие требования к хранению документов и материалов во время проведения депутатской проверки. Целесообразным было бы внести дополнения в законопроект, касающиеся требований хранения данной информации после проведения проверки (например, в архиве Законодательного Собрания Иркутской области), а также предоставить возможности доступа граждан к данным материалам.

Процесс становления парламентских расследований в Российской Федерации еще не завершен, однако федеральными и региональными законодателями уже предпринят ряд шагов по регламентации процедуры их проведения.

1 Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах : учеб. пособие. М., 2002. С. 8.

2 Караев Р. Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/ Д, 2005. С. 8.

3 О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации [электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/

4 О парламентских расследованиях [Электронный ресурс] : проект федерального закона // Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/

5 О депутатском расследовании: закон Московской области от 4.11.05 № 136/2004ЮЗ // Вестник Московской областной Думы. № 11.2004.

6 О депутатской проверке [Электронный ресурс] : проект закона Иркутской области // Режим доступа: http://www.irk.gov.ru/