Формы государственного контроля и надзора за деятельностью местного самоуправления в России и США

МАТЕРИАЛЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ ЗАОЧНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧНОЙ КОНФЕРЕНЦИИ «АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ НАУКИ»

ЧАСТЬ 1

УДК 342.55

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИИ И США

Д.Р. Еникеева*

В статье делается попытка определения степени влияния государства на местное самоуправление, а также степени реализации принципа обособленности местного самоуправления в государственном механизме России и США, анализируется роль и значение различных форм государственного контроля и надзора над местным самоуправлением. Автор раскрывает содержание и проводит сравнительный анализ основных форм государственного контроля и надзора за деятельностью местного самоуправления России и США, выявляя сходства и различия, проблемы и особенности их применения в указанных странах.

Ключевые слова: государственный контроль и надзор над местным самоуправлением; административная опека; административный контроль; судебный контроль; прокурорский надзор.

FORMS OF STATE CONTROL AND SUPERVISION AFTER ACTIVITY OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA AND USA D.R. Enikeeva

In the article given it a shot decision of degree of influence of the state on local self-government, and also degrees of realization of principle of apartness of local self-government in the state mechanism of Russia and USA, a role and value of different forms of state control and supervision is analysed above local selfgovernment. An author exposes maintenance and conducts the comparative analysis of basic forms of state control and supervision after activity of local self-government of Russia and USA, exposing likenesses and distinctions, problems and features of their application in the indicated countries.

Keywords: state control and supervision above local self-government; administrative guardianship; administrative control; judicial control; directorate of public prosecutions.

* Еникеева Динара Рияловна, аспирант кафедры государственного права Башкирского государственного университета. E-mail: dinara-enikeeva@ya.ru

Эффективность деятельности местного самоуправления зависит от проводимой государством политики по отношению к нему. Хотя существуют различные взгляды на оптимальное соотношение государственного управления и местного самоуправления, обычно в трудах ученых необходимость эффективного контроля центра над местным самоуправлением не подвергается сомнению. Например, Ю.А. Дмитриев отмечает: «Демократия не может быть эффективной без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и без самостоятельности, и местное самоуправление. Эти принципы должны быть гармонично сбалансированы» [3, с. 818]. Роль контроля, по нашему мнению, очень точно определил британский исследователь P.M. Паннетта: «Контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования» [4, с. 63].

Ценность контроля, как отмечает Ю.А. Дмитриев, не столько в том, чтобы вскрыть факты беззакония, а в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать возможности проявиться [3, с.818]. Объектами контроля являются соблюдение законности в деятельности местного самоуправления, а также целесообразность и рациональность действий и принимаемых решений.

Рассмотрим формы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления в США и России.

Административный контроль и надзор. Здесь необходимо различать административную опеку и собственно административный контроль и надзор.

Административная опека предполагает вступление в силу решений местных властей лишь после получения одобрения от соответствующих органов государственной власти. Причем в одобрении может быть отказано как по причине незаконности нормативных актов, так и по причине их нецелесообразности. Опека чаще всего применяется в сфере делегированных полномочий. Так, в России административная опека применяется при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, поскольку государственные органы имеют права давать указания по поводу их реализации, оценивать принимаемые органами местного само-

управления решения с точки зрения, как законности, так и целесообразности, при необходимости приостанавливать и отменять действие решений. В штатах опека применяется обычно в рамках финансирования штатом местных проектов в виде предварительного одобрения актов, изданных органами местного самоуправления, главой соответствующего департамента штата, а также наложения санкций за ненадлежащее использование финансовых средств, выделенных на реализацию местных проектов. Помимо этого, проявлением опеки в штатах можно считать необходимость получать согласие глав департаментов штата на назначение отдельных должностных лиц местного самоуправления [1, с.50].

Собственно административный контроль предполагает, что решения местных органов могут быть оспорены только по причине их незаконности и в судебном порядке. Он касается сферы как собственных, так и делегированных полномочий. Статья 72 Федерального закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что ответственность органов местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда. Только в случае неисполнения органом местного самоуправления решения суда государственный орган вправе принять решение о роспуске представительного органа или об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Также к мерам административного контроля можно отнести следующие (все они связаны с осуществлением отдельных государственных полномочий): контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и за использованием предоставленных на эти цели материальных и финансовых средств; представление органами местного самоуправления отчетов; дача письменных предписаний по устранению нарушений; отмена или приостановление муниципальных правовых актов;временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

В США существует два типа административного контроля: косвенный и прямой. К косвенному контролю относятся, к примеру, такие меры как: предоставление местным органам советов, информации; требование предоставить доклады; пересмотр решений местных органов и др. Среди мер прямого контроля существуют такие, как издание

штатом распоряжений, указов, обязательных для исполнения; требование о предварительном одобрении действий местных органов управления; передача функций местного управления администрации штата [2, с.27]. Основными мерами прямого контроля в штатах являются временное смещение должностных лиц исполнительной власти местного самоуправления, в том числе выборных, и временное лишение органа местного самоуправления его функций с возложением их на чиновников штата. Следует обратить внимание, что эти меры являются временными, то есть действуют до разрешения вопроса судом [1, с. 50].

В целом, административный контроль над местными органами осуществляется преимущественно исполнительными органами власти вы-шестоящих уровней управления. В РФ федеральными органами административного контроля являются: Министерство РФ по делам национальностей и федеративным отношениям, в структуру которого входит Департамент по проблемам местного самоуправления; Министерство юстиции РФ, организующее государственную регистрацию уставов муниципальных образований; Совет при Президенте РФ по развитию местного самоуправления; полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе; уполномоченные федеральные службы, инспекции и надзоры в составе федеральных служб и министерств, которые осуществляют контроль в отдельных сферах муниципальной деятельности. В правительствах (администрациях) субъектов РФ имеются специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления.

В США косвенно решает вопросы развития местного самоуправления Федеральная комиссия по межправительственным отношениям, в остальном контроль осуществляют правительственные департаменты штатов по местным делам. Прослеживается тенденция увеличения их числа в структуре штатов. Американские ученые подчеркивают распространенность в США именно этого вида контроля, указывая на его гибкость и квалифицированность. Административный контроль отличает компетентность, - отмечает Л. Браун. Например, департамент здравоохранения штата лучше разбирается в вопросах здравоохранения, чем легислатура штата [4, с. 92].

Назовем следующие меры административного контроля в США: губернаторы штатов вправе издавать исполнительные приказы в отношении муниципальных образований; легислатуры штатов наделяют исполнительные органы муници-

пальных образований полномочиями на издание отдельных нормативно-правовых актов; необходимость получения муниципалитетами предварительного разрешения правительственных органов для совершения определенных действий (например, сделки с муниципальным имуществом, акты, касающиеся правовых и финансовых вопросов); дача рекомендаций муниципалитетам по вопросам общегосударственного значения, обязательных для исполнения; доклады органов местного самоуправления, представление ими статистической информации; ревизии отраслей муниципального управления; изъятие из ведения муниципалитетов полномочий, с которыми, по мнению вышестоящих властей, они не справляются.

По мнению американских специалистов, административный контроль штатов над местным управлением наиболее широко и жестко применяется в областях финансов, школьного образования, строительства, здравоохранения, социального обеспечения, правил, регулирующих прием, продвижение и увольнение муниципальных служащих [2, с.28]. В России областями наиболее «жесткого» контроля можно назвать финансовую и бюджетную, санитарно-эпидемиологическую, экологии и природопользования, образования и науки, защиты прав потребителей и благополучия человека. Заметим, что эти области во многом схожи.

Судебный контроль. Данный вид контроля наиболее распространен в США, нежели в России. И это очевидно, поскольку в странах англосаксонской системой права важнейшим источником права является судебный прецедент, под которым понимается решение суда по конкретному делу, имеющее нормативный характер и подлежащее обязательному применению по аналогичным делам, разрешаемым в аналогичном судопроизводстве. В штатах он призван толковать и дополнять законы. Поэтому в США судебный контроль значительно ограничивает деятельность местных властей, и занимает ведущее место в системе контроля.

В России судебный прецедент не является источником права, хотя в настоящее время ведутся дискуссии по поводу признания его таковым в целях обеспечения единства судебной практики. Несмотря на это, ответственность органов местного самоуправления наступает чаще всего по фактам, установленным решениями судов. Ввиду того, что именно суды являются непредвзятым институтом, осуществляющим формализованный контроль, опираясь исключительно на правовые аргументы.

Актуальными задачами остаются совершенствование механизма судебного контроля местного самоуправления [5].

Как в России, так и в США судебный контроль осуществляется путем принятия судом следующих решений: о законности или незаконности актов, действий (бездействий) органов местного самоуправления; судебного приказа (для США) или частного определения (для РФ) о совершении определенных действий или о запрете на их совершение.

Прокурорский надзор.Прокурорские функции в США выполняет атторнейская служба. В отличие от Прокуратуры РФ она организована на основе принципа децентрализации. Так, Генеральный атторней США, атторней штата не имеют власти над местными атторнеями. Местные прокуроры в США, в отличие от прокуроров РФ, назначаются или избираются органами местного самоуправления, либо избираются населением, и ответственны перед ними. Контроль за деятельностью местных атторнеев и руководство ими осуществляют органы местного самоуправления. В число функций прокуроров США не входит осуществление прокурорского надзора как такового, поскольку атторнейская служба США имеет более широкую компетенцию и воздействует на всю систему уголовной юстиции. Суть прокурорского надзора за местным самоуправлением состоит в обеспечении исполнения ими законов, консультировании по вопросам правоприменительной деятельности. Причем, консультации документально оформляются как «мнение атторнея». Мнение атторнея -это официальное толкование нормы права применительно к конкретным обстоятельствам. Органы местного самоуправления вынуждены считаться с разъяснениями атторнеев (хотя они носят рекомендательный характер), так как иначе их действия могут быть опротестованы.

Прокуратура РФ является единой централизованной системой органов. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» одной из основных функций Прокуратуры РФ является надзор за исполнением законов. Сущность прокурорского надзора в области местного самоуправления состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления. Формами устранения нарушений являются протесты и представления прокуроров [3, с.824]. Они схожи с мнениями атторнеев в том, что они носят

рекомендательный характер, несмотря на то, что подлежат безотлагательному рассмотрению. Однако в случае отказа удовлетворить требования прокурора, последний вправе провести контрольную проверку, либо обратиться в суд с заявлением об отмене незаконного акта.

Помимо административного, судебного контроля, прокурорского надзора существует и другие их формы (например, в США - издание циркуляров, инспектирование деятельности органов местного самоуправления в целях стандартизации их работы; в РФ - контроль Уполномоченного по правам человека в РФ, муниципальный мониторинг и т. д.).

Подводя итог, мы можем сделать следующие выводы.

Во-первых, природа государственного контроля и надзора за местным самоуправлением заложена во взаимодействии и взаимовлиянии двух институтов — государственной власти и местного самоуправления.

Во-вторых, во взаимоотношениях местного самоуправления с государством большое значение имеет такая характеристика, как обособленность. Говоря об обособленности местного самоуправления от государственной власти, мы имеем в виду три составляющих этого признака: самостоятельность, организационная обособленность и автономность. Несмотря на это, местное самоуправление входит в единую систему управления государством, поэтому необходимость эффективного контроля центра над местным самоуправлением не подвергается сомнению.

В-третьих, в настоящей статье мы рассмотрели лишь основные формы государственного контроля и надзора. Сравнивая их применение в России и США, мы можем заметить, что в России контроль и надзор за местным самоуправлением носят более централизованный характер: существует направленность на подчиненность местного самоуправления как субъектам федерации, так и центру. Тогда как в США ситуация иная. Конституция США предоставляет право каждому штату самостоятельно решать вопросы организации и деятельности местных органов. Штаты в свою очередь сами решают вопрос о границах самостоятельности муниципальных образований, предоставляя или не предоставляя им право принимать хартии самоуправления (в большинстве случаев такое право предоставляется). Поэтому решение вопросов, связанных с контролем над местным самоуправлением в США, не выносится на феде-

ральный уровень: по возможности они решаются на местном уровне и лишь в особых случаях с привлечением властей штата.

В-четвертых, меры административного контроля и административной опеки в России и США во многом схожи. В США этот вид контроля получает распространение, что порождает такую проблему, как усиление исполнительной власти, рост бюрократии и отстранение населения муниципальных образований от решения вопросов их повседневной жизни [2, с.22]. В России же законодательно закреплены рамки «влияния бюрократии». Так, меры административного контроля со стороны государства касаются только делегированных полномочий (т.е. переданных от государства к муниципалитетам и не связанных с решением вопросов местного значения); административная ответственность органов местного самоуправления перед государством наступает только после вступления в силу решения соответствующего суда. Как в России, так в США на региональном уровне существуют специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления. Однако в России помимо этого существует целая сеть федеральных исполнительных органов и государственных должностных лиц, участвующих в осуществлении административного контроля над местным самоуправлением. В США федеральные исполнительные структуры не касаются этого вопроса вообще.

В-пятых, поскольку суды являются независимым от других органов власти институтом, судебный контроль является надежным способом решения правовых вопросов, в том числе и на местном уровне. Ввиду этого институт судебного контро-

Литература

ля имеет большое значение, как в России, так и в США. Однако в США он играет ведущую роль и гораздо более развит, чем в России. Тогда как в России существует проблема несовершенства механизмов судебной защиты местного самоуправления, а также несовершенства системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права [5].

В функциональном аспекте прокурорский надзор за местным самоуправлением в России и США практически ничем не отличается: основной функцией прокуроров является обеспечение соблюдения законов; решения прокуроров носят рекомендательный характер. Однако организационная структура прокуратуры РФ и атторнейской службы США имеет существенные различия. Опять же, как мы смогли заметить, в РФ преобладают нейтралистские тенденции: прокуратура РФ представляет собой централизованную систему, руководство которой осуществляет Генеральный прокурор РФ; он назначает прокуроров городов, которые подчинены и подотчетны ему и вышестоящим прокурорам. Тогда как местные атторнеи в США никак не связаны с Генеральным атторнеем США и атторнеями штатов. Ввиду этого, мы можем утверждать, что для США эта форма надзора над местным самоуправлением не является государственной.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что местное самоуправление в США является более самостоятельным и обособленным от центра и регионов институтом, чем в России.

1. Местное управление в зарубежных странах: учебное пособие / под ред. А.С. Прудникова. — М.: Юнити: Закон и право, 2007. - 271 с.

2. Местные органы в политической системе федерализма / отв. ред. В.А. Туманов, Г.В. Барабашев. -М.: Наука, 1985.- 193 с.

3. Муниципальное право: учебник - 3-е изд. перераб и доп. / под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: ЭКСМО, 2005,- 1200 с.

4. Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах: курс лекций. - М., 2005. - 170 с.

5. Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 21.10.1999. № 208.

6. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г. - 304 с.