Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

ВРЕМЕННОЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ДАВЫДОВА Наталья Юрьевна

Аннотация: статья посвящена институту осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня. В результате проведенного исследования автором обоснован вывод, что временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления по своей природе не является мерой юридической ответственности, а представляет собой меру защиты.

Annotation: the article is devoted to the Institute of exercising the powers of the public authorities of different level. Results of the study, the author of a substantiated conclusion, that the interim implementation of the bodies of state power of the powers of local governments by their nature are not a measure of legal liability, and represents a measure ofprotection.

Ключевые слова: местное самоуправление, орган государственной власти, конституционная ответственность, орган местного самоуправления, муниципальное образование.

Key words: local self-government, public authority, the constitutional responsibility, local authority, the municipality.

Осуществление полномочий органов публичной власти другого уровня (осуществление полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами и осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти) распространено в мире как значимый институт повышения эффективности осуществления государственной власти1.

Российское законодательство также закрепляет этот институт. Указанная мера может применяться как федеральными органами государственной власти в отношении органов государственной власти субъектов РФ, так и последними в отношении органов местного самоуправления. Несмотря на это, вопрос о природе данной меры в правовой науке однозначно не решен.

А.В. Безруков и А.А. Кондрашев, размышляя о проблемах конституционной ответственности субъектов РФ, отмечают, что временное осуществление полномочий способствует сохранению государственной целостности, противодействию ненадлежащему осуществлению государственных полномочий, независимо от того, каким уровнем власти они реализуются. В то же время эти авторы рас-

1 Андриченко Л.В., Домрин АН., Савицкий В.А, Чертков АН. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журн. рос. права. 2005. № 3. С. 100-126.

сматривают указанный институт как меру от-ветственности2.

С.И. Некрасов считает, что ограничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ можно рассматривать в качестве санкции только тогда, когда в основе применения этой меры лежит противоправное действие (бездействие) соответствующих органов государственной власти. В ситуациях же временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ, когда последние не могут их осуществлять (или осуществлять в полном объеме) по объективным причинам (в частности, в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией), подобные меры нельзя рассматривать в качестве санкции юридической ответственности3.

Аналогичной точки зрения придерживается В.И. Васильев. По его мнению, в качестве меры ответственности в собственном смысле

2 Безруков А.В., Кондрашев А.А. Законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности региональных и местных органов власти // Правоведение. 2006. № 1. С. 59-73. См. также: Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью власти: муниципальный уровень. М. : Новая юстиция, 2007. С. 154-160.

3 Некрасов С.И. Конституционно-правовая ответственность субъектов внутрифедеративных отношений в Российской Федерации: специфика состава конституционного деликта, применяемых санкций, классификации // Государство и право. 2005. № 8. С. 5-13.

можно считать переход полномочий к органам государственной власти в тех случаях из числа определенных в законе, когда органы местного самоуправления допускают нецелевое расходование бюджетных средств при выполнении переданных им отдельных полномочий либо нарушают при этом Конституцию РФ, федеральные законы, иные нормативные правовые акты, что должно быть предварительно установлено судом. В двух других случаях - при стихийных бедствиях, катастрофах и иных чрезвычайных ситуациях, а также при возникновении просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств -речь идет о мерах помощи, обеспечивающих нормальную работу муниципалитетов, о которых, кстати сказать, могут попросить согласно Закону сами органы местного самоуправле-

4

ния .

Н.Н. Черногор полагает, что по своей природе данная мера не является мерой юридической ответственности, а представляет собой меру защиты. Принимая это во внимание, он считает целесообразным исключить из гл. 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» Закона от 6 октября 2003 года ст. 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», придав ей «статус» автономной главы того же Закона5.

В качестве общих признаков механизмов осуществления временных полномочий Л.В. Андриченко, А.Н. Домрин, В.А. Савицкий и А.Н. Чертков выделяют следующие:

- принятие на себя органами власти вышестоящего уровня осуществление полномочий органов власти нижестоящего уровня, не приводит к прекращению функционирования последних, они продолжают свое функционирование и сохраняют все свои формальные атрибуты;

- соответствующее временное осуществление полномочий не отнесено формально к мерам ответственности, хотя в некоторых случаях имеет достаточно много общего с ними, но, поскольку это императивные меры

4 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М. : Формула права, 2005. С. 326.

5 Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории му-

ниципального права и практике местного самоуправления : ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 39.

обеспечительного характера (обеспечиваются права граждан, а также должное осуществление полномочий всех уровней власти), не требуется во всех случаях устанавливать такое вытекающее из конституционного принципа справедливости условие ответственности, как вина (хотя в ряде случаев нужно установить причинно-следственную связь между действиями и их последствиями), а также не применим принцип невиновности;

- массив правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, является относительно обозримым, это Закон от 6 октября 2003 года, Бюджетный кодекс РФ и др.;

- некоторые полномочия не могут временно осуществляться органами власти другого уровня; так, не могут временно осуществляться полномочия по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, согласованию изменения границ территории муниципального образования, преобразования муниципального образования;

- основания и порядок временного осуществления полномочий сформулированы таким образом, что даже при наличии оснований решение вопроса о том, принимать ли на себя осуществление соответствующих полномочий, отдается на усмотрение тех органов, которые уполномочены принимать решение об этом;

- не предусматривается прямая возможность осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, даже если они не реализуются, а органы государственной власти субъектов РФ при этом бездействуют; согласно ч. 7 ст. 75 Закона от 6 октября 2003 года это возможно лишь в случае отсутствия органов государственной власти субъекта РФ в силу чрезвычайной ситуации (подп. «а» п. 1 ст. 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации»), если при этом в муниципальном образовании на территории этого субъекта РФ есть основания для временного осуществления соответствующих полно-мочий6.

6 Андриченко Л.В., Домрин АН., Савицкий В.А, Чертков АН. Указ. соч. С. 100-126.

В литературе эту санкцию иногда называют банкротством муниципального образования. Банкротство муниципального образования и введение временного государственного управления было предусмотрено еще в начале 1990-х годов в президентском проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7.

В соответствии со ст. 40 законопроекта под финансово-экономической несостоятельностью местного сообщества понималось отсутствие на территории последнего источников доходов бюджета, необходимых для обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, а также неспособность органов местного самоуправления удовлетворить требования кредиторов по оплате товаров (работ, услуг) в связи с неудовлетворительной структурой бюджета, возникшей в результате деятельности органов местного самоуправления. Внешним признаком финансово-экономической несостоятельности местного сообщества является приостановление его текущих платежей, если органы местного самоуправления не обеспечивают или заведомо не способны обеспечить выполнение требований кредиторов в течение трех месяцев со дня наступления сроков их исполнения. Финансово-экономическая несостоятельность местного сообщества считается имеющей место после признания факта несостоятельности арбитражным судом или после официального объявления о ней органами местного самоуправления.

На законодательном уровне механизмы банкротства муниципального образования и введения временного государственного управления появились, например, в законе Тюменской области о местном самоуправлении в 1995 году8. В соответствии со ст. 42 и 43 Закона Тюменской области «О местном самоуправлении в Тюменской области» от 6 декабря 1995 года № 16 под несостоятельностью органов муниципального образования понималась его неспособность самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах населения. Признаками несостоятельности муниципального образования являлись:

7 Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск : Изд-во Новисиб. ун-та, 1995. С. 180-182.

8 Данные механизмы встретили весьма неоднозначную реакцию, и в 1997 г. в закон были внесены изменения, исключившие рассматриваемые ниже статьи.

9 Вестник Тюменской областной думы. 1995. № 10.

- неспособность муниципального образования сформировать выборные органы местного самоуправления в сроки, установленные законодательством;

- неспособность муниципального образования сформировать новые выборные органы местного самоуправления в трехмесячный срок;

- неспособность органов местного самоуправления обеспечить соблюдение минимальных государственных социальных стандартов, действующих на территории области, при условии соблюдения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности при формировании местного бюджета;

- неспособность органов местного самоуправления удовлетворить требования кредиторов, возникшая в результате действий или бездействия органов местного самоуправления и выразившаяся в приостановлении текущих платежей, при котором органы местного самоуправления не обеспечивают или заведомо не способны обеспечить выполнение требований кредиторов в течение трех месяцев со дня наступления сроков их исполнения.

Несостоятельность муниципального образования, органов местного самоуправления признавалась по решению суда после официального объявления о ней органами местного самоуправления либо по иску органов государственной власти или членов муниципального образования.

В ст. 44 названного Закона Тюменской области было предусмотрено, что в случае признания судом несостоятельности муниципального образования, органов местного самоуправления решением представительных органов государственной власти области в целях и на период устранения причин несостоятельности муниципального образования, органов местного самоуправления на его территории устанавливается режим временного государственного управления. Решение об установлении данного режима должно предусматривать: срок и порядок вступления его в силу; процедуру роспуска органов местного самоуправления; процедуру, порядок формирования и компенсацию временных органов государственного управления на территории муниципального образования.

С момента установления режима временного государственного управления по решению представительных органов государственной власти области создается межведомственная комиссия, которая в двухмесячный срок

разрабатывает и представляет на утверждение соответствующему представительному органу государственной власти программу преодоления несостоятельности муниципального образования, реализуемую в течение действия указанного режима. Органы временного государственного управления на территории муниципального образования наделяются компетенцией, необходимой лишь для выполнения указанной программы.

В случае несостоятельности муниципального образования, возникшей по причине незаконного использования органами и должностными лицами местного самоуправления своего служебного положения, средств местного бюджета или иных противозаконных действий, органы и должностные лица, непосредственно виновные в нарушении закона, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством .

В настоящее время на основании ч. 1 ст. 75 Закона от 6 октября 2003 года отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае:

1) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с федеральным законодательством10;

2) вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет

10 Применение этой меры направлено на восстановление осуществления самих властных полномочий, когда просто отсутствует субъект власти.

предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

В первом случае процедура временного осуществления полномочий органов местного самоуправления состоит в следующем. На основании решения представительного органа местного самоуправления или законодательного органа государственной власти субъекта РФ, принятого большинством в % голосов от установленного числа депутатов, высшее должностное лицо субъекта РФ принимает решение о временном осуществлении указанных полномочий органами государственной власти субъекта РФ.

В правовом акте высшего должностного лица субъекта РФ, оформляющем данное решение, должны быть определены: перечень отдельных полномочий органов местного самоуправления, которые временно будут исполняться органами государственной власти; исполнительные органы государственной власти или должностные лица, на которых возлагается исполнение этих полномочий; срок, в течение которого осуществляются соответствующие полномочия; источники и порядок финансирования их временного осуществления. При этом не могут осуществляться полномочия органов местного самоуправления по принятию устава, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Во втором случае по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования по решению арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация сроком не более чем на один год. В полномочия временной финансовой администрации входят принятие мер по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разработка изменений и дополнений в бюджет на текущий год, проекта бюджета на будущий год, обеспечение контроля за исполнением бюджета, а также осуществление иных полномочий.

В третьем случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий орга-

нов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Независимо от того, связано или не связано непосредственно осуществление этих полномочий органами государственной власти с санкциями по отношению к муниципалитетам, оно предполагает вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления. Именно поэтому это вызвало дискуссию не только о принципиальной обоснованности нового установления, но и о пределах его возможной реализации. Наибольшие споры вызвал институт временной финансовой администрации, вводимый по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ или представительного органа либо главы муниципального образования решением арбитражного суда на срок до одного года (ч. 4 ст. 75).

Это обусловлено тем, что бюджетнофинансовые полномочия органов местного самоуправления составляют сердцевину функциональной самостоятельности муниципалитетов, обеспечивая с экономико-правовой стороны эффективное решение вопросов местного значения.

Особенно массированную критику вызвали положения законопроекта о полномочиях временной финансовой администрации в области бюджетной деятельности органов местного самоуправления. Согласно проекту в целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, подготавливает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения.

Таким образом, принятие важнейшего документа, определяющего всю деятельность органов местного самоуправления муниципального образования, предлагалось при определенных условиях изымать из ведения представительного органа местного самоуправления, ставя муниципалитет в полную зависи-

мость от региональных органов государственной власти. При этом в законопроекте полностью отсутствовало определение условий, при которых становилось возможным утверждение муниципальных бюджетных документов региональными властями. Оппоненты выступили против такого намерения разработчиков проекта, настаивая на том, чтобы при всех условиях проект бюджета представлялся в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации не для утверждения, а максимум - для контроля за его исполнением.

Возражение не было принято. Формулы законопроекта утверждены в их первоначальном виде. Позднее изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ, раскрыли содержание этих формул. Временная финансовая администрация предстала как орган с экстраординарными полномочиями и возможностью широкого усмотрения при решении бюджетнофинансовых вопросов соответствующих муниципальных образований. Внесенная в Кодекс норма о том, что проект бюджета муниципального образования, разработанный временной финансовой администрацией, предварительно поступает на утверждение представительного органа муниципального образования, имеет чисто формальное значение. Представительный орган не может принимать никаких поправок без положительного заключения главы временной администрации. Таким образом, проект бюджета должен быть принят фактически в том виде, в каком он подготовлен временной финансовой администрацией. А если представительный орган откажется его утверждать, он будет принят региональными властями. К компетенции главы временной финансовой администрации отнесена дача согласия на утверждение руководителем финансового органа муниципального образования сводной бюджетной росписи местного бюджета; на утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств местного бюджета; на предоставление бюджетных кредитов; на осуществление заимствований и др.

Глава временной финансовой администрации имеет право: запретить главным распорядителям средств местного бюджета изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах сметы в случае нарушения бюджетного законодательства; назначать в случае нарушения бюджетного законодательства в органы местного самоуправления и бюджетные учреждения, финансируемые из местного бюджета,

своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств и т.д. При этом факт нарушения бюджетного законодательства определяет сам глава временной финансовой администрации.

Следует отметить, что содержание Закона от 6 октября 2003 года вызывает вопросы о соответствии его текста, в этой части, правовым позициям Конституционного Суда РФ11. Одним из таких вопросов является конституционность перехода полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Возможность принудительного изъятия у органов местного самоуправления отдельных полномочий вступает в противоречие с Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П, в котором указывается, что из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.

Согласно ч. 6 ст. 73 Закона от 6 октября 2003 года его нормы о временной финансовой администрации вступили в силу с 1 января 2009 года. Можно прогнозировать двоякую ситуацию с их применением. Если финансовое положение местного самоуправления в ближайшее время нормализуется, то есть если бу-

дут реструктурированы долги значительного числа муниципалитетов и доходы местных бюджетов станут соответствовать их расходам, временная финансовая администрация действительно будет вводиться в качестве исключительной меры по отношению к отдельным единичным муниципалитетам. Тогда, хотя и с оговорками, с ней можно будет мириться. Если же нынешние долги муниципалитетов сохранятся, применение утвержденных норм Закона о временной финансовой администрации может быть чревато существенным сокращением сферы местного самоуправления в стране.

Процедура введения временного осуществления полномочий органов местного самоуправления требует дальнейшей детализации. В частности, нет ясности в том, на основании каких критериев арбитражный суд субъекта РФ будет определять, что задолженность возникла вследствие действий местных органов, а не по объективным критериям; непонятно, почему сохраняется деятельность представительного органа, который утверждает бюджет, - ведь именно его деятельность может явиться причиной создавшейся ситуации. Кроме того, представляется необходимым уточнить основания изъятия соответствующих полномочий в случае нецелевого использования бюджетных средств, так как в ряде случаев последнее является вынужденной мерой (например, в случае прорыва теплотрассы ее замена осуществляется за счет субвенции)12.

11 См., например: Кочеткова Н.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6. С. 40 ; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журн. рос. права. 2004. № 1. С. 11 ; Соловьев С.Г Вмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 3. С. 20.

12 Кондрашев А.Л. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации. С. 281-282.