Проблемы взаимодействия власти и общества в градостроительной деятельности на примере города Москвы

УДК 323.2:353.5:711-1

МС. Блинова ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ

И ОБЩЕСТВА В ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ПРИМЕРЕ Г. МОСКВЫ

Аннотация. В статье рассматриваются понятие и основные формы взаимодействия власти и общества в сфере градостроительства, выделены нормативные основы взаимодействия. Проведено сравнение целей публичных слушаний в федеральном и московском законодательстве. Анализируется порядок проведения публичных слушаний в Москве, выделены проблемы с правовой точки зрения на примере Западного административного округа столицы. Дается оценка иным формам построения взаимодействия, выявляются проблемы обратной связи, предлагаются направления совершенствования. Ключевые слова: градостроительная деятельность, публичные слушания, взаимодействие власти и общества.

Maria Baynova THE PROBLEMS OF INTERACTION BETWEEN

GOVERNMENT AND SOCIETY IN URBAN DEVELOPMENT ACTIVITIES ON THE EXAMPLE OF MOSCOW

Annotation. The article discusses the concept and the basic forms of interaction between government and society in the field of urban development. The article highlights regulatory framework of interaction, compares of the objectives of public hearings in federal and local legislation. The article analyzes the procedure of public hearings in Moscow, highlighted problems with the regulatory point of view. In addition, public hearings has been researched the example of the Western Administrative District in Moscow. The article assesses other forms of construction of interaction, identifies problems of feedback, and suggests areas of improvement.

Keywords: urban development, public hearings, the interaction of government and society.

Взаимодействие власти и общества можно определить как взаимоотношение власти и общества, взаимное влияние, сотрудничество по достижению поставленных целей, а также как диалог по конструктивному решению задач. Взаимодействие между властью и обществом обусловлено сущностью государственного управления как выразителя интересов всего общества, которое закреплено в Конституции Российской Федерации: единственным источником власти является народ [1, ст. 3]. С точки зрения управления взаимодействие власти и общества может быть оценено как совокупность прямой и обратной связи в системе, обязательность их взаимосвязи, в противоположность директивному управлению, предполагающему только прямую связь.

Проблемы взаимосвязи власти и общества могут привести к социальной напряженности, утрате доверия к государству со стороны общества и снижению эффективности управления, которое не реализует востребованные в обществе задачи. Взаимоотношения между властью и обществом в зависимости от степени совпадения интересов можно характеризовать понятиями солидарности (совпадения интересов) или конфликта, который возникает их расхождения интересов власти и общества [6, с. 46]. Градостроительная деятельность является сферой, где сходятся интересы государства и различных социальных групп. Противоречия между ними могут способствовать конфликтным ситуациям, и городское общество может превратиться в разрозненные группы, которые борются «все против всех». Жители в таких условиях будут ощущать себя как в осаде, где с разных сторон возникают новые проблемы. А органы власти будут сталкиваться с жалобами и социальными протестами при решении востребованных обществом задач. Актуальные проблемы взаимодействия будут рассмотрены в данной работе. При подготовке материалов автор опирался на материалы по взаимодействие власти и население преимущественно в Западном административном округе Москвы, используя протоколы публичных слушаний, постановления Правительства Москвы по проектам застройки, материалы СМИ, личный опыт участия в круглых столах. К сожалению, после переноса сайтов управ на новый адрес, протоколов публичных

© Байнова М.С., 2015

слушаний по районам за 2012-2013 гг. нет в открытом доступе, поэтому дается ссылка на сайт районной инициативной группы, где передано содержание одного из протоколов.

Понятие градостроительной деятельности дано в Градостроительном кодексе Российской Федерации [2, ст. 1] и включает деятельность по развитию территории, в том числе строительство, ремонт, реконструкцию. Естественно, требования к развитию территории может существенно различаться у разных групп населения, в том числе - у жителей центра, спальных районов, пригородов, а также интересы коммерческих компаний (строительных, торговых, производственных) могут отличаться от представлений населения о необходимом развитии города. Цель органов власти заключается не просто в преодолении конфликтов и обеспечении солидарности, но в признании и защите прав людей, находящихся на территории.

Для обеспечения взаимодействия власти и общества с целью обеспечения прав населения предусмотрены законодательно закрепленные механизмы. Публичные слушания проводятся «в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства» [2, ст. 28]. Градостроительный кодекс РФ устанавливает обязательность публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городов, а порядок утверждения документов территориального планирования может быть определен на уровне субъекта федерации и местного самоуправления [2, ст. 45].

Глава 12 Градостроительного кодекса города Москвы устанавливает способы и порядок взаимодействия органов исполнительной власти города с жителями, их объединениями, правообладателями недвижимости и местным самоуправлением при осуществлении градостроительной деятельности. Московским законом определена цель взаимодействия: «создание благоприятной среды жизнедеятельности человека в городе Москве на основе согласования интересов городского сообщества города Москвы, интересов населения административных округов города Москвы, районов города Москвы, интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства» [3, ст. 66]. В отличие от федерального закона, где подчеркивается соблюдение прав и законных интересов, в московском законе целью является просто «согласование интересов». Можно заметить, что интересы могут быть не только законные, и нарушать права.

Публичные слушания являются основным нормативно установленным методом взаимодействия власти и общества по вопросам градостроительства. Публичные слушания - это не референдум, они носят рекомендательный характер, законом установлена обязательность их проведения в определенных случаях, но не закреплена необходимость отмены градостроительного проекта, если на публичных слушаниях он не получил поддержки большинства. Согласно Градостроительному кодексу Москвы, замечания и предложения участников рассматриваются комиссией, уполномоченной проводить слушания, которая на их основании делает аргументированные выводы и рекомендации. То есть, может аргументированно не принять замечания и рекомендовать проект к исполнению. Хотя при большом общественном резонансе, который может сопутствовать замечаниям по проекту, аргументировать их несостоятельность будет сложно. Но главным является сам факт проведения публичных слушаний, и правовые последствия возникают при нарушении порядка их проведения. Если публичные слушания были признаны судом недействительными, то градостроительный проект «не подлежит утверждению, а утвержденный проект - применению» [3, ст. 69]. Но в этом случае, публичные слушания по тому же проекту могут быть проведены повторно.

Недостаточно учитывается в законе проблема изменения проекта, прошедшего публичные слушания. Нет препятствий внести в рассмотренный на слушаниях проект существенные изменения, в том числе на основе замечаний и предложений на слушаниях. Измененный проект может существенно отличаться от вынесенного на слушания, и затрагивать интересы иных групп жителей, которые уже не будут иметь возможности высказать замечания и предложения.

По Градостроительному кодексу города Москвы проведение публичных слушаний привязано к районам. Это создает трудности при рассмотрении проектов, затрагивающих несколько районов. Возможность совместного проведения слушаний или организации видеоконференции предусмотрена, но на практике не реализуется. Не предусмотрено расширение участников слушаний для объектов общегородского значения. Эта проблема озвучивалась руководством города на Московском урбанистическом форуме в 2013 г. [7]. И с 2014 г. внедряются новые формы - общественные слушания, ко-

торые не имеют регламента по составу участников, развиваются электронные голосования на интернет-портале «Активный гражданин». Однако эти формы не имеют правовых последствий, и в качестве опроса общественных мнений могут быть использованы только как некое публичное обоснование принятия решения органами власти города. Электронный опрос «Активный гражданин» не имеет прозрачной процедуры подсчета результатов и проверки места жительства голосующего, поэтому он не может стать реальным механизмом поиска компромиссных решений. Таким образом, проблема несовершенства механизма публичных слушаний не решается.

Градостроительный кодекс Москвы помимо публичных слушаний содержит иные формы взаимодействия власти и населения [3, ст. 66]. Во-первых, информирование - важный процесс, позволяющий обществу получать сведения о текущих процессах в градостроительной деятельности, от котлована под окном до официальных документов и их проектов. Информирование позволяет контролировать законность тех или иных мероприятий, однако принимать меры на стадии рытья котлована обычно бывает поздно. Во-вторых, рассмотрение предложений и проведение консультаций; для градостроительной деятельности их порядок привязан к публичным слушаниям. В-третьих, закон устанавливает возможность создания при органах власти советов и рабочих групп с участием экспертов из профессиональной сферы и представителей объединений граждан. Рабочие группы могут быть способом решения возникающих противоречий, если их участники имеют мотивацию идти на компромиссы, иначе это будет форма «поговорили и разошлись».

Каким образом механизмы взаимодействия в градостроительной сфере Москвы реализуются на практике, рассмотрим на примере Западного административного округа Москвы. Основные проблемы существуют здесь вокруг транспортного строительства. На территории округа построена эстакада на Можайском шоссе, строится участок Северо-Западной хорды, спроектированы две новые магистрали через существующую застройку - дублеры Кутузовского проспекта, также есть проекты проложения участка Рублевского шоссе по эстакаде и строительства транспортно-пересадочных узлов.

Строительство новых дорожных объектов объясняется общегородскими нуждами, в частности борьбой с пробками. Многие социологические исследования, например, компании «Ромир», показывают - что проблема пробок одна из самых актуальных для москвичей, и в целом горожане одобряют строительство дорог [11]. Однако дорожные стройки являются одними из самых конфликтных точек. Например, летом 2014 г., возмущенные строительством участка северо-западной хорды вблизи домов, жители Витебской улицы два раза перекрывали движение, выходя на несанкционированные акции протеста. По другим объектам проводились неоднократно санкционированные митинги, организовывался сбор подписей. При строительстве дорог затрагиваются права жителей соседних кварталов, и поэтому накал проблемы достаточно велик.

Публичные слушания по проектам не стали действенным механизмом преодоления противоречий. Проблемы возникли уже на стадии информирования о проведении слушаний. Например, при обсуждении проблемы Северного дублера Кутузовского проспекта осенью 2012 г. жители районов не смогли ознакомиться с экологической экспертизой, транспортной моделью. Некоторые мнения участников слушаний, поданные за проект, в протоколе не содержали информации о месте жительства. Замечания жителей были просто «приняты к сведению» окружной комиссией [9]. Недостаточный диалог на слушаниях привел к протестным митингам, в которых приняли участие жители нескольких районов [8]. Трасса прохождения Северного дублеры была изменена, но публичных слушаний по новому варианту прохождения магистрали не было, и жители кварталов района Кунцево, где предполагается проложить дублер, были лишены возможности высказать свое мнение, что создает противоречие в законе: проект не может реализовываться без прохождения слушаний.

Более продуктивным оказалось взаимодействие по проекту Южного дублера. Закрепленные законом публичные слушания проводились при большом внимании средств массовой информации, что не позволило просто зафиксировать замечания [4]. По району Фили-Давыдково, который вначале не были охвачен слушаниями, они были проведены дополнительно. В проект были внесены изменения, убраны многоуровневые развязки и надземные переходы, вызывавшие недовольство жителей, добавлен план строительства паркингов вместо сносимых гаражей.

Итак, публичные слушания могут стать эффективной формой взаимодействия только при наличии некоторых условий, в частности обращения к средствам массовой информации, готовности

населения аргументированно отстаивать свою позицию, а также готовности органов власти идти на компромиссы и предоставлять населению возможность изложить свое мнение.

Обсуждение проблемных моментов на круглых столах, советах, рабочих группах должно способствовать росту уровня взаимодействия. Круглые столы - это специальные площадки для переговоров, но эффективными они становятся при условии готовности к диалогу и возможности повлиять на принятие решений. Проблема бывает в том, что круглые столы с участием общественности не посещаются ответственными руководителями, на них направляют младших служащих, от которых не зависит принятие решений, или пришедшие руководители среднего звена бывают не готовы вести диалог. Естественно, что решения о масштабных градостроительных проектах принимаются на высшем уровне руководства города, поэтому обсуждение на среднем уровне не может быть связано с изменением решений, но должно нести функцию обратной связи для системы управления.

Автор участвовала в качестве эксперта по социологии на круглом столе, прошедшем в Московской городской Думе, по вопросам Южного дублера Кутузовского проспекта [12], а также в подготовке круглого стола в Государственной Думе Российской Федерации по проблеме строительства Северного дублера Кутузовского проспекта [5]. Некоторые диалоги между жителями районов, где будет проходить трасса, и представителями среднего и младшего звена органов исполнительной власти проходили по схеме: «вы нас не слышите - а вы нас не понимаете». Жители в своих выступлениях часто жаловались на отсутствие возможности донести информацию до органов власти и на отписки в ответ на жалобы. А представители органов власти указывают на непонимание горожанами нужд города. Таким образом, круглый стол не ведет к согласованию позиций, а система управления вырисовывается с крайне низким уровнем обратной связи.

Более высокий уровень участников может быть на группах профессионального обсуждения. Московский урбанистический форум организуется как площадка для дискуссий с участием руководителей городов, урбанистов и бизнесменов. Проблемы строительства дорожных объектов обсуждались на круглом столе «Москва-Сити: от идеи к воплощению» в рамках Московского урбанистического форума 2013 года и сессии «Финансирование городской инфраструктуры: модели, возможности и ограничения» на Московском урбанистическом форуме 2014 г. Форум позволяет представителям профессиональных сообществ получить информацию от руководителей города из первых рук, в частности, из выступления главного архитектора или руководителя Департамента экономической политики и развития города. Но при этом форум не является официальным мероприятием с точки зрения нормативного регулирования, конечно, не несет юридических последствий, хотя позволяет озвучить некоторые актуальные вопросы. Например, вопрос дорожного строительства в Западном округе представлялся на упомянутых выше круглом столе и сессии как достижение, дающее некие перспективы, но не озвучивались возникающие в районах проблемные точки.

Подводя итоги оценке взаимодействия власти и общества в Москве в градостроительной сфере, можно сделать выводы. Основной канал взаимодействия - публичные слушания, недостаточно выполняют свою функцию, носят рекомендательный характер, не обеспечивают обратную связь. С другой стороны, общество недостаточно включается в процесс, привыкло к пассивности, не видит возможности решить проблему на основании процессов взаимодействия. Механизмы взаимодействия не налажены в достаточной степени, что характерно для системы управления в целом, которая испытывает потребность в лучшей организации обратной связи. «Отечественная модель государственной политики развивается в условиях полузакрытой политической системы, что обусловлено как фактической пассивностью отдельных политических институтов, так и недостаточностью нормативно-правовой базы» [10, с. 52].

Направления совершенствования процесса взаимодействия между властью и обществом в градостроительной сфере в Москве можно обозначить следующим образом. Во-первых, совершенствование нормативной базы, в том числе устранение возможных двойных трактовок на публичных слушаниях, установление обязательности их проведения при изменении места строительства. При проектировании крупного объекта городского значения необходимо закрепить обязательное проведение общих слушаний на несколько районов сразу. В корректировке нуждается положение об участии в слушании работающих на данной территории. Во-вторых, для обеспечения взаимодействия между городскими властями и горожанами в Москве требуется задействовать больше ресурсов мест-

ного самоуправления, которые имеют необходимое правовое регулирование - местный референдум,

опрос, конференция граждан. Это позволит учитывать именно мнение населения о градостроительном развитии и предотвратит возможные конфликты.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации / принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.constitution.ru/ (дата обращения : 23.02.2015).

2. Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ (действ. ред. от 31.12.2014) «Градостроительный кодекс Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Справочная правовая система «Консуль-тантПлюс».

3. Закон города Москвы от 25.06.2008 № 28 (действ. ред. от 06.07.2011) «Градостроительный кодекс города Москвы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

4. Бородина, Т. Проект южного дублера Кутузовского проспекта может быть пересмотрен / Т. Бородина, А. Семенова // Известия [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://izvestia.ru/news/561837 (дата обращения : 23.02.2015).

5. В Госдуме состоялся круглый стол о проблемах строительства Северного дублера Кутузовского проспекта [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.spravedlivo.ru/5_66649.html (дата обращения : 23.02.2015).

6. Герасимова, Е. В. Формы и режимы взаимодействия власти и общества в условиях политической модернизации России / Е. В. Герасимова, Т. И. Черняева // Вестник Поволжской академии государственной службы. - 2012. - № 1. - С. 44-49.

7. Демидюк, Н. Публичные слушания в Москве будут проводить по-новому / Н. Демидюк // Московский комсомолец [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.mk.ru/nasha-moskva/sobitiya/article/2013/ 12/06/ 955895-publichnyie-slushaniya-v-moskve-budut-provodit-ponovomu.html (дата обращения : 23.02.2015).

8. Жители пяти районов проведут митинг против дорожного строительства на Можайке и Кутузовском проспекте [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://newsmsk.com/article/220ct2012/miting_kutuz.html (дата обращения : 23.02.2015).

9. Заключение от 21 сентября 2012 года по результатам публичных слушаний по проекту планировки участка линейного объекта улично-дорожной сети - Северный дублер Кутузовского проспекта [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.kuncevo-online.ru/zak_clish_fil_dav.php (дата обращения : 23.02.2015).

10. Знаменский, Д. Ю. К проблеме формирования национальной модели государственной политики в современной России / Д. Ю. Знаменский // Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2014. - № 7. - С. 47-52.

11. Москвичи - не автомобилисты о транспортных проблемах столицы [Электронный ресурс] // Исследовательский холдинг Ромир. - Режим доступа : http://romir.ru/studies/453_1364932800/ (дата обращения : 23.02.2015).

12. Обсуждены транспортные проблемы района Очаково-Матвеевское [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://duma.mos.ru/ru/37/news/novosti-fraktsiy/obsujdenyi-transportnyie-problemyi-rayona-ochakovo-matveevskoe (дата обращения : 23.02.2015).