Реализация правотворческой инициативы на местном уровне

КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Реализация правотворческой инициативы на местном уровне

ПОМАЗАНСКИЙ Андрей Евгеньевич, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

E-mail: const@izak.ru

В статье рассматривается порядок реализации населением правотворческой инициативы на местном уровне. Подчеркивается, что данный демократический институт реализует одну из главных задач муниципальной реформы — приближение населения к власти.

Анализируется содержание муниципальных правовых актов, регламентирующих процедурные аспекты реализации правотворческой инициативы. Практика муниципальных образований по данному вопросу демонстрирует различные подходы к определению предметного содержания правотворческой инициативы. Наиболее распространенным является подход, предусматривающий определение круга вопросов, по которым возможно инициирование правотворческой инициативы. В большинстве случаев все ограничивается вопросами местного значения.

Основной проблемой правовой регламентации процедуры реализации правотворческой инициативы является установление чрезмерных, усложняющих ее требований, не обусловленных правовой природой местного самоуправления как вида публичной власти наиболее приближенной к населению. Эти требования могут относиться как к самой процедуре реализации правотворческой инициативы, так и к основаниям ее отклонения со стороны органов муниципальной власти.

В принципиальном плане для придания институту правотворческой инициативы практической значимости в соответствующих муниципальных правовых актах следует детально регламентировать обязанности органа местного самоуправления, гарантии их исполнения должным образом, а также права представителей инициативной группы и механизм взаимодействия, при этом максимально упростив требования к обязанностям инициативной группы. Создание надлежащих правовых механизмов является необходимым, но далеко не достаточным условием для полноценной реализации рассматриваемого демократического института. Основное внимание при совершенствовании данной формы муниципальной демократии следует уделять налаживанию взаимодействия муниципальных органов власти и граждан в целях выработки четкого и понятного алгоритма действий по реализации своих правотворческих инициатив.

Ключевые слова: местное самоуправление, правотворческая инициатива, народовластие, органы местного самоуправления, муниципальные правовые акты.

The Implementation of the Law-Making Initiative on the Local Level

A. Ye. POMAZANSKY, leading research fellow of the Department of constitutional law of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, candidate of legal sciences

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218

E-mail: const@izak.ru

The article is devoted to the implementation of law-making initiative on the local level. It is emphasized that this democratic institution is tackling the one of the main tasks of municipal reform — approach of the population to the local power.

The article analyzes the content of various municipal legal acts regulating various procedural aspects of law-making initiative. The special attention is paid to the substantive content of law-making initiative. The practice of municipalities on this issue demonstrates different approaches to the definition of the substantive content of law-making initiative. The most common is the approach of determining the range of matters constituting the law-making initiative. In most cases, it is limited by matters of local significance.

The author notes that the main problem of legal regulation of procedures for law-making initiative is the establishment of excessive, not due to the legal nature of local self-government, requirements that are overly complicating the process of its implementation. These requirements can relate both to the process of its implementation and to the grounds for its rejection by municipal authorities.

The author states that, in principle, for giving the law-making initiative practical significance in the relevant municipal legal acts it should be provided for detailed regulation of the responsibilities of the local self-government bodies, as well as the rights of representatives of the initiative groups and the mechanism of their interaction, while simplifying requirements for the duties of the initiators. It is noted that the creation of appropriate legal mechanisms is a necessary but not sufficient condition for full realization of this democratic institution. In this regard, the author concludes that the focus in the improvement of this form of municipal democracy should be given to the interaction between the municipal authorities and citizens in order to develop a clear and understandable sequence of actions for the implementation of their legislative initiatives.

Keywords: local self-government, law-making initiative, popular sovereignty, local self-government bodies, municipal normative legal acts.

DOI: 10.12737^^2018_8_4

Правотворческая инициатива — это право населения муниципального образования участвовать в разработке и обсуждении местных нормативных актов. Правотворческую инициативу также определяют как вхождение в компетентный орган с предложением принять нормативный юридический акт, а зачастую и внесение проекта такого акта1. В муниципальных правовых актах правотворческая инициатива, как правило, определяется как форма непосредственного участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления посредством внесения инициативными группами граждан в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

По справедливому замечанию В. И. Васильева, этот демократический институт реализует одну из главных задач муниципальной реформы — приближение населения

1 См.: Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000. С. 260.

к власти2. Его можно считать производным от права граждан на участие в осуществлении государственной власти и местного самоуправления (ст. 3, 32 Конституции РФ) и права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ)3.

Рассматриваемый институт непосредственной демократии не является новым в практике законодательного регулирования осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. В статье 25 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующий правовой институт именовался народной правотворческой инициативой, содержание которого заключалось во внесении населением в органы

2 См.: Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 284.

3 См.: Нудненко Л. А. Проблемы правовой регламентации правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2. С. 29—32.

местного самоуправления проектов правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению с их стороны. В отличие от прежнего правового регулирования действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) содержит ряд правовых гарантий, направленных на практическую реализацию данного института. Ранее граждане могли реализовать данное право только в случае, если это было прямо предусмотрено в уставе муниципального образования. В настоящее время такой оговорки не содержится, что делает теоретически возможным реализацию правотворческой инициативы граждан всех без исключения муниципальных образований независимо от наличия указания на нее в уставе муниципального образования.

Сильной правовой гарантией осуществления права граждан на правотворческую инициативу является правило, закрепленное в Федеральном законе № 131-Ф3, о том, что проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации нормотворческой инициативы граждан, должен быть обязательно рассмотрен органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего правового акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Руководствуясь положениями федерального законодательства во многих муниципальных образованиях приняты положения представительных органов местного самоуправления, которые регулируют порядок реализации правотворческой инициативы, а также развивают и конкретизируют положения Федерального закона № 131-Ф3. В них определяется: предмет правотворческой инициативы; порядок формирования инициативной

группы по реализации правотворческой инициативы; порядок рассмотрения правотворческой инициативы в органах местного самоуправления. Отметим, что принятие муниципальных правовых актов о порядке реализации правотворческой инициативы является необходимой предпосылкой для нормального функционирования данного института муниципальной демократии. Дело в том, что ст. 26 Федерального закона № 131-Ф3 предусматривает: в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом. При этом в тексте самого Федерального закона не содержится конкретной процедуры, позволяющей реализовать данное право жителей муниципальных образований с учетом особенностей конкретного муниципального образования, что придает данному праву сугубо формальный и практически не реализуемый характер. В связи с этим представляется обоснованными высказываемые в юридической литературе мнения о необходимости корректировки положений ст. 26 Федерального закона № 131-Ф3 в части исключения рассматриваемого положения. Это позволит обязать муниципальные образования принимать нормативные правовые акты, регулирующие процедуру реализации правотворческой инициативы, в идеале содержащие и методические рекомендации по подготовке проектов правовых актов4.

4 См.: Бычкова Е. И. Проблемные вопросы повышения активности участия граждан в реализации правотворческой инициативы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 43.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о предметном содержании правотворческой инициативы, выдвигаемой жителями муниципальных образований. Статья 26 Федерального закона № 131-ФЗ не содержит формальных ограничений по предмету правотворческой инициативы. Однако, учитывая, что правотворческая инициатива объективируется в идее проекта муниципального правового акта, при решении данного вопроса необходимо руководствоваться положениями Федерального закона № 131-ФЗ, которые определяют предмет правового регулирования муниципальных правовых актов. Статья 7 данного Закона определяет, что муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения. При этом, учитывая возможность передачи органам местного самоуправления осуществления отдельных государственных полномочий, в ч. 2 указанной статьи записано, что по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. Таким образом, в формально-юридическом смысле предметом правотворческой инициативы могут являться все вопросы, отнесенные к компетенции конкретного муниципального образования.

Практика муниципальных образований по данному вопросу демонстрирует различные подходы к определению предметного содержания правотворческой инициативы. Наиболее распространенным является подход, предусматривающий определение круга вопросов, по которым возможно инициирование правотворческой инициативы. В большинстве случаев он ограни-

чивается вопросами местного значения. Так, в соответствии с решением совета Труновского муниципального района Ставропольского края от 26 марта 2013 г. № 13 «О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в Труновском муниципальном районе Ставропольского края» предметом правотворческой инициативы в данном муниципальном образовании могут выступать только вопросы местного значения Труновского муниципального района, закрепленные в Уставе Тру-новского муниципального района Ставропольского края.

Согласно другому подходу предмет правотворческой инициативы устанавливается не путем определения сферы ее реализации, а посредством указания вопросов, которые не могут быть вынесены на рассмотрение органов местного самоуправления в порядке реализации указанного права жителей муниципального образования. В соответствии с Положением о правотворческой инициативе граждан, проживающих в муниципальном образовании «Приморский муниципальный район», утвержденным решением Собрания депутатов МО «Приморский муниципальный район» от 22 июня 2006 г. № 123, предметом правотворческой инициативы не могут являться вопросы: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; персональном составе органов местного самоуправления; согласовании кандидатуры для назначения на должность и об освобождении от должности должностных лиц; принятии или об изменении бюджета Приморского муниципального района, исполнении и изменении финансовых обязательств Приморского муниципального района; принятии чрезвы-

чайных и срочных мер по обеспечению безопасности и здоровья населения.

Нередко при помощи положений муниципальных правовых актов, определяющих предметное содержание правотворческой инициативы, устанавливается фактический запрет на реализацию данного права. Показательным в данном случае является Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан муниципального образования «Муниципальный район "Заполярный район"», утвержденное решением Совета муниципального района «Заполярный район» от 12 сентября 2006 г. № 89-р. В пункте 1.4 данного документа устанавливается, что не являются предметом правотворческой инициативы вопросы, связанные с принятием, изменением, дополнением бюджета муниципального образования, иные вопросы, относящиеся к исключительной компетенции органов местного самоуправления Заполярного района, а также вопросы, не связанные с вопросами местного значения муниципального района. Очевидно, что принятие любого муниципального правового акта в случае, когда оно осуществляется соответствующим органом или должностным лицом местного самоуправления, производится по тем вопросам, которые отнесены к их компетенции. Основная цель правотворческой инициативы состоит в необходимости обратить внимание на проблему, которая требует своего нормативного решения и при этом по каким-то причинам осталась вне зоны внимания соответствующего органа или должностного лица местного самоуправления. Подобный подход к регулированию порядка реализации правотворческой инициативы не оставляет какой-либо существенной предметной сферы, в которой она могла бы быть реализована, и придает ей сугубо декоративный и формальный характер.

Муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок реализации правотворческой инициативы, как правило, содержат подробную процедуру, представляющую собой последовательность действий ее инициаторов и органов местного самоуправления, ответственных за принятие решений по данному вопросу. Выделяются следующие стадии правотворческой инициативы:

формирование и регистрация инициативной группы;

внесение и регистрация правотворческой инициативы;

сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы;

рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами местного самоуправления.

Обязательным требованием к реализации правотворческой инициативы является установление минимального числа жителей муниципального образования, которое необходимо для инициирования данной процедуры. На федеральном уровне предусматривается, что устанавливаемая муниципальным правовым актом минимальная численность инициативной группы не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Муниципальные образования по-разному подходят к определению количественного состава инициативных групп, используя как конкретные показатели, так и процент от общего количества жителей муниципального образования либо количества жителей, обладающих избирательным правом. При этом процент жителей значительно варьируется в зависимости от конкретного муниципального образования. Так, в городском округе г. Рыбинск численность инициативной группы по выдвижению правотворческой инициативы граждан должна составлять 0,05% от числа жителей городского округа г. Рыбинск, обладающих ак-

тивным избирательным правом, в то время как в городском поселении Углич, также расположенном в Ярославской области, с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан городского поселения Углич, обладающих избирательным правом, составляющая по количеству 3% от числа жителей г. Углича, обладающих избирательным правом. В связи с этим в юридической литературе обращается внимание на то, что установление требования к составу инициативной группы по реализации правотворческой инициативы в процентном отношении является не вполне обоснованным5 и может привести к полному отказу населения от использования такой важной формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, что особенно актуально для крупных по численности населения городских округов. Показательным примером является Положение о правотворческой инициативе граждан в г. Минеральные Воды, которое предусматривает, что численность инициативной группы должно составлять 2% от числа жителей г. Минеральные Воды, обладающих избирательным правом. По последним данным, представленным избирательной комиссией города, численность избирателей в указанном муниципальном образовании составляет около 55 тыс. человек, что предполагает необходимость поддержки правотворческой инициативы со стороны 1100 жителей. В этих условиях необходимость организации громоздкой и весьма дорогостоящей процедуры сбора подписей граждан делает бессмысленной инициирование правотворческой инициативы с практической стороны.

Излишне формальный подход к регламентации процедуры реализа-

5 См.: Отчет о научно-исследовательской

работе по теме: «Совершенствование форм и механизмов участия жителей в местном самоуправлении». М., 2015. С. 86.

ции правотворческой инициативы в ряде муниципальных образований приводит к курьезным ситуациям. Замысел федерального законодателя, определившего в ст. 26 Федерального закона № 131-ФЗ требование, согласно которому минимальная численность инициативной группы граждан, установленная нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, не может составлять более 3% от числа жителей муниципального образования,обладающих избирательным правом, заключается в том, что в муниципальном образовании полномочием по внесению на рассмотрение органов местного самоуправления соответствующих проектов может быть наделена инициативная группа численностью менее 3% от числа избирателей, но не должно устанавливаться требование о том, чтобы указанная численность превышала 3%. В решении Совета депутатов Металлургического района г. Челябинска от 25 ноября 2015 г. № 13/5 «Об утверждении Порядка реализации правотворческой инициативы граждан в Металлургическом районе» указывается, что количество подписей, собранных в поддержку правотворческой инициативы, не может превышать 3% от числа жителей Металлургического района, обладающих избирательным правом. Курьез состоит в установлении верхнего, а не нижнего, как требует Федеральный закон № 131-ФЗ, предела численности инициативной группы. Поэтому, если численность указанной группы превысит 3% от числа избирателей, группа лишится права выдвигать свои инициативы.

В связи с этим более перспективным с точки зрения практической реализации института правотворческой инициативы видится установление конкретного и разумного требования к количеству жителей муниципального образования, выступающих ее инициаторами. Как пример можно указать, что числен-

ность инициативной группы граждан в таком крупном муниципальном образовании, как городской округ Волгоград, должна составлять не менее 50 человек, обладающих избирательным правом. Также повышению демократического характера данной процедуры способствует наделение в ряде муниципальных образований правом инициировать правотворческую инициативу органов территориального общественного самоуправления.

Основной проблемой правовой регламентации процедуры реализации правотворческой инициативы является установление чрезмерных, не обусловленных правовой природой местного самоуправления как вида публичной власти, наиболее приближенной к населению, требований, чрезмерно усложняющих процедуру ее проведения. Эти требования могут относиться как к самой процедуре ее проведения, так и к основаниям для ее отклонения со стороны органов муниципальной власти.

К первой группе относятся такие требования, как проверка подписей инициаторов обращения по правилам действующего избирательного законодательства6, состава документов, прилагаемых к обращению, который может включать:

текст проекта решения, а также его машиночитаемой копии, полностью соответствующей официальному тексту проекта;

пояснительную записку, которая должна содержать обоснование необходимости принятия решения, его цель, прогноз социально-экономических и иных последствий принятия решения, перечень правовых актов, которые должны быть изменены или отменены в связи с его принятием, а

6 См. решение Совета депутатов Северодвинска от 26 октября 2006 г. № 117 «Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании "Северодвинск"».

также механизм реализации решения, включая предложение о разработке дополнительных нормативных правовых актов по данному вопросу;

экономическое обоснование с указанием источников финансирования (в случае внесения проекта решения, реализация которого потребует материальных и иных затрат);

распоряжение главы о назначении представителя главы при рассмотрении проекта решения в Совете (для проектов решений, вносимых главой);

решение инициативной группы граждан об осуществлении правотворческой инициативы, протокол собрания инициативной группы с подписным листом;

заключение главы (для проектов решений о введении или об отмене местных налогов и сборов, а также другие правовые акты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств местного бюджета)7.

В этом плане отдельного внимания заслуживает Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан на территории Североуральского городского округа, которое предусматривает помимо стандартного перечня документов также предоставление:

листка согласования с подписями (замечаниями, особым мнением) должностных лиц органов местного самоуправления Североуральского городского округа, руководителей юридических лиц, в компетенцию которых входит регулируемый в проекте решения Думы Североуральского городского округа вопрос, и с указанием перечня должностных лиц органов местного самоуправления Североуральского городского округа, органов государственной власти, физических и юридических лиц, которым должно быть

7 См. решение Совета народных депутатов округа Муром от 23 мая 2006 г. № 111 «Об утверждении Положения "О порядке осуществления правотворческой инициативы в Совет народных депутатов округа Муром"».

направлено решение Думы Североуральского городского округа;

заключения Коллегии при Главе Североуральского городского округа в случае рассмотрения данного проекта решения Думы Североуральского городского округа на Коллегии (в случае необходимости).

Как представляется, сбор такого количества документов фактически блокирует любую возможность выдвижения гражданами правотворческой инициативы.

Отдельного внимания заслуживает вопрос об основаниях отклонения правотворческой инициативы со стороны органов местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает вынесение мотивированного решения по итогам рассмотрения правотворческой инициативы граждан, в том числе основания для отказа в ее принятии. При этом основания для отказа формулируются муниципальными образованиями самостоятельно. Как правило, стандартный перечень оснований для отклонения правотворческой инициативы содержит положения, аналогичные тем, что сформулирован в решении городской Думы муниципального образования г. Новороссийск от 24 ноября 2015 г. № 27 «О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании город Новороссийск». В соответствии с указанным документом для отклонения проекта муниципального правового акта муниципального образования, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, необходимы следующие основания:

принятие предложенного проекта муниципального правового акта муниципального образования выходит за пределы компетенции соответствующего органа местного самоуправления муниципального образования либо содержит правовое регулирование отношений, не относящихся к вопросам местного значения;

предложенный проект муниципального правового акта муниципального образования противоречит законодательству Российской Федерации, Краснодарского края, Уставу муниципального образования город Новороссийск, муниципальным правовым актам муниципального образования;

в предложенном проекте муниципального правового акта муниципального образования содержатся ограничения или отмена общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод;

муниципальный правовой акт муниципального образования, регулирующий тождественные правоотношения, принят и введен в действие ранее;

орган местного самоуправления муниципального образования или должностное лицо местного самоуправления муниципального образования, в компетенцию которых входит рассмотрение предложенного проекта муниципального правового акта муниципального образования, считают принятие указанного проекта нецелесообразным, влекущим ухудшение, либо не влекущим улучшения условий жизни населения муниципального образования, правового регулирования правоотношений, либо влекущим неопределенные правовые последствия.

Отметим, что в ряде соответствующих муниципальных актов используются такие расплывчатые формулировки, как «нецелесообразность принятия нормативного акта», что позволяет отклонить практически любую правотворческую ини-циативу8. В связи с этим представ-

8 В качестве примера можно указать решение Совета депутатов городского округа Химки МО от 22 декабря 2010 г. № 64/5 «Об утверждении Положения о правотворче-

ской инициативе граждан городского округа Химки».

ляется оправданным в целях усиления гарантий реализации данного правового института закрепить перечисленные основания на уровне федерального закона.

В принципиальном плане для придания институту правотворческой инициативы практической значимости в соответствующих муниципальных правовых актах следует устанавливать детальную регламентацию в части обязанностей органа местного самоуправления, гарантий их исполнения должным образом, а также прав представителей инициативной группы и механизма взаимодействия, при этом максимально упростив требования к обязанностям инициативной группы.

Опыт практической реализации института правотворческой инициативы свидетельствует о его низкой результативности. В юридической литературе высказываются критические оценки, указывающие на причины, которые не позволяют заинтересованным жителям муниципальных образований воздействовать таким способом на решение местных дел в самом муниципалитете. Так, А. А. Сергеев полагает, что невостребованность данного института муниципальной демократии в практике муниципальных образований связана с неоправданной сложностью его реализации, особенно с учетом того, что аналогичной цели можно добиться посредством обращения инициативной группы к депутату представительного органа муниципального образования, причем это не потребует от него никаких усилий9.

Как представляется, сложности с практической реализацией института правотворческой инициативы нельзя рассматривать исключительно с точки зрения полноты и достаточности правового регулиро-

9 См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. М., 2015.

вания соответствующих процедур. Как пишет Ю. А. Тихомиров, «не стоит обольщаться наличием норм и институтов правотворческого и особенно законодательного процессов, поскольку в обществе до сих пор существует устойчивый стереотип "законы принимают другие лица", и слабая мотивация участия находит выражение в бездействии, ожидании, пассивности при обсуждении законопроектов»10. Указанная проблема носит более широкий характер. По справедливому замечанию В. Н. Руденко, «в стране не проводится серьезная работа по информированию граждан об их правах, поэтому граждане не воспринимают себя потенциальными участниками правотворческого процесса»11. В связи с этим основное внимание при совершенствовании данной формы муниципальной демократии следует уделять налаживанию взаимодействия между муниципальными органами власти и гражданами в целях выработки четкого понятного и необременительного для местных жителей алгоритма действий по реализации своих правотворческих инициатив. По мнению Н. В. Джагарян, это предполагает, что уполномоченный орган, рассматривающий правотворческую инициативу, должен принять все возможные меры к тому, чтобы получившие свое отображение в такой форме правовые потребности населения были удовлетворены в наиболее полном объеме на основе соблюдения требований законности и исходя из принципа соблюдения всеобщих интересов местного сообщества, недопустимости реализации прав и законных интересов одних категорий граждан с наруше-

10 Тихомиров Ю. А. Поведение в обществе и право // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 10.

11 Руденко В. Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 345.

нием прав и законных интересов других лиц12.

В завершение отметим, что институт правотворческой инициативы представляет собой значимый инструмент, обеспечивающий налаживание прямых и непосредственных связей между органами мест-

12 См.: Джагарян Н. В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация: дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2015. С. 344.

ного самоуправления и населением муниципальных образований. Опыт практической реализации свидетельствует о том, что в ряде муниципальных образований данный институт продолжает носить во многом формальный характер. Это приводит к выводу о необходимости объединения усилий как на федеральном уровне в части установления необходимого объема правовых гарантий, так и на местном — в части создания процессуальных механизмов его реализации.

Библиографический список

Бычкова Е. И. Проблемные вопросы повышения активности участия граждан в реализации правотворческой инициативы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5.

Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008.

Джагарян Н. В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация: дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2015.

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шу-гриной. М., 2015.

Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000.

Нудненко Л. А. Проблемы правовой регламентации правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2.

Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Совершенствование форм и механизмов участия жителей в местном самоуправлении». М., 2015.

Руденко В. Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003.

Тихомиров Ю. А. Поведение в обществе и право // Журнал российского права. 2011. № 2.