Пределы правового регулирования общественных отношений в области строительства

ПРЕДЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА

3.9. ПРЕДЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА

Сухов Эдуард Владимирович, к.ю.н., доцент, доцент кафедры международного и европейского права юридического факультета Мордовский Государственный университет им. Н.П. Огарев

Аннотация: В статье рассматриваются пределы действия правового регулирования общественных отношений в области строительства, путем исследования объектов и субъектов данных отношений. Раскрывается содержание понятия объектов капитального строительства: здание, строение, сооружения, объект незавершенного строительства. Формулируется вывод, что пределы правового регулирования общественных отношений в области строительства, являются отношения, возникающие при выполнении определенных законодательством видов работ, в результате которых создается объект капитального строительства.

Ключевые слова: пределы правового регулирования, строительство, объект капитального строительства, сфера правового регулирования, реконструкция, капитальный ремонт

THE LIMITS OF THE LEGAL REGULATION OF SOCIAL RELATIONS IN THE FIELD OF CONSTRUCTION

Sukhov Edward V., Ph.D., docent, Assistant Professor of International and European Law at the State University of Mordovia im. N.P. Ogarev

Annotation: This paper discusses the limits of the legal regulation of social relations in the field of construction, through the study of objects and subjects of these relations. The content of the concept of capital construction: building, construction, construction, construction in progress. Draw conclusions that the limits of the legal regulation of social relations in the field of construction, the relations arising when certain types of work legislation, which resulted in an object of capital construction.

Keywords: the limits of legal regulation, construction, capital construction projects, the scope of legal regulation, reconstruction, major repairs

Одним из существенных признаков общества, является его упорядоченность и организованность, что достигается путем социального регулирования связей, возникающих между его участниками. Это регулирование осуществляется различными социальными правилами, важнейшее место среди которых занимают право.

Строительная деятельность, в силу своей значимости и влияния, которая она оказывает на общество, также в значительной степени подвержена правовому регулированию. Необходимость правового регулирования предполагает четкое определение его сферы и пределов.

Сфера правового регулирования — это совокупность общественных отношений, которая регулируется с помощью права. Сфера правового регулирования есть нечто изначальное по отношению к правотворческой деятельности государства, она представляет совокупность неупорядоченных отношений и фактов, упорядочение которых объективно невозможно без ис-пользования правовых средств. Сфера правового

регулирования есть область потенциальных правовых

~ 1

отношений.

В сферу правового регулирования должны входить лишь общественные отношения, которые обладают определёнными признаками и которые сводятся к отношениям людей по обмену ценностями (материальными и нематериальными), по властному управлению обществом, по обеспечению правопорядка.

1Общая теория права и государства: Учебник для вузов /Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Юристъ, 2001. - С.146

Пределы правового регулирования - это границы государственно-властного вмешательства государства, его органов в систему общественных отношений.

Для того, чтобы четко определять пределы действия правового регулирования общественных отношений, следует четко определить их объект и субъекты.

Определение объекта правоотношений в области строительства, связано с четким и однозначным определений основных понятий, связанных со строительством.

Наиболее полный перечень определений дается в ст.1 Градостроительного кодекса РФ3. В п.13 указанной статьи, определено, что строительство, это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства), а в п.10, указано, что «объект капитального строительства», это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек». Данный перечень значим, поскольку исчерпывающе определяет объекты, строительство которых подлежит правовому регулированию.

Понятие «здание» - результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженернотехнического обеспечения и системы инженернотехнического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания

2 Лазарев В.В. Сфера и пределы правового регулирования // Советское государство и право. - 1970. - № 11. - С. 40.

3 «Российская газета» от 30 декабря 2004 г. N 290

животных, закреплено в. п.6 ст.2 Федерального закона N384^3 «Технический регламент о безопасности зда-

«4

ний и сооружений».

В п.26 указанной статьи также дается определение «сооружение» - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Понятие «строение» в нормативно-правовых актах не дается, хотя упоминается данный термин достаточно часто. В словаре Ожегова «строение» определяется как здание, постройка5. По мнению автора, данное обстоятельство позволяет считать неверной формулировку «здания, строения, сооружения», поскольку понятие «строение» является более широким и включает в себя понятия «здание» и «сооружение».

Понятие «временная постройка», раскрывается лишь в п.1.1 Сборника сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений (ГСН 81-0501-2001 )6, утвержденных постановлением Госстроя РФ от 7 мая 2001 г. N 45. К временным зданиям и сооружениям относятся специально возводимые или приспосабливаемые на период строительства производственные, складские, вспомогательные, жилые и общественные здания и сооружения, необходимые для производства строительно-монтажных работ и обслуживания работников строительства.

По нашему мнению, определяющим признаком временных построек является их временный характер, ограниченный либо конкретным временным промежутком, либо периодом выполнения определенных работ. В связи с изложенным, временными постройками могут быть признаны и объекты капитального строительства - здания и сооружениями, при отсутствии документов, подтверждающих отнесение объекта к недвижимости - отвод земельного участка под строительство, разрешение на строительство, акт ввода и пр.

Довольно спорным является определение объектов незавершенного строительства. Фактически, объектами незавершенного строительства признаются здания и сооружения, которые находятся в процессе строительства, но будут признаны в качестве таковых, только после выдачи разрешения на ввод объектов недвижимости в эксплуатацию, которое, согласно ст.55 Градостроительного кодекса РФ7, удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной

4 Собрание законодательства Российской Федерации от 4 января 2010 г. N 1 ст. 5

5 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. — 4-е изд., дополненное. — М.: Азбуковник, 1999. — С.437

6 ГАРАНТ ЭКСПЕРТ: ГАРАНТ-Максимум. Вся Россия / НПП "ГАРАНТ-СЕРВИС-УНИВЕРСИТЕТ". Версия от 01.09.2012.

7 «Российская газета» от 30 декабря 2004 г. N 290

документации. В этой ситуации не совсем понятно, каким образом определять готовность объектов капитального строительства, в отношении которых, в соответствии с действующим законодательством, не требуется выдача разрешения на строительство, предоставление проектной документации, и ввода их в эксплуатацию.

Тем не менее, законодатель разграничил понятия «здание», «сооружение» и «объект незавершенного строительства». Президиум Высшего арбитражного суда РФ в постановлении по делу №8985/08 от 23 декабря 2008г., указал, что в отличие от зданий, строений или сооружений, объекты незавершенного строительства не могут быть использованы в соответствии с их назначением до завершения строительства и ввода их в эксплуатацию. Правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды.

На основании изложенного, мы можем вывести определение, согласно которого, строительство - это создание объектов капитального строительства (зданий и сооружений), которое осуществляется в процессе градостроительной деятельности.

Следует отметить, что со строительной деятельностью тесно связана деятельность по реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства.

Под реконструкцией понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов, что закреплено в п.14 ст.1 Градостроительного кодекса РФ8.

Под капитальным ремонтом понимается замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов, что закреплено в п.14.2 ст.1 Градостроительного кодекса РФ.9

Исходя из анализа приведенных определений, можно сделать вывод, что основное отличие реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства от строительства объектов капитального строительства, заключается в том, что при строительстве, в результате выполненных работ возникает новый объект, а при реконструкции и капитальном ре-

8 «Российская газета» от 30 декабря 2004 г. N 290 9«Российская газета» от 30 декабря 2004 г. N 290

ПРЕДЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА

монте происходят изменения уже существующего объекта капитального строительства. Перечень же работ, которые выполняются при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте является единым.

Строительство, это, прежде всего деятельность -активное взаимодействие живого существа с окружающим миром, в ходе которого оно целенаправленно воздействует на объекты и за счет этого удовлетворяет свои потребности. По нашему мнению понятие «строительство» и строительная деятельность» являются тождественными.

Строительная деятельность может рассматриваться как в узком, так и широком смысле. В широком смысле, под строительной деятельностью понимается последовательный процесс, в котором, помимо строителей, принимают активное участие инвесторы, заказчики, архитекторы, проектировщики и пр. В п.1 ст.1 Градостроительного кодекса РФ, градостроительная деятельность определяется как деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

В узком смысле строительная деятельность понимается как деятельность специальных субъектов (строительных организаций), по выполнению определенных видов работ, в результате которых создается объект капитального строительства.

Наиболее важные виды строительных работ, оказывающие значительное воздействие на объекты капитального строительства, в соответствии с п.2 ст.52 Градостроительного кодекса РФ, могут быть выполнены только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморе-гулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.10

Выполнение этих работ самовольно, без указанного свидетельства о допуске, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст.9.5.1

Кодекса Российской Федерации об административных

11

правонарушениях.

Виды работ, которые могут быть выполнены только при наличии свидетельства о допуске, определены в «Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства», утвержденном приказом Министерства регионального развития РФ №624 от 30 декабря 2009г.12 Виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, определены в третьем разделе и включает обширный перечень геодезических, подготовительных, земляных, свайных, монтажных, защитных, пусконаладочных и иных работ.

Следует отметить, что указанные в перечне виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, в отношении некоторых объектов капитального строительства, могут выполняться и без наличия свидетельства о допуске.

В п.2 Приказа Министерства регионального развития РФ №624 от 30 декабря 2009г. «Об утверждении перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительст-ва»13, прямо говорится о том, что перечень не включает в себя виды работ по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту в отношении объектов, для которых не требуется выдача разрешения на строительство, в соответствии с пунктами 1-4,5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, а также в отношении объектов индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания не более чем двух семей); жилых домов с количеством этажей не более чем три, состоящих из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки); многоквартирных домов с количеством этажей не более чем три, состоящих из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования.

В ч.17 ст.51 Градостроительного кодекса РФ определено, что выдача разрешения на строительство не требуется в случае:

1) строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;

2) строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других);

3) строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования;

4) изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;

4.1) капитального ремонта объектов капитального строительства;

5) иных случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством субъектов Российской

10 «Российская газета» от 30 декабря 2004 г. N 290 ---------------------------------------

11 «Российская газета» от 31 декабря 2001 г. N 256

12 «Российская газета» от 26 апреля 2010 г. N88 13 «Российская газета» от 26 апреля 2010 г. N88

Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.14

Из анализа приведенных нормативных актов следует, что выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту в отношении объектов, для которых не требуется выдача разрешения на строительство (гараж, строения и сооружения вспомогательного использования), а также индивидуальных жилых домов (до трех этажей и до двух семей), сблокированных домов (таунхаусы) (до десяти блоков, в каждом из которых проживает одна семья), многоэтажных домов, до трех этажей, к перечню работ оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства не относятся и могут выполняться любым физическим и (или) юридическим лицом, не имеющим свидетельства о допуске.

В этом случае достаточно неопределенным остается вопрос о необходимости соблюдения данными лицами нормативно-правовых актов в области строительства, поскольку каких-либо требований к их профессиональной пригодности к осуществлению строительной деятельности не устанавливается.

В настоящее время, основные требования, предъявляемые к техническому регулированию процессов проектирования, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации зданий и сооружений, определяются в соответствии с Федеральным законом N384^3 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009г.15 Помимо закона, данные отношения регулируются национальными стандартами и сводами правил, которые на обязательной основе обеспечивают соблюдение требований указанного закона.

По нашему мнению, поскольку строительством объектов капитального строительства, в случаях, прямо установленных законом, вправе заниматься физические и (или) юридические лица, не имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ, то указанные лица обязаны соблюдать основные требования предъявляемые к техническому регулированию процессов строительства, даже не обладая при этом соответствующей квалификацией.

Данный вывод основывается на п.1 ст.52 Градостроительного кодекса РФ, согласно которого, строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт регулируется Градостроительным кодексом и другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Исходя из буквального толкования данной статьи, строительство любого объекта капитального строительства должно осуществляться в соответствии с действующим законодательством, независимо, от правового статуса лица, осуществляющего строительную деятельность.

На основании изложенного, сферой правового регулирования общественных отношений в области строительства, являются отношения, возникающие при выполнении определенных видов работ, в результате которых создается объект капитального строительства.

Список литературы:

14 «Российская газета» от 30 декабря 2004 г. N290

15 «Российская газета» от 31 декабря 2009 г. N255

1. Общая теория права и государства: Учебник для вузов /Под ред. В.В. Лазарева. - М. Юристъ, 2001. - С.146

2. Лазарев В.В. Сфера и пределы правового регулирования // Советское государство и право. - 1970. - № 11. - С. 40.

3. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. — 4-е изд., дополненное. — М.: Азбуковник, 1999. — С.437

Reference list:

1. General theory of law and state: textbook for institutes of higher education/ under the publish . V.V. Lazarev. - M. Lawyer, 2001. - P.146

2. Lazarev V.V. The area and limits of legal regulation // Soviet state and law. - 1970. - № 11. - p. 40.

3. Ozhegov S.I,. Shwedova N. Yu. The explanatory dictionary of the Russian language: 80 000 words and phraseological expressions / Russian Academy of Sciences. Institute of the Russian language to them. In. In. Vinogradov. - 4 publish, the supplement - M. Azbukovnik, 1999. - P. 437.