Материалы круглого стола «Институт губернатора в России: политические перспективы»

МАТЕРИАЛЫ КРУГЛОГО СТОЛА

Институт губернатора в России: политические перспективы

21 декабря 2004 г. в Санкт-Петербургском государственном университете прошел круглый стол, посвященный изменению роли института губернатора в современной России. Приводим полную стенограмму заседания.

Список участников круглого стола

1. Аркан Юрий Леонидович - доктор философских наук, доктор экономических наук, профессор философского факультета СПбГУ

2. Артемов Георгий Петрович - доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой философского факультета СПбГУ

3. Ачкасов Валерий Алексеевич - доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой философского факультета СПбГУ

4. Барыгин Игорь Николаевич - доктор политических наук, профессор факультета международных отношений СПбГУ

5. Белобородова Ирина Николаевна - кандидат исторических наук, доцент СПбГУТ имени профессора Бонч-Бруевича

6. Волкова Анна Владимировна - кандидат социологических наук, старший преподаватель философского факультета СПбГУ

7. Вульфович Ревека Михайловна - доктор политических наук, профессор СЗАГС

8. Гуторов Владимир Александрович - доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой философского факультета СПбГУ

9. Дука Александр Владимирович - кандидат политических наук, ведущий научный сотрудник ИС РАН

10. Карцов Алексей Сергеевич - кандидат политических наук, кандидат юридических наук, доцент факультета международных отношений СПбГУ

11. Колесников Владимир Николаевич - кандидат исторических наук, доцент СЗАГС

12. Константинов Николай Николаевич - заместитель председателя исполкома партии «Единая Россия»

13. Курочкин Александр Вячеславович - кандидат социологических наук, доцент философского факультета СПбГУ

14. Полякова Наталья Валерьевна - кандидат философских наук, доцент философского факультета СПбГУ

15. Радиков Иван Владимирович - доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой Санкт-Петербургского института экономики и права

16. Сморгунов Леонид Владимирович - доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой философского факультета СПбГУ

17. Солонин Юрий Никифорович - доктор философских наук, профессор, декан филос. факультета СПбГУ

18. Сухенко Константин Эдуардович - депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга

19. Черных Андрей Николаевич - депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга

20. Шувалов Игорь Евгеньевич - представитель СПб отделения партии «Единая Россия»

21. Цыпляев Сергей Алексеевич - президент фонда «Республика»

Солонин: Еще раз напомню, что с осени этого года по инициативе политологов Петербургского университета учрежден семинар под названием «Петербургская политологическая экспертиза» — «Политэкс». Уже проведено два заседания. Они были посвящены анализу политических инициатив президента (прошел этот семинар в октябре месяце) и обсуждению ситуации на Украине (ноябрь). Третий семинар, на котором Вы присутствуете, посвящен составной части президентских инициатив, президентской политической программе, касающейся статуса губернатора в политической жизни, по сути дела, уже в ближайшем будущем.

Мне очень приятно, что семинар сразу нашел свое место в интеллектуальной жизни Петербурга, его работа освещается в СМИ, и я думаю, что у него хорошая перспектива. Материалы семинара распространяются адресно ( и в московскую инстанцию Администрации Президента, и здесь, в региональных структурах как административного, так и научно-исследовательского политологического профиля. Организаторы семинара задумывают дополнительные проекты по расширению его работы, так что я приглашаю всех участвовать в нем. Он и далее будет иметь такой специфический ограниченный характер, не массовый (в смысле аудитории). Каждый раз приглашаются конкретные участники в зависимости от темы семинара. Его такая закрытая форма предполагает не изолированность от общественного мнения, а закрытая по характеру работы позволяет быть максимально откровенными, так сказать, ясными, без обиняков выражать свои суждения, которые затрагивают, прежде всего, научную сторону. Никакие идеологические или политические пристрастности в данном случае, насколько это вообще возможно в человеческих отношениях, не допускаются. Тем более не проводится никакая партийная агитация и подобного рода привходящие моменты. Это я обязан говорить, и думаю, что, начиная каждый семинар, все руководители этого семинара будут говорить это же.

Сегодня по замыслу организаторов должен был участвовать Михаил Михайлович Прусак, с ним была договоренность, что он подготовит доклад и выступит сегодня здесь. Вчера поздно вечером он мне позвонил и сообщил, что 24 декабря открывается Государственный Совет, о чем он, судя по всему, не знал, и 23 декабря он должен быть в Москве. В связи с этим полностью изменился график его работы, он сдвинул все мероприятия в своей области на сегодняшний, завтрашний день. И, как говорится, крепко извиняется, просит либо перенести проведение семинара по этой теме на какое-то будущее время (февраль, март), либо как-то постараться обойтись без него в данном случае. Свое участие в нашем семинаре в указанные сроки он, так сказать, предполагает и соответствующе выполнит все наши требования по данному вопросу. Я думаю, что мы пойдем по второму пути. Семинар мы проводим вне зависимости от того, что бы мог сказать Михаил Михайлович, нас интересует общая проблематика, и все остальные показатели семинара сохраняются. А уже привлечение Михаила Михайловича к следующему

205

этапу работы, следующему семинару, будет зависеть от того, какова будет тематика, что мы тут будем обсуждать.

Вот то, что я посчитал необходимым сообщить Вам. Тем, кто, видимо, желал послушать губернатора Новгородской области по данному вопросу, человека, который выражается довольно интересно и подчас оригинально, мы вынуждены высказать сожаления, что это сегодня не удастся. Предоставляю слово руководителю семинара профессору Ачкасову.

Ачкасов: Я несколько слов скажу о регламенте работы, как это у нас принято, есть уже некоторая короткая традиция. Во-первых, напоминаю тему: «Институт губернатора в России: политические перспективы». Т. е. речь идет о новациях, которые уже приняты, поскольку закон принят Думой и Советом Федерации, а с января начнет действовать. Речь идет о новациях, касающихся практически назначения губернаторов, в связи с этим, об изменении статуса этой фигуры. У каждого участника круглого стола есть примерный список вопросов, которые мы намерены обсудить.

Будет сделан небольшой доклад профессором Сморгуновым по данной теме, так сказать, «для затравки». После этого предполагается обсуждение вынесенных вопросов. Каждый из участников круглого стола имеет возможность выступить по любому аспекту этих проблем. Но если докладчик будет выступать минут 20, то экспертам дается 5-7 минут, поскольку мы ориентируемся на то, чтобы заседание имело компактную форму, продолжительностью 2-2,5 часа максимум. Все, что мы говорим, записывается. Материалы предыдущих столов уже частично опубликованы, частично распространялись. Эти материалы тоже, видимо, будут опубликованы в том или ином виде. И одно слово по поводу явки участников: представители научного сообщества почти все здесь, приглашенные представители политического сообщества представлены, извините за выражение, чрезвычайно жидко. Это о чем-то свидетельствует, свидетельствует о не очень большой степени востребованности политической экспертизы или научной экспертизы тех новаций, которые власть пытается осуществить.

Пожалуйста, Леонид Владимирович, Вам слово.

Сморгунов: Уважаемые участники нашего заседания, я, конечно, не претендую на такой всеобъемлющий доклад по вопросу, связанному с изменениями института губернаторства в России и порядка его формирования. Со своей стороны хочу обратить Ваше внимание на те вопросы, которые, с моей точки зрения, требуют обсуждения, хотя Вы получили уже предварительно перечень основных проблем заседания круглого стола.

Первое, что я хочу сказать. Мнения относительно реформирования порядка формирования института губернаторства или высшего должностного лица, главы исполнительной власти, как

это по федеральному закону, точнее, по дополнению к законам о выборах высших должностных лиц исполнительной власти субъектов Российской Федерации и о гарантиях избирательных прав граждан. Этот порядок принят, поскольку принят соответствующий закон, он подписан президентом 11 декабря, но отношение к нему, как Вы знаете, весьма различно. Крайние позиции выражаются некоторыми довольно известными представителями политической элиты или управленческой элиты, политической элиты России. Здесь я позволю себе воспроизвести эти суждения, в том числе в отсутствие Михаила Михайловича и его суждения, которые я специально посмотрел, чтобы выяснить, что же он думает относительно этого нового института. Мнения различаются от крайне полярных оценок до усредненных мнений, которые характеризуют положительные и отрицательные стороны института. Если, допустим, Владимир Рыжков сравнивает существующие изменения чуть ли не с 1933 годом и с формированием некоторых условий для возникновения тоталитарного режима в нашем государстве, если один из известнейших политологов Андроник Мигранян говорит о том, что надо было бы, наверное, процедуру назначения сделать, а не выборов высших должностных лиц законодательными собраниями субъектов РФ, то мнение в данном случае Михаила Михайловича Прусака является таким усредненным, как и мнение большинства губернаторов, которые вынуждены были согласиться с существующими изменениями. И поскольку им еще предстоит выполнять эти функции, то, конечно, они осторожно высказывают свою позицию. В данном случае Михаил Михайлович Прусак, оценивая результаты выборов рядом, в Псковской области, говорит о том, что да, конечно, то, что Михайлов не победил, является отрицательным результатом выборов с точки зрения развития условий, необходимых для регионального движения вперед, но это является результатом протестного голосования; если мы сохраним эту систему выборов губернаторов, то далее будет еще хуже. Я делаю из этого вывод, что он выражает, по-видимому, позицию, или пытается, по крайней мере, аргументировать позицию губернаторского корпуса России, осторожно вклиниваясь в оценку политического процесса в современной России.

Действительно, ситуация довольно сложная. С одной стороны, мы имеем сначала 2000 года, некоторую стабилизацию или упорядочивание экономических и политических отношений. С другой стороны, все больше и больше возникает в обществе некоторая настороженность и разочарование некоторыми шагами, которые предпринимаются центральными органами власти и властью на местах. Это связано и с некоторыми признаками опасности дестабилизации, т.е. то, что достигнуто в начале 2000-х годов, сейчас начинает подвергаться сомнению, в том числе это касается и политических элит.

В этом отношении, говоря о новом законе, конечно, надо иметь, может быть, очень взвешенную позицию. Я бы высказался предварительно таким образом, что мы должны прежде

207

всего понять принцип, который положен в основание данной меры, новой системы выборов высших должностных лиц субъектов РФ, а, с другой стороны, посмотреть на саму процедуру. Первый вопрос, который возникает, это, конечно, какой принцип заложен в основание? Ответ на этот вопрос, наверно, предполагает, что мы должны поставить данный закон в контекст всей системы мер политического реформирования современной России. Я напомню Вам, что до определенного периода в современной России высшие должностные лица, главы исполнительной власти, губернаторы назначались Б. Ельциным. Только с 1996 года начинается процесс их выборов. Была попытка, инициированная прежде всего коммунистической партией РФ, поставить под сомнение еще тогда, в 1990-е годы, вопрос об эффективности данной системы, т.е. выборов глав исполнительной органов субъектов РФ населением. Считалось, что выборы должны осуществляться представительными законодательными органами субъектов федерации, но Конституционный Суд РФ поправил эту ситуацию, рассмотрев вопросы, связанные с изменением системы выборов глав исполнительной власти в Алтайском крае и Читинской области. Но тогда же были заложены некоторые основания для «вольного» отношения к некоторым положениям Конституции. Вот этот принцип, который постоянно воспроизводится в кулуарах и не только кулуарах власти, но и в прессе российской, что Конституция, конечно, нам дает принципы, но толкование этих принципов связано с историческими условиями.

Итак, первый вопрос, который нам следует поставить, касается взаимосвязи новой процедуры и нового принципа организации с принципами конституционного строительства, с принципами того, что определяет статус-кво. Я напомню, что приход или смена руководства в высших структурах власти (прежде всего избрание президентом РФ В.В. Путина в 2000 году), естественно, было связано с некоторыми трансформациями в построении государственной власти. Я бы хотел сказать, что, с моей точки зрения, трансформация государственной власти в «путинский», если можно так назвать, период, в общем-то, следует в целом за стремлениями предыдущей «ельцинской» элиты. Я бы назвал это стремление рационализацией политической власти, но в данном случае рационализация сводится к следующему: она касается в основном федеральных органов государственной власти. И мы должны поставить обсуждаемый вопрос о губернаторстве в связь с рационализацией федеральной государственной власти. Каковы основные направления рационализации политической власти или государственной власти РФ? Это, прежде всего, естественно, построение вертикали власти, о чем мы не раз уже слышали, и управляемость посредством централизации государственной власти.

Второе, традиционное, пожалуй, для России стремление опереться на принцип единства власти и в этом смысле каким-то образом снизить влияние или вообще элиминировать значение центров власти помимо официальной государственной власти. Я имею в виду, конечно,

208

изменение отношений с бизнесом, поскольку бизнес претендовал на статус одного из центров власти. Далее последовала попытка изменить ситуацию, связанную с консолидацией региональных элит, их попыткой «захватить» Центр федеральной власти. И третий момент, который здесь возникает, это создание единого пространства власти на территории России. Вот в этом контексте мы, наверное, должны, учитывая эту рационализацию власти, оценивать все шаги, которые сейчас предпринимаются президентом Путиным и его окружением по реформированию государственной власти. Я особо подчеркиваю, что принцип понятен, но есть некоторые опасности, о которых я скажу ниже.

Смысл политических реформ заключается в закреплении позиций властвующих элит в системе политической власти, это не изменение властной элиты, а закрепление позиций тех властных элит, которые и раньше занимали определенное место в структуре власти, но которые пошли на новый принцип взаимоотношения различных субъектов властных отношений; это переход от конфронтации к сотрудничеству, но к сотрудничеству на определенных принципах, именно поэтому в политологии говорят о навязанном (системном) консенсусе. В этой связи институт губернатора или изменение порядка его формирования нужно встроить в эту систему. Во-первых, путем изменения порядка выборов законодательных представительных органов субъектов РФ в связи с переходом на смешанную систему или даже (закон дает и такую возможность) на пропорциональную избирательную систему. В этой связи после введения смешанной системы выборов в регионах следует отметить изменения партийной структуры региональной элиты. Мы все, конечно, достаточно внимательно следили за эволюцией «партии власти» в России и за теми изменениями, которые произошли в 1999-2000 гг. в связи с ее деятельностью. Мы замечаем монополизацию этой партией позиций на различных уровнях управления. Конечно, нельзя не отметить, что данная тенденция проявляется и на уровне региональных структур.

Но после введения смешанной системы с не менее чем 50% выборов по «партийным спискам», во многих регионах РФ «Единая Россия» получила более 50% голосов. Так произошло в Татарстане, Мордовии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Усть-Ордынском автономном округе, около 40% голосов «Единая Россия» получила в Волгоградской, Свердловской области, Ингушетии, Калмыкии и т. д. Возникает вопрос. Если тенденция сохранится в дальнейшем, а губернаторы моментально почувствовали эти изменения в партийно-политическом составе элиты, то не получим ли мы на уровне субъектов федерации два центра партийного влияния в исполнительной и законодательной власти? В этой связи возникает вопрос и о возможности существования принципа разделения властей.

Следующий момент, который нужно учитывать. Переход на федеральном уровне на пропорциональную систему выборов повышает роль крупных партий. В этой связи создается впе-

209

чатление, что партия «Единая Россия», получая преимущество на региональном и федеральном уровнях государственной власти, начинает выполнять функции «картельной партии», т.е. партии, которая защищает скорее государственные интересы, а не выполняет функции представительские, т.е. не представляет интересы соответствующих групп населения. В литературе высказывается суждение о том, что изменение позиции партийной элиты на региональном и федеральном уровнях превращает эту ведущую партию в посредника между региональными элитами и центральным уровнем государственной власти, т.е. президентом. В какой мере «Единая Россия» выполняет эту функцию посредничества? И в какой мере она выполняет функцию, если пользоваться старым термином, «приводных ремней»?

Далее. Вот здесь мы должны быть внимательными, потому что новый закон направлен как бы против стабилизации, которая проявилась ранее в региональной структуре элиты. Специальные исследования формирования региональной элиты в 1990-е гг. подчеркивают тенденцию создания региональных властных кланов на уровне субъектов РФ во главе с высшим должностным лицом региона. Причем, зачастую эти региональные кланы выполняют функцию, с одной стороны, объединения «убежавшей» из центра бизнес-элиты (отмечается рост на 11% представителей бизнес-элиты в региональной политической элите и влияние соответствующей бизнес-элиты), с другой стороны, они, конечно, выполняют функцию лоббирования интересов регионов в центральных органах государственной власти. Вот закон, по идее, направлен против этих региональных кланов путем привязки института губернатора к президентской администрации. Однако насколько будет эффективен данный институт (или данная новая система) выборов в борьбе против «кланизации» региональной структуры власти?

Следующий момент, который я хочу отметить. Отмечается многими, что две трети региональной элиты и две трети высших должностных лиц регионов, т.е. губернаторов и руководителей администраций в субъектах РФ, прошли так или иначе «школу» 1990-х гг. и закрепились на своих позициях. В данном случае тот шаг, который был сделан (а, именно, понижение статуса политических региональных лидеров), позволит ли это поднять роль региональных лидеров и укрепить в этом смысле вертикаль власти? Особенно остро этот вопрос станет, если региональные лидеры будут несменяемы, усилится тенденция к номенклатуризации регионального лидерства. Вот это очень важная проблема, потому что ясно, что стабильность (некоторые теоретики переходных процессов подчеркивают, что в условиях трансформации для общества важнее порядок, а не демократия), стабилизация властной элиты на региональном уровне в какой-то мере приведет к более адекватному реагированию на быстро меняющиеся условия окружающей среды. Но в этой связи встает вопрос, а не возрождается ли опять система номенклатуры?! Я уже слышал о создании некоторого «резерва кадров». Да, мы видим это по

210

перемещению ряда лиц из одного кресла в другое, что, в принципе, очень хорошо напоминает ту систему. Соответственно, если делать вывод о принципе функционирования этой системы, то, мне кажется, здесь таятся некоторые опасности.

Первая опасность — сужение поля публичной политики. Я думаю, что здесь относительно региональной политики первый шаг был сделан даже не в отношении губернаторов, назначения губернаторов, первый шаг был сделан в отношении запрета региональных партий. Мне кажется, это была ошибка. Почему не разрешить региональные партии на территории субъектов РФ?! Вторая опасность — уменьшение разнообразия в системе органов государственной власти и в управлении такими разными регионами, какие существуют в России. Третий момент, который я хочу подчеркнуть, это, конечно, снижение реального влияния оппозиции и фактически сведение ее роли до нуля. Отсюда опять же эта стабилизация оказывается не на пользу развитию и адекватному реагированию на те проблемы, которые возникают в стране. Четвертый момент связан с усилением власти неконституционного органа, каковым является Администрация Президента РФ. Пятый важный момент — отсутствие альтернативы при выборах глав регионов.

В результате система управления становится монолитной и слабо реагирующей на социальные изменения, а федерация становится более централизованной, возникает вопрос о деформации в этом отношении федеративной структуры.

Относительно второго момента - процедуры - скажу только несколько слов. Я не буду воспроизводить всю структуру, я думаю, вы знаете ее. Какова сейчас процедура назначения? Там есть консультации, там есть возможность отрешения от должности, новый институт, который появляется и др. Вспомним в этой связи, что в институционализме выделяется три типа процедур. Есть совершенная процедурная справедливость, несовершенная процедурная справедливость и чистая процедурная справедливость.

Чем они отличаются эти три типа процедурных справедливостей? Первый тип — совершенная процедурная справедливость, это когда ясен принцип, который мы хотим реализовать в процессе осуществления некоторых процедур; чего-то мы хотим достичь, а процедура ведет к реализации этого принципа. Несовершенная процедурная справедливость — это когда ясен принцип, чего мы хотим достичь, но процедура не определена до конца, а в результате применения этой процедуры могут возникать ошибки. И третья — чистая процедурная справедливость, когда процедура ясна, а исход процедуры не ясен. В этом смысле процедура дает возможность всем участникам политического процесса достичь соответствующих результатов, если они приложат к этому определенные усилия, в том числе в результате переговоров.

Так вот, если оценивать саму процедуру с точки зрения эффективности для политического

211

процесса чистая процедурная справедливость предпочтительнее: она дает возможность всем участникам политического процесса активно взаимодействовать. С этой точки зрения процедура, которая прописана в федеральном законе о внесении дополнений и изменений в связи с выборами высшего должностного лица в субъектах РФ, относится к совершенной процедурной справедливости, т.е. ясен принцип (должен быть представитель центральной власти в регионе) и ясна процедура, с помощью которой это достигается. Однако эта процедура работает лишь на эффективность власти, на реализацию эффективной власти, но не на реализацию справедливой власти. Здесь надо подумать, насколько данная процедура приемлема для современной России. Спасибо.

Ачкасов: Спасибо, Леонид Владимирович. Сейчас несколько коротких вопросов, если они есть. Еще одна ремарка: задавайте, пожалуйста, вопросы, а не вопросы-суждения. Есть желающие задать вопросы Леониду Владимировичу? Пожалуйста...

Солонин: Привязываюсь к концу Вашего выступления, Вы перечислили целый ряд невыгод, которые следуют из этого нового принципа избрания или назначения, как угодно можно назвать, губернатора. При этом положительно только то, что касается порядка. Как Вы полагаете, авторы этого всего находились в поле анализа, пытались составить калькуляцию всех этих вещей, какова был их логика?

Сморгунов: Вот встречающиеся суждения о «плюсах» соответствующего законодательства: удешевление процедуры, борьба против появления во власти случайных людей (я себе тут выписал), борьба против клановости, повышение роли региональных парламентов. Вот четыре положительных аргумента, которые приводятся для легитимации данного нового института выборов.

Ачкасов: Пожалуйста, еще вопросы.

Барыгин: Я тоже по тому же пункту, по которому был предшествующий вопрос. Вот справедливость у Вас в конце звучала, а эта справедливость для кого? Для всех? И кто эти «все»? Если не для всех, то для кого?

Сморгунов: Для всех участников процесса. Если кто-то исключается из политического процесса, это несправедливо в том плане, что они не имеют возможности заявить свой интерес.

Барыгин: Может быть, это более справедливо для кого-то?!

Сморгунов: Справедливость не может быть более или менее, она либо есть, либо нет. Есть различные концепции устойчивого справедливого порядка.

Ачкасов: Пожалуйста, профессор Вульфович.

Вульфович: Леонид Владимирович, справедливость-то хорошо, а в чем же будет заключаться эффективность? Вот те четыре пункта, которые Вы сейчас назвали, это что, критерии эффективности?

Сморгунов: В том числе и в экономической эффективности...

Вульфович: Экономической?

Сморгунов: Экономической.

Ачкасов: Еще вопросы? Нет вопросов?! Пожалуйста, кто из экспертов хотел бы выступить по заявленной теме? Владимир Александрович Гуторов

Гуторов: Я выскажу только несколько суждений. Я с удовольствием выслушал Леонида Владимировича и не собираюсь анализировать его доклад, он говорит сам за себя. Сочетание в нем политологического прагматизма и политической философии достойно всяческой похвалы, но я не думаю, что кто-нибудь в Администрации Президента РФ примет в качестве экспертной оценки концепцию «чистой процедурной справедливости» или же «совершенной процедурной справедливости». По-видимому, чем проще мы будем сейчас формулировать наши мысли, тем лучше. Начну с абсолютно правильного утверждения Владимира Владимировича Путина, который в своем обращении к народу сказал, что мы живем в условиях переходной эпохи. Что это за переходность? Это уже совершенно другой вопрос, состоящий в том от чего мы «переходим» и к чему мы в конечном итоге придем. Я хотел бы обратить внимание на очень интересный фактор, на исторические аналогии. Здесь уже Леонид Владимирович сказал, что восстанавливаются многие элементы номенклатуры. На мой взгляд, все гораздо сложнее. Мы действительно сейчас уже имеем в Петербурге районные комитеты партии «Единая Россия», они иногда размещающиеся в тех же зданиях, в которых находились прежде райкомы КПСС. Вообще номенклатурное мышление никогда у нас и не умирало, но одновременно в президентской администрации и на всех уровнях того, что обычно называют государственным строительством, уже возникают ассоциации, как мне кажется, более глубокого исторического свойства.

Очень похоже, что заработала целая когорта экспертов, которые без конца листают Ключевского, Градовского, другие учебники и книги по истории и политической мысли России. Одна из таких аналогий — создание федеральных округов. Перед смертью Алексей Михайлович Романов завещал своему сыну идею создания 8 больших округов. В дальнейшем Петр I создал 8 губернаторств, и вот то же самое проделали, когда Владимир Владимирович пришел к власти. Это означает, эксперты подсказали, что нужно восстанавливать имперскую традицию. Этот замысел стал отчасти осуществляться в спонтанном сочетании с наиболее одиозными элементами советской номенклатурной практики. Так или иначе, тест с исторической аналогией начал работать. Существует и еще один дополнительный тест, тест на терроризм. Леонид Владимирович, кстати, об этом не сказал. Идеологическое обоснование наших реформ с назначением губернаторов, если, конечно, это обоснование можно назвать идеологическим, заключается в том, вся эта канитель с изменением процедуры выборов была затеяна именно для ин-

213

тенсификации борьбы с терроризмом. Я заметил, что Леонид Владимирович всерьез не принимает такого рода мотивацию. А здесь аналогия заключается в том, что губернаторы (а раньше воеводы) всегда существовали на земле российской для набора рекрутов, доставки соответствующего имущества в Центр. И так вплоть до начала XX века, когда был учрежден институт генерал-губернаторства, когда начальник военного округа становился одновременно губернатором.

Сейчас до полного восстановления этой традиции дело пока не дошло. У нас есть (отдельно от полномочных представителей президента) командующие военными округами, но тенденция к милитаризации явно налицо, а тезис о терроризме пришелся весьма кстати. Этот абсолютно нелепый, казалось бы, аргумент постоянно вдалбливается в наши мозги, независимо от того, насколько наивно это звучит. Леонид Владимирович упомянул Миграняна (который говорил о необходимости назначать губернаторов), но не мешает вспомнить, что не только он, но и Игорь Клямкин в самом начале 1990-х годов выступили с серией статей о том, что для реформирования России необходима твердая рука, необходим авторитаризм. Тогда наши доморощенные либералы подняли страшный вой в прессе. «Как это возможно!? Мы ведь движемся к демократии!» Теперь мы отнюдь не спонтанно пришли к реализации этого плана, о котором Мигранян и Клямкин писали на основании чисто внешней аналогии, поскольку уже тогда было ясно, что в плане экономических тенденций развития так называемых российских реформ, характера «приватизации» мы стремительно перемещались в направлении самого примитивного латиноамериканского варианта.

Сейчас некоторые политологи говорят, что мы стремительно движемся в сторону Гаити. Может быть, докатимся и до этого. Во всяком случае, мы сейчас прочно переместились на латиноамериканский или даже африканский путь. И никаких аналогий с эпохой «бархатных революций», определивших возврат стран Центральной и Восточной Европы в лоно западной цивилизации, уже проводить невозможно. Это можно было делать где-то до середины 1990-х годов. Следовательно, новые милитаристские аналогии работают в том плане, что фактически формируются основы политического режима, которые нам были хорошо известны, когда мы изучали опыт 1960-1970-х годов, т.е. то, что происходило в Аргентине, Бразилии, Чили и других странах. Для такого рода аналогий существуют и другие дополнительные аргументы.

В Администрации Президента, который Леонид Владимирович назвал неконституционным органом, создали такой лозунг: «Догнать и перегнать Португалию». Согласно недавним опросам, 40% португальцев считают, что они живут в бедности. С точки зрения здравого смысла, этот лозунг был абсолютно глуп и неэффективен. Например, лозунг «догнать и перегнать Бразилию» был бы гораздо более эффективным в глазах более или менее интеллигентных людей.

Еще несколько слов по сформулированным для круглого стола вопросам. Динамика политического развития событий совершенно понятна. Это ротация элит. Первые, назначенные губернаторы, проворовались. Помните времена, когда Немцов назначал на ответственный в своей администрации пост Бревнова, который, кажется, даже не имел 10 классов образования, а потом перетянул его за собой в Москву, а тот летал на казенном самолете в США и обратно!? Об этом не писал только ленивый, но это было тогда нормой, это происходило в любой российской губернии. Следующая когорта региональных лидеров, которую выбирали, действовала в соответствии с изначальным ельцинским тезисом: хватайте суверенитета, сколько угодно для ваших вотчин. Кстати, крайне серьезным остается вопрос о делении России на национальные республики и губернии. Мы сейчас говорим об институте губернаторства, а ведь есть президенты национальных республик, и сейчас в прессе говорят о том, что делать с Шаймиевым, с Илюмжиновым? С точки зрения логики реформ, которые начали проводить, сохранение национальных республик явно является анахронизмом.

Что касается вопроса об эффективности новой системы избрания губернаторов, то мы должны сопоставлять этот вопрос с тезисом Владимира Владимировича о неэффективности политической системы в России в целом. Станет ли новый порядок избрания губернаторов тем звеном, за которое можно «вытянуть всю цепь», мы пока совершенно не знаем.

Разделение властей в системе государственной власти России и ее регионах теперь тоже совершенный абсурдный вопрос. У нас никакого разделения властей нет, мы окончательно приближаемся лишь к выстраиванию одной лишь вертикали исполнительной власти. Кстати, избрание законодательными собраниями губернаторов является неконституционным хотя бы с той точки зрения, что нарушается тот же принцип разделения властей.

Два или три дня назад я прочел, что Александр Казаков, который в свое время руководил распродажей государственного имущества, а сейчас является председателем комитета Совета Федерации по региональной политике, утверждает, что избрание губернаторов законодательными собраниями не соответствует принципу разделения властей (я буквально цитирую, держа в руках «Политический журнал» от 22 ноября 2004 г.). Сейчас мы не будем спорить о принципах политической философии. Мне кажется, что большинству ныне избранных губернаторов было бы гораздо приятнее, если бы их просто назначали. Такова простейшая психологическая матрица, которая сидит в мозгах у «государственных мужей», даже не достигших сорокалетнего возраста. Ценю в этом смысле искренность губернатора Хлопонина, который заявил в программе Познера: «Какие там выборы! Нас будут просто назначать». В этом плане рассуждения Сергея Миронова о том, что новый законопроект предвосхищает расцвет регионального парламентаризма, конечно, нельзя принимать всерьез.

215

Теперь места депутатов законодательных собраний возрастут в цене на несколько порядков. Ни о каком расцвете регионального парламентаризма мы говорить сейчас не будем. Поскольку вся российская политики сосредоточена в настоящее время вокруг нефтяной трубы и источников поставок газа, причины модуляций с губернаторами вполне понятны. Когда-то регионам была дана свобода для решения проблемы приватизации госимущества. Этот механизм феодализации страны был запущен центральной администрацией вполне целенаправленно, а теперь, когда начинается перераспределение собственности, когда надо «отодвинуть» старых миллиардеров, начинает выстраиваться новая вертикаль власти. Разумеется, с точки зрения государственных интересов, это полезно для сохранения единства страны. Но давайте не обольщаться иллюзиями относительно того, какой имидж приобретет российская государственность в мировом общественном мнении. Назначенный губернатор не будет ни политиком, ни хозяйственником. У него должно быть только одно свойство, о котором гениально сказал Ходжа Насреддин в разговоре с эмиром Бухары. Речь идет об умении упражнять свой хребет, доведя его до крайней степени извиваемости.

Заканчивая свой несколько затянувшийся монолог, я хотел бы для подтверждения своих слов процитировать Олега Морозова. Отвечая на вопрос, существует ли список будущих губернаторов у руководителей нынешней правящей партии, он ответил с предельной, на мой взгляд, искренностью: «Он есть в головах у руководителей партии и у всех нас. Если сейчас взять ручку и лист бумаги и предложить написать 89 фамилий, имея в виду, что каждая из фамилий будет связана с каким-нибудь регионом, эта работа займет двадцать минут. Если сейчас взять телефон, позвонить Грызлову, Богомолову, Волкову, Морозову, Володину, Шойгу, Шаймиеву, тут же этот список появится, с конкретными именами и фамилиями людей, которые действительно могут стать завтра губернаторами». Я думаю, яснее, чем Олег Морозов, не скажешь, а потому упражнение хребта у будущих кандидатов на губернаторские посты — сейчас самая главная задача.

Ачкасов: Спасибо. Так, пожалуйста, кто хотел бы высказаться еще? Пожалуйста, Игорь Евгеньевич Шувалов, представитель партии «Единая Россия».

Шувалов: Я бы хотел сказать следующее. Мне кажется, что у нас существует нарушение иерархии целеполагания, в частности, в нашей дискуссии, т.е. мы рассуждаем, как должен управляться субъект федерации, кем он должен управляться, при этом не обсудив, каков должен быть субъект федерации. Является ли нынешнее деление на 89 субъектов федерации и их нынешние функции оптимальными? К сожалению, здесь не было проведено до сих пор теоретической работы. Можно подняться еще выше в этой цепочке целеполагания, но, по крайней

мере, перед тем, как обсуждать, каким образом субъект федерации должен управляться, я ду-

216

маю, все-таки надо было бы понять, каковы функции, каков набор необходимых и достаточных функций у субъектов федерации. Я, в частности, считаю, что некоторые субъекты РФ слишком малы, они слишком неравноправны, а потому имеют слишком разные возможности для своего развития. А так как у субъектов федерации основная функция, как я понимаю, заключается в оптимизации развития данного субъекта, то говорить о том, назначать губернаторов или выбирать, не самая актуальная проблема. Большинство людей не волнует, губернатор выбран или назначен. Вопрос в том, правильно ли губернаторы выполняют свои функции, правильно ли определен набор данных функций? Поэтому назначать или выбирать — это, в конце концов, не столь принципиально. Теперь я хотел бы сказать об антитеррористической составляющей инициатив президента. Она, конечно же, имеет место, как я считаю.

Гуторов: Уточните конкретно, в чем.

Шувалов: Несмотря на скепсис, который присутствует, только она и имеет смысл. Здесь можно сказать одно, что в ситуации, когда вводится военное положение, чрезвычайное положение, никто не предполагает, что на период ЧП будет существовать какая-то программа развития данного региона или страны в целом. Военное положение вводится на период опасности для сохранения, а не для развития. Значит, опасность действительно существует, я могу уточнить, что в первую очередь в финансовых потоках. В газете «Известия» был целый цикл статей, почему не поймали Басаева (все, наверно, читали). В частности там указывалось, что существуют финансовые потоки, идущие из различных регионов России (из Тюмени, Петербурга, Москвы) непосредственно к обозначенному человеку. Если есть эти потоки, понятно, что есть другие. Губернаторов при нынешней системе выборов так же избирают некие финансовые потоки, поскольку с финансовыми потоками может происходить такая ситуация, когда ими в некоторый момент могут управлять просто, так сказать, люди, имеющие непосредственное отношение к терроризму. Вот здесь и существует опасность. Естественно, в первую очередь нужно бороться с преодолением этой опасности. А поскольку опасность уже есть, вот эти вызовы террористические, постольку и можно оправдать систему ужесточения.

Но есть и экономическая составляющая, о чем я сказал. Действительно, избирать губернаторов таким образом дешевле. Но ответа на то, кто вообще в перспективе лучше — избранный или назначенный губернатор., его вообще нет, пока мы не обсудим, для какой цели он назначается. Зачем он будет управлять, и чем он будет управлять?! С моей точки зрения, Псковская область или Новгородская, не в обиду будет сказано отсутствующему губернатору, — это как субъект РФ непонятно. Какова миссия, скажем, Псковской области? Или Новгородской? Вот они, если они будут объединены между собой, а также с Петербургом, Ленинградской, Архангельской областью, здесь можно говорить о неких пунктах миссии, так сказать, этого региона.

217

Поэтому я как раз бы начинал разговор с того, что есть субъект? Каковы цели субъекта? А цели субъекта - максимально быстро развиваться, и у него должна быть, понятно, своя миссия, тогда будет понятнее и с губернаторами. Губернатор, как бы по определению, человек назначаемый. В противовес существует местное самоуправление. Другое дело, на каком уровне они должны стыковаться, это другой вопрос.

И последнее, что я бы хотел заметить по поводу Вашего выступления. Вот Вы говорите, что 89 фамилий написать легко, к сожалению.

Гуторов: Это не я говорю, это — Олег Морозов, я процитировал Вам из журнала. Он является заместителем председателя Государственной Думы.

Шувалов: Я думаю, он говорит неправильно. Может, 89 фамилий есть у него в голове.

Гуторов: Нет, он ссылается и на других членов руководства «Единой России».

Шувалов: Вообще, с кадровым резервом как раз существует проблема.

Ачкасов: Спасибо. Пожалуйста, Александр Владимирович Дука.

Дука: Я хотел бы включиться в дискуссию, но у меня есть некоторое непонимание по поводу иерархии целеполагания, о чем говорил один из выступающих. Неясно, чьи цели и чье целеполагание имеется в виду. Куда, зачем и почему надо двигаться? Доклад и выступления очень политизированы (несколько отличался Владимир Александрович). Разговор ведется в рамках политических сущностей. Между тем, как мне представляется, губернаторы — это не только политические лица. И мир, и люди выстроены и структурированы не только политическим или административным образом, но более сложно. И когда речь идет о миссии Псковской или Новгородской области, скорее всего, не принимается во внимание, что эти области, которые должны полагать какую-то миссию, которая им вменяется, ничего об этом не знают. Они, наверно (если продолжить в антропоморфическом духе), больше, чем удивились бы.

Существует еще население, люди, живущие на этих территориях, которые про «миссии» ничего не знают. Некоторые политические представления у них, конечно, существуют, о чем-то они прочитывают в учебниках, может быть, в исторических трудах. Но, по большей части, люди стремятся реализовать какие-то свои интересы, удовлетворить свои потребности. Более того, эти интересы каким-то образом бывают сходны. Т. е. мы имеем различные группы людей, имеющих сходные ориентации, сходные действия. Возможность каким-то образом реализовать общие групповые интересы появляется через выборы, через их представление в публичной сфере, через давление различного способа на тех людей, которые находятся наверху. Здесь и возникает вопрос выборности или иных способов продвижения во власть того или иного должностного лица или формирования института власти (губернатор является не только персоной,

но и властным институтом). Без выборов возможность выражать какое-то мнение сообщества

218

через этот институт исчезнет. Здесь не столь важно, является ли он коррумпированным или нет (о чем так много говорят, но возникает вопрос, почему существует презумпция некоррумпиро-ванности Администрации Президента Российской Федерации или лично товарища Путина?). Речь идет об очень простых вещах. Если представление интересов в том или ином публичном институте не работает или отсутствует, а существует только внешне, то возникают серьезные проблемы у гражданского сообщества. Каким образом оно сможет доносить свою позицию, заявлять о своих потребностях, проблемах политическим инстанциям?

Последствия данного положения вещей достаточно прозрачны. Прежде всего, в силу того, что экономические и другие социальные агенты не смогут представлять себя, участвуя в формировании выборных органов, будет страдать экономическая эффективность деятельности политической и административной власти. Другим следствием будет рост коррупции в невиданных масштабах, а она и так невообразима. Если невозможно легально представлять свои интересы посредством публичных институтов, то социальные агенты будут стремиться это сделать нелегальным образом. Коррупция и является одним из возможных каналов реализации частных интересов, причем, достаточно хорошо апробированным. Достоинством его при сужении публичной сферы является прозрачность, понятность и прогнозируемость взаимоотношений власти и заинтересованных субъектов. Это будет реальностью жизни.

Что касается отслеживания финансовых потоков и управления ими посредством усиления административного «назначенства», о чем здесь говорилось, то единомыслие, единоначалие, единые условия, единые вертикали, связанные с возможностью единого контроля, это такая утопия в современном обществе, что даже в XVIII веке она не могла быть реализована, а сейчас тем более.

Ачкасов: Спасибо. Так, пожалуйста, Владимир Николаевич Колесников.

Колесников: Я хотел бы тоже высказать несколько суждений, но говорить я хотел бы, может быть, чуть конкретнее, прямо по закону 159, который мы как бы предполагали обсуждать. Но цитировать прямо по закону не получится, хотя бы высказать свои суждения по нескольким проблемам. Мне кажется, что сейчас самое время вспомнить, что новый институт (тут написано в повестке дня «Институт губернатора в России.») действительно новый, хотя бы вот почему. Подписанный 11 декабря закон вводит принципиально новые институциональные практики, например, процедуру оформления решения о наделении полномочиями. И это совершенно новое институциональное понятие вытекает в новую, до конца не ясную процедуру. Что за этим стоит? Когда мы сейчас все пытались в Академии посмотреть, что из этого будет выращено, то мы оказались в некотором тупике. Я депутатам Законодательного Собрания здесь не

завидую, большой славы и чести им тут не заработать. Ведь что же это такое?

219

Я бы назвал это институциональной подменой, может это сильно сказано, но все-таки подмена в этом же законе, когда предписывается прямо и недвусмысленно выбирать лиц, наделяемых полномочиями губернаторов, постановлением ЗакСов. А потом идет расшифровка этой подмены, смысл которой в том, что при наличии более половины от установленного количестве голосов, это уже будет нормой для принятия закона. Возникает проблема легитимности того, что произойдет. На это надо обратить внимание. С какой целью (вот здесь говорили), насколько теоретики, консультанты и эксперты Администрации Президента этот вопрос продумали. И у меня складывается такое впечатление, что они не думали не потому, что глупые, необразованные и неквалифицированные, а у них просто не было времени. Темпы достижения поставленной цели по выстраиванию новых институтов заданы такие, что невозможно было экспертам за ними поспеть. А что мы сейчас с Вами делаем? На самом деле у нас нет предмета обсуждения. Есть закон, к закону надо относится как к закону, его выполнять, а мы сейчас пытаемся некие теоретико-институциональные основания этой проблемы обсуждать, они уже прописаны в виде закона. Мне кажется, что это обсуждение имело бы смысл по логике вещей раньше.

Теперь по поводу того, что накопилось по ходу выступлений. Все помнят, наверно, знаменитое высказывание Путина 2-3-летней давности по поводу России. Или она великая, сильная, или никакая. Мне кажется, это было не просто высказывание, это, очевидно, отражение некоторого серьезного, очень серьезного, теперь это видно, политического концепта. Я бы назвал его так. Мы здесь сталкиваемся с проблемой адаптации нашего российского правительства. к новым современным условиям. Теперь адаптация в данном случае видится нашей сегодняшней администрации, я имею в виду президента и авторов этого новшества, вот именно таким образом. Мне кажется, что здесь тоже есть некая неточность в механизме выбора этой адаптации. Великая и сильная Россия — это все-таки больше исторический какой-то концепт, нежели, скажем, современная реальность. Это тоже, конечно, можно обсуждать, но все статистику хорошо знают и мы понимаем, о чем идет речь. Так вот те меры, которые связаны с новым порядком назначения губернаторов, глав регионов, они как-то больше отражают историческую реальность, ее хочется адаптировать к современности, выбрав вот такой путь, но он, мне кажется, не очень перспективен и эффективен. Мне думается, что какая-то цель — достижение эффективности власти, прежде всего в вертикали власти исполнительной власти, конечно. Это можно достигнуть. Но если говорить о более серьезных целях и перспективах развития страны, здесь очень много сомнений.

И одно соображение по поводу наших региональных легислатур, я имею в виду Законода-

тельные Собрания. Вот здесь я, может быть, ошибся и услышал, что повышается тем самым роль Законодательных Собраний, а мне почему-то представляется, что речь идет о некой имитации этой роли. Вообще-то имитация, может быть, одно из важнейших свойств того, что у нас происходит, имитация в организации и т.д. Вот здесь применительно к законодательным собраниям. У меня складывается впечатление, что в политическом смысле, с точки зрения легитимности, с точки зрения авторитета, электоральном смысле, во всех смыслах эта мера не повышает авторитет, уважение и роль этих представительных структур...

Гуторов: Если их разгоняют, если они не поддержат кандидатуру, предложенную президентом.

Колесников: Да. Поэтому мне думается, что это суждение было вполне конъюнктурным. Мне кажется, что это, наоборот, снижает их роль. Мы имеем с Вами признаки этого в процедуре, которую закладывает закон, признаки института выборов. Они как бы есть, говорят. Пусть не в чистом виде, но все-таки опосредованно, через депутатов, «вроде как выборы». В то же время налицо явные признаки чисто административного института назначения. Для меня остается неясным один вопрос. Здесь говорили о позиции Миграняна. Ну уж назначать, так назначать, тем более, что адекватный ответ со стороны 70-80% населения, был получен однозначно. Мне кажется, это тоже еще один признак имитации на этот раз со стороны тех, кто запрограммировал этот проект, имитация, может быть, какой-то современной демократической игры, не знаю. Отсюда, мне думается, то, что сейчас происходит, вызывает очень большие сомнения с точки зрения широкой исторического перспективы развития России. А кратковременно, с точки зрения укрепления эффективности в данный момент, для данных политических элит, наверное, здесь цель и может быть достигнута. Скоро узнаем.

Ачкасов: Пожалуйста, Сергей Алексеевич Цыпляев.

Цыпляев: Уважаемые коллеги, в 1992 - 1993 гг. Борис Николаевич Ельцин проводил общие собрания, где собирались губернаторы, тогда в основном назначенные, за исключением Москвы и Питера, и представители президента. И на тех совещаниях, на которых я бывал, всегда губернаторы исполняли одну и ту же песню. Каждый губернатор выходил и говорил: «Президент, отец родной, да мы за тебя в огонь и в воду! Только одна просьба - не надо нас на выборы! Не погуби! Не надо, только назначай, и мы для тебя сделаем все». Потом губернатор возвращался в регион, вставал в позу и говорил: «Я им там показал! Я им все сказал. Выбил столько-то денег» и т.д. Губернаторы панически боялись выборов. Другая тема никогда не обсуждалась с их стороны на встречах с президентом. Тем не менее, надо сказать, президент принял решение принципиально о том, что вот есть переходный, тяжелый период, когда он послал

в регионы фактически своих эмиссаров, представителей президента.

221

Первый этап был буквально такой: представитель президента получал мандат, пистолет и ехал в регион. Это не образно, это реально. Он ехал в регион устанавливать власть, которая в 1991 году рассыпалась в прах, потом медленно все это собирал. Всем было понятно, что есть какой-то чрезвычайный период, который надо как-то прожить. Да, губернаторов бросили «на гвозди», в эту тяжелую жизнь, и надо сказать, что постепенно они адаптировались, привыкли и научились выживать, в том числе, в условиях выборов. Сложилась определенная система, где-то клановая, где-то просто с участием политтехнологов, партий и т.д. Политический процесс тем или иным способом в регионах начал образовываться. И так, видимо, сложился исторический момент, начиная где-то с 2000 года, когда совпало несколько тенденций. С одной стороны, объективная тенденция, что после любой революции должна идти реставрация. Общее желание уменьшить объем свободы, уменьшить объем неопределенности, конкуренции, проблем, в которых надо делать выбор, и вернуться к простому, понятному прошлому. Это было естественно. Упрощение системы — это сейчас какой-то довлеющий стереотип практически везде. Давайте сделаем попроще и по хорошим старым лекалам. Это воспроизводится почти везде и всюду. С другой стороны, возникла ситуация, когда губернаторы столкнулись с другой проблемой после адаптации к выборам (особенно после двух сроков). Практически все пришли к этому моменту (это личный интерес губернаторов). Сегодня уйти или быть снова назначенным, и, я думаю, давления там не меньше, потому что, а как иначе? Ну что, реинкарнацию им что ли делать? Клонироваться? Были попытки переделать Конституцию в парламентскую, потому что они уперлись в тот предел психологический, а уйти из власти, это вообще тяжело. Это психологически и политически настолько трудно, что возникло колоссальное желание у тех, кто прошел сквозь выборы, остаться еще, используя систему назначения.

Что еще хотелось бы добавить именно к этой части. Здесь обсуждался вопрос, что же такое эффективность. Да, возможна централизованная система управления, жесткая. Да, возможна система достаточно мягкая, где много степеней свободы у всех участников. Она эффективна для достижения совершенно разных задач. Если Вы ставите небольшое количество очень четко очерченных целей, тогда Вы делаете мобилизационную жесткую систему, эти цели жестко преследуете. Но это должно быть несколько всеобщих целей. Я думаю, что сейчас страна выстраивает систему, потом постепенно начнет на ощупь и так очень интуитивно и туманно эти цели формулировать. Это самая интересная часть, которая еще предстоит, достаточно опасная, потому что эти цели (одни и на всех) чаще всего приобретают характер военно-стратегический. Если мы хотим развиваться, а условия развития в каждом регионе совершенно отличаются, наша система должна иметь много степеней свободы. Для развития страны эффективна система, где игроки имеют определенные сверхполномочия и достаточно свободны в их трактовке.

222

Вот тут было совершенно справедливо замечено... Игорь Евгеньевич, Вы, кажется, говорили о том, что если чрезвычайная задача, тогда какая система, какое развитие?! Никакой программы развития быть не может, решается лишь одна задача. Осталось только определить ее, вот в этом есть дискуссия и сложность, пока не сформулированные и не осознанные цели, пока только чрезвычайная задача. Но система по аналогии для чрезвычайной задачи, она быстрая.

В чем будет основная проблема этой системы? Она может работать, как и любая мобилизационная машина, и на краткосрочном этапе может давать достаточно хорошие результаты. Обычно проблемы у этой машины появляются через определенные долгосрочные этапы. И вот здесь придется думать. Об это уже даже Вешняков говорил. Возможно, что эту систему нельзя будет держать довольно долго, от нее придется отходить. Первое. С какими проблемами всегда сталкивается такая система? Когда собирались молодые большевики, они все были действительно очень молоды, они вряд ли могли себе представить геронтологический финал их детища. А любая замкнутая система неизбежно практически приводит к тому, что начинается скучнейшее представление — отсутствие вертикальной мобильности. Однако все, кто туда попал, хотят порулить, от первого до последнего. Вот если бы эту систему жесткого, так сказать, закрытого клуба властни продержите лет 50 или 40, то финал понятен, это будет фактически опять геронтологическое управление страной со всеми вытекающими последствиями.

Проблема в том, что, по существу, все принимается для решения краткосрочных задач, вот сейчас назначение губернаторов, но при этом полностью «за скобки» вынесен вопрос, что вся система «завязана» на одну персону, как ее будут менять?! Что будем делать, когда через определенное количество лет предстоит смена всей «вертикали». Чтобы обеспечивать стабильность, полностью исключают возможность конкуренции. Я говорю о реальных шагах, последствиях, выдвигаемых инструментов решений. Должен быть только преемник, эта машина должна работать в таком режиме непрерывно. Возникает там и клуб, из которого формируются преемники, поскольку невозможно открыть свободную конкуренцию за первую позицию. Если же мы открываем свободную конкуренцию за первую позицию, то в случае выигрыша «несистемного» политика, разрушится вся система управления государством. Именно это происходило в 1991 году, когда рухнула почти вся система, почему и поехали эмиссары с мандатами и пистолетами. Когда пришел внесистемный политик на первую позицию (в тот момент это был Ельцин), то он заменял практически всех, по существу, назначенцев по всем этажам, сверху донизу. Все мне это хорошо знакомо, приходилось через это проходить.

Еще одна проблема, которая обычно назревает в таких системах. Фактически встает проблема качества смены и инкорпорирования новых лидеров в политическую элиту. Система

служения не выращивает политических лидеров. Потом, если мы практически будем держать

223

ее долго, мы своими руками организуем следующую революцию, через сколько лет она произойдет. Но это уже следующий вопрос.

Какие еще вопросы, связанные с обсуждением? Вот губернатор, он политик или хозяйственник? Я бы так сказал, что политику мы понимаем очень своеобразно. Мы понимаем политику как партийную борьбу за власть. Вообще, лучшее определение политики я нашел в детской энциклопедии сына, где было написано, что политика — это способ людей договариваться, как им жить вместе. В этом смысле, если мы хотим, чтобы исполнительная власть хоть что-то делала в регионе, а она будет постоянно решать политические проблемы, принципиальный политический вопрос региона — бюджет, распределение финансов туда, сюда. Это политическое решение, не хозяйственное. Хозяйственнику дадут документ, он будет исполнять соответствующую бумагу. Деньги туда, деньги сюда. И ничего не думает, не принимает никаких решений, не участвует в процессе выработки этого документа. Поэтому, конечно, губернатор в некотором смысле есть фигура политическая, конечно, это не отец нации и не главный лидер. Такие попытки, когда федеральная модель переносилась на регионы, где губернатор назывался лидером нации региона, а он себе еще выбирал председателя правительства. Говорили, что бесполезно, что это грабли, ребята попробовали. Им просто нечем заниматься, они толкаются на одном и том же пятачке, потому что оба они занимаются одной и той же политикой распределения ресурсов, установления правил игры в том региональном объеме, в каком возможно. Эта проблема тоже встает. Посмотрите на США, там губернаторы — основной набор и «бассейн», что называется, откуда берутся кандидаты в президенты. Если мы сейчас вырубили сенаторов, вырубим губернаторов, это возможно, тогда у нас сможет небольшая группа федеральной элиты самовоспроизводиться с точки зрения руководства страной в целом. С этими проблемами страна столкнется не в долгосрочной перспективе, поэтому если понимать, какие чрезвычайные задачи решаются такой системой, то надо принимать сроки, в какие эти задачи решаются, понимать, что надо дальше будет думать о возвращении к системе развития, не входя в какие-то политические особые дебаты.

Один маленький такой комментарий, ну не удержаться! Было сказано о создании национальных республик как о неком сумасшествии и т.д.

Гуторов: Я этого не говорил и в принципе не мог сказать!

Цыпляев: Нет-нет. О национальных республиках нельзя сказать, что они создавались. И что касается системы субъектов, мы можем нарезать их по-другому, это, в общем, историческая данность, с этим приходится тоже считаться. Я не вижу принципиальной разницы между субъектом «Вологда», которая в свое время представляла собой (точнее, казалась себе) новую,

совершенно отдельную, имеющую собственный язык, не всегда понятный вне области. Если

224

посмотрим Конституцию, то увидим, что наша любая республика, кроме всяких игрушек с названиями, имеет только одно отличие в правах, только одно (и никаких других). Это отличие касается права иметь второй государственный язык. Больше никаких отличий по Конституции у республик нет, никаких, кроме названия.

Гуторов: Но все-таки ситуация такова, когда большинство населения — русские, как в республике Татарстан, национальное меньшинство имеет преимущество перед русскоязычным населением, и эти преимущества вписаны в местную Конституцию!

Цыпляев: Оно в Конституцию федеральную у нас не записано...

Гуторов: Не в федеральную, а в местную.

Цыпляев: Но мы много можем чего написать в региональной Конституции. Приходится разбираться с региональными. Видите, по Уставу, может, написано, что угодно, а по федеральной Конституции никаких отличий, кроме второго языка там нет. И с этим.

Ачкасов: А гражданство?

Цыпляев: Нет. По отдельным позициям, я могу сказать, те договоры, которые были с Татарстаном, дали им выход за рамки Конституции. Прекрасно понимали и понимаем, было ясно, что лучше договор, выходящий за рамки Конституции, чем Чеченская ситуация. Постепенно медленно все это входит в конституционное русло. Все невозможно сделать одним шагом: нарезать на правильные губернии, быстро переименовать татар просто в поволжских жителей — это нереально, это из области фантастики.

И последний комментарий. Чем занимаются субъекты федерации, в принципе в Конституции все написано: полномочия федерации, полномочия субъектов... В общем, я бы не хотел, чтобы какая-то группа лиц пыталась формулировать цели для страны, для субъектов, потому что каждое поколение, входящие в жизнь, имеет право на собственное формулирование целей. Вокруг этого идет вся борьба, вокруг этого должны быть сформулированы правила. Если мы один раз сформулируем цели, тем, кто не согласен, ничего не остается, кроме как взрывать. Тогда мы возвращаемся ровно к тому, с чем мы хотим бороться, т.е. терроризму. Если мы жестко фиксируем цели и не даем несогласным возможность бороться за обсуждение целей, с этой проблемой мы столкнулись уже в условиях жесткой советской системы. Если резюмировать, то система такого свойства эффективна в краткосрочном рывке на мобилизационных принципах, но не эффективна с точки зрения долгосрочного построения и развития. И сейчас, решая некие проблемы, которые были названы., специфическим образом решая такие проблемы, как разрушение кланов в регионах, мы в дальнейшей перспективе получаем ровно то же самое — создание федерального клана, поэтому с какого-то момента придется и эту проблему решать. Вот то, что я хотел сказать.

Ачкасов: Спасибо. Пожалуйста, Николай Николаевич Константинов.

Константинов: Я бы хотел перейти на региональную тему. Здесь уже появилось это разделение, о чем мы говорим. Либо мы говорим о системе управления регионами на сегодняшнюю перспективу, т.е. на сегодняшний день, на сегодняшний исторический момент, либо мы говорим о перспективе на 10, 20, 50 лет. И вот это сегодня, наверное, необходимо разделить. Я сейчас выступаю не с точки зрения партии «Единая Россия», а хотел бы тоже своим опытом поделиться. Еще чуть более года назад я был начальником аппарата губернатора Санкт-Петербурга. И вот тогда немножко «на собственной шкуре» понял, в чем эффективность или неэффективность, которая существовала и существует. Каждый из нас здесь говорил об интересах общества, наверное, у общества сейчас один интерес и в регионе, и в России в целом. Нам хочется стать немного богаче, немного цивилизованней, встать на ноги, стать людьми европейского государства. А этого никак не добиться. Вот бьемся уже 14 лет или 13, все хотим, а никак не добиться. Поэтому в сегодняшних условиях, я могу ошибаться, надо действительно мобилизоваться. А для того, чтобы мобилизоваться, нужна определенная система управления. Если ее нет или она отдана на откуп обществу, определенным кланам или определенным представителям, как бы они там не собирались, систему управления сформировать очень сложно. Поэтому раньше у нас выбирались, например, в конце 1980-х годов директора предприятий. Система, слава богу, умерла, ни одного положительного примера не было.

Да, в каждый конкретный момент, в каждом конкретном месте нужна своя конкретная система правления. Так вот, когда я был начальником аппарата губернатора, одно время мне все бросалось в глаза, что система неудобная, когда существует выборный лидер региона и, в то же время, параллельно федерация, федеральные министерства, комитеты, ведомства создают свои параллельные структуры в регионе. Так у нас, чтобы решить вопрос по какому-нибудь экономическому субъекту, невозможно решить этот вопрос в Смольном, нужно решать вопрос в десятках и десятках инстанций. Чтобы решить какую-нибудь проблему региона, будь то экологическая или социальная проблема, ее не решить губернатору, хотя все население настроено так, что за все отвечает губернатор. Спроси у любой бабушки во дворе у парадной, кто виноват в том, что у нас улица грязная, а по ней течет неизвестно что. Все равно бабушка скажет, что виноват губернатор. Т.е. у населения сложилось впечатление, что за все отвечает губернатор. У губернатора нет сегодня возможности действительно за все отвечать.

Здесь говорилось о четырех положительных мотивациях того, что губернатора надо назначать, но есть все-таки и пятая причина. Эта причина — действительно полное построение централизованной вертикали с тем, чтобы губернатор распоряжался и милицией в нашем городе.

Чтобы губернатор не только нес ответственность перед населением, но и действительно мог

226

это как-нибудь организовать. И перед экологическими ведомствами, и строительными и т.д. Для этого, мне кажется, плюс к тому, что говорилось, и нужна вот эта вертикаль. Чтобы президент, назначая губернатора (я считаю, здесь незачем спорить, назначаются губернаторы или выбираются в законодательном собрании), доверял ему регион. Президент отвечает перед всей Россией и он должен четко себе представлять, кого назначает.

Ачкасов: Спасибо. По мере поступления заявок, пожалуйста, Карцов Алексей Сергеевич.

Карцов: Вопреки официальным обещаниям, назначаемость губернаторов способна скорее понизить, чем укрепить роль, играемую Законодательными собраниями и партиями. Ведь отныне президентская администрация будет еще пристальней следить за региональными выборами и партийным составов представительных органов субъектов федерации. И те методы «прополки» партийного поля, которые не без успеха применялись в преддверии президентских выборов на федеральном уровне, будут массированно переноситься на уровень регионов. При действительном желании стимулировать партийную деятельность следовало бы изучить опыт ФРГ, где правительство земель формируется партией победившей на земельных выборах и контролирующей большинство ландтага. По своей партийной окраске местные и центральное правительства вполне могут быть разными. Что касается центра, то он на уровне земель вполне довольствуется устройством координационных совещаний, согласовывающих работу федеральных служб в данных регионах.

В России же становится возможной ситуация, когда население того или иного региона отдает голоса определенной партии, она получает большинство мест в законодательном собрании, а президент предлагает кандидатуру губернатора, по тем или иным причинам категорически не устраивающую партию-победительницу. Согласно закону, противостояние разрешается роспуском строптивой легислатуры. Чтобы разглядеть здесь укрепление авторитета законодательных собраний и партий, надо обладать незаурядным силой воображения и еще большим оптимизмом. Существует также высокая вероятность того, что при назначениях на губернаторские посты руководствоваться будут соображениями далеко не функционального характера. Можно предположить, что эти назначения станут предметом закулисного торга между кремлевской администрацией и теми или иными группами влияния, что появятся «выгодные» и «невыгодные» губернаторства. Назначение в первые будет служить знаком благоволения, тогда как назначение во вторые будет служить одной из разновидностью наказания для проштрафившегося администратора. В любом случае определяющим мотивом будет вовсе не забота о благе конкретного региона. Назначение губернаторов, несомненно, сужает сферу публичной политики, которая и так в современной России, подобно шагреневой коже, неумолимо

сжимается. Даже у выборных глав регионов вкус к публичной политике, мягко говоря, не

227

слишком присутствует. А как будет налаживать диалог с Законодательными собраниями и местным самоуправлением губернатор-назначенец, если он не прошел даже того минимального курса обучения публичной политике, которым является участие в региональных выборах? Нетрудно догадаться, что при отсутствии соответствующих навыков он будет настаивать перед центром на изменении статуса этих субъектов, чтобы превратиться в отношениях с ними из договаривающейся стороны в сторону распоряжающуюся. И уже прозвучала с самых вершин российской власти подсказка, что муниципальное образование, сочтя полезным для себя отказаться от самоуправления, вполне может оформить этот отказ местным референдумом и отдать себя на попечение назначенного администратора. Если эта подсказка окажется услышанной, то организация местной власти в Российской Федерации вступит в неразрешимое противоречие с одной из основополагающих конвенций Совета Европы. Довольно двусмысленной оказывается роль губернатора-назначенца во время выборов в центральные органы власти, прежде всего во время президентских кампаний. И сейчас значение так называемого «административного ресурса» велико. Что же будет, когда губернатор будет знать, что в любом случае он обязан всеми имеющимися у него возможностями воздействовать на избирательный процесс, потому что тот или иной исход выборов немедленно отразится на его пребывании в губернаторском кресле. Поэтому или губернатор будет всемерно помогать действующей власти, зная, что даже в случае благоприятного результата с него спросят показатели по его региону, если они окажутся хуже, чем те, на которые рассчитывали московские работодатели. Или же губернатор, если он сделал ставку на конкурента, будет помогать ему тайно, но не менее энергично. И опять же всем арсеналом административных средств. Руководитель, чья судьба в гораздо большей степени зависит от собранного процента голосов на президентских и парламентских выборах, чем от экономического благосостояния вверенного ему региона, будет приоритетное внимание оказывать именно тем сюжетам, которые в первую очередь предопределяют его нахождение у власти. Наконец, надо ли доказывать опасность отсутствия каналов для выхода социального недовольства вообще и, в особенности, в эпоху болезненных преобразований, затрагивающих подавляющее большинство населения. Но именно такое время вот уже второе десятилетие переживает Россия, а губернаторские выборы худо-бедно являлись тем «клапаном», закупорка которого может стать роковым не только для «кочегаров», но и для «парового котла» в целом. И последнее. На все названные изъяны можно было бы закрыть глаза при предположении, что затеянная Кремлем реформа является частью некоего «мобилизационного плана», задача которого заключается в исправлении установившегося в России порочного социальноэкономического порядка, чреватого либо взрывом, либо деградацией. Мы слышим заверения о

необходимости назначать губернаторов именно в течение т.н. «переходного периода» (при том,

228

что данное понятие служит эвфемистическим обозначением губительного для любой страны, капиталистической или социалистической, курса). Однако эта мера, напротив, будет пресловутую «переходность» продлевать, насколько это возможно. Назначенцы, наделенные всей мощью федерального центра, помогут произвести передел собственности на региональном уровне, ничего не меняя при этом в самой сущности схемы распределения собственности. Таким образом, родовые приметы «переходного периода» — кричащий дисбаланс доходов и неслыханная социальная поляризованность — получат дополнительное закрепление.

Ачкасов: Спасибо. Ревекка Михайловна Вульфович, пожалуйста.

Вульфович: Звучало сегодня очень много исторических аналогий, хочу обратить внимание на две из них. Одна аналогия нам хорошо знакома. Это — советская система, эффективность ее известна, все централизованно, а в итоге почти ничего не работает. Но есть еще одна аналогия, которая прозвучала в самом начале. Леонид Владимирович упомянул 1933 год и т.д. С точки зрения немецких специалистов управления, фюрерский принцип управления, где все выстроено, каждый нижестоящий подчинен вышестоящему, речь идет об управленческом хаосе, потому что решения принимаются только на одном уровне управления, а все остальные уровни представляют собой только исполнителей, соответственно, ни один из нижестоящих уровней не несет ответственности за принятые решения, а несет ответственность только за то, как он выполнил решения, принятые на вышестоящем уровне. Не требуется даже отдельных комментариев. Какие-то чрезвычайные цели система будет пытаться решать, однако, имея такую структуру и такие органы взаимодействия, боюсь, что она их не решит. Для решения сложных задач, а чрезвычайные задачи - это задачи высшей степени сложности и, как говорят в сфере управления, неструктурированные (т.е. такая задача требует при решении нестандартного творческого подхода и т.д.), требуется смелость в процессе принятия решений, требуется компетентность, знания, управленческие навыки и т.д. Чрезвычайные задачи в централизованных системах не то чтобы трудно, а практически невозможно решить. Я не знаю примеров.

Цыпляев: А война?!

Вульфович: Нет, боюсь, что нет вообще, а в современной войне тем более, потому что это уже не война, где комиссар на коне верхом, с шашкой ведет за собой полк.

Цыпляев: А любое предприятие?

Вульфович: Боюсь, что нет. Особенно в современных условиях. Тем более... Это вот длительная дискуссия, где...

Константинов: Есть такие предприятия., где все работают.

Вульфович: И потом предприятия — это система, решающая, как правило, структурированную задачу; оно производит продукцию определенной номенклатуры, определенного коли-

229

чества, из определенных материалов, комплектующих и т.д. Не буду рассуждать на эту тему...

Константинов: Администрация тоже структурированные задачи решает, там, например, об уборке территории. Вполне конкретная задача, вполне в конкретные сроки.

Вульфович: Вы предлагаете централизовать уборку территорий? До какого уровня управления будем централизовывать? Президент будет руководить уборкой территории всей страны? До какой степени? Чтобы не обольщаться, потому что есть такое мнение, что централизованная система может решать качественно сложные задачи. Не знаю, нет в этом уверенности.

По поводу местного самоуправления, которое должно быть противовесом назначенному губернатору. Значит, первым желанием, которое возникнет у назначенного губернатора, непреодолимым, будет отмена выборов если не представительных органов местного самоуправления, то хотя бы глав.

Колесников: Уже, Сердюков уже внес .

Вульфович: Уже внес. оно никогда и не исчезало, был тормоз какой-то, препятствие, теперь его, возможно, не будет; единственным препятствием может быть конституционный документ, где сказано, что они не входят в систему органов государственной власти. И трактовка Конституции в условиях высокой централизации есть структурированная задача, т.е. Конституцию просто подгоняем под желаемые параметры законодательства, делаем страховку из Конституции. На этом заканчиваю.

Ачкасов: Спасибо. Еще желающие высказаться. Пожалуйста, Игорь Николаевич Барыгин

Барыгин: Я хотел бы остановиться в первую очередь именно на временной составляющей анализируемых аспектов, анализируемой модели. И вот какой аспект есть. Смотрите. Сколько осталось Путину у власти? (бурная реакция) Возможны варианты, видите, вы не случайно смеетесь. Рассмотрим ситуацию, когда пройдут эти четыре года. Только что вы сказали, что вот эта вот вертикаль построена и наступает состояние неопределенности. Соответственно, те самые губернаторы, которых мы только что назначили, ждут следующих подтверждений, а тут вдруг состояние полной неопределенности. Что из этого следует? Соответственно губернаторы становятся сторонниками третьего, четвертого, пятого срока президента... Или ситуация иная. Вот сейчас выстроилась система такой модели, когда вертикаль у нас власти, вертикаль кланов, федеральный клан. Но ситуация может измениться, если изобразить графически с точностью да наоборот. Ибо эти губернаторы, которые ждут определенных действий от центра, устанавливают и создают президента, который не работает в режиме сильного президента, а будет, наверное, работать в состоянии крайне слабого президента. Потому что именно эти губернаторы вызвали его к власти. Соответственно, возможно сажать на этот пост определенные креатуры и составить как надо ЦИК.

Вообще то тут есть и положительные моменты. Они связаны с тем, что возникают определенные возможности для уменьшения цикла смены региональных элит. Но вот насколько они будут реализовываться, что в этой связи сама по себе стабильность? В республиках и регионах это будет пониматься очень по-разному. И одно дело Питер, другое дело Татарстан. Ну и здесь мы столкнемся еще и с такими проблемами, которые в рамках данных законов, к сожалению, не прописывались. Основной тезис можно рассматривать только в рамках четырехлетия, далее возможны вариации.

Ачкасов: Спасибо. Юрий Никифорович, у вас что, выступление или вопрос?

Солонин: Нет. Только несколько реплик по этой теме, на основании услышанных мною выступлений коллег, по большей степени хороших, качественных. Хотя здесь представителей практической стороны политической деятельности меньше, чем теоретиков, но вот такое расхождение наблюдается, если опираться на суждения Николая Николаевича. С точки зрения опытных работников административно-политического характера, централизация, безусловно, представляется неким благом, которое позволит концентрировать все ресурсы, все рычаги, механизмы в руках с высокой степенью ответственности выполнять то, что предначертано данной должностью. Но теоретики основываются на более широком историческом, теоретическом опыте и постоянно твердят, что никогда централизация, в общем-то, за исключением тех критических ситуаций, которые были отмечены, эти проблемы не решала. Но колебание между этими точками зрения всегда было и всегда будет. Видимо, есть иллюзия крепкой власти и иллюзия демократии и общества, это всегда будет расходиться. И нет середины, всегда будет это существовать подвижное неустойчивое равновесие. Тут обращено внимание на невероятную быстроту принятия кардинального решения. И, разумеется, ожидать, даже предположив, что за кремлевскими стенами семи пядей во лбу ребята собрались, ожидать, что все продумано и рассчитано, причем не по каким-то пустякам, а по тем естественным следствиям, которые будут вытекать из принятых решений, конечно, этого ожидать нельзя. Кроме того, неуважение к суждениям теоретиков всегда отличает нашу страну. И все-таки по большей части это невнимание оборачивалось обратной стороной. Я думаю, что Владимир Владимирович в свое время связал себя известным обязательством, что Конституция неизменна, это свято, когда вопрос касался продления его президентских полномочий по длительности лет, либо количеству сроков. В то же время, безусловно, существует общее мнение, и на самых высших этажах власти, что Конституция требует изменений. Возникает дилемма, менять или не менять. Мне кажется, что вот это решение входит в «прокрустово ложе» (менять - не менять), поэтому всячески подчеркивается, что Конституция не меняется, выборность сохраняется, но она только переходит в

другую форму. Хотя политологам и другим специалистам очевидно, что здесь произошло не-

231

что качественно новое. Конечно, общество, региональный электорат, который выбирал губернатора, теперь от этой процедуры отодвинут. Хорошо это или плохо? Конечно, как бы то ни было, страна стала приспосабливаться к избирательному процессу. Всегда были и будут плохие губернаторы, избранные и назначенные. Мы столкнемся с ситуацией, дискредитирующей решения, когда появятся бездарные губернаторы, не чистые на руку, коррумпированные, политиканы...

Гуторов: А их еще не было, Юрий Никифорович?

Солонин: Я не в этом смысле. Будут дискредитированы те структуры, которые в прямом электоральном процессе исключены из обвинения. В данном случае это региональные законодательные структуры, выдвигающие, и, разумеется, президент, который назначает. Поэтому здесь ситуация дискредитации высших органов власти вплотную подошла. В то же время это положение, с точки зрения политической философии, является своего рода признанием несостоятельности общества, будем называть его электоратом, обеспечить себя местной властью. Это все-таки формула недоверия к представительной демократии; не дозрели, нет условий, нет высокой политической культуры, сильны преступные кланы, которые продвигают, как на Алтае, своего шута. Эти скрытые механизмы всегда присутствуют, они могли быть парализованы, ограничены по действиям, но в то же время никому не давалось право не доверять суверенному праву избирателей. В данном случае оно изъято и перемещено в другие скрытые формы. Всегда можно сказать: а вот президента избираем прямым голосованием, мы ему доверяем, а он пусть уже там все делает в пределах этого доверия, которое мы безгранично ему оказали. Это, конечно же, объяснение не совсем убедительное.

Хотел бы обратить внимание еще на один момент, на международный аспект, который не был затронут. Конечно, это решение поставило Администрацию Президента РФ в очень тяжелое международное положение. Приходится доказывать, что демократия не нарушена, но эти аргументы не принимаются. Проблема изоляции России в этой ситуации в последнее время приобрела прагматический характер. Я не знаю, у международников-политологов получалось наблюдать и находить подтверждение этому, но это все же так. В сочетании с тем, что не существует, во всяком случае, в общественном сознании, так сказать, доктрина международной для России или она слишком размыта, невыразительна. Это создает очень тяжелую ситуацию. Прямое следствие из этого следующее: внешнее давление западных демократий усиливается, поиски механизмов вмешательства во внутренние дела страны тоже усилится. Развитие механизмов влияния на электоральные возможности сменить власть (подобно происходящим на Украине) усилится. Мы должны понять, что в данном случае не имеем еще дружеского окружения, которое бы с пониманием относилось к тем проблемам, которые Россия переживает.

232

Мы должны понимать, что это временно, а потом в России демократия «расцветет», но такого понимания не существует. Целый ряд факторов убеждает меня в том, что мы находимся в возрастающей внешнеполитической изоляции, а подобного рода шаги усиливают ее. Возможно, есть какие-то механизмы выхода и разрешения этой ситуации, я их не знаю. Пока демонстрация невероятно высокой активности президента в области международной политики, героические его подвиги, эти поездки и весь ритуал сопровождения, видимо, не является достаточно убедительным техническим средством в разрешении международных проблем.

И последнее, что я хотел сказать. Конечно, меняется, мне трудно сейчас определить в каком смысле, но меняется функция политических партий и, конечно, партии «Единая Россия». Я думаю, что она меняется в том смысле, что теряется и так не слишком высокая степень ее самостоятельности в политической деятельности. Представим, что это только усилится, поскольку рост ее присутствия в органах регионального управления и в представительных органах в действительности ее делает послушной, через инструмент «партии» по сути дела гарантирует назначаемость. И, так сказать, протестный, оппозиционный дух (сомнительный момент, конечно), он грозит угаснуть в партийных структурах. А это повлечет за собой выражение общественного недоверия к партии, которое может выразиться в самых различных формах. Поэтому лидерам партий надлежит принять и здраво продумать, что из этого вытекает.

Я с известным пониманием отношусь к тому, что выразил не только г-н Цыпляев и некоторые другие, что, конечно же, эти изменения будут иметь характер очень персонифицированный, они связаны с личностью нынешнего президента и исходят из его политического воображения, политической психологии, даже этики политической. Знаю по предыдущему опыту, что аргумент, что «это все делается честно, ради блага всеобщего, что все будет хорошо, мы настоящие, а не пройдохи и проходимцы», слишком слаб в политической игре, чтобы его можно было класть на весы. Даже системный человек (это убедительно ясно показал нам г-н Цыпляев) усугублял деструктивный процесс самовырождения, которое возникает в этой всей системе. А несистемный человек, тот просто к разрушению приводит этот принцип. Хотя может его использовать для достижения пика власти. Вот то, что я хотел сказать.

Ачкасов: Спасибо. Мы установили достаточно жесткий регламент выступления по времени, но я позволю злоупотребить своим положением председателя и до подведения черты предоставлю себе слово, поскольку я здесь не только председатель, но еще и вроде бы политолог, затем мы предоставим заключительное слово нашему докладчику.

Я хотел вспомнить одну цитату из книги С. Хантингтона, которая издана в конце 1960-х годов, а на русский язык переведена только сейчас, называется книга «Политический порядок в

изменяющихся обществах». Так вот, он там формулирует почти как закономерность, хотя за-

233

кономерностей в обществоведении мало, следующее: стандартная реакция политической системы на усложнение управленческих задач и кризисные явления — это усложнение структуры, автономии и специализации ее структур. Опровергнуть вот эту тенденцию с помощью закона, принятого Государственной Думой, то же самое, что опровергать какой-то физический закон с помощью закона, принятого той же Думой.

Во всем мире эксперты — не самые уважаемые люди в политике, но в нашей стране это уже определенная патология, как мне представляется. Экспертов вообще не слушают, действует грубо и зримо сформулированный в русской пословице принцип: «Я — начальник, ты — дурак; ты — начальник, я — дурак». Действует безотказно. Поэтому научное знание, носителями которого являются эксперты, не учитывается ни нашим президентом, ни губернаторами.

В силу определенных причин я знаю, на каких условиях губернаторы, в принципе, были согласны принять этот закон, новую систему назначения. Можно выделить три условия, которые явно или неявно, они формулировали. Первое. Человек, назначенный на этот пост, должен быть «своим», из данной губернии, иметь с ней тесные связи. Второе. Ему должны быть подчинены федеральные представительства в губернии. Третье. Нужно продлить «вертикаль власти» до муниципальных органов. На этих основаниях они соглашаются на назначение, поэтому первоначально ропота практически не было. Но обратите внимание, что после принятия закона начинает проявляться некоторое недовольство, и рупором его становится «товарищ» Лужков, который в своих выступлениях уже высказывает, я думаю, не только личное мнение. Без ссылок на закон он говорит о следующих вещах. Он высказывает недовольство процедурой монетизации социальной политики, но, прежде всего, тем, что регионы лишаются возможности помогать развитию структур внутренних дел и лишаются возможности распоряжаться бюджетными средствами. Из этого следует, что губернаторы не дождались подчинения федеральных структур в регионах им, и того, о чем говорил Николай Николаевич, этого уже не будет. Он вдруг вспомнил, первым среди публичных политиков, что мы живем в федерации, он говорит, что мы уже не живем в федерации, а в унитарном государстве. И приводит все те аргументы, которые как раз ранее приводили теоретики.

Кто защищает новую процедуру, зачастую приводят некорректные примеры Франции, Швеции и других стран, где назначают губернаторов, но при этом они забывают маленькую подробность, что мы-то живем по Конституции федеративного государства, где закреплено «вертикальное» разделение властей и, значит, регионы или субъекты федерации являются носителями части суверенитета, разделенного между центром и регионами. Назначение губернатора и полный контроль за губернатором из Центра лишает нашу страну вот этого признака.

Поэтому, как я уже говорил в одной дискуссии, с моей точки зрения, решение, принятое прези-

234

дентом, а затем легитимированное Федеральным собранием, есть трагическая ошибка. Большинство целей, которые заявлены в этой реформе, достигнуты не будут. Вот на этой «оптимистической ноте» позвольте мне закончить. Пожалуйста, Леонид Владимирович, Вам заключительное слово.

Сморгунов: Буквально три небольших сюжета. Первый сюжет: нельзя современным обществом, современной организацией управлять по Мэйо и Форду, т.е. по принципам, сформулированным в 20-30-х гг. XX века, где основным принципом управления было единство приказа, единство команды. В этой связи один факт, который я хочу привести. Недавно защищалась диссертация по терроризму не теоретиком, а специалистом в области террора, и основной вывод, который был сделан, относится к сегодняшней теме. Невозможно армейскими способами бороться с современным терроризмом. Другая совершенно структура, подобное остается подобным, в этом смысле сетевая структура современного терроризма не дает возможности централизованной, армейской машине победить терроризм. Второй сюжет из истории Советского Союза, в 1923 году был серьезный кризис, первый серьезный кризис в эпоху НЭПа, возникла «платформа сорока шести ВКП(б)». Основная проблема, которая дискутировалась тогда, касалась возможности в условиях кризиса допускать разномыслие в партии и плюрализм мнений в партии. «Платформу сорока шести» возглавлял Л. Троцкий, в противовес ему выступал Иосиф Виссарионович Сталин. Диаметрально противоположные позиции были высказаны, хотя соглашались относительно исходных условий. Исходное условие следующее. Да, НЭП дает нам плюрализацию экономических интересов, плюрализация интересов будет выражена в политике. Но вывод, который делался из этого суждения! Лев Давидович Троцкий заявил, что, да, плюрализация плохо, разнобой мнений плохо, но мы можем избежать слишком больших трений и конфликтов только проведением правильной, согласованной со всеми политикой. Позиция Сталина иная. Да, плюрализм опасен, разнобой во мнениях опасен, мы должны запретить разномыслие как на уровне первичных организаций, так и центрального комитета. Был опубликован в результате конференции партийной 10-й пункт Декларации «О единстве партии», разрешавший борьбу с инакомыслием. Я не хочу проводить аналогий и параллелей между этими историческими событиями, т.е. я имею в виду, что всякое сравнение «хромает», и тому подобное, но должен сказать, что, конечно, польза от предпринятого шага может быть и есть, но она сомнительна, а вред, как я представляю, очевиден.

Ачкасов: Спасибо. Так, профессор Гуторов очень просит позволить сделать ремарку.

Гуторов: . Я хотел бы сказать только несколько слов, поскольку, продолжая аналогии Леонида Владимировича, вспоминаю, что на одном из съездов ВКП(б), когда Зиновьева добивали,

любой содоклад был запрещен. Мне очень понравилось выступление Юрия Никифоровича. Я имею в виду его мысли о сложном положении России в связи с перспективой ее международной изоляции. Правда, есть определенные противоречия, которые заключаются в том, что на самом деле, судя по телеимиджу Владимира Владимировича, у меня не возникло впечатления, что Шредер, сидя с ним в купе поезда, будет ставить уж слишком жесткие условия. До сих пор Путина многие на Западе воспринимают как политика, который стремится в Европу и проводит, между прочим, либеральные реформы. Разумеется, я абсолютно не согласен с ультралибе-ральным политическим курсом, который проводит Администрация Президента, поскольку он уже довел население России до крайней степени бедности. Но проблема имиджа, к сожалению, к этому отношения не имеет. Мне кажется, Юрий Никифорович, что атмосфера самоизоляции искусственно нагнетается внутри страны. Когда г-н Сурков выступает и говорит, что в России существует «пятая колонна», посягающая на национальные интересы России, я невольно чувствую себя ее представителем, потому что у меня имеется иное видение России, ее исторической миссии и ее национальных интересов. Будущее у России станет возможным только тогда, когда она с достоинством войдет в сообщество цивилизованных наций, избавившись от повального воровства и самоистязания. Возможно, что новый порядок избрания губернаторов станет первым шагом на этом пути, но нельзя закрывать глаза на то, что это только первый шаг! Когда мы избавимся от ельцинского синдрома, который до сих пор нависает над российской политической элитой в форме нездорового психоза, нам внезапно откроются такие варианты развития, о которых до сих пор, быть может, никто и не подозревал. Я хочу высказать напоследок несколько слов по поводу национальной проблемы. Собственно, я никогда не был экспертом по национальному вопросу, но хочу заметить, что эта нелепая процедура избрания губернаторов законодательными собраниями была специально придумана, чтобы хоть как-то разрешить накопившиеся противоречия. Как будет президент назначать Шаймиева? Что делать с алмазной республикой Саха? Это сразу нарушает уже сложившуюся практику согласования деловых интересов. Именно поэтому новая процедура была специально разработана из опасения вызвать осложнения с национальными элитами. Ну и последнее. Я думаю, что до начала реальной реализации предлагаемой реформы необходимо вывесить в кабинете каждого регионального начальника указ Петра I от 8 февраля 1715 года о наказании губернаторов как предателей и изменников отечества за недобор рекрутов. Все.

Ачкасов: Спасибо. Мы уложились ровно в два часа, регламент практически никто не нарушал. Дискуссия, насколько я понимаю, была достаточно интересной. Спасибо за участие.