Правовое положение Российской прокуратуры в свете конституционных поправок

Право

Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2014, № 3 (2), с. 105-109

105

УДК 343

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВОК

© 2014 г. Г.Н. Королёв 1 2

1 Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского 2 Волжская государственная академия водного транспорта, Нижний Новгород

kpn-nngu@yandex.ru

Поступила в редакцию 7.10.2014

Подвергается анализу статус прокуратуры Российской Федерации в свете конституционных поправок, внесенных Законом Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ. Раскрываются функции и задачи современной российской прокуратуры.

Ключевые слова: прокурор, правовое положение, правовой статус, система прокуратуры, судебная реформа.

Основу правового положения прокуратуры составляют нормы права, определяющие ее функции и полномочия, а также место, которое ей отводится в государственном механизме. В юридической литературе при определении правового положения того или иного государственного органа часто употребляется категория «правовой статус». В данной статье мы исходим из признания тождественности категорий: «правовое положение» и «правовой статус». В этом вопросе мы солидарны с В.В. Груздевым, утверждающим, что схожесть категорий «правовой статус» и «правовое положение» предполагает тождество закрепленных этими терминами явлений, однородность их сущности, природы [1; с. 205].

Отправным моментом исследования правового статуса прокуратуры является анализ положений о ее функциях и полномочиях. Любая функция прокуратуры, как основное направление ее деятельности, предопределена общесоциальным назначением прокуратуры, выраженным в ее целях и задачах. В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями современной российской прокуратуры определены: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности; защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. На достижение этих целей направлена вся многогранная деятельность прокуратуры, осуществляемая посредством реализации ее конкретных функций. В действующем законодательстве определены следующие основные направления деятельности прокуратуры: надзор за соблюде-

нием Конституции Российской Федерации и исполнением законов; уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в гражданском и арбитражном судопроизводстве, участие в правотворческой деятельности. Федеральным законом от 21 ноября 2011 № 329-Ф3 этот перечень дополнен еще одним направлением - возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования.

Правовой статус прокуратуры определяется не только нормами, регламентирующими ее функции и полномочия, но и нормами, закрепляющими ее место и роль в системе органов государственной власти. При этом определение положения, которое занимает прокуратура в государственном механизме, хотя и производно от ее функций, но имеет самостоятельное правовое значение.

5 февраля 2014 года Президентом России подписан Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 2-ФКЗ «О Верховном суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» [2]. Данный закон вступает в силу со дня его официального опубликования после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Со дня вступления в силу настоящего Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации устанавливается переходный период сроком на шесть месяцев.

Принятие закона от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ является логическим продолжением судебно-правовой реформы, начало которой в свое вре-

мя положило Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» [3]. Уже тогда высшим законодательным органом страны проведение судебной реформы было признано необходимым условием функционирования России как демократического правового государства. Прокуратура Российской Федерации, осуществляя возложенные на нее функции, в значительной степени формирует единое правовое пространство, реализуя принцип единой законности во всех сферах государственной и общественной жизни.

Историко-правовое исследование рассматриваемого вопроса свидетельствует о том, что в России, начиная с реформы 1864 года, преобразование судебной системы всегда сопровождалось изменением правового положения прокуратуры. Не стали исключением и последние законодательные новеллы, связанные с объединением двух высших судебных инстанций и внесением поправок в Конституцию Российской Федерации.

Дадим краткий анализ указанных поправок применительно к прокуратуре. Принципиальное значение имеет изменение наименования самой главы 7 Конституции России, которая теперь будет называться не «Судебная власть», а «Судебная власть и прокуратура». Представляется, что данная правовая норма не будет вводить в заблуждение отдельных авторов и давать повод рассматривать прокуратуру как один из органов судебной власти.

Коренным образом меняется характер и объем взаимоотношений прокуратуры с главой государства. Главная суть этих изменений сводится к тому, что большая часть полномочий Генерального прокурора России по назначению на должность подчиненных ему прокуроров переходит к Президенту Российской Федерации. Теперь, помимо самого Генерального прокурора, все его заместители будут назначаться на должность и освобождаться от должности только по представлению Президента Российской Федерации.

Помимо этого, назначение на должность и освобождение от должности прокуроров субъектов Российской Федерации и всех иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, также переходит к компетенции Президента Российской Федерации. В данном случае под «иными прокурорами» имеются в виду прокуроры-руководители специализированных прокуратур. Это в первую очередь военные прокуроры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегиче-

ского назначения; транспортные прокуроры федеральных округов и другие прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации.

Наделение Президента России подобными полномочиями представляется вполне логичным и оправданным. В настоящее время на территории любого субъекта Российской Федерации руководители всех судебных и правоохранительных органов и их заместители назначаются на должность именно Президентом России. Это и председатель суда субъекта федерации, и руководитель следственного управления Следственного комитета РФ по субъекту федерации, и начальник управления МВД РФ по субъекту федерации и т.д. И из этого перечня странным образом выпадали прокуроры субъектов Российской Федерации. С принятием конституционных поправок данное несоответствие будет устранено.

Прокуратура Российской Федерации в настоящее время, согласно действующей редакции статьи 129 Конституции РФ, занимает особое положение в системе органов государственной власти. «Прокуратура Российской Федерации, - гласит указанная норма, - составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Из данной нормы следует, что прокуратура Российской Федерации - это единая централизованная система (здесь и далее выделено мной. - Г.К.).

«Система прокуратуры, - пишет в связи с этим В.П. Рябцев, - это упорядоченная в соответствии с едиными принципами организации и деятельности совокупность федеральных органов и учреждений, выполняющих взаимосвязанные задачи и функции, направленные на обеспечение законности, правопорядка, федеральной государственности России» [4; с. 31].

Сравнивая две системы: систему прокуратуры и судебную систему, можно констатировать, что организационный принцип единства характерен для обеих систем. Чего не скажешь о принципе централизации, учитывая независимый статус судей и подчинение их только «Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (ст. 120 Конституции).

Выше мы привели конституционную норму устанавливающую единство прокурорской системы (ч. 1 ст. 129). Относительно второй системы в Конституции сказано, что «судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом». О том

же, чем обеспечивается единство этой судебной системы закреплено в статье 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 г. № 1 -ФКЗ. Не раскрывая всех способов обеспечения единства судебной системы, отметим, что гарантией этого единства является установление судебной системы Конституцией Российской Федерации (ст. 118 ч. 3 Конституции).

То же самое до недавнего времени можно было сказать о гарантиях единства прокурорской системы, поскольку в самой Конституции было закреплено, что «прокуратура Российской Федерации составляет единую <...> систему». К сожалению, с принятием закона о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02. 2014 г. № 2-ФКЗ, указанная конституционная норма утрачивает силу. В новой редакции статьи 129 Конституции эта норма отсутствует.

В свое время, в период острых дискуссий о месте и роли прокуратуры в системе органов государственной власти, отдельные авторы выдвинули идею о вхождении прокуратуры Российской Федерации в состав Министерства юстиции и отнесении ее к исполнительной власти. Вступив с ними в полемику, Г. Чуглазов, тогдашний советник Генерального прокурора РФ, резонно поставил вопрос - «как же без изменения Конституции указанный в ней независимый орган государственной власти может стать частью Министерства юстиции - федерального органа исполнительной власти?» [5; с. 30].

Это было 10 лет назад. И вот теперь Конституция изменена. Преграды сняты. В тоже время конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации не определен. Решение этого вопроса оставлено на усмотрение законодателя. Часть 1 статьи 129 Конституции теперь гласит: «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом». Остальные нормы указанной статьи регламентируют только порядок наделения прокуроров полномочиями.

Вопрос остается открытым - будет ли прокуратура Российской Федерации и впредь составлять единую самостоятельную систему либо будет частью другой системы? И тогда закономерен вопрос - частью какой системы? Не хотелось бы строить домыслы, но вполне можно предположить, что этой системой может стать Министерство юстиции. Подобный опыт уже имеется: и исторический отечественный, и зарубежный.

Как известно, в Российской империи, после создания министерств, министр юстиции тра-

диционно утверждался в должности генерал-прокурора. Один из видных государственных деятелей конца XIX столетия Н.В. Муравьев, утвержденный 17 апреля 1894 г. в должности министра юстиции и генерал-прокурора, писал, что «как орган правительства» прокуратура действует в двух качествах - блюстителя законов и представителя публичных интересов. «Прокуратура есть непосредственное его орудие; через нее правительство следит за соблюдением законов в своих учреждениях и оберегает интересы общественного порядка в различные моменты гражданской жизни» [6; с. 7-8].

Если вести речь о современном зарубежном опыте, то «классическим примером четкого отнесения прокуратуры (точнее, атторнейского ведомства) к исполнительной власти являются Соединенные Штаты Америки» [7; с. 15]. Это, во-первых.

Во-вторых, в последнее время намечается тенденция создания государственных органов, непосредственно подчиненных Президенту Российской Федерации и не относящихся ни к одной из традиционных ветвей власти. Ярким тому примером может служить создание в январе 2011 года самостоятельного государственного органа, каковым является Следственный комитет Российской Федерации.

Здесь следует отметить, что в нормативно-правовых актах, определяющих правовой статус того или иного государственного правоохранительного органа, прямо указано на его принадлежность к исполнительной власти. Так, в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 1 марта 2011 года № 248, в статье 1 закреплено, что МВД России «является федеральным органом исполнительной власти...» [8]. Аналогичная норма содержится в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1313 [9]. Этот список можно продолжить.

Совсем иная ситуация складывается в связи с созданием Следственного комитета Российской Федерации. Обратимся к тексту закона. В статье 1 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ записано, что Следственный комитет является «федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства» [10]. Таким образом, мы видим, что в официальном документе появился новый термин - федеральный государственный орган.

При этом без указания о принадлежности к какой-либо ветви власти.

Особый интерес для нашего внимания представляет статья 3 названного закона о Следственном комитете, в которой предельно конкретно записано: «Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью Следственного комитета ...».

Представляется, что мы являемся свидетелями формирования в государственном аппарате новой категории государственных органов, образующих в своей совокупности правовой механизм реализации полномочий главы государства. И в этом ряду, помимо Следственного комитета, свое достойное место занимает прокуратура Российской Федерации. Таким образом, можно определить, что прокуратура Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере укрепления законности и правопорядка.

Согласно Основному закону жизни нашего государства, в Российской Федерации - единая государственная власть, которая осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии со ст. 11 Конституции, государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации и другие, перечисленные в ней, субъекты осуществления государственной власти. Единство государственной власти олицетворяется и гарантируется Президентом Российской Федерации, который согласно Конституции является главой государства и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Прокуратура Российской Федерации, в свою очередь, осуществляя возложенные на нее функции, формирует единое правовое поле, обеспечивает единство и укрепление законности, выступает в качестве правового механизма реализации полномочий главой государства.

Принятие конституционных поправок, затрагивающих правовой статус российской прокуратуры, со всей очевидностью повлечет за собой внесение изменений и дополнений в федеральный закон о прокуратуре. Хочется надеяться, что нынешние законодатели не повторят ошибок прошлого. Напомним, что в результате проведения судебной реформы 1864 года, было существенно изменено правовое положение прокуратуры Российской империи. Если для дореформенной прокуратуры был характерен повсеместный надзор за всеми государствен-

ными органами («присутственными местами»), в том числе и административными, то после реформы в новой прокуратуре вся деятельность по надзору была ограничена делами только судебного ведомства. В ст. 136 Учреждения судебных установлений было закреплено: «Предметы занятия лиц, коим вверен прокурорский надзор, ограничиваются делами судебного ведомства».

Следует отметить, что даже тогда подобное ограничение деятельности прокуратуры не получило среди исследователей однозначно положительной оценки. Хорошо известно на этот счет высказывание известного русского юриста А.Ф. Кони, который писал, что «упразднение <...> прав и обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большой ошибкой основателей судебных уставов» [11; с. 49].

В ныне действующей редакции статьи 1 федерального закона о прокуратуре закреплено, что «прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов», несмотря на то, что в новой редакции ст. 129 Конституции РФ подобная норма утратила силу.

Представляется, что это положение приведенной выше нормы закона необходимо сохранить и в «обновленном» законе. Прокуратура России должна остаться многофункциональным государственным органом, как единая самостоятельная система, осуществляющая свою деятельность под прямым руководством Президента России.

Список литературы

1. Груздев В.В. Человек и право: исторические, общетеоретические и цивилистические очерки: Монография. Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2010.

2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 6. Ст. 548.

3. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР».

4. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009.

5. Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. 2003. № 2.

6. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. Том первый. Прокуратура на Ззападе и в России. М., 1889.

7. Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. М.: НОРМА, 2001.

8. Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 25.12.2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

9. Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 (ред. от 21.12.2013) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (вместе с «Положением

о Министерстве юстиции Российской Федерации») // Собрание законодательства РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.

10. Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О Следственном комитете Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 15.

11. Кони А.Ф. За последние годы. СПб., 1898.

THE LEGAL STATUS OF THE RUSSIAN PROSECUTOR'S OFFICE IN THE LIGHT OF CONSTITUTIONAL AMENDMENTS

G.N. Korolev

The author analyzes the status of the Prosecutor's Office of the Russian Federation in the light of the constitutional amendments to the Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation dated February 5, 2014 No. 2-FKZ. The functions and the tasks of the Russian Prosecutor's office at the present stage are described.

Keywords: prosecutor, legal norm, legal status, system of the Prosecutor's Office, judicial reform.

Referenсes

1. Gruzdev V.V. Chelovek i pravo: istoriches-kie, obshheteoreticheskie i civilisticheskie ocherki: Monografija. Kostroma: KGU im. N.A. Nekrasova, 2010.

2. Zakon RF o popravke k Konstitucii RF ot 05.02.2014 № 2-FKZ «O Verhovnom sude Rossijskoj Federacii i prokurature Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2014. № 6. St. 548.

3. Postanovlenie Verhovnogo Soveta RSFSR ot 24.10.1991 № 1801-1 «O Koncepcii sudebnoj reformy v RSFSR».

4. Prokurorskij nadzor: Uchebnik / Pod red. A.Ja. Suhareva. 3-e izd., pererab. i dop. M.: Norma, 2009.

5. Chuglazov G. Prokuratura v sisteme organov gosudarstvennoj vlasti // Zakonnost'. 2003. № 2.

6. Murav'ev N.V. Prokurorskij nadzor v ego ustrojstve i dejatel'nosti. Posobie dlja prokurorskoj

sluzhby. Tom pervyj. Prokuratura na Zapade i v Rossii. M., 1889.

7. Dodonov V.N., Krutskih V.E. Prokuratura v Rossii i za rubezhom. M.: NORMA, 2001.

8. Ukaz Prezidenta RF ot 01.03.2011 № 248 (red. ot 25.12.2013) «Voprosy Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii» (vmeste s «Polozheniem o Minister-stve vnutrennih del Rossijskoj Federacii») // Sobranie zakonoda-tel'stva RF. 2011. № 10. St. 1334.

9. Ukaz Prezidenta RF ot 13.10.2004 № 1313 (red. ot 21.12.2013) «Voprosy Ministerstva justicii Rossijskoj Federacii» (vmeste s «Polozheniem o Ministerstve justicii Rossijskoj Federacii») // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2004. № 42. St. 4108.

10. Federal'nyj zakon ot 28.12.2010 № 403-FZ (red. ot 03.02.2014) «O Sledstvennom komitete Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2011. № 1. St. 15.

11. Koni A.F. Za poslednie gody. SPb., 1898.