«Муниципалитеты потеряли больше всех»

Об изъянах централизации "Огонек" поговорил с директором Института реформирования общественных финансов Владимиром Климановым

— Владимир Викторович, есть ли у вас ощущение, что вся система финансовых отношений муниципалитет - регион — центр поставлена с ног на голову и там, где максимальные обязательства перед населением, денег меньше всего?

— Система не сбалансирована — это точно, но нельзя сказать, что основные расходы сегодня несут муниципалитеты и даже регионы. Именно федерация тратит колоссальные средства на обеспечение обороны и безопасности, а также на поддержку экономики, здравоохранение и высшее образование. Цифры не дадут соврать, значительная часть всех расходов сегодня сосредоточена как раз на федеральном уровне. Впрочем, как и доходов, что и приводит к необходимости перераспределять средства из федерального "кармана" в региональный, а оттуда — в муниципальный. Проблема в том, что даже при такой системе у регионов и муниципальных образований бюджеты не сбалансированы.

— Но расходы на оборону, если они не гипертрофированы, обычно сопоставимы, а то и уступают расходам на ЖКХ и дороги, особенно в странах со схожим климатом.

— Российская власть сделала такой политический выбор, какой и отражает распределение трат бюджета. Последние несколько лет расходы на оборону постоянно повышались, и 2017-й впервые зафиксировал их сокращение. Но я как представитель федералистской школы, ратующей за региональное развитие, считаю, что расходные обязательства и связанные с ними доходы сегодня излишне централизованы и хорошо бы их децентрализовать хотя бы частично.

— Что можно было бы отдать из полномочий на места?

— Рассуждая теоретически, можно было бы делегировать на места решение вопросов общественного правопорядка. Более того, в Конституции прописано, что такого рода вопросы относятся к компетенции местных властей, хотя относительно недавно муниципальная милиция была интегрирована в систему МВД. Можно также децентрализовать систему дошкольного и даже среднего школьного образования: сегодня регионы решают эту проблему путем предоставления субвенций муниципалитетам, которые ею непосредственно и занимаются. Глава Центра стратегических разработок Алексей Кудрин предлагает также частично решить вопрос децентрализации путем перераспределения нефинансовых обязательств, например делегировав регионам исполнение контрольно-надзорных функций по целому кругу вопросов. Такие попытки уже предпринимались в регулировании градостроительной деятельности и земельных отношений.

Кроме того, можно подумать и об использовании принципа дифференцированного подхода к регионам, который впервые был зафиксирован в "Основах государственной политики регионального развития", утвержденных в январе указом президента России. Потенциал этого подхода в значительной степени еще не использован: можно же вводить какие-то ограничения или, напротив, льготы, не для всех регионов, а для какой-то их группы...

Но, прежде чем что-либо передавать, нужно задаться вопросом: как будем отдавать — вместе с доходами? Существуют объективные ограничения возможности для децентрализации расходных обязательств в условиях высокой межрегиональной дифференциации. Когда один регион в состоянии сам себя обеспечить, а другой нет, нужно быть готовыми к тому, что рост децентрализации в расходах приведет к еще большему расслоению и в доходах между регионами. Вряд ли федеральный центр готов к тому, чтобы Москва или какой-то другой богатый регион, например из числа нефтегазовых, еще больше оторвался от условно "бедных" регионов Северного Кавказа или Южной Сибири.

— А регионы тоже забирают доходы муниципалитетов, а потом частично возвращают их под выполнение тех или иных обязательств, как это с регионами проделывает федеральный центр?

— В целом хотел бы заметить, что централизация на уровне региона происходит даже в более гипертрофированном виде, чем на уровне федерации. Иными словами, муниципалитеты потеряли больше всех. Кое-какие изъятия прав и доходов регионам даже удалось закрепить законодательно: например, процент от НДФЛ, который получают муниципалитеты сегодня, ниже того, что они имели еще несколько лет назад. Важно, что централизация доходов при этом шла одновременно с централизацией расходов, например, в области здравоохранения и дошкольного образования. И это совсем нетипично для стран с федеративным устройством, где ответственность за дошкольное образование должны нести максимально приближенные к населению власти, сиречь муниципалитеты. В России же абсолютное большинство муниципальных образований не могут содержать детские сады и ясли за счет собственных доходов.

— Одной из главных причин региональных проблем с финансами называлась некомпетентность региональных властей. Вы с этим согласны?

— Говорить о том, что эта проблема всеобщая или даже широко распространена, я бы не стал. Соглашусь, что в ряде регионов не хватает грамотных управленцев, но куда значимее высокая зависимость регионов от федеральной поддержки, вызывающая к жизни иждивенческую модель поведения. И преодолеть последнюю в условиях высокой дотационности не представляется возможноым.

— Соглашения с Минфином и обещанные регионам гранты что-то дадут?

— Гранты для регионов и муниципалитетов — идея неплохая, но она должна дополнять другие инструменты межбюджетных отношений, сама по себе она мало что даст. Что же до соглашений, связанных с предоставлением дотаций, между регионами и Минфином, то сегодня немало критикуют и содержание этих соглашений, и то, что их механизм мало отработан. Но как заявили в Сочи председатель правительства Дмитрий Медведев и его заместитель Дмитрий Козак, нужно научиться работать в этих условиях, тем более что соглашения имеют много позитивного, что должно быть внедрено в практику финансового управления в стране. Сейчас мы не можем предугадать всех последствий подписания таких документов, тем более это было сделано конкретными управленцами в конкретных ситуациях, а ведь никто не застрахован от ошибок и просчетов, да и от негативных последствий.

Вот на какой вопрос у меня нет ответа: достигнуто ли согласие всех сторон выполнять то, что называется жесткими бюджетными ограничениями? А ведь они, как заявлено, должны неминуемо следовать за неисполнением обязательств по соглашению. Иными словами, в этом случае центр должен сократить объем предоставляемых дотаций для и так находящегося в тяжелой ситуации региона. Готовы ли регионы соблюдать установленные правила безукоризненно, чтобы избежать такой ситуации? Ведь до сих пор финансовая практика часто была обратной: даже если случались промахи, деньги все равно перечислялись во избежание политических или социальных возмущений.