Старший по прозрачности

Стратегия развития Счетной палаты (СП) на 2018–2024 годы утверждена в пятницу, 3 августа, коллегией этого контрольного органа. После прихода в руководство СП главы Центра стратегических разработок Алексея Кудрина палата намерена частично восстановить политическую составляющую своей работы — став «борцом за справедливость» и «гарантом прозрачности» в бюджетных вопросах. Для других органов власти СП будет заниматься стратегическим аудитом — в частности, независимо рассчитывать показатели исполнения нацпроектов и внедрять стандарты открытых данных. Будет скорректирован и прежний подход к проверкам госаудиторов.

Стратегию по итогам пятничного заседания коллегии представлял новый глава Счетной палаты Алексей Кудрин. Имеющийся у “Ъ” текст утвержденного документа достаточно краток и, как отметил руководитель СП, сознательно написан в менее юридическом стиле, чем это принято в госструктурах. Он открывается описанием миссии СП. В ней обозначена роль палаты как «борца за справедливость» и «гаранта прозрачности» в вопросах расходования госсредств, «стратегического партнера» органов власти при анализе рисков устойчивого развития страны, как «центра компетенций» для них же в вопросах методов госуправления и аудита.

Из комментариев Алексея Кудрина следует, что СП действительно намерена в ближайшие два-три года скорректировать свое фактическое положение в системе органов власти, превратившись до 2024 года в новую структуру.

Законодательство об СП, создававшееся в 1990-х годах (в последний раз нерадикально корректировавшееся в 2013-м), дает большие возможности для изменения функциональности этой структуры. Напомним, СП является органом федерального парламентского контроля и аудита госрасходов — то есть в широком смысле политическая деятельность ей (в отличие от исполнительных госорганов контрольно-надзорной деятельности) не запрещена. В фактической же системе органов власти это универсальный публичный госаудитор, то есть структура, призванная собирать (практически без ограничений), консолидировать и распространять информацию о госрасходах. Между тем СП тесно работает с исполнительной властью (в том числе по заключениям на законопроекты) и с правоохранителями: таким образом, теоретические возможности СП как институционального моста между разными органами власти беспрецедентно велики, хотя на практике палата стандартно рассматривала себя в большей степени как аудитора госотчетности и партнера правоохранительных структур.

Отметим, что в последнем качестве СП под руководством Татьяны Голиковой почти не использовалась: палата в 2018 году направила 200 обращений в правоохранительные органы, по которым возбуждено пять уголовных дел.

Основное изменение в стратегии СП на 2018–2024 годы — развитие так называемого стратегического аудита. В его рамках СП намерена осуществлять «независимый мониторинг национальных целей» (напомним, это терминология нового майского указа Владимира Путина). Хотя напрямую это не сказано (в тексте стратегии речь идет о госпрограммах в широком смысле термина), речь, очевидно, идет в том числе и о независимой от правительства оценке исполнения показателей нацпроектов и их составляющих — федеральных проектов. Кроме этого, СП явно намерена взять на себя часть работы, ранее осуществлявшейся «Открытым правительством», в том числе поддерживая внедрение рискориентированных подходов к своей контрольной деятельности и поддерживая эту работу в ведомствах. Алексей Кудрин подтвердил, что к декабрю 2018 года будет утвержден новый годовой план проверок СП, впервые составленный с использованием формального рискориентированного подхода. В качестве приоритета глава СП отметил контроль госзакупок, при этом традиционный акцент на умеренном использовании внеплановых проверок сохранится, палата оставит для них резерв (число возможных проверок, проводимых СП за год, ограничено в силу ее бюджета).

Еще один фактически новый приоритет СП — более тесное взаимодействие с Минфином и казначейством в рамках «электронного бюджета» (Алексей Кудрин напомнил, что в роли министра финансов запускал первую версию системы в 2011 году), цифровизация деятельности СП и развитие дистанционного аудита. Палата уже нанимает специалистов по data science, занимается переобучением сотрудников (сокращения в СП в 2018 году составили 5% персонала). Впрочем, слияния де-факто полномочий финаудита казначейства и аудита СП не предполагается. Палата также предполагает разработку и внедрение стандартов открытых данных для госструктур — этой темой ранее занималось «Открытое правительство», и о ее закрытии федеральная власть не объявляла.

СП пока не определилась, будет ли она запрашивать дополнительные полномочия, это будет решено по итогам анализа ситуации в течение нескольких месяцев. Исходя из слов господина Кудрина дополнительный бюджет палате, по крайней мере сейчас, не нужен. Внутри себя СП ставит на проектный, а не процессный подход к деятельности. Наконец, палата намерена увеличить публичность своей работы, в том числе ради развития общественного контроля за тратой госресурсов и развития через открытость государства «чувства налогоплательщика» у граждан РФ: Алексей Кудрин подчеркнул, что ему хотелось бы, чтобы новости о проблемах с госрасходами граждане узнавали именно на сайте Счетной палаты.

Видимо, наиболее важное в новой стратегии СП — это развитие стратегического аудита и запланированная попытка создания альтернативного центра анализа социально-экономической ситуации.

В случае с Татьяной Голиковой эта функция осуществлялась ею самой, Алексей Кудрин намерен превратить это в постоянный институт. В то же время «полицейская» функция СП, обеспечивающая палате, видимо, больше политической независимости, чем принадлежность к парламенту, никуда не исчезнет — это сейчас главный способ обеспечить неигнорирование мнения СП в проверяемых госструктурах. Антикоррупционная направленность работы СП, подтвердил Алексей Кудрин, также остается приоритетом.

Оценить исполнимость новой стратегии СП сейчас сложно. Она сама по себе предполагает как минимум толерантность правительства к объявленным планам, сохранение у СП бюджета (традиционно «неугодные» парламенту структуры публичного аудита испытывают такие проблемы) и политического ресурса. Между тем вряд ли Белому дому будет комфортно иметь в лице СП альтернативный источник оценок эффективности его работы, но палата напрямую не подчиняется правительству и тем самым вполне может претендовать на отдельную роль во внутрироссийской политике, если стратегия СП через два-три года будет в основном реализована.