Территориальная реформа: входить ли ЕАО в состав Приамурской губернии?

Точказрения

Вестник ДВО РАН. 2006. № 3

Б.Л.КОРСУНСКИЙ

Территориальная реформа: входить ли ЕАО в состав Приамурской губернии?

Предпринята попытка оценить возможные последствия для Еврейской автономной области вхождения в состав Приамурской губернии в рамках происходящей территориальной реформы РФ.

Territorial reform: should the Jewish Autonomous Region be included in Priamurye Province? B.L.KOR-SUNSKIY (Economic Research Institute FEB RAS, Khabarovsk).

An attempt has been made to evaluate possible implications of entering the Priamurye province for the Jewish Autonomous region under the ongoing territorial reform of the Russian Federation.

После 2000 г. началось восстановление принципов централизации национальной экономики, в связи с этим значительно усилился интерес к вопросам административно-территориального районирования Российской Федерации. Сегодня в рамках реформы территориального управления отчетливо наметилась и реализуется тенденция к укрупнению субъектов Федерации. Были также предложены варианты объединений и для Дальневосточного федерального округа (ДВФО).

В 2000 г. Институт экономических исследований ДВО РАН предложил схему экономического районирования для ДВФО [6, 7], которая предназначалась для определения оптимальной структуры объектов регулирования социально-экономических процессов на Дальнем Востоке. По версии ИЭИ, на территории Дальневосточного федерального округа предлагалось выделить три макроэкономических района (зоны): 1) Южный - Еврейская автономная область, Приморский и Хабаровский края, Амурская и Сахалинская области; 2) Северо-Восточный - Чукотский автономный округ, Камчатская (включая Корякский автономный округ) и Магаданская области; 3) Северо-Западный - Республика Саха (Якутия).

По версии проекта концепции районирования Правительства РФ [3], также предполагается создание трех макрозон: 1) Южная: Амурская область, Еврейская автономная область, Хабаровский край; 2) Приморская: Приморский край, Сахалинская область, Камчатская область (включая Корякский автономный округ); 3) Северная: Республика Саха (Якутия), Чукотский автономный округ, Магаданская область.

Три губернии, совпадающие территориально с названными макрозонами, выделяют и другие исследователи [2, с. 408-410]: 1) Приамурская губерния (Хабаровский край, Амурская область, ЕАО); 2) Тихоокеанская губерния (Приморский край, Камчатская и Сахалинская области); 3) Северо-Восточная губерния (Республика Саха (Якутия), Чукотский автономный округ, Магаданская область).

Однако предложенные версии похожи лишь на первый взгляд. На самом деле они различны как по критериям зонирования, так и по вероятным конечным результатам.

КОРСУНСКИЙ Борис Леонидович - кандидат экономических наук (Дальневосточная социально-гуманитарная академия, Биробиджан).

Существующие количественные оценки [1] не позволяют выработать единое мнение относительно преимуществ той или иной версии изменения экономического районирования ДВФО. По одним параметрам преимущество имеет версия федеральных министерств, по другим - версия дальневосточников, которая в основном представлена разработками Института экономических исследований.

Трудно не согласиться с существующим мнением [2, с. 428, 429], что федеральный центр может охотно пойти на поддержку инициативы с мест по укрупнению субъектов Федерации. По мнению ряда специалистов, первоочередные укрупнения - это поглощение экономически слабых автономных округов (от которых иногда исходит инициатива «самоликвидации» ).

Для Еврейской автономной области1, относящейся к числу новых субъектов Федерации, обсуждение возможного вхождения в состав Приамурской губернии приобретает особое значение, так как обостряет ряд вопросов, на которые нет однозначных ответов.

1. Насколько обоснованным было повышение статуса ЕАО до уровня субъекта Федерации? Ведь став в 1991 г. таким субъектом и получив ряд политических и экономических преференций, область, вопреки ожиданиям, не только не превратилась в развивающийся регион, но за относительно непродолжительный исторический период из дальневосточного региона-лидера с диверсифицированной структурой экономики превратилась в депрессивный, а затем - в отсталый регион России, оказавшись своеобразным экономическим «изгоем» среди субъектов Федерации.

2. Что явилось причиной резкого изменения внутренних и внешних условий развития ЕАО за 1991-2006 гг.?

3. Каковы сильные и слабые стороны объединения в Приамурскую губернию с точки зрения ЕАО?

Попробуем ответить на эти вопросы.

1. О статусе субъекта Федерации. Среди регионов России Еврейская автономная область занимает 34-е место по территории, но в удельных показателях Российской Федерации регион в советское время не поднимался выше 0,1-0,2%.

Тем не менее в предреформенный период Еврейская автономная область (наряду с Хабаровским краем) относилась к числу дальневосточных регионов, обладавших наиболее диверсифицированной промышленной структурой и значительными перспективами экономического роста. Специализация ЕАО, сложившаяся в советское время, ориентировалась на легкую промышленность, производство строительных материалов, деревообработку, машиностроение, агропромышленное производство и транспорт, по основным отраслям имела региональное (дальневосточное), а по ряду отраслей - общероссийское значение.

По данным 1990 г., в области производилось 100% бруситов Российской Федерации, 97% зерноуборочных комбайнов на гусеничном ходу, пятая часть российских силовых трансформаторов.

В силу благоприятных природно-климатических условий и территориальной близости Хабаровского края агрокомплекс области формировался как молочная и картофельноовощная база, прежде всего для Хабаровского края2, а соеводство имело общероссийское значение.

1 Еврейская автономная область образована 7 мая 1934 г. Расположена на юге Дальнего Востока России. Население - 189,8 тыс. чел., или около 2,9% населения ДВФО. Протяженность территории области с севера на юг -330 км, с запада на восток - 220 км. Удельный вес валового регионального продукта ЕАО в ДФО - 1,4%. В области пять районов (Октябрьский, Ленинский, Облученский, Биробиджанский и Смидовичский), два города -областной центр Биробиджан и районный Облучье, 12 поселков городского типа, 98 сел и 47 сельских администраций. Две трети населения проживает в городской местности. До 25 марта 1991 г. входила в состав Хабаровского края. В настоящее время самостоятельный субъект Российской Федерации.

2 По данным комитета статистики Еврейской автономной области, в 1990 г. 26% произведенного в области картофеля, 40,5% овощей и 43,7% молока было вывезено для реализации в Хабаровский край.

Экономика ЕАО с середины 1980-х годов и вплоть до начала реформ развивалась устойчивыми темпами. По сравнению с 1985 г. в 1991 г. значительно увеличились объемы промышленного и сельскохозяйственного производства (на 27,8 и 31,2% соответственно), возросли объемы платных услуг населению и объем розничного товарооборота (на 121 и 59% соответственно).

В 1987-1990 гг. повышались правовой статус и уровень хозяйственной самостоятельности ЕАО. Так, с согласия партийного и советского руководства Хабаровского края, при поддержке ЦК КПСС и Советов министров СССР и РСФСР, начиная с 1987 г. государственные комитеты СССР и РСФСР, госснабы СССР и РСФСР, все союзные и республиканские министерства и ведомства стали выделять ЕАО напрямую (отдельной строкой), независимо от Хабаровского края, материально-технические, финансовые, продовольственные ресурсы, другие товары народного потребления, семена, минеральные удобрения, сельскохозяйственную технику и оборудование для агропромышленного комплекса и пищевой промышленности, средства на развитие науки и культуры, здравоохранения и образования, на строительство жилья, школ, больниц и поликлиник, детских дошкольных учреждений, объектов стройиндустрии, теплоэнергетики и коммунального хозяйства, на мелиорацию сельскохозяйственных земель.

Возросший экономический, социальный и политический потенциал ЕАО закономерно привел к повышению статуса региона. С 25 марта 1991 г. ЕАО, став самостоятельным субъектом Российской Федерации, выделилась из состава Хабаровского края. Представлялось, что диверсифицированная промышленная структура позволит удержать экономическое развитие автономной области и в переходный период (см. нашу ст. в «Вестнике ДВО РАН», 1998, № 5). Однако этого не произошло. Начало российских широкомасштабных экономических реформ совпало в области с началом периода прогрессирующей депрессии.

2. Почему не оправдались ожидания, связанные с повышением статуса автономной области до уровня субъекта Федерации? Спад производства в ЕАО в 1991-1998 гг. являлся исключительным и по силе, и по длительности не только среди дальневосточных, но и среди российских регионов [4]. В 1998 г. индекс объема продукции сельского хозяйства составил 46,1%, а уровень промышленного производства равнялся лишь 9% от объема 1990 г. После 1998 г. область вошла в число отсталых по уровню развития экономики и состояния социальной сферы регионов РФ [5]. Удельный вес убыточных организаций в 2003 г. составил 51,9% от общего числа организаций, в транспорте и связи - 56,2%, промышленности - 65,4%.

Снижение производства сельскохозяйственной продукции в области наложилось на снижение рентабельности производства в хозяйствах и рост себестоимости продукции сельскохозяйственных организаций ЕАО. Если уровень рентабельности (отношение прибыли к себестоимости реализованной продукции) в 1990 г. составлял 51,3%, то в 2003 г. он имел отрицательное значение -16,6%. Число убыточных сельскохозяйственных организаций с 1990 по 2003 г. возросло более чем в 10 раз (с 7 до 79% от общего их числа).

В целом по области объем капитальных вложений оказался крайне малым и не смог выступить в роли локомотива региональной экономики. Лишь к 2003 г. в промышленности удалось выйти на объем инвестирования, сопоставимый с уровнем 1995 г. Однако это все равно значительно меньше, чем объем инвестиций, направлявшийся в экономику области в предреформенный 1991 г.

Можно выделить основные черты кризисного периода 1991-2004 гг. для ЕАО:

сокращение физических объемов аграрного производства по основным группам товаров в три-пять раз, промышленного - в семь-десять раз, потеря многими городами и поселками градообразующей структуры в результате физической ликвидации или банкротства предприятий и утрата агломерационного эффекта в масштабах области;

недопустимо высокая степень дотационности регионального бюджета, составляющая на всем протяжении рассматриваемого периода до 75-82% доходов областного бюджета, при отсутствии собственных стабильных источников дохода;

рост транспортных тарифов, отрезавших промышленные областные предприятия, которые выпускают большеобъемную продукцию, от Сибири (традиционных потребителей) (результат - сжался рынок и сократились возможности получения эффекта экономии на размере операций, т.е. потеря эффекта масштаба);

потеря промышленного потенциала региона (этот вывод исходит из того, что доля транспорта и связи в основных фондах составляет сегодня около 50%, а промышленности - менее 9%, тогда как в 1992 г. она была равна примерно трети); потеря 11% населения за годы реформы;

устойчивое «лидерство» области в ДВФО по числу правонарушений на 100 тыс. чел. (второе место в России по этому показателю).

3. Какими видятся пути решения названных проблем. Один из них - объединение дальневосточных субъектов Федерации в Приамурскую губернию. Интеграция (слияние) Еврейской автономной области может породить значительное число проблем и вопросов.

Во-первых, нужно решить вопрос, на каких условиях ЕАО может войти в состав нового субъекта Федерации. Представляется, что это может быть статус автономии с одновременным отказом от статуса субъекта Федерации. Видимо, на время переходного периода придется сохранить (хотя и уменьшить) аппарат губернатора области.

Во-вторых, потребуется оценка экономических последствий от вхождения ЕАО в более крупный субъект Федерации (Приамурскую губернию), а также проведение санации региональной экономики. Эти меры крайне важны: без санации экономики проблемного региона трудно предположить, что найдется альтруист (правительство соседнего региона, пусть даже и региона-донора федерального бюджета), который охотно согласится взвалить на себя внутренние и внешние долги проблемного региона. Более того, как показывает опыт первого объединения в составе Пермского края Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, под ликвидацию дифференциации регионального развития правительству Пермской области удалось получить от федерального правительства «отступные» в размере 12 млрд руб.

Попытаемся хотя бы приблизительно оценить сильные и слабые стороны, а также возможности и угрозы для экономики ЕАО, к которым может привести реализация интеграционного сценария.

Качественный анализ позволяет прогнозировать те последствия реформы государственно-территориального устройства РФ, от которых в значительной мере выиграют укрупненные субъекты РФ (губернии):

усиление социально-экономического потенциала регионов, повышение их ресурсной, прежде всего финансовой, самодостаточности как важнейшего условия эффективности территориальной специализации и комплексности и на этой основе успешное форсирование экономического роста;

резкое уменьшение дифференциации уровней экономического и социального развития регионов при ресурсном усилении маломощных территорий;

возможность целесообразного перераспределения ряда управленческих функций (предметов ведения и полномочий) от центра к регионам в связи с повышением ресурсной обеспеченности (доходов) последних и их способности самостоятельно решать многие насущные вопросы, в результате чего снижаются нагрузка и ответственность центральной власти в территориальном управлении, перестраиваются и укрепляются федеративные отношения (при этом, например, происходит сокращение федеральных трансфертов регионам и увеличение доли территорий в финансировании государственных расходов, складывается более организованная, четкая и простая система бюджетного федерализма).

Но эти качественные построения представляются верными, если рассматривать территориальную совокупность субъектов Федерации, т.е. акцентировать внимание на губерниях как новых (потенциальных) субъектах РФ. А вот возможности и угрозы, которые ожидают регион в результате изменения сетки районирования, следует просчитывать и анализировать для каждого субъекта Федерации индивидуально.

Для ЕАО потеря статуса субъекта Федерации приведет к снижению статуса элиты области, кроме того, Биробиджан может утратить привлекательность и для населения, и для бизнеса в связи с потерей им положения столицы субъекта Федерации. Крайне болезненным для ЕАО может стать и вопрос перераспределения трансфертов и дотаций, сейчас поступающих напрямую из федерального бюджета в региональный. При объединении в интегрированный субъект на пути финансовых потоков может «встать» губернский бюджет. В этом случае, чтобы избежать секвестирования, необходимо будет предусматривать специальные соглашения в части межбюджетных отношений федерального и губернского бюджетов.

Однако включение ЕАО в Приамурскую губернию для отсталого региона, каковым на данный момент является область, может иметь и ряд позитивных моментов: расширение ресурсного потенциала региона, а также рынков сбыта сельскохозяйственной и промышленной продукции; улучшение инвестиционного климата области и преодоление восприятия региона дальневосточным бизнес-сообществом как слабого звена; повышение возможностей для сотрудничества с КНР, а также для реальной интеграции с Хабаровским краем по освоению Тунгусского месторождения подземных вод; снятие административного ограничения, препятствующего развитию Хабаровска на левом берегу Амура; использование населением ЕАО социальной инфраструктуры Хабаровского края.

Представляется, что в случае ЕАО плюсы, определяемые объединением (укрупнением) региона, в целом перевесят возможные минусы от реализации данного процесса.

Автор не стремится представить положение так, что стоит лишь ввести новое территориальное устройство, как реформа в российской экономике пойдет в гору, а социальноэкономическая ситуация в ЕАО резко и быстро улучшится. На самом деле модернизация государственно-территориального устройства может выступить в качестве важного, но не единственного организационно-экономического фактора регионального роста. Наряду с ним для динамичного и устойчивого социально-экономического развития регионов и страны в целом необходимы осознанная и четко проводимая государством региональная экономическая политика и эффективное управление территориями.

При соблюдении этих условий новое государственно-территориальное устройство сможет быть эффективным инструментом формирования и развития современных рыночных отношений и стать механизмом ускорения реального регионального роста.

ЛИТЕРАТУРА

1. Власюк Л.И., Мотрич Е.Л., Найден С.Н., Прокапало О.М., Хван И.С. К вопросу об экономическом районировании на Дальнем Востоке России // Пространственная экономика. 2005. № 3. С. 106-120.

2. Государственно-территориальное устройство России. М.: ДеКА, 2003. 488 с.

3. Концепция пространственного развития в РФ: Рабочие материалы Мин-ва регион. развития РФ. М., 2004. Дек.

4. Корсунский Б.Л., Леонов С.Н. Депрессивный район в переходной экономике. Владивосток: Дальнаука, 1999. 176 с.

5. Леонов С.Н. Типология проблемных регионов на основе оценки межрегиональных социально-экономических и финансовых различий // Изв. РАН. Сер. геогр. 2005. № 2. С. 68-76.

6. Минакир П.А. Системные трансформации в экономике. М.: Экономика, 2001. 536 с.

7. Экономическая политика на Дальнем Востоке России / ред. П.А.Минакир. Хабаровск: ДВО РАН, 2000. 92 с.