К вопросу о конституционном положении Совета безопасности Российской Федерации: по материалам конституционного совещания 1993 г

Н.Н. Отмахова

К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННОМ ПОЛОЖЕНИИ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПО МАТЕРИАЛАМ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕЩАНИЯ 1993 г.

Анализируются материалы Конституционного совещания 1993 г. по вопросу о статусе Совета безопасности Российской Федерации.

Обозначенная тема уже затрагивалась в литературе [1-6], но нуждается в более глубоком исследовании, особенно в аспекте сравнительного анализа президентского и парламентского проектов Конституции России (1993 г.).

Правовая норма, закрепляющая в Конституции Российской Федерации статус Совета безопасности Российской Федерации, вырабатывалась участниками Конституционного совещания 1993 г. в сложнейших условиях политического и социально-экономического кризиса России.

Судьба Совета безопасности России, вопрос о его статусе наряду с другими важными проблемами обсуждались на протяжении почти шести месяцев в пяти группах по доработке проекта Конституции Российской Федерации, представляющих федеральные органы государственной власти; органы государственной власти республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и местного самоуправления; политические партии, профсоюзные и общественные организации, массовые движения и конфессии; товаропроизводителей и предпринимателей. Участники Конституционного совещания рассмотрели президентский и парламентский проекты Конституции, а также поступившие к ним дополнения и поправки и подготовили для всенародного голосования текст по существу нового проекта российской Конституции [3. С. 25-42]. В обоих упомянутых проектах содержались нормы, касающиеся Совета безопасности. Его состав, порядок формирования и полномочия, установленные в президентском проекте Конституции, существенно отличались от аналогичных положений проекта, подготовленного Конституционной комиссией. Согласно ст. 78 первого проекта «Президент Российской Федерации руководит Советом безопасности Российской Федерации, в который входят Председатель Правительства Российской Федерации, федеральные министры, ответственные за оборону, внутренние дела и юстицию, а также другие должностные лица, назначаемые Президентом в Совет безопасности Российской Федерации с одобрения Совета Федерации (ч. 1). Совет безопасности Российской Федерации обсуждает и готовит решения, принимаемые Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации (ч. 2)» [7. Т. 1. С. 246].

В проекте же Конституции, подготовленном Конституционной комиссией в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июня 1990 г., о Совете безопасности упоминается в гл. XVI «Президент Российской Федерации. Федеральная исполнительная власть» дважды. Так, подпунктом «б» п. 1 ст. 93 проекта было установлено, что Президент Российской Федерации «возглавляет Совет безопасности РФ». А порядок его формирования и деятельности,

состав и объем полномочий были определены ст. 100, согласно которой «при Президенте РФ действует Совет безопасности РФ. Совет безопасности РФ рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации, относящиеся к обеспечению её безопасности, и подготавливает соответствующие решения Президента РФ (п. 1). Состав, организация и порядок деятельности Совета безопасности РФ устанавливаются федеральным законом (п. 2)» [7. Т. 1. С. 532, 536-537].

В президентском проекте в Совет безопасности, помимо конституционно установленных должностных лиц (Председатель Правительства Российской Федерации, федеральные министры, ответственные за оборону, внутренние дела и юстицию), предполагалось вхождение и других должностных лиц, назначаемых Президентом, но с одобрения Совета Федерации. Очевидно, что эта норма существенно ограничивала бы свободу действий Президента при подборе потенциальных кандидатур в Совет безопасности. На наш взгляд, и положение о том, что Совет безопасности «обсуждает и готовит решения», принимаемые не только Президентом, но и Правительством Российской Федерации, также не соответствует одному из основополагающих принципов, определенных при разработке проекта Конституции: принципу разделения ветвей власти.

По замыслу разработчиков проекта Конституционной комиссии основополагающие вопросы функционирования Совета безопасности (подбор кандидатур и формирование его состава, а также организация и порядок деятельности) должны устанавливаться федеральным законом. Причем Совет безопасности подготавливал бы решения в сфере обеспечения безопасности только для Президента. В отличие от порядка, установленного президентским проектом, глава государства не обременяется обязательствами перед Советом Федерации. Проект Конституционной комиссии в этой части одобрил участник Конституционного совещания, член группы представителей федеральных органов государственной власти Е.Л. Чудновский [7. Т. 8. С. 194]. Президентского проекта Конституции по этому вопросу придерживались другие члены рабочей группы -

А.С. Карпов и Б.А. Карпачев [7. Т. 8. С. 194-195].

Вместе с тем во время обсуждения проектов Конституции, поправок и дополнений к ним основная дискуссия вокруг Совета безопасности развернулась не о порядке его формирования, статусе или объеме полномочий. Вопрос решался в принципе - нужен ли этот орган, обладающий конституционным статусом. Первоначально многие участники Конституционного совещания сомневались в его целесообразности. Этому, на наш взгляд, способствовали следующие причины:

1. Недооценка роли Совета Безопасности и его места в системе органов власти. На заседании группы

представителей товаропроизводителей и предпринимателей при обсуждении поправок в ст. 78 президентского проекта Конституции с мест выкрикивалось: «Совет безопасности, что это такое?», «...как он работает?» или «.не понимаю, о чем идет речь. Я прошу объяснить» [7. Т. 6. С. 443-444]. Участники данной группы отождествляли Совет Безопасности с иными совещательными органами. Так, А.И. Вольский считал, что Совет безопасности такой же, как и другие советы «. и Президент подтверждает его решения». По мнению этого члена группы, «. у нас есть Совет по предпринимательству... его мы не вносим [в Конституцию. -Н.О.]. Затем выбираем один консультативный орган и вносим его в Конституцию. . почему мы его выделяем? Из-за того, что это безопасность?» [7. Т. 6. С. 444446]. На поставленный А.И. Вольским вопрос большинство группы так и не смогло выразить свое отношение к Совету безопасности.

В группе представителей федеральных органов государственной власти также дискутировался вопрос о месте Совета безопасности в системе органов власти. В качестве аргумента приводилось, что, поскольку Президент сам его учреждает и формирует, то о нём не требуется специальная статья в Конституции. Заявлялось, что «это вспомогательный орган при Президенте. Давайте так к нему тогда и относиться» [7. Т. 7. С. 2829]. Некоторые участники дискуссии, напротив, целесообразность этого органа видели в наделении его особыми полномочиями и высоким правовым статусом, полагая, что если Совет безопасности - особый орган, значит, он должен помещаться в общую систему власти и обладать решающими полномочиями. А если никаких решающих полномочий Совет безопасности не имеет, то это только консультативный орган и необходимости в наделении его конституционным статусом нет [7. Т. 7. С. 29].

Не понимали назначения Совета безопасности и некоторые представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации. П. Н. Балакшин, в частности, считал, что при наличии Министерства обороны и Правительства нет необходимости в Совете безопасности [7. Т. 8. С. 194]. В группе представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий А. Н. Красильниковым предлагалось поддержать решение группы товаропроизводителей об исключении ст. 78 из проекта Конституции [7. Т. 9. С. 361]. Однако группа не смогла прийти к определенному выводу. Как и в других группах, здесь царил дух непонимания сути этого органа, о чем высказался О.Э. Лейст: «.смысл органа пока для нас не очень ясен, но орган такой нужен» [7. Т. 9. С. 362].

2. Отождествление полномочий Совета безопасности с компетенцией Правительства Российской Федерации. Многие участники Конституционного совещания либо отождествляли функции Совета безопасности с правительственными, либо видели в них угрозу деятельности Правительства. По мнению М. А. Федотова, «это орган при Президенте, который готовит решения Президента и, по сути дела, это ближайший круг окружения Президента. Но тогда непонятно. почему он готовит решения Правительства. Потому что Совет

безопасности при такой конструкции будет блокировать работу Правительства и подменять работу Правительства, ибо Председатель Правительства должен иметь возможность, чтобы министр внутренних дел, иностранных дел и так далее. работали в Правительстве, а не в Совете безопасности» [7. Т. 7. С. 33]. По мнению С.А. Зенкина, все функции Совета безопасности «.может исполнять Правительство Российской Федерации» [7. Т. 8. С. 194-195]. Следовательно, ряд участников совещания увидел в Совете безопасности структуру, параллельную Правительству.

3. Боязнь возврата назад к эпохе тоталитарного контроля через создание института, аналогичного Политбюро или КГБ, превращения его в доминирующий государственный орган. При обсуждении поправок Камчатского областного Совета и администрации области к президентскому проекту Конституции академиком

В.Н. Кудрявцевым было отмечено, что замена в ч. 2 ст. 78 проекта слова «обсуждает» на «рассматривает» (вопросы внутренней и внешней политики) превратит Совет безопасности в подобие Политбюро, т.к. он «будет охватывать и внутреннюю, и внешнюю политику» [7. Т. 7. С. 27]. Отождествлял Совет безопасности и Политбюро и Д. Н. Сухиненко, представитель группы товаропроизводителей [7. Т. 8. С. 470]. Были высказывания, которые ставили Совет безопасности с Комитетом государственной безопасности на одну ступень [7. Т. 9. С. 363].

Член Президентского совета А.М. Мигранян утверждал, «что как только мы создаем структуру, куда включаем людей с особым статусом, то фактически перемещаем центр тяжести власти из одних структур в другие. И консультативная структура становится выше, чем реальная структура. Фактически Совет безопасности становится над Правительством и над всеми остальными органами» [7. Т. 7. С. 32]. Поддерживая эту позицию, некоторые представители группы федеральных органов власти на Конституционном совещании утверждали, что норма, закрепляющая конституционный статус Совета безопасности, будет разрушительно действовать на систему органов государственной власти, а также то, что это будет «орган над органами» [7. Т. 7. С. 34; 7. Т. 18. С. 183].

Недостаточно глубокое понимание отдельными представителями происходящих политических преобразований на тот период, страх перед неизвестностью и возвратом в прошлое побудили представителей всех групп проголосовать за исключение положений о Совете безопасности из проекта Конституции. Однако события сентября - октября 1993 г. заставили разработчиков проекта Конституции по-новому оценить роль и место Совета безопасности в системе органов государственной власти. Этот вопрос вновь был рассмотрен, но уже на заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием. В процессе непростой дискуссии все-таки была достигнута договоренность о необходимости подобного конституционного органа: «. если мы считаем, что в государстве такой орган полезен и нужен, значит, его надо обозначить в Конституции. А законом установить все, что касается регламента его работы и всего прочего» [7. Т. 18. С. 185].

Таким образом, решение, принятое рабочей комиссией на вечернем заседании 19 октября 1993 г., стало про-

образом действующего конституционного положения о Совете безопасности, в соответствии с которым Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом (п. «ж» ст. 83 Конституции Российской Федерации).

Представляется, что при рассмотрении вопроса о конституционном положении Совета безопасности России с позиции настоящего времени необходимо учитывать наличие объективной необходимости координирования деятельности субъектов обеспечения безопасности личности,

государства и общества. Поэтому, исходя из конституционного положения Совета безопасности Российской Федерации, целесообразно конкретизировать его статус федеральным конституционным законом, в котором, наряду с другими вопросами, закрепить порядок формирования и механизм функционирования подобных органов в регионах (возможно, в составе аппаратов федеральных округов) и урегулировать их взаимодействие как по вертикали, так и по горизонтали, предусмотрев необходимые и достаточные средства и способы для обеспечения данной деятельности.

ЛИТЕРАТУРА

1. Митюков М.А. Становление и развитие Совета безопасности Российской Федерации // Совет безопасности Российской Федерации: функции,

структура, нормативные документы. М., 1997. С. 5-11.

2. Митюков М.А. Совет Безопасности Российской Федерации: становление и развитие правового статуса // Журнал российского права. 1997.

№ 9. С. 33^2.

3. Митюков М.А. Правовая природа, организация и деятельность Конституционного совещания 1993 года // Меняясь сам, изменял мир к луч-

шему: Материалы науч. конф. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2005. 160 с.

4. Гущина В.В. Проблемы определения правового статуса Совета безопасности субъекта Российской Федерации // Правовые проблемы укреп-

ления российской государственности: Сб. ст. / Под ред. В.Ф. Воловича. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2001. Ч. 7. С. 146-151.

5. Гущина В.В. Конституционное совещание 1993 года: дискуссии о Совете Безопасности Российской Федерации / В.В. Гущина // Правовые

проблемы укрепления российской государственности: Сб. ст. / Под ред. В.Ф. Воловича. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2004. Ч. 17. С. 246-250.

6. Самородов Н.М. О некоторых аспектах правового регулирования статуса Совета безопасности Российской Федерации // Государственная

власть и местное самоуправление. 2008. № 3. С. 20-22.

7. Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы: В 20 т. М.: Юрид. лит., 1995-1996.

Статья представлена научной редакцией «Право» 18 июня 2008 г.