Уроки американского опыта жилищной помощи семьям с низкими доходами

УРОКИ АМЕРИКАНСКОГО ОПЫТА ЖИЛИЩНОЙ ПОМОЩИ СЕМЬЯМ С НИЗКИМИ ДОХОДАМИ

«Те, кто не помнит прошлое - обречены его повторить»

Джордж Сантаяна

Самый главный вопрос жилищной помощи семьям с низкими доходами -стоит ли ее вообще оказывать. Поскольку получатели помощи предпочитают наличные суммы другим жилищным субсидиям, помощь не может быть оправдана до тех пор, пока граждане, за чей счет оказывается помощь, не получают осязаемые выгоды, связанные с жильем получателей помощи. Существование осязаемых внешних выгод часто подтверждается. Например, приводятся доводы, что лучшее жилье для бедных улучшает здоровью его обитателей и, поскольку некоторые болезни заразны, улучшает здоровье людей с высокими и средними доходами, с которыми они контактируют. Имеющиеся свидетельства показывают, что некоторые внешние эффекты существуют, но их величина незначительна.1 Первичным аргументом для жилищных субсидий семьям с низкими доходами является желание части граждан помочь этим семьям, одновременно с мнением, что многие семьи с низкими доходами недооценивают жилье. Существенная жилищная помощь не может быть оправдана, пока многие не получающие помощь налогоплательщики придерживаются таких взглядов.

Чтобы обеспечить помощь, согласующуюся с этим доводом, американское правительство разработало широкий спектр жилищных программ для бедных.2 На одном краю спектра - финансирование американским правительством проектов строительства общественного жилья, которое находилось в собственности государства и управлялось жилищными органами, назначенными

местными органами власти. Жилищные органы заключали контракты с частными фирмами для строительства этих проектов. Жильцы этих проектов платили ренту ниже рыночной стоимости, которая скорее зависела от размеров их доходов, а не рыночной стоимости занимаемой квартиры. На другом конце спектра -осуществление правительством ваучерной программы, которая позволяет семьям с низкими доходами находить на частном рынке жилье, отвечающее указанным стандартам, и обеспечивает субсидии на аренду этого жилья, плата за которое зависит прежде всего от дохода семьи. Эта самая крупная программа жилищной аренды для бедных, но она охватывает примерно 25 % семей, получающих жилищную помощь от правительства. Правительство кроме этого заключает контракты с частниками на строительные или ремонтные проекты и отдает в аренду жилье семьям с низкими доходами. Эта программа является самой большой частью системы жилищной помощи бедным. Американское правительство также осуществляет две крупные программы субсидий владельцам жилья для лиц с низкими доходами. Одна напрямую обеспечивает субсидиями семьи; другая обеспечивает субсидиями отобранных владельцев домов, продающих дома соответствующим покупателям. Последняя программа была вовлечена в скандалы, а также стала известной высокими дефолтными ставками и была закрыта в 1987 г.

Проводилось исследование отдельных результатов большинства этих программ. Исследовались различные эффекты, влияющие на занятие жилья получателями субсидий и потребление ими других товаров, влияние на предложения труда семьями, получившими помощь, распределение выгод среди получателей, уровень участия среди различных типов семей, влияние на типы соседств, влияние на цены несубсидируемого жилья и затратная эффективность альтернативных методов обеспечения жилищной помощи.3

Самым важным уроком для жилищной политики, почерпнутым из исследований, касающихся эффективности затрат помощи жильцам и помощи

жилищным проектам был следующий.4 Когда используются необоснованно дорогостоящие методы оказания жилищной помощи, многие бедные семьи, которые получили бы адекватное жилье по приемлемой ренте в рамках текущего бюджета на жилищную помощь, продолжают жить в ужасных условиях. Таким образом, эффективность издержек альтернативных механизмов обеспечения жилищной помощи в решающей степени является вопросом политики.

Почти все исследования эффективности затрат жилищных программ включают сравнение общих издержек обеспечения жилья с рыночной рентой, через индекс общей желаемости жилья. Для ваучеров на аренду подход прямолинеен, т. к. все издержки, связанные с обеспечением жилья на определенный период, происходят в тот же период, и все они регистрируются в органах управления. Оценка статистического соотношения между рентой и характеристиками несубсидируемых квартир, и затем характеристики субсидируемых в него, дает оценки рыночной ренты квартир, занятых субсидируемыми семьями.

Анализ программ строительства или ремонта труднее из-за отсутствия связи временного периода, когда происходят издержки, со временем рыночной аренды жилья, и все эти программы включают косвенные издержки, которые не региструются управляющими органами. Самым широко распространенным методом измерения эффективности издержек программ этого типа является измерение соотношения (1) текущей стоимости рыночной ренты за период использования жилья субсидируемыми семьями к (2) текущей стоимости ренты, уплачиваемой жильцами и всех прямых и косвенных издержек, понесенных федеральным правительством, местным и правительствами штатов. Если правительство является собственником проекта во время, когда он прекращает использоваться субсидируемыми семьями, текущая рыночной стоимость проекта в это время должна вычитаться из текущей стоимости издержек.

Данное измерение эффективности издержек фокусируется на эффективности в обеспечении жилья получателям. Оно не охватывает выгоды или издержки жилищных программ для остальных (не получателей). Например, некоторые жилищные проекты делают районы, где они располагают более привлекательными местами для жизни. Другие проекты могут производить противоположный эффект. Стандартное измерение эффективности издержек не отражает ни позитивные, ни негативные эффекты такого рода.

Пять главных исследований оценивали как затраты на единицу жилья, так и среднюю рыночную ренту квартир, предоставленных жилищными ваучерами и крупнейшей и старейшей программой, а именно: программой общественного жилья [Public Housing, Section 236, and Section 8 New Construction].5 Эти исследования базируются на данных большого разнообразия рынков жилья и проектов, построенных в разные годы. Три из них были довольно дорогостоящими исследованиями, проводимыми для государственного департамента жилья и городского развития уважаемыми фирмами во времена администраций Никсона, Форда, Картера и Рейгана. Они единодушны в том, что жилищные ваучеры обеспечивают в равной степени желаемое жилье по значительно более низким затратам, чем любые из этих производственных программ, даже при том, что все указанные исследования были в определенной степени сориентированы в пользу производственных программ из-за недоучета некоторых косвенных затрат.

Исследования с самой детальной информацией о свойствах жилья, обеспечиваемого программами, выявили огромные сверхзатраты на производственные программы. Одно исследование оценивало излишние издержки на общественное жилье по сравнению с жилищными ваучерами на адекватное жилье на уровне 64 % и 91 % в двух изучаемых городах и излишние издержки секции 236 (Section 236) на уровне 35 % и 75 % в этих же двух городах [Mayo et al., 1980]. Другое исследование оценило излишние издержки секции 8 на нового строительство (of Section 8 New Construction) по сравнению с сертификатами для

найма секции 8 (tenant-based Section 8 Certificates) на уровне 37 %, даже когда игнорируются все косвенные издержки секции 8 (Section 8 New Construction program) [Wallace et al., 1981]. На основе предыдущих исследований авторы оспаривают то, что эти косвенные издержки добавят от 20 до 30 % к общим издержкам секции 8 (Section 8 New Construction Program).

Американский Кабинет Общего Учета (U.S. General Accounting Office 2000, 2001) дает похожие результаты по главным действующим программам строительства - Налоговые кредиты на жилье для лиц с низкими доходами (Low-Income Housing Tax Credit, HOPE VI, Section 202, Section 515, and Section 811).6 На основе концептуально предпочтительного подхода жизненного цикла излишние общие издержки оцениваются по меньшей мере в 12% по секции 811 (Section 811) до минимум 27 % по HOPE VI (U.S. General Accounting Office, 2001, p.3).

Влиятельное мнение в дискуссии по жилищной политике состоит в том, что субсидировать новое строительство нужно в местностях с самым низким уровнем вакансий. Оно полагает, что программы строительства будут более затратноэффективными, чем ваучеры в этих районах. Исследования GAO содержат свидетельства обратного. В дополнение к национальным оценкам GAO собрали данные по семи крупным городам. Данные для исследования GAO относятся к проектам, построенным в 1999 г. В том году уровень жилищных вакансий в семи городах варьировался от 3,1 % в Бостоне до 7,2 % в Балтиморе и Далласе с медианой 5,6 %. Общий уровень жилищных вакансий в американских городах был 7,8 %. Поэтому все изучаемые рынки были напряженнее средних. Только пять из семидесяти пяти городов имели уровень жилищных вакансий ниже, чем в Бостоне. На каждом рынке ваучеры на аренду были более эффективны по затратам, чем каждая из исследованных программ строительства [GAO, 2002, Tables 7 and 8].

Есть серьезные основания ожидать, что программы помощи на основе таких проектов будут менее эффективными, чем ваучеры для найма жилья.

Почти все субсидии на жилищные проекты являются субсидиями на первоначальное развитие проекта или субсидиями, которые не зависят от комбинации всех факторов, используемых для обеспечения определенного количества жилищных услуг. Это привело кое-кого к заключению, что жилищные услуги в данных проектах будут производиться с излишне большим начальным капиталом и слишком малым количеством других факторов с точки зрения эффективного производства. Однако, поскольку все эти программы содержат лимиты на издержки развития на единицу жилья, чистый эффект использования факторов носит двоякий характер. Тем не менее, комбинация субсидий на капитал и лимиты издержек развития гарантированно приведут к определенной неэффективности производства. Этот относится непосредственно к прибыльным фирмам, которые владеют и оперируют жильем для семей с низкими доходами. Однако поскольку принимающие решения в местных жилищных органах и неприбыльные организации, спонсирующие субсидируемые проекты, заинтересованы более в благополучии своих подопечных, чем других налогоплательщиков, к ним тоже это относится с некоторой натяжкой.

Другим стимулом для неэффективного производства жилищных услуг в субсидируемых частных проектах является то, что доход собственника не зависит от условий квартиры, пока она отвечает минимальным стандартам программ обеспечения. Благодаря тому, что рента, которую платят субсидируемые семьи, ниже рыночного уровня, существует громадный излишний спрос на эти квартиры на многие годы после их строительства. Таким образом, владельцы не будут иметь проблем с арендой, даже если существенно снизится их качество. В случае простого контроля за рентой это должно привести к слишком слабому поддержанию качества с точки зрения эффективного производства жилищных услуг.

Наконец, программа, обеспечивающая субсидии избранным частным производителям почти неизбежно приведет к сверхприбылям. Если бы субсидии давались избранным производителям без пристрастий, эти производители брали бы рыночную цену и делали сверхприбыли (т.е. больше, чем конкурентная норма прибыли). Ограничения на предложение сокращают сверхприбыли. Если бы ограничения были слишком суровыми, выбранные производители не могли бы получать конкурентную норму прибыли и тем самым не участвовать в программе. Если весь бюджет программы использован, значит, ясно, что ограничения не настолько суровы. Если число фирм, желающих участвовать, намного больше, чем может позволить бюджет программы, можно уверено сказать, что прибыли слишком высоки.

Отсутствие важных стимулов для администраторов программ общественного жилья - другой источник неэффективности. В программе общественного жилья правительственные чиновники принимают все решения, которые на частных рынках делают менеджеры фирм, максимизирующих прибыли. Они включают точные спецификации строящихся объектов и то, какие предпринимать реновации и уход. Они, принимая решения, должны наблюдать также за деятельностью работников жилищных органов. Вовлеченные правительственные чиновники не имеют таких финансовых стимулов для эффективной работы как владельцы частного жилья. Принимая хорошие решения, они не вознаграждаются. Они не могут сразу узнать, хорошие или плохие решения ими приняты. Благодаря субсидиям они не потеряют своих клиентов, пока не примут исключительно плохие решения.

Приводится много доводов против того, чтобы полагаться исключительного на жилищную помощь по аренде. Однако исследования это не подтверждают. [Olsen, 2002. P. 64-67]. Поскольку исследования по эффективности затрат единодушны в том, что ваучеры на аренду обеспечивают равножелаемое жилье с более низкими общими издержками, чем любой тип помощи на основе проектов,

которые изучались. Главный урок американского опыта в области политики жилищной помощи семьям с низкими доходами состоит в том, что вся эта помощь должна быть ориентирована на аренду.

Пер. с англ. Урумова Ф.М.

Примечания

Mayo, Stephen K.; Mansfield, Shirley; Warner, David; and Zwetchkenbaum, Richard. Housing Allowances and Other Rental Assistance Programs-A Comparison Based on the Housing Allowance Demand Experiment, Part 2: Costs and Efficiency. Cambridge, MA: Abt. Associates Inc, June. 1980.

Olsen, Edgar O. “The Cost-Effectiveness of Alternative Methods of Delivering Housing Subsidies.” Thomas Jefferson Center for Political Economy, Working Paper 351, December 2000.

-------. “Housing Programs for Low-Income Households.” in Means-Tested

Transfer Programs in the U.S., ed., Robert Moffitt, National Bureau of Economic Research

Olsen, Edgar O., and Barton, David M. "The Benefits and Costs of Public Housing in New York City." Journal of Public Economics 20 (April 1983): 299-332.

Schnare, Ann; Pedone, Carla; Moss, William; and Heintz, Kathleen. The Costs of HUD Multifamily Housing Programs: A Comparison of the Development, Financing and Life Cycle Costs of Section 8, Public Housing, and Other Major HUD Programs. Volume 1 & 2. Cambridge, MA: Urban Systems Research and Engineering, Inc., May 1982.

U.S. Department of Housing and Urban Development. Housing in the Seventies. Washington, D.C.: Government Printing Office, 1974.

U.S. General Accounting Office, Federal Housing Programs: What They Cost and What They Provide. GAO-01-901R. Washington, D.C.: GAO, 1997.

U.S. General Accounting Office, Federal Housing Assistance: Comparing the Characteristics and Costs of Housing Programs. GAO-02-76. Washington, D.C.:

GAO, 2002.

Wallace, James E.; Bloom, Susan Philipson; Holshouser, William L.; Mansfield, Shirley; and Weinberg, Daniel H. Participation and Benefits in the Urban Section 8 Program: New Construction and Existing Housing. Volume 1 & 2. Cambridge, MA:

Abt Associates Inc., January 1981.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Большинство свидетельств, которые приводятся в поддержку жилищной помощи, серьезно откланяется от этой точки зрения. некоторые исследования не касаются остальных эффектов. Например, они оценивали взаимосвязь между жильем индивида и его здоровьем. Отсутствие связи доказывает отсутствие эффекта у других, но присутствие взаимосвязи не показывает, что другие подвергаются влиянию. Более того некоторые исследования показывают, что жилищная помощь могла бы иметь большие эффект у других, нежели такого же размера сумма наличной субсидии.

2 См.: Olsen (2002, P. 7-23) о детальном описании американских жилищных программ.

3 См.: Olsen (2002, P. 27-60) об обобщении свидетельств.

4 При арендной помощи субсидии идут прямо арендаторам. Если арендатор переезжает, субсидия переходит вместе с ним. При поддержке проектов субсидия обеспечивает владельца проекта. Арендатор, переезжающий в другое место, теряет свою субсидию.

5 Номера секций указывают на номера секций жилищных законов, утвердивших эти программы. Эти названия почти всегда используются для программ, включающих частные субсидируемые проекты. Это исследования Mayo et al. (1980), Olsen and Barton (1983), Schnare et al. (1982), U.S. Department of Housing and Urban Development (1974), and Wallace et al. (1981). Olsen (2000) дает описание и критическую оценку данных и методов, используемых в этих исследованиях, а также обобщение результатов.

6 The Low-Income Housing Tax Credit (Программа налогового кредита на жилье для лиц с низкими доходами) - это программа, включающая строительство или ремонт частных зданий

HOPE VI это инициатива в рамках Общественной Жилищной программа (the Public Housing Program) сноса старых зданий и замены их новыми проектами в тех же местах.