Исследование факторов, возможностей и ограничений развития инициативного бюджетирования в субъектах РФ методом экспертных интервью

УДК 316

ИССЛЕДОВАНИЕ ФАКТОРОВ, ВОЗМОЖНОСТЕЙ И ОГРАНИЧЕНИЙ РАЗВИТИЯ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РФ МЕТОДОМ ЭКСПЕРТНЫХ ИНТЕРВЬЮ

© 2016

Анцыферова Инна Сергеевна, старший научный сотрудник Центра инициативного бюджетирования

Научно-исследовательский финансовый институт

Аннотация. Инициативное (партисипаторное) бюджетирование, определяемое как прямое участие граждан в распределении средств местных бюджетов, является относительно новой и активно растущей в РФ социальной практикой, что требует научного сопровождения - понимания факторов, возможностей и ограничений ее развития. С этой целью Центром инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института был проведен опрос сложившегося уже экспертного сообщества методом структурированных экспертных он-лайн интервью, что позволило получить сравнимые количественные данные для анализа. В статье описывается методология исследования и обработки, представляются результаты по трем сегментам экспертов (практикующих, планирующих и внешних по отношению к практике), предлагается интерпретация и обсуждение. Подлинной опорой инициативного бюджетирования в его существующем виде являются органы местного самоуправления: именно они оказывают решающее содействие и сами же получают наибольшее развитие в результате реализации инициативного бюджетирования. Фактор недоверия населения и нежелания участвовать сильно преувеличен, основные трудности - это ограниченность финансовых ресурсов бюджета и граждан. Широкое информирование граждан (при повышении качества информационной кампании), обмен опытом с другими регионами, вовлечение большего числа граждан и местных сообществ, увеличение бюджетов проектов и улучшение самих процедур являются ключевыми факторами развития инициативного бюджетирования, по мнению экспертов.

Ключевые слова: инициативное бюджетирование, экспертное сообщество по инициативному бюджетированию, метод структурированных экспертных он-лайн интервью, программа поддержки местных инициатив, участие граждан в определении бюджетных приоритетов, местное самоуправление

A STUDY OF THE FACTORS, OPPORTUNITIES AND CONSTRAINTS DEVELOPMENT INITIATIVE BUDGETING IN RUSSIA BY THE EXPERT INTERVIEW METHOD

© 2016

Antsyferova Inna Sergeevna, Senior researcher of the Initiative Budgeting Center

Financial Research Institute

Abstract. The Initiative (participatory) budgeting, defined as direct involvement of citizens in the allocation of funds of local budgets, is relatively new and actively growing in Russia social practice that requires scientific support - an understanding of the factors, opportunities and restrictions of its development. To this end, the Initiative Budgeting Center of Financial Research Institute conducted a survey of existing expert network by structured online interviews, which allowed us to obtain comparable quantitative data for analysis. The article describes the research methodology and process, presents the results of the three segments of experts (practitioners, planners and external to the practice), suggests an interpretation and discussion. Genuine support of the participatory budgeting in its present form are the local authorities: they provide critical assistance by themselves and get the greatest development in the implementation of participatory budgeting. The factor of distrust and reluctance to participate is greatly exaggerated, the main difficulties are the limited financial resources of the budget and citizens. Wide informing of citizens (while improving the quality of information campaigns), exchange of experience with other regions, the involvement of a greater number of citizens and local communities, increasing the project budgets and the improvement of the procedures themselves are key factors in the development of participatory budgeting, according to experts.

Keywords: a participatory budgeting, the expert community in participatory budgeting, the method of structured expert online interview, program to support local initiatives, participation of citizens in setting budget priorities, local government.

Инициативное (партисипаторное) бюджетирование является относительно новой для РФ социальной практикой, предполагающей прямое участие граждан в распределении средств местных бюджетов. Стартовав в Ставропольском крае в 2007 году в формате Программы поддержки местных инициатив, разработанном Всемирным банком специально для РФ, к настоящему времени инициативное бюджетирование распространилось уже более чем на 20 субъектов РФ, и еще более чем в 10 планируется запуск в ближайшее время. Такой стремительный рост новой социальной практики требует научного сопровождения - понимания факторов, возможностей и ограничений ее развития.

С этой целью Центром инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института был проведен опрос сложившегося уже экспертного сообщества методом структурированных экспертных он-лайн интервью, что позволило получить сравнимые количественные данные для анализа.

Выбор метода обусловлен несколькими соображениями. За время реализации ИБ в РФ сформировалось сообщество прямых участников проектов - это те, кто инициировал и разрабатывал программы (консультанты Всемирного банка (1), Европейского университета (2), руководители субъектов РФ, сотрудники Минфина,

НИФИ (3)); ответственные за реализацию со стороны местных администраций; консультанты проектных центров (4); местные жители, активисты и главы территорий реализации проектов.

Также, потенциально, экспертную группу составляют представители более 20 субъектов РФ, впервые запускающие ППМИ в 2016 году и обладающие определенной информацией и ожиданиями от проектов.

Кроме того, есть еще сообщества экспертов «смежных практик» - социологи, градостроители, представители социально-ориентированного бизнеса и другие - которые могут и не иметь непосредственного опыта участия в программах, но в состоянии сформулировать свои суждения о них на основании собственного опыта работы с социальной реальностью (5).

Структурированное интервью обладает тем преимуществом, что дает возможность получать сравнимые количественные данные, а будучи реализованным в электронном виде дает также возможность одномоментного широкого географического охвата при нулевых затратах.

Исследование было организовано следующим образом: ссылка на электронную анкету и приглашение принять участие были разосланы в течение июня 2016 года по накопленным контактным базам участников меропри-

ятий Центра инициативного бюджетирования НИФИ, а также - в финдепартаменты всех субъектов РФ. Всего -порядка 300 писем. Также к участникам Федерального семинара-совещания «Инициативное бюджетирование на территории городских округов» 27-28 июня в Твери была высказана просьба направить ссылку для прохождения анкеты участникам программ на местах (главам, местным активистам и проч.).

Адресная рассылка, сопровождающаяся письмом, разъясняющим цели исследования, как представляется, является наиболее адекватным способом достижения целевой экспертной аудитории. При этом исследование являлось анонимным, чтобы исключить «социально-желательные» ответы.

Полевая часть исследования занимала 1,5 месяца, с середины июня по конец июля 2016.

Общее количество респондентов, принявших участие в исследовании, - 124, они являются представителями 37 Субъектов, в среднем, от 1-го до 3-х экспертов от субъекта, при этом от некоторых субъектов, в основном, тех, где ИБ давно реализуется (Москва, Башкортостан, Кировская область, Республика Коми), количество экспертов существенно больше.

Анкета состояла из следующих разделов:

1. Субъект РФ;

2. Какие смежные практики реализуются;

3. Кто инициировал и кто содействовал запуску ИБ;

4. На какой опыт и на какие практики ориентировались при разработке программы;

5. Какие задачи ставились;

6. Какие задачи реально решаются;

7. Общая оценка программы;

8. Каковы основные трудности;

9. Что может улучшить;

10. Степень вовлеченности эксперта в ИБ;

11. Социальный статус эксперта.

Для экспертов из субъектов, только планирующих запуск, и тех экспертов, которые отвечали с позиций смежного опыта, те же вопросы сформулированы в формате предположения.

В среднем, каждый вопрос предполагает выбор из не более 10-12 вариантов ответов, так что в целом прохождение анкеты занимает не более 15 мин.

Все ответившие разделены на три группы: 1) те, кто имеет непосредственный опыт реализации и отвечал с позиции имеющегося опыта

Таким образом, анализ осуществляется по трем сегментам экспертов: 1 - «реализующие», 2 - «планирующие» и 3 - «внешние».

Вопросы с номинативными шкалами (те, где необходимо указать на наличие или отсутствие той или иной характеристики) представлены как ранжированные по убыванию графики, где на оси ординат откладываются варианты, а на оси абсцисс — отметившие этот вариант респонденты, разделённые на три сегмента: реализующие, планирующие и внешние. Число отражает процент представителей соответствующего сегмента, отметивших данный вариант (поэтому данные, представленные в процентах, могут суммарно превышать отметку в 100% — сумма, в данном случае, является показателем сравнительной популярности варианта среди всех респондентов).

Вопросы с порядковыми шкалами (где требовалось проранжировать что-либо или оценить по шкале) также представлены в виде ранжированных по убыванию графиков с вариантами на оси ординат. На оси абсцисс откладываются средние ранги этих категорий по каждому сегменту, вычтенные из одинакового числа (в данном случае, из 15).

Последнее сделано, чтобы облегчить восприятие графиков: в случае рангов, чем меньше ранг, тем важнее категория для респондента, мы же делаем наоборот: чем число больше, тем оно значимее.

Значимость различий для порядковых шкал считалась с помощью критерия Манна-Уитни для независимых выборок (6).

Непараметрический критерий был выбран, поскольку распределения ответов достаточно далеки от нормальных. Обсчёт данных производился в Rstudio 3.2.5. Графики строились в Мю1^оПЕхсе1 2013.

Основные полученные результаты следующие. Бюджет для граждан и Бюджетные слушания являются наиболее полезным собственным опытом для организации ИБ (рисунок 1).

Реализующие при этом значимо больше используют весь опыт в собственном регионе, их отличает опора на различные формы гражданской самоорганизации, опыт местного самоуправления и муниципальные практики с гражданским участием. Также, разумеется, собственный опыт ИБ (ППМИ).

Рисунок 1 - Вопрос: «Отметьте опыт в своем регионе, на который ориентировался Субъект (мог бы ориентироваться), при запуске практики инициативного бюджетирования»

В других регионах наиболее значимым для всех является, естественно, опыт ППМИ (рисунок 2).

Реализующие Планирующие Внешние

Бюджет для граждан Бюджетные слушания ТОСы, ТСЖ, дачные НКО и др. ППМИ Всемирного банка Муниципальные практики соучастия Бюджетная грамотность Опыт местного самоуправления Финансовая грамотность Депутатские наказы Механизмы соучастия в госпрограммах Самообложение граждан ПБ Европейского университета

22,5

14 14

30 40 50 60

Рисунок 2 - Вопрос: «Отметьте опыт в других регионах, на который ориентировался субъект РФ (мог бы ориентироваться), при запуске практики инициативного бюджетирования»

Запуск ИБ чаще всего осуществляют Губернатор/ глава администрации, Правительство и Финансовый орган субъекта РФ (рисунок 3). Особенно велика роль Губернатора/главы с позиций Реализующих. Всемирный банк находится на четвертом месте, особенно его роль отмечают Реализующие.

Наибольшее содействие, по мнению всех групп экспертов, ИБ получает от органов местного самоуправления (рисунок 4). Существенна роль инициативных граждан.

Реализующие

Губернатор/глава администрации Правительство субъекта РФ Финансовый орган субъекта РФ Всемирный банк Инициативные граждане Органы местного самоуправления Министерство внутренней политики Минэкономразвития субъекта РФ НИФИ

Европейский университет Бизнес-структуры,местный бизнес

3 20 Ш 12

12 2)

31 5 б

9

Планирующие

I I I 20

Внешние

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Рисунок 3 - Вопрос: «Кто инициировал (мог бы инициировать) запуск практики инициативного бюджетирования в субъекте РФ?

Следует отметить роль НИФИ в содействии запуску и низкие ожидания от местного бизнеса - только Реализующие знают, сколь существенно его содействие.

Реализующие Планирующие Внешние

Губернатор/глава администрации Правительство субъекта РФ Финансовый орган субъекта РФ Всемирный банк Инициативные граждане Органы местного самоуправления Министерство внутренней политики Минэкономразвития субъекта РФ

НИФИ НЕ Европейский университет  12 Бизнес-структуры,местный бизнес

4

р 1,

17 11

Рисунок 4 - Вопрос: «Кто содействовал запуску (мог бы содействовать) практики инициативного бюджетирования в субъекте РФ?

Три основные задачи, которые ставятся перед ИБ, это: 1) вовлечение населения в принятие решений, 2) более эффективное использование средств и 3) решение вопросов местного значения (диаграмма 5). Если посмотреть на второй график рисунка 5 - реально решаемые задачи, с точки зрения Реализующих, то из этих трех приоритетных задач действительно удается более эффективно использовать бюджетные средства. Вовлечь население получается хуже (9 место в рейтинге решаемых задач), решать вопросы местного значения удается также сложнее (6 место в рейтинге решаемых задач). Таким образом, наиболее адекватной, реализуемой задачей ИБ является более эффективное расходование бюджетных средств.

Следует отметить, что привлечение софинансирова-ния со стороны населения и бизнеса, которое выделяется Планирующими, также является вполне адекватной задачей - 4 место в рейтинге реализуемости.

С точки зрения реализуемости, наиболее реализуемым оказывается открытие бюджета для граждан (кстати, на этом делают акцент Внешние эксперты).

На третьем месте по реализуемости - развитие местного самоуправления. При этом задача развития местного самоуправления на этапе постановки задач занимает 11 (!) место.

Задача улучшения взаимодействия власти и общества занимает 4 место на этапе постановки, но решается сложнее (7 место в рейтинге решаемых задач).

Для Реализующих основные трудности (Рисунок 6) -это ограниченность финансовых ресурсов местных бюджетов и граждан. Планирующие и Внешние предполагают, что наибольшую сложность представляет нежелание

участвовать и недоверие граждан.

Рисунок 5 - Какие задачи ставятся и какие реально решаются, по мнению Реализующих Таким образом, Планирующие и Внешние эксперты переоценивают сложности вовлечения и недоверие населения.

Рисунок 6 - Вопрос: «Укажите трудности, с которыми столкнулся (может столкнуться) субъект РФ, в процессе запуска практики/программы» Широкое информирование граждан, обмен опытом с другими регионами и привлечение большего числа граждан является ключевыми факторами улучшения ИБ по мнению всех групп экспертов (рисунок 7). Реализующие также считают важным увеличение бюджетов проектов, улучшение самих процедур ИБ, большее вовлечение местных сообществ, а также - расширение спектра объектов и масштабов решаемых проблем.

Реализующие Планирующие Внешние

Рисунок 7 - Вопрос: «Как Вы полагаете, что может улучшить существующие практики инициативного бюджетирования?»

Таким образом, на основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы о факторах, возможностях и ограничениях развития инициативного бюджетирования в РФ:

1. Среди тех многочисленных задач, которые ставятся перед ИБ при запуске, наиболее решаемыми, с точки зрения практикующих экспертов, являются: 1) то, что бюджет становится открытым для граждан; 2) происходит более эффективный расход бюджетных средств; и 3) развивается местное самоуправление;

2. Открытость бюджета для граждан, по всей видимости, является совокупным эффектом реализации нескольких программ: ИБ, Бюджета для граждан и Бюджетных слушаний, поскольку Бюджет для граждан и Бюджетные слушания называются в качестве основного опыта региона, содействующего запуску ИБ;

3. Сильно содействует запуску опыт ИБ - ППМИ Всемирного банка - в соседних регионах;

4. Роль Губернатора/ главы является решающей при инициировании ИБ и не уменьшается при дальнейшей реализации;

5. Подлинной опорой ИБ в его существующем виде являются органы местного самоуправления: именно они оказывают решающее содействие и сами же получают наибольшее развитие в результате реализации ИБ;

6. Реализующие эксперты подтверждают факт более эффективного использования бюджетных средств в результате ИБ;

7. Основная декларируемая задача - вовлечение населения в процесс принятия решений - существующими форматами ИБ должным образом не достигается;

8. Фактор недоверия населения и нежелания участвовать сильно преувеличен, основные трудности - это ограниченность финансовых ресурсов бюджета и граждан;

9. Широкое информирование граждан (при повышении качества информационной кампании), обмен опытом с другими регионами, вовлечение большего числа граждан и местных сообществ, увеличение бюджетов проектов и улучшение самих процедур ИБ являются ключевыми факторами развития ИБ, по мнению экспертов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Шульга И., Сухова А., Хачатрян Г. Брошюра «Программа поддержки местных инициатив в России: итоги реализации и факторы успеха», М., 2015.

2. Шилов Л. Партиципаторное бюджетирование: новые возможности для российских муниципалитетов. Портал Budget4me.ru http://budget4me.ru/ob/faces/ newportal/view/20140224001780

3. Вагин В.В., Инициативное бюджетирование: российская практика. Бюджет^и, № 4 Апрель 2015 -02.04.2015. http://bujet.ru/article/274443.php

4. Материалы I Всероссийской конференции по инициативному бюджетированию http://www.nifi.ru/ru/ nifi-events/events/799-211015-pb-conf.html

5. Санофф Г. Соучаствующее проектирование. Практики общественного участия в формировании среды больших и малых городов. /Генри Санофф; пер. с англ.; [ред.: Н.Снигирева, Д.Смирнов]. / Вологда: Проектная группа 8, 2015. 170с.: ил.

6. Andy Field Discovering statistics using R SAGE Publications, 7 мар. 2012 г.