Коридорная дипломатия

Сеть транспортных коридоров СНГ стремительно преображается, отражая не столько направления настоящих или будущих грузопотоков, сколько состоявшиеся или идущие геополитические изменения. Появляются новые масштабные проекты, получают второе дыхание старые, а политики ломают голову над тем, как адаптировать структуру управления транспортными процессами, которая уже далеко отстала от требований времени, к новой реальности.

Кто на Север, кто на Запад

Несмотря на то что вряд ли хоть один крупный доклад или аналитическая записка, выходящие из недр аппарата исполнительного комитета СНГ, обходятся без упоминания о необходимости развивать транспортную инфраструктуру, ликвидировать барьеры на пути передвижения товаров и людей, фактически полноценных транспортных коридоров на пространстве Содружества не существует. Две глобальные действующие оси, встроенные в общемировую сеть,— Восток-Запад и Север-Юг,— а также ряд менее масштабных, региональных, было бы логично окрестить направлениями, по которым движется наибольшее количество товарных потоков.

Коридор предполагает некое единое пространство — инфраструктурное, правовое, таможенное, технологическое — на всем протяжении маршрута. Он являет собой не цепочку разрозненных участков, на каждом из которых действуют свои правила, а именно сквозное направление, максимально унифицированное. Один из признаков коридора — возможность формировать единый сквозной тариф на перевозку товара от начальной до конечной точки всего маршрута.

"Полноценных коридоров на пространстве Содружества нет, они существуют только номинально. Европейский союз в свое время, в 1994 году, прочертил направления, создал управленческие структуры по их развитию и обустроил инфраструктуру. В результате этой работы в рамках ЕС появились маршруты, которые с точки зрения применяемых — интермодальных — технологий вполне можно назвать именно коридорами",— считает заведующий лабораторией анализа и прогнозирования транспортных систем Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН Юрий Щербанин.

По сути, все обсуждаемые в рамках СНГ идеи обустроить то или иное направление, максимально сократить количество барьеров и устранить неудобства для транспортных компаний были облечены исключительно в форму декларативных документов — концепций, меморандумов и соглашений, которые никогда не доходили до стадии более конкретных идей и проработок. Не говоря уже о воплощении заложенных в них идей и постулатов в жизнь.

Однако в последние год-два ситуация начала резко меняться. Страны-участницы СНГ когда в двустороннем порядке, а когда в более развернутых вариантах принялись активно формировать транспортные артерии, стараясь превратить их из направлений именно в коридоры.

Маршрут Север-Юг, соединяющий Северо-Запад России с Каспийским морем с последующим выходом на Иран и Индию, фактически существовал и существует только на бумаге. Если в советское время по нему двигался товаропоток в рамках торговли с Ираном, то теперь и сама торговля сникла, и инфраструктура, в первую очередь железнодорожная, значительно устарела, а местами и вовсе исчезла.

В 2008 году Россия, Азербайджан и Иран принципиально договорились о реализации проекта, который если и не вернет маршруту Север-Юг жизнь, то как минимум превратит его в полноценную транспортную ось, готовую принять на себя значительные грузопотоки. Речь идет о строительстве железной дороги Казвин (Иран)--Решт (Иран)--Астара (Азербайджан). Страны-участницы проекта во время встреч летом и осенью 2008 года решили создать трехстороннее совместное предприятие с равными долями, которое займется привлечением грузов, логистикой и выработкой единой тарифной политики, то есть формированием тех самых элементов, которые и составляют основу любого транспортного коридора.

Обращает на себя внимание тот факт, что реализация затеи резко активизировалась в 2008 году, хотя с 2004 года — а именно тогда были достигнуты первые договоренности о создании СП — с ее воплощением в жизнь никто не спешил. К слову, Армения также обсуждает возможность строительства железной дороги, которая соединит ее с Ираном и через территорию Абхазии — с Россией.

Президенты России и Казахстана Дмитрий Медведев и Нурсултан Назарбаев на последней встрече в сентябре нынешнего года подтвердили свою заинтересованность в создании коридора Западный Китай--Западная Европа, давней задумке казахстанских политиков, подписав соответствующий меморандум. По словам казахстанского президента, речь идет о формировании вдоль автомобильной трассы КНР--Алма-Ата--Казань--Санкт-Петербург "современной придорожной инфраструктуры, логистических центров, сети комфортабельных пунктов отдыха" — опять же всех тех элементов, которые делают направление коридором. Конечно, меморандум едва ли можно считать обязывающим к чему-то документом, но дело в том, что проект на территории Казахстана и ряда российских регионов уже начал воплощаться в жизнь.

Еще один проект, который стоит упомянуть, связан с Центральной Азией. Опять же в 2008 году Китай, Киргизия и Узбекистан приняли принципиальное решение о строительстве железной дороги, соединяющей все три страны и дающей возможность выхода на Ближний Восток и в страны Европы. Речь идет о строительстве участков на территории КНР и Киргизии, которые позволят соединить железнодорожные системы Китая и Узбекистана. Примечательно, что первые консультации по этому вопросу начались еще в 1997 году.

Транспорт — концентрированная политика

Глобальные причины оживления транспортного строительства на пространстве СНГ можно поискать в выступлении первого заместителя председателя правительства России Игоря Шувалова на состоявшемся в июне нынешнего года Петербургском международном экономическом форуме. Он сделал заявление, которое, хоть оно ничего нового и не несло, в принципе можно считать программным — в силу того, что было произнесено одним из кремлевских топ-чиновников. Сообщив, что СНГ так и не состоялось как реально значимое объединение государств, в рамках которого выработанные решения должны выполняться всеми участниками, как это принято, например, в другом интеграционном варианте — Европейском союзе, он заметил, что страны разбились в клубы по интересам, приступив к формированию устойчивых региональных альянсов.

Отталкиваясь от выкладок господина Шувалова, можно сказать, что перед нами — заново складывающийся геополитический ландшафт СНГ, который четко прояснился после войны с Грузией. Тяжеловесы Россия и Казахстан с союзниками в лице Белоруссии, ряда стран Центральной Азии, а также Армении и Азербайджана формируют на долгосрочной основе центр влияния, которому требуются закрепление и поддержка в виде эффективно действующих транспортных коридоров.

В ускорении реализации обсуждаемых в течение многих лет проектов немалую роль сыграла наконец-то появившаяся геополитическая ясность. Скажем, Таможенный союз между Россией, Казахстаном и Белоруссией является в известной степени наследником идеи Организации единого экономического пространства между Россией, Казахстаном, Украиной и Белоруссией, которая не состоялась из-за известных противоречий между прозападным курсом Украины и политическими намерениями России. И если еще два года назад российские железнодорожники убеждали своих казахских коллег не строить магистраль с европейской шириной колеи 1435 мм, то сегодня о подобных проектах не может быть и речи, о чем говорит развивающееся сотрудничество двух стран в целом ряде стратегически важных отраслей.

Другой важной причиной транспортного оживления является планируемое бурное промышленное развитие центральной и западной частей Китая. В настоящее время около 90% всего производства "мировой фабрики" сосредоточено в прибрежной зоне восточной части КНР. В 2007 году Коммунистическая партия Китая объявила курс на постепенный перенос производственных мощностей в глубь страны и освобождение востока для "чистых" отраслей — туризма, финансовых центров и пр. С учетом того, что реализация даже объемных проектов у китайцев не занимает много времени, страны Центральной Азии и Россия могут стать транзитными территориями для огромного количества товаров, доставляемых с фабрик КНР в Западную Европу. Для этих целей и появились проект Западный Китай--Западная Европа и идея строительства железной дороги между Китаем, Киргизией и Узбекистаном.

Разумеется, даже чисто транспортные проекты, связанные с Китаем, несут в себе определенную политическую составляющую. Для того чтобы, например, идея Нурсултана Назарбаева была воплощена в жизнь полностью, Казахстану требуется как минимум благожелательное расположение со стороны России, которая в то же время заинтересована в тесном партнерстве с Азербайджаном, чтобы не испытывать сложностей в сообщении с Ираном.

Глава исполнительного комитета СНГ Сергей Лебедев в одном из своих интервью отметил, что членам Содружества предстоит договориться об использовании транспортных коридоров, "чему до сих пор уделялось мало внимания". По его словам, основными направлениями работы должны стать использование транзитного потенциала СНГ, совершенствование тарифной политики и повышение уровня взаимодействия между различными видами транспорта.

Правовой недодел

Новая транспортная архитектура повлечет за собой неизбежную необходимость пересмотра совместной политики стран-участниц СНГ в сфере товародвижения.

Эксперты перечисляют следующие основные проблемы, которые испытывают автомобильные и железнодорожные перевозчики при работе на межгосударственных маршрутах в пределах СНГ. В первую очередь это сложности, связанные с таможенным досмотром: разность национальных законодательств в сфере таможенного регулирования и забюрократизированность процедур. Не менее важным является отсутствие на границах должного количества пунктов пропуска, а также их слабая обустроенность. В сфере автомобильного транспорта, как следует из аналитической записки Минтранса России, проблемой является слабая дорожная и придорожная инфраструктура, железнодорожного — отсутствие координации между странами в области тарифной политики.

Однако надо понимать, что все перечисленные проблемы вытекают из одного фундаментального фактора — несовершенства структуры управления основными магистралями. Транспортные процессы в СНГ развиваются достаточно стихийно, без какого-либо серьезного целеполагания и привлечения достаточных ресурсов.

На сегодняшний день правовая инфраструктура для функционирования транспортных коридоров — при постепенном формировании политической — становится все более и более неадекватной озвученным задачам.

Точнее, правовой инфраструктуры просто нет. В настоящее время юридическая база состоит, по сути, всего лишь из принятого в 2003 году Меморандума об основных принципах сотрудничества в области международных транспортных коридоров. Текст документа носит исключительно декларативный характер: в нем постулируется необходимость совершенствования транспортной политики, устранения барьеров, реализации транзитного потенциала и ставятся общие задачи, что больше напоминает декларацию о намерениях.

Меморандум дополняется разного рода межотраслевыми документами, например Соглашением о взаимодействии государств-участников СНГ в области международных автомобильных грузовых перевозок, Декларацией по вопросам обеспечения безопасности на транспорте, а также Соглашением о международном транспортном коридоре Север-Юг. Все эти документы очерчивают общие контуры сотрудничества стран-участниц Содружества в сфере транспорта, не неся в себе никаких более или менее конкретных задач.

Что же касается управленческого аспекта, то на уровне Содружества транспортные вопросы регулируются в рамках Координационного транспортного совещания (КТС), созданного при исполнительном комитете СНГ. КТС является довольно представительным органом, состоящим из профильных министров входящих в Содружество стран. Возглавляет его, согласно положению, министр транспорта России. Однако КТС, собирающееся не реже одного раза в год, можно назвать скорее консультативным органом, пусть и действующим постоянно — в лице исполнительного комитета. Решения КТС носят рекомендательный характер и необязательны к исполнению государствами, высказавшими с этими решениями несогласие.

Сотрудничество в сфере товародвижения участников СНГ, если говорить не о декларациях, а о конкретных задачах и решениях, которые к исполнению обязательны, фактически разбито на отдельные отраслевые интересы: автомобильные, железнодорожные, авиационные перевозки, таможенное дело, вопросы обустройства границ. Такая ситуация сама по себе противоречит идее транспортного коридора, в котором все указанные вопросы должны быть сведены в единую концепцию.

Командовать пока некому

Какой может быть новая управленческая архитектура в сфере транспорта? Адекватным ответом на новые требования времени, полагают отраслевые эксперты, было бы создание неких наднациональных структур, не только обладающих полномочиями рекомендательного характера, но способных принимать решения, имеющие законную силу для всех участников того или иного процесса в зависимости от масштаба деятельности структуры. Масштаб может быть разным, равно как и форма того или иного наднационального института: совместное предприятие, как это предполагается в случае со строительством железной дороги Россия--Азербайджан--Иран; дирекция по развитию транспортного коридора — так, например, поступили участники проекта ТРАСЕКА; формирование специальной транспортной компании, которая будет оперировать в рамках отдельного направления.

Собственно говоря, подобный механизм изначально и закладывался в основание СНГ. Теперь в условиях новой реальности — создания региональных альянсов — его вполне можно реализовать. В общем-то в сфере транспорта, возможно, и нет острой необходимости устраивать какие-то межгосударственные управленческие структуры — для развития коридоров достаточно издания конкретных документов, которые будут иметь приоритет над национальным законодательством. "Решение вопросов транзита по международным транспортным коридорам должно иметь наднациональный характер. Каким образом можно этого добиться? Я думаю, путем подписания специального соглашения в рамках сотрудничества заинтересованных стран. Параллельно должна идти унификация технических и технологических регламентов. Очень важно, чтобы решение этих вопросов было каким-то образом совмещено",— отмечает генеральный секретарь железнодорожного координационного совета по транссибирским перевозкам Геннадий Бессонов, добавляя, что "нужен некий государственный орган, который занимался бы обеспечением того, чтобы маршрут работал как единая технологическая цепочка".

"СНГ как организация только начало актуализироваться, поэтому в нем логистике должна быть отведена важная роль. Специальный орган — это как раз то, что нужно",— считает независимый эксперт по логистике Михаил Коновалов.

В свою очередь, Юрий Щербанин указывает на то, что, прежде чем заниматься серьезным развитием того или иного транспортного коридора, необходимо все просчитать: на какие грузопотоки можно рассчитывать, где они консолидируются, где распыляются, какой может быть тарифная политика. "Для подобных оценок требуется проделать серьезную научную работу, но таких работ в виде доступных публикаций я лично до сих пор не встречал",— сетует ученый.

Похоже, что апгрейд транспортной архитектуры СНГ надо начинать с устранения базового противоречия, имеющего в основе несоответствие размера полномочий органов СНГ вызовам времени. Иначе новые маршруты при всей их геополитической значимости так и не выведут в новую реальность.