Применение программно-целевого метода планирования расходов бюджета (на примере города Иваново)

УДК 336.1

ПРИМЕНЕНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ПЛАНИРОВАНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА

О.А. Маврина, В.В. Сильченко

Ивановский государственный политехнический университет

В статье рассмотрены этапы перехода на программно-целевое планирование расходов бюджета города Иваново. Проведенный мониторинг выявил недостатки в нормативно-правовых актах по переходу на программный бюджет и в муниципальных программах города Иваново.

Ключевые слова: программно-целевой метод, расходы бюджета, муниципальные целевые программы.

В бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному собранию и в Программе повышения эффективности управления общественными

(государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года уделяется особое внимание вопросу планирования расходов бюджета на основе программно-целевого метода [3, 4].

Программно-целевой метод

планирования бюджетных расходов заключается в формировании расходов бюджета на основе целевых программ, т.е. переходе к программной структуре бюджета. Целевые программы

устанавливают взаимосвязь между объемом выделенных бюджетных средств и ожидаемым социальным и экономическим эффектом от их использования.

Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного

процесса» были внесены поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации [1]. Данные изменения повлекли необходимость реформирования

бюджетного процесса на уровне муниципальных образований, путем

внедрения в него программно-целевого метода планирования расходов бюджета.

Переход на программно-целевое планирование расходов бюджета города Иваново проходил в два этапа:

I этап - формирование нормативно-правовой базы, регулирующей применение муниципальных целевых программ;

II этап - разработка, утверждение и применение целевых программ в бюджетном процессе города Иваново.

Подчеркнем, что перечень мероприятий по переходу на программный бюджет в форме нормативного акта Администрацией города Иваново не утверждался, что снизило контроль за реализацией данных мероприятий.

Рассмотрим содержание каждого

этапа.

I этап. Финансово-казначейское управление Администрации города Иваново, с целью формирования нормативно-правовой базы, регулирующей применение муниципальных целевых программ, провело открытый конкурс от 03.06.2014 на право заключения муниципального контракта

«Консультационные услуги по совершенствованию нормативной базы в сфере управления муниципальными финансами в связи с переходом к составлению бюджета на основе муниципальных программ и изменением

федерального бюджетного

законодательства» (открытый конкурс № 0133300001714000551). Начальная (максимальная) цена контракта -1 260 000,00 руб. Источник

финансирования муниципального

контракта - бюджет города Иваново [11].

По итогам открытого конкурса, была подана одна заявка от ООО «Про-Грамма». Согласно статье 51 Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», открытый конкурс был признан несостоявшимся [2]. По результатам муниципальной закупки, был заключен контракт с единственным поставщиком ООО «Про-Грамма», так как его заявка была признана соответствующей требованиям

Федерального закона № 44-ФЗ и конкурсной документации. Сумма контракта составила 1 150 000,00 руб. [11]. По итогам контракта, ООО «Про-Грамма» разработало муниципальные правовые акты по бюджетному процессу, с целью перехода на программный бюджет:

1. Постановление Администрации города Иваново от 11.07.2013 № 1476 «О порядке ведения реестра расходных обязательств города Иваново».

2. Постановление Администрации города Иваново от 01.08.2013 № 1606 «Об утверждении Порядка составления проекта бюджета города Иваново на очередной финансовый год и плановый период».

3. Постановление Администрации города Иваново от 06.08.2013 № 1663 «Об утверждении перечня муниципальных программ города Иваново».

4. Постановление Администрации города Иваново от 07.08.2013 № 1668 «Об утверждении порядка принятия решений о разработке муниципальных программ города Иваново, их формирования и

реализации, порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации муниципальных программ города Иваново».

5. Приказ финансово-казначейского управления Администрации города Иваново от 31.07.2013 № 49 «Об утверждении порядка планирования и обоснования бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период».

6. Приказ Финансово-казначейского управления Администрации города Иваново от 19.08.2013 № 53 «Об утверждении перечня кодов целевых статей расходов бюджета города Иваново на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов».

7. Приказ Финансово-казначейского управления Администрации города Иваново от 18.10.2013 № 73 «О перечне кодов целевых статей расходов бюджета города Иваново на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов».

8. Приказ Финансово-казначейского управления Администрации города Иваново от 26.11.2013 № 88 «О присвоении кодов субсидиям, предоставляемым муниципальным бюджетным и автономным учреждениям города Иваново, в соответствии со статьями 78.1 и 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Контрольно-счетная палата города Иваново провела экспертизу правовых актов по переходу на программный бюджет и выявила следующие недостатки (табл. 1).

Все недостатки нормативно-правовых актов города Иваново по переходу на программный бюджет Администрацией города Иваново были устранены путем внесения поправок.

Таблица 1

Экспертиза нормативно-правовых актов города Иваново по переходу на _программный бюджет*_

№ п/п Правовой акт Недостатки

1. Приказ Финансово-казначейского управления от 01.04.2009 № 21 «Об утверждении порядка составления и ведения кассового плана исполнения бюджета города» Не учитывает требования по установлению предельного объема денежных средств, используемых на осуществление операций по управлению остатками средств на едином счете бюджета

2. Приказ Финансово-казначейского управления Администрации города Иваново от 22.12.2011 № 70 «Об утверждении порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи бюджета города Иваново и бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств (главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета города Иваново)» Не предусмотрено утверждение показателей сводной бюджетной росписи по кодам элементов (подгрупп и элементов) видов расходов классификации расходов бюджетов, кодам расходов классификации операций сектора государственного управления, в том числе не дифференцированно, для разных целевых статей и (или) видов расходов бюджета, групп и статей классификации операций сектора государственного управления, главных распорядителей бюджетных средств

3. Постановление Администрации г. Иваново от 07.08.2013 № 1668 «Об утверждении порядка принятия решений о разработке муниципальных программ города Иваново, их формирования и реализации, порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации муниципальных программ города Иваново» 1. Не предусмотрено общественное обсуждение и предварительное обсуждение проектов на заседаниях общественных советов ответственных исполнителей; 2. Не предусмотрен перечень правовых актов (внесение изменений в принятые или разработка новых актов) в муниципальных программах, который позволил бы координировать действия исполнителей программ, выстраивать механизм управления программами, в целях достижения заданных результатов; 3. Не предусмотрено отражение параметров целевых программ в прогнозе социально-экономического развития; 4. Отсутствует оценка планируемой эффективности проектов целевых программ; 5. Не определены требования к методике расчета целевых показателей, что не в полной мере позволяет оценить их объективность; 6. Не определен порядок промежуточной оценки эффективности, оценки ожидаемых (плановых) и фактически достигнутых результатов реализации Программ, а также анализ причин отклонений ожидаемых (плановых) и фактически достигнутых результатов реализации Программ, которые должны проводиться в течение финансового года головным исполнителем (разработчиком); 7. Не предусмотрены ограничения на текущую корректировку целевых программ; 8. Не предусмотрен сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ

4. Постановление Администрации города Иваново от 06.08.2013 № 1663 «Об утверждении перечня муниципальных программ города Иваново» 1. Не предусмотрены основные направления реализации муниципальных программ; 2. Не установлено краткое описание сферы реализации муниципальных программ

5. Постановление Администрации города Иваново от 01.08.2013 № 1606 «Об утверждении Порядка составления проекта бюджета города Иваново на очередной финансовый год и плановый период» Отсутствует порядок оценки степени значимости одних принимаемых обязательств над другими, на основе объективных критериев, с учетом экономической, социальной эффективности

*По материалам Контрольно-счетной палаты города Иваново [10].

II этап. Финансово-казначейским управлением Администрации города Иваново был проведен открытый конкурс на право заключения муниципального контракта на выполнение научно-исследовательской работы по

совершенствованию нормативной базы финансирования муниципальных

учреждений города Иваново, в условиях перехода на программный бюджет и разработки муниципальных программ (открытый конкурс

№ 0133300001713000159). Предметом

контракта является «Выполнение научно-исследовательской работы по разработке муниципальных программ города Иваново и совершенствованию нормативной базы финансирования муниципальных

учреждений города Иваново» [11].

На участие в открытом конкурсе было подано 2 заявки. Конкурсная комиссия провела оценку заявок, в соответствии с требованиями, указанными в извещении о проведении конкурса и конкурсной документации (табл. 2).

Таблица 2

Результаты оценки конкурса № 0133300001713000159

Критерий Значение критерия в баллах ООО «Про-Грамма»

Количество баллов Условия исполнения контракта Количество баллов Условия исполнения контракта

1. Начальная (максимальная) цена контракта 4 900 000,00 руб.

2. Цена контракта 35,00 4.07 4 330 000,00 руб. 7.14 3 900 000,00 руб.

3. Качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг: 45,00 45.0 18.0

3.1. положительный опыт выполнения работ в сфере реформирования региональных и (или) муниципальных финансов 40,00 18.0 31 контракт 18.0 64 контракта

3.2. положительный опыт выполнения работ, оказания услуг в сфере государственных и муниципальных финансов Ивановской области 60,00 27.0 23 контракта 0

4. Сроки выполнения работ 20,00 20.0 I этап: 90 дней с момента заключения контракта. II этап: 110 дней с момента заключения контракта. III этап: 110 дней с момента заключения контракта. 20.0 I этап: 90 дней с момента заключения контракта. II этап: 110 дней с момента заключения контракта. III этап: 110 дней с момента заключения контракта.

Суммарное количество баллов - 69.07 - 45.14 -

Государственное бюджетное

учреждение «Центр перспективных экономических исследований Академии наук Республики Татарстан» получило более высокую оценку, по сравнению с ООО «Про-Грамма» по критериям:

1. Положительный опыт выполнения работ в сфере реформирования региональных и (или) муниципальных финансов (64 контракта над 31 контрактом);

2. Цена контракта - 3 900,0 тыс. руб., что на 11 % (430,0 тыс. руб.) меньше цены, предложенной ООО «ПроГрамма».

Конкурсная комиссия, при оценке заявок, определила главный показатель в порядке присвоения баллов -подкритерий «Положительный опыт выполнения работ, оказания услуг в сфере государственных и

муниципальных финансов Ивановской области» (до 60 баллов). Отметим, что максимальное значение критерия «Качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг» в целом составило 45 баллов [11].

Конкурсная документация не содержала порядок присвоения баллов по подкритерию «Положительный опыт выполнения работ в сфере реформирования региональных и (или) муниципальных финансов», т.е. отсутствовал порядок объективной оценки заявки.

По итогам открытого конкурса, Финансово-казначейское управление Администрации города Иваново заключило муниципальный контракт с ООО «Про-Грамма».

ООО «Про-Грамма» нарушило сроки исполнения работ по контракту. Согласно условиям муниципального контракта, размер неустойки составил 1/300 действующей ставки

рефинансирования Центрального банка

РФ от цены муниципального контракта за каждый день просрочки со дня, следующего после дня истечения срока исполнения обязательства (согласно первоначальной формулировке

контракта, размер неустойки

устанавливался в размере 0,5 процента от цены контракта за каждый день просрочки). В итоге, ООО «Про-Грамма» выплатило неустойку в размере 61 919

руб. [11].

Техническое задание

муниципального контракта включало разработку 14 муниципальных целевых программ. Первоначально, перечень программ не включал муниципальную целевую программу «Энергосбережение и повышение энергетической

эффективности в городе Иваново». Необходимость разработки данной целевой программы была обусловлена:

1. Федеральным законом от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

2. Постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 № 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»;

3. Приказом Минэкономразвития от 17.02.2010 № 61 «Об утверждении примерного перечня мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, который может быть использован в целях разработки региональных, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» [10].

Поэтому, Постановлением

Администрации города Иваново от 18.09.2013 № 1996 «О внесении изменений и дополнений в постановление Администрации города

Иваново от 06.08.2013 №1663 «Об утверждении перечня муниципальных программ города Иваново» перечень программ дополнился муниципальной целевой программой «Энергосбережение и повышение энергетической

эффективности в городе Иваново» [6].

Все муниципальные целевые программы города Иваново были утверждены до 30 октября 2013 года. После 01 января 2013 года разработка и утверждение новых долгосрочных целевых программ, ведомственных целевых программ, формирование

муниципальных заданий для главных распорядителей бюджетных средств не производится. Все долгосрочные целевые программы, ведомственные целевые программы, муниципальные задания подлежали завершению до января 2014 года [5].

Бюджет города Иваново на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов впервые был сформирован в программной структуре, на основе 15 муниципальных целевых программ (табл. 3) [8].

№ п/п Муниципальные целевые программы Объем финансирования, тыс. руб.

2014 2015 2016

1. Развитие образования города Иваново 3025798,45 2967764,6 2779045,8

2. Забота и поддержка 315335,07 315255,39 307016,99

3. Реализация молодежной политики и организация общегородских мероприятий 46050,9 47934 46725,8

4. Культурное пространство города Иваново 110979 108148 108781

5. Развитие физической культуры и спорта в городе Иваново 65702,44 42394 32391

6. Благоустройство города Иваново 777104,39 689771,76 728593,57

7. Безопасный город 56924,03 105262,85 106 984,22

8. Обеспечение качественным жильём и услугами жилищно-коммунального хозяйства населения города 618637,78 321538,23 77206,65

9. Градостроительство и территориальное планирование 20370 9590 9590

10. Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в городе Иваново на 2014-2016 гг. 3600 3800 3800

11. Совершенствование местного самоуправления города Иваново 484990,38 485992,82 485514,69

12. Управление муниципальными финансами и муниципальным долгом города Иваново 143000 159000 184000

13. Управление муниципальным имуществом города Иваново 27395,52 37609,19 38819,08

14. Электронный город 9614 5339 4456,84

15. Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в городе Иваново 20134,91 39798,95 62074,55

Таблица 3

Муниципальные целевые программы города Иваново

Хотелось бы подчеркнуть, что количество муниципальных целевых программ практически совпадает с количеством главных распорядителей бюджетных средств. Следовательно, в

основе разработки муниципальных программ применялся преимущественно ведомственный, а не программно-целевой подход (табл. 4).

Таблица 4

Головные исполнители муниципальных программ города Иваново

№ п/п Главные распорядители средств бюджета города Иваново (головные исполнители муниципальных программ) Муниципальные целевые программы города Иваново

1. Управление образования Администрации города Иваново «Развитие образования города Иваново»

2. Управление социальной защиты населения администрации города Иваново «Забота и поддержка»

3. Администрация города Иваново: - комитет по делам молодежи - управление экономики - управление организационной работы - управление информационных ресурсов - «Реализация молодёжной политики и организация общегородских мероприятий» - «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в городе Иваново» - «Совершенствование местного самоуправления города Иваново» - «Электронный город»

4. Комитет по культуре Администрации города Иваново «Культурное пространство города Иваново»

5. Комитет по физической культуре и спорту Администрации города Иваново «Развитие физической культуры и спорта в городе Иваново»

6. Управление благоустройства Администрации города Иваново «Благоустройство города Иваново»

7. Ивановский городской комитет по управлению имуществом - «Безопасный город» - «Управление муниципальным имуществом города Иваново»

8. Управление жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Иваново - «Обеспечение качественным жильём и услугами жилищно-коммунального хозяйства населения города» - «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в городе Иваново»

9. Управление архитектуры и градостроительства Администрации города Иваново «Градостроительство и территориальное планирование»

10. Финансово-казначейское управление Администрации города Иваново «Управление муниципальными финансами и муниципальным долгом города Иванова»

11. Ивановская городская Дума Непрограммные расходы бюджета

12. Контрольно-счётная палата города Иваново Непрограммные расходы бюджета

13. Избирательная комиссия города Иваново Непрограммные расходы бюджета

14. Управление капитального строительства Администрации города Иваново Не является головным исполнителем муниципальных целевых программ

15. Управление жилищной политики и ипотечного кредитования администрации города Иваново Не является головным исполнителем муниципальных целевых программ

16. Управление по делам наружной рекламы, информации и оформления города администрации Не является головным исполнителем муниципальных целевых программ

В соответствии с муниципальными целевыми программами, были

сформированы расходы бюджета города Иваново, за исключением:

- расходов, осуществляемых за счет бюджетных средств, главными распорядителями которых являются: Избирательная комиссия города Иваново,

Ивановская городская Дума, Контрольно-счетная палата города Иваново;

- расходов, осуществляемых за счет резервного фонда Администрации города Иваново;

- расходов на исполнение судебных актов по обращениям о взыскании средств бюджета города;

- расходов на выполнение наказов избирателей депутатам Ивановской городской Думы и наказов избирателей депутатам Ивановской областной Думы

[5].

Хотелось бы отметить, что невключение бюджетных расходов Ивановской городской Думы (главного распорядителя бюджетных средств) в муниципальные программы затрудняет расчет эффективности и

результативности их использования и

снижает уровень доверия населения к деятельности законодательной власти города.

Объем расходов на реализацию муниципальных программ в общем объеме расходов городского бюджета в 2014, 2015, 2016 гг. представлен в таблице 5.

Конечная эффективность

программного бюджета зависит от качества целевых программ, механизма контроля над их реализацией [3]. Контрольно-счетная палата города Иваново, проведя экспертизу

муниципальных программ, не выявила высокий уровень их качества [10]. Соотношение выявленных недостатков муниципальных целевых программ представлено в таблице 6.

Расходы бюджета 2014 2015 2016

Программные расходы, тыс. руб. 5 484 683,00 5 230 944,00 4 975 000,00

Общий объем расходов бюджета, тыс. руб. 5 733 230,70 5 561 414,00 5 521 936,40

Доля программных расходов в общем объеме расходов бюджета, % 95,7 94,06 90,1

Таблица 6

Недостатки муниципальных целевых программ города Иваново

№ п/п Недостатки муниципальных целевых программ города Иваново Количество программ %

1. Муниципальные программы не полностью согласованы с Прогнозом социально-экономического развития города Иваново на 2014 год и на период до 2016 года 3 20

2. Неполное описание характеристики сферы реализации программ, основных проблем в рассматриваемой сфере 3 20

3. Нечеткость формулировок целей, задач, мероприятий программы 4 27

4. Недостаточно обоснованный выбор индикаторов программ, слабая взаимосвязь с мероприятиями программ 9 60

5. Отсутствие взаимосвязи отдельных смежных подпрограмм между собой 6 40

6. Отсутствие количественной оценки рисков, а также мер по их управлению 15 100

7. Отсутствие четких процедур реализации программ за счет внебюджетных источников 13 87

8. Отсутствие обоснований финансового обеспечения отдельных мероприятий программ 1 7

9. Не согласован срок подпрограмм, заканчивающихся в 2016 году, и срок реализации программы, истекающий в 2018 году 2 13

Таблица 5

Программные и непрограммные расходы бюджета города Иваново

Муниципальные целевые

программы города соответствуют Основным направлениям бюджетной и налоговой политики города Иваново на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов [7]. Однако, выявленные недостатки в нормативно-правовых актах по переходу на программный бюджет и в муниципальных программах затрудняют эффективное распределение и проведение оценки результативности бюджетных средств в рамках программного бюджета.

На основании проведенного мониторинга, бюджет города Иваново, сформированный в программном формате, не выявил резервов экономии бюджетных средств и направлений совершенствования системы закупок для муниципальных нужд. Бюджетное и социально-экономическое прогнозирование города, по-прежнему, рассматриваются отдельно. Таким образом, сформированная система муниципальных целевых программ города Иваново не смогла раскрыть весь потенциал результативного и эффективного планирования бюджетных расходов, в рамках программно-целевого метода.

ЛИТЕРАТУРА

1. Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса».

2. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров,

работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

3. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах».

4. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года».

5. Постановление Администрации города Иваново от 07.08.2013 № 1668 «Об утверждении порядка принятия решений о разработке муниципальных программ города Иваново, их формирования и реализации, порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации муниципальных программ города Иванова».

6. Постановление Администрации города Иваново от 18.09.2013 № 1996 «О внесении изменений и дополнений в постановление Администрации города Иваново от 06.08.2013 №1663 «Об утверждении перечня муниципальных программ города Иваново».

7. Распоряжение Администрации города Иваново от 09.10.2013 № 371-р «Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики города Иваново на 2014 год и плановый период

2015 и 2016 годов».

8. Решение Ивановской городской Думы пятого созыва от 26.12.2013 № 667 «О бюджете города Иваново на 2014 год и плановый период 2015 и

2016 годов».

9. Муниципальный контракт на выполнение научно-исследовательской работы по разработке муниципальных программ города Иваново и совершенствованию нормативной базы финансирования муниципальных учреждений города Иваново от 30.10.2013.

10. Контрольно-счетная палата города Иванова: Официальный сайт. - [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http:// www.ivgorksp.ru.

11. Портал госзакупок. - [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.zakupki.gov.ru.

Рукопись поступила в редакцию 05.12.2014.

APPLICATION OF BUDGET EXPENDITURES PROGRAM AND TARGET PLANNING METHOD

O. Mavrina, V. Silchenko

In the article the stages of transition to program and target planning of budget expenditures of Ivanovo city are described; the carried out monitoring revealed the shortcomings in the normative legal instruments of transition to the program budget and in the municipal programs of Ivanovo city.

Key words: program and target method, budget expenses, municipal target programs.