Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

УДК 342.736

А.Е. Лапин, Н.И. Борисов

ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НАСЕЛЕНИЯ И ВЛАСТИ

На основе анализа российского и зарубежного (стран СНГ) законодательства об обращениях граждан и механизма его реализации выявлены системные недостатки Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ. Обоснована необходимость повышения правового статуса обращений граждан и правовых гарантий их реализации путем разработки и принятия базового Федерального закона «Об общих принципах реализации права на обращения граждан и организаций Российской Федерации» вместо действующего рамочного закона № 59-ФЗ.

Ключевые слова: обращения граждан, власть, население, взаимодействие, государственный орган, орган местного самоуправления, инструмент, эффективность.

Отечественный и зарубежный опыт государственного строительства убедительно свидетельствует о том, что восстановление доверия между обществом и властью, формирование эффективного механизма обратной связи между ними являются важнейшими условиями успешного решения задач экономического и социального развития страны, повышения уровня и качества жизни населения. Особую и все более возрастающую значимость в связи с этим имеет институт обращений граждан, прежде всего в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Обращения граждан в органы государственной власти с древних времен служили механизмом «обратной связи», необходимой государству, и в этом качестве они будут необходимы до тех пор, пока существует государство. В постсоветский период право граждан России на обращения закреплено в Конституции Российской Федерации 1993 г. и законодательстве, регулирующем данную сферу правоотношений, основу которого в настоящее время составляет Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [1]. Таким образом, правовая база государственного регулирования отношений в этой сфере в основном создана, наработана многолетняя практика рассмотрения обращений граждан. Однако, к сожалению, здесь имеется еще много проблем.

Сегодня общепризнано, что обращения граждан - институт конституционного права. Однако Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ недостаточно полно характеризует содержание этого понятия, не раскрывает его сущность. В.Г. Румянцева и В.В. Им на основе анализа признаков института обращений граждан в органы публичной власти сделали принципиально важный вывод: «Сущность института обращений в органы власти заключается в комплексном характере и выражается в том, что граждане на его основе вправе участвовать в управлении делами государства, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, использовать в качестве канала обратной информационной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации» [2. С. 3]. Право граждан на обращения в органы государственной и местной власти принадлежит человеку от рождения, является неотчуждаемым, он может обратиться в любой государственный или муниципальный орган, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу.

Н.Г. Савосина по этому поводу указывает: «Праву граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления соответствует обязанность этих органов, а также должностных лиц, которым они направлены, в установленные законом порядке и сроки рассмотреть обращение и принять по ним обоснованное и законное решение» [3. С. 22]. Однако гражданин, в свою очередь, также имеет обязанности перед органами власти, заключающиеся в том, что он не должен злоупотреблять возможностями института обращений, использовать его в клеветнических целях и т.д. Субъекты института обращений вправе действовать лично, а также через своего представителя, что в Российской Федерации гарантировано Конституцией и гражданским законодательством.

Важным обстоятельством также является уяснение сущности механизма реализации права граждан на обращение в органы государственной и местной власти, а также роли субъекта, правомочного обращаться в органы власти (граждане страны, иностранные лица и лица без гражданства, а также организации (как в форме юридического лица, так и без образования такового). Реализация этого

права, как и конституционных прав на демократию вообще, невозможна вне взаимодействия с органами власти, особенно на муниципальном уровне. С.А. Широбоков отмечает в связи с этим: «Механизм демократических правоотношений человека и органов местного самоуправления представляет собой вид деятельности, состоящей из определенных процедур, способов и этапов, направленной на оказание помощи в реализации прав граждан на демократию, в соответствии с нормами права, закрепленными конституцией, федеральными законами, местным законодательством, а также исторически сложившимися традициями» [4. С. 8]. Такой подход в полной мере применим к системе правоотношений человека и государственных органов, связанных с обращениями граждан. При этом обращение индивида в орган власти, представляющее собой его действие в установленной законом юридической форме (письменно, устно), создает информационный повод и запускает действие государственного механизма, обеспечивающего соблюдение, охрану и защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина. Актуально в связи с этим указание российских ученых на обоснованность подхода немецкого юриста Р. фон Иеринга, еще в XIX в. утверждавшего, что «защита своих прав, свобод и интересов есть обязанность каждого индивида по отношению к самому себе (нравственное самосохранение) и к обществу» [5. С. 6].

Обращения граждан, как известно, не носят обязательного характера для органов государственной и местной власти. А.А.Уваров отмечает также, что «обращения граждан в органы местного самоуправления имеют не только публичный, но и частный характер. В последнем случае это уже не будет формой участия населения в осуществлении местного самоуправления» [6. С. 8]. Соответственно, обращения граждан частного характера в государственные органы также не являются с юридической точки зрения формой участия граждан в управлении делами государства. Но это не снижает их общественной значимости, во-первых, потому, что они касаются повседневных проблем и забот граждан (жилье и его состояние, благоустройство, транспорт и т.д.), а решение задач повышения уровня и качества жизни населения является важнейшей, стратегической задачей всех органов государственной и местной власти. Статьей 2 Конституции Российской Федерации (1993г.) установлено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» [7]. Во-вторых, каждое обращение - это «сигнал» о нарушении прав и законных интересов граждан, неудовлетворительном решении их жизненных проблем и забот, а их общее число в муниципальном образовании может составлять многие тысячи, в субъекте РФ - десятки тысяч, по стране в целом - миллионы. Действие же «закона больших чисел» на уровне публично-территориальных образований «трансформирует» индивидуальные потребности в общественные, оказывающие существенное влияние на решения и действия властей всех уровней. Таким образом, все обращения граждан в органы государственной и местной власти (как публичные, так и частные) представляют собой инструмент (от лат. ^^итейит - орудие) воздействия на решения и действия властей, значимость которого будет неуклонно возрастать по мере повышения уровня правосознания населения, а также совершенствования функционирования в России демократических институтов. Формирование же современной системы работы с обращениями граждан, имеющей целью обеспечение эффективного социального взаимодействия власти и населения, повышение на этой основе эффективности государственного управления обусловливает необходимость дополнительного осуществления комплекса взаимосвязанных мер правового, организационноуправленческого, социального, технического и иного характера.

Нормативно-правовое регулирование порядка рассмотрения обращений граждан Российской Федерации. Институт обращений граждан в органы власти признается важнейшим элементом правого статуса человека и гражданина любого демократического правового государства, в том числе Российской Федерации, установившей ст.33 Конституции: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Такой подход соответствует нормам ст. 19 Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.), ст.19 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах», ст.10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., а также ст.11 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (заключена в г. Минске 6 мая 1995 г.), согласно которым каждый человек имеет право получать и распространять информацию.

Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией России, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, а также иными федеральными законами. Указанным Законом № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в общем виде определено понятие обращения гражданина (ч. 1 ст. 4) как направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Установленный этим Законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на все обращения граждан, за исключением тех, которые подлежат рассмотрению в ином порядке в соответствии с конституционными законами и иными федеральными законами.

К числу федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан на обращение, относится ряд кодифицированных нормативных правовых актов РФ, в том числе: Уголовнопроцессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Арбитражно-процессуальный кодекс, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Указанные нормативные акты регламентируют право граждан на обращение за судебной защитой, а также закрепляют форму рассмотрения жалоб и заявлений граждан. Большое значение имеет в связи с этим Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [8], согласно которому каждый гражданин России вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Внесудебный порядок рассмотрения жалоб граждан в связи с нарушением их конституционных прав определен, например, Федеральным конституционным законом от 27 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [9].

В последние годы в России активно расширяется правовое регулирование правоотношений, связанных с обращениями граждан, усилены гарантии обеспечения их законных прав и интересов. В частности, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относит (ст.7) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц, обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов [10]. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» обязывает государственные органы (ч.9 ст.13) размещать в сети Интернет обзоры обращений граждан, организаций и общественных объединений, а также обобщенную информацию о результатах их рассмотрения и принятых по ним мерах [11]. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» урегулированы отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия [12]. Чрезвычайно важно, что нормы главы 2.1 этого Закона (введенной Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 383-ФЗ) регулируют в настоящее время порядок досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, а также должностных лиц этих органов, государственных и муниципальных служащих.

Значительно усилена ответственность должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих за нарушение установленного законодательством порядка работы с обращениями граждан, оказания государственных и муниципальных услуг. В частности, ст. 5.59 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ) предусматривает наложение на должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления административного штрафа в раз-

мере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан [13].

Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 на руководителей федеральных органов государственной власти и иных государственных органов была возложена обязанность обобщать практику рассмотрения обращений граждан и организаций по повышению эффективности работы с обращениями. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться данным требованием. Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 [14] утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг., инициирована разработка проекта федерального закона об общественном контроле, имеющего целью определение полномочий институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Правовое регулирование всего комплекса процедур, связанных с реализацией установленного российским законодательством порядка рассмотрения обращений граждан (предложений, заявлений, жалоб), осуществляется преимущественно административно-правовыми актами, в первую очередь посредством разработки административных регламентов осуществления государственных (муниципальных) функций и оказания государственных (муниципальных) услуг. Правовую основу этой работы составляют Правила, установленные Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» [15], а также аналогичные нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований.

Административный регламент предоставления государственной (муниципальной) услуги - это нормативный правовой акт уполномоченного органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) соответствующего органа исполнительной власти, осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей, в пределах полномочий указанных органов, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований) в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Представляется очевидным в связи с этим, что последовательность процедур (действий) государственных и муниципальных органов исполнительной власти по рассмотрению адресованных им обращений граждан частного характера (имеется конкретный заявитель или заявители) должна устанавливаться именно административным регламентом оказания государственных (муниципальных) услуг.

Административный регламент осуществления государственной (муниципальной) функции -это нормативный правовой акт уполномоченного органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) соответствующего органа исполнительной власти при осуществлении государственного (муниципального) контроля (надзора) в пределах полномочий указанных органов. Логично предположить, что последовательность процедур (действий) государственных и муниципальных органов исполнительной власти по рассмотрению адресованных им обращений граждан публичного характера (затрагивающих общественно значимые проблемы, нередко не имеющие конкретного заявителя) также должна устанавливаться административным регламентом осуществления государственных (муниципальных) функций, тем более что сейчас эта сфера деятельности не имеет надлежащей правовой регламентации.

При этом важно, что оба вида административных регламентов устанавливают, кроме того, порядок взаимодействия между структурными подразделениями соответствующего государственного (муниципального) органа исполнительной власти, их должностными лицами, а также взаимодействия с заявителями либо публичными субъектами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при предоставлении государственной (муниципальной) услуги либо осуществлении государственной (муниципальной) функции.

В настоящее время на уровне федеральных органов исполнительной власти (министерств, федеральных служб, федеральных агентств) активно ведется работа по разработке и утверждению административных регламентов по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством срок»,

а на региональном и муниципальном уровне повсеместно ведется работа по приведению аналогичных административных регламентов в соответствие с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а также Постановления Правительства РФ от 16 мая 2011г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Повышение качества правового регулирования рассмотрения обращений граждан - необходимое условие успешного решения задачи повышения эффективности взаимодействия населения и власти. Изложенное ранее свидетельствует, что в России за последние годы проведена значительная работа по совершенствованию нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан. Вместе с тем многие авторы, в том числе С.Г. Соловьев, И.Е. Попов, А.Б. Смушкин, Н.Г. Румянцева и др., отмечают ее внутреннюю противоречивость и, прежде всего, несовершенство базового Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, даже в сравнении с нормами ранее действовавшего Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-УИ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» [16], утвержденного Законом СССР от 26 июня 1968 г. № 2830-УП. С.Г Соловьев и И.Е. Попов отмечают, в частности, что указанный Закон № 59-ФЗ «вобрал основные положения Указа от 12 апреля 1968 г., положительно зарекомендовавшего себя на практике, и установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на обращение, которые ранее не были закреплены на законодательном уровне». Однако, говоря о Законе № 59-ФЗ, они отмечают далее, что «некоторые его положения содержат нормы, не улучшающие, а ухудшающие положение граждан, и требуют дополнительного рассмотрения и переработки» [17. С. 140].

Обоснованной, по нашему мнению, является позиция указанных и иных авторов, считающих, что существенно сужена сфера применения Закона № 59-ФЗ в сравнении с нормами упомянутого ранее Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-УИ. Ранее (по Указу от 12 апреля 1968 г.) под обращением понимались предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то сейчас (по Закону № 59-ФЗ) - лишь направляемые в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Фактически содержание Закона № 59-ФЗ в этом отношении не вполне отвечает даже самому названию этого закона, а тем более смыслу ч.2 ст.19 Конституции Российской Федерации, которой установлено, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и т.д., а также других обстоятельств». Следствием такой «ущербности» Закона № 59-ФЗ является, в частности, то, что миллионы граждан России оказались фактически в бесправном положении перед домоуправляющими компаниями, ТСЖ и ЖСК, которые нередко даже не утруждают себя ответами на письменные обращения граждан, а предусмотренный законодательством РФ механизм судебной защиты прав граждан в большинстве подобных жизненных ситуаций неэффективен из-за его сложности и длительности процесса во времени.

Другим серьезным «дефектом» Закона № 59-ФЗ ряд авторов признают увеличение сроков рассмотрения обращений, который составляет теперь 30 дней с момента регистрации обращения гражданина. Действовавшее ранее законодательство, в частности Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., предусматривало также возможность безотлагательного решения, не требующего изучения и проверки вопроса, но при этом максимальный срок рассмотрения обращения был не более 15 дней. Очевидно, что установленные Законом № 59-ФЗ сроки увеличились не в пользу заявителя. В связи с этим представляет интерес анализ практики законодательного регулирования в этой части рассмотрения обращений граждан в других государствах - членах СНГ (на примере Республики Беларусь, Республики Казахстан, Украины).

Статьей 2 Закона Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» установлено, что действие данного Закона распространяется на обращения граждан и юридических лиц, в том числе поступившие от юридических лиц, на которые возложены функции редакций средств массовой информации, за исключением обращений, в отношении которых законодательными актами установлен иной порядок их подачи и рассмотрения. Письменные обращения должны быть рассмотрены (ч.3 ст.17) не позднее 15 дней, а обращения, требующие дополнительного изучения и проверки, - не позднее одного месяца, если иной срок не установлен законодатель-

ными актами. В случае, если для решения изложенных в обращениях вопросов необходимо совершение определенных действий в сроки, превышающие месячный срок, заявители в пятидневный срок со дня продления срока рассмотрения обращений уведомляются о причинах превышения месячного срока и сроках совершения таких действий (выполнения работ, оказания услуг) или сроках рассмотрения обращений по существу [18].

Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 г. № 221-Ш «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» регулирует общественные отношения, связанные с подачей и рассмотрением обращений физических и юридических лиц в целях реализации и защиты их прав, свобод и законных интересов. В соответствии со ст.8 Закона обращение физического и (или) юридического лица, для рассмотрения которого не требуется получение информации от иных субъектов, должностных лиц либо проверка с выездом на место, рассматривается в течение пятнадцати календарных дней. Обращение физического и (или) юридического лица, для рассмотрения которого требуется получение информации от иных субъектов, должностных лиц либо проверка с выездом на место, рассматривается и по нему принимается решение в течение тридцати календарных дней со дня поступления субъекту, должностному лицу. В случае необходимости проведения дополнительного изучения или проверки срок рассмотрения может быть продлен не более чем на тридцать календарных дней [19].

Законом Украины от 2 октября 1996 г. № 393/96-ВР (ред. от 17.11.2011) «Об обращениях граждан» установлено право граждан Украины (ст.1) обращаться в органы государственной власти, местного самоуправления, объединения граждан, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, средства массовой информации, к должностным лицам соответственно их полномочиям с замечаниями, жалобами и предложениями, которые касаются их уставной деятельности, заявлением или ходатайством в целях реализации своих социально-экономических, политических и личных прав и законных интересов и жалобой на их нарушение. Обращения, согласно ст.20 Закона, рассматриваются и разрешаются в срок не более одного месяца со дня их поступления, а те, которые не требуют дополнительного изучения - безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня их поступления. Если в месячный срок решить поставленные в обращении вопросы невозможно, то срок его рассмотрения может быть продлен, однако общий срок разрешения вопросов, поставленных в обращении, не может превышать сорок пять дней. По обоснованному требованию гражданина срок рассмотрения может быть сокращен против установленного данной статьей срока. Обращения граждан, имеющих установленные законодательством льготы, рассматриваются в первоочередном порядке [20].

Результаты даже краткого сравнительного анализа (лишь в части адресатов и сроков рассмотрения обращений граждан) норм Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ и соответствующих законов об обращениях граждан упомянутых государств - членов СНГ свидетельствуют о том, что граждане Белоруссии, Казахстана и Украины наделены более широкими возможностями в части реализации их прав на обращения, поскольку круг их адресатов не ограничен лишь государственными органами и органами местного самоуправления, а основной срок рассмотрения обращений (не требующих дополнительного изучения и проверки) - пятнадцать дней. Несомненно, что указанные (по адресатам, срокам рассмотрения) и другие ограничения возможности реализации гражданами России их конституционных прав на обращение, а также прав юридических лиц в этой части должны быть устранены в неотложном порядке путем внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации.

Ограничение Законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ права граждан на обращение в части установления возможности их направления (во внесудебном порядке) лишь в государственные органы и органы местного самоуправления имело своим негативным следствием утрату в значительной степени накопленного широким спектром адресатов опыта работы с обращениями граждан в субъектах РФ и муниципальных образованиях. В частности, комментируя ст.1 Федерального закона от 2 мая 2006г. № 59-ФЗ, А.Б. Смушкин отмечает, что «при изменении местного законодательства, в связи с принятием комментируемого Федерального закона, многие полезные нормы были утрачены» [21]. В частности, значительно сузились рамки регулирования региональным законодательством работы с обращениями граждан, были признаны утратившими силу соответствующие законы многих субъектов РФ. В регионах, где такие законы действуют, они направлены преимущественно на усиление гарантий права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В России сложилась парадоксальная ситуация, когда положения Закона № 59-ФЗ не распространяются на юридических лиц (организации, предприятия и учреждения) и индивидуальных предпри-

нимателей, а других законодательных актов, регулирующих в целом вопросы рассмотрения ими обращений граждан, не имеется. Как следствие - меньше внимания стало уделяться работе с обращениями граждан на предприятиях, в организациях и учреждениях, особенно в негосударственном секторе, в том числе организации личного приема граждан их руководителями. В частности, многие жители Ульяновской области еще помнят, что ранее (в период действия Указа ПВС СССР от 12 апреля 1968 г.) в г.Ульяновске и области неукоснительно действовал общий порядок еженедельного (по понедельникам, с 15.00) проведения личного приема граждан первыми лицами всех органов власти, предприятий, организаций и учреждений. Это улучшало взаимодействие органов власти и хозяйственных органов с населением (в том числе с работниками своих предприятий и организаций), повышало их авторитет, укрепляло доверие к решениям и действиям соответствующих руководителей и органов власти. Аксиомой является то, что личное общение граждан с первым лицом (органа власти, предприятия и т.д.) не могут заменить никакие иные формы работы с людьми (общественные, «виртуальные» приемные и др.), а лишь дополняют его современными средствами. Сегодня эта проблема более чем актуальна.

Таким образом, недостатки правового регулирования реализации права на обращение граждан Российской Федерации, а также функционирования механизма взаимодействия населения и органов власти имеют системный характер. Они не могут быть устранены внесением «косметических» изменений в действующий Закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, фактически имеющий рамочный характер. Остро назрела, на наш взгляд, необходимость повышения в России правового статуса института обращений граждан, совершенствования порядка рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, а также государственных гарантий их обеспечения путем разработки и принятия действительно «базового» Федерального закона «Об общих принципах реализации права на обращения граждан и организаций Российской Федерации». Это позволит, несомненно, снизить уровень социальной напряженности в обществе, повысить эффективность взаимодействия органов публичной власти и населения, в целом обеспечить повышение эффективности государственного управления за счет более полного использования «синергии» населения и институтов гражданского общества.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 2 мая 2006г. № 59-ФЗ (ред. от 27.07.2010): принят Гос. думой Федер. собр. Рос. Федерации 21 апр. 2006 г.: одобр. Советом Федерации Федер. собр. Рос. Федерации 26 апр. 2006 г. // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

2. Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. № 14. С. 2-4.

3. Савосина Н.Г. О некоторых аспектах правового регулирования права граждан на обращение в органы государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 10. С. 22-25.

4. Широбоков С.А. Механизм демократических правоотношений человека и государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2. С. 5-8.

5. Румянцева В.Г., Им В.В, Озерскис А.П. Альтернатива судебной защиты прав, свобод и законных интересов личности - институт обращений граждан в органы государственной и местной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5. С. 6-9.

6. Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. С. 6-9.

7. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. (ред. от 30.12.2008) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

8. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: закон Рос. Федерации от 27 апреля 1993г. № 4866-1 (ред. от 02.09.2009) // Ведомости съезда народ. депут. и Верх. Совета Рос. Федерации. 1993. № 19. Ст. 685.

9. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федер. конституц. закон от 26 февраля 1997г. № 1-ФКЗ: принят Гос. думой Федер. собр. Рос. Федерации 25 дек. 1996 г.: одобр. Советом Федерации Федер. собр. Рос. Федерации 12 февр. 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст.1011.

10. О противодействии коррупции: федер. закон Рос.Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 21.11.2012): принят Гос. думой Федер. собр. Рос. Федерации 19 дек. 2008 г.: одобр. Советом Федерации Федер. собр. Рос. Федерации 22 дек. 2008 г. // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

11. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федер. закон Рос. Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 11.07.2011): принят Гос. ду-

мой Федер. собр. Рос. Федерации 21 янв. 2009 г.: одобр. Советом Федерации Федер. собр. Рос. Федерации 28 янв. 2009 г. // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

12. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 03.12.2011): принят Гос. думой Федер. собр. Рос. Федерации 7 июля 2010 г.: одобр Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 14 июля 2010 г. // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.

13. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30.01.2012): принят Гос. думой Федер. собр. Рос. Федерации 20 дек. 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер. собр. Рос. Федерации 26 дек. 2001 г.: введ. Федер. законом от 30 дек. 2001 г. № 196-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 1.

14. О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1391.

15. О разработке и утверждении административных правовых регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: постан. Правит. Рос. Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 19.08.2011) / СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.

16. О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст. 144.

17. Соловьев С.Г., Попов И.Е. О совершенствовании законодательства об обращениях граждан // Рос. юрид. журн. 2010. № 2. С. 139-144.

18. Об обращениях граждан и юридических лиц: закон Республики Беларусь от 18 июля 2011г. № 300-З. URL: http: //president.gov.by/press 28575.html

19. О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц: закон Республики Казахстан от 12 января 2007г. № 221-III (ред. от 21.07.2011) // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2007. № 2. Ст.17.

20. Об обращениях граждан: закон Украины от 2 октября 1996 г. № 393 / 96-ВР (ред. от 17.11.2011) // Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1996. № 47. Ст. 256.

21. Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Поступила в редакцию 26.11.12

A.E. Lapin, N.I. Borisov

Citizen referrals als legal implements for increasing effectiveness of cooperation between authorities and communities

The article provides a review of legislation of Russia and other countries (CIS states) concerning citizen referrals and relevant implementation arrangements, highlighting system weaknesses of the Federal Law No. 59-FZ enacted of May

2, 2006 and providing comprehensive reasoning for giving citizen referrals a higher legal status and assuring legal safeguards of implementation by way of elaboration and enactment of framework Federal Law “On General Principles of Exercising the Right to Petition by Individuals and Organizations in the Russian Federation” to supersede the currently effective framework Law No. 59-FZ.

Keywords: citizen referrals, communities, cooperation, government authority, local authority, legal implements, effectiveness.

Лапин Анатолий Евгеньевич, доктор экономических наук, профессор E-mail: eagov@ulsu.ru

Борисов Николай Иванович, доцент, советник юстиции 1-го класса E-mail: niborisov@inbox.ru

ФГБОУ ВПО «Ульяновский государственный университет» 432970, Россия, г. Ульяновск, ул. Л. Толстого, 42

Lapin A.E., doctor of economics, professor,

E-mail: eagov@ulsu.ru

Borisov N.I., associate professor, counselor of justice

of the 1st class

E-mail: niborisov@inbox.ru

Ulyanovsk State University

432970, Russia, Ulyanovsk, L. Tolstogo st., 42