ЕГАИС: перезагрузка

В конце января премьер-министр Михаил Фрадков подписал постановление, отложив на ноябрь этого года перевод Единой государственной автоматизированной информационной системы (ЕГАИС) в автоматический режим. Компанию, которая займется переводом, чиновники обещают выбрать на конкурсе. Участники рынка опасаются, что это будет все тот же создатель ЕГАИС — ФГУП "НТЦ "Атлас"", один из виновников того, что отрасль в 2006 году потеряла $1,5-2 млрд. Но еще больше они боятся, что власти решат подключить к ЕГАИС точки розничной продажи алкоголя.

Законный интерес

Участникам алкогольного рынка 2006 год запомнится надолго. Простаивающие больше двух месяцев ликероводочные заводы, пустые прилавки магазинов, напоминающие об эпохе советского дефицита, полностью парализованная оптовая торговля — вот далеко не полный перечень бед, с которыми пришлось столкнуться как продавцам, так и потребителям спиртного, вне зависимости от его цены, крепости и происхождения. Всему виной ЕГАИС, направленная на борьбу с нелегальным алкоголем, но ударившая по легальному сектору.

Когда летом 2005 года депутаты наконец-то одобрили поправки к закону "О госрегулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" производители легального алкоголя вздохнули с облегчением. Эти поправки готовились более трех лет и, казалось, учитывали практически все пожелания участников рынка.

Была запрещена региональная сертификация, аннулировавшая региональные системы качества алкогольной продукции, с помощью которых местные власти не пускали на рынки своих регионов водку, произведенную на территории других субъектов РФ. Отошла в прошлое система акцизных складов, вызывавшая наибольшее количество нареканий со стороны крупных производителей алкоголя. Наконец, из перечня денатурирующих добавок исчез диэтилфталат: денатурация спирта с его добавлением практически не отражалась на вкусовых свойствах спиртосодержащих жидкостей, не предназначенных для внутреннего употребления, из-за чего их часто использовали в качестве суррогатного алкоголя. Согласно закону, денатурация могла происходить только с использованием бензина, керосина, битрекса и кротонового альдегида, что полностью исключало употребление подобных жидкостей не по назначению.

Поначалу практически все продавцы и производители алкоголя говорили, что новый закон позволит "вывести рынок из тени". Однако после внимательного изучения текста документа выяснилось, что новая редакция содержит множество практически невыполнимых параметров. Например, документ предусматривал, что отгрузка алкогольной продукции может осуществляться только по предоплате: разработчики проигнорировали тот факт, что весь алкогольный рынок длительное время работал исключительно в условиях товарного кредита. В законе также не указывалось, какая именно должна быть предоплата — частичная или полная, а также то, можно ли, к примеру, использовать для предоплаты вексельную форму. Еще одним камнем преткновения стала необходимость маркировки алкогольной продукции на территории РФ. Более всего этот пункт ударил по импортерам, которые клеили на свою продукцию акцизные марки исключительно в местах производства.

Под давлением участников рынка депутаты в спешном порядке вносили изменения в только что принятый закон. Сосредоточившись на этих правках, никто из них так и не сумел вовремя оценить последствия внедрения ЕГАИС, которая была главной новацией поправок в закон "О госрегулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".

Логичный блеф

То, что в системе ЕГАИС на самом деле отсутствует какая-либо система, выяснилось лишь после введения ее в действие. Это и неудивительно. В законопроекте было кратко, но четко прописано, как система должна работать для того, чтобы держать весь оборот алкоголя в стране под полным контролем. Схема контроля казалась простой и логичной: на каждом этапе производства и продажи информация о продукте должна поступать на общий сервер, что позволяло бы отследить путь каждой бутылки. Такая система позволяет легко сопоставить объемы производства ликероводочного завода с объемами производимого и закупаемого спирта. Кроме того, система имеет не уведомительную, а разрешительную функцию: без фиксации информации о продукции в ней организация-покупатель не имеет права принять товар от поставщика под угрозой отзыва лицензии.

На первом этапе спиртзавод производит спирт, счетчик в автоматическом режиме снимает данные об объеме выпуска и концентрации спирта и передает их на сервер ЕГАИС. Затем спирт поступает на производство алкогольной или любой другой спиртосодержащей продукции, что также фиксируется в системе. Когда из этого спирта производится водка, с помощью такого же счетчика меряется концентрация спирта и объем произведенной водки. После этого предприятие посылает запрос на сервер, который дает разрешение на нанесение штрих-кодов на федеральные акцизные марки. В штрих-код вбивается практически вся информация, имеющаяся на этикетке бутылки. После чего марки клеятся на бутылки, и они уходят к оптовику. Информация об отгрузке опять фиксируется в системе. Когда оптовик отгружает товар покупателям (розничным точкам или другим оптовикам), он также фиксирует данные в ЕГАИС. Отчитаться о товаре также должен и последний его получатель — розница.

Разработчиков закона не смутило, что аналогичной системы нет ни в одной стране мира. Хотя получалось, что программный продукт должен фактически в режиме онлайн учитывать движение нескольких миллиардов единиц товара (по разным оценкам, в обороте ежегодно находится более 1,5-5 млрд бутылок), Минэкономразвития установило жесткие сроки начала ее действия. Статья 5 новой редакции закона гласила, что ЕГАИС должна быть введена в строй 1 января 2006 года, а статья 26 запрещала с 1 июля того же года оборот любой спиртосодержащей продукции без занесения информации в систему. Иными словами, с 1 января прошлого года все производители должны были вбивать штрих-код ЕГАИС на акцизные марки, а с 1 июля 2006 года система должна была заработать.

Кризисный акциз

Проблемы начались еще до того, как закон начал действовать. Для того чтобы новая редакция закона заработала, правительству необходимо было принять ряд нормативных актов. Например, постановление о выдаче акцизных марок для российских производителей, аналогичный документ для импортеров, постановления, регламентирующие работу ЕГАИС и т. д. Однако так как поправки к законопроекту были одобрены Госдумой лишь в конце декабря 2005 года — менее чем за месяц до вступления закона в силу, необходимые постановления правительства начали появляться только в 2006 году.

Официальные документы Федеральной налоговой службы (ФНС), определявшие перечень программно-аппаратных средств для производителей алкогольной продукции, появились только к середине января. Производители были вынуждены закупать оборудование (объем закупок для каждой производственной площадки составил 500 тыс. руб.) еще до выхода официальных документов. При первых же попытках отладить это оборудование (сначала обкатка системы велась на петербургских заводах, потом на московских) произошли сбои: нанесенный штрих-код не считывался сканером.

Техническими проблемами дело не ограничилось — отсутствовали федеральные марки нового образца. От своих предшественниц 2005 года выпуска они отличались большими размерами и пустым полем посередине — для печати штрих-кода. Образцы марок поступили на Гознак в середине января. Но даже после изготовления марок и передачи их в теруправления ФНС производители не смогли их получить: чиновники несколько месяцев тянули с разработкой порядка их выдачи. В результате предприятия алкогольной отрасли не приступили к работе после рождественских каникул.

Весь январь заводы простояли, распродавая запасы. По данным Росстата, в январе водки и ликероводочных изделий было выпущено всего чуть больше 4% от уровня января 2005 года — работали лишь предприятия, поставлявшие продукцию на экспорт. Ситуация начала улучшаться только в середине февраля — сначала марки стали выдавать в регионах, потом очередь дошла до Москвы и Петербурга. Однако марок, как водится, на всех не хватило, и ФНС с Минфином решили восполнить недостачу за счет старых федеральных марок, в избытке имевшихся на Гознаке и в теруправлениях службы. "В довесок" к маркам выдавались "информационные стикеры", которые тоже надо было клеить на бутылку, так как в старую марку впечатать штрих-код ЕГАИС было нельзя. Производители были в шоке: всего месяц назад их заставили проинвентаризировать и уничтожить остатки старых марок, имевшихся на предприятиях на конец 2005 года, а теперь предлагали купить их же, фактически заставив дважды заплатить за один и тот же товар.

Одновременно предприятия столкнулись с массой технических проблем. Новая акцизная марка, клеить которую надлежало не на горлышко, как раньше, а на бок бутылки, оказалась неудобной при использовании "нестандартной" тары. Например, она превышала по размеру гладкое поле бутылки емкостью менее 100 мл, и производителям пришлось отказаться от нескольких видов тары. Кроме того, марка, наклеенная на тело бутылки, "не разрушалась" при вскрытии, чем не преминули воспользоваться нелегальные производители. Пустые бутылки с целыми марками стали принимать по двойной цене.

Системный бой

Не успели производители толком разобраться с новыми акцизными марками и частично восстановить объемы производства, как наступило 1 июля. С этого момента оборот любой алкогольной продукции без занесения информации о ней в ЕГАИС был запрещен и карался отзывом лицензии. Оптовая торговля алкогольными напитками на территории РФ полностью остановилась, так как ЕГАИС не работала. Она не то что не справлялась с огромным количеством пользователей, но элементарно отказывалась выполнять простейшие операции.

Для того чтобы отправить товар контрагенту, необходимо для начала направить в его адрес электронную накладную с указанием характеристик товара (название, количество, номера акцизных марок), кода отправителя и получателя и других необходимых сведений. Для этого код отправителя, как и сам товар, необходимо найти в номенклатурном справочнике — своего рода базе данных ЕГАИС. Но сделать это было невозможно, поскольку номенклатурный справочник к началу работы системы содержал информацию в лучшем случае о 15% участников алкогольного рынка. А электронные накладные терялись в системе или по непонятной причине приходили спустя неделю-две после отправки.

Как выяснилось позже, подконтрольный ФСБ разработчик системы ЕГАИС ФГУП "НТЦ "Атлас"", создавая систему, исходил из собственных представлений о том, как она должна работать. Пользователи не могли занести в систему даже товарные остатки, потому что такую возможность разработчики просто не предусмотрели. Но если эту "недоработку" участникам рынка удавалось обойти с помощью фиктивной накладной, которая выписывалась и отправлялась самому себе, то справиться самостоятельно с остальными "сбоями" в работе ЕГАИС не представлялось возможным.

Постановления правительства и ведомственные документы, с помощью которых власти пытались исправить ситуацию, начали сыпаться на участников рынка как из рога изобилия. В конце июля 2006 года ФНС выпустила письмо NШТ-6-07/699, где регламентировала "ручной" режим работы ЕГАИС, по которому организация, не сумевшая передать данные с помощью новой системы, обязана была подавать данные о произведенных отгрузках в бумажном виде. 17 августа ФНС выпустила приказ NММ-3-07/534 А 22, обязывающий практически всех пользователей ЕГАИС вести бумажный журнал учета объемов производства и оборота спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. То есть в письменном виде дублировать данные, которые заносились в ЕГАИС. А 25 августа наконец вышло постановление правительства, регламентирующее порядок работы ЕГАИС. Документ, которым разработчик должен был руководствоваться, создавая программу, приняли спустя почти девять месяцев после того, как сама программа была императивно введена в действие.

В итоге переход на автоматическую передачу данных отложили до 1 февраля 2007 года. В ноябре 2006 года с доводами участников рынка согласились аудиторы Счетной палаты, которые предложили правительству отложить запуск ЕГАИС в полном режиме до 1 июля 2007 года, а затем с аналогичным предложением выступил и Минфин. В конце декабря 2006 года прошел тестовый запуск ЕГАИС в полностью автоматическом режиме на крупнейшем в стране московском заводе "Кристалл", который снова выявил серьезные сбои в работе системы. Наконец, 26 декабря 2006 года президент РФ издал распоряжение, обязав правительство до 1 февраля исправить положение на рынке, в том числе определить госзаказчика ЕГАИС. Вслед за ним, 24 января, премьер-министр Михаил Фрадков подписал постановление, отложив переход на автоматизированный учет ЕГАИС до 1 ноября 2007 года.

Как пояснил представитель департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина, чиновники решили провести конкурс на перевод системы на автоматический режим. Участники рынка не сомневаются, что доработкой системы будет заниматься все то же ФГУП "НТЦ "Атлас"". "Наработки по автоматизации ЕГАИС есть только у "Атласа", да и вряд ли кто-то может с ним конкурировать по уровню опыта в данной сфере,— говорит гендиректор холдинга "Русский алкоголь" Сергей Сорокин.— Но если и к ноябрю ЕГАИС не заработает, это вызовет остановку отрасли уже осенью, в самый сезон продаж — такой кризис будет похлеще прошлогоднего". В самом "Атласе" по традиции от каких-либо комментариев отказываются.

Убытки за наличный расчет

По оценкам участников рынка, год "работы" с ЕГАИС только производителям и оптовому звену обошелся в $1,5-2 млрд. Например, прямые убытки ликероводочных заводов от простоя (затраты на энерго- и теплоснабжение, налог на имущество, зарплаты) только за январь 2006 года превысили 1 млрд руб. И это при том, что помимо прямых убытков от простоя участники рынка были вынуждены заплатить еще и за покупку и установку оборудования и программного обеспечения ЕГАИС. Для крупных производителей эти расходы составили порядка 1-1,5 млн руб., у крупных оптовиков — 0,5-0,8 млн руб. Мелкие и средние заводы потратили вдвое меньше. Что касается мелких оптовиков, их расходы могли составить 80-120 тыс. руб. По экспертным оценкам, суммарные затраты на установку оборудования участниками рынка составили около $25 млн. Кроме того, им приходилось исправно платить еще и за обслуживание системы — минимум $3 млн ежемесячно. Что касается госбюджета, то он за этот же срок недополучил более 7 млрд руб.

По данным Росстата, в 2006 году в России произвели 60,8 млн дал этилового спирта, что на 29,5% меньше показателя 2005 года, водки и ликероводочной продукции — 119 млн дал, что на 9,6% меньше показателя 2005 года. "Этот год был самым тяжелым для алкогольной отрасли в истории России. Вместе с тем падение производства всего на 9,6% — неплохой результат. В январе 2006 года предприятия отрасли выпускали всего 4% продукции от объема января 2005 года, по сути работая только на экспорт. Избежать большего падения производства удалось за счет ударной работы легальных предприятий в сентябре--ноябре прошлого года",— отметил пресс-секретарь Союза производителей алкогольной продукции Дмитрий Добров.

И все же итоговые цифры оказались не столь пугающими, особенно с учетом того, что рынок водки в объемном выражении падает в среднем на 2% в год из-за смены потребительских предпочтений, считает директор по маркетингу "Истока" Сергей Плыкин. "Наш завод "Топаз" стоял в январе и в середине лета, столько же в среднем стояли другие предприятия отрасли. За этот период выпускается примерно 10% годовых объемов производства водки. Выходит, сколько простаивали, столько и потеряли",— констатировал коммерческий директор холдинга "Русский алкоголь" Вадим Касьянов.

Итоговые потери, в которые отрасли обошлось намерение правительства взять рынок под жесткий контроль, покончив с нелегальным оборотом алкоголя, эксперты оценивают в $2,5 млрд. В эту сумму включаются затраты, связанные с перемаркировкой товара, а также потери импортеров за весь 2006 год. Для сравнения: до сих пор суммарные затраты алкогольной индустрии на борьбу с нелегальным оборотом спирта не превышали $200 млн в год, отмечают эксперты.

ЕГАИС возвращается

Больше всего участников рынка сегодня пугает перспектива того, что ЕГАИС все же может заработать. Ведь если это произойдет, чиновники планируют подключить к ней розничные торговые точки. Изначально предполагалось, что система ЕГАИС будет обладать практически неограниченными полномочиями по контролю за алкогольным рынком (см. справку об истории появления ЕГАИС) и будет контролировать все этапы оборота алкогольной продукции — с момента производства спирта на спиртзаводе до розничного звена. Однако после того как в декабре 2006 года президент Владимир Путин призвал чиновников принять "экстренные меры для исправления ситуации с обеспечением государственных интересов" на алкогольном рынке, упомянув о необходимости ограничить розничную продажу алкоголя, ряд чиновников решили, что нельзя придумать лучшего средства "ограничения", чем внедрить ЕГАИС в розницу.

"Речь идет не только о сетевых магазинах, но и о самых мелких розничных операторах",— говорит Дмитрий Добров. По оценке директора по внешним связям Ассоциации европейского бизнеса Александра Романова, менее трети торговых точек в России смогут себе позволить приобрести аппаратный комплекс для установки ЕГАИС (его стоимость составляет 1 млн руб.) и ежемесячно отчислять за его обслуживание порядка $300-600.

Участники рынка опасаются, что система просто не справится с таким количеством пользователей. В России порядка 800 производителей алкоголя и более 5 тыс. операторов оптового звена, занимающихся торговлей алкоголем. Получается, что всего порядка 6 тыс. операторов сейчас работают с ЕГАИС. При этом торговых точек, занимающихся продажей алкоголя, которые должны будут подключиться к системе только в Москве, насчитывается 11 тыс. Данные о том, сколько подобных торговых точек работает по всей России, отсутствуют. Назвать даже приблизительное их количество не смогли ни чиновники Минэкономразвития, ни представители ФНС. "Это абсурд,— считают в Союзе производителей алкогольной продукции.— Нигде в мире нет системы, способной в режиме онлайн отследить путь более 2 млрд единиц продукции в год".

Существует и еще одна важная проблема, связанная с внедрением ЕГАИС, разъяснений по которой участники рынка пока так ни от кого и не получили. Вполне очевидно, что система уязвима для взлома через незащищенные каналы связи. О защищенных каналах связи, создаваемых по стандартам ФАПСИ, в данной ситуации и говорить странно — не будут же тянуть кабель к каждому офису. При подключении системы к рознице проблема еще более усугубляется, поскольку в некоторых регионах розничные точки не оснащены даже телефонами.

В этой ситуации участники рынка намерены обратиться к правительству с просьбой ограничить сферу действия ЕГАИС только производителями и оптовым звеном. "Розницу совершенно необязательно подключать к системе: ясно, что любой проверяющий, придя в магазин, может отсканировать данные со штрих-кода, нанесенного на бутылку, и получить все необходимые сведения",— говорит Дмитрий Добров. Если же внедрения ЕГАИС в рознице не избежать, чиновники должны хотя бы не повторять уже сделанных ошибок, отмечают участники рынка. "Для начала система должна быть отлажена в отдельно взятом регионе, причем это должны быть не центральные субъекты федерации,— говорит глава ТПГ "Кристалл" Сергей Зивенко.— Кроме того, изначально она должна носить не разрешительный, а уведомительный характер, чтобы работа ни одного из звеньев цепи не была остановлена. И последнее, необходима официальная госприемка проекта, чтобы конкретный чиновник поставил бы свою подпись, подтверждающую, что система работает и готова к эксплуатации".

Если эти условия не будут выполнены, внедрение ЕГАИС в розницу приведет к кризису на российском алкогольном рынке, масштабы и последствия которого будут несравнимо больше, чем в 2006 году. По словам Сергея Зивенко, коллапс розничного звена автоматически повлечет за собой полную парализацию всех участников рынка: производителей, оптовиков, импортеров, причем, учитывая масштабность задачи, "сложно будет даже предположить, на сколько он может затянуться".

Алкогольный рикошет

Вступление в силу 1 июля 2006 года поправок к закону "О госрегулировании производства и обороте этилового спирта", разрешивших оборот алкогольной продукции только через ЕГАИС, доставило массу проблем не только участникам алкогольного рынка, но и производителям парфюмерии, сигарет и даже бытовой техники. Действие закона распространяется на производство, оптовую и розничную торговлю спиртосодержащей парфюмерно-косметической продукцией и бытовой химией с долей содержания этилового спирта более 1,5%. В результате производители и торговцы косметикой, подобно участникам алкогольного рынка, были вынуждены получать как минимум две новые лицензии — на торговлю и хранение этих товаров. Затем данные о передвижениях продукции им пришлось заносить в ЕГАИС.

В результате с начала октября 2006 года практически вся оптовая торговля спиртосодержащей парфюмерной продукцией и бытовой химией была полностью остановлена. "Как и на алкогольном рынке, проблемы для нас начались еще 1 июля 2006 года,— рассказывает директор по связям с общественностью Unilever Денис Гуренович.— Однако в отличие от производителей и продавцов алкоголя, мы не связаны с акцизными марками, и до октября отрасль держалась в основном за счет складских запасов дистрибуторов. Но остатки продукции, произведенной до этой даты, быстро закончились, а большинство дистрибуторов к этому моменту так и не смогли получить лицензии на торговлю и подключиться к ЕГАИС".

Ситуацию усугубило и то, что даже крупные международные концерны, такие, как Procter & Gamble, были вынуждены прекратить импорт в Россию всей спиртосодержащей продукции. "К октябрю прошлого года только один дистрибутор, работающий с нашей компанией, смог получить лицензию, но мы же не могли перенаправить весь объем продукции через него",— говорит представитель пресс-службы Procter & Gamble Константин Дубинин.

Отрасль была парализована на несколько месяцев из-за неработающей ЕГАИС, а также из-за того, что не все из 3,5 тыс. оптовых компаний смогли оплатить установку ЕГАИС и лицензии (250 тыс. руб. за лицензию). По данным Федеральной налоговой службы, к началу 2007 года лицензии получили чуть более 15% оптовых операторов (менее 600 компаний). По оценкам Российской парфюмерно-косметической ассоциации, за четыре месяца недополученная прибыль всего рынка составила примерно $500 млн. Спиртосодержащая косметика занимает около 40% рынка в денежном выражении, общий объем рынка в 2006 году — $8 млрд.

Под действие закона подпали и производители табачной продукции, использующие при производстве сигарет спиртосодержащие добавки. В начале осени у крупных табачных корпораций возникли проблемы с импортом спиртосодержащих добавок в Россию. Тогда Федеральная таможенная служба начала требовать документы, подтверждающие их учет в ЕГАИС. При этом точной позиции у разных федеральных ведомств по данному вопросу не было: Минфин выступал за то, чтобы признать табачные ароматизаторы спиртосодержащей продукцией и проводить их поставки через ЕГАИС, а налоговое ведомство предлагало считать их сырьем и, соответственно, не заставлять табачные компании устанавливать ЕГАИС. На тот момент во ФГУП "НТЦ "Атлас Северо-Запад"" (разработчик ЕГАИС) даже не было разработано специального интерфейса ЕГАИС для табачного производства. Российские табачные фабрики потребляют в год около 2400 тонн спиртосодержащих ароматизаторов и соусов. Содержание спирта в них — от 1,5% до 50%. По экспертным оценкам, за год в табачной отрасли используется около 1,5 млн литров спирта.

В некоторых отраслях дело доходило до абсурда. В частности, компания Procter & Gamble была вынуждена отказаться от импорта своих электробритв, в комплект к которым входила очищающая жидкость, содержащая спирт. "Все магазины по торговле бытовой электроникой были вынуждены отказаться от нашего товара, поскольку из-за бритв они не будут устанавливать ЕГАИС и возиться с получением лицензии на торговлю спиртосодержащей продукцией",— рассказал Константин Дубинин.

Осенью в Госдуме попытались исправить ситуацию: 8 ноября поправки, выводящие из-под действия спиртового закона косметику, сигареты и другие товары, содержание спирта в которых минимально, были рассмотрены в первом чтении. Однако после второго и третьего чтения из-под действия закона вывели только аэрозольную продукцию и сигареты, а внедрение ЕГАИС в косметическом секторе перенесли на 1 июля 2007 года.