Органы предварительного следствия в России: генезис и перспективы совершенствования

ОРГАНЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ В РОССИИ: ГЕНЕЗИС И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Б.Я. ГАВРИЛОВ

заведующий кафедрой управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России,

Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор

Аннотация. Повышение эффективности деятельности органов предварительного следствия в РФ предлагается достигнуть путем совершенствования отдельных процессуальных институтов и правовых норм, регламентирующих стадию возбуждения уголовного дела, правила предъявления обвинения, а также введения в УПК РФ сокращенного дознания и других мер.

Ключевые слова: следователь, дознаватель, прокурор, производство по уголовному делу, предъявление обвинения, сокращенное дознание.

BODIES OF PRELIMINARY INVESTIGATION IN RUSSIA: GENESIS AND PROSPECTS FOR IMPROVEMENT

B.YA. GAVRILOV

head of the Department of management bodies of investigation of crimes Academy of management of Ministry of internal Affairs of Russia, honored lawyer of the Russian Federation,

doctor of legal sciences, professor

Annotation. Further improvement of the bodies of preliminary investigation in the Russian Federation proposed by the improvement of separate procedural institutions and legal norms, regulating the stage of excitation of criminal case, the filing of charges, the introduction of the criminal procedure code of the Russian Federation reduced the investigation and others.

Key words: the investigator, the head of the investigative body, the head of the unit of inquiry, an investigator, prosecution, short of inquiry.

Возможности создания в России единого следственного аппарата, его место и роль в системе государственных органов активно обсуждаются на протяжении более 50-ти последних лет. Возросший уровень преступности и новые требования, предъявляемые обществом к соблюдению законности, вызывают необходимость в принципиально новом подходе к решению проблем предварительного расследования, разработка которых невозможна без анализа исторического опыта и оценки влияния современного состояния уголовно-процессуального законодательства на эффективность данного вида деятельности.

Историческая составляющая развития следственного аппарата изложена в ряде публикаций автора1, как, впрочем, и других ученых и практиков2 достаточно подробно. Она охватывает временной период от Указа Императора Александра II от 8 июня 1960 г., согласно которому «следственная часть была отделена от полиции», учреждены должности судебных следователей и в 44 губерниях Рос-

сии созданы 993 следственных участка, и до настоящего времени.

Представляется в этой связи привести некоторые статистические данные. Органами внутренних дел в конце 50-х годов XX в. заканчивалось расследование и направлялось в суды 60% всех уголовных дел, следователями прокуратуры — порядка 40% (более подробные цифры, в том числе характеризующие качество следствия и состояние законности приведены в последней из указанных публикаций автора).

После законодательного разрешения Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г.3 проблемы создания следственного аппарата в органах охраны общественного порядка, его формирование и увеличение объема следственной работы стремительно нарастало. Так, количество уголовных дел, оконченных с 1964 по 1999 г.г. возросло с 228 тыс. до 996 тыс., что составляло 89,2% от всех уголовных дел, по которым предварительное следствие являлось обязательным, в том числе,

абсолютное большинство уголовных дел об экономических преступлениях, а также все дела об умышленных убийствах и изнасилованиях, совершенных несовершеннолетними или с их участием. Тем самым возможно утверждать, что, несмотря на все превратности в становлении и развитии следственного аппарата органов внутренних дел, они реально в структуре правоохранительных органов осуществляли борьбу с преступностью, охрану прав и законных интересов всех участников уголовного процесса.

Однако, последовавшие реформы в экономике, политике и социальной жизни «больно» ударили по следствию. Можно лишь констатировать, что доля следователей с высшим юридическим образованием сократилась с 87% до 43,6% к 1997 г. Ежегодно в 1994—2002 гг. из органов предварительного следствия увольнялось или переходило в другие службы от 6 до 9 тыс. следователей.

Но и в эти «лихие» годы костяк и дух следственного аппарата в органах внутренних дел не был утрачен, чему способствовали меры по его поддержке со стороны государства. При активной позиции бывшего руководителя следственного ведомства МВД России, заместителя Министра внутренних дел РФ И.Н. Кожевникова были приняты Указ Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 14224 и приказ МВД России от 4 января 1999 г. № 1 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422»5, в процес-

се реализации которых осуществлены значительные организационно-штатные мероприятия. Одновременно они явились реальным шагом к созданию в системе МВД России централизованного следственного аппарата численностью 54 тыс. единиц реальных следователей, завоевавших себе «бренд» Следственного комитета.

И не только это громкое имя, поскольку его следователи обеспечивали все эти годы реальные показатели следственной работы, в том числе как результат высокоэффективного процессуального контроля со стороны руководителей следственных органов.

Одновременно напомню, что эта процессуальная фигура появилась в 1965 г. и ее удалось отстоять от попыток многих наших видных ученых (А.М. Ларина, В.М. Савицкого и др.), предлагавших при принятии УПК РФ исключить из числа участников судопроизводства начальника следственного отдела, как это предусматривалось в Концепции судебной реформы в Российской Федерации.

Обоснованность нашей позиции о необходимости сохранения в УПК РФ данного участника уголовного процесса жизнь подтвердила, о чем свидетельствуют приведенные статистические данные о результатах работы органов предварительного следствия по обеспечению качества следствия и состоянию законности до и после введения в действие нового УПК РФ.

Таблица 1.

Статистические данные о качестве расследования уголовных дел

Годы Всего возвращено прокурором уголовных дел следователям для дополнительного расследования Возвращено дел судом прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ:

Следователям МВД Удельный вес к числу направленных в суд, % следов. прокуратуры и СК РФ Удельный вес к числу направленных в суд, % Всем органам расследования В том числе следователям

1999 21249 2,7 1102 1,4 41340 34209 — 4,0%

2000 19502 2,6 833 1,0 37106 31381 — 3,7%

2006 18373 3,3 1286 0,8 35930 —

2007 17557 3,2 1860 1,6 33300 —

2008 17573 3,5 3524 3,2 26502 20955 — 3,6%

2009 17652 3,8 3664 3,5 12163 8952 — 1,6%

2010 18089 4,4 2640 2,8 11141 7816 — 1,6%

2011 18560 4,8 3118 3,5 7689 5962 — 1,3%

2012 17908 4,9 38,73 3,7 6227 4930 — 1,1%

Данные о состоянии законности при расследовании уголовных дел

Годы Число оправданных судом лиц, в том числе на 1000 обвиняемых по направленным в суд делам, из них незаконно, необоснованно содержавшихся под стражей

Следователи МВД Из них содержалось под стражей Следователи прокуратуры и СК РФ Из них содержалось под стражей

2006 1372 — 2,0 524 1885 — 18,0 954

2007 1191 — 1,8 364 1417 — 11,9 742

2008 954 — 1,5 316 966 — 8,0 595

2009 721 — 1,3 362 796 — 7,0 518

2010 878 — 1,8 639 801 — 8,0 534

2011 699 — 1,6 399 658 — 7,0 368

2012 553 — 1,3 260 615 — 6,0 364

Существенно изменился и кадровый состав следственного аппарата; сегодня 90% следователей имеют высшее образование, в том числе 82% — высшее юридическое, а со стажем следственной работы свыше 3-х лет насчитывается 78% следователей.

Во второй части публикации считаю необходимым обратиться к проблемам современного уголовно-процессуального законодательства в части досудебного производства, существенно сдерживающим развитие следственного аппарата. Наглядно это подтверждает новый УПК Украины, вступивший в действие с 19 ноября 2012 г..

В этой связи необходимо отметить, что три года назад на конференции в Академии управления МВД

России были озвучены наши предложения по изменению начала производства по уголовному делу путем исключения из УПК РФ института «отказных» материалов (ст. 148 УПК РФ) и изменения процессуальных правил возбуждения уголовного дела (ст. 140—146 УПК РФ)6.

Что это дало? Сегодня в Украине из числа зарегистрированных заявлений и сообщений о преступлениях производство расследования по уголовному делу начинается по каждому второму обращению гражданина7 (в Латвии, где УПК действует с 2005 г., тоже самое), а в России — только по каждому 13-у. Разница столь велика, что не заметить ее просто невозможно.

Таблица 3.

Данные о количестве возбужденных уголовных дел

2006 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.

Всего зарегистрировано заявлений, сообщений о преступлениях, правонарушениях и происшествиях, млн. 19,3 22,8 23,9 24,7 26,4

Возбуждено уголовных дел, млн. 3,3 2, 4 22 2,0 1,9

В т.ч. удельный вес к числу зарегистрированных заявлений, сообщений 16, 9% 10,7% 9,0% 8,0% 7,2%

Тем самым, порядка 10 млн. заявителей ежегодно в России ограничиваются в своем праве на доступ к правосудию. А порядка 500 тыс. сотрудников органов внутренних дел за указанные нарушения ежегодно привлекаются к различным видам дисциплинарной ответственности, а часть из них — и к уголовной ответственности. Кто от этого выигрывает? Можно привести и такой пример: взять два абсолютно равных по численности населения и личного состава сотрудников полиции управления МВД России по Тверской и Пензенской областям, где за 2010 г. было зарегистрировано идентичное количество заявлений, сообщений о преступлениях (порядка 150 тыс.) при

одинаковом количестве «отказных» материалов (около 46 тыс.), а вот количество зарегистрированных преступлений в этих регионах различается в два раза (29,9 тыс. в Тверской области и 17,0 тыс. — в Пензенской области), что вряд ли может быть объяснено иными факторами, кроме как распространенносью фактов укрытия преступлений от учета8.

К принятию решения об отмене процессуальной нормы о возбуждении уголовного дела «подталкивает» сегодня и принятие Федерального закона от 4 марта 2013 г. № 23-Ф39, согласно положениям которого дополнительно к нормам действующего УПК РФ, допускающего до возбуждения уголовного дела

осмотр места происшествия, освидетельствование, осмотр трупа, исследование предметов и документов, сегодня стало возможным изъятие предметов и документов, проведение судебной экспертизы, получение объяснений, которые после возбуждения уголовного дела могут приобрести статус полновесных доказательств.

Другая ключевая на сегодня проблема — институт предъявления обвинения. Законодатель Украины нашу идею, которая высказывалась еще в начале 2000-х годов, а сегодня нашла поддержку среди части ученых и практиков10 и, по сути, подтверждена материалами одного из диссертационных исследований, реализовал в своем УПК, исключив данный институт и дополнив Кодекс нормами об уведомлении лица о подозрении в совершении преступления, позаимствованного из УПК РФ.

Однако, мы по-прежнему опасаемся того, как бы не нарушить конституционные права граждан. При этом не учитывается позиция Европейского Суда по правам человека, который неоднократно озвучивал, что обвинение означает наличие у государства обоснованных подозрений о совершении гражданином преступления. Возможность отказа от института предъявления обвинения подтверждает и практика реализации в России института уведомления лица о подозрении в совершенном преступления, который действует в УПК РФ с 1 июля 2002 г. и за 10 лет судом рассмотрены более трех миллионов уголовных дел без предъявления по ним обвинения в ходе досудебного производства. И никто ни в Конституционный Суд Российской Федерации, ни в Европейский Суд по правам человека из российских граждан не обращался.

Своего законодательного разрешения требует проблема сокращенного досудебного производства. По нашему мнению, которое в Академии управления МВД России удалось сверить с руководителями органов внутренних дел и подразделений дознания (от районного до регионального уровней), сокращенное дознание сегодня должно быть построено по правилам производства административных правонарушений (с участием защитника).

При задержании на месте совершения преступления лица или при его установлении «по горячим следам» оно подлежит задержанию в порядке ст.ст. 91—92 УПК РФ. В ходе расследования при признании факта совершенного преступления лицо должно быть допрошено в качестве подозреваемого с участием защитника. Одновременно допрашивается потерпевший или представитель организации

(предприятия), где совершена, например, кража. Вещественные доказательства осматриваются. Ис-требуются сведения о судимости. Производство других следственных действий не допускается, на что прямо должно быть указано в законе, иначе органы прокуратуры и суды по-прежнему будут требовать без достаточных к этому оснований всестороннего и полного расследования уголовного дела. Как следствие такого подхода к собиранию доказательств за последние три года объем следственных документов по уголовным делам, расследованным в форме дознания, по данным руководителей подразделений дознания органов внутренних дел на региональном уровне, возрос в два раза.

В течение 48 часов при соблюдении указанных выше обстоятельств расследование должно быть завершено, и уголовное дело направлено в суд, где в соответствии с ч. 7 ст. 108 УПК РФ срок задержания обвиняемого судьей должен быть продлен до 72 часов, в течение которых суд рассматривает уголовное дело. Этот порядок может применяться по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, расследованным как в форме предварительного следствия, так и в форме дознания, по которым лица, их совершившие, признают обстоятельства преступного деяния. Безусловно возрастет число задержанных подозреваемых. Оно сегодня составляет порядка 500 тыс. в год. Для сравнения в США ежегодно задерживается за уголовные преступления 12—13 млн. граждан.

Завершая проблему дознания с учетом ранее изложенных автором позиций11 о результатах расследования за последние 10 лет уголовных дел в форме дознания, предлагается передать начальникам подразделений дознания полномочия по процессуальному руководству расследования уголовных дел в форме дознания, оставив у прокурора надзорные полномочия по аналогии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, результативность действия которого при расследовании преступлений органами предварительного следствия приведена выше. Следует учитывать и возросший за последние годы уровень качества и показатель законности при расследовании органами дознания уголовных дел. Как следствие, количество возвращенных судом уголовных дел прокурору по уголовным делам, расследованным органами дознания, за период действия Федерального закона от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ уменьшилось с 3 213 человек в 2009 г. до 1300 в 2012 г., а число оправданных судами сократилось с 359 в 2008 г. до 213 в 2012 г.

Сведения о результатах расследования уголовных дел в форме дознания в 1999, 2006, 2008—2010 гг.

1999 г. 2006 г 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.

Всего направлено дел прокурору 429.140 430.025 453.419 447.352 397.033 365.926 364.829

В том числе с обвинительным актом в суд — 415.484 437.293 424.889 380.351 350.034 348.284

Число обвиняемых 428.976 450.282 445.831 431.544 385.669 354.416 352.290

Возвращено дел прокурором для доследования 8883 6810 12.265 12.477 12.730 12.100 12.221

Удельный вес к направленным в суд делам, % 2,1 1,6 2,7 2,8 3,1 3,2 3,7

Возвращено дел судом в порядке ст. 237 УПК РФ 7344 — — 3213 2900 1727 1297

Удельный вес к направленным в суд делам, % 1,7 — — 0,76 0,76 0,46 0,34

Число реабилитированных обвиняемых 837 149 320 574 1061 690 458

Удельный вес на 1 тыс. обвиняемых 1,95 0,33 0,72 1,33 2,75 1,94 1,3

Число оправданных и реабилитированных судом 651 330 359 285 305 240 213

Удельный вес на 1 тыс. обвиняемых 1,52 0,73 0,80 0,66 0,79 0,68 0,6

Содержалось под стражей из числа оправданных и реабилитированных 60 18 25 24 30 15 11

Решение хотя бы указанных проблем позволит сдвинуть с «мертвой» точки и другие проблемы досудебного производства с целью реализации действительных, а не мнимых мер борьбы с общеуголовной преступностью, уровень которой составляет 90% от всех совершенных преступлений. Дело за законодателем.

1 Гаврилов Б.Я. Следственный аппарат органов внутренних дел // Отечественные записки. 2003. № 2 (11). С. 406—422; он же. Оценка практической и научной состоятельности создания федеральной службы расследования // Современная уголовная политика в России: цифры и факты. Монография. М., Проспект, 2008. С. 67—83; он же. Следственный аппарат России: история и современное состояние // Органы предварительного следствия в системе МВД России: история, современность, перспективы (к 50-летию со дня образования следственного аппарата в системе МВД России): Сб. матер. всерос. науч.-практ. конф.: В 2-х ч. Ч. 1. М.: Академия управления МВД России, 2013. С. 4—18 и др.

2 Статкус В.Ф., Федоров Л.Н. 50 лет следственной службе в органах внутренних дел // Сб. матер. всерос. науч.-практ. конф.: В 2-х ч. Ч. 1. М.: Академия управления МВД России, 2013. С. 18—29.

3 О предоставлении права производства предварительного следствия органом охраны общественного порядка: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г., № 1237-^ // Ведомости Верховного Совета СССР, 1963. № 16, ст. 181.

4 О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 23 ноября 1998 г., № 1422 // Собрание законодательства РФ», 30 ноября 1998 г., № 48, ст. 5923.

5 О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422: приказ МВД России от 04.01.1999 № 1. // Информационный бюллетень Следственного комитета при МВД России. 2000. № 5 (106). С. 6—78.

6 Гаврилов Б.Я. Современное уголовно-процессуальное законодательство и реалии, его применения // Российский следователь. 2010. № 15. С. 17—20; Гордиенко В.В. Законодательное установление уголовного проступка и исключение института отказных материалов // Российский следователь. 2010. № 15. С. 11—14 и др.

7 Грошевой Ю.М., Каплина О.В. Новый этап развития уголовно-процессуального законодательства Украины. // Уголовное судопроизводство. 2013. № 1. С. 3.

8 Отчет по форме 4-Е за 2010 г. М., ГИАЦ МВД России.

9 О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4 марта 2013 г., № 23-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 4 марта 2013 г., № 9, ст. 875.

10 Гаврилов Б.Я. Правовая регламентация процессуального режима предъявления обвинения: современное состояние и тенденции развития. Материалы круглого стола «Предъявление обвинение в уголовном судопроизводстве будет отменено?» (9 декабря 2009 г. Академия управления МВД России) // Юридический консультант. 2010. № 3. С. 16—21.

11 Гаврилов Б.Я. Уголовно-процессуальное законодательство: современные реалии и перспективы развития // Вестник Московского университета МВД России. № 2. 2012. С. 16—23.