Государственные и муниципальные закупки в РФ: проблемы реформирования законодательства и правоприменительной практики

Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2017. № 1-2

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОГО И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО ПРАВА

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЗАКУПКИ В РФ: ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

© Н. В. Грииай

Грицай Наталья Валерьевна

кандидат юридических наук, доцент

заведующая кафедрой гражданского права и процесса Самарская

гуманитарная академия

В статье рассматриваются актуальные вопросы регулирования тосуларственных и муниципальных закупок, анализируются основные тенленции и изменения законолательства в ланной сфере, вносятся конкретные прелложения, направленные на совершенствование правового регулирования.

Ключевые слова: госуларственные закупки, муниципальные закупки, контрактная система, госу-ларственный заказ, госуларственные и муниципальные нужлы.

В современных условиях возрастает роль государственного регулирования процесса расходования бюджетных средств, осуществляемого через систему управления размещением заказов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд, и направленного на сокращение и оптимизацию расходов бюджетов всех уровней и снижения нарушений в сфере закупок.

Нормативно-правовое регулирование играет большую роль в функционировании любой сложной системы. Необходимость такого регулирования осуществляется базовым регламентом, он уточняет права и обязанности стороны, будь то представитель государственного сектора или частного.

Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим сферу размещения государственного заказа в Российской Федерации до 2014 года, был Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Закон № 94-ФЗ представлял собой результат многолетнего накопленного российского и международного опыта в сфере государственных закупок. Появление данного закона привело к общему знаменателю разброс в сфере размещения государственного заказа и оформило в единый нормативно-правовой акт в российской системе государственных закупок.

Система государственных закупок стала четко регламентировать модель размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд1.

Вступление в действие с 01.10.2006 г. Федерального закона от 21.06.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»2 (далее — Закон № 94-ФЗ) стало началом реализации комплекса мер, направленных на реформирование институциональной системы в сфере бюджетных закупок в целях:

— обеспечения и объединения единого экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов;

— эффективности использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

— расширения возможностей для участия физических и юридических лиц для размещения заказов и стимулирования участников закупок;

— развития добросовестной конкуренции в сфере госзакупок;

— усовершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;

— обеспечения при размещении заказов гласности и прозрачности;

— недопущения и предотвращения коррупционных действий в сфере госзакупок и других злоупотреблений чиновниками при размещения госзаказов.

Однако № 94-ФЗ не смог поставить заслон на пути недобросовестных заказчиков, которые находили способы для того, чтобы закупать предметы роскоши и неэффективно тратить бюджетные средства. Недостаточная подготовка конкурсов приводила к конфликтам на стадии их исполнения.

Недостатки государственного управления и регулирования государственных закупок по № 94-ФЗ были очевидны:

— отсутствовала система планирования закупок;

— отсутствовала регламентация требований к финансовому обеспечению контрактов;

— недостаточно регламентировалась ответственность за нарушения законодательства при размещении заказов;

— осуществлялся слабый контроль за стадиями исполнения и конечного результата, принимаемый товар во многих случаях не соответствовал заданному качеству.

1 Государственные и муниципальные закупки : сборник свободных докладов. М. : Юриспруденция, 2013. С. 46

2 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СПС Консультант плюс.

Для устранения недостатков и повышения эффективности в данной сфере был принят Федеральный закон от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»3 (далее Закон №44-ФЗ). Предложены направления для устранения недостатков по № 94-ФЗ, в ходе изменения нормативно-правового регулирования по № 44-ФЗ.

С 1 января 2014 г. Закон № 44-ФЗ вступил в силу. С той же даты утратил силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон № 44-ФЗ, прежде всего, был направлен на совершенствование закупочной деятельности, обеспечение гласности и прозрачности закупок, развитие добросовестной конкуренции и противодействие коррупции.

За период действия Закона № 44-ФЗ и Федерального закон от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»4 (далее № 223-ФЗ) Россия вышла на передовые позиции по количеству конкурентных закупок. По мнению проф. Л. В. Андреевой, если в странах Евросоюза в среднем в год проводится около 10 тыс. закупок конкурентными способами, то в России этот показатель составляет более 2 млн. процедур, что отражает уровень развития системы регламентированных закупок5.

Детальный анализ Закона и практики его применения позволяют выделить ряд проблем, связанных с реализацией его норм.

Меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на сегодняшний день недостаточны. Чтобы участвовать в закупках для этой категории, крупные компании специально создают новые мелкие фирмы, которые заключают договоры вместо них. Кроме того, сейчас отсутствует обязанность заказчиков обосновывать начальную максимальную цену, что приводит к завышению стоимости закупаемой продукции и невозможности определения реальной экономии.

Есть сложности и в унификации электронной подписи, которую требуют отдельные электронные торговые площадки. Ее нужно покупать только для участия в торгах на данной площадке. Это сокращает количество участников и снижает уровень конкуренции. Эксперты считают, что было бы правильнее установить единые для всех операторов по Закону № 223-ФЗ требования к электронной подписи.

За период действия законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ Россия вышла на передовые позиции по количеству конкурентных закупок. Если в странах

3 Федеральный закон от 05.04.2013г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СПС Консультант плюс.

4 Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // СПС Консультант плюс.

5 Андреева Л. В. Чем вызвана реформа в сфере государственных и муниципальных закупок, и как понимать создаваемую контрактную систему? // Аукционный вестник. Всероссийский информационно-аналитический ежедневник. 2014. № 189.

Евросоюза в среднем в год проводится около 10 тыс. закупок конкурентными способами, то в России этот показатель составляет более 2 млн. процедур, что отражает уровень развития системы регламентированных закупок6.

При этом остается огромное количество нереализованных возможностей по развитию отрасли, заниматься которыми у заказчиков и государства нет финансовых ресурсов или желания. Их разработку вполне могут взять на себя операторы электронных торговых площадок, при условии наличия между ними реальной конкуренции. Например, проблема с созданием единой номенклатуры всех возможных товаров, работ и услуг для сравнения цен по разным заказчикам (отраслям, регионам). Реализовать это решение еще никому не удалось. Помимо очевидной трудоемкости слишком сложно учесть все факторы, влияющие на ценообразование (например, цена 1 литра молока будет отличаться не только в зависимости от его жирности, состава и прочих технических характеристик, но и в зависимости от места поставки, объема закупки, порядка оплаты и т. д.).

Полный запрет на импорт продукции, если она производится в России был установлен ещё в конце 2013 г. при закупке товаров, работ и услуг для нужд обороны страны и безопасности государства Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2013 г. № 1224 «Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства»7, которым запрещён допуск продукции, происходящей из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства, за исключением случаев, когда производство таких товаров, выполнение работ и оказание услуг на территории Российской Федерации отсутствуют (п. 1).

Правила ведения реестра российского ПО установлены Постановлением Правительства РФ от 16.11.2015 № 12368.

С 1 января 2016 г. официально начала функционировать Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС). По сути это тот же самый Официальный сайт РФ для размещения информации о государственных закупках (ООС) - www.zakupki.gov.ru. Однако в функционал системы внесено несколько значительных изменений, основным из которых является введение четкого алгоритма публикации сведений о закупке. Если раньше заказчики

6 Белогурова Е. Б., Головщинский К. И., Еременко Н. В. Оценка практики закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2015. № 41. С. 43

7 Постановление Правительства РФ от 24.12.2013 № 1224 (ред. от 29.12.2015) «Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства» // СПС «Консультант Плюс».

8 Постановление Правительства РФ от 16.11.2015 № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СПС Консультант плюс.

при формировании извещения могли вручную вводить сведения о закупке, то теперь это можно сделать только путем выбора позиций плана закупки. Заказчик при проведении закупки не может изменить ряд сведений, указанных в плане, в том числе: наименование лота, сведения о НМЦК, привлечении субподрядчиков.

Основная сложность планирования закупок в ЕИС остается прежней: вводить данные в структурированный план закупки возможно только вручную, опубликовать план в формате Excel или Word невозможно. Это очень усложняет работу специалистов по закупкам и занимает много времени.

С 1 января 2016 г. процесс публикации плана усложнился еще и тем, что заказчики по Закону № 223-Ф3 должны при осуществлении закупок использовать новые коды ОКПД 2 и ОКВЭД 2 вместо привычных ОКДП и ОКВЭД. При этом не предусмотрено никакой системы конвертации кодов9. Кроме того, появилась необходимость указывать в плане закупки, которые проводятся среди СМП и исключения в соответствии с п.7.1 Постановления Правительства РФ от 11.12.2014 г. № 1352 (ред. от 23.04.2016) «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»10.

В марте 2016 г. приняты новые нормативные акты, изменяющие правила проведения закупок в контрактной системе. Новые антикризисные постановления, изменения порядка оценки заявок, новая редакция перечня товаров, работ, услуг, при осуществлении закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме, важные разъяснения Минфина и ФАС.

Принято Постановление Правительства от 11.03.2016 г. № 182 «О случаях и об условиях, при которых в 2016 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта»11, которое согласно информации с официального сайта Правительства РФ будет способствовать снижению финансовой нагрузки на субъекты малого и среднего предпринимательства, социально ориентированные некоммерческие организации при исполнении ими контрактов, поддержанию стабильности системы государственных закупок в 2016 году12.

9 Беспалое М. В. Контрактная система в сфере закупок бюджетных учреждений (Анализ основных новаций Федерального Закона от 05. 04. 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2014. № 1. C. 22—23.

10 Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 (ред. от 23.04.2016) «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // СПС «Консультант Плюс».

11 Постановление Правительства РФ от 11.03.2016 № 182 «О случаях и об условиях, при которых в 2016 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 13. Ст. 1822.

12 Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: www. government.ru/

Постановлением Правительства от 11.03.2016 г. № 183 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»13 изменен порядок нормирования закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, в том числе внесены поправки редакционного характера в ранее принятые постановления Правительства.

В постановлении Правительства РФ от 13 октября 2014 г. № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов»14слова «требованиями к определению» заменены словами «правилами определения», слово «Затраты» заменено словами «Группа затрат», внесены другие исправления в используемые термины.

В постановлении Правительства РФ от 20 октября 2014 г. № 1084 «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений»15, в частности, устанавливаются нормативы цены и количества товаров (работ, услуг) для сотрудников федеральных государственных органов и федеральных казённых учреждений.

Установлено, что значения нормативов цены и нормативов количества товаров, работ и услуг для руководителей органов управления территориальными государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и руководителей казенных учреждений не могут превышать (если установлено верхнее предельное значение) или быть ниже (если установлено нижнее предельное значение) нормативов цены и нормативов количества соответствующих товаров, работ и услуг, предусмотренных методикой, для государственного гражданского служащего, замещающего должность руководителя (заместителя руководителя) структурного подразделения федерального государственного органа, относящуюся к высшей группе должностей гражданской службы категории «руководители».

При изучении Закона № 44-ФЗ и изменений в регулировании и организации государственных и муниципальных закупок за 2014-2015 гг. нами

13 Постановление Правительства РФ от 11.03.2016 № 183 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 13. Ст. 1823.

14 Постановление Правительства РФ от 13.10.2014 № 1047 (ред. от 11.03.2016) «Об Общих правилах определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 42. Ст. 5753.

15 Постановление Правительства РФ от 20.10.2014 № 1084 (ред. от 13.04.2016) «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 43. Ст. 5919.

были выявлены процессуальные недостатки, которые осложняют работу заказчиков при применении закона:

1. Статья 18 «Обоснование закупок» согласно закона № 44-ФЗ (вступивший в силу с 01.01.2015) предписывает заказчикам при формировании плана закупок обосновывать объект и (или) объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, определенной с учетом положений статьи 13 закона настоящего закона № 44-ФЗ о контрактной системе.

В состав заказчиков, в соответствии с пунктом 7 статьи 3 № 44-ФЗ, входят государственный или муниципальный заказчик либо, в соответствии с частью 1 статьи 15, бюджетное учреждение.

В то же время, в соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 13 «Цели осуществления закупок», заказчиками осуществляются закупки для:

1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами;

2) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

В пункте 3 отсутствуют цели закупок для выполнения функций бюджетного и казенного учреждения. Следовательно, обосновывать объект закупки бюджетные, казенные учреждения смогут только исходя из достижения целей, указанных в пунктах 1 и 2 статьи 13, что существенно осложнит задачу таких учреждений при подготовке плана закупок, а в ряде случаев сделает эту задачу невыполнимой.

Направление решения: внести в пункт 3 статьи 13 № 44-ФЗ цель «выполнение процесса осуществления закупок».

2. В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 31 № 44 - ФЗ, требованием к участникам закупки является отсутствие в предусмотренном этим федеральным законом реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки — юридическом лице, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки. В данном пункте отсутствуют сведения о физическом лице, в том числе индивидуальном предпринимателе, что позволит недобросовестным поставщикам — физическим лицам, индивидуальным предпринимателям продолжать участие в закупках.

Предлагаемое решение: дополнить данный пункт сведениями о физическом лице — участнике закупки, в том числе индивидуальном предпринимателе.

3. В соответствии № 44-ФЗ с пунктом 2 части 1 статьи 31 № 44-ФЗ, требованием к участникам госзакупки является правомочность участника закупки заключать контракт. В соответствии с подпунктом г пункта 1 части 2 статьи 51 № 44-ФЗ, пунктом 2 части 5 статьи 66 № 44-ФЗ, участник госзакупки обязан в составе заявки представить пакет или копии этих документов, подтверждающих соответствие участника данному требованию.

При этом в законе о контрактной системе не определено, перечень каких документов должен предоставить участник для подтверждения своей правомочности, чтобы создать широту усмотрения комиссии заказчика при принятии решения о соответствии или несоответствии участника закупки данному требованию.

Предлагаемое решение: определить, какими документами участник закупки должен подтвердить соответствие требованию по правоспособности.

4. В соответствии с частью 4 статьи 54, при уклонении победителя конкурса от заключения контракта заказчик вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта в части, не покрытой суммой обеспечения заявки на участие в конкурсе, и (в № 94-ФЗ в аналогичном случае использовался союз «либо») заключить контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер. То есть для того, чтобы заключить контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, необходимо, по сути, обязательное обращение в суд с иском о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта в части, не покрытой суммой обеспечения заявки на участие в конкурсе, что существенно удлиняет сроки обеспечения соответствующих нужд заказчика.

Подобные проблемы будут возникать у заказчика и при проведении электронного аукциона (часть 14 статьи 70), запроса котировок (часть 12 статьи 78), запроса предложений (часть 17 статьи 83), закрытого аукциона (часть 3 статьи 91).

Направление решения: внести изменения в указанные статьи № 44-ФЗ, заменив союз «и» в указанных случаях союзом «либо» (можно также вариантом «и (или)»).

Таким образом, принятие № 44-ФЗ перевело действующую систему государственного заказа на новый этап развития. Очевидно, что нормы № 44-ФЗ в процессе практики его применения будут впоследствии дополнены многими подзаконными актами. Это неотъемлемая часть процесса нормативно-правового регулирования.