Обеспечение защиты бюджетных средств в сфере реализации целевых программ от преступных посягательств

УДК 343.357

П.И. Иванов В.В. Сонин

обеспечение защиты бюджетных средств в сфере реализации целевых программ от преступных посягательств

В настоящей статье авторы рассматривают особенности обеспечения защиты бюджетных средств в сфере реализации целевых программ от преступных посягательств подразделениями экономической безопасности и противодействия коррупции в условиях существенного ограничения бюджетного финансирования. Степень распространенности преступлений экономической и коррупционной направленности, материальный ущерб от них, а также организованный характер совершаемых деяний во многом обусловливают необходимость принятия действенных оперативно-розыскных мер по их своевременному упреждению.

Ключевые слова: защита бюджетных средств от преступных посягательств, оперативно-розыскные меры, подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции, сфера реализации целевых программ, экономические и коррупционные преступления.

Среди ключевых проблем, обозначенных в Послании Федеральному Собранию Президентом РФ, защите бюджетных средств, выделенных на реализацию целевых программ, отведено не последнее место. В частности, в Послании отмечается, что «как прямой удар по национальной безопасности надо рассматривать нецелевое использование или хищение бюджетных ассигнований на государственный оборонный заказ, и работать по таким фактам так же серьезно и строго, как по пресечению финансирования терроризма» [5]. Здесь по большому счету речь идет об обеспечении защиты бюджетных средств от преступных посягательств (Факты хищений бюджетных средств и их нецелевого использования, а также коррупций при распределении и освоении средств рассматриваются одним из источников угрозы национальной безопасности страны) [2]. Чтобы эти средства не попали в руки криминально активных лиц, дельцов теневой экономики.

Задача, связанная с обеспечением защиты бюджетных средств, в первую очередь адресована правоохранительным органам, а потому она стала для них приоритетной. В успешном ее решении не безучастны и подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции (ЭБиПК).

В настоящей статье авторы, не претендуя на исчерпывающее рассмотрение всех проблем, связанных с обеспечением защиты бюджетных средств, выделенных на реализацию целевых программ, от преступных посягательств, предприняли попытку осветить лишь совокупность обстоятельств (Обстоятельства - детерминанты, конкретные факторы, которые порождают явление, обусловливают его. Применительно к преступности - факторы (условия), способствующие совершению преступлений) [10, с. 7], влияющих на принятие подразделениями ЭБиПК органов внутренних дел (ОВД) оперативно-розыскных мер [7, с. 4] по их защите. (Под оперативно-ро-

зыскными мерами нами понимается способ решения в соответствии с действующим оперативно-розыскным законодательством оперативно-тактических задач, стоящих перед подразделениями ЭБиПК, в пределах их полномочий. Такие меры предполагают применение оперативно-розыскных сил, средств, методов и мероприятий).

Изучение и анализ правоприменительной практики подразделений ЭБиПК убедительно показывает, что необходимость принятия названными подразделениями таких мер в указанных целях обусловлена целым рядом обстоятельств.

Укажем основные из них.

Во-первых, замедлением темпов экономического роста, которое стало следствием введения Евросоюзом и США в отношении нашей страны санкций, резким снижением на мировом рынке цены на нефть. На этом фоне происходит ощутимое обесценивание отечественной валюты (инфляция), рост цен на товары народного потребления. Системообразующие предприятия и организации оказались в трудном финансовом положении. В связи с принятием Евросоюзом ограничительных мер страна вынуждена была начать процесс импортозамещения. До начала влияния внезапно возникших негативных факторов не удалось снизить до приемлемого уровня безработицу, незаконную миграцию, теневую экономику, отток капитала за рубеж. В условиях «кризиса» эти и другие негативные факторы существенным образом могут сказаться на состоянии бюджета страны. Военные действия на Юге-Востоке Украины, гуманитарная помощь, содержание и трудоустройство беженцев также стали социально-экономической проблемой, стоящей перед Россией.

В целях успешного преодоления названных негативных факторов из федерального бюджета страны выделяются огромные средства. Принимаемые меры по их преодолению, на наш взгляд, легли дополнительной нагрузкой на бюджет страны.

Во-вторых, из-за отсутствия системы защиты выделяемых средств, отвечающей современным реалиям, хищения и иные корыстные преступления получили некоторое

распространение. Об этом свидетельствуют хотя бы следующие данные.

Многолетняя практика показывает, что принимаемые подразделениями ЭБиПК оперативно-розыскные меры в сочетании с иными оказываются наиболее действенными. Как нам представляется, одними лишь административно-правовыми, уголовно-правовыми, уголовно-процессуальными, криминологическими, криминалистическими мерами не удается переломить сложившуюся криминогенную ситуацию в рассматриваемой нами сфере.

В-третьих, несмотря на введенные некоторые ограничения по расходованию бюджетных средств, принятые федеральные целевые программы государство намерено реализовать без каких-либо сокращений ранее утвержденных объемов финансовых затрат. Жизненно важные отрасли (сферы) экономики без государственной поддержки могут оказаться в упадке, и они вряд ли лишь своими собственными ресурсами могут обеспечить нормальное функционирование на фоне сложившейся на сегодня социально-экономической обстановки в стране.

Чтобы понять, что из себя представляют федеральные целевые программы, обратимся к их определению. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 (в ред. от 14 ноября 2009 № 927), утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы определяет как увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики.

Из приведенного определения видно, насколько чувствительными могут оказаться составные элементы целевой программы в случае вмешательства извне, например, в

виде хищений бюджетных средств, совершаемых в крупном и особо крупном размере. В конечном итоге, на наш взгляд, все это отражается на экономической безопасности сферы реализации целевых программ в целом.

При этом нельзя не учитывать, что целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной, научно-технической и инновационной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных, научно-технических и инновационных проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Следует также отметить, что целевые программы включаются в государственные программы Российской Федерации. В свою очередь сама целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках целевой программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

В связи со сказанным приведем понятие «государственная программа Российской Федерации». Законодатель в Федеральном законе РФ от 28 июня 2014 г. №№ 172-ФЗ государственную программу Российской Федерации определяет как документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

В настоящее время на стадии реализации находятся 47 федеральных целевых программ (без учета региональных), на это государством выделено около 1 трлн рублей

(существуют еще инвестиционные программы, например, восстановления социальных объектов Республики Южная Осетия. Только с 2014 по 2016 гг. запланировано выделение для этого из федерального бюджета средств в объеме 6,9 млрд рублей) [8, с. 90-92].Значительная часть этих средств направляется в приоритетные отрасли (сектора) экономики, в том числе агропромышленный комплекс [4], жилищно-коммунальное хозяйство [2], социальную сферу (сфера расходования материнского (семейного) капитала), строительство, системы образования и здравоохранения. Эти отрасли (сферы) сегодня, как никогда, остро нуждаются в государственной поддержке. Одновременно в условиях ограничения прав контрольно-надзорных органов [5] на проведение гласных проверок бюджетополучателей на предмет в первую очередь целевого расходования ими выделенных средств значительно повышается роль подразделений ЭБиПК в оперативном отслеживании движения бюджетных средств с момента их выделения до непосредственного расходования в рамках заключенных контрактов тем или иным участником целевой программы.

В системе ОВД единственной головной службой по организации ОРД по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями, в том числе в сфере реализации целевых программ, является подразделение ЭБиПК, которое, в пределах своих полномочий, в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» [1] вправе принять оперативно-розыскные меры в сочетании гласных и негласных методов и средств в интересах недопущения фактов противоправного завладения бюджетными средствами, выделенными в рамках реализации целевых программ.

В-четвертых, среди преступлений экономической направленности доминируют те, которые совершаются в сфере реализации целевых программ группой лиц по предварительному сговору, в составе организованной группы либо преступного сообщества. Повышенная их опасность проявляется не только в их организованности, но

и размере причиняемого ими материального ущерба, обеспечить возмещение которого не представляется возможным из-за своевременно не принятых подразделениями ЭБиПК мер на этапе доследственной проверки заявлений и сообщений.

В числе преступлений, совершаемых в сфере реализации целевых программ, преобладают преступления против собственности (95,0% от общего количества выявленных на ее объектах преступлений), причем подавляющая их часть совершена путем мошенничества (80,0%).

Более того, в рассматриваемой сфере наряду с экономическими преступлениями некоторое распространение получили преступления коррупционной направленности. Как показывает выборочное исследование, такие преступления стали проявляться в следующих формах, а именно: хищения бюджетных средств, в том числе с вымогательством денежных средств у добросовестных поставщиков, факты получения должностными лицами незаконного вознаграждения за обеспечение победы в торгах, устранение конкуренции, ограничение количества участников размещения заказа и установление и поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара. Не без помощи коррупционеров денежные средства, в том числе коррупционного происхождения, становятся предметом легализации с дальнейшим выводом их за пределы РФ.

Так, доля преступлений, связанных с освоением бюджетных средств, имеющих коррупционную направленность, в настоящее время составляет более 60,0%. Как показывает правоприменительная практика, это во многом свидетельствует о многочисленных фактах использования должностными лицами своих служебных полномочий.

Наконец, в-пятых, хищения и иные корыстные преступления в сфере реализации целевых программ чаще всего (75%) совершаются с использованием замаскированных способов. Сами способы их сокрытия также существенным образом отличаются от ранее встречавшихся на практике деятельности подразделений ЭБиПК. Иными словами, они носят высокоинтеллектуаль-

ный характер. На одном из примеров хотим показать, насколько искусно преступниками была выстроена криминальная схема, суть которой сводится к следующему: в данном случае ими по существу создана многоуровневая преступная схема, включающая в себя систему взаимосвязанных отношений ряда аффилированных сельскохозяйственных организаций (ООО), в которых организатор хищения имел долю в уставном капитале. Для приобретения сельхозтехники организатор получает в ОАО «Россельхоз-банк» целевой кредит, тут же заключает договор покупки техники с аффилированной сельскохозяйственной организацией для имитации расчетов за якобы поставленную сельхозтехнику. С целью сокрытия следов хищения операция, связанная с поступлением сельхозтехники под видом новой от ее поставщика, проводится через дочернюю организацию ОСПК МТС. Фактически техника никому не поставляется, а постоянно находится в пользовании МТС.

Оформленные таким образом документы фиктивных поставок направлялись в региональное Министерство сельского хозяйства и продовольствия, на основании чего ОСПК МТС из бюджета безвозмездно получал субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитному договору.

Посредством тщательного документирования путем разработки комплекса мероприятий сотрудникам подразделений ЭБиПК, несмотря на имевшиеся сложности, удалось распутать хитросплетенную схему хищений бюджетных ассигнований путем имитации расчетов за якобы поставленную сельскохозяйственную технику от контрагентов. Проверяемые в список поставляемой техники, как правило, включают единицы подержанной сельскохозяйственной техники уже находившейся на балансе Обслуживающего сельскохозяйственного производственного кооператива машинно-техническая станция (ОСПК МТС) Подобных примеров в практике деятельности подразделений ЭБиПК предостаточно.

Сложившаяся тревожная ситуация в сфере реализации целевых программ, на наш взгляд, предопределяет необходимость пе-

рестройки деятельности подразделений ЭБиПК территориальных органов МВД России на региональном уровне на основе внедрения в их практику передовых форм и методов борьбы с экономическими и коррупционными преступлениями. На их поиск ориентирует и МВД России, рассматривая важность обеспечения защиты бюджетных средств, направляемых на реализацию целевых программ, от преступных посягательств, задачей первостепенной важности [6].

Как нам представляется, поиск современных форм и методов борьбы с экономическими преступлениями должен вестись по двум направлениям: 1) посредством изучения и внедрения в практику деятельности подразделений ЭБиПК уже имеющегося опыта, прошедшего апробацию и показавшего хорошие конечные результаты (так называемый передовой); 2) путем обобщения и анализа практики борьбы с экономическими и коррупционными преступлениями в рассматриваемой сфере, разработки на этой основе научно обоснованных предложений и рекомендаций по борьбе с указанными видами преступлений в сфере реализации целевых программ. Оба направления, как нам представляется, тесно связаны между собой и дополняют друг друга.

Что же касается разработки предложений и рекомендаций, то данное направление в свою очередь должно реализовываться посредством разработки и принятия Концепции борьбы с экономическими и коррупционными преступлениями в сфере реализации государственных программ [9, с. 293], представляющая собой систему взглядов на обеспечение защиты бюджетных средств от преступных посягательств как части экономической безопасности. В ней, на наш взгляд, непременно должны быть перечислены основные источники угроз обеспечения защиты бюджетных средств от преступных посягательств, цели, задачи, принципы и основные направления деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и организаций в пределах их полномочий.

При разработке Концепции следует принимать во внимание то обстоятельство, что обеспечение защиты бюджетных средств от преступных посягательств, как нам представляется, многоплановая проблема, требующая системного подхода, который в свою очередь предполагает:

- равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

- вытеснение из сферы реализации целевых программ противоправно осуществляющих производственную (хозяйственную), предпринимательскую и финансовую деятельность хозяйственных субъектов (бюджетополучателей) независимо от их организационно-правовых форм;

- отстаивание законных экономических интересов добросовестных товаропроизводителей, участвующих в реализации целевых программ;

- своевременное принятие административно-правовых либо уголовно-правовых мер в отношении криминально активных лиц, посягающих на бюджетные средства, предназначенные для воплощения в жизнь принятых целевых программ;

- своевременное реагирование на любые сообщения и заявления о фактах хищений средств и их нецелевого расходования руководителями предприятий-бюджетополучателей.

Разумеется, системный подход охватывает и иные принципиально важные с позиции обеспечения сохранности бюджетных средств положения. В этом плане сам процесс обеспечения их сохранности не ограничивается лишь принятием названной Концепции. Возникает острая потребность во всесторонней проработке вопроса, связанного с созданием механизма практической ее реализации. Применительно к деятельности подразделений ЭБиПК ОВД такой механизм мог бы быть прописан в специально принятой Инструкции о порядке организации ОРД подразделениями ЭБиПК по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями в указанной сфере. Со своей стороны хотим предложить такую примерную ее структуру, которая состояла бы из следующих разделов: общие

положения; осуществление в целях получения первичных данных о фактах хищений поисковой работы; оперативно-розыскное предупреждение экономических и коррупционных преступлений в сфере реализации целевых программ; документирование названных видов преступлений с использованием преимущественно специальных сил, средств, методов и оперативно-розыскных мероприятий, наконец, оперативно-розыскное сопровождение предварительного расследования и судебного разбирательства.

Как нам представляется, принятие Концепции и на этой основе Инструкции означает научно обоснованный подход к решению весьма острой на сегодня проблемы, связанной с обеспечением сохранности

бюджетных средств. Наличие самой Инструкции позволяет практическим работникам подразделений ЭБиПК ОВД (особенно молодым специалистам) избегать от возможных ошибок.

Таким образом, выбор в определенной совокупности оперативно-розыскных мер, применяемых подразделениями ЭБиПК ОВД в целях защиты бюджетных средств, направляемых на реализацию целевых программ, от преступных посягательств, во многом зависит от обстоятельств, прямо или косвенно влияющих на него. Наличие большого их множества накладывает свой отпечаток и на вариативность комплекса применяемых на практике мер.

литература

1. Об оперативно-розыскной деятельности : Федеральный закон 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 33, ст. 3349.

2. О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ.

3. О Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года : Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 20, ст. 2444.

4. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 г. : постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 32, ст. 4549.

5. Принять вызов и победить: послание Президента РФ Федеральному Собранию // Рос. газ. 2014. - 5 декабря.

6. О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России в 2014 г.: Директива МВД РФ от 12 ноября 2013 г. № 2 дсп.

7. Антонов В. В. К вопросу о сущности и содержании оперативно-розыскных мер / В. В. Антонов // Актуальные вопросы теории и практики оперативно-розыскной деятельности: Труды Академии управления МВД России. - М., 2001.

8. Земскова Е. Н. О некоторых проблемах международного сотрудничества при расследовании хищений бюджетных средств/ Е. Н. Земскова // Современное состояние, проблемы и перспективы полицейского международного сотрудничества государств-участников СНГ в борьбе с преступностью: материалы международной научно-практической конференции. - М.: Академия управления МВД России, 2014. - С. 90-92.

9. Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. - М., 1999. - С. 293.

10. Петров Э. И. Криминологическая характеристика и предупреждение экономических преступлений / Э. И. Петров, Р. Н. Марченко, Л. В. Баринова. - М., 1995.

© Иванов П.И., 2015 © Сонин В.В., 2015 Статья получена: 06.04.2015