Муниципально-властные институты в Российской Федерации

Hvorov A.V. New standards of legal aid. In the article the market of modern legal services in Russia, realization of legal reform and situation on the eve of possible changes of legislation in the sphere of jurisprudence are considered. The detailed explanation of concept “standards of legal aid” is spent. On an example of international-legal documents necessity of enshrining of the given standards in the

national legislation is underlined. The interrelation between application of standards and improvement of quality of legal aid is spent.

Key words: legal system; jurisprudence; qualified legal aid; legal service; legal profession; standards of legal aid.

УДК 342+351.3

МУНИЦИПАЛЬНО-ВЛАСТНЫЕ ИНСТИТУТЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.А. Баранов

Статья посвящена раскрытию содержания публично'-властных правовых институтов в местном самоуправлении, рассмотрению вопросов правового статуса муниципальных органов, выделению их существенных признаков. Автором раскрыты подходы в понимании таких институтов муниципального права, как глава муниципального образования и местный представительный орган.

Ключевые слова: публично-властные правовые институты; местное самоуправление; муниципальный орган; глава муниципального образования; местный представительный орган.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, является одним из ведущих принципов, определяющим, наряду с разделением властей и федерализмом, систему публичной власти в государстве.

Закрепленная в Конституции Российской Федерации модель местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти и элемента гражданского общества предполагает в качестве обязательного условия четкую и подробную правовую регламентацию всех видов отношений, возникающих в этой сфере.

Местное самоуправление позволяет с большей эффективностью, по сравнению с централизованной системой управления, решать местные вопросы, поскольку оно способно сочетать в себе интересы малых сообществ, интересы и права человека с проводимой государственной политикой, с государственными интересами. Через укрепление института местного самоуправления возможно формирование реального механизма взаимодействия общества и государства.

В Российской Федерации основные положения и принципы деятельности местного самоуправления в теоретическом и прикладном аспекте как одного из элементов общей системы власти стали развиваться сравнительно недавно. Однако за этот промежуток времени накоплен определенный практиче-

ский опыт в области становления и функционирования местного самоуправления, созданы основы правовой базы и, главное, в общественном сознании укрепилось и получает свое дальнейшее развитие идея о невозможности дальнейшего цивилизованного, демократического развития страны без развитой системы местного самоуправления [1].

Среди приоритетных задач в области местного самоуправления, требующих глубокого анализа и выработки системы научных и методологических рекомендаций, важное место принадлежит исследованиям его организационных и правовых основ существования на местном уровне. В любом местном сообществе наиболее продуктивна та модель местного самоуправления, которая позволяет максимально развивать инициативу и максимально стимулирует самоорганизацию экономических и политических сил населения. В связи с этим актуальным становится определение оптимальных правовых форм организации местного самоуправления.

Публично-властными правовыми институтами муниципального права являются обособленные группы юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе публично-властной деятельности населения непосредственно либо органов местного самоуправления конкретного муниципального образования по осуществлению его компетенций [2].

Существование публично-правовых институтов в местном самоуправлении обусловлено тем, что местное самоуправление -это прежде всего территориальное управление. Управление, как известно, предполагает воздействие на поведение людей, подчиненность воли одних людей воле других для достижения определенных результатов.

Управление в публично-властных правовых формах предполагает наличие властных начал, которые выступают не просто средством управления, а его непременным условием. При этом, как отмечал В.Г. Афанасьев, управление - «не просто сознательная деятельность, а та ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на претворение решений в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением и использованием информации» [3].

Таким образом, функционирование субъектов, обладающих муниципальной властью, состоит в том, что управляющие группы и субъекты систематически целенаправленно воздействовали на управляемые объекты с тем, чтобы привести их к заданному результату, поставленной цели. Управлять же территорией, не имея властных начал, невозможно. Это становится очевидным, если внимательно изучить круг вопросов т. н. «местного значения», которые, несомненно, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, а значит объективно включены в механизм публично-правового регулирования на уровне государства.

В связи с этим публично-властные правовые институты в местном самоуправлении можно подразделить на два вида. К первому относятся публично-властные правовые институты, имеющие властное содержание в силу включенности определенных вопросов местного значения в систему, реализующую государственные интересы. К этой группе можно отнести институты местных финансов, муниципального образования и др. Так, например, институты местного бюджета и бюджетного процесса - это совокупность норм, которые, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, строятся на принципе единства бюджетной системы, означающем единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной докумен-

тации, принципов бюджетного процесса, единый порядок ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Второй вид публично-правовых институтов - совокупность норм права, реализующих функции местного сообщества, проистекающих из вопросов непосредственно местного значения, которые прямо не входят в круг государственных интересов. К таким институтам можно отнести институт главы муниципального образования и институт местного представительного органа.

Институт главы муниципального образования, представляющий совокупность юридических норм, регулирующих правовое положение высшего должностного лица муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемого гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Если кратко определить содержание данного института, то следует исходить из того, что именно глава муниципального образования избирается местным населением или его представителями, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в постановлениях главы муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципальновластных структур, единолично формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат, специалистов и обслуживающий персонал.

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наде-

лен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Если проанализировать статус главы муниципального образования, то можно придти к выводу, что глава муниципального образования не является муниципальным служащим, т. к.:

1) он получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих;

2) он имеет специфические права и обязанности;

3) наложение взысканий на главу муниципального образования также имеет свою специфику;

4) он не может быть уволен со своей должности, а имеет только ему присущий порядок отстранения от должности.

Естественно, если фигура главы муниципального образования так сильно отличается от других представителей муниципальной власти, то вполне закономерно, что законодатель не признал его муниципальным служащим, а выделил его, наряду с депутатом местного представительного органа, в отдельную категорию субъектов муниципального права.

На наш взгляд, в дальнейшем должно следовать принятие законов, детально регламентирующих на федеральном уровне правовой статус высшего выборного муниципального должностного лица (главы муниципального образования).

Как полагают некоторые ученые, в связи с тем, что органы власти возможны двух видов: коллегиальные и единоличные [4], можно говорить о статусе главы муниципального образования как о статусе муниципального органа.

На наш взгляд, глава муниципального образования (высшее выборное муниципальное должностное лицо) характеризуется признаками, которые не совпадают с юридическими признаками, присущими правовому статусу муниципального органа как муниципально-властного учреждения.

Во-первых, муниципально-правовой статус главы муниципального образования предполагает юридические признаки, характеризующие высшее выборное муниципальное должностное лицо, а не муниципально-

властное учреждение, состоящее из взаимосвязанной системы муниципальных служащих и других работников муниципального органа.

К тому же, если признавать, что именно глава муниципального образования является единоличным муниципальным органом, то весь подчиненный аппарат, не включаемый в понятие «муниципальный орган», попадает в неопределенное правовое положение, т. к. при подобном подходе его правовое положение не охватывается правовым статусом главы муниципального образования, но он не может быть признан самостоятельным муниципальным органом.

Во-вторых, муниципально-правовой статус главы муниципального образования не предполагает наличия в его содержании юридических признаков, характеризующих муниципальное учреждение, состоящее из совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых структурных подразделений.

Если признать, что глава муниципального образования представляет собой единоличный муниципальный орган, то в состав такого органа может включаться только сам глава муниципального образования, который должен самостоятельно (без заместителей) реализовать свои функции. Однако в муниципальном управлении глава муниципального образования обеспечивает деятельность всех своих подчиненных структур [5]. Следовательно, если включать в состав такого субъекта муниципального права заместителей главы муниципального образования, то его нельзя признать единоличным муниципальным органом.

В-третьих, муниципально-правовой статус главы муниципального образования не предполагает наличия в его содержании юридических признаков, характеризующих определенный имущественный комплекс, находящийся на балансе муниципального учреждения. Все имущество, находящееся в муниципальной собственности, передается в распоряжение главы муниципального образования, а он, в свою очередь, распределяет указанное имущество между различными муниципальными органами и организациями, включая и местную администрацию.

В связи с этим нельзя признать, что имущество, переданное главе муниципального образования, находится на балансе мест-

ной администрации как муниципального органа. Вероятно, в данной ситуации правовой статус главы муниципального образования имеет некоторые признаки, свойственные правовому положению юридического лица. В частности, глава муниципального образования как высшее выборное должностное лицо имеет закрепленное именно за ним обособленное имущество.

В -четвертых, муниципально -правовой

статус главы муниципального образования не включает в себя юридические признаки, характеризующие муниципально-властное

учреждение, имеющее учредительные документы, закрепляющие стабильность существования организационной и кадровой структур учреждения вне зависимости от смены его руководителя.

В данном случае важно акцентировать внимание на том, что любое муниципальное учреждение характеризуется наличием организационных документов, гарантирующих определенную стабильность его правового положения. К примеру, муниципальное учреждение имеет стабильные название, структуру, компетенцию, и руководитель муниципального учреждения не вправе менять указанные признаки учреждения. В ситуации же с местной администрацией нужно признать, что глава муниципального образования может абсолютно свободно поменять название, компетенцию, структуру муниципального аппарата, обслуживающего его деятельность. Следовательно, глава муниципального образования характеризуется большим объемом прав в отношении возглавляемого им аппарата, нежели любой руководитель муниципального учреждения, и можно утверждать, что его правовой статус отличен от статуса учреждения, признаки которого являются определяющими для понятия «муниципальный орган».

Естественно, если главу муниципального образования признать муниципальным органом, то его правовой статус должен охватывать правовые статусы указанных структурных подразделений местной администрации, а такое правовое положение не предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации и не укладывается в существующие теоретические схемы, созданные применительно к юридическому понятию «муниципальный орган».

Кроме того, нужно отметить, что достаточно часто возникают ситуации, когда глава муниципального образования в силу различных причин, например, связанных с состоянием его здоровья, не может осуществлять свои полномочия. Подобный правовой казус легко объяснить, если рассматривать главу муниципального образования только как высшее выборное муниципальное должностное лицо, однако если рассматривать главу муниципального образования как единоличный муниципальный орган, то возникает ряд вопросов. Возможно ли учитывать в правовой характеристике муниципального органа состояние его здоровья, может ли муниципальный орган по состоянию здоровья не реализовать свои полномочия? Вероятно, что ответы на данные вопросы могут быть только отрицательными.

Следует подчеркнуть, что в правовом положении муниципального органа не могут присутствовать такие достаточно важные юридически значимые характеристики главы муниципального образования, как состояние здоровья, ограничения и гарантии, связанные с исполнением своих должностных обязанностей.

К примеру, можно ли научно говорить о том, что муниципальный орган не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членом органов управления, хозяйствующим субъектом, использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое муниципальное имущество и служебную информацию, получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей и т. д. и т. п.?

Данные характеристики могут быть свойственны только должностному лицу, коим и является глава муниципального образования. Перенесение же на его правовой статус юридических признаков муниципального органа, при всей схожести их правового положения, является, по нашему мнению, неоправданным.

Учитывая этот момент и все приведенные аргументы, можно с достаточной степе-

нью достоверности заключить, что, характеризуя правовое положение главы муниципального образования, правильнее будет рассматривать его как высшее выборное муниципальное должностное лицо, а не как орган муниципальной власти.

Как уже было отмечено выше, еще одним институтом муниципального права, направленным на решение местных вопросов, является институт местного представительного органа, представляющий собой относительно самостоятельную совокупность юридических норм, регламентирующих правовое положение выборного органа местного самоуправления, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени нормы, действующие на территории муниципального образования.

Этот институт регламентирует статус и деятельность местного выборного муниципально-властного учреждения, которое представляет интересы местного населения, состоит из депутатов, наделено определенной компетенцией и реализует представительскую, нормотворческую и контрольную функции в системе местного самоуправления.

Специфика данного института состоит в том, что указанный субъект муниципального права не просто осуществляет управленческие функции, а реализует муниципальную власть, т. е. наделен, в соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации, муниципально-властными полномочиями. Именно наличие муниципально-властных полномочий является специфическим признаком правового положения местного представительного органа и позволяет говорить об институте представительного органа муниципального образования как об относительно самостоятельной совокупности юридических норм, упорядочивающих правовой статус субъекта правоотношений, выступающего от имени жителей муниципального образования, решающего вопросы местного значения, осуществляя муниципально-властную деятельность в пределах своей компетенции.

Наиболее значимыми юридическими признаками, характеризующими особенности его правового положения, являются следующие.

Во-первых, по своей организационноправовой форме местный представительный орган представляет собой муниципальное учреждение. Эта организационно-правовая

форма производна от того, что муниципальный представительный орган является организацией, представляющей определенный коллектив людей, объединенный общностью целей и родом деятельности.

Вторым юридическим признаком представительного органа муниципального образования является то, что он наделяется обособленным имуществом, принадлежащим ему на праве оперативного управления, а также имеет ряд правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом.

В качестве третьего правового признака местного представительного органа следует отметить то, что он имеет специфические организационно-правовые документы. Специфику правового положения местного представительного органа составляет то, что он функционирует, в отличие от иных юридических лиц, на основании не учредительных документов (устава или положения), а совокупности правовых документов, включающих устав муниципального образования и регламент местного представительного органа, утверждаемый в специфическом порядке, и полностью посвященных организации работы местного представительного органа.

В теории права под регламентом понимается свод правил (постоянных или временных), регулирующих внутреннюю организацию и формы деятельности представительного органа, а также правовое положение депутата [6]. По своему правовому положению регламент местного представительного органа не может быть отнесен к нормативным правовым актам, т. к. он не содержит юридических норм, представляющих собой «узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев» [7].

Регламент местного представительного органа представляет собой правоприменительный правовой акт, «изданный на основании юридических фактов и юридических норм, определяющий права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц» [8] и направленный на регламентацию деятельности местного представительного органа.

Регламент местного представительного органа следует признать правовым актом, в котором подробно регламентируются: порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на заседаниях местного представительного органа; порядок рассмотрения и принятия законопроектов местным представительным органом; порядок образования органов в местном представительном органе и заслушивание их отчетов; порядок рассмотрения депутатских запросов; порядок голосования; иные вопросы организации работы местного представительного органа.

Исходя из указанных выше признаков можно сделать вывод, что муниципальный представительный орган является не свободно действующим муниципально-властным субъектом, а властной структурой, специально созданной местным населением для реализации определенных вопросов местного значения и имеющей жестко фиксированные пределы своего функционирования.

К функциям муниципального представительного органа следует отнести представительскую, нормотворческую, исполнительскую и контрольную.

Нормотворческая функция местного представительного органа обусловлена необходимостью выделения в системе муниципальной власти субъекта, который будет заниматься принятием муниципальных юридических норм. В процессе реализации указанной функции местный представительный орган принимает ряд правовых актов. Перечень их определяется в уставе соответствующего муниципального образования и в регламенте местного представительного органа. Обычно, на практике такими правовыми актами являются решения - нормативные документы, содержащие муниципальные юридические нормы, и постановления - акты ненормативного характера.

Напомним, что, как отмечает С.А. Алексеев, в самом общем виде под нормой права в современной теории права понимается установленное либо санкционированное государством формально-определенное, общеобязательное правило поведения общего характера [7]. И если подходить к понятию «юридическая норма» с формально-юридических позиций, то представительные органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации,

исключенные из системы органов государственной власти, не являются органами, компетентными устанавливать юридические нормы.

Однако поскольку определяющим моментом при определении субъекта нормотворчества является не принадлежность органа к системе органов государственной власти, а наличие у него властных полномочий, то муниципальный представительный орган, конституционно наделенный властью (ст. 3 Конституции РФ), а следовательно, и властными полномочиями, должен быть признан полноправным субъектом нормотворческой деятельности. Необходимо также отметить, что в современной системе муниципальной власти нормотворчеством занимается и глава муниципального образования (глава местной администрации), издающий постановления, также содержащие муниципальные юридические нормы.

Представительный орган муниципального образования реализует также и исполнительскую функцию. Содержание этой функции связано с правоприменительной деятельностью. Реализуя ее, местный представительный орган в процессе своего функционирования занимается как претворением в жизнь муниципальных юридических норм (например, организация местных выборов), так и распоряжается материальными и финансовыми средствами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования (например, при секвестировании местного бюджета).

Также одной из функций, реализуемых местным представительным органом, является представительская функция, заключающаяся в представительстве интересов местного населения. Местный представительный орган в первую очередь осуществляет именно представительство интересов местного населения, т. к. состоит из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интересы местного населения.

К функциям, реализуемым местным представительным органом в системе муниципальной власти, следует также отнести и контрольную функцию. Реализация контрольной функции предполагает определенное подчиненное положение контролируемых субъектов местных правоотношений в отношении контролирующего субъекта. Со-

держательную сторону контрольной функции местного представительного органа составляют два момента:

- контроль за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц, предприятий и учреждений, находящихся в вертикальном подчинении по отношению к местному представительному органу как контролирующему субъекту;

- контроль деятельности различных юридических и физических лиц, действующих на территории муниципального образования, предполагающий возможность местного представительного органа, как контролирующего субъекта, самостоятельно применять меры правового воздействия к лицам, не соблюдающим требования юридических норм.

Говоря о структуре местного представительного органа, следует начать с того, что, в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, причем структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Из этого следует вывод, что структура местного представительного органа (внутреннее строение местного представительного учреждения) может в значительной мере варьироваться местным населением в зависимости от исторических и иных местных традиций. Однако, в нашем понимании, это не означает абсолютной произвольности в построении местных представительных органов, т. к. их структура закрепляется в уставе муниципального образования, который подлежит обязательной государственной регистрации.

Кроме устава муниципального образования структура местного представительного органа закрепляется в его регламенте. С учетом анализа уставов муниципальных образований и регламентов местных представительных органов, принятых в различных муниципальных образованиях, можно выделить определенные закономерности в формировании и функционировании структуры местных представительных органов.

Обычно в качестве первого и главного звена местного представительного органа

выделяются его руководящие органы и должностные лица, к которым относятся председатель местного представительного органа и его заместители, избираемые из числа депутатов на первом заседании местного представительного органа и выполняющие организационно-распорядительные и представительские функции.

В соответствии с уставом муниципального образования может быть образован президиум местного представительного органа, представляющий собой коллегиальный руководящий орган. В состав местного представительного органа обычно входят председатель, председатели постоянных комиссий и секретарь местного представительного органа.

В качестве второй части муниципального представительного органа выделяются функционально-отраслевые подразделения, представляющие собой постоянные и временные комиссии. Эти подразделения формируются из числа депутатов, функционируют в течение определенного срока и выполняют совещательные, консультативные и контролирующие функции.

Обычно к компетенции постоянных и временных комиссий относится решение специализированных вопросов, относящихся к той или иной сфере местных общественных отношений. Комиссии образуются по функциональному или отраслевому признакам. В соответствии с регламентом местного представительного органа могут формироваться следующие комиссии: по бюджету и экономической политике, городскому хозяйству и собственности, социальной политике, местному самоуправлению, по связям с общественностью и средствами массовой информации. В процессе реализации своих полномочий комиссии вправе самостоятельно выступать от своего имени, запрашивать необходимую информацию у широкого круга физических и юридических лиц, приглашать на заседания должностных лиц.

В составе местного представительного органа также выделяются депутатские группы, представляющие собой объединение нескольких депутатов, образованное по территориальному или партийному признакам. Депутатские группы являются одной из наиболее произвольных форм деятельности депутатов в местном представительном органе, т. к. они возникают по инициативе депута-

тов, не фиксируются в регламенте местного представительного органа и функционируют в течение времени, необходимого для решения того или иного вопроса.

В качестве структурного элемента представительного органа муниципального образования следует также выделить и его рабочие органы, которые представляют собой обслуживающий аппарат местного представительного органа. К их числу относятся общий отдел, организационный отдел, бухгалтерия, экспертно-правовой отдел, секретариат и другие обслуживающие звенья. В состав сотрудников этих структурных подразделений не входят депутаты. Их численный состав формируется из работников, которые по своему правовому статусу являются муниципальными служащими, поэтому на них распространяются все права, обязанности, ограничения и гарантии, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о муниципальной службе.

Таким образом, в результате анализа юридически значимых признаков представительного органа муниципального образования можно сделать вывод, что представительный орган является чрезвычайно специфическим субъектом правоотношения, сочетающим в себе признаки как полноправного субъекта имущественного оборота, так и субъекта публично-правовых правоотношений, наделенного муниципально-властными полномочиями.

1. Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализаций конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1995.

2. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006. С. 76.

3. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 57-58.

4. Государственные органы Российской Федерации. Екатеринбург, 1994. С. 5.

5. Муниципальное право. М., 2000. С. 230.

6. Юридическая энциклопедия. М., 1998. С. 378.

7. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994. С. 7, 45.

8. Теория государства и права / под ред. В.М. Ко-рельского, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1998. С. 388.

Поступила в редакцию 14.09.2009 г.

Baranov V.A. Municipal authority institutes in Russian Federation. Article is devoted to disclosing of the subject of municipal authority institutes legal institutes in local government, to consideration of questions of a legal status of municipal authorities, allocation of its essential features. The author reveals approaches in understanding of such institutes of the municipal right as the head of municipal unit and a local representative authority.

Key words: publicly-imperious legal institutes; local government; municipal authority; the head of municipal union; a local representative authority.