Административная ответственность за правонарушения иностранных граждан и лиц без гражданства

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА

Прусакова М.Г., аспирантка кафедры административного и служебного права

Северо-Кавказская академия государственной службы

Аннотация: Статья посвящена актуальным вопросам административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства. Особое внимание уделяется вопросам систематизации правовых норм и практики их применения в сфере миграции, а также созданию теоретической научной базы для дальнейшего совершенствования административной ответственности в данной области.

Ключевые слова: административная ответственность, миграция, иностранцы, правонарушения

Ежегодно в России тысячи иностранных граждан и лиц без гражданства привлекаются к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. В связи с неизменным увеличением числа прибывающих, обостряется проблема ужесточения ответственности за нарушения в сфере миграции. По данным Федеральной миграционной службы Российской Федерации, за последнее время значительно возросло количество иностранных граждан, нарушивших правила пребывания на территории России. Например, в 1996 году к ответственности за нарушение соответствующих законов было привлечено около 160 тысяч иностранных граждан, а с территории России выдворено около 14,5 тысячи, а в 2007 г. к ответственности было привлечено уже более 170 тысяч иностранных граждан, а выдворено - более 22 тысяч соответственно. В последнее время наметилась устойчивая тенденция увеличения числа иностранных граждан, которые незаконно въезжают на территорию России, и тем самым, создавая реальную угрозу национальной безопасности государства.

Изучив законодательство, регулирующее отношения в сфере миграции, можно проследить усиление административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, а именно существенно увеличилось количество видов деяний, признающихся правонарушением, повысились размеры административных штрафов, расширился субъектный состав правонарушений. Например, за нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 18.10 Кодекса об административных правонарушениях) к ответственности могут быть привлечены как работодатель, так и заказчик работ (услуг), а за нарушение правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в

Российской Федерации (ст. 18.9 Кодекса об административных правонарушениях) ответственности подлежит должностное лицо организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданин Российской Федерации или постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин.

Стремительное увеличение числа прибывающих привело к появлению новых общественных отношений, которые повлекли за собой возникновение новых нарушений в этой области. Для предотвращения правонарушений, а также регулирования новых общественных отношений был принят ряд актуальных нормативно-правовых актов. Но хаотичное принятие новых нормативно-правовых актов не улучшит ситуацию. Проблему необходимо решать не количеством принимаемых актов, а качеством: знанием действующего законодательства, умением его анализировать и обобщать опыт применения.

Исследование Кодекса об административных правонарушениях показывает, что не все проблемы, связанные с административной ответственностью, нашли в нем свое отражение, о чем свидетельствуют постоянно вносимые изменения и дополнения. Так, например, в 18 главу Кодекса «Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации», содержащую составы административных правонарушений в сфере миграции, внесены изменения1, связанные с увеличением размера штрафов за некоторые правонарушения. Например, за «нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации» (ст. 18.9 Кодекса); «непредставление или несвоевременное представление по требованию федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориального органа установленных законодательством Российской Федерации документов или информации об иностран-

1 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 28.12.2004 №187-ФЗ (принят ГД ФС РФ 15.12.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. 03.01.2005. №1 (часть 1). Ст. 13; Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушения» от 22.06.2007 №116-ФЗ (ред. от 24.07.2007) // Собрание законодательства Российской Федерации. 25.06.2007. №26. Ст. 3089.

ных гражданах или лицах без гражданства, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотренный законодательством Российской Федерации» (ч. 2 ст. 18.11 Кодекса).

Так же, из некоторых статей исключен такой вид наказания, как предупреждение. Таким образом, законодатель, оставляя исключительно одно административное наказание в виде штрафа, а дополнительное - административное выдворение за пределы Российской Федерации, ужесточает административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства. Помимо усиления ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, законодатель увеличил административную ответственность лиц, принимающих иностранных граждан и лиц без гражданства, а также привлекающих иностранных работников. Так, например, в ч. 1 ст. 18.10 «Нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников либо осуществление иностранными работниками трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу» внесено изменение, согласно которому законодатель установил то, что административную ответственность должны нести не только работодатель, но и заказчик работ (услуг).

Таким образом, изменения, внесенные в 18 главу Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, направлены на усиление административной ответственности за правонарушения, а также на приведение Кодекса об административных правонарушениях в соответствие с законодательством Российской Федерации, регламентирующим административно-правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Необходимо обратить внимание на то, что некоторые вопросы, связанные с административной ответственностью, закрепленные в 18 главе Кодекса, охватывают более широкий объект правонарушений. Например, проблемы трудоустройства иностранных граждан на территории Российской Федерации, ответственности работодателей, а так же ответственность лиц, которые не являются иностранными гражданами и лицами без гражданства, а именно беженцы и вынужденные переселенцы (ст. 18.12 Кодекса), граждане Российской Федерации (ст. 18.13 Кодекса). На наш взгляд, для разграничения объектов правонарушений в Кодексе об административных правонарушениях логично выделить две самостоятельных главы, а именно: «Административные правонарушения в области миграционного законодательства в Российской Федерации» и «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации».

В связи с тем, что административные правонарушения в области миграционного законодательства в первую очередь касаются иностранных граждан и лиц без гражданства, необходимо остановиться на особенностях их административно-правового статуса. Так, Конституция Российской Федерации в ст.

62 закрепляет, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из этого следует, что иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях. В ст. 2.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации установлена ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц за совершение на территории Российской Федерации административных правонарушений. Но в отношении некоторых категорий лиц устанавливается иммунитет от административной юрисдикции. Например дипломатические и консульские представительства подлежат ответственности в соответствии с нормами международного права.

Следует обратить особое внимание такому виду административного наказания как административное выдворение, так как возможность его применения предусмотрена исключительно по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства. В соответствии с Кодексом об административных правонарушениях административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу Российской Федерации за пределы России, а в случаях, предусмотренных законодательством, - контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации. Это наказание назначается судьей районного суда. Перед рассмотрением дела и назначением данного наказания к иностранному гражданину могут быть применены меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание и др.). По общему правилу согласно ст. 27.5 Кодекса об административных правонарушениях срок административного задержания не должен превышать трех часов. Однако лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы Российской Федерации и порядок пребывания на территории Российской Федерации, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административное выдворение, в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, рассматривается не

позднее 48 часов с момента его задержания (ч. 4 ст. 29.6 Кодекса).

Н.Г. Салищева справедливо замечает, что Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2 определяются полномочия судьи народного суда на дачу санкций на принудительное содержание лица, в отношении которого вынесено постановление об административном выдворении до исполнения данного наказания, но не указан срок такого содержания. Это должно быть предметом регулирования Кодекса об административных правонару-шениях3.

Так, в ст. 34 вышеназванного Закона определяется порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации, а ст. 32.10 Кодекса об административных правонарушениях - порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, что, по существу, одно и то же. По мнению автора, порядок применения административного выдворения за пределы Российской Федерации должен быть урегулирован исключительно в Кодексе об административных правонарушениях.

Необходимо обратить особое внимание еще на один момент. В действующем законодательстве предусмотрены меры по выдворению и депортации иностранных граждан за пределы Российской Фе-дераии за нарушение Федеральных законов: «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»4, «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»5, «О беженцах»6, «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»7 и др. Однако в законодательных актах отсутствует четкое разграничение в применении мер депортации и административного выдворения. Депортация - это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации8. В результате применения и депортации, и административного выдворения иностранный гражданин или

2 Собрание законодательства

29.07.2002. №30. Ст. 3032.

3 Салищева Н.Г. Административная теории и практики. / Отв. ред. д.ю.н. 2004. С. 11.

4 Собрание законодательства

29.07.2002. №30. Ст. 3032.

5 Собрание законодательства

19.08.1996. №34. Ст. 4029.

6 Российская газета. №126. 03.06.1997.

7 Собрание законодательства

03.04.1995. №14. Ст. 1212.

8 Собрание законодательства

29.07.2002. №30. Ст. 3032.

Российской Федерации.

ответственность: вопросы проф. Н.Ю. Хаманева. М.,

Российской Федерации.

Российской Федерации.

Российской Федерации. Российской Федерации.

лицо без гражданства высылаются из страны. Отличие состоит в том, что административное выдворение - мера административного наказания, а депортация не является такой мерой, так как не закреплена в ст. 3.2 Кодекса об административных правонарушениях. Иногда депортацию рассматривают как административное предупреждение, а иногда - как административное пресечение, применяемое исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Депортация применяется в следующих случаях: 1) несоблюдение иностранным гражданином срока пребывания или проживания в Российской Федерации - ст. 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»9; 2) если в отношении такого лица принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации и он не покинул территорию Российской Федерации в установленный срок - ст. 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Фе-дерацию»10; 3) выявления ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, - ст. 11 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»11.

В некоторых законах понятия «депортация» и «выдворение» используются как равнозначные, например, из содержания ст. 13 Федерального закона «О беженцах»12 вообще не понятно, в каком случае применяется выдворение, а в каком - депортация. Также в ст. 14 Федерального закона «О Государственной границе Российской Федера-ции»13 термин «выдворение» употребляется в том смысле, что иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации, пересекшие Государственную границу с территории иностранного государства, при наличии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения привлекаются к ответственности, в случаях, когда в отношении их отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях и они не пользуются правом получения политического убежища в соответствии с Конституцией Российской Федерации, пограничные органы и пограничные войска в официальном порядке передают их властям государства, с территории которого они пересекли Госу-

Собрание законодательства Российской Федерации.

29.07.2002. №30. Ст. 3032.

10 Собрание законодательства Российской Федерации.

19.08.1996. №34. Ст. 4029.

11 Собрание законодательства Российской Федерации.

03.04.1995. №14. Ст. 1212.

12 Российская газета. №126. 03.06.1997.

13 Российская газета. №84. 04.05.1993.

дарственную границу. Таким образом, выдворение за нарушение Государственной границы применяется не как административное наказание в этом случае, а как мера пресечения.

Так же необходимо заметить, что в соответствии со ст. 3.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации исключительно данный Кодекс может устанавливать такую меру административного наказания, как административное выдворение, и, следовательно, по нашему мнению, следует исключить употребление термина «депортация» как равнозначного термину «административное выдворение». Но поскольку понятие «депортация» уже введено в законодательство, то, по мнению автора, депортацию необходимо применять только как меру пресечения, а выдворение - как меру административного наказания.

Статьи 7 и 9 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Фе-дерации»14 предусматривают, что если иностранный гражданин в течение года неоднократно привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации или подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации, то это является основанием для отказа в выдаче, либо аннулирования разрешения на временное проживание либо вида на жительство. Следовательно, для иностранного гражданина наступают неблагоприятные последствия, так как у него появляется так называемая «административная судимость», влекущая для правонарушителя серьезные последствия. Так, в соответствии с Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федера-цию»15 (ст. 27) иностранному гражданину или лицу без гражданства в течение пяти лет не разрешается въезд в Российскую Федерацию, если: в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортировались. Так же в ст. 26 предусматривается, что въезд может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства два и более раз в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, а также в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с админи-

14 Собрание законодательства Российской Федерации.

29.07.2002. №30. Ст. 3032.

15 Собрание законодательства Российской Федерации.

19.08.1996. №34. Ст. 4029.

стративным выдворением за пределы Российской Федерации или с депортацией, - до осуществления соответствующих выплат в полном объеме. А также въезд может быть ограничен (ст. 28), если такие лица привлечены к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - до исполнения наказания или до освобождения от наказания.

Таким образом, из вышеизложенного следует, что применение административной ответственности влечет серьезные правовые последствия для иностранных граждан в виде соответствующих наказаний, например, таких как «административная судимость».

Необходимость государства защищать свои интересы в сфере миграции связана с развитием миграционного законодательства Российской Федерации, и как следствие - расширение института административной ответственности. В силу этого возникает потребность изучения, систематизации правовых норм и практики их применения в сфере миграции, а также создания теоретической научной базы для дальнейшего совершенствования административной ответственности в данной области.

Список литературы:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 07.01.2002. №1 (ч. 1). Ст. 1.

2. Федеральный закон «О беженцах» 19.02.1993 №4528-1 // Российская газета. №126. 03.06.1997.

3. Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушения» от 22.06.2007 №116-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 25.06.2007. №26. Ст. 3089.

4. Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 28.12.2004 №187-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 03.01.2005. №1 (часть 1). Ст. 13.

5. Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» 01.04.1993 №4730-1 // Российская газета. №84. 04.05.1993.

6. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» 15.08.1996 №114-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 19.08.1996. № 34. Ст. 4029.

7. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 №115-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.

29.07.2002. №30. Ст. 3032.

8. Федеральный закон «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» 30.03.1995 №38-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 03.04.1995. №14. Ст. 1212.

9. Салищева Н.Г. Административная ответственность: вопросы теории и практики. / Отв. ред. д.ю.н. проф. Н.Ю. Хаманева.

М., 2004.