Совершенствование правового регулирования деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах

/14 Civil SecurityTechnology, Vol. 12, 2015, No. 2 (44) УДК 614.8:331.4

Совершенствование правового регулирования деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах

ISSN 1996-8493

© Технологии гражданской безопасности, 2015

В.Ю. Глебов, С.С. Коршунов

Аннотация

В статье обоснованы и представлены новые подходы к определению критериев отнесения объектов всех форм собственности к критически важным объектам, предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах.

Ключевые слова: критически важные объекты; совершенствование правового регулирования; критерии; требования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; формирование перечня объектов; порядок разработки и формы паспорта безопасности.

The Improvement of Legal Regulation of Activities in the Field of Protection of Population and Territories from Emergency Situations on Critical Facilities

ISSN 1996-8493

© Civil Security Technology, 2015

V. Glebov, S. Korshunov

Abstract

The article substantiates and presents new approaches to the definition of criteria for the classification of objects of all forms of ownership to critical facilities, proposals on improvement of legal regulation of activities in the field of protection of population and territories from emergency situations on critical facilities.

Key words: mission critical facilities; improvement of legal regulation; criteria, requirements in the field of protection of population and territories from emergency situations; the formation of a list of objects; the order of development and form of passport security.

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 19.04.2013 № Пр-901 по вопросам совершенствования нормативно-правового регулирования в области обеспечения антитеррористической защищенности критически важных и потенциально опасных объектов межведомственной рабочей группой, созданной под эгидой МЧС России, проведена значительная работа, одним из результатов которой стало принятие Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 38-ФЗ, внесшего изменения в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в том числе, в частности введения понятий «критически важный объект» и «потенциально опасный объект», которые ранее законодательно определены не были.

В соответствии с дополненной статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»:

«Критически важный объект — это объект, нарушение или прекращение функционирования которого приведет к потере управления экономикой Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации, ее необратимому негативному изменению (разрушению) либо существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения».

Кроме того, статья 10 указанного Федерального закона в настоящее время дополнена новыми полномочиями Правительства Российской Федерации, которое «устанавливает критерии отнесения объектов всех форм собственности к критически важным объектам и потенциально опасным объектам, порядок формирования и утверждения перечня критически важных объектов и перечня потенциально опасных объектов, порядок разработки и формы паспорта безопасности критически важных объектов и потенциально опасных объектов, а также обязательные для выполнения требования к критически важным объектам и потенциально опасным объектам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций».

В целях реализации указанных полномочий сотрудниками института проведено научно-методическое обоснование критериев отнесения объектов всех форм собственности к критически важным объектам и потенциально опасным объектам, порядка формирования и утверждения перечней критически важных и потенциально опасных объектов, порядка разработки и форм паспорта безопасности критически важных объектов и потенциально опасных объектов, а также обязательных для выполнения требований к критически важным объектам и потенциально опасным объектам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Критерии отнесения объектов всех форм собственности к критически важным объектам определяются совокупностью признаков, на основании

которых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организациями в установленном порядке подготавливаются предложения по формированию перечней таких объектов.

К критически важным объектам, нарушение или прекращение функционирования которых приведет к потере управления экономикой Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации, ее необратимому негативному изменению (разрушению) предлагается в частности отнести: стратегические предприятия и стратегические акционерные общества, системообразующие и градообразующие организации, предприятия, производящие соответствующие товары или услуги в размере более чем тридцать пять процентов от общего объема их производства в Российской Федерации, субъекте Российской Федерации, аэропорты и аэродромы федерального значения, крупные морские, речные и рыбные порты, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта и другие, всего 17 типов объектов.

Следует отметить, что Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ утвержден Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» (с изменениями и дополнениями).

Перечень системообразующих организаций утвержден Правительственной комиссией по экономическому развитию и интеграции от 5 февраля 2015 г. № 1.

Понятие «градообразующая организация» дано в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», в соответствии со статьей 169 которого градообразующими организациями признаются юридические лица, численность работников которых составляет не менее двадцати пяти процентов численности работающего населения соответствующего населенного пункта.

Во исполнение пункта 8 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2007 г. № 896 утверждены Правила формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов.

Реестр является государственным информационным ресурсом и представляет собой базу данных о хозяйствующих субъектах, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов.

В соответствии с Правилами формирование и ведение реестра осуществляют Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы.

/16 ^П SecurityTechnology, Vol. 12, 2015, No. 2

К критически важным объектам, нарушение или прекращение функционирования которых приведет к существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения предлагается отнести: атомные электростанции, предприятия оборонного комплекса, предприятия химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, относящиеся к опасным производственным объектам 1 и 2 классов, некоторые гидротехнические сооружения, а также ряд других объектов, деятельность которых может вызвать чрезвычайные ситуации федерального, межрегионального или регионального характера, всего 31 тип объектов.

Результатом работы стали также формализованные критерии отнесения объектов всех форм собственности к критически важным объектам с указанием в необходимых случаях их количественных пороговых значений.

При этом важно отметить, что многие критически важные объекты являются одновременно потенциально опасными объектами.

В настоящее время, по нашему мнению, разрозненные меры по предупреждению возникновения неблагоприятных последствий явлений природного, техногенного, антропогенного или иного характера, регламентированные законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, промышленной безопасности, пожарной безопасности, природоохранным законодательством, законодательством Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и рядом других законодательных актов, в отношении критически важных объектов являются недостаточными.

В отношении этих объектов необходимо проведение комплекса взаимоувязанных мероприятий по защите населения и территорий в зонах возможного действия первичных и вторичных поражающих факторов и распространения их последствий. При этом, как известно, комплексный системный подход позволяет оптимизировать затраты, повысить общую эффективность мероприятий за счет достижения си-нергетического эффекта в результате интеграции, слияния отдельных мероприятий в единую комплексную систему.

Именно такой подход и реализован в результатах работы по совершенствованию правового регулирования деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах, реализация которых планируется соответствующим постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении критериев отнесения объектов всех форм собственности к критически важным объектам и потенциально опасным объектам, порядка формирования и утверждения перечня критически важных объектов и потенциально опасных объектов, порядка разработки и формы паспорта безопасности критически важных объектов и потенциально опасных объектов, а также обязательных для выполнения требований к критиче-

ски важным объектам и потенциально опасным объектам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций».

Требования к критически важным объектам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяют обязательный для соблюдения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями, их должностными лицами комплекс мероприятий, направленных на уменьшение риска возникновения и минимизацию возможных последствий чрезвычайных ситуаций на таких объектах.

Предусматривается, что организации, которые являются правообладателями критически важных объектов или эксплуатируют такие объекты обязаны выполнять мероприятия по уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах, включающие: определение опасности возникновения чрезвычайных ситуаций для населения и территорий, определение опасности нарушения или прекращения функционирования критически важных объектов при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, прогнозирование и оценку угроз возникновения чрезвычайных ситуаций, планирование и проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Для определения опасности возникновения чрезвычайных ситуаций устанавливаются показатели степени риска (далее — показатели степени риска). Показатели степени риска в связи с возможными угрозами природного и техногенного характера, включая аварии на критически важных объектах (потенциальный риск, коллективный риск, индивидуальный риск, риск нанесения материального ущерба), формируются исходя из расчетных сценариев возможных угроз природного и техногенного характера, в том числе аварий, приводящих к чрезвычайным ситуациям, нарушению или прекращению функционирования критически важных объектов, а также условий возникновения чрезвычайных ситуаций, поражающих факторов, продолжительности их воздействия и масштабов, в том числе границ районов, в пределах которых может осуществляться поражающее воздействие чрезвычайных ситуаций.

Предусматривается, что показатели степени риска определяются на основе объективных статистических данных, а также с использованием специальных количественных графо-аналитических методов, методов имитационного моделирования, с помощью построения полей потенциального территориального риска.

Показатели степени риска разрабатываются не реже одного раза в пять лет в соответствии с законодательством Российской Федерации в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и в соответствии с законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Организация прогнозирования и оценка угроз возникновения чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах осуществляется структурными подразделениями организаций, уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны, на основе оценки риска возникновения чрезвычайных ситуаций на данных объектах и прилегающих к ним территориях.

Сведения об обстановке на критически важных объектах и прилегающих к ним территориях, принятых мерах по защите населения, предупреждению чрезвычайных ситуаций и снижению риска их возникновения, мерах по повышению готовности сил и средств, предназначенных для локализации и ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций и порядке их действий представляются в территориальные органы МЧС России по их запросам.

Планирование и проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в результате аварий на критически важных объектах включают в себя, в том числе, разработку и реализацию перечня мероприятий, распорядительных организационных документов по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Обеспечение готовности органов управления, а также необходимых сил и средств к действиям по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется, в том числе, путем:

заключения с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоров на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создания собственных профессиональных аварийно-спасательных служб или профессиональных аварийно-спасательных формирований, а также нештатных аварийно-спасательных формирований из числа работников;

разработки инструкций по действиям при угрозах природного и техногенного характера, включая возникновение аварий, которые могут привести к чрезвычайным ситуациям;

создания в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, локальной системы оповещения о чрезвычайных ситуациях;

создания организациями в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации резервов финансовых и материальных ресурсов, необходимых и достаточных для ликвидации чрезвычайных ситуаций на объектах.

Размеры создаваемых организациями резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах определяются по методике, утверждаемой МЧС России.

Планирование и проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах осуществляет-

ся на основе планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Предусмотрено, что порядок разработки, согласования и утверждения планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяет МЧС России.

Оценка готовности организаций к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется территориальными органами МЧС России в ходе контрольно-надзорных мероприятий, проводимых в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Предусмотрено, что МЧС России разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации для утверждения перечень критически важных объектов по установленной форме.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организации по запросам МЧС России разрабатывают предложения в перечень критически важных объектов в части, касающейся подведомственных объектов.

Проектом постановления Правительства Российской Федерации предусмотрено, что перечень критически важных объектов должен обновляться (уточняться) не реже, чем через 5 лет после его очередного утверждения Правительством Российской Федерации.

Проект устанавливает основные требования к структуре, составу и оформлению паспортов безопасности, разрабатываемых организациями, которые являются правообладателями критически важных и (или) потенциально опасных объектов или эксплуатируют эти объекты.

Паспорт безопасности критически важного объекта должен содержать характеристику объекта, а также информацию, характеризующую выполнение обязательных требований к критически важным объектам, иные сведения, в том числе о мероприятиях по повышению уровня защищенности объекта от чрезвычайных ситуаций.

В проекте постановления Правительства Российской Федерации предусмотрено поручение МЧС России «привести ведомственные нормативные правовые акты в соответствие с настоящим постановлением Правительства Российской Федерации».

Следует отметить, что в настоящее время в соответствии с поручением стас-секретаря — заместителя Министра МЧС России, организована работа по подготовке проекта приказов МЧС России «О признании утратившими силу приказа МЧС России от 28 февраля 2003 г. № 105 «Об утверждении требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения» и от 4 ноября 2004 г. № 506 «Об утверждении паспорта безопасности опасного объекта», что позволит исключить опасение бизнес-сообщества об усилении административных барьеров и необходимости разработки дополнительных организационно-планирующих

/18 Civil SecurityTechnology, Vol. 12, 2015, No. 2

документов в области защиты объектов от чрезвычайных ситуаций.

Учитывая вышеизложенное, принятие разработанного проекта постановления Правительства Российской Федерации будет способствовать повышению эффективности реализации мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на критически важных и потенциально опасных объектах, а также позволит оптимизировать организацию разработки организа-ционно-планирующих документов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на объектах экономики.

Литература

1. Федеральный закон от 6 марта 2006 г № 35-Ф3 «О противодействии терроризму».

2. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

3. Федеральный закон от 21 июля 1997 г № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

4. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений».

5. Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868.

6. Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ».

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

8. Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794.

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2013 г. № 1244 «Об антитеррористической защищенности объектов (территорий)».

10. Правила формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирую-

щее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2007 г. № 896.

11. Перечень системообразующих организаций, утвержденный Правительственной комиссией по экономическому развитию и интеграции от 5 февраля 2015 г. № 1.

Сведения об авторах

Глебов Владимир Юрьевич: к. т. н., с. н. с., ФГБУ ВНИИ

ГОЧС (ФЦ), вед. н. с.

121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.

Тел.: (499) 445-31-37, доб. 175.

E-mail: 14_otdel@mail.ru

SPIN-код — 4442-2188.

Коршунов Сергей Сергеевич: к. т. н., с. н. с., ФГБУ ВНИИ

ГОЧС (ФЦ), вед. н. с.

121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.

Тел.: (499) 445-31-37, доб. 160.

E-mail: 14_otdel@mail.ru

SPIN-код — 4110-9824.

Information about authors

Glebov Vladimir Y.: Candidate of Technical Sciences, Senior Researcher, Federal Government Budget Institution "All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies" (Federal Center of Science and High Technology), Leading Researcher.

121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. Tel.: (499) 445-31-37, ext. 175. E-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-scientific — 4442-2188.

Korshunov Sergey S.: Candidate of Technical Sciences, Senior Researcher, Federal Government Budget Institution "All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies" (Federal Center of Science and High Technology), Leading Researcher. 121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. Tel.: (499) 445-31-37, ext. 160. E-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-scientific — 4110-9824.