Трехэтажная реформа

Фото: ДМИТРИЙ ЛЕКАЙ
 Дмитрий Козак (слева) и Игорь Шувалов (справа) почти готовы представить проект своей реформы. А вот вообразить ее — пока нет

       Отличительная особенность современной российской административной реформы — то, что ею занимаются все: президентская администрация, госсовет, правительство и даже Высшая школа экономики.
Как реформируют в Кремле
       Реорганизовать всю нынешнюю систему власти — от федеральных правительства и парламента до уровня глав сельских администраций — задумали еще в 2000 году в Центре стратегических разработок, более известном как центр Германа Грефа. Однако тогда раздел о реформе власти был изъят из окончательного документа. Ограничились поиском путей ускорения экономического роста. Соответствующие предложения стали основой долго- и среднесрочной стратегии правительства.
       Планами реформирования власти занялись в Кремле. Проектов разной степени радикальности было множество. Но тратить время на разработку всеобъемлющей концепции два года назад не решились.
       Во-первых, ряд уже одобренных свыше радикальных преобразований нужно было провести неожиданно и быстро, чтобы оппоненты не успели принять ответные меры. В кратчайшие сроки была создана система полномочных представителей президента в семи федеральных округах, изменена система комплектования Совета федерации. И совсем уж неожиданно для думских левых этой весной у них отобрали все значимые должности в Думе.
       Во-вторых, кремлевские разработчики реформы столкнулись с почти неразрешимой проблемой. Создать концепцию административной реформы, предполагающей масштабное вмешательство во все уровни и ветви власти, только силами одной президентской администрации практически невозможно. Чтобы решить такую задачу, необходимо привлечь несколько крупных научных коллективов. Администрации пришлось бы на время стать академией наук. А кроме того, объекты будущего реформирования — правительство, губернаторы, мэры — явно не намерены реформироваться сверху, а предпочитают более мягкий вариант — с учетом или даже на основе их собственных представлений о том, как должен функционировать их этаж власти. Поэтому в Кремле решили бросить на административную реформу всех в ней заинтересованных, или, точнее, всех тех, кто хотел бы провести ее в нужном для себя русле.
       Самое взрывоопасное дело — разграничение полномочий между федеральной и региональными властями — поручили автору более чем мягкой судебной реформы, заместителю Александра Волошина Дмитрию Козаку. Ему удалось продвинуться дальше всех. Черновой вариант концепции разграничения полномочий уже готов. Предлагается, в частности, резко усилить уровень самоуправления за счет, например, укрупнения муниципальных образований. Есть также разные варианты передела налоговых полномочий между центром и регионами, направленные на окончательное закрепление за федеральными и региональными властями той или иной доходной базы. Комиссия Козака даже готова, по неофициальной информации, предложить ряд изменений в Бюджетный кодекс.
       Первый замглавы президентской администрации Дмитрий Медведев возглавляет комиссию по реорганизации государственной службы. Цель комиссии — разработка новых условий для работы чиновников: зарплата, уровень социальной защиты, система профессиональных требований к результатам их труда и проч. 13 августа президент утвердил первое детище комиссии Медведева — указ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", своего рода устав чиновничьей службы.
       
Как реформируют в Белом доме
       Более года назад и премьеру поручили провести реструктуризацию вверенного ему правительства. Однако осторожный Михаил Касьянов сумел свести реструктуризацию к тонкой настройке, и дело пока ограничилось, если не считать ряда слияний и поглощений ведомств еще в мае 2000 года, сменой четырех министров и ликвидацией одного вице-премьерского поста. Видимо, именно потому, что от премьера трудно ожидать резких шагов, президент и поручил ему в мае заняться всей административной реформой, подчинив ему Козака и Медведева. А белодомовскую рабочую группу возглавил Игорь Шувалов. К работе над реформой премьер привлек также министров Германа Грефа и Юрия Чайку. К концу сентября прямые подчиненные Касьянова должны представить ему первый черновой набросок концепции административной реформы.
       Задача из разряда трудновыполнимых. Премьер под административной реформой понимает далеко не только реструктуризацию кабинета. Он замахнулся на кардинальный пересмотр всех властных полномочий государства. Прежде всего, разработчики реформы должны ответить на следующие вопросы: какие госфункции стали излишними, особенно в сфере экономического регулирования; какие госзадачи федерального уровня назрели для передачи или хотя бы делегирования на уровень региональный и, наоборот, какие регулятивные функции придется усилить. После того как всеобъемлющая картина государственной жизни будет готова, придет черед подгонять под нее новые властные структуры. Не приходится сомневаться, времени на это уйдет столько, что в конце пути уже все забудут, для чего все это дело затевалось. Но в любом случае Михаил Касьянов не проиграет: пока он разрабатывает многоходовую административную реформу, пост премьера останется за ним. Если, конечно, президент неожиданно не охладеет к идее кардинальной перестройки госаппарата.
       
Как реформируют в Высшей школе экономики
       Пока власти примериваются к административной реформе, во ВШЭ, которая, правда, по сути является одним из аналитических центров правительства, появился более или менее законченный продукт — доклад "Реформа власти в России: состояние и перспективы". Авторы доклада предлагают не ждать окончания выверки всех госфункций, а начать реформу исполнительной власти с реформы правительства. Они определили, что нынешняя министерская система в значительной степени унаследована от советской эпохи, построена по отраслевому, а не функциональному признаку. Полномочия и ответственность министерств и ведомств причудливо переплетены, что требует многочисленных и зачастую бессмысленных согласований. В результате эта система неповоротлива, подвержена коррупции, а главное — просто неэффективна. В страну, управляемую таким правительством, считают во ВШЭ, инвесторы не будет вкладывать деньги. Иными словами, правительство, реализуя ряд структурных реформ, в частности реформу естественных монополий, само стало тормозом экономического роста.
       Выход, по существу, один — перейти к функциональному типу построения правительства, что позволит резко повысить ответственность и эффективность работы министерств, сократить их штат и коррупцию среди чиновников. Не ясно только, какие же функции государства находятся на грани отмирания и, соответственно, какие ведомства придется оставить, а какие ликвидировать. Впрочем, в истории было множество попыток стимулировать экономический рост за счет реформ госструктур. Вот только результаты не всегда совпадали с ожиданиями.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ