Правовые основания гарантирования инвестиций в сферу градостроительства

УДК 349.4

И.В.Игнатенко,

апирантка

Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков

ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ГАРАНТИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ В СФЕРУ

ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА

Современные капиталовложения, связанные с развитием предпринимательской деятельности, предусматривают строительство, приобретение или аренду объектов недвижимости. Такая деятельность и соответствующие инвестиции в жилищную недвижимость составляют рынок недвижимости и выступают одним из веских компонентов успешной экономики государства. Например, рынок недвижимости стран Западной Европы функционирует должным образом непосредственно благодаря инфраструктуре, положенной в его основу. Достаточно важным элементом данной инфраструктуры является сфера градостроительства, функционирование которой напрямую связано с зонированием земель.

Зонирование земель выступает инструментом планирования, который позволяет обществу конкретного населенного пункта прежде всего разумно переориентировать новое строительство для сведения к минимуму незапланированной перегрузки на общественные услуги. Это не только создаст надлежащие условия для инвестирования в сферу градостроительства, но и будет способствовать новым капиталовложениям в строительство объектов путем существенного сокращения поиска подходящих мест их расположения, а также стимулировать инвестиции в землю и строительство этих объектов.

Общие принципы правовой регламентации отношений зонирования определены Земельным Кодексом Украины (далее — ЗК). Но детальное правовое их регулирование в науке земельного права пока отсутствует. Принятие в Украине современной развернутой системы зонирования и формирование соответствующего правового основания позволят ускорить возведение жилых и других объектов градостроительства в городах, что, в свою очередь, обеспечит процветание экономики городов.

Проблемные вопросы правовой регламентации планирования и зонирования земель в пределах населенных пунктов все чаще привлекают внимание представителей науки земельного права, среди которых можно назвать таких, как Е. А. Иванова, Р.И. Марусенко, А. И. Рипенко, Н. И. Ильина и др.

Целью данной публикации является исследование правовых гарантий инвестирования в сферу градостроительства путем зонирования земель в пределах населенных пунктов для внесения предложений, направленных на совершенствование земельного законодательства по этому вопросу.

На сегодняшний день градостроительство в Украине претерпевает глобальные преобразования на организационном, правовом и научно-техническом уровнях. На первый план выходит проблема зонирования земель в пределах населенных пунктов. Немедленного и серьезного реформирования требует один из важных аспектов градостроительства, непосредственно связанный с зонированием, — разрешительная и согласительная система в строительстве. Именно от решения этих проблем во многом зависит инвестирование в область градостроительства и соответствующие гарантии для инвесторов.

Зонирование земель представляет собой осуществляемое в соответствии с законом разделение территории города или иного населенного пункта на зоны, пояса, районы с целью установления в них определенных ограничений в использовании земель, определение минимальных размеров земельных участков, регламентации типов зданий и сооружений, которые разрешается строить в пределах зоны, и т.д. Наряду с такими средствами, как бюджет, налоги и выкуп участков для общественных нужд, зонирования территории является весомым инструментом планирования развития населенного пункта [3, с. 50].

В тоже время все чаще встречаются конфликтные ситуации между жителями, местной властью и инвесторами-застройщиками относительно размещения объектов строительства различного назначения, поскольку на местах не хватает необходимой документации по планированию территорий, четкой стратегии их застройки на перспективу. Это позволяет на основании обоснования градостроительства принимать волюнтаристские решения в интересах тех или иных политических сил, следствием чего стало распространение коррупции, хаотичная застройка территорий, искажение исторического лица города.

Мировая практика свидетельствует, что для улучшения инвестиционного климата в сфере градостроительства, сохранения памятников культурного наследия наиболее эффективным является введение зонинга — утвержденного открытого плана зонирования населенного пункта с четкими регламентами застройки каждой зоны. Зонинг — это современная специфическая форма планирования использования земель населенных пунктов.

В Украине не существует отдельного закона о зонировании, хотя ст.180 ЗК Украины [1; 2002 .— № 34. — Ст.27] прямо предусматривает, что отношения зонирования земель должны регулироваться специальным законом. На сегодняшний день отдельные аспекты зонирования земель регламентируются значительным количеством нормативно-правовых актов разного уровня. Речь идет, в частности, о Законах Украины "О регулировании градостроительной деятельности" [5; 2011. — № 18. — Ст. 735], "О землеустройстве" [1; 2003. — № 36.— ст. 282], "Об основах градостроительства "[1; 1992. — № 52.— Ст. 683], "О Генеральной схеме планирования территории Украины "[1; 2002. — № 30. — ст. 204]. Кроме того, эти вопросы урегулированы Порядком осуществления природно-сельскохозяйственного, экологоэкономического, противоэрозийного и иных видов районирования (зонирования) земель, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 26 мая 2004 г. [5; 2004 .— № 21. — Ст. 1429], Государственными санитарными правилами планирования и застройки населенных пунктов, утвержденными приказом МОЗ Украины от 19 июня 1996 г. [2]. В такой ситуации актуализируется задача систематизации всего массива правовых норм, посвященных зонированию земель в пределах населенных пунктов, особенно в городах.

Необходимость принятия закона о зонировании земель вытекает из положений ст. 180 ЗК Украины, действующая редакция которой предусматривает этот процесс только в пределах населенных пунктов. Из содержания статьи следует, что такое зонирование определяет допустимые виды застройки и иного использования земельных участков в пределах зон согласно местным правилам застройки. Правовой режим последних и плана зонирования как составляющей правил застройки определяет законодательство Украины об упорядочении градостроительной деятельности (в частности, ст.18 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности»).

Таким образом, сегодня ЗК Украины рассматривает зонирования как специфическую деятельность, находящуюся на пересечении 2-х отраслей — землеустройства и планирования территорий. Хотя за действующей редакции ст.180 ЗК Украины и ст. 18 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» план зонирования следует считать градостроительной документацией, неразрывно связанной с документацией по землеустройству.

Зонинг — локальный нормативный акт, которым устанавливаются порядок планирования, а также перечень всех допустимых видов, условий и ограничений застройки и иного использования территорий, отдельных земельных участков в пределах зон, определенных планом зонирования.

Практика показывает, что для инвестора вопросы собственности на земельный участок и возможности его использования в соответствии с выбранным видом хозяйственной деятельности являются первоочередными. Именно этот немаловажный фактор обусловливает принятие решения о начале инвестиционного проекта.

По определению экспертов, на сегодняшний день получение соответствующего разрешения на застройку конкретного земельного участка, находящегося в пользовании или собственности того или иного физического или юридического лица, а тем более еще не принадлежащего инвестору, требует большого количества времени и средств на преодоление многоступенчатых бюрократических процедур. При этом положительное разрешение такого вопроса для физического или юридического лица, а тем более для инвестора не подкреплено никакими гарантиями. При отрицательном ответе со стороны уполномоченного органа инвестор не может обратиться в суд, поскольку не существует критериев правового разрешения подобного спора.

Зонирование территории представляет собой такой способ обеспечения использования земель для различных общественных нужд, при котором целевое назначение устанавливается не для одного участка, а для группы смежных с ним. Именно эта группа участков составляет функциональную зону. Границы таких зон должны совпадать с линиями улиц. Они проходят параллельно с ними на определенных расстояниях или совпадают с границами других земельных участков. Несмотря на то, что любая функциональная зона имеет определенное обобщенное целевое назначение (например, зона жилищная, промышленная, социально -культурная, рекреационная и др.), для каждой из них устанавливается определенный набор допустимого целевого использования земельных участков в границах зоны. Поэтому собственник земельного участка или его пользователь имеет право выбора его конкретного целевого использования в пределах перечня видов целевого использования земель, установленного для функциональной зоны [6, с. 482].

Возможность выбора и изменения собственником (пользователем) земельного участка, его целевого использования является фактором, стимулирующим инвестиционную деятельность. Ведь в случае снижения прибыльности определенного вида деятельности на земельном участке его владелец (пользователь) может без получения дополнительного разрешения изменить вид своей деятельности на более прибыльный без изменения целевого назначения участка.

Функциональное зонирование территории населенных пунктов тесно связано с их генеральными планами. Поэтому зонинговые правила выступают своеобразным механизмом соблюдения решений генерального плана по отдельным земельным участкам и строительным проектам, обеспечивающим

целенаправленное развитие населенного пункта. Эти правила конкретизируют положения генерального плана данного населенного пункта.

Создание зонинга в городах будет способствовать постепенному совершенствованию традиционных генеральных планов градо-строительства. Зонинг города отличается от генерального плана тем, что последний подчеркивает достаточно конкретные и единственно возможные требования к территории и ее планированию. Ведь требования, которые закладываются в этом плане, рассчитаны на длительный период, а потому объективно не всегда удается их четко соблюдать. Это давно поняли в развитых странах, где более века культивируется функциональное зонирование территории города. В таких странах зонинг фактически возведен в ранг закона. При этом указанные в нем требования распространяются не на каждый отдельный земельный участок, а на их множество, которое, как уже подчеркивалось, и формирует определенную функциональную зону [4, с. 25].

Основная цель внедрения зонинговых правил заключается в правовом нормировании действующим законодательством процессов регулирования использования земель в пределах населенных пунктов в рыночных условиях с обеспечением взаимосогласованных частных, общественных и государственных интересов в этой сфере, упрощением и открытостью разрешительно-согласительной системы на строительство объектов градостроительства. Реализация приведенной цели будет способствовать: (а) стимулированию инвестиционной активности физических и юридических лиц, (б) эффективному осуществлению генеральных планов населенных пунктов, (в) рациональному использованию их территорий под действенным государственным и общественным контролем, (г) установлению правовых гарантий по застройке земельных участков для владельцев и лиц, желающих приобрести право собственности на землю или иные объекты недвижимости.

Изучение содержания зонинговых правил позволяет утверждать, что городские советы и их исполкомы будут иметь достаточные основания для: (а) решение вопроса относительно расположения и проектирования нового строительства, реконструкции, реставрации, капитального ремонта объектов градостроительства и благоустройства территорий; (б) выбора, изъятия (выкупа), предоставления в собственность или в пользование земельных участков; (в) получение разрешения на строительство объектов градостроительства; (г) установления на соответствующих территориях режима пользования земель, предусмотренных для градостроительных нужд; (д) предоставление заинтересованным физическим и юридическим лицам единых условий и ограничений застройки земельных участков, исходных данных на проектирование объектов градостроительства, а также разрешений на их строительство.

Как видим, зонирование территорий фактически выступает принципиально новым средством обеспечения требований общества относительно использования земельных участков для удовлетворения различных потребностей в земле, прежде всего под застройку.

Введение зонингового подхода к распределению земель вызывает необходимость внесения существенных изменений в правовое упорядочение целевого использования земельных участков. Во-первых, надо ускорить подготовку и принятие Закона Украины "О зонировании территории населенных пунктов". Во-вторых, с введением зонингового регламентирования использования земельных участков на территории населенных пунктов, как это предусмотрено ст. 180 ЗК, должны быть внесены существенные изменения в статьи 20 и 21 ЗК, регулирующие установление целевого назначения земельных участков.

Зонирование земель позволит: (а) расширить возможности инвестиций в градостроительную сферу; (б) гарантировать права инвесторов; (в) своевременно разрешать проблемы согласования интересов государства, общества и частных лиц; (г) обеспечивать приоритет интересов территориальной громады конкретного населенного пункта.

Таким образом, зонирование земель в пределах населенных пунктов будет создавать условия: (а) для бизнеса — существенными капиталовложениями в градостроительную отрасль; (б) для территориальной общины — инструментом планирования, что позволит последней рационально переориентировать новое строительство на сведение к минимуму незапланированной перегрузки на общественные услуги, на возможность улучшить условия проживания для жителей общины, на открытый доступ к информации о земле; (в) для инвестора — сокращением поисков соответствующих мест размещения объектов градостроительства, упрощением процесса строительства, предо-ставлением четких имущественных прав на земельный участок, возможностью выбора и изменения его целевого назначения. Тем самым будут обеспечены интересы бизнеса, территориальной общины и инвесторов.

Все перечисленные аргументы достаточно убедительно свидетельствуют в пользу зонирования земель как действенного механизма формирования прозрачного, понятного, благоприятного инвестиционного климата в городах и регионах Украины. Перспективой дальнейших научных исследований в направлении обсуждаемых проблем может стать соответствующее углубленное изучение отдельных вопросов зонирования земель.

Список литературы: 1. Відомості Верховної Ради України. 2. Інформаційно-аналітичний центр «ЛІГА», ТОВ «ЛІГА ЗАКОН». — 2011 [Електрон. ресурс].—Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.

ші71іпк1/е^2007_07_02/ап/51/КЕ01404.1гіт1. 3. Кулинич П.Ф. Оцінка стану земельного законодавства України та перспективи його розвитку//Аналітично-дорадчий центр Блакитної стрічки ПРООН.— 2007. — С. 50-53. 4. Нестеренко Г.Б. Функціональний зонінг -основа планування та забудови міських земель // Містобудування та територіальне планування. — 2009. —№ 34.— С.25-27. 5.

Офіційний вісник України. 6. Ріпенко А.І. Правове регулювання зонування земель (територій) в сучасних умовах // Держава і право. — 2010. — Вип. 47. — С. 480-485.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ГАРАНТИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ В СФЕРУ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА

Игнатенко И.В.

Анализируются нормы земельного законодательства, регулирующие зонирование територий населенных пунктов, обосновываются предложения, направленные на их усовершенствование.

Ключевые слова: зонирование, планирование, территории, инвестиции, земли.

LEGAL GROUDS FOR GUARANTEEING INVESTMENTS

IN THE SPHERE OF TOWN PLANNING

Ignatenko I.V.

The norms of the land legislation which regulate zoning of teritoriy of settlements are analysed, suggestions, directed at their improvement are grounded.

Key words: zoning, planning, territories, investments, lands.

Поступила в редакцию 03.06.2011 г.