Наказы избирателей в системе местного самоуправления

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

ЭКОНОМИКА И ПРАВО

УДК 342.5 М.А. Мокшина

НАКАЗЫ ИЗБИРАТЕЛЕЙ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Рассмотрена проблема роли наказов избирателей в системе местного самоуправления, исследована история развития наказов избирателей, определено понятие и правовое регулирование наказов избирателей, обращено внимание на порядок реализации наказов избирателей.

Ключевые слова: институты непосредственной демократии, наказы избирателей, правовая основа наказов избирателей, реализация наказов избирателей.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 подчеркивается, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя в РФ, формой осуществления народом своей власти [1]. Природа местного самоуправления подразумевает самое активное участие в нем населения. По сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ [2] Федеральный закон № 131-ФЗ расширил перечень форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, качественно изменил прежние формы непосредственной демократии.

Если в Федеральном законе № 154-ФЗ глава о формах непосредственной демократии называлась «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления», то в Федеральном законе № 131-ФЗ формулировка названия более громоздка: «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления».

С чем это связано? Законодатель решил разделить институты непосредственной демократии на два вида: императивные и консультативные. Императивные институты непосредственной демократии на муниципальном уровне - это форма непосредственного осуществления местного самоуправления, при которой «выражение воли народа может иметь обязательный (императивный) и окончательный характер, то есть принятые им решения не требуют утверждения кем-либо» [3]. К ним относятся: местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления.

Консультативные институты непосредственной демократии на муниципальном уровне - это формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, при которых воля населения имеет консультативный характер, то есть официальное окончательное решение принимает компетентный орган местного самоуправления, но он не может пренебречь выраженной волей большинства и вынести решение, противоречащее этой воле [3].

Федеральный закон № 131-ФЗ к ним относит: голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; правотворческую инициативу граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан; конференции граждан; опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления.

Но Федеральный закон № 131-ФЗ предусмотрел и другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, если они не противоречат Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. К ним можно отнести: народное обсуждение проектов нормативных правовых актов, отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, наказы избирателей и др. При этом следует учитывать положение ч. 2 ст. 33 Федерального закона №131-ФЗ: непосредственное осуществление местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности и добровольности.

К сожалению, на федеральном уровне не регламентирован такой важный, на наш взгляд, консультативный институт, как наказы избирателей. Институт наказов избирателей является эффективным механизмом непосредственного участия депутатов и избирателей в решении проблем муниципальных образований; позволяет депутатам более оперативно реагировать на проблемы и насущные нужды избирателей. В юридической литературе справедливо подчеркивается, что наказы избирателей являются одной из форм выражения воли и интересов избирателей, непосредственного участия

граждан в управлении делами субъекта РФ, муниципального образования; укрепления связи депутатов и избирателей [4]; наказы избирателей - это одна из традиций народовластия, действенный демократический инструмент, посредством которого граждане могут воздействовать на решение вопросов государственного и местного значения [5].

В научной литературе наказы избирателей рассматривают как составную часть императивного мандата депутата. Императивный мандат означает: депутат связан волей и поручениями своих избирателей, несет ответственность за их выполнение, обязан отчитываться о своей работе и может быть отозван избирателями, если они считают, что он не оправдал их доверия [6]. Таким образом, в содержание императивного депутатского мандата включаются: отчеты депутатов, наказы избирателей и отзыв депутата представительного органа.

В советский период императивный мандат рассматривался как конституционный принцип представительной системы. Такому элементу императивного депутатского мандата, как наказы избирателей, уделялось большое внимание. Так, ст. 102 Конституции СССР 1977 г. впервые закрепила следующее: соответствующие Советы народных депутатов рассматривают наказы избирателей, учитывают их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организуют выполнение наказов и информируют граждан об их реализации. О возрастании роли наказов избирателей говорит такой показатель: в ходе предвыборной кампании в 1980 г. местными Советами народных депутатов было принято к исполнению 796 тыс. наказов, согласно которым строились образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, культуры и другие необходимые населению объекты. Выполнялись значительные объемы работ по благоустройству населенных пунктов, строительству и ремонту дорог и т.п. [7].

И в Конституции 1978 г. (в ред. от 10 декабря 1992 г.) были сохранены две статьи (98 и 99), касающиеся наказов избирателей. Можно согласиться с мнением Л.В. Лукьянчиковой о том, что наказы избирателей в советский период, отражая конкретные социально-экономические потребности граждан, являлись конструктивной формой выражения общественных интересов, способствовали развитию творческой инициативы и ответственности народных избранников и (в том числе) определяли основные направления деятельности высших органов власти [8].

В постсоветский период произошел отказ от императивного депутатского мандата. Конституция РФ 1993 г. закрепила свободный мандат депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Но в законодательстве субъектов РФ стали предусматриваться в одних случаях такие элементы императивного мандата, как отчеты избирателей, отзыв депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа местного самоуправления, в других случаях - наказы избирателей. Например, Государственный Совет Удмуртской Республики в 1996 г. утвердил Положение о наказах избирателей депутатам Государственного Совета Удмуртской Республики [9].

В настоящее время наблюдается тенденция восстановления института наказов избирателей.

Правовую основу института наказов избирателей составляют законы о местном самоуправлении в субъектах РФ; специальные законы субъектов РФ, регулирующие институт наказов избирателей. Например, Закон Волгоградской области от 22.07.2002 г. «Об общих принципах организации работы с наказами избирателей депутатам представительного органа местного самоуправления и выборному главе администрации муниципального образования Волгоградской области» [10], Закон Новосибирской области от 17.09.2003 г. «О наказах избирателей и обращениях граждан» [11] и другие. Наказы избирателей могут быть предусмотрены и в уставах муниципальных образований, иных муниципальноправовых актах органов местного самоуправления. В качестве примера можно привести Постановление Совета народных депутатов г. Новокузнецка от 23.03.2004 № 3/33 «Об утверждении Положения об организации работы с наказами избирателей» [12]; Решение Думы города Ханты-Мансийска от 6 февраля 2009 г. № 723, утвердившее «Положение о наказах избирателей, данных депутатам Думы города Ханты-Мансийска» [13]; Решение Городской думы г. Ижевска от 30 марта 2006 г. № 67 (в ред. от 26.05.2011 г. № 115) «Об утверждении Положения о наказах избирателей депутатам Городской думы города Ижевска» [14] и др.

В качестве наказов избирателей могут рассматриваться предложения, имеющие общественное значение, по вопросам экономического, социального развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей либо поручения избирателей, направленные на улучшение деятельности местного самоуправления, по вопросам местного значения.

В Положении о наказах избирателей депутатам Городской думы г. Ижевска понятие наказов избирателей определяется следующим образом.

146 М.А. Мокшина

2013. Вып. 2 ЭКОНОМИКА И ПРАВО

Наказы избирателей депутатам Городской думы - это предложения от жителей г. Ижевска, проживающих на территории соответствующего избирательного округа, направленные на улучшение деятельности органов местного самоуправления г. Ижевска по вопросам экономического, социального и культурного развития г. Ижевска (как в целом, так и отдельных его территорий), непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения г. Ижевска, а также по другим вопросам местного значения, принятые в порядке, установленном Положением о наказах избирателей депутатам Городской думы г. Ижевска.

В качестве наказов избирателей рассматриваются лишь те предложения, реализация которых относится к ведению органов местного самоуправления.

Наказы избирателей, как отмечается в муниципально-правовых актах органов местного самоуправления, могут носить долгосрочный характер (со сроком исполнения свыше четырех лет), краткосрочный характер (со сроком исполнения до четырех лет).

Положения о наказах избирателей предусматривают порядок внесения, принятия, учета, систематизации выполнения наказов избирателей и осуществления контроля за их выполнением.

Основными принципами в организации работы с наказами избирателей являются: законность; обоснованность; реальность осуществления; гласность; широкое участие избирателей в выработке и внесении предложений о наказах избирателей; учет, обобщение и обязанность рассмотрения предложений о наказах избирателей; ответственность депутатов за реализацию принятых к выполнению наказов избирателей; подотчетность депутатов в работе по выполнению наказов избирателей.

Следует обратить внимание на то, что наказы могут быть внесены отдельными избирателями, группами избирателей как в процессе предвыборной кампании, так и в процессе работы представительного органа и выборного должностного лица. Так, в Положении о наказах избирателей, данных депутатам Думы г. Ханты-Мансийска, указывается: наказами избирателей, данных депутатам Думы города Ханты-Мансийска, являются обобщенные депутатом Думы города Ханты-Мансийска предложения граждан депутатам Думы города, изложенные в письменной или устной форме, направленные на улучшение деятельности органов местного самоуправления города Ханты-Мансийска по вопросам экономического и социального развития; по удовлетворению материальных и духовных потребностей жителей города, полученные от избирателей или одобренные собраниями избирателей, конференциями граждан (собраниями делегатов), сходами граждан в период предвыборной кампании и в течение всего созыва, утвержденные Думой города Ханты-Мансийска [13].

Интересен и эффективен опыт работы с наказами избирателей в г. Ижевске.

Муниципальные целевые программы г. Ижевска являются одним из инструментов системы управления социально-экономическим развитием города, средством реализации органами городского самоуправления г. Ижевска социальной и экономической политики, механизмом воздействия на экономические процессы в пределах полномочий с целью формирования условий, обеспечивающих последовательное повышение качестве жизни населения города, рационального и целевого использования средств бюджета города [15].

Одной из муниципальных программ г. Ижевска является Долгосрочная целевая программа по выполнению Реестра наказов избирателей депутатам Городской думы города Ижевска на 2011-2015 годы. Целью программы является обеспечение наказов избирателей, включенных в ежегодные Реестры наказов избирателей депутатам Городской думы. Общий объем денежных средств, выделяемых из бюджета муниципального образования «Город Ижевск» на финансирование Программы, составляет 210 млн. руб. (на каждый год 42 млн. руб.).

В целях реализации Положения о наказах избирателей депутатам Городской думы г. Ижевска и формирования Реестра наказов избирателей на соответствующий финансовый год Администрацией города Ижевска ежегодно проводится следующая работа:

- наказы избирателей систематизируются на предмет полномочий отрасли;

- определяются ответственные исполнители по выполнению наказов избирателей;

- определяется характер работ (адрес объекта), объемы работ, объемы и источники средств, необходимых для выполнения наказов избирателей;

- формируется проект Реестра наказов избирателей на соответствующий финансовый год.

В результате реализации Программы ожидается:

- улучшение состояния жилищного фонда;

- повышение уровня благоустройства территории города;

- укрепление материально-технической базы объектов социальной сферы г. Ижевска;

- социальное и культурное развитие города.

Программа носит публичный характер - реестр формируется самими жителями, он публикуется в СМИ, и жители заранее знают, что именно будет сделано.

С учетом изложенного необходимо отметить, институт наказов избирателей по сравнению с советским периодом используется недостаточно активно. Наказы избирателей - это оправдавшая себя форма взаимодействия избирателей с депутатами и выборными должностными лицами. Наказы избирателей - это действенный демократический институт, посредством которого граждане могут воздействовать на решение местных вопросов. Как представляется, на уровне субъектов Российской Федерации необходимо принять законы о наказах избирателей, разработать модельные муниципальные правовые акты о наказах избирателей, на основе которых были бы приняты муниципальные правовые акты о наказах избирателей, учитывающие особенности конкретного муниципального образования (уровень бюджетной обеспеченности, развитость инфраструктуры и др.). Введение института наказов избирателей в каждом муниципальном образовании позволит частично решить проблему, связанную с удовлетворением потребностей населения, укрепит доверие избирателей к местному самоуправлению. Но для того чтобы институт наказов избирателей заработал эффективно, необходимо решить важную проблему, связанную с укреплением экономической основы местного самоуправления.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. С. 3822.

2. Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. С. 3506.

3. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. М.: Норма: Инфра-М, 2010. С. 409.

4. Нудненко Л.А. Конституционное право России: учебник для бакалавриата. М.: Юрайт, 2011. С. 112-113.

5. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М.: Формула права, 2006. С. 384.

6. Конституционное право: энциклопедический словарь (отв. ред. С.А. Авакьян). М., 2001. С. 371.

7. Малинников В. Наказы избирателей - яркое проявление советской демократии // Сов. юстиция. 1982. № 9. С. 7-8.

8. Лукьянчикова В.Л. Политико-правовая роль наказов избирателей в истории России // Гос-во и право. 2011. № 9. С. 111.

9. Постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 9 июля 1996 г. № 248-I «О Положении о наказах избирателей депутатам Государственного Совета Удмуртской Республики» // Известия Удмуртской Республики. 1996. № 120.

10. Волгоградская правда. 2002. 30 июля.

11. Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. 2003. Ч. 6 (11). С. 112.

12. URL: http://www.admnkz.ru/index.do

13. URL: http:// www.admhmansy.ru/ru/localgovernment/authority/newduma/physic/voter/

14. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/udmurtia/137147/

15. Порядок разработки и реализации муниципальных целевых программ города Ижевска, утвержден Постановлением Администрации г. Ижевска от 21 апреля 2004 г. № 164 (в ред. от 14.02.2006 № 46).

Поступила в редакцию 12.02.13

M.A. Mokshina

Orders of voters in the system of local self-government.

We consider the problem of the role of voters' orders in the system of local self-government is considered, study the history of the development of orders of voters, define the concept and the legal regulation of voters' orders. The attention is drawn to the order of the implementation of orders of voters.

Keywords: institutions of direct democracy, mandates, the legal basis of orders of voters, implementation of orders of voters.

Мокшина Маргарита Анатольевна, Mokshina M.A.,

кандидат юридических наук, доцент candidate of law, associate professor

ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» Udmurt State University

426034, Россия, г.Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) 426034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4