Инструментарий оценки финансового состояния бюджетов муниципальных образований

ЭКОНОМИКА

Вестн. Ом. ун-та. 2014. № 1. С. 158-163.

УДК 336.051 Н.Ю. Коротина

ИНСТРУМЕНТАРИЙ ОЦЕНКИ ФИНАНСОВОГО СОСТОЯНИЯ БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Исследуется инструментарий диагностики финансового состояния муниципальных бюджетов. Предлагается система показателей для оценки сбалансированности, финансовой независимости и бюджетной устойчивости муниципального образования, направленности муниципальной бюджетной политики в сфере бюджетных расходов, долговой политики муниципального образования. Предложенная методика позволит анализировать состояние муниципальных финансов; оценивать бюджетные ресурсы и результаты их использования; выявлять бюджетные угрозы и риски; разрабатывать меры по их нейтрализации.

Ключевые слова: муниципальный бюджет, бюджетный расход, бюджетные угрозы и риски.

Основная проблема развития системы местного самоуправления в Российской Федерации заключается в обеспечении финансовой самостоятельности муниципальных образований, что напрямую зависит от уровня доходов местных бюджетов, от федерального и регионального законодательства, от состояния федерального и регионального бюджетов. Проблема усугубляется тенденциями замедления темпов экономического роста, увеличения дефицитов федерального и большинства региональных бюджетов.

В этих условиях представляются актуальными исследования в области оценки финансового состояния бюджетов муниципальных образований. Экономический анализ бюджетных показателей, обоснованность их структуры, динамики, соотношения и других параметров являются важнейшими элементами системы оценки социально-экономического развития муниципальных образований. Невозможно оценить уровень развития территории, не зная состояния финансовой сферы, так как именно она является базой реализации социально-экономических программ и проектов. В показателях бюджета отражена политика муниципальных органов власти в области социального развития территории.

Пользователями информации, полученной в результате оценки финансового состояния муниципальных бюджетов, выступают органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта, инвесторы, кредиторы, контролирующие органы, группы граждан, отдельные граждане, занимающие активную позицию.

Анализ финансового состояния бюджетов муниципальных образований позволяет определить уровень финансовой сбалансированности, устойчивости и самодостаточности бюджетов муниципального образования, установить обоснованность бюджетной политики, проводимой местной администрацией, с точки зрения социальной ответственности.

Для определения финансового состояния бюджетов существуют разные методики. При всех очевидных достоинствах имеющиеся методики имеют определенные недостатки, которые не позволяют использовать их для анализа муниципальных бюджетов. В частности, методика Г.В. Поляка [1] позволяет дать только общую оценку сбалансированности, в ней используются ныне отсутствующие в бюджетном законодательстве категории «закрепленные» и «регулирующие доходы», что не позволяет ее использовать на современном этапе. Методика Е.А. Ермаковой [2] дает воз-

© Н.Ю. Коротина, 2014

можность оценить состояние федерального бюджета государства. Не все предложенные в ней показатели можно использовать для анализа местных бюджетов, и эта методика не позволяет в полной мере оценить специфические особенности местных бюджетов. В работе Е.А. Ермаковой и О.В. Болякиной [3] предлагается методический подход к оценке уровня финансовой самостоятельности местных бюджетов, не учитывающий другие аспекты финансового состояния: ликвидность, сбалансированность, социальную направленность и т. д. Аналогично методики В.М. Родионовой [4] и Е.В. Кузнецовой [5] позволяют глубоко проанализировать только сбалансированность бюджетов. Методика Н.И. Яшиной [6; 7] является практически единственной, которая позволяет оценить состояние местных бюджетов, но оцениваются они не самостоятельно, а в составе консолидированных бюджетов субъектов. Методика С.Н. Макаровой [8] позволяет анализировать расходы бюджетов, сформированные на основе программно-целевых принципов, но не дает возможности комплексно оценить состояние бюджета.

В данной статье предпринята попытка предложить методику оценки финансового состояния бюджетов муниципальных образований, которая бы удовлетворяла требованиям местного самоуправления. При разработке методики использованы методические подходы Н.И. Яшиной, Е.А. Ермаковой и авторские идеи.

Система коэффициентов сформирована с учетом следующих требований [7]:

1. Коэффициенты должны быть максимально информативными.

2. Коэффициенты должны рассчитываться только по данным существующей отчетности об исполнении бюджетов, утвержденной в Российской Федерации.

3. Коэффициенты должны давать возможность проводить сравнение бюджета муниципального образования как с другими территориями, так и во времени (ежемесячно, поквартально и за ряд лет).

4. Для определенных коэффициентов могут быть указаны числовые нормативы допустимого уровня.

В целях объективной комплексной оценки финансового состояния местных бюджетов предлагается использовать пять групп показателей.

Первая группа показателей - показатели сбалансированности местного бюджета.

1.1. Коэффициент общего покрытия расходов муниципального бюджета характеризует степень покрытия общей суммы расходов муниципальных органов власти всеми доходами местного бюджета.

При расчете указанного коэффициента не учитываются источники финансирова-

ния дефицита бюджета, что позволяет оценить сбалансированность без привлечения заемных средств. Если значение данного коэффициента близко к единице, то риск возникновения проблемы финансового обеспечения расходов незначителен.

1.2. Коэффициент покрытия дефицита муниципального бюджета показывает степень покрытия дефицита местного бюджета доходными источниками без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Для муниципальных образований данный показатель не должен превышать 10 %. Этот критерий установлен п. 3 ст. 92.1. Бюджетного кодекса РФ.

1.3. Коэффициент наличия дополнительных средств местного бюджета характеризует долю профицита бюджета в его расходах. Для расчета показателя можно использовать как плановые, так и фактически исполненные показатели бюджета.

1.4. Коэффициент собственной сбалансированности местного бюджета характеризует степень покрытия общей суммы расходов бюджета на реализацию собственных полномочий муниципального образования доходами без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

1.5. Коэффициент равномерности расходования бюджетных средств в течение года рассчитывается как отношение кассовых расходов бюджета в 4-м квартале текущего года к годовым итогам кассового исполнения бюджета. Показатель может быть определен в двух вариантах - на основе данных о ежемесячном и поквартальном исполнении бюджета. О неравномерности расходования бюджетных средств свидетельствует значение коэффициента, рассчитанного на основе квартальных данных, свыше 0,25; коэффициента, рассчитанного на основе ежемесячных данных, свыше 0,083.

Вторая группа показателей - показатели финансовой независимости муниципальных образований.

Эта группа показателей характеризует степень финансовой независимости муниципальных образований от средств субъектов Федерации. Изначально сама природа спорности вопроса о самостоятельности местных бюджетов заложена кооперативной моделью бюджетного федерализма, применяемой в Российской Федерации. Кооперативная модель строится на основе принципа централизации и единства распределения государственных доходов между бюджетами бюджетной системы. Местных налогов, закрепленных за местными бюджетами, изначально недостаточно для обеспечения финансовых потребностей муниципальных образований. Именно поэтому кооперативная

модель подразумевает активное применение механизма бюджетного регулирования (состав федеральных, региональных и местных налогов, разграничение доходных источников между бюджетами бюджетной системы, механизм отчислений в местный бюджет части федеральных и региональных налогов и межбюджетных трансфертов в местные бюджеты) [9].

Значительное влияние на финансовую независимость муниципальных образований оказывает региональная финансовая политика.

Чем более централизована бюджетная система РФ по доходам, тем ниже значения коэффициентов финансовой независимости для местных бюджетов.

2.1. Коэффициент финансовой независимости местного бюджета характеризует долю доходных поступлений, объем которых зависит от усилий муниципальных органов власти по увеличению поступлений от налогов и муниципальной собственности.

Смысл коэффициента заключается в том, что чем выше его значение, тем в большей степени муниципальные органы власти не зависят от финансовых решений государственных органов субъекта Федерации.

2.2. Коэффициент налоговой независимости местного бюджета показывает, в какой части доходы муниципального бюджета формируются за счет поступлений от налоговых доходов.

При определении этого коэффициента учитываются все налоговые поступления независимо от статуса налогов (федеральные, региональные или местные) и действующей системы регулирования в части разграничения доходных источников и организации потока налоговых ресурсов.

2.3. Коэффициент чистой налоговой независимости местного бюджета показывает, в какой части налоговые доходы местного бюджета сформированы за счет поступлений от местных налогов. Только по местным налогам муниципальные образования обладают полномочиями полного самостоятельного их регулирования - устанавливают сроки и порядок уплаты, налоговые ставки и льготы. Поэтому указанный коэффициент является индикатором эффективности налоговой политики муниципального образования.

2.4. Коэффициент общей финансовой зависимости местного бюджета показывает долю финансовой помощи из вышестоящего бюджета в общем объеме доходов местного бюджета.

Чем больше значение указанного показателя, тем в большей мере доходы местного бюджета сформированы за счет поступлений из бюджета субъекта, тем выше степень финансовой зависимости муниципального образования от региональных органов власти.

2.5. Коэффициент прямой финансовой зависимости местного бюджета показывает долю финансовой помощи из бюджета субъекта на выравнивание бюджетной обеспеченности и софинансирование социально значимых расходов в общем объеме собственных доходов местного бюджета.

При расчете этого коэффициента учитываются не все межбюджетные трансферты из бюджета субъекта, а только дотации и субсидии. Это объясняется тем, что объем этих трансфертов распределяется с учетом уровня бюджетной обеспеченности муниципалитета. Объем субвенции определяется исключительно исходя из объема конкретных передаваемых на местный уровень субъектом расходных обязательств, не зависит от финансового состояния территории и не влияет на уровень ее финансовой самостоятельности.

2.6. Коэффициент общей финансовой зависимости местного бюджета показывает соотношение величины налоговых доходов от федеральных налогов и сборов по установленным и дополнительным нормативам отчислений в местный бюджет, финансовой помощи из бюджета субъекта и общей суммы доходов бюджета муниципального образования. Коэффициент характеризует долю доходных поступлений, объем которых зависит от установленных федеральными и региональными органами власти нормативов отчислений по конкретным налогам и сборам и методик расчета и распределения межбюджетных трансфертов.

Чем выше значение коэффициента, тем в большей мере местные органы власти финансово зависят от решений, принимаемых федеральным центром и региональными властями в сложившейся системе межбюджетных отношений в стране и данном регионе.

2.7. Коэффициент качества финансовой помощи местному бюджету. Финансовая помощь из бюджетов субъектов местным бюджетам предполагает целевой и нецелевой характер. Принимая дотации, регион не налагает на себя никаких дополнительных финансовых обязательств.

Чтобы получить субсидию из бюджета субъекта РФ, муниципалитет должен обеспечить долевое софинансирование указанных субъектом расходных обязательств. Это условие является препятствием при получении финансовой помощи в виде субсидий для ряда муниципальных образований.

Чем выше значение коэффициента, тем в большей мере местные органы власти участвуют в реализации региональной концепции финансирования ряда мероприятий на своей территории. Причем участие осуществляется в активной форме: на каждый вложенный региональными органами власти рубль местные органы вкладывают согласованное количество финансовых ресурсов из

местного бюджета. Невысокое значение коэффициента и тенденция его снижения означают, что муниципалитет все в большей мере выступает в роли пассивного получателя дотаций из регионального бюджета [6].

Третья группа показателей - показатели, характеризующие направленность муниципальной бюджетной политики в сфере бюджетных расходов.

3.1. Коэффициент текущих расходов местного бюджета характеризует долю расходов бюджета на обеспечение текущего функционирования органов муниципальной власти и управления, бюджетных учреждений, оказание финансовой поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики от общей суммы расходов местного бюджета.

Чем выше значение коэффициента, тем большая часть всех расходов направляется на текущие нужды и тем меньшая часть остается на покрытие инвестиционных потребностей муниципального образования.

3.2. Коэффициент инвестиционной активности муниципального образования.

Местный бюджет, являясь инструментом экономического развития территории, должен быть сосредоточен на реализации масштабных инвестиционных проектов, которые направлены на решение муниципальных проблем. Решение долгосрочных инвестиционных задач невозможно без значительных расходов в виде бюджетных инвестиций, уровень которых можно оценить с помощью коэффициента инвестиционной активности.

Этот коэффициент характеризует долю инвестиционных расходов бюджета в общей сумме расходов местного бюджета. Чем выше значение коэффициента, тем в большей степени муниципальные органы власти решают задачи инвестиционного характера, тем в большей степени их деятельность направлена на стимулирование инвестиционного развития муниципального образования, на формирование условий для модернизации экономики и изменения модели экономического роста [8].

3.3. Коэффициент относительной стоимости содержания органов местного самоуправления показывает удельный вес расходов на организацию и реализацию муниципального управления в общей сумме общественно полезных расходов. Чем выше значение коэффициента, тем дороже обходятся органы власти бюджету.

На величину коэффициента оказывает влияние эффективность организации системы управления, средняя величина заработной платы среди работников органов управления, соответствие количества работников объему работ. В данном случае значение будет иметь также эффект экономии на масштабе.

3.4. Коэффициент социальной ориентированности местного бюджета показывает удельный вес расходов на образование, культуру, кинематографию, СМИ, здравоохранение и спорт, социальную политику, охрану окружающей среды в общей сумме расходов местного бюджета. Чем выше значение коэффициента, тем большее внимание оказывается муниципальными органами власти предоставлению гражданам социальных общественных услуг.

На величину коэффициента оказывают влияние приоритеты муниципальных органов власти в части бюджетных расходов. Чем большая часть расходных обязательств такого рода передается территориям, тем выше будет значение указанного коэффициента.

3.5. Коэффициент программных расходов местного бюджета показывает удельный вес расходов в рамках государственных и муниципальных программ в общей сумме расходов местного бюджета. Чем выше значение коэффициента, тем больше расходов осуществляется на основе программно-целевых принципов.

Указанный коэффициент позволяет оценить, в какой мере управление в муниципалитете ведется в рамках достижения целей, обеспечивается обоснованность расходов.

Провести глубокий анализ программных расходов бюджета позволяет методика С.Н. Макаровой [8].

Четвертая группа показателей - показатели бюджетной устойчивости муниципального образования.

К этой группе относятся коэффициенты, характеризующие соотношение различных элементов доходной и расходной частей бюджета.

4.1. Коэффициент общей финансовой устойчивости местного бюджета характеризует степень покрытия текущих расходов местного бюджета налоговыми и неналоговыми доходами. Коэффициент показывает способность муниципалитета покрыть текущие расходы налогами и средствами, полученными в результате управления имуществом. Устойчивость бюджета характеризуется коэффициентом выше 1.

4.2. В Российской Федерации подавляющее число муниципальных образований, особенно это касается городских и сельских поселений, не способны покрыть текущие расходы налоговыми и неналоговыми доходами, являются финансово неустойчивыми. Для них более актуальным является показатель совокупной финансовой устойчивости местного бюджета, который позволяет оценить степень покрытия текущих расходов совокупными доходами соответствующего бюджета.

Можно рассчитывать подобный коэффициент, используя в числителе показатель доходов от местных налогов. Этот показатель носит название коэффициента собственной (чистой) налоговой устойчивости [4]. Но при крайне низких значениях долей местных налогов в общей сумме налоговых доходов муниципалитетов [10] в существующих условиях в Российской Федерации эти расчеты не имеют смысла - значения этого показателя близки к нулю.

Пятая группа показателей - показатели долговой зависимости муниципального образования.

Указанная группа коэффициентов позволяет определить развитие долговой ситуации, возможности погашения долга, отследить ухудшение экономических условий функционирования муниципальной экономики.

5.1. Основным показателем, позволяющим оценить долговую зависимость государства или его субъектов, выступает коэффициент общей долговой зависимости экономики. Он характеризует долю государственного долга в валовом внутреннем или региональном продукте. Сложность расчета подобного коэффициента на муниципальном уровне осложняется отсутствием подобного валовому продукту показателя уровня экономического развития муниципального образования.

Поэтому коэффициент долговой зависимости муниципальной экономики лишь приближенно может быть оценен как отношение общего объема муниципального долга к общей сумме объемов промышленного и сельскохозяйственного производства, розничной торговли и сферы услуг.

Коэффициент показывает степень покрытия муниципального долга доходными источниками без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Из нормы ст. 107 Бюджетного кодекса РФ вытекает критериальное значение этого коэффициента -меньше единицы.

5.2. Коэффициент долговой зависимости бюджета показывает соотношение муниципального долга и общей суммы расходов бюджета и позволяет оценить платежеспособность органов местного самоуправления в отношении муниципальных долговых обязательств.

5.3. Коэффициент долговой нагрузки бюджета показывает долю текущих расходов по обслуживанию муниципального долга в общей сумме расходов бюджета.

5.4. Коэффициент предела обслуживания муниципального долга показывает долю текущих расходов по обслуживанию муниципального долга в общей сумме расходов

бюджета за исключением субвенций из вышестоящего бюджета.

Предельный размер этого коэффициента регламентируется статьей 111 Бюджетного кодекса РФ и составляет 0,15. Превышение указанного значения влечет за собой запрет для органов местного самоуправления на принятие новых долговых обязательств (за исключением принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации муниципального долга).

5.5. Коэффициент долговой нагрузки на одного жителя характеризует долговое бремя, приходящееся на каждого жителя. Законодательных пределов этого коэффициента не существует, но при значительной величине предыдущих показателей для анализа представляется полезным сравнение коэффициента долговой нагрузки на одного жителя с подушевыми налоговыми и неналоговыми доходами.

При анализе долговой зависимости муниципального образования большое значение имеет оценка средневзвешенной процентной ставки, по которой привлекались муниципальные кредиты, и ее сравнение с действующими среднерыночными ставками. Это сравнение позволит оценить возможность реструктуризации муниципальных займов.

Данные, полученные в результате анализа, могут быть использованы для интегральной оценки состояния местных бюджетов и построения рейтинга муниципальных образований по критерию бюджетной обеспеченности. Методика требует определения весовых значений коэффициентов, типов муниципальных образований в зависимости от значений интегрального коэффициента и установления пороговых значений уровня финансового состояния для отнесения муниципалитетов к определённому типу по уровню бюджетной обеспеченности.

Предложенная методика оценки финансового состояния бюджетов позволит анализировать состояние муниципальных финансов; оценивать бюджетные ресурсы и результаты их использования; группировать муниципальные образования по уровню финансового состояния бюджетов; выявлять бюджетные угрозы и риски; разрабатывать меры по их нейтрализации.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Бюджетная система России : учебник для вузов / под ред. Г. Б. Поляка. М. : ЮРАЙТ, 2000. 621 с.

[2] Ермакова Е. А. Методология формирования и стратегия развития системы государственного финансового менеджмента в России : дис. ... д-ра экон. наук, Саратов, 2008. С. 132.

[3] Ермакова Е. А., Болякина О. В. Подходы к определению финансовой самостоятельности местных бюджетов России // Финансы и кредит. 2012. № 12 (492). С. 2-8.

[4] Родионова В. М. Сбалансированность бюджетов: теоретический и правовой аспекты // Финансы. 2012. № 4. С. 54-60.

[5] Кузнецова Е. В. Оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации // Финансы. 2011. № 2. С. 15-19.

[6] Яшина Н. И., Емельянова О. В. Методика оценки финансового состояния консолидированных бюджетов субъектов РФ // Вестн. Ни-жегород. ун-та им. Н.И. Лобачевского. 2008. № 5. С. 154-166.

[7] Яшина Н. И., Ясенев А. В., Ясенев В. Н. Совершенствование методов оценки бюджетной устойчивости муниципальных образований и

субъектов РФ // Вестн. Нижегород. ун-та им. Н.И. Лобачевского. 2012. № 1. С. 253-259.

[8] Макарова С. Н. Методика финансового анализа и оценки программных расходов бюджета публично-правового образования // Аудит и финансовый анализ. 2012. № 6.

[9] Коротина Н. Ю. Принципы классификации собственных доходов местных бюджетов // Социум и власть. 2012. № 5. С. 101-105.

[10] Коротина Н. Ю. Финансовая самостоятельность муниципальных образований и проблемы ее обеспечения // Инновационное развитие экономики и образования на современно этапе развития России / ред. кол.: А. А. Якушев, А. В. Дубынина. Челябинск, 2012. С. 242-254.