Финансовое обеспечение дорожных фондов в Российской Федерации

Литература

1. Довлатова Е. В. Нужен системный подход к регулированию отношений в водной отрасли // ЖКХ, 2011. № 1.

2. Водные ресурсы Центральной Азии и их рациональное использование // Международная конференция. Душанбе, 2001. С. 237-240.

3. Аминджанов М. А. Основные проблемы водохозяйственного комплекса Республики Таджикистан // Доклады Международной конференции по региональному сотрудничеству в бассейнах трансграничных рек 31 мая - 1июня 2005 г. Душанбе. ABSTRACTS, 2005. С. 9-10.

4. Клапцов В. Трансграничные реки Центральной Азии и возможное международное сотрудничество // Доклады Международной конференции по региональному сотрудничеству в бассейнах трансграничных рек 31 мая - 1июня 2005 г. Душанбе. ABSTRACTS, 2005. С. 16-17.

5. Нурматов Н. К., Икромов И. И. Новая техника полива в условиях дефицита водных ресурсов // Доклады Международной конференции по региональному сотрудничеству в бассейнах трансграничных рек 31 мая - 1июня, 2005 г. Душанбе. ABSTRACTS, 2005. С. 26-27.

Financial support for road funds in the Russian Federation

Afanasev R.

Финансовое обеспечение дорожных фондов в Российской Федерации

Афанасьев Р. С.

Афанасьев Роман Сергеевич /Afanasev Roman — кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Центр межбюджетных отношений, Научно-исследовательский финансовый институт, г. Москва

Аннотация: в статье рассматривается развитие механизма финансирования дорожной деятельности в Российской Федерации. Переход к программному формату бюджета и среднесрочному бюджетному планированию способствовал отказу от формирования дорожных фондов, как смет по финансированию дорожного хозяйства. Автор обосновывает необходимость наличия таких механизмов в бюджетной системе.

Abstract: the article deals with the development of road operations financing in the Russian Federation. Transition to program budgeting and mid-term budget planning led to abandonment of road fund costings as means of road sector financing. The author proves the necessity for financing developments in the budget system.

Ключевые слова: дорожный фонд, финансирование, целевые поступления в бюджет. Keywords: road fund, financing, earmarked budget revenues.

Высокая значимость транспортной системы в развитии современной экономики обуславливает расширение участия государства в финансировании транспортной инфраструктуры. Первый дорожный фонд в России был создан в 1914 году. Он просуществовал с 1914 года по 1917 год и прекратил свое существование в связи с началом Первой мировой войны. Дорожной фонд создавался для формирования автомобильной промышленности по американскому типу и развитию сети автомобильных дорог.

Вторая попытка создания дорожного фонда относится к началу 1990-х годов. 18 октября 1991 года был принят закон Российской Федерации № 1759-I «О дорожных фондах в Российской Федерации». В соответствии с данным законом формировались федеральные и региональные дорожные фонды. В этом виде дорожные фонды просуществовали около 10 лет.

Они прекратили свое существование в 2001 году, после отмены оборотных налогов с предприятий. А в 2003 году ликвидировали региональные дорожные фонды. Таким образом, дорожное строительство стало напрямую финансироваться из бюджета.

Также к основным причинам ликвидации дорожного фонда можно отнести бюджетную консолидацию всех доходных источников на федеральном уровне. После дефолта 1998 года, в бюджетный кодекс были внесены поправки, которые ввели принцип общего (совокупного) покрытия расходов. Согласно данному принципу, запрещалась увязка любых расходов бюджета с определенными доходными источниками. Таким образом, ликвидировались целевые налоги.

Дорожные фонды являлись важным инструментом финансирования строительства и содержания дорожной инфраструктуры. После их ликвидации ассигнования на дорожное хозяйство сократились в разы. Если сравнить объем финансирования автомобильных дорог в 2005 году с 2000 г., то в сопоставимых ценах он сократился почти в 2 раза1. По статистике, в 1992-2000 гг. в России в среднем ежегодно вводилось около 6,1 тыс. км дорог с твердым покрытием, а в 2001-2009 гг. - около 2,85 тыс. км [1].

Итогом ликвидации дорожных фондов стало недофинансирование дорожного хозяйства и, как следствие, рост проблем при строительстве новых автомобильных дорог общего пользования. Так, если в 2000 году на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования государством выделялись бюджетные средства в размере 2,9% ВВП, то в 2005 году - всего 1,1% ВВП [2]. В 2009 году на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования из федерального бюджета было выделено 328 млрд рублей, а в 2010 году расходы федерального бюджета на указанные цели сократились до 274 млрд рублей [2].

Возрождение дорожных фондов началось в 2011 году с принятием Федерального закона от 06.04.2011 № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствии с ним в бюджетный кодекс Российской Федерации была внесена статья 179.4 «Дорожные фонды».

Согласно Бюджетному кодексу, дорожный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. К дорожным фондам относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов Российской Федерации и муниципальные дорожные фонды.

Начиная с 2012 года, начали создаваться региональные дорожные фонды, а с 2014 года -муниципальные.

Основными источниками пополнения дорожных фондов стали акцизы, заложенные в цену автомобильного топлива и транспортный налог. Подобная система финансирования автомобильных дорог используется во всем мире. Например, в США в целях строительства и содержания межштатных магистралей Законом о федеральном финансировании строительства автомобильных дорог от 1956 г. был создан дорожный траст-фонд. Принятый в том же году Закон о доходах автомобильных дорог повысил налоги на пользователей дорог и ввел ряд новых, а также установил их целевой характер как источников доходов дорожного траст-фонда [3].

В международном опыте, в качестве источников финансирования дорожного строительства, широко используются целевые налоговые и неналоговые доходы и межбюджетные трансферты [4]. Концептуальной основой применения целевых доходов к расходам на дорожное хозяйство является принцип оплаты государственных услуг потребителями этих услуг. К этому же принципу можно отнести не только специальные сборы и платежи, связанные с использованием автомобильных дорог (например, плата за пользование дорогами, плата в счет возмещения вреда, причиненного автомобильным дорогам, штрафы за нарушение дорожного законодательства), но и доходные источники, связанные с использованием автотранспортных средств - акцизы на бензин, дизельное топливо, смазочные масла, сборы за регистрацию автотранспортного средства, которые относятся к источникам общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов.

Федеральный дорожный фонд создается в составе федерального бюджета и предназначен для финансирования дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального значения в пределах бюджетных ассигнований данного фонда, установленных законом о бюджете. При этом объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда должен быть установлен в размере не менее суммы базового объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда (345,0 млрд руб.), скорректированного с учетом прогнозируемого уровня инфляции в соответствующем финансовом году, и бюджетных ассигнований, равных прогнозируемому на соответствующий финансовый год объему доходов от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимых на территории Российской Федерации, поступающих в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, умноженному на коэффициент 0,83.

1 Интервью заместителя руководителя Федерального дорожного агентства И. С. Алафинова Парламентской газете 10 февраля 2012.

Таким образом, в соответствии с Федеральным законом от 4 октября 2014 г. № 283-Ф3 (в редакции федерального закона от 24 ноября 2014 г. № 375-ФЗ)1 базовый объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда устанавливается на 2015 г. в размере 546 243 481,5 тыс. рублей и на 2016 г. в размере 561 750 046,5 тыс. рублей, в том числе бюджетные ассигнования на предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности на 2015 г. в размере 21 833 356,0 тыс. рублей.

На региональном уровне объем бюджетных ассигнований дорожных фондов утверждается законом о бюджете в размере не менее прогнозируемого объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации:

- от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации;

- доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от транспортного налога;

- доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от иных поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации, утвержденных законом субъекта Российской Федерации, предусматривающим создание дорожного фонда субъекта Российской Федерации;

- межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Указанные источники доходов непосредственно не поступают в дорожные фонды, они зачисляются на единый счет бюджета и в эквивалентной сумме направляются на финансирование расходов федерального дорожного фонда. Это дает формальное основание утверждать, что данные источники дохода не имеют целевого характера. Так, И. Р. Кузин, директор Департамента бюджетной политики в отраслях экономики Министерства финансов Российской Федерации, отмечает, что «рассматривая вопрос создания дорожных фондов в Российской Федерации, следует иметь в виду, что никакой целевой привязки доходов к расходам дорожного фонда не происходит. Объем поступлений от акцизов на нефтепродукты лишь учитывается для определения объема расходов дорожного фонда. Принцип совокупного покрытия остается незыблемым» [5].

Следует, однако, отметить, что в зарубежной практике целевой характер бюджетных доходов определяется не характером учета средств в бюджете (то есть, поступают ли средства на общий или на отдельный счет, учитываются ли они обособлено или нет). Важнейшим критерием целевого дохода является установление законом порядка использования поступлений от конкретного источника дохода (то есть, установление связи вида дохода с конкретными расходами). Согласно данному критерию, акцизы на нефтепродукты и другие налоговые и неналоговые поступления, которые в соответствии с Бюджетным кодексом учитываются при определении бюджетных ассигнований на финансирование дорожных фондов, носят целевой характер. В то же время интеграция дорожных фондов в соответствующий бюджет позволяет минимизировать вред, наносимый целевым характером отдельных источников доходов общим принципам управления бюджетом.

К общим недостаткам механизма финансирования дорожной деятельности можно отнести отсутствие оценки потребности при формировании объемов дорожных фондов, как федерального, так и региональных.

В настоящий момент не все субъекты Российской Федерации могут себе позволить направлять в полном объеме средства на формирование дорожного фонда. Большие объемы социальных расходов, выполнение «майских» указов Президента России и т. п. создают у регионов желание «залезть» в дорожный фонд.

Более того, для некоторых субъектов Российской Федерации, в которых большая часть дорог относится к федеральным дорогам, такой объем дорожного фонда не нужен. У этих субъектов просто нет физической возможности освоить такой объем средств.

1 Федеральный закон от 4 октября 2014 г. № 283-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»».

Все эти причины приводят к тому, что субъекты пытаются обойти порядок формирования дорожных фондов, предписанный Бюджетным кодексом. Среди наиболее распространенных схем можно отметить:

1. Занижение сумм планируемых поступлений налогов, направляемых на формирование регионального дорожного фонда. Некоторые субъекты Российской Федерации занижали прогноз поступлений и, в результате, объем дорожного фонда был существенно меньше. Федеральным законом от 23 мая 2016 г. № 145-ФЗ1 эта схема была упразднена. Теперь объем бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации подлежит увеличению в текущем финансовом году и (или) очередном финансовом году на положительную разницу между фактически поступившим и прогнозировавшимся объемом доходов бюджета субъекта Российской Федерации, учитываемых при формировании дорожного фонда субъекта Российской Федерации.

2. Введение налога на имущество на региональные дороги общего пользования, который выплачивается из средств дорожных фондов в доходы регионального бюджета, тем самым фактически сокращая объем дорожного фонда. Данная схема уже работает, по крайней мере, в шести субъектах Российской Федерации.

3. Закрепление транспортного налога за местными бюджетами, что исключает данные поступления из планового объема дорожного фонда. Юридически это обосновывается тем, что согласно Налоговому кодексу налог является региональным, его распределение является полномочием регионального уровня власти. Данная уловка использовалась многими регионами, в связи с чем Минфином России было дано специальное пояснение о недопустимости такого подхода.

Также к негативным моментам можно отнести отсутствие любых напоминаний об институтах и механизмах общественного контроля над выбором приоритетов дорожного строительства и расходованием средств фонда.

Литература

1. Курносов В. В. Роль дорожных фондов в финансировании дорожного строительства и содержания дорог // Актуальные проблемы гуманитарных, социальных и экономических наук: вопросы теории и практики: 2-я региональная научно-практическая конференция, (Великий Новгород, 26 апреля 2013 г.) Великий Новгород: Северный филиал РГУИТ и П. и НовГУ, 2013. С. 204.

2. Создание правовых и финансовых механизмов по формированию полноценных муниципальных дорожных фондов. [Электронный ресурс]: Всероссийский совет местного самоуправления. Режим доступа: http://www.vsmsinfo.ru/dokumenty-i-materialy/81-sozdanie-pravovykh-i-fmansovykh-mekhanizmov-po-formirovaniyu-polnotsennykh-munitsipalnykh-dorozhnykh-fondov/3233-sozdmie-pravovykh-i-fmansovykh-mekhanizmov-po-formkovaniyu-polnotsennykh-munitsipalnykh-dorozhnykh-fondov/ (дата обращения: 20.10.2016).

3. Богачева О. В., Бычков Д. Г. Целевые поступления бюджета в хозяйственной деятельности государства: зарубежная практика // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал, 2015. № 1 (23). С. 29-40.

4. [Электронный ресурс]: Библиотека Конгресса США. Режим доступа: https://www.loc.gov/law/help/infrastructure-funding/index.php/ (дата обращения: 21.10.2016).

5. Кузин И. Р. Новая жизнь дорожных фондов. [Электронный ресурс]: Бюджет. Режим доступа: http://bujet.ru/article/107967.php/ (дата обращения: 25.10.2016).

1 Федеральный закон от 23 мая 2016 г. № 145-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 6 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона» «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»