Правовой режим особо охраняемых природных территорий

СОЦИОЛОГИЯ. ПОЛИТОЛОГИЯ. ПРАВО

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Т.Е. Сиволап, Г.В. Алексеев

В условиях усиливающегося экологического кризиса широкое распространение получили процессы выведения из хозяйственного оборота и заповедания природных ландшафтов. Интенсивно развивается система природоохранных учреждений - заповедников, заказников, национальных парков, имеющих различный заповедный режим. Вместе с тем исчезновение на планете многих уникальных ландшафтов привело к мысли о необходимости включения подобных объектов природы в понятие «наследие» со всеми организационными мерами по их сохранению, освоению и использованию. Среди объектов, включенных ЮНЕСКО в список уникальных памятников, появились природные ландшафты.

Особо охраняемые природные территории в соответствии с действующим законодательством - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.1

Памятниками природы объявляются отдельные уникальные природные объекты и комплексы, ценные в экологическом, научном, историко-культурном, эстетическом и эколого-просветительском отношении и нуждающиеся в особой охране государства. Основной целью объявления природных объектов и комплексов памятниками природы является сохранение их в естественном состоянии. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, создаются особо охраняемые природные территории.

Наряду с памятниками природы с учетом особенностей режима охраны и статуса находящихся на них природоохранных учреждений выделяют следующие категории особо охраняемых природных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты. Специфическое место среди указанных категорий занимает такая разновидность государственных природных заповедников, как биосферные, входящие в международную систему биосферных резерватов, осуществляющую глобальный экологический мониторинг, и биосферные полигоны, на которых проводятся экспериментальные работы экологического характера. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также законодательством о природном и культурном наследии.2

В законодательстве встречается также понятие «природный комплекс, взятый под охрану государства». Речь идет о природно-географических объектах (ландшафтах), не имеющих статуса особо охраняемой природной территории, но представляющих собой целостные однородные участки территории, где органично соединены природные, исторические и культурные достопримечательности (усадьбы, музеи-

усадьбы, музеи-заповедники и др.). Ряд природных комплексов включен в Список объектов всемирного культурного и природного наследия, ежегодно обновляемый во исполнение Конвенции ЮНЕСКО 1972 г., в который входят по категориям: «культурное наследие», «природное наследие», «природно-культурное наследие». Наряду с уникальными памятниками русской культуры туда включены озеро Байкал, Алтай, долина гейзеров на Камчатке, Беловежская Пуща и др.

Как отмечает Ю.А. Веденин, существенное значение в настоящее время приобрело понятие «культурный ландшафт», под которым понимается «целостная и терри-ториально-локализованная совокупность природных, технических и социально-культурных явлений, сформировавшихся в результате соединенного действия природных процессов и художественно-творческой, интеллектуально-созидательной и жизнеобеспечивающей деятельности людей».3 Важнейшей частью культурного ландшафта является культурное наследие, сохраняемое в виде овеществленных объектов традиционной деятельности людей или информации. М.А. Полякова указывает, что культурные ландшафты можно подразделить на целенаправленно созданные и естественно сформировавшиеся. К первым относятся объекты ландшафтной архитектуры (парки, сады и др.). Функциональное предназначение этих ландшафтов сообразуется с их эстетическими качествами. Среди вторых выделяются реликтовые, ископаемые и развивающиеся ландшафты.4

Применение концепции культурного ландшафта связано с формированием новых подходов к сохранению культурного и природного наследия. Некоторые идеи этой концепции успешно используются в создании системы биосферных заповедников. Основой любого биосферного заповедника является взаимосвязь между сохранением представленных на данной территории видов растений и животных и потребностями местного населения. Это является важным фактором эффективного управления территорией - национальным парком, природным резерватом и др. Биосферные заповедники направлены на сохранение традиционного образа жизни и практики природопользования местного населения, они призваны служить моделью гармоничных взаимоотношений между человеком и природой.5

Основными чертами правового статуса особо охраняемых природных территорий и объектов являются следующие: а) их принадлежность к объектам общенационального достояния; б) полное или частичное изъятие из хозяйственного использования; в) установление особого режима охраны; г) включение в объекты государственной собственности; д) наличие особого порядка получения статуса (решение уполномоченного органа исполнительной власти - от Правительства РФ до органов местного самоуправления); е) наделение определенным значением - федеральным, региональным, местным; ж) включение в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий; з) установление статусных характеристик и режима охраны осуществляется в соответствии со сложной иерархией нормативно-правовых актов - федеральными законами, типовыми положениями, положениями о конкретной особо охраняемой природной территории; и) установление мер юридической ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов.6

Государственные природные заповедники - особо охраняемые законом или обычаем пространства, полностью исключенные из любой хозяйственной деятельности ради сохранения в нетронутом виде природных комплексов (эталонов природы), их охраны и слежения за природными процессами. Некоторые заповедники ранее являлись местами культовых отправлений. Основные функции заповедника как природоохранного учреждения заключаются в сохранении и восстановлении эталонных экосистем и свойственного данному региону генофонда организмов (биологического разнообразия).

По мере развертывания экологических исследований под эгидой ЮНЕСКО в рамках программы «Человек и биосфера» возникли заповедники более высокого статуса - биосферные резерваты. Критерием для обретения заповедником такого статуса является уникальность его ландшафта.

В структуре любого заповедника в направлении от его центра к периферии выделяется ряд охранных зон, различающихся режимом использования: 1) заповедное ядро, или зона абсолютной заповедности, доступно лишь для выполнения мониторинговых исследований, притом в строго ограниченные часы; 2) буферная зона, или зона запретного режима, где вмешательство человека ограничивается регулированием численности животных и их подкормкой, проведением санитарно-гигиенических мер по уходу за ландшафтом; 3) зона устойчивого культурного земледелия, где апробируются исторически сложившиеся виды аграрной деятельности, одновременно на этой территории ведется мониторинг природы в условиях традиционного хозяйствования; 4) зона улучшения, расположенная за пределами охраняемой территории, т.е. примыкающая к заповеднику, здесь апробируются различные меры по организации

7

рационального природопользования.

Режим охраны заповедника предусматривает установление ряда запретов и ограничений. На его территории запрещается: а) любая деятельность, противоречащая его задачам и режиму; б) интродукция живых организмов в целях их акклиматизации; в) всякое вмешательство человека в природные процессы на специально выделенных (эталонных) участках. Ограничениями являются: а) специальный порядок доступа посторонних граждан на территорию заповедника; б) возможность частичного хозяйственного использования отдельных участков для обеспечения функционирования заповедника и жизнеобеспечения проживающих на его территории граждан; в) проведение мероприятий и деятельность только в целях сохранения в естественном состоянии природных комплексов, их восстановления и предотвращения их изменений; поддержания условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность, устранения угроз жизни людей и населенным пунктам в результате стихийных бедствий, осуществления экологического мониторинга, научных исследований, эко-лого-просветительной работы, контроля и надзора.8

Национальные парки - это обширные природные территории с большим количеством уникальных объектов, используемые для активного отдыха и познавательного туризма в условиях сохранения природы в ее естественном состоянии. Национальные парки - самая распространенная категория особо охраняемых природных территорий.

В отличие от заповедника, национальный парк изначально ориентирован на отдых и познавательный туризм. Вместе с тем экологические проблемы внесли некоторые коррективы в концепцию национального парка. В структуре крупных национальных парков появилась дифференциация по режиму использования, соотносимая с практикой деления в заповедниках. Территория национального парка, подобно заповедникам, делится на ряд зон, имеющих различный режим использования. Это резерваты, представляющие собой эталонные участки для выполнения мониторинговых исследований; зоны природных ландшафтов, аналогичные буферным зонам заповедников; рекреационные, или рассредоточенные, зоны отдыха, лесные массивы которых относятся к категории лесопарков; зоны интенсивного отдыха, где разрешается строительство, а также ведется хозяйство традиционного типа. В структуре национального парка предусмотрена и так называемая сельскохозяйственная зона, но даже в этой зоне не разрешаются работы, изменяющие облик и состояние природного ландшафта. Существует ряд общих для всех национальных парков ограничений по отношению к определенным видам деятельности. Так, на территории парка запреща-

ется строительство дорог, линий электропередачи, связи, движение транспорта вне установленных мест, свободное пребывание туристов.9

В отличие от заповедников природные ресурсы, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются им в пользование (владение), а в их границах могут находиться земельные участки, принадлежащие другим пользователям либо собственникам, хотя национальные парки имеют исключительное право на приобретение таких участков за счет средств федерального бюджета или иных средств.

Российское законодательство устанавливает ряд запретов на деятельность, которая может нанести ущерб охраняемым объектам либо противоречит целям и задачам национального парка, а именно: на разведку и разработку полезных ископаемых; на деятельность, влекущую нарушение почвенного покрова и геологических обнажений, изменения гидрологического режима; на предоставление садоводческих и дачных участков, строительство коммуникаций, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национального парка; на рубки главного пользования, проходные рубки, заготовку живицы, промысловые охоту и рыболовство, промышленную заготовку дикорастущих растений, сбор биологических коллекций, интродукцию живых организмов, любую деятельность, нарушающую среду обитания; на движение и стоянку транспортных средств, не связанных с функционированием национального парка, прогон скота вне специальных мест, сплав леса, организацию массовых спортивных, зрелищных мероприятий, туристских стоянок, разведение костров вне отведенных для них мест; вывоз предметов, имеющих культурно-историческую ценность.10

Природные парки, в отличие от других категорий особо охраняемых природных объектов, являются природоохранными рекреационными учреждениями и находятся в ведении субъектов РФ, которые и принимают решения об их образовании. Природные парки располагаются на землях, отданных им в бессрочное пользование, но могут включать и земли, принадлежащие иным пользователям, собственникам. Наряду с задачами по сохранению окружающей среды они занимаются созданием условий для отдыха, в том числе массового, и сохранением рекреационных ресурсов. Этим в первую очередь и объясняются различия в их правовых режимах. В них создаются природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны. Законодательством в более общем виде, чем для других особо охраняемых природных территорий, устанавливаются запреты и ограничения на деятельность, которая может повлечь изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологической, эстетической или рекреационной ценности природного парка, нарушение режима содержания памятников истории и культуры.11 Государственные природные заказники учреждаются двумя способами - с изъятием земель или без такового, могут быть федерального и регионального значения, иметь различный профиль, в том числе могут быть: а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных ландшафтов; б) биологическими (ботаническими и зоологическими) предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных или видов, ценных в хозяйственном, научном и культурном отношениях; в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов; г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем; г) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой приро-ды.12 Запреты и ограничения, установленные федеральным законодательством, носят общий характер: речь идет о деятельности, противоречащей целям заказников или наносящей вред охраняемым объектам. Закон предусматривает возможность пользо-

вания природными ресурсами в особых формах на территории заказников только для представителей этнических общностей, ведущих традиционный образ жизни.

Памятники природы - это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении природные комплексы и объекты естественного и искусственного происхождения. Они могут иметь федеральное, региональное и местное значение. Объявление природных объектов и комплексов памятниками природы может осуществляться с изъятием территории, на которой они расположены, или без такового. Отвод земельных участков для заявленных целей допускается лишь в исключительных случаях с соответствующим обоснованием его необходимости в установленном порядке. В целях защиты памятников природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом хозяйственной деятельности. Правовой статус памятника природы закрепляется охранным свидетельством и паспортом. На памятниках природы запрещается всякая деятельность, которая может привести к нарушению их сохранности. 13

Памятники природы - объекты небольшого размера, в которых ярко и наглядно представлены уникальный природный процесс или явление. К данным категориям памятников относят: участки живописных местностей; места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных редких и исчезающих видов растений и животных; лесные массивы и участки леса, особо ценные по своим характеристикам, а также образцы выдающихся достижений лесохозяйственной науки и практики; местонахождения редких и особо ценных палеонтологических объектов; терминальные источники, месторождения лечебных грязей; береговые объекты: косы, перешейки, полуострова, острова, бухты, лагуны и др.; отдельные объекты живой и неживой природы: места гнездования птиц, деревья-долгожители, растения причудливых форм, ледники, гейзеры, родники, скалы, утесы, пещеры, гроты и др.

Кроме естественных памятников, к этому виду относятся и искусственные, или культурные ландшафты: старинные аллеи, парки, пруды, каналы, а также памятники природы, имеющие историко-мемориальное значение, связанные с историческими событиями или лицами. По отношению к этим видам объектов всегда предусматривается абсолютная охрана - бессрочное заповедание.

В зависимости от объекта заповедания памятники природы могут использоваться в различных целях: научных (мониторинг состояния окружающей природной среды, изучение функционирования и развития природных экосистем и их компонентов и др.); эколого-просветительских (проведение учебно-познавательных экскурсий, организация и обустройство экологических учебных троп, снятие видеофильмов, фотографирование с целью выпуска слайдов и буклетов); реакреационных (транзитные прогулки); природоохранных (сохранение геофонда видов живых организмов, обеспечение условий обитания редких и исчезающих видов растений и животных и др.) и иных, в том числе производственных, целях, не противоречащих задачам объявления данных природных объектов и комплексов памятниками природы и установленному в их отношении режиму охраны.

Дендрологические парки и ботанические сады по своим задачам и статусу отличаются от иных особо охраняемых природных территорий. Они предназначены в первую очередь для создания ботанических коллекций и осуществления научной, учебной, просветительской деятельности. Поэтому территория их предназначена лишь для выполнения этих задач, а земельные участки передаются в бессрочное пользование. Территория этих садов и парков может быть разделена на функциональные зоны: экспозиционную, научно-экспериментальную, и административную. Законом запрещена деятельность, не связанная с выполнением задач этих объектов или ведущая к нарушению сохранности произрастающей там флоры.14

Лечебно-оздоровительные местности и курорты - это территории и акватории, которые пригодны для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения, поскольку они обладают природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, лечебный климат, пляжи и др.), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям. Они могут иметь федеральное, региональное и местное значение. Те из них, которые освоены в достаточной степени и обладают соответствующей инфраструктурой, являются курортами.

Природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения природными лечебными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Имущественные отношения в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регулируются гражданским законодательством.15 Законодательством сформулированы общие запреты и ограничения деятельности, которая может ухудшить состояние этих объектов. Кроме того, для усиления защиты устанавливаются округа санитарной и горно-санитарной охраны, внешний контур которых является границей охраняемого объекта.

В соответствии с законодательством Российской Федерации за нарушение режима особо охраняемых природных территорий устанавливается дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность. В ст. 8.39. Кодекса РФ «Об административных правонарушениях» внесены изменения, которые повышают ответственность граждан за нарушение порядка на особо охраняемых природных территориях. Штраф для должностных лиц определен от 20 до 40 минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях. Штраф для юридических лиц установлен от 300 до 600 МРОТ. Кроме запрета на проезд и стоянку автотранспорта вне разрешенных дорог и специально оборудованных мест, запрещено разводить на особо охраняемых природных территориях костры, рубить деревья или охотиться.

Резко обозначившиеся в конце ХХ в. признаки глобального экологического кризиса стимулировали формирование новой методологии в познании, базирующейся на системных представлениях о человеке и природе. Практическое воплощение этого привело к включению уникальных памятников природы в состав всемирного наследия с последующим их сохранением, интерпретацией, освоением и музеефикацией. Музеефикация выражается в фиксации естественных границ уникального природного ландшафта, или отдельного памятника природы. В музейном сообществе возникают особо охраняемые природные территории как новый вид музейного учреждения, сочетающий в себе природоохранные и просветительские функции. Они становятся центрами экологического просвещения и формирования основ экологической культуры.

1 Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». // СЗ РФ. 1995, № 12, Ст. 1024.

2 ФЗ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; ФЗ от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»; ФЗ от 1 мая 1999 г. «Об охране озера Байкал»; утвержденные постановлениями Правительства РФ Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации от 18 декабря 1991 г., Положение о национальных природных парках Российской Федерации от 10 августа 1993 г., Положение о признании территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения от 7 декабря 1996 г.; утвержденные приказами Минприроды РФ Примерное положение о государственных природных заказниках в Российской Федерации от 10 января 1996 г. и Примерное положение о памятниках природы в Рос-

сийской Федерации от 10 января 1996 г., Положение о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации от 25 января 1993 г. и др.

3 Веденин Ю.А. Очерки по географии искусства. СПб., 1997. С.9.

4 Полякова М.А. Охрана культурного наследия России. М.,2005. С.213-214.

5 Культурная география. /Под ред. Ю.А.Веденина, Р.Ф.Туровского. М., 2001. С.184.

6 Дубовик О.Л. Экологическое право. М.,2004. С. 205-206.

7 Сотникова С.И. Музеология. М.,2004. С.176-178.

8 Ст.6-11 ФЗ от 14 марта 1995 г. № 33-ФЭ « Об особо охраняемых природных территориях».

9 Сотникова С.И. Музеология. М.,2004. С.180,181.

10 Ст. 12-17 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

11 Ст. 18-21 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

12 Ст. 22-24 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

13 Ст. 25-27 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

14 Ст. 28-30 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

15 Ст. 31,32 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; ФЗ от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»; Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждено постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425; Положение о признании территории лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, утверждено постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1426; Правила разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей, утверждены постановлением Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г. № 72.