Формы и способы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти по защите прав граждан

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 342

ФОРМЫ И СПОСОБЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ГРАЖДАН

Р.А. Агишев

Не только в России, но и за рубежом общественные объединения являются связующим звеном между государством и населением. В представленной статье рассматриваются формы и способы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти по защите прав граждан, среди которых взаимоинформирование органов государственной власти и общественных объединений, участие в законотворческом процессе, институт обращений, гражданская инициатива, осуществление общественного контроля.

В статье проводится анализ состояния законодательства и судебной практики по различным вопросам взаимодействия общественных объединений с государством и другими институтами гражданского общества. Автор приходит к выводу, что процесс совершенствования взаимодействия государства и общественных объединений будет способствовать развитию законодательства об общественных объединениях. Проведенное исследование действующего законодательства позволило автору выявить недостатки этого взаимодействия и предложить пути их устранения.

Ключевые слова: общественные объединения; формы и способы взаимодействия; органы государственной власти; парламент; политические партии; гражданская инициатива; общественный контроль.

R.A. Agishev. INTERACTION FORMS AND METHODS OF PUBLIC ASSOCIATIONS WITH STATE POWER BODIES FOR THE CITIZENS RIGHTS PROTECTION

Not only in Russia, but also abroad, public associations are a link between the state and the population. The article deals with the forms and methods of interaction of public associations with public authorities to protect the rights of citizens, including the mutual information of public authorities and public associations, participation in the legislative process, the institution of appeals, civil initiative, the implementation of public control.

The article analyzes the state of legislation and judicial practice on various issues of interaction of public associations with the state and other institutions of civil society. In the article the author comes to the conclusion that the process of improving the interaction of the state and public associations will contribute to the development of legislation on public associations. The study of the current legislation allowed the author to identify the shortcomings of this interaction and suggest ways to eliminate them. The study of the current legislation allowed the author to identify the shortcomings of this interaction, and propose ways to address them.

Keywords: Public associations; forms and methods of interaction; public authorities; Parliament; political parties; civil initiative; public control.

Анализ взаимодействия государственных и общественных институтов впервые был осуществлен американскими теоретиками политического процесса [13].

Вопрос взаимодействия российских общественных объединений и государства сохраняет свою актуальность для России и сегодня, поскольку в юридической науке не утихает поле-

мика по существу проблемы и по сути базовых категорий. Так, некоторые ученые определяют общественные объединения как правовую форму взаимоотношений личности и общества [7]; другие видят в них средство ограничения государственной власти [9] и контроля за ней; для ряда ученых общественные объединения -это способ вовлечения населения в процессы управления государством.

Взаимодействие общества и государства предполагает определенные условия: это законность, сотрудничество, взаимный обмен информацией субъектов взаимодействия (органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и разнообразных общественных объединений); это деятельность, скоординированная во времени и пространстве и направленная на решение общих задач [4].

По мнению С.В. Патрушева, в рамках социального взаимодействия могут быть использованы различные способы, от конфронтации до согласования: в одном случае вектор социальных движений направлен «вне системы», в другом - остается «в рамках системы», внедряя во властные структуры своих представителей [8].

В процессе построения демократии и гражданского общества в России роль общественных объединений возрастает. Постепенно они становятся силой, способной влиять на политику государства.

Построение правового государства невозможно без выстраивания диалога между государством и гражданским обществом. Конструктивной основой их взаимодействия выступает признание со стороны государства интересов и потребностей гражданского общества и закрепление его законодательных основ. Со стороны гражданского общества требуется содействие в реализации функций государства, общественный контроль, защита прав и интересов граждан.

15 января 2015 г. на пленарном заседании Общероссийского форума «Государство и гражданское общество: сотрудничество во имя развития», который был организован Общественной палатой РФ и Общероссийской общественной организацией «Лига здоровья нации», Президент РФ отметил необходимость развития «партнерства государства и гражданского общества» [11]. Говорилось также о важности поддержки тех некоммерческих организаций, которые имеют социальную ориентацию, в частности о ликвидации административных и иных барьеров, препятствующих законной деятельности таких организаций.

Ученые много пишут о важности совер-

шенствования механизмов взаимодействия государства и общественных объединений. Например, А.А. Дарков полагает, что улучшение координации деятельности указанных субъектов в целом будет способствовать развитию законодательства об общественных объединениях, снизит декларативность свободы их деятельности [3].

Основные направления взаимодействия государства и общественных объединений выражаются в различных формах.

Первой формой выступает взаимное информирование государства и общественных объединений друг друга в сфере защиты прав и свобод граждан. Как пишет Л.Э. Карташова, демократический политический режим в государстве создает условия для взаимодействия власти и общества, населению предоставляются информационные услуги, а обществу - механизмы и процедуры законодательно урегулированного лоббирования и публичного выражения общественного мнения. Данные механизмы работают в постоянном взаимодействии и, несмотря на различия, осуществляются с использованием одних и тех же методов и средств [5].

Федеральным законом от 09.02.2009 г № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» закреплены различные способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Среди них: обнародование информации в средствах массовой информации, ее размещение на сайтах; участие граждан и представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и местного самоуправления.

Подобное информирование в сфере защиты прав граждан позволяет общественным объединениям включаться в процесс управления делами государства с целью отстаивания прав и свобод граждан.

Разрешая достаточно большой объем вопросов общественного значения, государство вынуждено привлекать квалифицированных специалистов в требуемой области знаний, что приводит к расширению чиновничьего аппарата, необходимости их содержания, обучения и т.д. Каждое же отдельно взятое общественное объединение, ставя перед собой определенные цели и решая соответствующие задачи, владеет наиболее полной и достоверной информацией по данному конкретному направлению деятельности, имеет определенный опыт в реализации своих функций в данной специфической сфере.

Таким образом, органам государственной власти для принятия какого-либо специального решения целесообразнее прибегать к сотрудничеству с общественными объединениями, ведь те уже специализируются по данному кругу вопросов и способны более качественно разрешить сложившуюся ситуацию [2].

Другой формой взаимодействия государства и общественных объединений является участие последних в правотворческом процессе. Данный процесс не лишен ряда проблем. Прежде всего, это отсутствие законодательного закрепления механизма реализации такого взаимодействия, что фактически не позволяет на законных основаниях органам государственной власти организовать сотрудничество с общественными объединениями в части совершенствования проекта нормативного документа.

В юридической науке предлагаются и другие варианты. Так, С.А. Авакьян рассматривает возможность вовлечения общественных объединений в правотворческий процесс через участие в лоббистской деятельности [1]. Лоббизм представляет собой политико-правовое явление, сопровождающее деятельность парламента в любой стране. Он выражается в оказании субъектами лоббистской деятельности воздействия на органы власти и должностных лиц, обладающих законодательными полномочиями, в целях принятия решений в пользу лоббистских структур.

Хотя в соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы общественным объединениям не принадлежит, но они могут действовать опосредованно, через субъектов права законодательной инициативы.

Статья 33 Конституции РФ 1993 г. закрепляет право граждан на коллективные и индивидуальные обращения. По мнению Н.Ю. Ха-маневой, «право на обращение выступает как один из действенных способов устранения возможных нарушений законности, одно из средств предотвращения правонарушений» [12, с. 10].

Согласно п. 3 ст. 2 и п. 2 ст. 4 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» общественные объединения имеют право на коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления с предложениями по совершенствованию законов и иных нормативных актов.

Изучение Регламента Государственной Ду мы Федерального Собрания РФ (постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 г. № 2134-П ГЦ в ред. от 12.10.2017 г. № 2368-7 ГД) позволяет сказать, что о взаимоотношениях с

общественными объединениями здесь говорится применительно к Председателю Государственной Думы (он представляет палату во взаимоотношениях с общественными объединениями - ст. 11), к фракции (она назначает для этого уполномоченных представителей - ст. 16), председателю комитета (он представляет комитет - ст. 23).

Кроме того, по решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам и иным вопросам (ст. 26). Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации, общественных объединений и общественности (ст. 65 Регламента). Кроме того, Регламентом предусмотрено создание Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций (ст. 20 Регламента).

Для совершенствования взаимодействия общественных объединений и парламента представляется целесообразным обеспечить нормативное закрепление участия общественных объединений в правотворческом процессе по таким направлениям, как предоставление информации, проведение социологических исследований для выявления интересов населения, в экспертизе проектов нормативных документов по отдельным направлениям их деятельности.

Особую активность в сфере взаимодействия с парламентом проявляет Общероссийский народный фронт (полное название Общероссийское общественное движение «Народный фронт «За Россию»). Устав этого движения был утвержден на учредительном Съезде 12 июня 2013 г. Это массовое общественное объединение, созданное по инициативе граждан в целях реализации уставных задач.

Деятельность Общероссийского народного фронта (далее - ОНФ) направлена на консолидацию институтов гражданского общества для борьбы с негативными явлениями государственной и общественной жизни и построения сильного, правового, демократического и социально ориентированного государства в России. ОНФ обладает правами юридического лица, имущественными и неимущественными правами, может выступать истцом и ответчиком в судах. Важной социальной функцией данного общественного объединения является то обстоятельство, что движение уполномочено созда-

вать Центры общественного мониторинга важных социально-экономических вопросов, касающихся жизни россиян (защита прав человека, здравоохранение, образование, культура, ЖКХ, миграция, развитие предпринимательства и др.).

Благодаря деятельности Общероссийского народного фронта в первом чтении нижней палатой парламента - Государственной Думой Федерального Собрания РФ - был принят законопроект, который существенно ограничивает размер штрафов и пеней для ипотечных заемщиков. Проект был внесен зампредседателя Комитета по экономической политике Государственной Думы, руководителем проекта ОНФ «За права заемщиков» Виктором Климовым. Изменения в Федеральный закон «Об ипотеке» предлагают установить максимальную неустойку в размере 20 % годовых либо 0,1 % в день.

Кроме того, в первом чтении был принят законопроект ОНФ, который предлагает внести изменения в закон «О средствах массовой информации», в частности, закрепить право средств массовой информации аккредитовы-вать своих журналистов в органах местного самоуправления (инициатор законопроекта - депутат Государственной Думы и сопредседатель Центрального штаба ОНФ Ольга Тимофеева).

Большую деятельность по взаимодействию с органами государственной власти и местного самоуправления, по внесению законодательных предложений осуществляют политические общественные объединения - политические партии.

В соответствии с Федеральным законом от 11.07.2001 г № 95-ФЗ (ред. от 28.12.2016 г) «О политических партиях» основными целями политической партии являются: формирование общественного мнения, политическое образование и воспитание граждан, выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти, участие в выборах.

Фракции политических партий, представленных в парламенте («Единая Россия», «Справедливая Россия», «Либерально-демократическая партия России», «Коммунистическая партия Российской Федерации») принимают непосредственное участие в законодательном процессе, правозащитной деятельности. Например, партия «Справедливая Россия» открыла первый Центр защиты прав граждан в Москве. По России создано уже свыше 40 подобных центров [10].

Законодательные предложения вносят и другие общественные объединения, институты гражданского общества. Например, в Резолюции V Всемирного конгресса казаков, который

проводился 13-15 октября 2015 г. в Новочеркасске, были сформулированы предложения, адресованные Президенту Российской Федерации и Правительству РФ, о разработке закона «О казачестве Российской Федерации», а также о необходимости разработки единого учебного стандарта для кадетских корпусов и других казачьих учебных заведений.

Иногда взаимодействие общественных структур и парламента проявляется не в форме законопроектов, а в виде обращений. Например, Святейший Патриарх Московский и всея Руси Кирилл выступил с обращением к Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и предложил вывести аборты из системы обязательного медицинского страхования. Это обращение было поддержано международной общественной организацией «Союз православных женщин», созданной в 2010 г.

Эта организация совместно с Самарской митрополией Русской православной церкви провела 10 марта 2016 г. в Самаре Всероссийский гражданский форум «Возлюби жизнь», где обсуждались вопросы поддержки семьи, материнства и детства. В Форуме приняли участие представители религиозных, образовательных, культурно-просветительских и молодежных организаций. В свою очередь Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ В.И. Матвиенко вручила благодарственное письмо Владыке Самарской метрополии Сергию, отметив вклад этой организации в дело воспитания детей и поддержки семьи.

Одним из значимых демократических способов воздействия общества на государственные институты стала гражданская инициатива, которая призвана выражать потребности общественного развития. В целях защиты прав и свобод общественные объединения могут воспользоваться интернет-ресурсом РОИ (www.roi.ru).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 04.03.2013 г. № 183 (ред. от 23.06.2014 г.) «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (вместе с «Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»), общественная инициатива размещается на специальном сайте, где производится сбор голосов в поддержку в течение одного года со дня размещения.

При этом в поддержку инициативы на федеральном уровне нужно собрать не менее

100 тыс. голосов, для регионов с населением свыше 2 млн человек - 100 тыс., для остальных - 5 % от населения региона, на муниципальном уровне - 5 % от населения муниципалитета. Если необходимое количество голосов будет собрано, рабочая группа, состоящая из представителей органов государственной власти или местного самоуправления рассмотрит данную инициативу и примет мотивированное решение об одобрении или отклонении.

Важное значение имеют гражданские антикоррупционные инициативы, которые реализуются гражданами и общественными объединениями и являются своего рода индикаторами коррупционных рисков в деятельности органов публичной власти, основой для принятия решений по предупреждению соответствующих действий [6].

Антикоррупционный мониторинг и общественный контроль могут выражаться в проведении правовых антикоррупционных исследований (осуществляют специализированные общественные фонды), проведении независимых экспертиз законопроектов общественными учреждениями, решении социальных проблем граждан по месту жительства (органы общественной самодеятельности), формировании общественного мнения (политические партии).

Нередко представители общественных объединений обращаются по вопросам защиты прав человека к региональным властям. Например, эксперты Общероссийского народного фронта направили в органы власти Московской области рекомендации о необходимости разработки и принятия Целевой программы по выделению земельных участков, обеспеченных инфраструктурой, для индивидуального жилищного строительства многодетным семьям. Другой пример: члены Общероссийского народного фронта обратились к временно исполняющему обязанности главы Республики Коми С.А. Гапликову с предложением провести совещание с представителями муниципальных образований с целью ограничения бюджетных расходов чиновников. При осуществлении мониторинга государственных и муниципальных закупок были выявлены многомиллионные затраты на освещение в средствах массовой информации деятельности администрации в г. Усинске в 2016 г.

Поддержка гражданских инициатив должна осуществляться и на региональном и местном уровнях, для чего необходимо усилить взаимодействие общественных институтов и региональных публичных структур, внести изменения в соответствующие федеральные акты.

Подводя итог вышесказанному, следует от-

метить, что основные направления взаимодействия государства и общественных объединений могут выражаться в различных формах и способах: участие общественных объединений в правотворческом процессе, направление различного рода обращений, общественных инициатив, взаимоинформирование органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества, участие в общественной экспертизе, в работе общественных палат, осуществление общественного контроля, в том числе за реализацией прав и свобод граждан. В целях совершенствования законодательства эти формы можно систематизировать и закрепить в Федеральном законе «Об общественных объединениях».

Список литературы

1. Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 8-13.

2. Васильев С.А. Основные формы взаимодействия органов государственной власти с общественными объединениями // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С.11-13.

3. Дарков А.А. Конституционно-правовой статус общественных объединений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. 22 с.

4. Двуреченская О.Н. Проблемы взаимодействия органов государственной власти и общественных объединений в области защиты прав несовершеннолетних // Экономические и гуманитарные исследования регионов. 2011. № 6. С. 105-116.

5. Карташова Л.Э. Общественный контроль как механизм взаимодействия общества и власти на современном этапе развития Российского государства // Актуальные теоретические и практические вопросы развития юриспруденции: материалы Всерос. межвуз. науч.-практ. конф. (1 декабря 2016 г.) / под ред. А.А. Березиной, М.В. Гудковой. М., 2017. С. 466-473.

6. Коррупция: природа, проявления, противодействия: монография / отв. ред. Т.Я. Хабриева. M., 2012. 688 с.

7. Нерсесянц В.С. История идей правовой государственности. М, 1993. 16 с.

8. Патрушев С.В. Социальные сети доверия, массовые движения и институты политического представительства в современной России: опыт «старых» и «новых» демократий в условиях глобализации. М., 2006. 104 с.

9. Приоритет прав человека как определяющий принцип правового государства // Общая те-

ория прав человека / отв. ред. Е.А. Лукашева. М, 1996. 520 с.

10. Стручков С. Кризис заботу о человеке не отменяет. «Справедливая Россия» создает структуры по защите прав людей // Рос. газ. 2016. 29 марта.

11. Форум «Государство и гражданское общество». URL: http://kremlin.ru/events/president/ news/47480 (дата обращения: 01.11.2017).

12. Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений: проблемы законодательного регулирования // Государство и право. 1996. № 11. С. 10-18.

13. McAdam D. Political Process and the Development of Black Insurgency. 1930-1970. Chicago: Univ. of Chicago Press, 1982; Tarrow S. Democracy and Disorder. Protest and Politics in Italy, 1965-1975. Oxford, N.Y.: Oxford Univ. Press, 1989; Tilly Ch. From Mobilization to Revolution. Reading: Addison-Wesley, 1978.

References

1. Avak'yan S.A. Obshchestvennyj faktor v zakonotvorchestve: nekotory'e problemy' i predlozheniya [Social factor in law-making: some problems and proposals] // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2006. № 3. S. 8-13.

2. VasiTev S.A. Osnovnye formy' vzaimodejstviya organov gosudarstvennoj vlasti s obshchestvenny'mi ob'edineniyami [Basic forms of interaction of public authorities with public associations] // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2012. № 4. S. 11-13.

3. Darkov A.A. Konstitutsionno-pravovoj status obshchestvenny'kh ob''edinenij v Rossijskoj Federatsii [Constitutional and legal status of public associations in the Russian Federation]: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 1999. 22 s.

4. Dvurechenskaya O.N. Problemy' vzaimodej-stviya organov gosudarstvennoj vlasti i obshche-stvenny'kh ob'edinenij v oblasti zashchity' prav ne-sovershennoletnikh [Public authorities and public associations interaction problems in the field of minors rights protection] // E'konomicheskie i gumanitarny'e issledovaniya regionov. 2011. № 6. S. 105-116.

5. Kartashova L.E\ Obshchestvenny'j kontrol' kak mekhanizm vzaimodejstviya obshchestva i vlasti na sovremennom e'tape razvitiya Rossijskogo gosudarstva [Public control as a mechanism of interaction between society and government at the

present stage of the Russian state development] // Aktual'ny'e teoreticheskie i prakticheskie voprosy' razvitiya yurisprudentsii: materialy' Vseros. mezhvuz. nauch.-prakt. konf. (1 dekabrya 2016 g.) / pod red. A.A. Berezinoj, M.V. Gudkovoj. M., 2017. S.466-473.

6. Korruptsiya: priroda, proyavleniya, proti-vodejstviya [Corruption: nature, manifestations, prevention]: monografiya / otv. red. T.Ya. Khabrieva. M., 2012. 688 s.

7. Nersesyants VS. Istoriya idej pravovoj gosudarstvennosti [History of ideas of legal statehood]. M, 1993. 16 s.

8. Patrushev S.V Sotsial'ny'e seti doveriya, mas-sovy'e dvizheniya i instituty' politicheskogo pred-stavitel'stva v sovremennoj Rossii: opy't «stary'kh» i «novy'kh» demokratij v usloviyakh globalizatsii [Social networks of trust, mass movements and institutions of political representation in modern Russia: the experience of «old» and «new» democracies in the context of globalization]. M., 2006. 104 s.

9. Prioritet prav cheloveka kak opredelyayushchij printsip pravovogo gosudarstva [The priority of human rights as the defining principle of the legal state] // Obshchaya teoriya prav cheloveka / otv. red. E.A. Lukasheva. M, 1996. 520 s.

10. Struchkov S. Krizis zabotu o cheloveke ne otmenyaet. «Spravedlivaya Rossiya» sozdaet struktury' po zashchite prav lyudej [Crisis doesn't cancel care about the person. «Spravedlivaya Russia» creates structures for the protection of human rights] // Ros. gaz. 2016. 29 marta.

11. Forum «Gosudarstvo i grazhdanskoe ob-shchestvo» [Forum «State and civil society»]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/47480 (data obrashcheniya: 01.11.2017).

12. Khamaneva N.Yu. Konstitutsionnoe pravo grazhdan na podachu obrashchenij: problemy' zakonodatel'nogo regulirovaniya [The constitutional right of citizens to submit applications: problems of legal regulation] // Gosudarstvo i pravo. 1996. № 11. S. 10-18.

13. McAdam D. Political Process and the Development of Black Insurgency. 1930-1970. Chicago: Univ. of Chicago Press, 1982; Tarrow S. Democracy and Disorder. Protest and Politics in Italy, 1965-1975. Oxford, N.Y.: Oxford Univ. Press, 1989; Tilly Ch. From Mobilization to Revolution. Reading: Addison-Wesley, 1978.

АГИШЕВ Рустям Аипович - аспирант, преподаватель кафедры права и правоприменительной деятельности. Поволжский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Энгельс. E-mail: ops_trade@mail.ru.

AGISHEV, Rustam Aipovich - Graduate Student, Lecturer at the Department of Law and Law Enforcement. Volga Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Engels. E-mail: ops_trade@mail.ru.