Проблемы правового регулирования внесудебных процедур разрешения разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

Никитина А.В.

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕСУДЕБНЫХ ПРОЦЕДУР РАзРЕшЕНИЯ РАзНОГЛАСИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

субъекта российской федерации

Сочетание принципов единства государственной власти и разделения властей на региональном уровне, с одной стороны, предполагает сбалансированность полномочий, согласованное взаимодействие, совместное участие законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в принятии тех или иных решении, однако, с другой стороны, не исключает разногласий между ними, требующих адекватных механизмов их урегулирования. Не всегда судебная процедура является подходящим юридическим механизмом для разрешения таких разногласий. В силу чего конституции (уставы) субъектов РФ содержат нормы, определяющие виды и, в некоторых случаях, порядок применения внесудебных процедур урегулирования разногласий, возникающих между региональными органами государственной власти и (или) должностными лицами.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 84 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. 19 декабря 2012 г. № 69) органы государственной власти города Москвы стремятся решать споры и разногласия путем переговоров, консультаций, с помощью создаваемых на паритетной основе согласительных и иных комиссий, других согласительных процедур либо в судебном порядке. Аналогичная норма содержится и в ч. 1 ст. 37 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. (в ред. 29 июня 2012 г.).

Таким образом, в качестве основных средств урегулирования разногласий конституции (уставы) называют переговоры, консультации, согласительные и иные комиссии, оставляя этот перечень открытым, что предполагает возможность использования и иных согласительных процедур, сочетающих в себе признаки названных. Подобные нормы имеются практически в каждом региональном основном законе.

Однако в науке конституционного права весьма справедливо отмечается, что все эти согласительные процедуры зачастую «имеют незначительный (конституционно-правовой) аспект» [1]. Все дело в том, что ни в федеральном, ни в региональном законодательстве подробно не закреплены субъекты, порядок и

формы проведения соответствующих процедур, юридические последствия их результатов применительно к конкретным разногласиям, возникающим между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом зачастую виды согласительных процедур закреплены отдельно, а возможные основания возникновения разногласий - отдельно.

Исключение, пожалуй, составляют правовые нормы о региональном законодательном процессе, в состав которых включены правила преодоления разногласий в случае возникновения юридических конфликтов в рамках процедуры принятия региональных законов. Например, в Уставе (Основном законе) Владимирской области от 14 августа 2001 г. № 62-ОЗ (в ред. 18 марта 2014 г. № 17-ОЗ) предусмотрено, что разногласия между Законодательным Собранием и Губернатором, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, принятия законов и иных нормативных правовых актов, по другим вопросам, решаются путем создания на паритетной основе согласительных комиссий. Порядок создания и работы согласительной комиссии определяется областным законом, Регламентом Законодательного Собрания. В связи с этим в ст. 106 Регламента Законодательного Собрания Владимирской области от 29 июля 2009 г. № 180 (в ред. 29 января 2014 г. № 25) довольно подробно определен порядок формирования, работы и учета результатов деятельности согласительной комиссии по закону, отклоненному Губернатором.

Конечно, законодатель не может заранее предугадать все конфликтные ситуации, которые могут возникнуть во взаимоотношениях между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта Российской Федерации, между тем, в некоторых региональных нормах заранее заложен конфликтный «потенциал», который можно и нужно прогнозировать путем закрепления юридических процедур, необходимых для разрешения конкретной конфликтной ситуации.

Согласованное взаимодействие между органами государственной власти является одним из важнейших постулатов принципа разделения властей; отсутствие согласия между указанными органами в процессе принятия совместных решений приводит к разногласиям между ними, требующим правового регулирования их разрешения. Однако анализ региональных норм, регулирующих механизмы взаимодействия между органами государственной власти в системе разделения властей, позволил определить, что в ряде случаев такой механизм либо вообще не определен, либо урегулирован довольно скупо.

Одним из ярких примеров является участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Конкретные формы такого участия в соответствии с п. 1 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»

устанавливаются конституциями (уставами) субъектов РФ [2]. Зачастую такими формами являются дача согласия высшему должностному лицу субъекта РФ на назначение руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его заместителей, вице-губернаторов, отдельных министров или участие в согласовании назначения этих лиц на должность. Несмотря на различие формулировок («с согласия» и «согласование») указанные процедуры в субъектах РФ примерно одинаковы.

Стандартная процедура согласования (получения согласия) выглядит следующим образом: глава субъекта Российской Федерации вносит предложение о кандидатуре на рассмотрение регионального парламента, который в установленные сроки обязан принять решение о даче согласия с назначением на должность (о согласовании назначения) либо об отклонении указанной кандидатуры (несогласии с представленной кандидатурой). Отклонение парламентом представленной высшим должностным лицом субъекта РФ кандидатуры свидетельствует о наличии разногласий между ними, требующих конкретных механизмов их преодоления.

Вместе с тем, большинство региональных норм ограничиваются положениями о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ в установленные сроки вправе внести новую кандидатуру и отклоненная кандидатура повторно не вносится. Например, в случае отклонения Калининградской областной Думой кандидатуры на должность председателя Правительства Калининградской области Губернатор Калининградской области в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре (ст. 5 Уставного закона Калининградской области «О Правительстве Калининградской области» от 12 октября 2011 г. № 42 (в ред. 10 июня 2014 г. № 322).

В соответствии со ст. 8 Закона Мурманской области «О Правительстве Мурманской области» от 20 декабря 2001 г. № 324-01-ЗМ0 (в ред. 4 мая 2014 г. № 1741-01-ЗМ0) в случае отклонения областной Думой представленной кандидатуры Первого заместителя Губернатора области Губернатор области предлагает иную кандидатуру Первого заместителя Губернатора области либо повторно ранее предложенную кандидатуру; одна и та же кандидатура не может предлагаться более двух раз.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные законы о согласовании назначения на должности в системе исполнительной власти субъекта Российской Федерации (например, Закон Магаданской области от 28 ноября 2013 г. № 1663-03 «О согласовании назначения на должности вице-губернатора Магаданской области, первого заместителя председателя Правительства Магаданской области», Закон Камчатского края от 6 апреля 2011 г. № 580 (в ред. 1 июля 2014 г. № 498) «О порядке участия Законодательного Собрания Камчатского края в формировании Правительства Камчатского края»). Однако и эти законы обходят стороной вопрос о возможных процедурах разрешения возникших разногласий между законодательным и исполнительным органами государственной власти субъекта РФ.

Необходимо отметить, что «молчание» региональных нормативных актов

о последствиях отклонения кандидатуры, предложенной высшим должностным лицом субъекта РФ, не согласуется с практикой Конституционного Суда РФ, который подтвердил право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ участвовать в наделении полномочиями отдельных должностных лиц исполнительной власти субъекта РФ [3] при условии, что «конституционное (уставное) регулирование в целом создает систему сдержек и противовесов, и при этом обеспечивается баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации» [4]. Также Конституционный Суд РФ указал на необходимость использования согласительных процедур, которые, «во всяком случае, не должны парализовать деятельность входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или лишать их самостоятельности при осуществлении принадлежащих им полномочий в конституционно-правовой системе разделения властей» [5].

Представляется, что приведенные региональные нормативные правовые акты должны быть дополнены нормами о порядке разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ при наделении полномочиями отдельных должностных лиц исполнительной власти субъекта РФ, создающими адекватный механизм «сдержек и противовесов». Ориентиром в этом вопросе могут стать единичные примеры урегулирования разногласий по этому вопросу, имеющиеся в основных законах или в законах о правительстве отдельных субъектов РФ.

Например, в Республике Адыгея и Карачаево-Черкесской Республике отклоненные парламентом кандидатуры ставятся на рейтинговое голосование. Так, в соответствии со ст. 85 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (в ред. 20 марта 2014 г. № 281) в случае двукратного неодобрения кандидатуры Премьер-министра Республики Адыгея на заседаниях Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея с промежутками в одну неделю Глава Республики Адыгея предлагает Государственному Совету - Хасэ Республики Адыгея для рейтингового голосования кандидатуры на должность Премьер-министра Республики Адыгея. Кандидат, набравший наибольшее количество голосов, назначается Главой Республики Адыгея Премьер-министром Республики Адыгея. Положения статьи 9 Закона Карачаево-Черкесской Республики «О Правительстве Карачаево-Черкесской Республики» от 6 января 1998 г. № 371-ХХ11 (в ред. 27 декабря 2011 г. № 83-Р3) содержат похожие нормы с той лишь разницей, что согласие на назначение считается полученным, если одна из предложенных кандидатур набрала наибольшее количество голосов, но не менее чем 1/3 от общего числа депутатов Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики.

В Республике Ингушетия возникшие разногласия решаются довольно просто - в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Республики Ингушетия Народным Собранием Республики Ингушетия Глава Республики Ингушетия самостоятельно назначает Председателя Правительства Республики Ингушетия (ст. 7 Конституционного

закона Республики Ингушетия «О Правительстве Республики Ингушетия» от 10 июня 1998 г. № 5-РКЗ (в ред. 28 февраля 2013 г. № 1-РКЗ). Представляется, что указанная процедура могла бы быть дополнена необходимостью проведения консультаций или иных согласительных процедур после первого и повторного отклонения представленных кандидатур.

Более сложный (можно сказать, чрезмерно усложненный) порядок урегулирования разногласий содержит ст. 6 Закона Астраханской области «О Правительстве Астраханской области» от 5 июня 2009 г. № 42/2009-О3 (в ред. 8 мая 2014 г. № 19/2014-О3). В случае двукратного отклонения представленных кандидатур на должность вице-губернатора - председателя Правительства Астраханской области, а также иных членов Правительства Астраханской области проводятся соответствующие консультации Губернатора Астраханской области с Думой Астраханской области. По результатам консультаций Губернатор Астраханской области вносит предложение о кандидатурах повторно. После трехкратного отклонения представленных Губернатором Астраханской области кандидатур Губернатор Астраханской области вносит предложение о согласовании новых кандидатур на должность вице-губернатора - председателя Правительства Астраханской области, а также иных членов Правительства Астраханской области, при этом не могут быть внесены предложения о согласовании ранее отклоненных кандидатур. После трехкратного отклонения представленных Губернатором Астраханской области новых кандидатур Губернатор Астраханской области назначает из их числа вице-губернатора - председателя Правительства Астраханской области, а также иных членов Правительства Астраханской области.

Следует признать, что не только институт участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в формировании региональных органов исполнительной власти «страдает» пробелами относительно порядка урегулирования возникших между органами власти конфликтов. Региональный законодатель обходит молчанием по этому вопросу практически все случаи совместного принятия решений органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вот примеры норм, которые не сопровождаются регулированием порядка разрешения возможных разногласий в случае недостижения согласованного решения. В соответствии со ст. 84 Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г. (в ред. 24 апреля 2013 г. № 21-РЗ) Глава Республики Коми с согласия Государственного Совета Республики Коми назначает на должность не только заместителей Главы Республики Коми, министра финансов Республики Коми, но и представителей Республики Коми в Российской Федерации и ее субъектах, в международных организациях и на территориях иностранных государств. Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва с согласия Главы - Председателя Правительства Республики Тыва назначает республиканский референдум (ст. 103 Конституции Республики Тыва от 6 мая 2001 г. (в ред. 2 мая 2014 г. № 2449 ВХ-1). Законодательное Собрание Города Санкт-Петербурга уполномочено давать согласие на открытие в установленном порядке представительств Санкт-Петер-

бурга за рубежом, а также на открытие в установленном порядке представительств зарубежных партнеров (городов, международных организаций, административно-территориальных образований иностранных государств, субъектов иностранных федеративных государств) в Санкт-Петербурге (Закон Санкт-Петербурга от 8 июля 2008 г. № 418-70 «О международном сотрудничестве, международных и внешнеэкономических связях Санкт-Петербурга»).

Пробельность регионального законодательства может создать препятствия к нормальной, слаженной, взаимосогласованной работе органов в системе региональной публичной власти, стать причиной споров между ними. Так почему бы региональному законодателю не воспользоваться одним из важнейших качеств права - свойством преодолевать противоречия и конфликты, заранее закрепив способы и механизмы разрешения разногласий между органами публичной власти?

ЛИТЕРАТУРА

1. Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 207 с.

2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 191-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

3. См., напр.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5877; По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

4. По запросу Правительства Кировской области о проверке конституционности положений пунктов «л», «м» статьи 42 и пункта «г» статьи 55 Устава (Основного Закона) Кировской области: Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. № 1-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 2; По запросу Губернатора Корякского автономного округа о проверке конститу-

ционности пункта 4 статьи 7 Закона Корякского автономного округа «О порядке согласования Думой Корякского автономного округа отдельных должностных лиц Администрации Корякского автономного округа для назначения на должность и принятия решения о недоверии им: Определение Конституционного Суда РФ от 6 июня 2003 г. № 250-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 3.

5. По запросу губернатора Нижегородской области о проверке конституционности Законов Нижегородской области «О внесении изменений в статью 28 Устава Нижегородской области» и «О внесении изменений в статью 8 Закона Нижегородской области «О Правительстве Нижегородской области»: Определение Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2004 г. № 386-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 2.

Слученкова Ю. С.

«основные законы российской империи»,

ОТ 23 АПРЕЛЯ 1906 ГОДА - КАК ЭТАП СТАНОВЛЕНИЯ

российского конституционализма

Основные государственные законы Российской империи - это свод законоположений об общих началах государственного строя России. Они впервые были кодифицированы под руководством М. М. Сперанского в 1832 г., а в 1833 г. император Николай I изданием Манифеста (о введении в действие «Свода законов Российской империи») провозгласил их вступление в законную силу. В 1906 г. Основные законы были пересмотрены в связи с опубликованием Манифеста 17 (30) октября 1905 г., созданием Совета министров и Государственной думы, реорганизацией Государственного совета.

Основные законы закрепляли Государственное устройство Российской империи, государственный язык, существо верховной власти, порядок законодательства, принципы организации и деятельности центральных государственных учреждений, права и обязанности российских подданных.

В свод основных государственных законов России входит:

Раздел 1 - Глава 1 «О существе Верховной Самодержавной Власти»; Глава 2 «О порядке наследия Престола»; Глава 3 «О совершеннолетии Государя Императора, о правительстве и опеке»; Глава 4«О вступлении на Престол и присяге подданства»; Глава 5«О Священном короновании и миропомазании»; Глава 6«О титуле Его Императорского Величества и о Государственном гербе»; Глава 7 «О вере»; Глава 8 «О правах и обязанностях российских подданных»; Глава 9 «О законах»; Глава 10 «О Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий»; Глава 11 «О Совете Министров, Министрах и Главноуправляющи-