Этапы формирования экономической политики Республики Дагестан в период рыночных реформ

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ

ОСМАНОВАА.С.

ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН В ПЕРИОД РЫНОЧНЫХ РЕФОРМ

В статье рассмотрены основные проблемы, которые возникли в экономике Республики Дагестан в связи с переходом к рыночной экономике. Определены этапы экономической политики. Охарактеризованы модели экономической политики в проблемном регионе. Показаны этапы развития экономической стратегии Республики Дагестан.

08МАН0УАА.8.

STAGES OF FORMATION OF ECONOMIC POLICY OF REPUBLIC DAGESTAN IN MARKET REFORMS

In article the basic problems which have arisen in Republic Dagestan economy in connection with transition to market economy are considered. Economic policy stages are defined. Economic policy models in problem region are characterised. Stages of development of economic strategy of Republic Dagestan are shown.

Ключевые слова: экономические реформы, рыночная экономика, региональная экономическая политика, стратегия экономического развития.

Keywords: economic reforms, market economies, regional economic policy, strategy of the economic development.

Переход к построению рыночной экономики с самого начала породил на территории России проблему регионализации.

Дискуссии по этому вопросу начались еще в период перестройки в Советском Союзе, в результате которой была поставлена проблема регионального хозрасчета. С началом развала Союза ССР и провозглашением курса рыночной либерализации проблема «экономической регионализации» стихийно возникла по всей территории России.

Причиной тому послужил отказ от централизованного планового управления. Если в советской экономике существовала иерархически выстроенная централизованно - распределительная система, когда и цели деятельности, и ресурсы для их реализации, и механизмы контроля за выполнением директив задавались свыше, то с момента начала рыночных реформ все это исчезло. Во всяком случае, главы регионов не рассматривали идеи формирования рынка, создания правового государства, приватизацию как систему директив, показателей и ответственности за недовыполнение. В значительной степени исчезли и ресурсы, поскольку прекратилась принудительная цирку-

ляция их потоков и разладились старые механизмы воспроизводства и жизнеобеспечения.

Начался процесс перетягивания полномочий между центром и регионами России в области перераспределения власти и собственности. В этих условиях любое решение воспринималось как нечто неокончательное, а законы понимались либо как правила игры, которые можно почти безнаказанно нарушать, либо как декларации о намерениях, которые вовсе не обязательны для исполнения.

Руководители регионов оказались в очень сложной позиции. С одной стороны, реально они не могли повлиять на общеэкономическую ситуацию в стране, с другой стороны, они ощутили явно и резко усилившуюся ответственность перед населением своих регионов. Не существовало и нормативно-правовых механизмов, позволявших региональным руководителям реализовать свои обязанности.

Ситуация потребовала от регионов взять в свои руки процесс структурной перестройки экономики. Появилась необходимость создания и принципиально нового (по задачам, целям и функциям) субъекта управления, который мог бы начать реально оказывать управленческие воздействия на соответствующий объект - создание рыночных отношений.

На повестке дня встал и вопрос о необходимости выбора той или иной модели формирования рынка в регионе.

Республика Дагестан в этот период оказалась в очень сложном положении - важнейшие элементы инфраструктуры: энергетика, машиностроение, рыбная промышленность, переработка шерсти, рекреация и другие - в СССР функционировали без заметного взаимодействия с внутренним рынком республики. Например, машиностроение, занимавшее в общем объеме промышленной продукции 35%, оставляло в Дагестане только 1,3% товарной продукции. Разрыв экономических связей повлиял на состояние экономики крайне

3

тяжело .

С обвальной либерализацией, одномоментным уходом государства из экономики Республику Дагестан охватил глубокий экономический кризис. Разорвались кооперативные связи по поставкам сырья и оборудования, прекратились инвестиции. В результате обвала производства и прекращения поставок начался товарный голод.

Население требовало социальной защиты, одной из форм которой стала самоизоляция и самозащита региона от кризисных процессов в потребительском секторе. В России развернулась межрегиональная борьба за обеспечение населения элементарными потребительскими товарами. Средства производства стали рассматриваться регионами как одно из средств бартерного обмена на продовольствие и товары широкого потребления. Не обошел этот процесс, естественно, и Дагестан. На севере и юге были установлены таможенные посты.

3 О.Цапиева. Региональные модели рынка и концепции реформирования экономики Дагестана. В тематическом сборнике «Проблемы становления рыночных отношений в регионе». -Махачкала: ДНЦ РАН. 1996, -С. 12.

Республика Дагестан самостоятельно выбраться из экономического кризиса не могла. Востребованность устойчивых и широких межрегиональных связей была очевидна. Для их установления определенной преградой была, с одной стороны, общая ситуация в стране. С другой стороны, события на Кавказе, особенно в Чеченской Республике, активизация силового поведения в регионах России дагестанской диаспоры в процессе развернувшейся приватизации создавали негативный имидж Дагестана. Его стали подозревать, наряду с Чечней, в сепаратизме. Поэтому важно было, прежде всего, чтобы Дагестан состоялся как авторитетный субъект Федерации.

Для этого надо было в кратчайшие сроки решить следующие проблемы:

> создать в республике легитимную систему власти;

> определить свое отношение к Федеральному центру;

> выбрать приоритетные направления региональной политики Дагестана.

Для реального осуществления в Дагестане структурных преобразований в сторону формирования внутриреспубликанского рынка имелись серьезные экономические препятствия. Главными из них были - в области промышленности: неадекватность промышленных структур ресурсной структуре (в основном промышленность работала на привозном сырье); в сельском хозяйстве: несбалансированность развития сельского хозяйства и перерабатывающих отраслей АПК.

Тем не менее при условии даже частичного выполнения задач по формированию внутреннего рынка республики, хотя бы в агропромышленном секторе, можно было надеяться на создание экономической базы реформ.

Осуществление Республикой Дагестан целенаправленной модели экономического поведения требовало создания сильного управления. Управленческие структуры должны были либо взять на себя как можно больше полномочий и ресурсов, чтобы справляться с возникающими проблемами в рамках традиционной системы управления, либо стать инноваторами и пытаться начать оказывать рыночные управленческие воздействия на ход региональной специализации.

Возник вопрос. Как быстро можно было реализовать возможности для создания той или иной экономической политики формирования рынка в Дагестане? Теория стадий экономического роста, уже доказанная практикой многих стран, свидетельствует, что наиболее радикально ведут себя регионы с высокой степенью индустриализации. Основными показателями уровня индустриализации в мире считается производство и потребление электроэнергии. Судя по тому, что потребление электроэнергии на душу населения в республике было в четыре раза ниже, чем в целом по России, а по отдельным горным районам эта разница достигала 10 раз, Дагестан к подобным территориям отнести невозможно. Дагестан был способен вести только мягкое медленное реформирование.

Реального успеха в реализации той или иной модели рыночных реформ Дагестан мог достигнуть двигаясь медленно, постепенно изыскивая инвестиционные ресурсы, пытаясь регулировать возникающие проблемы.

В целом можно сделать вывод о том, что основные отрасли народного хозяйства находились в глубокой депрессии.

В силу сложившихся условий, Республика Дагестан оказалась регионом России со статусом «особо нуждающийся в поддержке».

Сложившуюся ситуацию подтвердила и межведомственная группа во главе с заместителем министра Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике К.М. Цаголовым, которую направило в Дагестан в июле 1994 года Правительство Российской Федерации. Межведомственная группа всесторонне проанализировала ситуацию в республике, выявила специфические особенности Дагестана:

1. Низкий стартовый уровень РД в период начала перехода к рыночным отношениям. По душевому производству валового общественного производства Дагестан в 1988 г. уступив 2,7 раза аналогичному среднему показателю РСФСР. Объем промышленной продукции на душу населения был в 3,5 раза меньше, чем по РСФСР, а национальный доход на душу был ниже в 2,5 раза. Из данных следует, что Дагестан приступил к осуществлению экономических реформ в крайне тяжелых условиях.

2. Республике характерна невыгодная в условиях рыночного реформирования структура промышленного производства. Предприятия и производства не составляли единый народнохозяйственный комплекс. Они носили либо сырьевой характер, либо являлись элементом в технологической цепи производства данной продукции.

Межведомственная группа пришла к выводу, что к Республике Дагестан необходим особый подход как субъекту Федерации, находящемуся в специфических условиях, как к региону не просто пограничному, но и взрывоопасному со всеми непредсказуемыми последствиями.

С учетом выводов межведомственной группы Федеральное Правительство увеличило компенсации дотационному бюджету Республики Дагестан. Удельный вес дотаций, субвенций и других поступлений из федерального бюджета с некоторыми колебаниями возрастал. В экономических отношениях между Республикой Дагестан и Федеральным центром значительную роль стали играть бюджетные отношения.

Экономическая политика Федерального центра была направлена на оказание существенной помощи Республике Дагестан.

Правительством Республики Дагестан неоднократно предпринимались попытки программного решения проблем развития Дагестана. Главной целью программ являлась стабилизация экономики.

Проблемным фоном программ, которые разрабатывалась в 1990-1997 годах, являлись два момента:

> установившееся в конце 1970-х-начале 1980-х годов и продолжившееся в период реформ отставание региона в темпах роста от средних показателей в результате снижения эффективности производства в промышленном комплексе и отраслях специализации первую очередь;

> попытка добиться установления режима свободных экономических зон и стимулировать на этой основе новую стратегию развития для Дагестана.

Принятая к реализации в середине 1997 года Программа развития республики до 2001 года предполагала решить вопросы стабилизации развития, максимального достижения бюджетного самофинансирования, более полного использования имеющихся производственных мощностей, увеличения числа рабочих мест.

Основным принципом при реализации Программы считалась целевая направленность всех инвестиционных проектов и мероприятий, реализация которых предполагается в период ее действия. Согласно указанному принципу, все инвестиционные проекты группировались в соответствии с важнейшими проблемами социально-экономического развития Республики Дагестан.

Вслед за этой программой были приняты две аналогичные Программы экономического и социального развития Республики Дагестан сначала до 2005-2006 годов, а затем до 2010 года.

Программа «Основные направления деятельности Правительства Республики Дагестан на период с 2002 года по 2006 год» определяла цели и первоочередные задачи не только Правительства, но и всего дагестанского обще-

4

ства.

В Программе развития республики в 2002-2006 гг. были определены задачи, количественные рубежи и конкретные мероприятия промышленной политики, развития АПК, бюджетной, налоговой и инвестиционной политики, в ЖКХ, банковской сфере и т.д. Однако не была дана экономическая оценка предлагаемых мер, экономических и социальных результатов их реализации.

В ней не разграничивались задачи: а) непосредственно управляемые и решаемые органами власти; б) регулируемые органами власти. Также не выделялись задачи, управляемые и регулируемые: а) федеральными органами государственной власти (Правительством РФ); б) совместно с органами государственной власти (Правительствами РФ и РД); в) органами государственной власти (Правительством РД); г) муниципальными органами власти.

Из анализа ситуации в программе вытекала исключительно важная роль развития торговли, повышения уровня жизни населения, обострения демографической проблемы, угрожающего состояния экологии. Однако соответствующие практические меры по этим направлениям не были разработаны.

Из исследования макроэкономических параметров данной программы можно было сделать вывод, что, даже если экономика Дагестана в предусмотренных временных параметрах достигнет своего развития по предусмотренным показателем, без поиска и реализации радикальных прорывных путей развития в регионе будет воспроизведена (и будет постоянно воспроизводиться в будущем) экономическая несостоятельность региона, неспособность

4 Глубокий анализ данной Программы был дан в Предложениях по ее проекту, подготовленному в Институте социально-экономических исследований ДНЦ РАН и направленному в Правительство РД.

к социальному самообеспечению и бедность, с учётом демографического фактора, а также увеличится разрыв между уровенями развития России и Дагестана.

Поэтому в экономической стратегии Дагестана необходимо было определить этапы преодоления отставания социально-экономического развития и обозначить рубеж (степень) приближения к этой цели.

Одной из острейших экономических, социальных и политических проблем Дагестана является глубокая дифференциация уровня социально-зкономического развития районов и городов. Она обусловлена не только объективными причинами, но и отсутствием четкой стратегии размещения производительных сил и ясной государственной политики выравнивания уровня социально-экономического развития районов и городов Республики Дагестан. В программе 2002-2006 гг. эта проблема выпала из поля деятельности Правительства Дагестана. В продолжении данной программы в 2004 году была разработана программа до 2010 года.

Целью Программы экономического и социального развития Республики Дагестан до 2010 года является снижение общего уровня безработицы в республике с 17,9% в 2003 г. до 14,0% в 2010 г. (по методологии МОТ), снижение уровня бедности с 52,7% в 2003 г. до 21,0% в 2010 г., повышение реальных доходов граждан в 2,3 раза, рост ВРП в 2,8 раз по сравнению с 2003 годом.

Основными задачами Программы до 2010 года являлись:

1. Создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, совершенствование нормативно-правовой базы.

2. Обеспечение ежегодного роста ВРП на 12-14 % в год, увеличение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней в 2,9 раз.

3. Развитие социальной сферы, повышение качества жизни населения, реализация жилищной политики, снижение социальной напряженности, улучшение экологической обстановки.

Общий объем финансовых ресурсов, необходимых для реализации Программы экономического и социального развития Республики Дагестан на период до 2010 года, составляет 1 17843,8 млн. рублей. Источники финансирования (млн. рублей): федеральный бюджет - 22773,7 млн. рублей (19,3%); бюджет Республики Дагестан - 1 7940,9 млн. рублей (15, 2%); муниципальные бюджеты - 2167,8 млн. рублей (1,8%); негосударственные средства -74961 ,4 млн. рублей (63,6%).

Ожидаемые конечные результаты реализации программы:

Рост ВРП в - 2,6 раза, валовой продукции сельского хозяйства в - 2,5 раза, промышленной продукции в - 2,7 раз. Увеличение реальных денежных доходов граждан республики к 2010 году в - 2,3 раза. Снижение общего уровня безработицы с 17,9% в 2003г. до 14,0% в 2010г. (по методологии МОТ), уровня бедности с 52,7% в 2003г. до 21,0% в 2010 году.

Новая Программа, в отличие от предыдущих, имеет четко поставленные цели и направления реализации. Однако, несмотря на это, на наш взгляд, ее основным недостатком является отсутствие финансовой базы для осуществления программных мероприятий.

В 2008 году Правительством Республики Дагестан была инициирована разработка Стратегии развития Республики Дагестан до 2020 года.

Стратегия социально-экономического развития Республики Дагестан до 2020 г. (Стратегия до 2020 г.) была разработана в соответствии с техническим заданием Министерства экономики РД и требованиями к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. № 14. Целью разработки Стратегии является выявление и раскрытие ключевых проблем, определение долгосрочных целей, обоснование приоритетных направлений и сценария развития экономики и социальной сферы Республики Дагестан на период до 2020 г.

Стратегия рассматривается как один из ключевых элементов системы регионального планирования и плановой организации экономической деятельности Республики Дагестан в качестве социально-экономической единицы. С использованием системного подхода решен комплекс вопросов по обеспечению долгосрочного устойчивого развития республики, взаимоувязке краткосрочной политики и долгосрочных стратегических приоритетов, согласованию действий и эффективному взаимодействию органов власти всех уровней по реализации Стратегии.

При разработке Стратегии принимались во внимание общемировые тенденции развития постиндустриальной цивилизации и гражданского обще -ства, глобализации мирохозяйственных процессов, формирования новой «экономики знаний» и ее социализации. Учитывались макроэкономическая ситуация в России, а также концептуальные основы и направления политики социально-экономического развития Российской Федерации, обращая особое внимание на проводимые административную и бюджетную реформы, реформу местного самоуправления, реализацию приоритетных национальных проектов, планируемое вступление России в ВТО.

Документ содержит стратегический анализ состояния экономики и социальной сферы республики, описание основных выводов, стоящих перед экономикой и дагестанским обществом. Детально обследованы и раскрыты ключевые проблемы, определены сравнительные конкурентные преимущества и возможности повышения конкурентоспособности Дагестана. Стратегия содержит подробный анализ и оценку потенциала социально-экономического развития республики.

Стратегия определяет миссию Республики Дагестан как приграничного субъекта Российской Федерации и соответственно миссию органов государственного управления, устанавливает систему стратегических целей, приоритетные направления их достижения, перечень реализуемых, планируемых к реализации и перспективных инвестиционных проектов. Стратегия содержит сценарный анализ и прогноз макроэкономических показателей по четырем возможным вариантам сценария развития, обоснован выбор целевого (композиционного) сценария социально-экономического развития Республики Даге -стан до 2020 г.

В Стратегию включены указания на основные механизмы, которые могут и должны быть задействованы для ее успешной реализации, определены индикаторы для мониторинга и оценки достижения основных стратегических целей.

В Стратегии определена главная стратегическая цель - достижение среднероссийского уровня и качества жизни населения на основе устойчивого сбалансированного развития и социальной ориентации экономики. Стратегия предусматривает сосредоточение ресурсов, деятельности государственных и муниципальных органов власти, предпринимательских структур и всего дагестанского общества на достижение этой цели. Стратегия ставит историческую задачу преодолеть отставание Дагестана от других регионов и среднероссийских показателей, обеспечить достойную жизнь нынешнему и будущим поколениям дагестанцев, занять подобающее место среди субъектов Российской Федерации.

Совершенствование программного подхода к решению вопросов усиления динамики экономического развития Дагестана, по нашему мнению, должны быть применены принципиально новые для России концептуальные подходы.

Во-первых, необходимо перейти к концепции «двухсекторной экономики». Принцип сегментации экономики, на котором базируется «двухсек-торная» стратегия, связан с селективной экономической политикой. В этом случае процессы становления новой хозяйственной системы происходят не стихийно, а постоянно находятся под оперативным контролем государственных органов. Последние осуществляют согласование развития всех хозяйствующих субъектов таким образом, чтобы совокупная эффективность общественного производства максимизировалась.

Во-вторых, республика должна стать особой социально - экономической и экономико-географическая зоной.

Специфика данного подхода (стратегии) заключается в необходимости постоянного внимания и поддержки со стороны государства, учета особенностей региона при реализации политики развития. С учетом ограниченности ресурсов развития и необходимости концентрации на осуществлении важнейших мероприятий и проектов основными инструментами стратегии и программ развития республики должны стать следующие формы государственной поддержки регионального развития:

> государственные дотации в виде региональных льгот в тарифах, нормативах отчислений в бюджет;

> государственный заказ (государственные закупки) для предприятий федерального значения;

> государственная поддержка развитию транспортной и социальной инфраструктуры;

0 поддержка формированию надежной продовольственной и сырьевой базы в сельскохозяйственных районах;

0 меры социальной защиты населения;

0 развитие конкуренции и защита регионального рынка от монополий;

> государственные гарантии иностранным инвесторам в регионе;

> создание и поддержка зон особого экономического режима;

0 прямые государственные инвестиции в программные проекты. Специфическая особенность должна заключаться в том, что экономическая политика, по мере усиления устойчивости экономики, должна исходить из необходимости значительного усиления возможностей самофинансирования. В связи с этим актуальными задачами в данный период должны стать: организация новых обрабатывающих производств на основе глубокой переработки сырья и рационального использования возобновляемых природных ресурсов, наращивание экспортного потенциала региона на базе обрабатывающих производств в рыбоперерабатывающей, консервной и нефтедобывающей промышленности.

Генеральная цель может заключаться, во-первых, в том, чтобы максимально ослабить влияние факторов, препятствующих адаптации региона к условиям рыночной экономики. Во-вторых, полнее реализовывать благоприятные предпосылки развития, создания условий для ускоренного, относительно средних российских показателей, развития.

Адаптационные возможности региона в целом зависят от ряда факторов, таких как степень диверсификации производственной структуры, уровень концентрации предприятий, возможность лидировать в гонке цен, устойчивость спроса, изменения направлений спроса, финансовые возможности, смена рынков, в том числе внешнеэкономический фактор.

Создание условий для реализации благоприятных предпосылок развития связано, прежде всего, с политической волей руководства республики в стремлении реализовать намеченные программные мероприятия.

_Литература_

1. Алиев В.Г., Магомедов М.Г.-Р., Шихахмедов Г.Г. Перспективы развития дагестанской экономики в ХХ1 веке / под ред. В.Г. Алиева. - Махачкала: Издательство «Юпитер», 2002.

2. Амутинов А.М. Стратегия экономического развития региона / На примере Республики Дагестан. - М.: МАКС Пресс, 2001.

3. Минакир П. Трансформация региональной экономической политики. // Проблемы теории и практики управления. 2001.