Организационно-правовые проблемы кадрового обеспечения органов внутренних дел

С.П. Матвеев,

доктор юридических наук, доцент

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КАДРОВОГО

ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

ORGANISATION AND LEGAL PROBLEMS OF STAFFING SUPPORT OF LAW ENFORCEMENT AGENCIES

Статья посвящена актуальным вопросам комплектования кадров в системе органов внутренних дел. На основе анализа действующего законодательства сформулированы выводы по вопросам подготовки кадров для органов внутренних дел.

The article is devoted to topical issues of staffing support in the system of law enforcement agencies.

Some conclusions based on the current legislation analysis and concerned with personnel training for law en-

forcement bodies are drawn.

Одной из важнейших стратегических задач в р амках о бщенациональной реформы рос сийского государства и гражданского общества выступает модернизация системы образования. Как отмечено в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 года, утвержден -ной Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 751 [1], государство обязуется «принять на себя вместе с общественностью ответственность за настоящее и будущее отечественного образования, являюще -гося основой социально-экономического и духовного развития России».

В условиях реформирования российского образования в прессе продолжаются дискуссии о путях развития, системе, структуре образовательных организаций, формах и методах, применяемых в образовательном процессе. В том числе активно обсуждается вопрос о необходимости существования и перспективах ведомственных образовательных организаций, соотношении их с общеобразовательными профессиональными организациями, проблемах, связанных с подготовкой кадров для органов внутренних дел. Данный вопрос неоднократно рассматривался в качестве объекта диссертационных исследований [2. — С. 8].

Среди прочих мер, принимаемых в процессе реформы органов внутренних дел, производится сокращение штатной численности сотрудников, а также количества учебных заведений системы МВД Российской Федерации. В связи с этим все чаще высказываются предложения о ликвидации ведомственных образовательных организаций высшего профессионального образования и осуществлении подготовки специалистов для систе -мы органов внутренних дел на базе гражданских вузов. Подобная позиция обосновывается опы-том зарубежных стран, например Австралии,

США, где на службу в полицию принимаются лица, имеющие образование, полученное в граж -данских вузах, и дополнительно прошедшие по -лицейскую подготовку в специализированных учебных центрах.

Таким образом, подготовка специалистов для системы органов внутренних дел возможна на основе обучения их в ведомственных образовательных организациях, а также в гражданских вузах. Какой из способов является наиболее перспективным, действенным и оптимальным, по -зволяющим обеспечить систему органов внутренних дел стабильными, обученными современным методам полицейской работы кадрами, способными эффективно выполнять поставлен -ные перед ними задачи?

Набор специалистов для службы в органах системы МВД Российской Федерации, окончивших гражданские вузы, обходится государству значительно дешевле, поскольку стоимость подготовки специалиста в ведомственном вузе гораздо выше. Кроме того, комплектование кадров органов внутренних дел за счет гражданских специалистов позволяет сократить количество ведомственных учебных заведений, и, соответственно, общую штатную численность сотрудников органов МВД Российской Федерации, что в конечном итоге приведет к экономии бюджетных средств.

Однако, несмотря на столь привлекательную перспективу, необходимо отметить, что решение кадровой проблемы органов внутренних дел ис -ключительно с помощью гражданских специали -стов стало бы непростительной ошибкой.

Исторически сложилось, что в России, как и в других странах на протяжении длительного периода сохраняется практика подготовки кад-ров для органов МВД с помощью специальных образовательных программ, а также ведомствен -

ных учебных заведений. Системы подготовки специалистов для службы в органах внутренних дел в иностранных государствах имеют свою специфику и обусловлены конкретными историческими реалиями и национальными традиция -ми. Вместе с тем общей тенденцией является то, что признается необходимость специальной, от -личной от общегражданских учебных заведений, подготовки кадров, способных осуществлять функции по охране общественного порядка, обеспечению безопасности населения, сохранности имущества граждан и государства.

В Российской империи в конце 19 — начале 20 века полицейские кадры подготавливались посредством функционирования специальных школ, курсов для сотрудников среднего и низше -го состава. В 1910 году такие школы действовали в 14 губерниях [9].

Наряду со специальными школами и курсами сотрудники МВД получали образование в учебных заведениях юридического профиля. Это прежде всего относилось к подготовке руководящего состава полиции. Так, будущие сотруд-ники полиции обучались на юридических факультетах Московского, Петербургского, Казан -ского и других университетов. Однако юридиче -ское образование, полученное в общегражданских учебных заведениях, не всегда служило гарантией последующей успешной службы в органах МВД. Например, выпускники Александ -ровского (Царскосельского) лицея не были востребованы на практической работе в департа-ментах МВД [10]. Несмотря на то, что была предпринята попытка специализировать учебное заведение на подготовке кадров для МВД, данный опыт не удался, и в 1851 году Александровскому (Царскосельскому) лицею было разрешено распределять выпускников по другим министерствам.

Тем не менее следует констатировать, что специальные школы и курсы, осуществлявшие подготовку кадров для МВД, сыграли большую роль в развитии и реформировании полицейских органов Российской империи, поскольку до появления в России организаций специального полицейского образования, штаты МВД комплектовались либо лицами, практически не имеющими образования, либо бывшими военными, не имевшими опыта полицейской работы. Все это негативным образом отражалось на эффективности деятельности полиции и жандармерии, а также дискредитировало эти органы в глазах общества.

В первые годы советской власти продолжа-лась традиция подготовки кадров для системы органов внутренних дел (теперь уже милиции) в специализированных учебных заведениях и на курсах. В 1918 году подобные учебные заведе -ния функционировали в Москве, Петрограде, Владимире, а затем и в других губерниях и стали основой совершенствования системы подготовки кадров для милиции в последующие годы [11].

История свидетельствует, что к 1930 году в молодой советской республике уже сформировалась централизованная специализированная система подготовки кадров младшего и среднего начальствующего состава милиции на курсах и в специализированных школах. Данная система развивалась и совершенствовалась в соответствии с политическими, идеологическими взглядами высшего руководства страны, а также определялась экономическими ресурсами РСФСР.

В послевоенный период для сис темы милицейского образования была характерна тенден-ция сокращения специальных учебных заведе -ний, что объяснялось недостатком бюджетного финансирования, с одной стороны, и установкой партийных органов на полную ликвидацию преступности в СССР в ближайшие годы — с другой. Нехватку сотрудников в милиции было решено компенсировать посредством укрепления ее рядов партийно-комсомольскими кадрами, не имевшими опыта оперативно-следственной работы. Однако такой опыт не привел к заметным положительным результатам. Например, в Ива -новской области в период немногим более года из органов внутренних дел было уволено 775 сотрудников (около 20% всего личного состава), большинство из которых составляли коммунисты и комсомольцы, принятые в органы после партийно-комсомольского набора [12].

Новый этап формирования системы подготовки кадров для органов внутренних дел связан с образованием в 1966 году Союзно-республиканского министерства охраны общественного порядка СССР, переименованного в 1968 году в Министерство внутренних дел СССР. В рамках данного министерства получила дальнейшее раз -витие система ведомственного образования, направленного на подготовку профессиональных кадров для органов внутренних дел.

Как указывалось выше, в настоящее время в Российской Федерации сохраняется система ведомственной подготовки кадров для органов внутренних дел.

Критериями эффективности подготовки спе -циалистов в ведомственных образовательных организациях МВД России являются отзывы практических работников о выпускниках, стати -стика карьерного роста выпускников, эффектив -ность их служебной деятельности. Однако в последние годы особую актуальность приобретает проблема текучести кадров в органах внутренних дел, отток молодых сотрудников. Анализ данной ситуации закономерно становится объектом научных, социологических исследований. Соответ -ствующие исследования проводились и в облас -ти кадровых проблем органов внутренних дел. Так, анализируя текучесть кадров, М. С. Шуклин делает вывод о том, что выпускники ведомст-венных образовательных организаций МВД России более адаптированы к условиям службы и,

соответственно, гораздо реже увольняются в первые ее годы, чем другие категории граждан, поступивших в органы внутренних дел. Это, по мнению автора, объясняется целенаправленной морально-психологической подготовкой курсантов и слушателей и целым рядом других факто -ров, обусловленных специфичным учебным процессом ведомственных вузов [13].

Несмотря на указанные положительные моменты, процесс подготовки специалистов в ведомственных образовательных организациях не лишен недостатков, о чем делаются выводы как на уровне руководства МВД России, так и в рамках научных исследований. Так, С.Ю. Миронченко отмечает снижение уровня профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел [8. — С. 6], В.М. Морозов связывает улучшение работы правоохранительных органов с необходимостью поиска новых подходов к качеству подготовки сотрудников [3. — С. 3]. В качестве решения указанных проблем С.Ю. Миронченко предлагает, в частности, в гражданских вузах, финансируемых из государственного бюджета, создавать специальные факультеты и кафедры государственной правоохранительной службы. При этом делается вывод, что это «способствует повышению качества обучения слушателей (курсантов)».

Данное суждение недостаточно обоснованно, с нашей точки зрения, прежде всего потому, что предлагаемые специальные факультеты и кафед -ры государственной правоохранительной служ-бы еще не созданы в гражданских вузах и делать вывод об их эффективности преждевременно. Кроме того, говоря о подготовке кадров для органов внутренних дел, следует помнить, что обучение будущих сотрудников имеет существен -ную специфику, включающую в том числе первоначальную подготовку, практические стрель -бы, специальную физическую подготовку, режим секретности, морально-психологическую подго -товку, служебную дисциплину и другие обязательные атрибуты становления профессиональных качеств сотрудников органов внутренних дел. Обеспечение подобного учебного процесса в гражданских вузах потребует вложения значи-тельных финансовых средств для создания необходимой учебно-материальной базы, при том что результат подобного эксперимента не гарантирован и может оказаться гораздо хуже ожидаемого. В то же время необходимо подчеркнуть, что современные ведомственные вузы МВД России обладают достаточной учебно-материальной базой для того, чтобы успешно решать поставлен -ные перед ними задачи подготовки кадров.

Кроме того, принимая во внимание тот факт, что приоритетным для сотрудников органов внутренних дел является юридическое образование и определенная часть правовых дисциплин может преподаваться гражданскими специалистами, другую большую часть дисциплин учебного плана

вряд ли возможно объединить в рамках одной специальной (или специализированной) кафедры, осуществляющей подготовку специалистов для органов внутренних дел. Конечно, в рамках факультета «государственной правоохранительной службы» возможно объединение необходимого количества кафедр, однако и в этом случае могут возникнуть проблемы. Перечень правоохранительных органов не определен законодательно, однако если принять во внимание те государственные органы, которые прямо в законодательных актах называются правоохранительными, то правомерно сделать вывод о том, что этот перечень достаточно широк и направления правоохранительной деятельности этих органов характеризуются особой спецификой и разноплановостью.

В связи с этим возникает вопрос о том, как более грамотно и методически верно объединить подготовку сотрудников полиции, МЧС, ФСИН, таможенных органов, прокуратуры и других органов в одном учебном процессе? Это сделать весьма непросто. Кроме того, необходимо отве -тить на вопрос: а нужно ли такое объединение? Например, в Воронежском институте МВД России в течение 12 лет подряд осуществлялась подготовка специалистов для системы ФСИН на основе межведомственного договора. Объектив -но процесс подготовки будущих сотрудников полиции и сотрудников ФСИН существенно от -личается сообразно задачам, стоящим перед эти -ми ведомствами. Поэтому в институте были оборудованы специализированные учебные кабине -ты, согласован с ФСИН учебный план, подготов -лены сотрудники из числа профессорско-преподавательского состава, специализирующиеся на обучении курсантов и слушателей для системы ФСИН. Тем не менее руководство ФСИН пришло к выводу о целесообразности подготовки кадров в ведомственных вузах этой системы, и, поскольку в Воронеже был учрежден институт ФСИН России, обучение специалистов для этой системы в Воронежском институте МВД России было прекращено.

Таким образом, 12-летний эксперимент межведомственной подготовки кадров для правоох -ранительных органов показал, что предпочтение было отдано все-таки ведомственной подготовке. Данный подход соответствует концепции подго -товки кадров, закрепленной в законодательстве. Так, п. 2 статьи 76 Федерального закона от 30 ноября 2011 года «О службе в органах внутрен -них дел Российской Федерации и внесении из -менений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [14] предусматривает обучение кадров для системы органов внутренних дел преимущественно в образовательных орга-низациях МВД России.

Вместе с тем, как показывает практика, проблема комплектования органов внутренних дел однозначно не может быть разрешена с помощью

лишь выпускников ведомственных образовательных организаций, прежде всего в силу их малочисленности. В настоящее время в системе МВД России функционирует 17 образовательных организаций*. Количество ежегодно выпускаемых ими специалистов покрывает потребности органов внутренних дел примерно на десять процентов. Такое положение вещей, естественно, не может удовлетворять заказчика, то есть МВД России.

Существует также проблема «сезонности» выпускников. Как известно, государственная аттестация и вручение дипломов происходят в образовательных организациях МВД России в июле-августе. Соответственно, в этот же период выпускники прибывают по месту распределения в территориальные органы для прохождения службы. Однако потребность в кадрах в террито -риальных органах не может быть на сто процентов согласована с цикличностью учебного процесса и зависеть от окончания учебного года. При возникновении необходимости в кадрах в течение учебного года практические органы вы -нуждены осуществлять поиск потенциальных сотрудников, используя другие источники.

Наряду с подготовкой кадров в образовательных организациях МВД России Федераль -ный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» допускает возможность обучения специалистов для органов внутренних дел в гражданских образовательных организациях. С этой целью на основании статьи 77 названного закона допускается подготовка кадров для органов внутренних дел на основе размещения государственного заказа в гражданских образовательных организациях.

Идея подготовки кадров на основе государственных заказов далеко не оригинальна в сис -теме профессионального образования, поскольку широко использовалась в советское время. Тем не менее редакция статьи 77 Федерального зако -на «О службе в органах внутренних дел Россий-ской Федерации и внесении изменений в отдель -ные законодательные акты Российской Федерации» вызывает ряд вопросов.

Итак, статья 77 рассматриваемого закона имеет название «Г осударственный заказ на под -готовку кадров для органов внутренних дел». Государственный заказ в данном случае — это договор на оказание образовательных услуг, фи -нансируемых из государственного бюджета. Субъектами государственного заказа выступают, с одной стороны, государство в лице уполномоченных органов, с другой — образовательные организации, не входящие в систему МВД Рос-

* В данное число не входят научно-исследовательские организации и институты повышения квалификации.

сии. Однако сам механизм размещения государственного заказа статьей не регламентируется.

В п. 3 статьи 77 закона указывается, что размещение государственного заказа происходит в учебных заведениях, «имеющих государствен -ную аккредитацию по соответствующим образовательным программам». Возникает вопрос о том, из каких источников должны финансироваться эти учебные заведения? Ответ на этот во -прос содержится в Положении о заключении договора на обучение между Министерством внутренних дел Российской Федерации (его территориальным органом на окружном, межрегиональном или региональном уровне) и граждани -ном Российской Федерации, предусматривающе -го обязательство последующего прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2013 г. №21[15]. В данном нормативном акте закрепле -но, что образовательная организация должна быть государственной, имеющей аккредитацию. Однако такую редакцию можно считать расширительным толкованием закона в одном случае и противоречием закону — в другом, так как в са -мом законе категория собственника образовательной организации не указана.

Далее, в целях реализации статьи 77 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел вправе заключать договор на подготовку специалиста с гражданином, обучающимся в образовательной организации. Каким же требованиям должен отвечать гражданин, чтобы с ним был заключен такой договор? В соответствии с п. 2 Положения о заключении договора на обучение между Министерством внутренних дел Российской Федерации (его территориальным органом на окружном, межрегиональном или региональном уровне) и гражданином Российской Федерации, предусматривающего обязательство последующего прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, гражданин должен: достигнуть 18 лет; вла -деть русским языком; иметь соответствующее здоровье; получать первое образование по дневной форме обучения; обучаться за счет средств из федерального бюджета.

Представляется, что условие обучения гражданина только за счет средств федерального бюджета существенно ограничит сферу применения государственного заказа на подготовку кадров для органов внутренних дел, и соответст -венно, возможность более широкого конкурент -ного отбора кандидатов из числа обучающихся. Как известно, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [16] об-

разование может быть получено как за государственный счет, так и на платной основе, при этом условия платного обучения регламентируются локальными нормативными актами образовательных организаций и законодательством Российской Федерации. Правилами приема в вузы в 2014 году предусмотрено, что не менее десяти процентов мест в вузах на бюджетных отделени -ях должны быть зарезервированы для абитуриентов-инвалидов , инвалидов-военнослужащих и других категорий граждан, желающих получить образование. Эти лица по состоянию здоровья не могут служить в органах внутренних дел. Если принять во внимание тот факт, что среди современной молодежи наблюдается негативная тен-денция распространения наркомании, употребления спиртных напитков и общего ухудшения состояния здоровья, то выбор кандидатов для заключения договора с органами внутренних дел окажется не так широк, как хотелось бы. Воз -можно, в этой ситуации целесообразнее расширить контингент потенциальных субъектов дого -вора за счет лиц, обучающихся на платной основе в государственных образовательных органи-зациях?

Ориентация на студентов, обучающихся за государственный счет, имеет и другую сторону

— данный подход ограничивает в правах тех лиц, которые оплачиваю т учебу из собственного кармана. Это, в свою очередь, противоречит принципу равного доступа граждан к службе в органах внутренних дел, предусмотренному статьей 4 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесе -нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

ЛИТЕРАТУРА

1. СЗ РФ. — 2000.— № 41. — Ст. 4089.

2. Нарбутов Р .В. Полиция Российской империи (1862—1917 гг.): историко-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1992.

3. Морозов В. М. Социальные проблемы подготовки кадров правоохранительных органов: сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта: дис. ... д-ра социол. наук. — М., 2000.

4. Костылев А. О. Организационно-правовые аспекты работы с кадрами полиции и жандармерии Российской империи, 1980—1917 гг.: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

5. Кикоть В.Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики М ВД России в сфере подготовки кадров: дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2002.

6. Бардымова Л. А. Организационно-правовые проблемы работы с молодыми сотрудниками по закреплению их на службе в органах внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003.

7. Кольцова М. В. Профессиональная подготовка полицейских кадров Российской империи в

период с 1907 г. до февраля 1917 г. : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2005.

8. Миронченко С. Ю. Правовые и организа -ционные основы подготовки кадров органов внутренних дел в условиях реформы системы государственной службы Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2008.

9. Труды комиссии по преобразованию полиции.

— СПб., 1911. — Т. IV. — Прил. IV. — С. 67—74.

10. Кобозев А.А. Профессиональная подготовка полицейских кадров в период образования и становления МВД Российской империи [Элек -тронный ресурс]. — URL: http://www.regiment. ru/Lib/C/291.htm

11. Кожевина М.А. Милицейское образование в Советской России: организация и правовое регулирование: автореф. дис. д-ра юрид. наук. — М., 2005.

12. Материалы ДГСК МВД России [Элек-

тронный ресурс]. — URL: http://www.dko-

mvd.ru/news-view-464.html (дата обращения :

02.10.2013 г.).

13. Шуклин М.С. Проблемы трудовой адап -тации и текучесть молодых кадров органов внут -ренних дел в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2006 (дата обращения: 02.10.2013 г.).

14. СЗ. РФ. — 2011. —№ 49. (ч. 1).— Ст. 7020.

15. СЗ. РФ. — 2013. — № 3.— Ст. 172.

16. СЗ. РФ. — 2012. — № 53 (ч. 1). — Ст. 7598.

REFERENCES

1. SZ RF. — 2000. — №41. — St. 4089.

2. Narbutov R.V Politsiya Rossiyskoy imperii (1862—1917 gg.): istoriko-pravovoy aspekt: dis. ... kand. yurid. nauk. — M., 1992.

3. Morozov V M. Sotsialnyie problemyi podgo-tovki kadrov pravoohranitelnyih organov: sravnitel-nyiy analiz otechestvennogo i zarubezhnogo opyita: dis. ... d-ra sotsiol. nauk. — M., 2000.

4. Kostyilev A. O. Organizatsionno-pravovyie aspektyi rabotyi s kadrami politsii i zhandarmerii Rossiyskoy imperii, 1980—1917 gg.: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2000.

5. Kikot VYa. Organizatsionno-pravovoe i in-formatsionnoe obespechenie realizatsii kadrovoy politiki M VD Rossii v sfere podgotovki kadrov: dis. ... d-ra yurid. nauk. — M., 2002.

6. Bardyimova L. A. Organizatsionno-pravovyie problemyi rabotyi s molodyimi sotrudnikami po zakrepleniyu ih na sluzhbe v organah vnutrennih del: dis. ... kand. yurid. nauk. — M., 2003.

7. Koltsova M. V. Professionalnaya podgotovka politseyskih kadrov Rossiyskoy imperii v period s 1907 g. do fevralya 1917 g.: dis. ... kand. yurid. nauk. — M., 2005.

8. Mironchenko S. Yu. Pravovyie i organizat-sionnyie osnovyi podgotovki kadrov organov vnu-trennih del v usloviyah reformyi sistemyi gosu-darstvennoy sluzhbyi Rossiyskoy Federatsii: dis. ... kand. yurid. nauk. — M., 2008.

9. Trudyi komissii po preobrazovaniyu politsii.

— SPb., 1911. — T. IV. — Pril. IV. — S. 67—74.

10. Kobozev A.A. Professionalnaya podgotovka

politseyskih kadrov v period obrazovaniya i stanov-leniya MVD Rossiyskoy imperii [Elektronnyiy re-sursl. — URL: http://www.regiment.

ru/Lib/C/291.htm

11. Kozhevina M.A. Militseyskoe obrazova-nie v Sovetskoy Rossii: organizatsiya i pravovoe reguli-rovanie: avtoref. dis. d-ra yurid. nauk. —M., 2005.

12. Materialyi DGSK MVD Rossii [Elektronnyiy resurs]. — URL: http://www.dko-mvd.ru/news-view-464.html (data obrascheniya: 02.10.2013 g.).

13. Shuklin M.S. Problemyi trudovoy adaptatsii i tekuchest molodyih kadrov organov vnutrennih del v sovremennoy Rossii: dis. ... kand. yurid. nauk. — Ekaterinburg, 2006. (data obra-scheniya: 02.10.2013 g.).

14. SZ. RF. — 2011. — №49. (ch. 1).— St. 7020.

15. SZ. RF. — 2013. — №3.— St. 172.

16. SZ. RF. — 2012. — №53 (ch. 1). — St. 7598.