Административно-правовое регулирование электронных государственных услуг и реформа государственной службы: точки соприкосновения

УДК 35.08

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ И РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ТОЧКИ СОПРИКОСНОВЕНИЯ

© Курочкина Е. Е., 2014

Высшая школа экономики в Санкт-Петербурге, г. Санкт-Петербург

В статье проводится анализ нормативно-правовой базы информационного обеспечения государственного управления и определяются направления совершенствования и реформирования государственной службы с учетом внедрения информационных технологий, в частности в сфере оказания населению электронных государственных услуг.

Ключевые слова: государственные органы; государственная служба; информационное обеспечение государственного управления; административные регламенты; электронные государственные услуги.

В последнее время на федеральном и региональном уровне особое внимание уделяется вопросам эффективности деятельности органов государственной власти. Реформы, проходящие на сегодняшний день в сфере государственного управления и государственной службы, направлены, прежде всего, на повышение качества оказываемых государством услуг, так как без адекватного рынка в данном секторе невозможно развитие гражданского общества. Функционирование органов публичной власти на сегодняшний день в сфере государственных услуг не представляется возможным без использования информационно-коммуникационных технологий, включающих специализированные программные комплексы, обеспечивающие осуществление основных видов деятельности.

Именно необходимость стабилизации социально-экономического положения России в целом и субъектов Федерации в частности, а также обеспечение дальнейшего совершенствования организационно-правовых форм взаимодействия представителей государства и негосударственных субъектов обусловили проведение реформирования гражданской службы.

Формирование целостной системы государственной службы посредством реформирования ее видов и создания эффективной системы управления государственной службой определено в качестве основных целей Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261.

На современном этапе реформы стержнем развития Российского государства становится ориентация на эффективное управление. Участие институтов гражданского общества в публичной политике сказывается на развитии многих ее сфер, например здравоохранении, образовании, социальном обеспечении, и оказывает влияние, в том числе, и на механизм предоставления тех или иных государственных услуг.

Разработка административных регламентов предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций) осуществляется исполнительными органами государственной власти в соответствии с федеральными законами [1], правовыми актами Правительства Российской Федерации [2], а также законодательством субъектов Федерации [3], с учетом решений управленческих структур, обладающих значительным административным ресурсом, в состав которых включаются представители гражданского общества (см. напр., постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 февраля 2009 г. № 203 «О Межведомственном совета по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга и постановление Правительства Санкт-Петербурга от 6 февраля 2006 г. № 118 «О комиссии по проведению административной реформы в Санкт-Петербурге»).

В последнее время в отечественной науке административного права предпринимались попытки изучения феномена административных регламентов. Однако в подавляющем большинстве случаев последние рассматри-

ваются с других ракурсов (административные процедуры, административная реформа и т. д.) [4; 5]. В связи с этим попытка системного анализа вопросов теории административных регламентов предоставления исполнительными органами государственных услуг, предпринятая и отраженная К. В. Давыдовым в ряде научных статей, представляет особый интерес [6]. На основании проведенного автором теоретико-правового исследования предлагается достаточно точная правовая дефиниция. К. В. Давыдов полагает, что под административными регламентами предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг следует понимать принятые компетентными федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке нормативные акты управления, определяющие сроки и последовательность действий (административные процедуры) соответствующих органов, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия самих федеральных органов исполнительной власти и организаций при осуществлении, преимущественно в социальной сфере, в целях обеспечения реализации субъективных публичных прав граждан и организаций конкретно-функциональных, жизнеобеспечивающих право-предоставительных юридических действий частно-публичного, ограниченно возмездного и адресного характера [7].

Таким образом, в рамках проведения реформы государственной службы важным направлением совершенствования соответствующего подинститута внешнеуправленче-ских административных регламентов должны стать разработка и внедрение не только стандартов предоставления государственных услуг, но и собственно стандартов таких услуг (как системы требований к юридическому и даже социальному результату деятельности по их предоставлению).

Учитывая тот факт, что в современном постиндустриальном обществе информация становится стратегическим ресурсом, а информационные технологии являются одним из инструментов повышения эффективности государственного управления, внедрение информационных технологий в сфере государственных услуг будет активно продолжаться [8]. С целью реализации данного направления в рамках государства в целом и в каждом субъекте Федерации в частности

ведется активная работа по внедрению технологий «электронного правительства». Можно с большой долей уверенности заявить, что разработка вышеуказанных стандартов качества предоставления государственных услуг должна идти неразрывно от технического процесса. Это одна из точек соприкосновения, разделять эти задачи нельзя, ведь использование информационно-коммуникационных технологий позволяет повысить эффективность управления в целом, а стандарты предоставления государственных услуг влияют на качество и социальный результат. В комплексе это оказывает положительное влияние на взаимодействие граждан и организаций с органами государственной власти.

«Электронное правительство» — это новая система внутренних и внешних отношений государственных организаций на основе использования возможностей Интернета, информационных и телекоммуникационных технологий с целью оптимизации предоставляемых услуг, повышения уровня участия общества в вопросах государственного управления и совершенствования внутренних процессов. Инфраструктурой электронного правительства являются интегрированные государственные информационные ресурсы в сочетании с развитой системой информационных служб, обеспечивающей гражданам регламентируемый доступ к этим ресурсам.

Наиболее современными в данном секторе являются так называемые технологии «одного окна» (Government Gateways). Данные технологии позволяют значительно сокращать бюджетные расходы на проведение мероприятий, связанных с официальными уведомлениями, обязательным распространением нормативных материалов, изменением форм документов, проведением разъяснительных мероприятий, по решениям органов государственной власти в тех или иных социально значимых вопросах.

В целом реализация концепции электронного правительства предполагает решение следующих основных задач: 1) создание официальных сайтов в Интернете и их наполнение актуальной официальной информацией (к обязательной информации относятся: общая, справочная и контактная информация государственных органов и учреждений, статистика, законы и нормативные акты (законодательные инициативы), ведомственные отчеты, информация о размещении государственного заказа; 2) создание интерактивных служб, позволяющих упростить процедуры

взаимодействия государства с гражданами и негосударственными субъектами, обеспечить максимально комфортные условия для обращения в государственные учреждения. Среди таких служб можно выделить составление и подачу налоговых деклараций, оплату счетов, подачу заявлений и обращений, электронные торговые площадки для проведения государственных закупок; 3) создание эффективной системы обратной связи с гражданами. Это так называемые электронные почтовые ящики для обращений граждан, открытые и закрытые интернет-форумы, системы голосования и социологических опросов.

Для реализации концепции электронного правительства необходимо соблюдение ряда принципов: 1) высокое качество информации, размещенной в Интернете, в сочетании с ее доступностью для любых категорий граждан, служащих; 2) тесное взаимодействие между органами государственного власти, негосударственными субъектами в сочетании с простотой его правил, в связи с чем основной акцент в правовом регулировании должен быть сделан на создании общенациональных стандартов межведомственного взаимодействия и информационного обмена.

Следует признать тот факт, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, соответствующие современным задачам и требованиям. Более того, в ней развиваются негативные тенденции, которые снижают эффективность деятельности и авторитет государственной власти. Иногда это становится предметом открытого обсуждения в выступлениях руководства нашего государства. Это «встряхивает» систему органов государственной власти и заставляет руководителей на местах еще раз вспомнить о поручениях в области развития системы государственных порталов.

Опираясь на вышесказанное, хотелось бы остановиться и обратить внимание на следующее. В области оказания государственных услуг, в частности через технологию «одного окна» (теперь эта форма переименована в «единое окно»), принимаются индивидуальные акты, имеющие юридическую силу подтверждения субъективного права индивида, если они приняты в рамках полномочий соответствующих органов и в установленной законом форме [9]. При этом получатель услуги может выступить в данном случае условным заказчиком, результат он оценивает, безусловно, субъективно, но может объективно

влиять на совершенствование самого процесса оказания той или иной государственной услуги через опосредованное участие (это может быть любая форма сбора и получения информации) в составлении технического задания. Исходя из социальной направленности, управленческая деятельность государственных органов направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими (государственными) и частными интересами.

Учитывая вышеизложенное, полагаем, что сегодня в основу реформы государственной службы должны быть положены идеи социального партнерства, «нового государственного менеджмента» и в качестве элемента реформы должны выступить преобразования в области культуры государственной службы. Государство нацелено на унификацию и разработку единых норм и правил, у индивида на первый план выходят частные мотивы, и иногда это приводит к реальным противоречиям между объектом предоставления и субъектом получения государственной услуги. Данные противоречия возникают во внешней среде, но не менее важными являются внутренние проблемы. Нужно обращать внимание и обучать руководителей кадровых служб, ответственных за формирование и культуру государственных служащих, на тот факт, что системе органов государственной власти присуще конфликтное взаимодействие элементов. Оно базируется на различных управленческих подходах структурных подразделений и департаментов, разных методах принятия управленческих решений, конфликте интересов носителей инноваций и традиций, тенденций и т. д. Таким образом, в процессе формирования профильных и предметных комиссий, рабочих групп, разрабатывающих управленческие решения в сфере оказания государственных услуг, нужно учитывать тот факт, что конфликт идей и интересов является свойственным государственно-общественным системам. Возникающие разногласия приводят впоследствии к проблемам сначала на стадии внедрения новых технологий в системе государственного управления, а в итоге дезориентируют процесс реализации тех или иных государственных программ. Получатель — заказчик государственной услуги при этом зачастую сталкивается с проблемами в реализации субъективного права из-за непроработанности механизма предоставления, а ведь за каждым подобным случаем стоит конкретная жизненная ситуация.

Информационное обеспечение органов государственной власти должно быть построено по принципу сетевого управления. В основе сетевого управления лежит систематическое обновление данных и обмен информацией, которая может быть полезной и/или необходимой для функционирования государства и предоставления государственных услуг гражданам. Сложность задачи заключается в том, что для совместного использования и обмена информацией требуется система единых стандартов и общая информационная политика. Концепция сетевого управления предлагает современный взгляд на решение проблемы координации процессов, происходящих не только внутри органов государственной власти, но и между ними, а также при взаимодействии с внешней средой.

Огромная роль в информационном обеспечении органов государственной власти принадлежит информационно-аналитическим службам. Аналитическая деятельность «встроена» в процесс управления. Сотрудниками подобных структурных подразделений решаются организационные, технические и, в отдельных случаях, кадровые вопросы. Именно аналитические службы выявляют и формулируют информационные потребности руководства. От работы информационно-аналитических центров зависят наиболее точный и полный охват функций, закрепленных за органом государственной власти или отдельным работником, учет специфики информации, свойственной отдельным звеньям управления, основания и виды ответственности работников аппарата за предоставление и обработку информации. Таким образом, подбор и привлечение профессионалов в различных областях деятельности к аналитической работе по совершенствованию управленческих решений также должно стать предметом детальной проработки кадровых служб органов государственной власти, в том числе и при формировании рабочих групп и комиссий по разработке административных регламентов предоставления государственных услуг.

В настоящее время создание информационных систем для предоставления гарантированного пакета электронных услуг деловым кругам и населению — одна из первоочередных задач государственного аппарата. И информационная политика государства должна быть продуманной и построенной на соответствующем современным реалиям комплексном анализе административно-правового регулирования государственных услуг.

За последние два года в целях оптимизации механизма предоставления государственных услуг, структуры и полномочий исполнительных органов государственной власти в рамках административной реформы была проведена большая работа по разработке и утверждению административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Все они находятся в открытом доступе на сайтах соответствующих органов государственной власти. Но следует обратить внимание, что написание этих регламентов порой имело целью, со стороны органов государственной власти, не раскрыть гражданам информацию для упрощения порядка получения государственной услуги, а снять контроль в рамках исполнения поручений Президента и Правительства Российской Федерации. Поэтому точки соприкосновения на первом этапе просто не образовались, и внутренние и внешние проблемы остались нерешенными, а внедрение электронных государственных услуг, борьба с коррупцией и реформа государственной службы шли параллельно. Уже на следующем этапе данные точки появились, пусть даже преимущественно методом проб и ошибок, но это нисколько не умаляет проделанной работы. На сегодняшний день внедрение информационно-коммуникационных технологий проводится с ориентацией на клиента — получателя государственной услуги, при этом соблюдение законности и доступность ставятся на первое место. Органы государственной власти начинают привлекать представителей негосударственных субъектов публичной политики, которые выступают в роли независимых экспертов, к разработке управленческих решений. При этом государство, безусловно, сохраняет контроль за разработкой регламентов оказания государственных услуг и реализацией функций, направленных на взаимодействие с гражданами, внутри системы. Дополнить и продолжить данную работу следует в двух направлениях: 1) выявление проблем осуществления организационно-правовых способов обеспечения предоставления государственных услуг. В основу государственного контроля и надзора в сфере предоставления государственных услуг должен быть положен стандарт государственной услуги, а именно обязательные для исполнения правила, установленные в интересах получателя, содержащие совокупность характеристик государственной услуги, определяющих

ее способность при фиксированных затратах труда и средств удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан (организаций) в отношении процесса и результата обслуживания; 2) развитие горизонтальных связей и партнерских отношений в системе органов государственной власти.

Для совершенствования довольно сложных в организационном плане взаимоотношений по оказанию государственных услуг между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходима скорейшая разработка и принятие соглашений, определяющих основные направления и формы взаимодействия между соответствующими государственными органами, оказывающими государственные услуги, а также регламентов межведомственного взаимодействия, регулирующих процесс предоставления государственной услуги, протекающий при взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти. Отсутствие межведомственного сотрудничества, конфликт интересов и внутренние противоречия в ходе внедрения информационно-коммуникационных технологий устранить в одно мгновение невозможно, но работа эта должна вестись постоянно, ведь одной из важнейших задач государственного аппарата является социальная стабильность общества. Ш

1. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг [Электронный ресурс] : федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (в ред. от 21 дек. 2013 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156124/

2 Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде [Электронный ресурс] : распоряжение Правительства РФ от 17 дек. 2009 г. № 1993-р (в ред. от 28 дек. 2011 г.). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=124507

3. Напр.: О Порядке разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга административных регламентов предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций) [Электронный ресурс] : постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25 июля 2011 г. № 1037 (с изм. на 13 марта 2013 г.). URL: http://gov.spb.ru/law?d&nd= 891854570.

4. Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. 26 с.

5. Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы // Журн. рос. права. 2006. № 2. С. 3—23; Вишняков В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журн. рос. права. 2003. № 10. С. 11-23.

6. Давыдов К. В. Публичные услуги: теоретические проблемы правового оформления // Качество жизни населения в России и ее регионах / под ред. С. В. Кущенко, Г. П. Лит-винцевой, Л. А. Осьмук. Новосибирск, 2009. С. 138-149.

7. Давыдов К. В. Проблемы юридической силы и формы административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг федеральными исполнительными органами РФ // Современные проблемы

юридической науки : сб. науч. ст. / под ред. А. К. Черненко. Новосибирск, 2008. Вып. 7. С. 131-135.

8. Устинович Е. С. Информационная деятельность как функция федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации // Рос. юстиция. 2010. № 4. С. 7-10.

9. Бачило И. Л. Государство социальное или сервисное? (информационно-правовой аспект) // Право : журн. Высшей школы экономики. 2010. № 1. С. 3-11.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг [Электронный ресурс] : федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (в ред. от 21 дек. 2013 г.). - URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_156124.

О порядке разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга административных регламентов предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций) [Электронный ресурс] : постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25 июля 2011 г. № 1037 (с изм. на 13 марта 2013 г.). - URL: http: //gov .spb. ru/law?d&nd= 891854570.

Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде [Электронный ресурс] : распоряжение Правительства РФ от 17 дек. 2009 г. № 1993-р (в ред. от 28 дек. 2011 г.). - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc; base= LAW;n= 124507.

Бачило И. Л. Государство социальное или сервисное? (информационно-правовой аспект) // Право : журн. Высшей школы экономики. - 2010. - № 1. - С. 3-11.

Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Л. В. Бесчастнова. - Саратов, 2008. - 26 с.

Вишняков В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журн. рос. права. - 2003. - № 10. - С. 11-23.

Давыдов К. В. Проблемы юридической силы и формы административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг федеральными исполнительными органами РФ // Современные проблемы юридической науки : сб. науч. ст. / под ред. А. К. Черненко. - Новосибирск, 2008. -Вып. 7. - С. 131-135.

Давыдов К. В. Публичные услуги: теоретические проблемы правового оформления // Качество жизни населения в России и ее регионах : кол. монография / под ред. С. В. Кущенко, Г. П. Литвинцевой, Л. А. Осьмук. -Новосибирск, 2009. - С. 138-149.

Устинович Е. С. Информационная деятельность как функция федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации // Рос. юстиция. - 2010. -№ 4. - С. 7-10.

Хабриева Т. Я. Административная реформа: решения и проблемы / Т. Я. Хабриева, А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров // Журн. рос. права. - 2006. - № 2. - С. 3-23.

Administrative and Legal Regulation of E-government Services and the Public Service Reform: Common Points

© Kurochkina E., 2014

The article analyses the regulatory framework of information support of the state administration, and identifies ways of improving and reforming public service taking into account the implementation of information technology, in particular in the area of the provision of e-government services to the population.

Key words: public authorities; public service; information support of the state administration; administrative provisions; e-government services.