Участие политических партий в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

- выносятся именем Российской Федерации, являются окончательными и пересматриваются только этим органом;

- обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений;

- подлежат официальному опубликованию;

- обладают большим моральным авторитетом.

Решения Конституционного суда действительно выполняют правотворческую функцию, выступают в качестве источников права, устанавливают правила, реально регулирующие отношения в обществе, даже если это не соответствует положениям правовой доктрины, причем они являются источниками не только конституционного, но и гражданского, уголовного, трудового и других отраслей российского права. Обеспечивать исполнение этих решений должен не только авторитет самого Суда, но и соответствующие государственные институты.

Примечания

1 См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1997. С. 187.

2 См.: Савицкий В.А. Решения Конституционного суда Российской Федерации как источники конституционного права Российской Федерации//Ведомости Конституционного суда РФ. 1997. № 3.

3 См.: Конституционное право Российской Федерации: Сб. судебных решений. СПб., 1997. С. 127;

4 Там же. С. 5.

5 См.: Кряжков В. А., Лазарев Л .В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 242.

6 См.: Гаджиев Х. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник права // Право и жизнь. 2000. № 26.

7 См.: Конституционное право Российской Федерации ...

Н.Н. Неровная

УЧАСТИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В ФОРМИРОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Важнейшим шагом в развитии и укреплении российской демократической государственности являются выборы в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Безусловно, в общероссийском масштабе они взывают гораздо меньший общественный резонанс, чем выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания. Однако в плане укрепления стабильности в обществе, повышения эффективности работы властных структур, усиления роли субъектов Федерации в проходящих политических и социально-экономических преобразованиях значение региональных выборов трудно переоценить.

26

Начало реформированию избирательной системы в субъектах Российской Федерации было положено принятием Указа Президента Российской Федерации от 27 октября

1993 г. № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» 1.

Этим указом Президента Российской Федерации органам государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов рекомендовалось принять положения о выборах в представительные органы государственной власти с учетом положений, утвержденных данным указом. Таким образом, регионам впервые было предоставлено право самостоятельно определять наиболее существенные параметры избирательной системы в соответствии с рамочным регулированием, содержащимся в президентском указе.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. № 1723 2 выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов предполагалось провести в период с декабря 1993 года по март

1994 г. В этот срок были проведены выборы в 56 субъектах Российской Федерации. Наибольшее количество выборов пришлось на март 1994 г. К маю 1995 года выборы были проведены уже в 84 субъектах Российской Федерации 3.

Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не содержит никаких ограничений в использовании при проведении федеральных и региональных выборов любых избирательных систем. Допускается и признается правомерной организация всех видов выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем. Кроме этого, в зависимости от симпатий и предпочтений депутатов, на региональном уровне вполне могут применяться различные модификации и пропорциональной, и мажоритарной систем. Регламентация конкретных условий организации и проведения выборов в соответствии с буквой и духом Конституции Российской Федерации остается непосредственно за законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако в тех условиях в соответствии с указами Президента Российской Федерации региональные положения о выборах готовились главами исполнительных органов субъектов Российской Федерации. При подготовке выборов многие региональные общественно-политические объединения требовали создать общие областные округа и пропорциональную систему при проведении выборов в субъектах Федерации. Но ни пропорциональная, ни смешанная системы не были предусмотрены губернаторами в их временных положениях о выборах.

В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации наиболее востребованной на выборах представительных органов оказалась мажоритарная избирательная система.

Предпочтение мажоритарной системы объяснялось тем, что политические партии на региональном уровне реально еще не сложились, вследствие чего проведение выборов с элементами пропорциональной системы представлялось несколько искусственным и, по меньшей мере, преждевременным. Поэтому в большинстве субъектов Федерации выборы проводились по мажоритарной избирательной системе, а использование смешанной мажоритарно-пропорциональной системы выглядело в отдельных субъек-

27

тах Российской Федерации весьма редким исключением. Только в трех субъектах Российской Федерации: Республике Марий Эл, Республике Тыва и Саратовской области применялась смешанная избирательная система, в соответствии с которой часть (как правило, не превышающая одной трети депутатов) представительного органа государственной власти избиралась по принципу пропорционального представительства.

К 1996 г. с изменением социально-экономической и политической ситуации в России законодательные органы субъектов Российской Федерации первого созыва, сформированные в иных исторических условиях в отсутствие конституций и уставов субъектов Федерации, в основном исчерпали свой достаточно ограниченный позитивный потенциал. Однако Указ Президента «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» 4 разрешил продлить срок полномочий областных законодательных органов, которые были избраны на 2 года (1994 - 1996) до 1997 г. Но многие субъекты Российской Федерации приняли решение о выборах в новые законодательные (представительные) органы государственной власти в соответствии с принятыми уставами (основными законами) и конституциями субъектов Российской Федерации. Например, депутаты Свердловской областной Думы приняли решение о выборах, аргументируя его необходимостью завершения формирования политической системы Свердловской области, прописанной в ее Уставе. Устав Свердловской области существенно отличается от уставов других областей. Речь идет о двухпалатной структуре Законодательного собрания Свердловской области; палаты при этом избираются на основе различных систем голосования: областная Дума формируется на основе пропорционального представительства участвующих в выборах политических партий, имеющих статус избирательных объединений, Палата Представителей создается на основе мажоритарной системы по территориальным округам. Законодателями Свердловской области предусматривалось, что использование разных избирательных систем позволяет более точно выявить социально-политические ориентиры и воззрения граждан, участвующих в выборах, что стабилизирует всю систему органов государственной власти.

Высокая планка пропорционального представительства, принятая на федеральном уровне, не нашла большой поддержки у законодателей субъектов Федерации и в настоящее время. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1999 г. не содержит прямого указания на применение конкретной избирательной системы и порядка проведения голосования, определения результатов выборов. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 5 от 6 октября 1999 г. указывается, что система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим законом.

В соответствии с законами субъектов Российской Федерации предполагается возможность проведения региональных выборов как по мажоритарной, так и по пропорциональной избирательной системе. Проанализировав современное региональное законодательство, отметим, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации выборы проводятся по мажоритарной системе, при которой политические партии имеют право выдвигать кандидатов только по одномандатным округам. И только в республике Марий Эл, Тыва, в Саратовской, Свердловской, Калининградской областях,

28

Корякском, Усть-Ордынском и Бурятском автономных округах применялась смешанная система, по которой не более одной трети депутатов представительного органа государственной власти избиралось по принципу пропорционального представительства.

Как было указано выше, политические партии, имеющие статус избирательных объединений, вправе выдвигать кандидатов при использовании как пропорциональной, так и мажоритарной избирательной системы (п. 1 ст. 28 и п. 1 ст. 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г.6).

Прошедшие в 1995 - 1997 гг. выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации предоставили возможность общественным объединениям на основе избирательного законодательства проявить себя в качестве политической силы общества, что должно было способствовать дальнейшему развитию многопартийности в нашей стране.

В соответствии с законодательством и своими уставами в выборах законодательно -го (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в 1995 - 1997 гг. могли принять участие более 4500 общественных объединений, зарегистрированных в соответствующих органах юстиции субъектов Российской Федерации - республиканские, краевые, региональные отделения общероссийских и межрегиональных партий, общественных политических организаций. Избирательные объединения приняли участие в большинстве проводимых выборов (в 65 субъектах Российской Федерации из 72, где они проводились). На 3021 депутатский мандат в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации баллотировалось свыше 17,9 тысячи кандидатов, в том числе почти 4,5 тысячи из них, или 24,9 % от общего количества, выдвигались политическими партиями и движениями 7.

Усилия многих избирательных объединений и блоков увенчались успехом. Некоторые из них в результате грамотной и целенаправленной работы в избирательных кампаниях получили места в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Из числа кандидатов, выдвинутых ими, в 57 субъектах Российской Федерации избраны депутатами 533 человека, или 12 % от общего количества. Высоким этот показатель был в Красноярском крае (90 %), в Свердловской области (69 %), Корякском автономном округе (61 %), Новосибирской и Калининградской областях (более 50 %), Республике Адыгея, Удмуртской Республике, Кемеровской, Рязанской областях и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах (более 40%)8.

Вместе с тем выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 1995 - 1997 гг. выявили ряд слабых сторон в деятельности избирательных объединений, а также позволили увидеть определенные тенденции снижения активности политических партий и движений как участников избирательного процесса. Большинство политических общественных объединений, в уставах которых было предусмотрено участие в выборах в органы государственной власти, фактически в них не участвовало. Например, из 43 избирательных объединений участвовавших в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания второго созыва только 12 приняли участие в выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти в субъектах Российской Федерации и выдвинули кандидатов в округах по мажоритарной системе. По результатам выборов лишь КПРФ и Аграрная партия России добились хороших результатов. Так, из 776 зарегистрированных

29

КПРФ кандидатов в избирательных округах 46 субъектов Российской Федерации 215 кандидатов стали депутатами в 37 субъектах. Из кандидатов, выдвинутых НДР в 16 регионах, стали депутатами только 10 в шести регионах, Объединением «ЯБЛОКО» - 15 депутатов в пяти регионах, ДВР - три депутата в двух регионах. ЛДПР - партия, имеющая одну из самых развитых региональных структур, выставила более 400 кандидатов в 48 субъектах Российской Федерации, а победили - три кандидата в двух субъектах.

Кроме того, за 1995 - 1997 гг. среди политических партий и движений, в уставах которых предусмотрено участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, постепенно снижалась доля фактически участвующих в избирательных кампаниях: 1995 г. -23,2 %, 1996 г. - 17,1 %, 1997 г. - 13, 2 %, то есть за три года этот показатель снизился почти наполовину7.

Немало таких субъектов Российской Федерации, где в выдвижении кандидатов участвовало лишь несколько избирательных объединений. Например, в Карачаево-Черкесской Республике, Читинской области и Ямало-Ненецком автономном округе в выдвижении кандидатов участвовало лишь по два общественных объединения, а в Республике Дагестан, Амурской области, Коми -Пермяцком, Ненецком, Таймырском (Долгано-Ненецком), Ханты-Мансийском, Чукотском и Эвенкийском автономных округах правом выдвижения кандидатов не воспользовалось ни одно из общественных объединений.

В то же время на участие в выборах претендовало немало таких общественных объединений, основные цели которых были далеки от политических. Например, Региональное отделение молодежного союза юристов (Пензенская область), движение «Медики за возрождение здравоохранения» (Москва) и даже футбольный клуб «Салют» и Фонд помощи психически больным (Саратовская область)8.

Почти в одной трети субъектов Российской Федерации, где проводились выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти, доля кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, была незначительной и составляла менее 10 % от числа всех кандидатов. Кроме того, проследить участие политических партий и общественных движений на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации можно лишь с определенной долей условности, так как не все кандидаты открыто демонстрировали свою принадлежность к тем или иным партиям, участвуя в выборах в качестве независимых кандидатов. Во многих случаях кандидаты от избирательных объединений не смогли составить достойную конкуренцию кандидатам, выдвинутым избирателями. Около 10 % избирательных объединений, выдвинувших своих кандидатов на выборах в 1995 - 1997 гг., не получили в результате выборов ни одного депутатского мандата, а значит, доверия и поддержки избирателей. Видимо, предвидя такой результат и не рассчитывая на активную поддержку избирателей, общественные политические объединения не рискуют выдвигать кандидатов от своего имени, а идут по пути выдвижения кандидата от имени избирателей, тем самым «затушевывая» партийную принадлежность кандидатов.

В заключение можно сделать неутешительный вывод о том, что участие политических партий в избирательных кампаниях по выборам законодательных (представительных) органов в субъектах Российской Федерации является достаточно пассивным. И если на федеральных выборах политические партии активно участвуют в избирательном процессе, то на региональных выборах их активность значительно ослабевает.

Негативной тенденцией региональных выборов 1997 - 2000 гг. продолжает быть крайне пассивная позиция общественных политических объединений, которые практи-

30

чески оставались в тени в ходе выборов. Так, из 907 (с учетом региональных) общественных объединений, имевших право участвовать в выборах, воспользовалось этим правом лишь каждое десятое. Из 4519 зарегистрированных кандидатов в депутаты законодательных органов избирательными объединениями было выдвинуто всего 674 кандидата, из которых лишь половина сочла возможным указать свою принадлежность к общественным объединениям. И только 84 кандидата из числа выдвинутых избирательными объединениями стали депутатами законодательных органов9.

С принятием федерального закона «О политических партиях» 11 июля 2001 г. многим политическим партиям нужно будет пересмотреть свое отношение к выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как данный закон признает основным коллективным субъектом избирательного процесса именно политические партии. Закон устанавливает, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (п. 1 ст. 36)10. Это положение вступит в законную силу в 2003 г. (п. 1 ст. 46).

Есть и еще один момент, на который российским политическим партиям нужно обратить внимание. Это правовая новелла закона, которая признает политические партии участвующими в выборах. Например, в зарубежном законодательстве статус политической партии основан, прежде всего, на участии в выборах, и если организация, называющая себя политической, не участвует в выборах или не способна обеспечить избрание своих кандидатов, она теряет этот статус11.

Федеральный закон «О политических партиях» также определяет критерии признания политической партии участвующей в выборах. Политическая партия считается участвующей в выборах в одном из следующих случаев (п. 1 ст. 37):

а) политической партией (или избирательным блоком, в состав которого она входит) выдвинут и зарегистрирован федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

б) политической партией (или избирательным блоком, в состав которого она входит) выдвинуты и зарегистрированы кандидаты в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не менее чем в 5% одномандатных избирательных округов;

в) политической партией (или избирательным блоком, в состав которого она входит) выдвинут и зарегистрирован кандидат на должность Президента Российской Федерации;

г) политической партией (или избирательным блоком, в состав которого она входит) выдвинут и зарегистрирован кандидат на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не менее чем в 10% субъектов Российской Федерации;

д) политической партией (или избирательным блоком, в состав которого она входит) выдвинуты и зарегистрированы кандидаты (списки кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов российской федерации не менее чем в 20% субъектов Российской Федерации;

е) политической партией (или избирательным блоком, в состав которого она входит) выдвинуты и зарегистрированы кандидаты (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской Федерации.

31

Как видно из приведенной правовой нормы, политические партии, участвуя в выборах депутатов законодательных (представительных) государственных органов субъектов Российской Федерации должны выдвинуть и зарегистрировать кандидатов (списки кандидатов) не менее чем в 20% субъектов Российской Федерации, что составляет примерно 17 -18 субъектов и это минимальное количество субъектов Российской Федерации.

Конечно, законодатель предоставляет политическим партиям возможность выбора, в каких избирательных кампаниях им участвовать, так как новелла п. 1 ст. 37 закона

0 политических партиях предусматривает, что партия считается участвующей в выборах только в одном из случаев, предусмотренных в законе. С нашей точки зрения этого недостаточно. Нужно законодательно закрепить обязательное участие политических партий в региональных избирательных кампаниях, так как напомним, что в плане укрепления стабильности в обществе, повышения эффективности работы властных структур, усиления роли субъектов Федерации в проходящих политических и социально-экономических преобразованиях значение региональных выборов трудно переоценить. Поэтому политическим партиям нужно выйти из тени и активизировать свою крайне пассивную позицию на региональных выборах. Кроме того, Федеральный закон «О политических партиях» не только предъявляет к политическим партиям новые требования, но и открывает им новые возможности для участия в формировании органов государственной власти, в том числе и на региональном уровне.

Примечания

1 См.: Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4626 - 4648.

2 Там же. № 43. Ст. 4481-4484.

3 См.: Постников А. Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 82.

4 См.: Российская газета. 1996. 6 марта. С. 1.

5 См.: Сборник законодательных и иных правовых актов по вопросам выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации 1997 - 1999 гг. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М., 2000. С. 326.

6 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 14. Ст. 1653.

7 См.: Выборы в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. 1995-1997 гг. Электоральная статистика // Центр. избират. комиссия. М., 1997. С. 584.

8 Там же. С. 585.

9 См.: Вестник Центральной избирательной комиссии. 2001. № 2 (116). С 74.

10 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2950.

11 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. для вузов/ Отв. ред. А. В. Иванченко. М., 1999. С. 180.

32