Право против коррупции: миссия и новые тренды

ПРАВО ПРОТИВ КОРРУПЦИИ: МИССИЯ И НОВЫЕ ТРЕНДЫ

ЦИРИН Артем Михайлович, и.о. заведующего отделом методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

СЕВАЛЬНЕВ Вячеслав Викторович, ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

ЧЕРЕПАНОВА Екатерина Викторовна, старший научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

МАТУЛИС Сергей Николаевич, старший научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат политических наук

МАТВЕЕВ Владимир Владимирович, и.о. научного сотрудника отдела международного частного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

события юридической жизни

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее — Институт, ИЗиСП) в рамках реализации подп. «а» п. 31 Национального плана противодействия коррупции на 2018—2020 гг. провел Восьмой Евразийский антикоррупционный форум «Право против коррупции: миссия и новые тренды» (далее — Форум)1.

1 Материалы Первого — Седьмого евразийских антикоррупционных форумов опубликованы в следующих научных изданиях: Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: материалы Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30—31 мая 2012 г.) / отв. ред. Л.В. Андриченко, А.М. Цирин. М., 2012. С. 656; Цирин А.М., Дымберова Э.Д., ШиндяпинаЕ.Д. Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения (хроника Второго Евразийского антикоррупционного форума) // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 100— 113; Современные стандарты и технологии противодействия коррупции: материалы Третьего Евразийского антикоррупционного форума (Москва, 24—25 апреля 2014 г.) / С.Е. Нарышкин, Т.А. Голикова, Т.Я. Хабриева и др.; отв. ред. Т.Я. Хабрие-ва. М., 2015; Цирин А.М., Черепанова Е.В., Тулинова О.А. Современные стандарты и технологии противодействия коррупции // Журнал российского права. 2014. № 7. С. 143—171; Трунцевский Ю.В., Гехова Д.Х., Муратова О.В. Правопорядок и коррупция: современные вызовы // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 4; Цирин А.М., Матулис С.Н., МолчановаМ.А. Социальный контроль как ключевой фактор противодействия коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 4. С. 24—42; Цирин А.М., Севальнев В.В., Черепанова Е.В. Конфликт интересов: право и этика // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 3. С. 49—65.

В работе Форума приняли участие более 300 ученых и специалистов-практиков из 33 научных учреждений и высших учебных заведений 12 зарубежных государств2, а также сотрудники и приглашенные эксперты международных организаций (Совета Европы, ЮНИСЕФ, ГРЕКО, Международного центра по розыску коррупционеров и возврату активов G20).

Директор ИЗиСП, член Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, заместитель Президента РАН академик РАН, член Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы) доктор юридических наук, профессор Т.Я. Хабриева, открывая Восьмой Евразийский антикоррупционный форум, подчеркнула, что мероприятие проводится при поддержке давних партнеров Института — Международной антикоррупционной академии (IACA) и Счетной палаты Российской Федерации.

В научном докладе Т.Я. Хабриева отметила, что последние десятилетия характеризуются тем, что антикоррупционное законодательство стало неотъемлемым атрибутом цивилизованного правопорядка и практически в любой стране представляет собой заметный правовой массив. Современные государства поставлены перед вопросом, каким образом упорядочить эти правоотношения и само антикоррупционное законодательство, которое везде развивается по-разному, несмотря на «давление» международных стандартов.

Законодательство о противодействии коррупции в силу влияния международных норм прошло определенные этапы (имплементация международных антикоррупционных стандартов, инкорпорация анти-

2 Азербайджан, Армения, Беларусь, Венгрия, Италия, Китай, Россия, Сербия, Таджикистан, Финляндия, Франция, Чехия.

коррупционных норм в отрасли публичного и частного права). Впереди наступает новый этап развития антикоррупционного законодательства, связанный с систематизацией и модернизацией законодательства о противодействии коррупции. Поэтому очень важно не только оценить его состояние, но и выявить новые тренды.

Противодействие коррупции как функция государства, обязанность гражданина или система полномочий государственных органов упоминается в конституциях 38 стран. Этот устойчивый тренд подтверждает, что антикоррупционное законодательство, получив конституционную основу, будет развиваться дальше.

Следующая тенденция — постоянное увеличение числа нормативных правовых актов и норм, регулирующих вопросы противодействия коррупции. В науке созрел вывод, что наращивание нормативно-правовой базы в антикоррупционной сфере во многом носит спонтанный характер и отрицательным образом сказывается на системности не только антикоррупционного законодательства, но и всего законодательства в целом3.

Не менее интересный тренд — ослабление корреляции между числом адресатов антикоррупционных норм и результативностью их применения. Все больше лиц различных категорий подпадают под требования о представлении сведений о доходах, расходах, обязательствах имущественного характера4. На сбор, хранение и проверку этих сведений уходят значительные материальные и кадровые ресурсы. В экспертном и научном сообществе активно формулируются предложения об оптимизации этих процессов посредством использования информационных технологий и внедрения риск-ориентированного подхода.

Новой тенденцией является синхронизация антикоррупционного и антиотмывочного законодательства. К числу ее основных направлений следует отнести замену дискреционных методов принятия решений процедурными, автоматизированными методами; унификацию профессиональных и этических стандартов; принятие единых критериев определения «публичного должностного лица» и т. д.

Несмотря на давление международных обязательств и предполагаемую стандартизацию блоков законодательства, наметилась траектория развития законодательства о противодействии кор-

3 Так, в условиях спонтанного наращивания законодательства наблюдаются разрозненность подходов субъектов РФ, недостаточно выраженная доминанта воздействия федерального законодательства, а также избыточность декларативных норм.

4 Ежегодно 1,6 млн государственных служащих представляют сведения о доходах и расходах, — и эта цифра зани-

женная, потому что у нас намного больше людей представляют эти сведения, как и количество сотрудников, которые их обрабатывают.

рупции, связанная с формированием самобытных национальных моделей. Так, Ирландия и Великобритания ратифицировали международные антикоррупционные конвенции. Однако в отличие от Российской Федерации, например, в Ирландии законодательство о противодействии коррупции практически не поменялось. В этой сфере действуют акты, которые были приняты еще в начале прошлого века. Таким образом, некоторые страны стремятся сохранять систему, которая у них была до принятия международных стандартов.

С момента становления антикоррупционного законодательства доктрина подвергала его исследованию, пыталась провести категорирование антикоррупционного законодательства в правовой доктрине. Самая известная попытка — представить его как самостоятельную отрасль законодательства. Чаще всего его обозначают как комплексный правовой институт. Этот традиционный подход не всегда отражает специфику антикоррупционного законодательства.

Несколько лет назад ИЗиСП предложил идею рассмотрения антикоррупционного законодательства как нетипичного циклического правового массива. В отличие от других правовых массивов, которые присутствуют в законодательстве, антикоррупционное законодательство, как и антиотмывочное, не обнаруживают тенденцию к обособлению, они не интровертны, а экстравертны, проникают в другие элементы системы права, другие отрасли и институты права и подчиняют их развитие своим целям и задачам.

За время, которое прошло после Седьмого Евразийского форума, появились очень интересные идеи. Речь идет о модульном регулировании, включающем комплексные нормативные акты, профильные органы и технологии, которые обеспечивают их деятельность. Модульный подход позволяет учесть потенциал различных социальных регуляторов и при этом соблюсти границы их действия.

Необходимо рассмотреть в практической плоскости варианты систематизации антикоррупционного законодательства, задача которого поставлена, наконец, в Национальном плане противодействия коррупции на 2018—2020 гг., и это повышает ответственность юридической науки. Учитывая интенсивное нормотворчество в сфере противодействия коррупции, один из путей состоит в систематизации антикоррупционного законодательства по отдельным блокам5.

5 Запреты, ограничения и обязанности, установленные в целях противодействия коррупции; предотвращение и урегулирование конфликта интересов; представление сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера; трудоустройство государственных и муниципальных служащих после увольнения со службы; антикоррупционная экспертиза; обязанность организаций принимать ме-

Обсуждая систематизацию законодательства о противодействии коррупции, ученые обычно говорят об антикоррупционном кодексе, а Институт предлагает обратиться к основам законодательства. Это позволит создать стройную иерархичную систему такого законодательства, которая учитывает федеративную структуру нашего государства, установить единые подходы к формированию законодательства по противодействию коррупции и обеспечить их единство в масштабах всего государства.

Процесс консолидации и продолжающейся систематизации антикоррупционного законодательства не может проходить в условиях отсутствия базовой концепции. В связи с этим Институт поддерживает идею разработки Концепции развития законодательства о противодействии коррупции по примеру Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации или Концепции уголовно-правовой политики Российской Федерации.

Таким образом, можно утверждать, что мы сейчас находимся в стадии нового цикла развития законодательства о противодействии коррупции, которая связана и с перезагрузкой права вообще. При этом юридическая наука должна выполнить сложные задачи, которые мы пытаемся для себя определить.

Предваряя следующий доклад, Т.Я. Хабриева отметила, что Счетная палата РФ в течение многих лет проводит Евразийский антикоррупционный форум совместно с Институтом. При этом значение данного государственного органа в сфере противодействия коррупции постоянно повышается.

Аудитор Счетной палаты РФ Ю.В. Росляк подчеркнул, что борьба с коррупцией должна строиться на предотвращении условий, которые способствуют ее возникновению. И ключевую роль здесь играет совершенствование законодательства — как антикоррупционного, так и специального отраслевого. В России уже сформирована современная нормативно-правовая база по противодействию коррупции, соответствующая нормам международного права. Вместе с тем стремительное изменение коррупционных тенденций требует соответствующего изменения антикоррупционного законодательства.

Новый импульс в работе по противодействию коррупции Счетной палате придает принятая в августе 2018 г. Стратегия развития Счетной палаты РФ на 2018—2024 гг. Прежде всего основное внимание при реализации антикоррупционных мер уделяется организации и проведению экспертно-ана-литических и контрольных мероприятий, которые организует и в плановом порядке проводит Счетная палата.

В обязательном порядке в контрольные эксперт-но-аналитические мероприятия включаются вопро-

ры, направленные на предупреждение коррупции; юридическая ответственность за коррупционные правонарушения.

сы, связанные с противодействием коррупции. Такой подход дает ощутимые результаты, позволяет повысить системность в работе, что способствует выявлению наиболее емких для коррупционных проявлений сфер деятельности, дает возможность видеть системные проблемы, которые требуют оперативного решения, в том числе на законодательном уровне. Результаты проведенных мероприятий свидетельствуют, что по-прежнему наиболее емкими для коррупционных проявлений остаются государственные закупки, ценовое регулирование и ряд других сфер экономической деятельности, где сохраняются условия для нарушений и разного рода ухищрений, имеют место посреднические схемы, создающие основы для коррупционных проявлений.

С целью предупреждения коррупции, минимизации последствий предусматривается значительное расширение роли стратегического аудита, и это одно из целевых направлений работы Счетной палаты на ближайшую перспективу. Эта работа позволит выявлять скрытые угрозы и предотвращать риски. Проведение стратегического аудита позволит повысить эффективность бюджетных расходов, должно обеспечить достижение заявленных целей развития страны.

Государственный советник 1-го класса, заместитель начальника Контрольного управления Президента РФ М.В. Селиверстова отметила деструктивный характер проблемы коррупции, которая угрожает нормальному функционированию, прежде всего публичных институтов, порождает некомпетентность, укрепляет чувство безнаказанности, обостряет социальные противоречия. Именно поэтому в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, указах главы государства последовательно в течение многих лет формулируются задачи по противодействию этому явлению. Целостность системы мер противодействия коррупции обеспечивается задействованием всего возможного арсенала средств: политических, правовых, организационных, морально-этических.

Коррупция — болезнь застарелая, поэтому постоянно меняет свои образы и проявления и вместе с общественными, социальными, экономическими отношениями также эволюционирует, мимикрирует. В связи с этим для противодействия ей требуются не только антикоррупционное законодательство, но и исследование причин и условий, ее порождающих, формирование социальной среды неприятия коррупции во всех ее проявлениях.

Несмотря на большую работу, которая была проделана с точки зрения обоснования теоретических, методологических основ антикоррупционной экспертизы, осталось еще много нерешенных задач. Антикоррупционная экспертиза как процедура должна обогащаться результатами других современных юридических технологий, таких как мониторинг право-

применения, правовое прогнозирование, оценка регулирующего воздействия в самом широком смысле этого слова, которые позволяют выявить системную несбалансированность, противоречивость, неопределенности, пробелы и лакуны, предоставить экономическую обеспеченность и соответствие реалиям общественного развития.

Именно системный подход позволит выйти на иной качественный уровень правотворческой деятельности и качественно новый правовой ландшафт, который отвечает целям государственной и общественной стабильности и развития.

Т.Я. Хабриева поблагодарила М.В. Селиверстову за поддержку со стороны Администрации Президента РФ, подчеркнув, что основы профессионализма закладываются именно в науке, поскольку прежде чем воспитать профессионала, надо добыть эти знания, и добывает их доктрина.

Первый заместитель Министра юстиции РФ кандидат юридических наук О.А. Плохой отметил, что ежегодный Евразийский форум превратился в дискуссионную площадку, на которой вырабатываются и обсуждаются научные основы государственной антикоррупционной политики. Современный коррупционер применяет такие ухищрения и уловки, которые пять лет назад нам были совершенно неведомы, например формирование коррупционного спроса с применением высоких технологий, оплата коррупционных услуг с помощью новых финансовых инструментов, криптовалюты. Идет активное вовлечение третьих лиц в коррупционные схемы, поэтому необходимо совершенствовать и законодательство, и соответствующие практики.

В настоящее время активно обсуждается тема повышения эффективной системы декларирования доходов. Сегодня из любой точки мира с учетом имеющихся информационных технологий информацию о доходах и декларацию наших руководителей уровня министра можно получить в онлайн-режиме. Это маленький штрих уникальности российской системы декларирования, однако, видимо, и она требует корректировки с учетом новелл законодательства и новой политической ситуации. Ощущается необходимость создания новых правовых механизмов выявления коррупционных схем с большим количеством аффилированных лиц. Кроме того, необходимо совершенствовать систему контроля за расходами действующих и бывших государственных служащих, а также повысить эффективность международного сотрудничества.

В сфере применения такого мощного антикоррупционного инструмента, как возврат активов, в международном сотрудничестве полное затишье. В сфере оценки уровня коррупции наблюдается диктат одной известной международной организации, которая выпускает свой индекс восприятия коррупции. Нельзя относиться к проблеме коррупции

в странах и мире как некоему мини-чемпионату мира, где есть чемпионы, есть аутсайдеры, и их можно расставить по какому-то списку.

Т.Я. Хабриева отметила, что в рамках второго Евразийского антикоррупционного форума довольно подробно обсуждались методики, по которым Transparency International оценивает разные страны. При этом основной метод был опросный, однако результат этой оценки очень велик. Идею создания собственной научной системы критериев оценки уровня коррупции в стране поддержали коллеги из Китая, но работа шла больше с коллегами из Киргизии: был сделан макет международной научной системы оценки уровня коррупции, и ученые готовы ее обновить и представить Министерству юстиции РФ и Министерству труда и социальной защиты РФ.

Предваряя следующее выступление, Т.Я. Хабриева отметила важность мнения профильного Управления Президента РФ по вопросам противодействия коррупции в контексте обсуждаемых проблем.

Референт Управления Президента РФ по вопросам противодействия коррупции В.В. Белинский огласил приветственное слово начальника Управления Президента РФ по вопросам противодействия коррупции А.С. Чоботова к участникам Форума.

В.В. Белинский констатировал, что ИЗиСП создал уникальную площадку и в рамках доброй традиции проводит ежегодные антикоррупционные форумы. Таким образом создаются большие возможности для развития теоретических и концептуальных представлений о коррупции, для интеграции различных научных методов исследования в привязке к актуальным и насущным задачам антикоррупционной деятельности. Нынешний этап развития антикоррупционного законодательства рассматривается как расширение сферы применения антикоррупционных стандартов и последовательная работа по повышению эффективности их применения. Совершенствуются вопросы привлечения к ответственности за совершение коррупционных правонарушений, определяются критерии, когда нарушитель подлежит увольнению со службы, а совершивший малозначительные правонарушения — взысканию. Прорабатываются детали механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов.

Эти задачи сформулированы в Национальном плане по противодействию коррупции, в том числе касающиеся систематизации и актуализации нормативно-правовой базы по вопросам противодействия коррупции, по устранению пробелов, противоречий в правовом регулировании в области противодействия коррупции.

Не вызывает сомнений необходимость перманентного совершенствования антикоррупционной системы. Видоизменяются ситуация в области противодействия коррупции и схема совершения коррупционных правонарушений, применяются современные

технологии. При этом необходимо обеспечить незыблемость базовых принципов противодействия коррупции, которые заложены в российском законодательстве.

Прошло более 10 лет с начала активного формирования нашей антикоррупционной базы, антикоррупционного законодательства. Ни у кого не вызывает сомнений необходимость согласования положений, которые принимались в различное время. Они дефрагментированы. Нормы содержатся в различных актах. Их группировка для удобства применения необходима. В проекте рекомендаций Форума изложен ряд смелых и новаторских идей по данному вопросу.

У нас образовалось антикоррупционное сообщество, сформированы органы и подразделения по профилактике коррупционных правонарушений. Это сообщество активно развивается, работает с имеющимися институтами, активно выявляет проблемы правоприменительной практики, вырабатывает свои предложения и варианты решений поставленных задач. Сообщество остро нуждается в методическом обеспечении и готово обогатить эмпирическую основу теоретических исследований. Мы активно стараемся построить этот мост между теорией и практикой.

Т.Я. Хабриева, предоставляя слово главному финансовому уполномоченному Российской Федерации кандидату юридических наук Ю.В. Воронину, отметила, что он выступает от имени относительно нового института в нашей государственной системе.

Ю.В. Воронин подчеркнул, что коррупция сегодня рассматривается как одно из наиболее серьезных препятствий для полноценного политического и экономического развития во многих странах мира. В последние годы значительно увеличилось число исследований, научных публикаций по формам и методам борьбы с этим негативным явлением, проводятся международные конференции и форумы, в том числе ставший регулярным и авторитетным Евразийский антикоррупционный форум, который является одной из основных научных площадок для обсуждения вопросов противодействия коррупции. В целях эффективной борьбы с коррупцией и предупреждения ее новых проявлений создаются межправительственные антикоррупционные организации, международные организации по борьбе с коррупцией. Наиболее значимыми на международном уровне являются регулярные сессии, ежегодные конференции государств — участников конвенций ООН, посвященные борьбе с коррупцией.

В России реализуется целенаправленная государственная политика по противодействию коррупции, созданы межведомственные рабочие группы по вопросам противодействия коррупции, образованы комиссии по урегулированию конфликта интересов в различных органах государственной власти и местного самоуправления, проводится антикоррупцион-

ная экспертиза нормативных правовых актов. Все это и многое другое позволяет системно подойти к решению поставленных задач и добиться видимых результатов.

В нашей стране функционируют органы государственной власти, для которых борьба с коррупцией является одной из основных задач. В то же время существуют институты, функционал которых напрямую не связан с противодействием указанному явлению, но их существование является эффективным механизмом предупреждения коррупционных проявлений. Именно таким органом должен стать, по мнению докладчика, институт финансового уполномоченного, введенный Федеральным законом от 4 июня 2018 г. № 123-Ф3 «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг». В данном Законе заложен ряд механизмов, которые будут способствовать пресечению коррупции в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг в очень важной для нашего общества сфере и с точки зрения обеспечения доверия и благосостояния людей. Среди них:

независимость финансовых уполномоченных при осуществлении ими своих полномочий от федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, Центрального банка и иных организаций, должностных лиц;

создание коллегиального консультативного и совещательного органа — экспертного совета службы финансового уполномоченного, включение в состав которого представителей научного сообщества и общественных организаций, осуществляющих защиту прав потребителей, позволит обеспечить непосредственное влияние общественных институтов на создание и совершенствование системы досудебного урегулирования споров между потребителями финансовых услуг и финансовыми организациями, и др.

Служба финансового уполномоченного также планирует максимально широко внедрять цифровые технологии и развивать электронные каналы взаимодействия с контрагентами как при разрешении споров, так и в деле информирования потребителей об их правах и защите.

Пока рано считать, что таким образом можно решить все проблемы в данной сфере. Основа для коррупции не ограничивается исключительно институциональными аспектами, но, разрешая хотя бы их, делая более прозрачными и защищенными процедуры принятия решений, опротестования при необходимости, мы будем, несомненно, способствовать сокращению масштабов негативных явлений.

Т.Я. Хабриева подчеркнула, что открываются новые возможности для противодействия коррупции и для большей части аудитории представленная информация является новой.

Далее с докладом на английском языке "The Basic Situation and Significance of the Reform of the

Supervision System in China" («Основные положения и значения реформы надзорной системы в Китае») выступил заместитель директора Института права Китайской академии общественных наук Чэнь Гуо-пин, представляющий организацию, которая является давним партнером ИЗиСП.

Начиная с 2012 г. в Китае было разработано и им-плементировано много новых антикоррупционных мер, в том числе меры по усилению образования и профессиональной подготовки государственных служащих, сокращению масштабов, подлежащих административному рассмотрению и утверждению государственными органами вопросов, касающихся сурового наказания коррумпированных чиновников, а также меры по реформированию системы государственного надзора.

Среди этих мер реформа системы государственного надзора имеет самое важное значение. Каковы ее основные тренды?

Во-первых, это процесс создания новой системы государственного надзора в Китае. Коммунистическая партия Китая и Центральное народное правительство всегда подчеркивали значительную роль надзора и с самого начала создали полномасштабную систему надзора.

До реформы основными органами, отвечающими за надзор, были комиссии по проверке дисциплины при партийных комитетах на различных уровнях и их уполномоченные органы, отделы административного надзора народных правительств на различных уровнях, Национальное бюро по предупреждению коррупции и антикоррупционные департаменты при органах народной прокуратуры на разных уровнях. В течение длительного периода эти надзорные органы играли важную роль в предупреждениях и наказаниях за коррупционные правонарушения. Однако они столкнулись и со многими проблемами, такими как недостаточная концентрация антикоррупционных сил, необоснованное распределение власти и высокие эксплуатационные расходы, поэтому в течение нескольких лет государство рассматривало вопрос о реформе существующей системы надзора.

Новая система была создана новыми конституционными изменениями и Законом о надзоре. 23 марта 2018 г. была официально учреждена Национальная надзорная комиссия, и вновь назначенные ее члены приступили к исполнению должностных обязанностей, принеся перед этим публичную присягу на Конституции. После этого по всей стране были созданы наблюдательные комиссии от провинциального уровня до уровня графства, что позволило сформировать национальную систему контроля, состоящую из наблюдательных комиссий на национальном, провинциальном, муниципальном и окружном уровнях.

Во-вторых, это различия между новой и старой надзорными системами. Реформа системы государ-

ственного надзора заключается не в простом слиянии, увеличении или уменьшении существующих надзорных органов, не в простом регулировании функций существующих надзорных органов, а в реструктуризации существующих надзорных систем и учреждений. В результате новая система сильно отличается от старой как по внешнему виду, так и по рабочим механизмам: изменены статус контролирующих органов среди государственных органов, институциональная структура и взаимоотношения между руководством надзорных органов, объем надзора, обязанности и компетенция надзорных органов, надзорные меры.

В-третьих, это значение создания новой системы государственного надзора. Реформа системы государственного надзора, целью которой является полноценное использование функций надзорных органов и создание надзорной системы в соответствии с фактическими условиями в Китае, включает серьезные изменения политической системы, политической власти и политических отношений в стране.

Таким образом, это важное институциональное новшество, сделанное Китаем, чтобы идти в ногу со временем, и поэтому обладает ключевым значением.

Все эти меры способствуют совершенствованию системы государственного управления, стимулируют полноценную работу надзорных органов, а также содействуют обеспечению исполнения обязанностей контролирующих органов в соответствии с законом.

Закон о надзоре устанавливает, что надзорная деятельность государства должна строго соответствовать Конституции и законам, принимать факты за основу, а законы за критерий, одинаково применять законы ко всем субъектам и гарантировать законные права и интересы всех сторон.

Т.Я. Хабриева отметила, что в России тоже стартовала реформа контрольно-надзорной деятельности, и поэтому опыт Китая особенно интересен. В ближайшее время завершается работа над совместной монографией Института с партнером из Китая — Пудун-ской академией по подготовке руководящих кадров на тему «Опыт регулирования государственной службы в России и Китае». Контрольно-надзорная деятельность также находится в сфере интересов ИЗиСП, и, возможно, данное выступление позволит приступить к реализации совместных научных проектов.

Вице-президент Торгово-промышленной палаты РФ Е.Н. Дыбова отметила, что в рамках исследований, проводимых ТПП во всех регионах Российской Федерации, наблюдается позитивная динамика в восприятии представителями бизнес-сообщества мер по противодействию коррупции. Так, уже половина опрашиваемых дает положительную оценку текущей ситуации, притом что еще несколько лет назад опросы были более удручающими.

В то же время существует проблема отнесения бизнесом антикоррупционного законодательства

и принимаемых в этой области мер к сфере государства. И даже ст. 133 Федерального закона «О противодействии коррупции» затронула в основном только крупный бизнес, который ввел необходимые институты, составил необходимые программы и активно проводит у себя антикоррупционный комплаенс.

Сегодня для того, чтобы субъекты предпринимательства понимали процессы, которые государство проводит в целях борьбы с коррупцией, необходимы новые подходы и другие мероприятия, которые совсем по-другому выстроены. Преимущественно это должны быть видеоролики, интерактивные сообщения, различные наглядные мероприятия и, самое главное — попытка достучаться до глубины души.

В рамках продолжения проекта «Бизнес-барометр коррупции», который получил поддержку в Национальном плане противодействия коррупции, Торгово-промышленная палата раз в полгода устраивает опрос предпринимателей об основных проблемах в области коррупции.

Для Торгово-промышленной палаты очень важна Антикоррупционная хартия российского бизнеса именно с точки зрения снятия обременений, когда бизнес как бы соглашается с условиями государства и освобождается от ненужных бумаг, ненужного документооборота, получает возможность почувствовать себя приобщенным к работе, которую проводит государство.

Очень важными представляются вопросы приближения законодательства к реальной жизни. Необходимо рассмотреть реальные возможности сокращения обременений, которые возлагаются на бизнес, потому что у бизнеса совсем другие задачи и он не готов сейчас делать борьбу с коррупцией отдельным направлением своей деятельности.

Т.Я. Хабриева согласилась, что этические нормы, которыми руководствуются в бизнесе, иногда намного эффективнее, и идея модульного регулирования, учитывающая не только международные стандарты, законы, подзаконные акты и иные социальные регуляторы, позволяет оценить этот эффект. Однако возникает вопрос: как вложить это в будущую модель систематизации законодательства, во внедрении которой должна быть заинтересована и Торгово-промышленная палата? Т.Я. Хабриева выразила надежду на объединение усилий в создании научной методики оценки уровня коррупции, позволяющей выйти за рамки опросных методов и получать соответствующие расчеты.

Заместитель директора Службы финансового мониторинга РФ В.И. Глотов приветствовал аудиторию от лица директора Федеральной службы по финансовому мониторингу Ю.А. Чиханчина. Докладчик подчеркнул, что Россия проходит ответственный этап оценки российской системы противодействия отмыванию доходов и/или финансированию терроризма (ПОД/ФТ) со стороны Международной груп-

пы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием доходов (FATF). FATF наряду с Советом Безопасности ООН является организацией, которая составляет так называемые санкционные списки, и страна, попавшая в санкционный, так называемый черный или наиболее легкий серый, список РАТБ, подпадает под ряд значительных ограничений в своей международной деятельности, которая касается инвестиционной привлекательности, открытия корреспондентских счетов и т. д. В черном списке FATF сегодня находятся Иран и КНДР.

Тема борьбы с коррупцией является одним из приоритетов, на которые ориентируется БАТБ в борьбе с отмыванием доходов.

Служба финансового мониторинга успешно работает в тренде цифровизации, что справедливо в нашем быстро меняющемся мире. В рамках информационной системы служба создала финансовый профиль коррупционера, который позволяет по признакам, финансовым отпечаткам, тем шагам, которые совершаются в денежном мире, устанавливать лиц, имеющих отношение к коррупционным направлениям, обрабатывать эту информацию, анализировать и передавать в правоохранительные органы. В прошлом году по материалам Росфинмониторинга по коррупционным основаниям было возбуждено 113 уголовных дел.

В течение прошлого года по антикоррупционным запросам служба обработала 84 запроса, 37 из них — запросы по кандидатам в судьи и членам их семей.

Значительная работа проводится в части профилактики антикоррупционной деятельности. Так, работая в рамках Гособоронзаказа, служба старается на ранних подступах отслеживать компании, которые уже «засветились» в недобросовестной работе, отсекать их от участия в конкурсах на получение крупных заказов.

В.И. Глотов сделал акцент на поддержке юридическим сообществом важности совместной работы с ИЗиСП. В завершение речи докладчик пожелал успехов работе Форума.

Глава Программного офиса Совета Европы в Российской Федерации Петр Зих выступил с докладом «Деятельность Совета Европы по защите прав предпринимателей в Российской Федерации от коррупционных практик на муниципальном уровне — проект ПРЕКОП II».

В течение своего существования Совет Европы разработал более 200 конвенций, и с момента присоединения в 1996 г. Российской Федерации ею уже подписаны и ратифицированы более 65 из них. Несмотря на некоторые сложности в отношениях России и Совета Европы, только в прошлом году Российская Федерация присоединилась к восьми новым юридическим инструментам Совета Европы, что демонстрирует развитие правового сотрудничества.

Проект «ПРЕКОП II» нацелен на защиту прав предпринимателей Российской Федерации от коррупционных практик. Проекты I и II идут с 2013 г. Проект II является крупнейшим и старейшим, а текущий этап начался в 2016 г. и продлится до конца 2019 г. с бюджетом в 2 млн евро. Проект направлен на усиление мер по предупреждению коррупции через выработку законодательных и методических рекомендаций с учетом российского и международного опыта. И главная тенденция — это укрепление института уполномоченного. Выступающий обратил внимание на уникальность данного института в пространстве стран Совета Европы и предложил усилить работу по его продвижению в другие страны Совета Европы.

Проект работает на территории Российской Федерации в 15 пилотных регионах, и в его рамках были рассмотрены вопросы определения типологии коррупционных практик, конфликта интересов, отношений бизнеса и государственных должностных лиц, практики осуществления государственных закупок, предоставления государственных услуг, проанализирована контрольно-надзорная деятельность. Совсем новая тема — вопросы создания механизмов конфиденциального сообщения со стороны предпринимателей о фактах коррупции.

Для региональных уполномоченных полезен не только международный опыт, но и обмен опытом из разных регионов Российской Федерации. По этой причине была создана платформа, которой могут пользоваться уполномоченные для обмена опытом.

Петр Зих отметил позитивный факт участия в совместной работе представителей экспертной группы реформы контрольно-надзорной деятельности, экспертов Министерства труда и социальной защиты РФ, Министерства экономического развития РФ. Помимо общения и обмена опытом результатами работы являются технические документы, затрагивающие тематики экспертизы нормативных правовых актов, пробелов в текущей российской антикоррупционной реформе, повышения профессионального уровня специалистов государственных и муниципальных закупок, обеспечения прозрачности, введения на региональном уровне методологии противодействия коррупции, поддержки предпринимателей. Что касается муниципальных услуг, то здесь речь идет о поддержке малому и среднему бизнесу в процессе предоставления муниципальных услуг и прозрачности. Большое внимание также уделено земельным отношениям.

Научный руководитель Института, президент Российской ассоциации международного права, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор А.Я. Капустин отметил ценность гуманитарного сотрудничества с Советом Европы и европейскими государствами и выразил надежду на урегулирование кризиса

межпарламентского сотрудничества между Россией и Советом Европы.

Заместитель начальника Управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ В.Г. Волков осветил в докладе основные направления работы прокуроров по приоритетным новым направлениям работы в сфере противодействия коррупции.

Главной задачей на сегодняшний день, поставленной перед Управлением Президентом РФ, Генеральным прокурором РФ, является надзор за исполнением законодательства о контроле за соответствием доходов служащих их расходам. Интенсивность этой работы ежегодно растет. В 2018 г. прокуроры инициировали более 400 контрольных мероприятий с целью проверки соответствия произведенных чиновниками расходов их доходам. Также ежегодно увеличивается число исков об обращении имущества, приобретенного на неподтвержденные доходы, в доход государства. В прошлом году прокурорами было заявлено более 50 исков, 28 из рассмотренных уже удовлетворены, и общая сумма имущества, изъятого в доход государства, превысила 300 млн руб. А всего за период действия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по искам Генеральной прокуратуры РФ в доход государства обращено имущества на сумму, превышающую 11 млрд руб.

В целях совершенствования механизмов контроля в 2018 г. по инициативе Генеральной прокуратуры РФ в законодательство внесены изменения, и теперь закон дополнен нормами, позволяющими осуществлять контроль за расходами не только действующих, но и бывших служащих. Полномочиями по проведению такого контроля наделены прокуроры, кадровые службы государственных и муниципальных органов. Однако следует отметить, что такой контроль пока возможен только в случаях, когда кадровая служба начала проводить контрольные мероприятия, но не смогла их завершить по причине увольнения служащего. Такие материалы поступают к прокурорам, которые продолжают работу по ним.

Особое внимание уделяется выявлению наиболее значимых коррупционных нарушений в сферах, связанных с распоряжением государственным бюджетом и государственным имуществом, вопросам привлечения к административной ответственности виновных должностных и юридических лиц и др. Так, в 2018 г. около 500 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.28 КоАП, было возбуждено по инициативе прокуроров. Указанная норма возлагает ответственность за незаконное вознаграждение от имени или в интересах юридических лиц.

Директор Департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы по противодействию коррупции Министерства

труда и социальной защиты РФ кандидат экономических наук Д.В. Баснак осветил одно из актуальных направлений нормативного регулирования, на котором целесообразно сделать акцент в ближайшие два года, — кодификация антикоррупционного законодательства, соответствующее поручение о котором предусмотрено в Национальном плане противодействия коррупции на 2018—2020 гг.

Проблема в данном случае заключается в том, как объединить все принятые указы Президента РФ, принятые федеральные законы в единое правовое регулирование: ограничения, запреты и требования будут разбросаны в законах, которые определяют правовое положение разных категорий лиц, либо они будут оттуда изыматься и объединяться в один общий федеральный закон.

Также возникает вопрос о механизмах привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения. Прежде всего речь идет о мерах дисциплинарной ответственности, потому что все эти механизмы прописаны и разбросаны в разных федеральных законах. Это большая проблема, связанная еще и с тем, что до настоящего времени не решен вопрос относительно дисциплинарной ответственности лиц, замещающих государственные должности, как в порядке назначения, так и избираемых лиц. Сложно понять, каким образом должны такие меры приниматься, потому что эта категория не имеет работодателя.

Следующий важный вопрос, стоящий на повестке, — это распространение ограничений и запретов на работников организаций, которые созданы в субъектах Федерации и в органах местного самоуправления. Возникает вопрос о балансе таких ограничений и запретов, какими они должны быть и насколько в целом охватывать те или иные категории лиц.

Представляется, что ограничения, требования и запреты должны распространяться как минимум на директора учреждения, заместителя директора, а также лиц, которые отвечают за финансовую составляющую, а меры, касающиеся конфликта интересов, — на всех работников. При этом необходимо учитывать проблему в малочисленных муниципальных образованиях, где присутствует сложная кадровая ситуация из-за родственных связей.

В ситуации, когда конфликт интересов есть и его нельзя решить, целесообразно прибегать к публичности, гласности и мерам контроля за лицами, которые продолжают исполнять должностные обязанности в условиях конфликта интересов.

В сфере предоставления сведений о доходах большая проблема возникает в связи с отсутствием в действующем антикоррупционном законодательстве легального определения понятия «доход». Ежегодно министерство готовит методические рекомендации с огромным перечнем различных выплат, пособий, иных видов денежных поступлений, которые стоит относить к доходам, а какие — нет. Но возникают

сложности в связи с тем, что объективно не всегда можно легко относить ту или иную ситуацию, те или иные выплаты к доходам.

Экс-министр образования Венгрии, статс-секретарь премьер-министра Венгрии, ответственный за фонды ЕС (2007—2008 гг.), консультант миссий UNICEF, старший исследователь Центра финансовых исследований Венгрии, старший научный сотрудник Института перспективных исследований Центрально-Европейского университета Балинт Мадьяр выступил с докладом «Слепые пятна в изучении коррупции: от мелкой коррупции к криминальному государству».

Выступающий отметил, что необходимо отказываться от восприятия коррупции как отклонения от нормы и предложить новые области для изучения этого негативного явления. Область, которая совершенно невидима в парадигме коррупции как девиации, — это сосуществование санкционированной и несанкционированной незаконности.

Поскольку предпосылкой любого эмпирического исследования является четкая исследовательская цель, то первый вопрос можно озвучить так: какова связь между коррупцией и государством? Второй — существует ли санкционированная коррупция; как государство помогает такой коррупции? Это требует интеграции исследований (политических) избирательных правоохранительных органов в исследовании коррупции. Третий вопрос: если государство является преступным государством, то как оно связано с низовыми видами коррупции? Четвертый: существует ли связь между отношением преступного государства к несанкционированной незаконности и а) размером страны, б) государственной властью, в) объемом природных ресурсов, г) связями или рычагами Запада?

Можно предположить, что в более крупном федеративном государстве доминирующим отношением правителей, скорее всего, будет терпимость или содействие, поскольку издержки ликвидации или захвата коррупционных сетей по всей стране будут слишком дорогостоящими. В связи с этим мы можем сказать, что чем сильнее государство, тем больше вероятность ликвидации альтернативных коррупционных сетей, в то время как более слабое государство с большей вероятностью избежит дорогостоящих «войн» и станет посредником автономии с местными руководителями. В отношении природных ресурсов представляется, что преступное государство решает, заниматься ли коррупцией более низкого уровня, если она может приносить относительно высокие прибыли. Наконец, если государство связано с идеей о более высоких западных связях и рычагах, поощряющих демократизацию, можно предположить, что тот же самый фактор создает стимул для преступных государств ликвидировать коррупцию и взяточничество на более низком уровне, на чем за-

падные правительства и эксперты, разделяющие презумпцию коррупции как отклонения, фокусируются.

Какие страны или регионы являются наилучшими объектами для таких исследований? Скорее всего те, которые наиболее покровительственны, в основном из-за их прошлого. В постсоветском регионе к этой группе могут относиться Албания, Армения, Азербайджан, Беларусь, Болгария, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Македония, Молдова, Румыния, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Украина и Узбекистан. Следует рассматривать также и посткоммунистические страны с высокими западными связями и рычагами: Чешскую Республику, Польшу и Венгрию, которые также стали государствами — членами ЕС. Кроме того, наши аналитические рамки и предложения могут быть применены к патронатным странам других регионов: таким как посткоммунистические страны Африки к югу от Сахары, Бразилия в Южной Америке, а также Сингапур, Монголия и Китай.

Заместитель председателя Следственного комитета РФ кандидат юридических наук, профессор А.В. Федоров продолжил четко обозначенный Т.Я. Хабриевой вектор научного осмысления вынесенных для обсуждения проблемных вопросов совершенствования законодательства о противодействии коррупции. Один из таких вопросов — антикоррупционная политика в отношении юридических лиц.

Зарубежными исследователями уже выпущено значительное число работ, посвященных антикоррупционной политике в отношении юридических лиц, коррупции юридических лиц, ответственности, в том числе уголовной, юридических лиц за коррупционные правонарушения. В России же антикоррупционная политика в отношении юридических лиц в значительной части остается в тени научных изысканий отечественных специалистов.

Одним из ключевых вопросов антикоррупционной политики является определение, достаточно ли в современных условиях уголовной ответственности физических лиц, совершающих преступления в интересах юридических лиц, либо требуется установление ответственности и для юридических лиц, в интересах которых совершаются коррупционные преступления. Фактически стоит вопрос о признании или непризнании юридического лица субъектом коррупционных преступлений.

В этом вопросе, на наш взгляд, следует поддержать российских исследователей антикоррупционной политики, считающих, что во многих случаях роль отдельного человека как преступника отходит на второй план, юридическое же лицо выдвигается на первый план в качестве реального преступника, незаконно получающего денежные или иные выгоды от преступной деятельности.

В мире современная антикоррупционная политика в отношении юридических лиц имеет два яр-

ко выраженных направления. Первое — предупреждение коррупции юридических лиц, включая выявление и устранение ее причин, т. е. профилактика корпоративной преступности, предусматривающая в том числе обязанность организации принимать меры, направленные на противодействие коррупции, включая антикоррупционные комплаенс-процеду-ры. Второе — выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений юридических лиц, т. е. борьба с корпоративной преступностью.

Если первое направление антикоррупционной политики уже последовательно реализуется в Российской Федерации, то второе лишь изучается в составе антикоррупционной политики ряда государств с проекцией на российскую ситуацию, и только с недавнего времени реализуется посредством административной ответственности.

Наряду с этим в рамках российской антикоррупционной политики должна быть сформулирована позиция по вопросу уголовной ответственности юридических лиц. Такая ответственность предусмотрена рядом международных договоров и имеет место более чем в 70 странах мира. Практически во всех из них установлена уголовная ответственность юридических лиц за коррупционные преступления. С учетом зарубежного опыта введение в Российской Федерации уголовной ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений не представляет сложности, необходимо только определиться с оптимальным законодательным вариантом установления такой ответственности, в частности, как это целесообразно сделать: путем внесения изменений в Уголовный кодекс либо путем принятия специального закона об уголовной ответственности юридических лиц, сформулировать соответствующие теоретические положения, вписывающиеся в национальные уголовно-правовые традиции.

Омбудсмен в сфере противодействия коррупции, ответственный секретарь Экспертного совета при Уполномоченном при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, главный эксперт Института государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Д.В. Крылова выступила с докладом «Пути совершенствования независимой антикоррупционной экспертизы».

Выступающая отметила, что и предпринимательское сообщество, и органы государственной власти единодушны в том, что независимая антикоррупционная экспертиза на сегодняшний день пока не оправдывает надежд, которые на нее возлагались. Это и неудовлетворительные общие количественные результаты, невысокое качество некоторых экспертных заключений, обусловленное тем, что независимые антикоррупционные эксперты не могут быть специалистами во всех вопросах, и им иногда просто

не хватает знаний по существу регулирования правоотношений в той или иной сфере.

Недостаточная инициативность независимых антикоррупционных экспертов часто обусловлена тем, что они получают аккредитацию в целях повышения значимости у окружающих и не проявляют должной заинтересованности в том, чтобы проводить антикоррупционную экспертизу в полном объеме хотя бы несколько раз в год.

В соответствии с указанным очень важно обеспечить организационно-институциональную консолидацию независимых экспертов, чтобы у них была общая площадка, на которой они могли бы совместно работать, выработать принципы осуществления независимой экспертизы именно в качестве независимых экспертов, потому что все остальное определено законодательством. Необходимо разработать также этический кодекс или хартию антикоррупционных экспертов.

Иногда имеет место конфликт интересов, когда эксперт вроде бы независимый, а на самом деле он так или иначе аффилирован с органом власти, который является разработчиком. Получается, что фактически антикоррупционная экспертиза проведена, но там остались незамеченными очень существенные коррупциогенные факторы. И конечно недопустимо злоупотребление правом, когда многократно дублируются направляемые заключения экспертизы.

Профессор А.Я. Капустин отметил, что независимость экспертов должна быть ключевым фактором при разработке более подробного закона об антикоррупционной экспертизе.

Пленарное заседание продолжилось докладом «Организация работы Министерства просвещения Российской Федерации по исполнению национального плана противодействия коррупции на 2018— 2020 годы» заместителя директора Департамента государственной политики в сфере общего образования Министерства просвещения РФ С.А. Пили-пенко.

Выступающий отметил, что во исполнение п. 20 Национального плана противодействия коррупции на 2018—2020 гг. распоряжением Правительства РФ от 29 января 2019 г. № 98-р утверждена программа по антикоррупционному просвещению обучающихся на 2019 г. Далее докладчиком были озвучены основные мероприятия в этой сфере.

Во-первых, это разработка и совершенствование методической базы для проведения мероприятий антикоррупционного просвещения обучающихся. Прежде всего это внесение изменений в ФГОСы общего образования — положений, которые бы предусматривали формирование обучающимися компетенций, позволяющих вырабатывать нетерпимое отношение к коррупционному поведению. Запланирована разработка концепции антикоррупционного воспитания.

Вторая группа мероприятий направлена на антикоррупционное просвещение: проведение открытых уроков и классных часов с участием сотрудников правоохранительных органов, ежегодных общественных акций в целях антикоррупционного просвещения, приуроченных к Международному дню борьбы с коррупцией 9 декабря.

Планируется активно привлекать к этим акциям родителей учащихся и проводить мероприятия, связанные с разработкой методических и информационных материалов по антикоррупционному просвещению именно родителей. Кроме того, запланировано проведение ряда вебинаров для родительской общественности в целях повышения адресности в области привлечения родителей к антикоррупционному просвещению обучающихся.

В рамках национальных проектов Министерство просвещения РФ включило формирование антикоррупционного поведения в цикл всероссийских открытых уроков по профессиональной навигации обучающихся на портале «Траектория».

Третья группа мероприятий, связанная с подготовкой педагогических кадров, включает дополнительное профессиональное образование педагогических кадров в целях дальнейшей реализации ими методик части антикоррупционного воспитания, просвещения.

Четвертая группа мероприятий направлена на популяризацию антикоррупционного поведения. Это проведение конкурса социальной рекламы на антикоррупционную тематику, проведение мероприятий разъяснительно-просветительского характера в образовательных организациях с использованием интернет-пространства, а также, безусловно, информационное освещение мероприятий программы в средствах массовой информации.

Выступающий отметил, что работа, проводимая в целях противодействия коррупции в Министерстве просвещения РФ, Министерстве образования и науки, заключается в формировании мировоззренческой составляющей: ценностных установок, отношения к тому, что правильно — неправильно, верно — неверно. Это то, что закладывается в будущее нашей страны. И работа, которая уже проводится Министерством просвещения РФ и только планируется, безусловно, закладывает основы антикоррупционного стандарта поведения и мировоззренческие установки, которые совместными усилиями сформируют новое антикоррупционное общество.

В заключение пленарного заседания выступил председатель Сербской общины в Москве, член Совета по национальным вопросам при Правительстве Москвы, заведующий кафедрой международного, славянского и экологического права Академии МНЭПУ доктор юридических наук, профессор Божидар Ми-трович. Он раскрыл проблемы противодействия коррупции в Российской Федерации и Восточной Евро-

пе с историко-правовых позиций. Докладчиком были предложены историко-теоретические концепции противодействия коррупции в различных отрезках времени на территории России и других стран Восточной Европы. Отдельное внимание докладчик уделил вопросам антикоррупционной культуры в российском обществе и истории.

Далее работа Форума продолжилась в рамках заседаний секций и круглых столов.

Модераторами секции «Международно-правовые ориентиры противодействия коррупции» выступили президент Российской ассоциации международного права, заслуженный деятель науки Российской Федерации профессор А.Я. Капустин и заведующий центром правовых проблем интеграции и международного сотрудничества ИЗиСП, заместитель члена в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) от Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук профессор А.И. Ков-лер.

В рамках секции докладчики (Н.Г. Доронина, Н.Г. Семилютина, М.А. Цирина, Н.А. Голованова, В.Р. Авхадеев, А.Н. Морозов, Е.А. Фокин и Э.К. Сай-фуллин) предлагали рассмотреть международные договоры в сфере противодействия коррупции и ориентиры международного сотрудничества в указанной сфере, правовые проблемы и перспективы развития имплементации международных антикоррупционных стандартов, потенциал международных рекомендательных актов в антикоррупционной сфере, возможности использования российского опыта законодательной регламентации противодействия коррупции иностранными государствами и международными организациями и др.

В рамках состоявшегося секционного заседания «Законодательство о противодействии коррупции: от новелл к систематизации» модераторами выступили заведующий отделом теории права и междисциплинарных исследований законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Д.А. Пашенцев; заместитель директора юридического департамента Госкорпорации «Роскосмос» доктор юридических наук, профессор В.И. Михайлов; заведующий кафедрой конституционного права Белорусского государственного университета доктор юридических наук, профессор Г.А. Василевич.

Участники секционного заседания (В.И. Михайлов, С.Д. Хазанов, Н.М. Колосова, Т.Л. Козлов, Э.Б. Ха-тов, Б. Митрович, Г.А. Василевич, Н.А. Абузярова, О.А. Терновая) отметили роль ведомственного нормативного правового регулирования, затронули вопросы антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей, правовых средств преодоления конфликта интересов в законодательном процессе, квалификационных требований к лицам, занимающим должности федеральной государственной службы

в правоохранительных органах, а также вопросы публичного раскаяния и публичной ответственности как факторов противодействия коррупции и др.

Секционное заседание «Правовая модель противодействия коррупции: репрессии или стимулы?» открыли модераторы — заместитель Председателя Следственного комитета РФ кандидат юридических наук, профессор А.В. Федоров; главный советник председателя Палаты адвокатов Республики Армения доктор юридических наук А.К. Есаян; заместитель заведующего Центром публично-правовых исследований ИЗиСП, член-корреспондент Международной академии сравнительного права, доктор юридических наук, профессор Ю.А. Тихомиров.

Участники секции (Ю.А. Тихомиров, Р.В. Жуб-рин, В.В. Лазарев, Б.Я. Гаврилов, О.И. Семыкина, С.Б. Поляков, Ю.Т. Рахатко) затронули практические аспекты стимулирующей модели противодействия коррупции, особенности личности коррупционного преступника, вопросы места и роли уголовного закона в борьбе с коррупцией как в России, так и в зарубежных государствах, в том числе в Республике Беларусь.

Модераторами секции «Противодействие коррупции на региональном и муниципальном уровнях» выступили заведующая Центром публично-правовых исследований Института доктор юридических наук, профессор Л.В. Андриченко; заведующий отделом конституционного права Института доктор юридических наук, профессор А.Е. Постников; заместитель директора Юридического института Пятигорского государственного университета, руководитель Северо-Кавказского центра политико-правовых проблем доктор юридических наук, профессор Л.А. Тхабисимова; а также директор КГОУ «Институт муниципального развития» кандидат юридических наук, член-корреспондент Международной Академии наук педагогического образования А.А. Менщиков; представитель Управления Президента Республики Татарстан по вопросам антикоррупционной политики А.Б. Маратканов.

Участники секции (А.Е. Постников, Л.В. Андриченко, А.А. Менщиков, А.Б. Маратканов, Л.А. Тхабисимова, Эльнур Акиф оглы Гумбатов, Ю.В. Трун-цевский, Е.В. Рябцева, Е.Е. Никитина, И.В. Плюги-на, В.Б. Евдокимов, А.Е. Помазанский, С.Б. Нанба, Э.В. Алимов, Ж.А. Гаунова) обозначили конституционные особенности противодействия коррупции на муниципальном уровне и уровне субъектов РФ, особенности функционирования органов местного самоуправления в связи с большой территорией субъекта и разнообразием муниципальных образований, затронули проблемы отсутствия должной подготовки специалистов по вопросам противодействия коррупции, вопросы выявления и предупреждения коррупционных рисков в судебной системе, противодействия коррупции в образовательных организациях

в России и за рубежом и др. Эти вопросы были подняты также в ходе развернувшейся дискуссии. Прокурор Главного управления по борьбе с коррупцией при Генеральном прокуроре Азербайджанской Республики Э.А. оглы Гумбатов осветил деятельность Государственного агентства по оказанию услуг гражданам и социальным инновациям при Президенте Азербайджанской Республики («АСАН») в борьбе с коррупцией.

Также во время проведения секции была установлена конференц-связь с коллегами из Красноярского края, что дало возможность обменяться мнениями по обсуждаемым вопросам.

С приветственным словом к участникам секционного заседания «Антикоррупционное просвещение: государство, общество, гражданин» обратился модератор секции — заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор РАН Н.Н. Чер-ногор, который, обозначив актуальность темы секционного заседания, отметил, что в данном вопросе существует множество проблемных точек, затрагивающих все отрасли права, что требует глубокого научного изучения и юридического анализа. Сомодератор секции С.А. Пилипенко подчеркнул, что развитие антикоррупционного просвещения представляет собой важную задачу, в решении которой должны принимать участие как государство, так и общество.

Современные стратегии противодействия коррупции в Финляндии, вопросы правового регулирования просветительской деятельности в Российской Федерации в целом и особенности антикоррупционного просвещения, антикоррупционной культуры были затронуты в выступлениях Н.В. Путило, В.А. Жилки-на, П.А. Кабанова, С.В. Барабановой, И.И. Бикеева, И.А. Савченко, А.Н. Сухаренко, С.В. Прокопенко. В частности, было предложено создать Евразийский центр антикоррупционного просвещения, который будет осуществлять вспомогательную функцию при формировании антикоррупционной политики, решать актуальные проблемы антикоррупционного просвещения.

Модераторами российско-китайского круглого стола «Противодействие коррупции в странах Азиатско-Тихоокеанского региона: опыт лучших практик» выступили заместитель директора Института права Китайской академии общественных наук Чень Гуопин; научный сотрудник Института права Китайской академии общественных наук, сотрудник научно-исследовательского центра по розыску коррупционеров и возвращению активов государств — членов «Группы двадцати» ^20) при Пекинском педагогическом университете доктор юридических наук, профессор Хуан Фан; заведующая отделом гражданского законодательства иностранных государств ИЗиСП доктор юридических наук, доцент Н.Г. Семилютина; ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции ИЗиСП кандидат юридических наук В.В. Севальнев.

В рамках круглого стола с основными докладами выступили Н.Г. Семилютина, В.В. Севальнев, Хуан Фан, В.Ю. Артемов, Сие Цзэни, С.П. Кубанцев, В.В. Матвеев, Н.С. Воробьев. Были освещены вопросы использования Китаем механизма возврата нелегальных мигрантов для повышения эффективности розыска беглых преступников за рубежом, декларирования имущества по законодательству КНР и России, международно-правового регулирования противодействия коррупции на региональном уровне в Азиатско-Тихоокеанском регионе, озвучены роль и функции наблюдательного совета в компаниях в Китае, система и этапы развития основных антикоррупционных органов Малайзии и др.

Модераторами круглого стола «Право и антикоррупционная культура бизнес-сообщества» выступили заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор И.И. Кучеров; доктор юридических наук Ю.В. Трунцевский; доктор юридических наук А.К. Есаян; начальник Центра по организации противодействия коррупции ПАО «РЖД» А.Г Занин.

Участники заседания круглого стола (И.М. Ахмет-шин, П.В. Андросенко, Ю.В. Глубокая, К.С. Евсиков, М.А. Молчанова и др.) обменялись опытом и обсудили вопросы реализации антикоррупционных механизмов в ОАО «РЖД», внедрения стандартов деловой этики в целях формирования корпоративной антикоррупционной культуры в ПАО «Вымпелком», а также способы предупреждения коррупции в образовательной организации, основные направления государственного регулирования комплаенса в России и зарубежных государствах, деятельность правоохранительных органов по противодействию коррупции в государственных корпорациях.

Круглый стол «Совершенствование правовых мер противодействия коррупции в сфере государственных закупок» посредством конференц-связи проводился сразу на двух площадках: Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и Санкт-Петербургского государственного университета.

Модераторами круглого стола выступили ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП доктор юридических наук, профессор РАН О.А. Беляева и доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики Санкт-Петербургского государственного университета кандидат юридических наук С.П. Кушниренко.

Участники заседания круглого стола (О.С. Смолина, О.А. Степанов, А.Н. Сухаренко, А.Д. Дюсупова, А.А.Гладких и др.) затронули проблемы согласования с государственными органами крупных сделок в сфере публичных закупок, обсудили роль финансового мониторинга в противодействии коррупции, привели статистические данные, являющиеся индикаторами взаимодействия бизнеса и государства в области реализации антикоррупционной полити-

ки, в том числе в области публичных закупок, рассмотрели зарубежный опыт противодействия коррупции в сфере закупок сельскохозяйственной продукции.

Модераторами круглого стола «Антикоррупционная экспертиза: доктрина, методика, практика» выступили директор Центра технологий государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ доктор философских наук, профессор В.Н. Южаков; и.о. заведующего отделом методологии противодействия коррупции ИЗиСП, ответственный секретарь Междисциплинарного совета по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции кандидат юридических наук А. М. Цирин и главный специалист Научно-практического центра проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь Н.А. Богданович. Участники заседания (В.Н. Южаков, А.Н. Ко-робкин, Л.М. Пахомова, Н.А. Богданович, А.М. Цирин, Т.А. Тухватуллин, Е.В. Черепанова, М.В. Залоило) обсудили вопросы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в свете современных информационных технологий как на федеральном, так и региональном уровнях, вопросы проведения криминологической экспертизы проектов правовых актов в Республике Беларусь, рассмотрели возможные процедуры устранения выявленных коррупциогенных факторов, необходимость повышения требований к независимым экспертам и ряд иных вопросов, ознакомились с положениями проекта памятки Генеральной прокуратуры РФ об организации и проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Модераторами круглого стола «Право и социальные медиа против коррупции: новые тренды» выступили заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Н.Н. Черногор; заведующая лабораторией медиалогии и медиалингвисти-ки в области права ИЗиСП доктор филологических наук И.В. Анненкова; председатель Сербской общины в Москве, член Совета по национальным вопросам при Правительстве г. Москвы, заведующий кафедрой международного, славянского и экологического права Академии МНЭПУ, доктор юридических наук, профессор Божидар Митрович.

Выступающие на заседании круглого стола (М.А. Пильгун, Г.Н. Горшенков, Т.Ю. Чиненная, Г.В. Градосельская, О.А. Дементьева, Т.В. Пирожко-ва, А.В. Путинцев и др.) затронули ряд важных тем: роль социальных медиа в противодействии коррупции и риски манипуляций в этой области, массово-информационные методы противодействия коррупции, роль социальных сетей в формировании транс-парентного образа регионального руководства, механизмы распространения информационных волн в социальных сетях, структура и перспективы кон-

цепции информационной антикоррупционной деятельности и др.

По итогам работы Форума были приняты следующие Рекомендации.

Участники Восьмого Евразийского антикоррупционного форума «Право против коррупции: миссия и новые тренды», обсудив теоретико-правовые проблемы правового воздействия на коррупцию, распространение которой приводит порой к полному уничтожению законности, а также практические вопросы, связанные с новыми тенденциями в развитии антикоррупционного законодательства, констатируют:

всеобъемлющая коррупция деформирует отношения власти и граждан во многих сферах экономического и социального развития, в конечном счете, ее проявления наносят громадный вред каждой стране и каждому человеку;

евразийские страны за короткий период времени сформировали современное антикоррупционное законодательство, которое вместе с тем нуждается в постоянном совершенствовании с учетом трансформации коррупции и специфики ее проявлений в различных странах;

в своем развитии национальное правовое регулирование противодействия коррупции в евразийских странах фактически преодолело два отчетливо выделяющихся цикла (формирование антикоррупционного законодательства, включая имплементацию международных антикоррупционных стандартов, и инкорпорация антикоррупционных норм в отрасли публичного и частного права);

в настоящее время в связи с многочисленностью антикоррупционных норм и их «разбросанностью» в разных отраслях законодательства возникла необходимость систематизации законодательства о противодействии коррупции, что можно рассматривать как новый этап в развитии антикоррупционного законодательства;

в своем развитии национальное правовое регулирование противодействия коррупции в евразийских странах фактически преодолело два отчетливо выделяющихся цикла (им-плементация международных антикоррупционных стандартов и становление антикоррупционного законодательства; инкорпорация антикоррупционных норм в отрасли публичного и частного права);

в настоящее время обозначаются контуры нового этапа, связанного с систематизацией и модернизацией законодательства о противодействии коррупции;

некоторые запреты и ограничения, установленные в целях противодействия коррупции, претерпели в своем развитии настолько существенные изменения, что их реализация в полном объеме оказалась затруднительной;

помимо репрессивной составляющей арсенал противодействия коррупции необходимо пополнять мерами, стимулирующими позитивное антикоррупционное поведение граждан и организаций и формирующими антикоррупционный иммунитет в процедурах деятельности государственных органов и организаций;

научно обоснованная система диагностики и минимизации коррупционных рисков, антикоррупционной защиты яв-

ляется залогом снижения коррупционных проявлений в деятельности органов власти и организаций;

попытки расширить сферу воздействия на служебное поведение иногда оборачиваются необоснованным вмешательством в личную жизнь; жесткие меры по установлению прозрачности имущественного положения не всегда приводят к ожидаемому позитивному результату.

Участники Форума в целях повышения эффективности антикоррупционного законодательства пришли к следующим выводам и рекомендациям.

1. Современный (третий) цикл развития законодательства евразийских государств по противодействию коррупции требует решения следующих задач:

1) разработка научно обоснованной концепции модернизации (развития) законодательства о противодействии коррупции;

2) определение направлений систематизации антикоррупционного законодательства о противодействии коррупции, включая укрупнение базового закона о противодействии коррупции;

3) совершенствование понятия и видов запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, конфликта интересов, личной заинтересованности и т. д.;

4) дифференциация запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции в отношении отдельных категорий лиц:

разработка и внедрение новых правовых стимулов добросовестного служебного поведения;

расширение использования информационных технологий в целях упрощения антикоррупционного контроля и управления рисками;

разработка норм об антикоррупционном просвещении и пропаганде и др.;

5) изучение эффективности декларирования сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера с целью перехода к модели, позволяющей в условиях развития цифрового общества и информационных технологий оптимизировать процедуры представления указанных сведений и проведения их анализа;

6) дальнейшая институционализация и правовая регламентация социального контроля в сфере противодействия коррупции, в том числе создание дополнительных правовых условий и инфраструктуры для осуществления независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с одновременным установлением дополнительных требований к опыту и профессионализму экспертов;

7) минимизация коррупционных рисков, порождаемых действующими нормативными правовыми актами, принятыми до внедрения антикоррупционной экспертизы вновь принимаемых нормативных правовых актов, с использованием в этих целях практики установления обстоятельств совершения коррупционных правонарушений в судах.

2. Повышению общего уровня правовой культуры и правосознания, формированию антикоррупционного мировоззрения, а также соблюдению гражданами антикоррупцион-

ных стандартов поведения будет способствовать включение в комплекс просветительских мероприятий, направленных на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям, в том числе на повышение эффективности антикоррупционного просвещения, следующих мер общесистемного характера:

разработка и апробирование в пилотных регионах научно обоснованной концепции и методики антикоррупционного воспитания и просвещения на разных уровнях образования;

введение специальных образовательных программ по антикоррупционному воспитанию и просвещению на всех уровнях образования для различных категорий обучаемых;

выделение новой составляющей в механизме правового мониторинга — оценки эффективности антикоррупционного воспитания и просвещения, а также оценки уровня восприятия коррупции обществом;

организация прохождения практики будущих государственных служащих в странах, на территории которых успешно реализован опыт противодействия коррупции;

разработка в доступной форме с иллюстрациями серии популярных интерактивных электронных книг и пособий по противодействию коррупции (например, азбука противодействия коррупции) с разъяснениями основных антикоррупционных нормативных правовых актов для различных категорий обучаемых и мер должного поведения для лиц, сталкивающихся с проявлениями коррупции.

Кроме того, в рамках первой ступени высшего образования и дополнительного профессионального образования целесообразно внедрение специального курса обучения антикоррупционным этическим правилам, в том числе направленным на предупреждение коррупции для различных категорий лиц (например, курс «Антикоррупционная этика»).

3. Чрезвычайно сложным является вопрос сохранения интересов. Распространенными являются ситуации, когда частные интересы служащих, формально подпадая под законодательное определение конфликта интересов, не наносят существенного вреда охраняемым общественным отношениям. Однако реализованная в законодательстве большинства евразийских государств модель предотвращения и урегулирования конфликта интересов требует однозначного отказа от интереса.

В связи с этим актуальной научной задачей видится изучение вопроса о нормативном закреплении возможности «сохранения интереса» в случае, когда его наличие не несет угрозы охраняемым законом общественным отношениям.

4. В законодательстве евразийских государств практически не регламентированы так называемые предконфликтные ситуации, а также кажущийся или мнимый конфликт интересов, который предусмотрен в зарубежном законодательстве и предполагает ситуацию, когда представление о конфликте интересов складывается в общественном мнении без существования реальных оснований.

Представляется, что в целях недопущения ущерба авторитету органов государственной и муниципальной власти, организаций, а также репутации отдельных должностных лиц таким мнимым конфликтам интересов также должна даваться правовая оценка на заседаниях комиссий по соблюдению

требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

5. Целесообразно дополнительное изучение вопроса об ограничении размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сведений об имущественном положении лиц, не наделенных государственно-властными полномочиями.

6. Принимая во внимание отставание правовых механизмов от стремительно модифицирующихся коррупционных практик в целях обеспечения комплексности противодействия коррупции, необходимо совершенствование правовых и организационных механизмов обеспечения соблюдения антикоррупционных этических норм (этических правил, кодексов корпоративной этики, корпоративного управления). Такие нормы способны дополнить правовые меры, в том числе в вопросах разрешения ситуаций конфликта интересов.

7. Отсутствие нормативно закрепленного определения антикоррупционной экспертизы составляет один из пробелов законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Кроме того, следует учесть, что в некоторых странах СНГ (например, в Белоруссии, Казахстане и др.) обозначилась тенденция к возложению функции по проведению антикоррупционной и криминологической экспертизы на специализированные научные учреждения.

В Российской Федерации также обозначаются контуры указанной тенденции. Пункт 39 Национального плана противодействия коррупции на 2018—2010 годы содержит поручение Генеральной прокуратуре Российской Федерации с участием ИЗиСП рассмотреть вопросы о возможности привлечения заинтересованных научных организаций и образовательных организаций высшего образования к участию в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

8. С внедрением новых цифровых технологий меняется субъектный состав коррупционных правонарушений. Теперь ими становятся администраторы электронных закупочных площадок, помогающие «провести по цене» или создать проблемы конкурентам при подаче ими заявок.

О коррупционных рисках можно говорить в том случае, если лот уже заранее подготовлен для определенного заказчика, а для остальных участников торгов создаются максимально сложные условия, например заявки на участие не принимаются под любыми предлогами, а если и принимаются, то игнорируются разными способами. К таким способам, например, может относиться зависание системы, неактивность клавиш меню подачи заявки и т. д. Таким образом, возникает вопрос относительно установления специфических статусных требований, запретов, ограничений и обязанностей в отношении лиц, администрирующих ЭТП.

9. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» задумывался в качестве рамочного, устанавливающего общие принципы правового регулирования в соответствующей сфере. Превращение данного закона в инкорпорированный акт противоречит его концепции.

Наиболее действенным и эффективным направлением систематизации антикоррупционного законодательства может стать создание своеобразных «модулей» посредством объединения в них правовых норм, имеющих общий предмет регулирования. Речь идет о таких субинститутах, как антикоррупционная экспертиза; запреты, ограничения и обязанности, установленные в целях противодействия коррупции; предотвращение и урегулирование конфликта интересов; представление сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера; трудоустройство государственных и муниципальных служащих после увольнения со службы; юридическая ответственность за коррупционные правонарушения; обязанность организаций принимать меры, направленные на предупреждение коррупции.

При таком способе систематизации законодательства о противодействии коррупции основным результатом данной работы может стать замена базового закона Основами законодательства о противодействии коррупции, содержащими универсальные кросс-отраслевые нормы.

Процесс продолжающейся систематизации антикоррупционного законодательства не может проходить в условиях отсутствия базовой научной концепции. В связи с этим актуальной научной задачей видится разработка Концепции развития законодательства о противодействии коррупции.

10. С учетом объема и содержания полномочий в области противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации сформированы значительные по своим масштабам нормативные правовые базы. Ключевую роль в них играют общие комплексные законы субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции.

Законодательство в области противодействия коррупции в некоторых субъектах Российской Федерации носит разрозненный характер, рассредоточено между рядом законов, что приводит к неоправданному «дроблению» предметов правового регулирования между несколькими законами. В этих условиях необходимо укреплять базовые региональные законы как комплексные регуляторы, что позволит добиться усиления системных характеристик законодательства субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции. Представляется, что в данном случае вполне уместной была бы такая форма компромиссной систематизации, как консолидация законов субъектов Российской Федерации, которая, как известно, сочетает в себе элементы инкорпорации и кодификации.

О