Государственно-частное партнерство - новый механизм финансирования инфраструктурных проектов

УДК: 334.021.1

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО - НОВЫЙ МЕХАНИЗМ ФИНАНСИРОВАНИЯ ИНФРАСТРУКТУРНЫХ ПРОЕКТОВ

О.А. Ревзон, А.А. Михальчева

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP - A NEW MECHANISM FOR FINANCING INFRASTRUCTURE PROJECTS

O.A. Revzon, А.А. Mikhalcheva

Аннотация. Статья посвящена возможностям и перспективам государственно-частного партнерства (ГЧП) в финансировании инфраструктуры. В статье затронута проблема развития инфраструктуры в условиях мирового финансового кризиса, рассмотрены аспекты взаимодействия государственного и частного сектора при реализации инфраструктурных проектов в рамках ГЧП как эффективной формы привлечения инвестиций в развитие российской инфраструктуры. Помимо этого обобщены основные имеющиеся проблемы в области финансирования инфраструктуры, препятствия для развития сферы ГЧП и возможные варианты их решения.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственный сектор, инвестиции, инфраструктурный проект, концессия, финансирование.

Abstract. Article is devoted to the capabilities and prospects of public-private partnership (PPP) in infrastructure financing. The article touches upon the problem of infrastructure development in the context of the global financial crisis, discussed aspects of cooperation between the public and private sector in the implementation of infrastructure projects under PPP as an effective form of attracting investments for the development of the Russian infrastructure. Besides this, major problems are reviewed, that are exists in the field of infrastructure finance, the obstacles to the development of the PPP sphere and their possible solutions.

Key words: public-private partnership, the public sector, investment, infrastructure project, financing, concession.

В последние годы в регионах Российской Федерации наблюдается большое разнообразие крупных инвестиционных проектов, в основном инфраструктурных, реализация которых невозможна без использования механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), учитывающих особенности финансирования таких проектов.

Использование ГЧП при реализации инфраструктурных проектов позволяет повысить эффективность взаимодействия государства

и частного сектора, оказывая позитивное влияние н экономическое развитие. Строительство инфраструктурных объектов создает спрос в различных отраслях экономики, обеспечивает появление новых высокооплачиваемых рабочих мест, способствует росту производительности труда, улучшает качество жизни людей, способствует экономическому росту. Как показывает практика, в развивающихся странах, где уровень обеспеченности объектами инфраструктуры достаточно низок, вложение в развитие инфраструктуры дает более высокие темпы экономического роста, чем аналогичные вложения в развитых странах.

Под инвестициями в инфраструктуру понимаются вложения в дороги, железные дороги, порты, аэропорты, производство и распределение электроэнергии и воды, телекоммуникации. Среднемировой уровень инвестиций в инфраструктуру в последние годы составляет около 3-5 % ВВП [2].

Инфраструктурные преобразования способствуют смене вектора развития российской экономики с сырьевого на инновационный, повышению энергоэффективности экономики, привлечению в инфраструктурные проекты частных инвестиций, в том числе, на принципах ГЧП, созданию новых рабочих мест, обеспечению доступности для населения различных государственных услуг.

Инфраструктурный проект - это долгосрочный стратегический проект, определяющий конкурентоспособность территории, ее устойчивое и сбалансированное развитие, предполагающий строительство (реконструкцию) или модернизацию объектов инфраструктуры в соответствии с потребностями промышленности, повышение качества оказываемых потребителям услуг, улучшение социально-экономической ситуации на территории [4].

Среди общих особенностей инфраструктурных проектов, оказывающих влияние на механизмы их финансирования можно выделить следующие:

- значительный объем капитальных вложений и соответственно, значительные риски при строительстве;

- форма собственности: в большинстве случаев объекты находятся в собственности государства и не могут быть переданы частной стороне (приватизированы), как, например, в случае с федеральными автодорогами;

- высокий риск неполучения прогнозируемых доходов, служащих источником возврата инвестиций (например, в транспортной инфраструктуре - риск низкого трафика).

- масштабность (проекты реализуются зачастую на территории нескольких субъектов Российской Федерации);

- длительный период возврата вложенных инвестиций (более 10 лет).

Во многих странах мира финансовый кризис 2008 г., от последствий которого мировая экономика в настоящее время все еще страдает, привел к росту бюджетных расходов, следовательно, к росту бюджетных дефицитов. У большинства развитых стран уровень государственного долга превышает 60 % ВВП [8]. Долговая нагрузка оказывает политическое давление на выбор между расходами на инфраструктуру и социальными расходами. Растущий дефицит бюджета и значительная величина накопленных долгов государства являются объективным фактором снижения роли государственных источников финансирования инвестиций.

По данным Центра макроэкономических исследований Сбербанка России в 2015-2017 гг. доля инфраструктурных инвестиций составит 4 % государственных расходов. Несмотря на существенный рост данного показателя за последние годы (17,7 % в год) и близость к среднемировому уровню (4,7 %), российская инфраструктура требует серьезных финансовых вложений. Инфраструктурные расходы в среднесрочной перспективе оказывают сильное влияние на темпы экономического роста.

В России инфраструктура отдельных отраслей считается крайне изношенной и достигает кризисного уровня, в международных рейтингах по качеству инфраструктуры страна занимает 101 место [9], а применение механизма ГЧП может решить проблему плохой инфраструктурной обеспеченности. Тем не менее, ГЧП по своей природе неразрывно связано с различными рисками, возникающими в процессе осуществления проектов. В связи с этим необходимо обеспечение открытости проектов, прозрачности проведения конкурсов и оценки результатов проектов, а также изучение и распространении лучших практик ГЧП.

Таким образом, тема финансирования объектов инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного партнерства является крайне актуальной в текущих рыночных условиях.

Несмотря на широкое освещение теоретических аспектов и вопросов практического применения механизма ГЧП в научных публикациях, периодической печати, монографиях, на различных международных форумах, научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, научная проработанность данной темы является недостаточной. Государственно-частное партнерство в реализации инфраструктурных проектов по-прежнему носит дискуссионный характер. Синергия государства и частного бизнеса, роль которой все более возрастает в нашей трансформирующейся экономике, способна решить актуальные социальные проблемы в рамках государственно-частного партнерства.

При нынешнем состоянии российской экономики, реализация инфраструктурных проектов сталкивается с рядом проблем:

1. Колоссальное недофинансирование инфраструктуры. По экспертным оценкам, в социальной сфере потребность в финансировании объектов общественной инфраструктуры составляет 18,2 трлн руб., в сфере энергетики и водоснабжения этот показатель достигает 6,1 трлн руб. [6]. Низок, по сравнению с развитыми странами мира, уровень обеспеченности населения России жильем, объектами социокультурного назначения и сферы услуг, автодорогами, аэропортами и т. д.

2. Несбалансированное развитие отраслей инфраструктуры. Основной объем инвестиций приходится на объекты добывающей промышленности (свыше 30 %), а объем инвестиций в модернизацию объектов социальной инфраструктуры - не более 3 % [3].

3. Низкая доля внебюджетных средств. Внебюджетные средства составляют от 2 % в социальной сфере, до 10 % в сфере транспорта, в общем объеме затрат на создание и эксплуатацию объектов инфраструктуры [7].

4. Переход от капиталоемких, но простых проектов, к менее дорогим, но более «умным». «Крымский фактор» и ситуация в экономике заставляют государство пересматривать свои планы в отношении мегапроектов в сторону более технологичных и недорогих проектов.

Несбалансированность инфраструктурного обеспечения становится одним из следствий недопустимо большого разрыва между наиболее и наименее экономически развитыми регионами страны.

В соответствии с аналитическим исследованием Газпромбанка 2014 г. в ближайшее десятилетие потребность в финансировании инфраструктуры в России, не считая социальной сферы, составит около 753 млрд долл., из которых около 75 % будет приходиться на автомобильные дороги [1]. Потребность в финансировании объектов общественной инфраструктуры в стране в значительной степени покрывается за счет бюджетных средств, в рамках различных государственных и инвестиционных программ и других бюджетных источников, но этого явно недостаточно.

Текущий мировой ккризис значительно осложнил условия для экономической деятельности: с его началом были пересмотрены сроки реализации многих инфраструктурных проектов в России. Муниципальные образования пересмотрели финансовые планы, связанные с обновлением инфраструктурных объектов, предприятия электроэнергетики, коммунального хозяйства сократили бюджеты капитальных вложений.

Таким образом, роль государственно-частного партнерства в решении проблемы крайне низкой инфраструктурной обеспеченности в России на сегодняшний день крайне высока, при этом инфраструктурные проекты имеют огромное поле для инвестирования.

Помимо перечисленных выше проблем, возникающих при реализации инфраструктурных проектов и препятствующих расширению источников для их финансирования, важно выделить конфигурацию текущей денежно-кредитной политики, направленной в основном на сдерживание темпов инфляции, в то время как среди основных ее целей необходимо обратить внимание на обеспечение устойчивых темпов экономического роста и полной занятости населения.

Кроме того, существенное влияние на развитие инфраструктуры с использованием ГЧП оказывает существующая банковская система, в которой практически отсутствуют механизмы конкуренции среди банков, что осложняет возможность финансирования инфраструктурных проектов мелкими и средними банками.

Насыщаемость экономики длинными деньгами в настоящее время напрямую зависит от активности государства в этой сфере. Именно государство способно инициировать такие инфраструктурные проекты, под финансовое обеспечение которых можно было бы осуществлять эмиссию долгосрочных долговых бумаг, таких как инфраструктурные обгигации.

Государство и частный сектор имеют различную заинтересованность в результатах своей деятельности, в то время как окупаемость инфраструктурного проекта может быть достигнута лишь за счет общего экономического роста, а не за счет прибыли, тем самым следует говорить о необходимости особых моделей реализации таких проектов.

Понятно, что без внебюджетного финансирования и без знаний и опыта, присутствующих у частного сектора, модернизация и развитие инфраструктуры практически невозможны. При взаимодействии государства и бизнеса достигаются две принципиально разные цели - извлечение прибыли бизнесом и получение социальной выгоды государством.

Сложившаяся в настоящее время экономическая ситуация определяет первостепенные задачи государства. Почти в два раза был уменьшен Инвестиционный фонд РФ, что негативно отразилось на финансировании пяти из 21 крупнейших проектов, реализуемых на территории страны. Введение экономических санкций способствует развитию в России новых возможностей для предпринимательского сообщества. Между тем, на запуск одного инфраструктурного проекта требуется несколько лет, прежде чем он начнет давать экономический эффект, поэтому необходимо продолжать и активизировать работу в этом направлении, не дожидаясь, пока ситуация достигнет критической точки.

Рисунок 1. Проблемы и ограничения развития сферы ГЧП

Одна из задач Правительства нашей страны - препятствовать падению экономической и деловой активности, снижению уровня жизни и росту безработицы. Помимо этого, необходимо продолжать реализацию рассчитанных на годы вперед стратегических проектов. При нестабильности внешней конъюнктуры и замедлении темпов экономического роста вложения в инфраструктурные проекты, в том числе с использованием механизмов ГЧП, являются одним из важнейших факторов оживления экономической деятельности.

По расчетам Всемирного Банка увеличение финансовых вложений в инфраструктуру на 10 % обеспечивает 1 % роста экономики [5].

Проблемы, тормозящие развитие ГЧП в России приведены на рис. 1, но помимо них существует большой перечень проблем финансирования проектов ГЧП:

- к некоторым из них относятся проекты ГЧП в Российской Федерации в 9 случаях из 10-ти ТОП-5 банков (Газпромбанк, ВТБ, Сбербанк, ВТБ-24, Банк Москвы) и ВЭБ;

- иностранных инвестиций в российских проектах ГЧП немного, и изменения ситуации не ожидается, даже в случае привлечения в российскую экономики финансирования с азиатских рынков;

- многие проекты, реализуемые в ближайшие 1-2 года, будут в состоянии фактического дефолта; их реструктуризация заложит основу для оценки рисков и оценки финансовой эффективности проектов;

- принятие проекта Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства...» - важный шаг, но нужно понимать, что пройдет 1-2 года, прежде чем он станет основой для реализации первых проектов в РФ.

Среди направлений решения обозначенных проблем важно выделить следующие:

1. Совершенствование механизмов субсидирования региональных и муниципальных проектов из федерального бюджета и регионального бюджета соответственно. Создание механизма стимулирующего регионы и муниципальные образования использовать механизмы ГЧП для создания объектов инфраструктуры, а не прямое бюджетное финансирование

2. Усиление роли внебюджетных фондов при финансировании проектов ГЧП. Расширение сферы деятельности пенсионных фондов,

Инвестиционного фонда РФ, инвестиционных фондов субъектов РФ, создание специализированных инфраструктурных фондов.

3. Создание механизмов предоставления государственных гарантий по привлекаемому финансированию в проекты ГЧП. Совершенствование существующих механизмов предоставления государственных гарантий или создание специализированного инфраструктурного кредитного агентства.

4. Повышение экономической мотивации инвесторов посредством развития рынка ценных бумаг, закрепления валютных рисков за публичной стороной и пр.

Практика ГЧП хорошо зарекомендовала себя во многих странах. Благодаря ГЧП целый ряд государств развили транспортную систему, построили производственные предприятия и иные объекты, тем самым они смогли доказать, что взаимодействие государства и частного капитала способно решать уникальные задачи.

Несмотря на то, что государственно-частное партнерство в России находится на стадии становления, уже можно говорить о некотором успешном опыте нашей страны в реализации значимых проектов.

Так, среди знаковых проектов важно отметить концессионное соглашение по строительству нового терминала в аэропорту Пулково. Этот контракт с Администрацией Санкт-Петербурга реализуется без привлечения бюджетных средств на основании регионального законодательства о ГЧП. Инвестиции концессионера в строительную часть первой очереди аэропорта, которая была завершена в конце 2013 г., оцениваются на уровне 1,2 млрд евро.

На эти деньги построен новый современный пассажирский терминал площадью 170 тыс. кв. м пропускной способностью 18 млн пассажиров в год. Проведена масштабная модернизация аэродромной инфраструктуры, построены новые перроны, бизнес-центр, гостиница. За пять последних лет пассажиропоток аэропорта увеличился вдвое, достигнув по итогам 2015 г. 13,5 млн чел. Выручка компании за тот же период также удвоилась и по итогам 2015 г. приблизилась к 14 млрд руб.

Большинством экспертов проект реконструкции и развития Пулково признан полностью успешным, подтверждение тому - более 20 престижных международных и российских наград («Сделка

года в аэропортовой сфере Европы» по версии журнала «Euromoney Project Finance», Национальная премия ROSINFRA как лучший инфраструктурный проект ГЧП в сфере транспорта в категории «Аэропортовая инфраструктура» и др.).

Нельзя не сказать и о двух крупнейших по объему освоенных инвестиций на принципах ГЧП инфраструктурных автодорожных проектах - строительство и платная эксплуатация участков скоростных автомагистралей М-1 «Москва - Минск» в обход Одинцово и М-11 «Москва - Санкт-Петербург» до аэропорта Шереметьево. Оба участка сданы в эксплуатацию, введены в действие тарифные меню для пользователей, построены пункты взимания платы, а концессионеры с нетерпением ждут финансового результата от вложенных 85 млрд руб. (если считать общий объем вложений по двум проектам).

Головной участок новой трассы М-11 от МКАД через Шереметьево до Солнечногорска функционирует в платном режиме с конца ноября 2015 г. За такой срок рано подводить итоги по собранной выручке - поток автомобилей на новых платных трассах в России формируется впервые в истории. При этом руководители концессионных компаний считают, что проект развивается в рамках прогнозируемых показателей.

Тем не менее, не все проекты в нашей стране реализуются успешно, некоторые из них так и остаются «на бумаге», другие - замораживаются на проектной стадии. Некоторые инфраструктурные проекты ввиду сложной экономической ситуации и роста курса валют к рублю, роста банковских ставок, общим ухудшением инвестиционного климата в стране не имели возможности войти в строительную фазу реализации.

Таким образом, ГЧП - экономическая модель, позволяющая государству развивать те отрасли, которые традиционно находятся в ее зоне ответственности. Понятно, что без внебюджетного финансирования и без компетенций частного бизнеса, некоторые отрасли модернизировать и развить крайне затруднительно. В рамках партнерства государства и бизнеса достигаются две, казалось бы принципиально разные цели. Бизнес извлекает прибыль, а государство - социальную выгоду.

Инвестиции в инфраструктуру имеют значительное влияние на экономическое развитие, рост производительности и уровень за-

нятости. Также инвестиции в инфраструктурные проекты повышают конкурентоспособность и помогают диверсифицировать экономику.

Основная проблема, которая препятствует расширению финансирования проектов ГЧП в РФ, заключается в текущей конфигурации денежно-кредитной политики. Вдобавок к этому существующая финансовая «банкоцентричная» система не способствует формированию конкурентной среды и ограничивает возможность финансирования для средних банков.

В качестве решения системных проблем финансирования можно привести следующие:

- трансформация российской банковской системы, в значительной степени представленной несколькими крупнейшими банками;

- смягчение обязательств со стороны Банка России для банков в части формирования резервов под обеспечение кредитов, выданных на развитие инфраструктуры;

- государством должны инициироваться инфраструктурные проекты, под финансовое обеспечение которых можно было бы осуществлять эмиссию долгосрочных долговых бумаг.

На фоне усложнения внешнеэкономической ситуации особую актуальность для России приобретает развитие внутренней инфраструктуры как основы конкурентоспособности национальной экономики. У государства и бизнеса совершенно разные мотивы деятельности, а инфраструктурные проекты окупаются не за счет прибыли, а за счет общего экономического роста в регионе, что требует особых подходов к их реализации.

Вступление в силу Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства...» с 1 января 2016 г. - важный шаг, но нужно понимать, что пройдет 1-2 года, прежде чем он станет основой для реализации первых проектов в РФ.

Библиографический список

1. ГанелинМ., Васин С. Аналитическое исследование Газпромбанка «Инфраструктура России «Большому кораблю - большое плавание». Июль 2014. М., 2014.

2. ДмитриевМ. Развитие инфраструктуры как ядро новой модели экономического роста: тезисы выступления на конференции ФЦПФ. 16 октября 201 г. М., 2015.

3. Кельбах С.В. Роль инфраструктуры в процессе пространственной интеграции экономики региона // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2015. N° 3 (93). URL: http://cyberleninka.ru/artide/n/

rol-infrastruktury-v-protsesse-prostranstvennoy-integratsii-ekonomiki-regiona (дата образения: 22.10.2016).

4. Малицкая Е.А. Понятие Инфраструктурного проекта и управление его жизненным циклом // Вопросы современной экономики. 2014. № 3.

5. Рязанова Е.Ю. Перспективы развития государственно-частного партнерства на современном этапе // Российский внешнеэкономический вестник. 2015. №№ 7.

6. Сухарев О.С. Экономическая политика и условия развития технологической базы России // Экономическое возрождение России. 2014 г. № 4 (42).

7. ТкаченкоМ.В. Основные положения Концепции (стратегии) развития государственно-частного партнерства в РФ до 2020 г. М., 2010.

8. Шарипова Е. Аналитические материалы «Idea Factory Как запустить конвейер долгосрочных инвестиций в инфраструктуру? Роль институциональных инвесторов». Внешэкономбанк: доклад, 2013. М., 2013.

9. The Global Competitiveness Report 2015-2016. Geneva: World economic forum, 2015. URL: http://www3.weforum.org/docs/gcr/2015-2016/Global_ Competitiveness_Report_2015-2016.pdf (дата образения: 22.10.2016).

О.А. Ревзон

кандидат экономических наук, доцент

заместитель директора по методической работе

Института экономики и финансов

Государственного университета управления

А.А. Михальчева

студент магистратуры Института экономики и финансов

Государственного университета управления