Соотношение функций прокурора в досудебном производстве по уголовным делам

Пичугин Денис Геннадьевич - адъюнкт отделения подготовки научно-педагогических кадров Хабаровского пограничного института ФСБ России, майор

Соотношение функций прокурора в досудебном производстве по уголовным делам

Д.Г. Пичугин

Уже довольно продолжительное время в среде учёных-процессуалистов ведётся научная дискуссия по проблеме процессуальных функций прокурора в досудебном производстве по уголовным делам. Принятый в 2001 году новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации данную проблему не решил. В настоящее время существуют две основных точки зрения, касающихся функций прокурора.

Так, точка зрения группы одних авторов основывается на применении опыта правовых систем англо-саксонских государств и заключается в том, что прокурор должен осуществлять уголовное преследование и процессуальное руководство органами расследования, а также поддерживать обвинение в суде [3].

Другая группа авторов полагает, что при определении процессуальных функций прокурора на досудебном производстве по уголовным делам необходимо учитывать исторические традиции, национальные особенности и потребности современного развития России. В этом случае прокуратура рассматривается ими как универсальный уголовно-правовой институт, осуществляющий надзор за законностью [2, с. 3 - 34]. По какому направлению пошёл законодатель - постараемся разобраться.

Как известно, уголовно-процессуальная функция - это установленный уголовно-процессуальным законом вид деятельности того или иного участника уголовного судопроизводства, обусловленный его ролью, задачами и целью участия в деле.

Уголовно-процессуальные функции реализуются соответствующими участниками уголовного судопроизводства посредством осуществления своих прав и исполнения обязанностей, предоставленных им уголовнопроцессуальным законом, в предусмотренных законом формах, соблюдая при этом установленную законом процедуру [4, с. 113].

Вопрос об уголовно-процессуальных функциях по-разному решался учёными-процессуалистами. Одни авторы относили к числу уголовнопроцессуальных функций функции разрешения дела, обвинения и защиты [8, с. 67 - 68]; другие наряду с разрешением дела называли функции предварительного расследования и прокурорского надзора [1, с. 17 - 18] и т. д.

Новый УПК РФ впервые чётко разделил и регламентировал основные уголовно-процессуальные функции участников уголовного

судопроизводства. К числу этих функций относятся:

- функция обвинения (уголовного преследования);

- функция защиты от обвинения;

- функция разрешения дела.

Эти уголовно-процессуальные функции являются основными, так как их выполнение напрямую связано с реализацией задач уголовного

судопроизводства.

Так какие же функции выполняет прокурор в досудебном производстве по уголовным делам в соответствии с действующим уголовно-

процессуальным законодательством?

В соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК РФ, на прокурора возложено выполнение двух уголовно-процессуальных функций.

Во-первых, это осуществление от имени государства уголовного

преследования.

Во-вторых, осуществление надзора за деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Однако уголовное преследование в УПК РФ не обозначено как уголовно-процессуальная функция, а к их числу законодатель отнес функцию обвинения (ст. 15). Функцию обвинения принято рассматривать как

процессуальную деятельность уполномоченных на то органов и лиц, направленную на изобличение лица в совершении преступления, с тем, чтобы обеспечить, в конечном счёте, осуждение виновного и применение к нему справедливого наказания.

Тем не менее, в УПК РФ определения функции обвинения не содержится. Так, в п. 22 ст. 5 обвинение рассматривается как правовой институт, заключающийся в утверждении о совершении определённым лицом деяния, запрещенного уголовным законом, выдвинутое в порядке, установленном УПК РФ. В соответствии с п. 55 ст. 5 УПК РФ, под уголовным преследованием понимается процессуальная деятельность, осуществляемая в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.

Однако уголовно-процессуальный закон однозначно не определяет, равнозначны ли функции «уголовное преследование» и «обвинение»: исходя из смысла п. 45 ст. 5 УПК РФ функции обвинения и уголовного преследования тождественны, хотя ч. 1 ст. 20 УПК РФ упоминает об осуществлении «уголовного преследования, включая обвинение в суде». Мы полагаем, что понятия «уголовное преследование» и «обвинение» соотносятся как общее и частное. В зависимости от этапа уголовного судопроизводства функция уголовного преследования реализуется сначала в изобличении лица, совершившего преступление, затем приобретает форму подозрения, и, наконец - обвинения.

До внесения в 2007 году изменений в УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», утверждённых федеральными законами: № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 06.06. 2007 года, № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 05.06.2007 года, № 214-ФЗ

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» от 24.07.2007 года в УПК РФ, прокурор обладал широкими полномочиями по уголовному преследованию именно в досудебном производстве по уголовным делам.

В частности, на досудебных стадиях процесса уголовное преследование выражалось в следующих полномочиях прокурора:

- возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном настоящим Кодексом, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в ред. Федерального закона от 18.12.2001 № 174-ФЗ);

- участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 92-ФЗ);

- передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными статьей 151 настоящего Кодекса, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования и передавать его следователю прокуратуры с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 9 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 92-ФЗ);

- продлевать срок предварительного следствия или дознания (ст. 162, 223 УПК РФ в ред. Федерального закона от 29.05.2002 № 58-ФЗ);

- соединять своим постановлением уголовные дела в одном производстве (ст.153 УПК РФ в ред. Федерального закона от 18.12.2001 № 174-ФЗ) и ряд других полномочий.

В настоящее время (после вступления изменений в законную силу) круг полномочий прокурора по уголовному преследованию в досудебном производстве существенно сузился.

Часть полномочий прокурора, связанных с руководством предварительным расследованием, передана руководителю следственного органа, другая часть, связанная с возбуждением уголовного дела и производством следственных действий, является прерогативой только следователя и дознавателя.

Фактически, в результате всех нововведений следователь получил значительную процессуальную самостоятельность, а «подконтрольным» прокурору остался лишь дознаватель.

В отношении следователя прокурор теперь имеет право лишь:

- требовать устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в редакции Федерального закона № 87-ФЗ от 05.06.2007 года);

- утверждать обвинительное заключение (п. 14 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в редакции Федерального закона № 87-ФЗ от 05.06.2007 года);

- возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в редакции Федерального закона № 87-ФЗ от 05.06.2007 года).

Полагаем, законодатель пошёл по правильному пути судебноправового реформирования, так как в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов - главная и важнейшая функция органов прокуратуры, для выполнения которой она и предусмотрена в системе государственных органов.

Мы считаем, что участие прокурора в осуществлении функции уголовного преследования производно от его основной функции - надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Это прямо указано в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая устанавливает в качестве основной функции надзор, а в числе дополнительных функций - уголовное преследование.

Как правильно отмечают А.Б. Соловьев и А.Г. Халиулин, в отличие от других органов уголовного преследования прокурор служит гарантом законности расследования, соблюдения прав и законных интересов участников уголовного процесса. Прокурору вовсе не обязательно самому возбуждать уголовные дела, привлекать лиц к уголовной ответственности -прокурор должен вмешиваться в процесс расследования лишь с целью предупреждения, выявления и устранения нарушений закона. Именно на прокуроре лежит обязанность обеспечения законности уголовного преследования [6, с. 39 - 40].

Прокурорский надзор представляет собой самостоятельный вид государственной деятельности, отличительными признаками которой являются:

- осуществление от имени государства;

- с целью обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства;

- осуществление с помощью единой федеральной системы органов прокуратуры;

- осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями учреждений и организаций, указанных в законе [9, с. 5].

Все указанные признаки присущи и надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Данный вид надзора, согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», представляет собой самостоятельную отрасль прокурорского надзора. В рамках этой отрасли прокурорского надзора прокурор осуществляет деятельность по предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона в целях обеспечения точного и неуклонного соблюдения принципов и порядка уголовного судопроизводства органами дознания и предварительного следствия при возбуждении уголовного дела и его расследовании.

Особенности указанной отрасли прокурорского надзора состоят в том, что, во-первых, незаконное и необоснованное решение дознавателя прокурор не опротестовывает, а отменяет своей властью (до 7 сентября 2007 года то же самое касалось и следователя). Во-вторых, прокурор осуществляет надзор в отношении следователя, обладающего процессуальной самостоятельностью. В-третьих, надзор является неотъемлемой частью досудебного производства. В-четвёртых, прокурор выступает в уголовном судопроизводстве представителем стороны обвинения и, наряду с надзором, осуществляет уголовное преследование.

Ряд авторов полагает, что ещё одной особенностью данной отрасли прокурорского надзора является осуществление процессуального руководства прокурором расследованием, осуществляемым органами дознания и предварительного следствия [7, с. 50]. Действительно, прокурор обладает широким спектром властно-распорядительных полномочий (отмена постановлений дознавателя, дача ему письменных указаний, отстранение дознавателя от дальнейшего производства расследования и др.). Существует и иная позиция относительно соотношения прокурорского надзора и процессуального руководства прокурором расследованием преступлений. Эти виды деятельности прокурора рассматриваются как самостоятельные процессуальные функции, где первая выступает основной, а вторая -дополнительной [6, с. 41 - 42]. Мы же согласимся с мнением А.В. Смирнова и К. Б. Калиновского, которые считают, что руководство прокурора ходом расследования может быть конкретным проявлением и его надзорной функции, и полномочий по уголовному преследованию. Поэтому вопрос следует рассматривать в плоскости соотношения не надзора и руководства расследованием, а надзора и уголовного преследования [5, с. 126].

Надзорная функция прокурора конкретизируется в следующих его полномочиях:

- проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

- отменять незаконное и необоснованное постановление о возбуждении уголовного дела;

- требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;

- давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения, либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

- отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;

- разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;

- отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;

- изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;

- передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными статьей 151 настоящего Кодекса, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;

- утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;

- возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых ,или для пересоставления обвинительного заключения, или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

В заключении хотелось бы отметить, что деятельность прокурора в досудебном производстве носит системный характер. Функции уголовного преследования и прокурорского надзора неразрывно связаны между собой и направлены на предупреждение, выявление и устранение конкретных нарушений закона в деятельности следователя и дознавателя, а также на обеспечение законности уголовного преследования.

Что касается иерархии уголовно-процессуальных функций прокурора на досудебных стадиях процесса, то, несомненно, основной функцией является функция надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, а функция уголовного преследования для прокурора на данном этапе является дополнительной. И последние изменения уголовно-процессуального законодательства лишний раз убеждают в этом. Как нетрудно заметить, законодатель облёк в правовую форму позицию группы авторов, которые рассматривают прокуратуру как универсальный государственный орган, осуществляющий надзор за законностью. И это логично, особенно если учитывать исторический опыт и национальные особенности нашей страны, ведь прокуратура была учреждена

в начале 18 века именно как надзорный орган, так называемое «государево око», хотя на различных этапах её существования менялся объём надзорных полномочий и их соотношение с полномочиями по уголовному преследованию.

Таким образом, мы являемся свидетелями очередного социального эксперимента, в результате которого государство пытается вернуть прокуратуре её историческую роль в системе государственных органов, последовательно реформируя систему отраслевых функций.

Литература и источники:

1. Джатиев, В. Обвинение и защита / В. Джатиев // Российская юстиция. - 1995. - № 3. - С. 17 - 18.

2. Клочков, В. В. Выступления на «круглом столе» журнала «Государство и право» на тему «Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры» / В. В. Клочков, В. М. Скворцов, А. И. Михайлов и др. // Государство и право. - 1994. - № 5. - С. 3 -34.

3. Ларин, А. М. Что будет с судебной реформой / А. М. Ларин //

Государство и право. - 1994. - №10. - С. 45 - 46; Савицкий, В. М.

Стержневая функция прокуратуры - функция уголовного преследования / В. М. Савицкий // Российская юстиция. - 1994. - № 10. - С. 24 - 28; Петрухин, И. Л. Прокурорский надзор и судебный контроль за следствием / И. Л. Петрухин //Российская юстиция. - 1998. - № 9. - С. 12 - 14.

4. Лебедев, В. М. Уголовный процесс : учебник для студентов юридических вузов и факультетов / В. М. Лебедев. - М. : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2004. - 776 с.

5. Смирнов, А. В. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. Постатейный / А. В. Смирнов. - СПб. : Питер, 2004.

- 848 с.

6. Соловьев, А. Б. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России / А. Б. Соловьев. - М. - Кемерово, 1997. - 162 с.

7. Строгович, М. С. Курс советского уголовного процесса. Т. 2 / М. С. Строгович. - М. : Наука, 1970; Савицкий, В. М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве / В. М. Савицкий. - М. : Наука, 1975. -384 с.

8. Элькинд, П. С. Сущность советского уголовно-процессуального права /П. С. Элькинд. - Л. : ЛГУ, 1963. - 172 с.

9. Ястребов, В. Б. Прокурорский надзор : учебник / В. Б. Ястребов. -М. : Городециздат, 2001. - 400 с.