Отдельные проблемы, возникающие между операторами связи по вопросам присоединения сетей, пропуска трафика и использования инфраструктуры связи

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 3 (20). С. 56-61. © М.В. Курбатова, 2009

УДК 33

ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ МЕЖДУ ОПЕРАТОРАМИ СВЯЗИ ПО ВОПРОСАМ ПРИСОЕДИНЕНИЯ СЕТЕЙ, ПРОПУСКА ТРАФИКА И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФРАСТРУКТУРЫ СВЯЗИ

М.В. КУРБАТОВА

Обосновывается значение связи и телекоммуникаций для современной рыночной экономики, более подробно исследуются межоператорские отношения.

Ключевые слова: инфраструктура связи, трафик, телекоммуникации, оператор, абонент.

Value of telecommunications for modern market economy is proved. Inter-operator relations are investigated.

Ключевые слова: communications infrastructure, traffic, telecommunications, operator, subscriber.

В настоящий период отрасль связи находится в процессе реформирования, которое было предопределено принятием в 2003 г. Федерального закона «О связи» [1], а также ряда постановлений Правительства для реализации отсылочных норм указанного закона.

До принятия этих нормативных актов отрасль связи носила практически монопольный характер, инфраструктура связи содержала только проводные медно-кабельные линии и принадлежала одному государственному оператору. С развитием оптоволоконных и беспроводных технологий передачи данных значительно возросло число поставщиков услуг (новых, альтернативных операторов связи), имеющих собственные линии и оборудование в сети связи общего пользования.

Реформирование отрасли связи, в первую очередь, было направлено на законодательное закрепление равноправных отношений между всеми участниками рынка, а также на обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре связи существенных операторов. Значительно усилились публично-правовые начала, имеющие общую направленность на демонополизацию отрасли с целью не допустить дискриминацию альтернативных операторов связи со стороны существенных операторов, а также на создание условий для беспрепятственного вхождения на рынок новых субъектов. В результате законодатель установил баланс между

частноправовыми и публично-правовыми началами в сфере связи и телекоммуникаций.

Все правоотношения, возникающие между субъектами в сфере связи, целесообразно разделить на отношения, складывающиеся между операторами связи по вопросам взаимодействия и присоединения сетей (межопе-раторские взаимодействия), и отношения, складывающиеся между операторами и пользователями услуг связи в процессе осуществления операторами предпринимательской деятельности.

Договорные отношения в области оказания различных видов услуг связи абонентам (услуг электросвязи, телекоммуникационных услуг и др.) достаточно полно исследованы в монографиях и диссертациях. Но в правовом регулировании межоператорских взаимодействий до сих пор остается много нерешенных вопросов.

Межоператороские взаимодействия играют сегодня важную роль в отношениях между оператором и абонентом, поскольку предоставление услуг связи конечным потребителям одним (альтернативным) оператором без привлечения инфраструктурных возможностей других (существенных) операторов связи в большинстве случаев является невозможным. Данный факт в результате повлиял на то, что в сфере связи наблюдается ослабление роли законодателя в регулировании тарифов на услуги связи и постепенный переход к регулированию межоператорского взаимодействия.

Основным методом регулирования данных отношений является частноправовой диспозитивный метод. Операторы заключают между собой гражданско-правовые договоры о присоединении и взаимодействии сетей связи, в которых определяется порядок присоединения сетей и порядок пропуска трафика.

Если в качестве одной из сторон меж-операторского взаимодействия выступает оператор, занимающий существенное положение в сети электросвязи общего пользования, тогда в регулировании данных отношений усиливается роль государства. Специфика таких отношений заключается в государственном ограничении юридической и хозяйственной самостоятельности существенных операторов, которое выражается, например, в регулировании цен на услуги по пропуску трафика и услуги присоединения. Кроме того, согласно Правилам присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия [2] существенные операторы не вправе отказывать альтернативным операторам в присоединении сетей последних к своим сетям. До принятия Правил существенные операторы злоупотребляли своим доминирующим положением, в том числе отказывали альтернативным операторам в присоединении сетей последних к сети электросвязи общего пользования, навязывали невыгодные условия присоединения, устанавливали завышенные цены за обслуживание точки присоединения, за пропуск трафика и др.

Рассматриваемые нами отношения касаются взаимодействия операторов, осуществляющих передачу и прием различного вида информации (речь, данные, факсимиле, видео и мультимедиа) посредством кабельных, волоконно-оптических, радио-, спутниковых и других видов связи, за исключением операторов сетей телерадиовещания и операторов почтовой связи.

В исследованиях, посвященных правовому статусу операторов связи, операторы обозначаются как организации, специализирующиеся на предоставлении доступа к информации в сети посредством каналов связи и обеспечении удаленного доступа [3].

Ю.В. Волков определяет оператора как обособленное лицо, прошедшее процедуру лицензирования, наделённое правами на те-

лекоммуникационный ресурс, осуществляющее управление объектами телекоммуникационной инфраструктуры в целях оказания телекоммуникационных услуг и извлечения доходов [4].

Как видно, в данном определении использованы такие термины, как «телекоммуникационный ресурс», «телекоммуникационные услуги» и т. д. В данном случае необходимо принимать во внимание, что на сегодняшний день в большинстве случаев такие понятия, как «инфраструктура связи» и «телекоммуникационная инфраструктура», «услуги связи» и «телекоммуникационные услуги», а также «связь» и «телекоммуникации», используются как синонимы. Также как синонимы в специальной литературе употребляются понятия «телекоммуникации» и «электросвязь», хотя ФЗ «О связи» вообще не содержит такого понятия, как «телекоммуникации», оперируя лишь термином «электросвязь».

Государственная регистрация юридического лица или гражданина в качестве индивидуального предпринимателя не является необходимым и достаточным условием для осуществления операторской деятельности. Правосубъектность операторов связи является специальной, так как в силу п. 1 ст. 2 ФЗ «О связи» деятельность по возмездному оказанию услуг связи может осуществляться только на основании лицензии.

Услуги связи, деятельность по оказанию которых возможна только после получения соответствующей лицензии, перечислены в Перечне наименований услуг связи, вносимых в лицензии [5], утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации. Деятельности по оказанию услуг присоединения и услуг по пропуску трафика в перечне нет. А в нормативном акте, регламентирующим Порядок ведения операторами связи раздельного учета доходов и расходов [6], речь идет об услугах присоединения и услугах по пропуску трафика как о видах деятельности наряду с услугами связи. Тогда возникает вопрос: необходимо ли получение лицензии операторам, вступающим между собой в отношения по присоединению сетей и пропуска трафика?

По данному вопросу существуют разные точки зрения. По мнению В.А. Слизня, «хозяйствующий субъект, который оказывает

услуги только по пропуску трафика, вообще не является лицензиатом» [7]. Другими словами, такой субъект может владеть инфраструктурой, но при этом, не имея лицензии, предоставлять межоператорские услуги. Такой же точки зрения придерживается и В.А. Вайпан, который отмечает, что «деятельность по присоединению и пропуску трафика не является деятельностью по предоставлению услуг связи» [8].

С данной точкой зрения трудно согласиться, поскольку договор о присоединении сетей может быть заключен только между операторами связи, то есть между юридическими лицами, которые в силу закона обязаны иметь лицензии на определенный вид услуг связи. В таком случае в Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, целесообразно добавить услугу по присоединению сетей и пропуску трафика.

Операторы связи подразделяются на различные виды. В основе классификации лежат самые разнообразные критерии.

Так, в Концепции развития рынка телекоммуникационных услуг Российской Федерации [9] выделяются следующие виды операторов:

1) традиционный оператор связи - оператор связи, созданный на базе государственных предприятий связи в результате процесса их приватизации и реорганизации;

2) новый оператор связи - индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, получившие лицензию на оказание услуг связи после 1990 г., при этом ранее не оказывавшие услуги связи на сети связи общего пользования.

С точки зрения другого подхода, российская телекоммуникационная отрасль включает в себя две укрупненные группы операторов связи: операторы фиксированной связи и операторы подвижной (сотовой) связи. Данная классификация по функциональному признаку довольно неточна, поскольку многие компании занимаются предоставлением услуг в обеих группах (к примеру, ОАО «Уралсвязьинформ»). Но, во-первых, один признак чаще всего доминирует (ОАО «Уралсвязьинформ» является в первую очередь оператором фиксированной связи, предоставление услуг сотовой связи - одно из направлений его деятельности), а во-вторых, такая группировка

позволяет максимально полно обозначить весь спектр услуг, которые предоставляются в рамках данной отрасли.

Операторы фиксированной связи - это компании, осуществляющие передачу голосового трафика и данных через наземные коммуникации, причем голосовой трафик преобладает в бизнесе оператора (в противном случае, речь идет об интернет-провайдере). Операторы подвижной связи предоставляют услуги связи, используя беспроводные технологии передачи данных.

Следуя другому критерию (рыночной силы оператора), всех операторов можно разделить на две неравные группы: операторы, занимающие существенное положение в сети связи общего пользования (существенные операторы), и все остальные (альтернативные операторы).

На сегодняшний день категория «существенный оператор» является спорной и дискуссионной в специальной литературе. Также неоднозначна и позиция законодателя по данному вопросу.

Так, ФЗ «О связи» относит к существенным операторам тех операторов, которые вместе с аффилированными лицами обладают в географически определенной зоне нумерации или на всей территории Российской Федерации не менее чем 25 % монтированной емкости либо имеют возможность осуществлять пропуск не менее чем 25 % трафика (ст. 2). Другими словами, это те операторы, которые владеют не менее чем 25 % телефонных номеров внутри телефонного кода региона (например, Челябинска - «351», Екатеринбурга - «343» и т. д.).

Порог в 25 % представляет собой не что иное, как критерий доминирования на рынке услуг связи. Если обратиться к федеральным законам «О защите конкуренции» [10] и «О естественных монополиях» [11], то в них закреплены иные критерии доминирования.

Так, согласно положениям Федерального закона «О защите конкуренции» доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, имеющего рыночную долю более 50 % (если иное не будет установлено антимонопольной службой). Если субъект занимает от 50 до 35 % рынка, антимонопольная служба также может при определенных условиях признать положение субъекта

доминирующим. При доле, не превышающей 35 %, положение хозяйствующего субъекта на рынке не может быть признано доминирующим (ст. 5).

Всегда признается доминирующим положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии (п. 5 ст. 5). Под естественной монополией ФЗ «О естественных монополиях» определяет состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены другими товарами (ст. 3).

В рамках исследуемого нами круга правоотношений субъектами естественной монополии являются операторы, оказывающие услуги общедоступной электрической связи (местной, зоновой, междугородной и международной телефонной связи) - это операторы, входящие в холдинг «Связьинвест», оператор дальней связи ОАО «Ростелеком». Операторы холдинга «Связьинвест» являются также и операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования.

Таким образом, налицо коллизия между двумя видами специальных законов. Учитывая, что в сфере связи ФЗ «О связи» занимает главенствующую роль, представляется, что приоритет должен быть отдан именно данному закону.

Более того, анализ отношений с участием субъектов, оказывающих телекоммуникационные услуги, свидетельствует о том, что такие субъекты постепенно утрачивают признаки естественной монополии. Данный вывод обусловлен следующими факторами:

1) наличием свободной конкуренции, на что напрямую указывает тот факт, например, что собственник линий связи не вправе отказывать в услуге присоединения операторам, желающим работать на этом рынке;

2) взаимозаменяемостью услуг фиксированной (электросвязи) и мобильной связи, что недопустимо в условиях естественной монополии;

3) отсутствием серьезных барьеров для входа новых операторов на рынок связи, в то время как в условиях высокомонополизиро-

ванного рынка выход на него новых производителей затруднен.

В связи с этим было бы более правильно исключить операторов, оказывающих услуги общедоступной электросвязи, из реестра естественных монополий. Таким образом, все операторы связи в действительности станут равноправными участниками межоператор-ского взаимодействия.

Между операторами связи возникают гражданско-правовые отношения по поводу присоединения сетей, пропуска трафика и использования инфраструктуры связи.

Понятие присоединения сетей электросвязи раскрывается в п. 7 Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия - это установление технико-технологического взаимодействия средств связи двух сетей связи, при котором становится возможным пропуск трафика между этими сетями, минуя другие сети связи.

Взаимодействие сетей связи - сложный технологический процесс по пропуску трафика от одной сети связи к другой через стык между взаимодействующими сетями. При этом взаимодействие сетей сводится к оказанию услуг по пропуску трафика.

Услуга по присоединению сетей электросвязи включает согласование проектносметной документации, монтаж и наладку средств связи, образующих точку присоединения, присоединение сети связи.

До сих пор нерешенным остается вопрос, что же охватывает непосредственно присоединение сети связи, являющееся ключевым этапом предоставления услуги по присоединению. В Правилах присоединения сказано, что услуга присоединения сети связи включает в себя присоединение сети связи. Таким образом, логика законодателя толкованию не поддается.

Нам представляется, что в данном случае речь идет о следующем: оказываемая оператором сети связи услуга присоединения включает в себя комплекс работ по присоединению сети связи, в том числе прокладку линий связи, инсталляцию оборудования системы передачи данных; включение в порт (разъем) оборудования, образующего точку присоединения. Полагаем, что данная формулировка может быть закреплена в п. 16

Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия.

После завершения комплекса работ по присоединению сетей связи, между операторами связи возникают длящиеся отношения по поводу пропуска трафика через «точку присоединения».

Услуга по пропуску трафика - пропуск трафика между взаимодействующими и присоединенными сетями электросвязи, в том числе услуги завершения вызова на сеть связи одного из взаимодействующих операторов связи, услуги завершения вызова на сеть связи другого (третьего) оператора связи, услуги транзита вызова, услуги инициирования вызова.

До внесения изменений от 12.10.2007 г. в Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия [12] между операторами возникало множество споров касательно того, кто является присоединенным, а кто присоединяющим оператором и, соответственно, кто будет нести расходы за обслуживание точки присоединения и получать доходы от пропуска трафика. После внесения изменений пп. 4 п. 16 Правил был исключен (законодатель отменил плату за обслуживание точки присоединения), а расчеты за услуги по пропуску трафика стали осуществляться «в две стороны». В результате присоединенный оператор сети местной связи также стал получать доходы от услуг по пропуску трафика. Такой шаг законодателя во многом позволил избежать злоупотреблений со стороны присоединяющих операторов, которыми в большинстве случаев оказывались операторы сети связи общего пользования.

Следующим шагом законодателя должно стать решение вопроса недискриминационного доступа к инфраструктуре связи таких операторов. Проблема недискриминационного доступа является на сегодняшний день, пожалуй, наиболее обсуждаемой в телекоммуникационном сообществе. В свете последних событий (после внесения Правительством РФ в Государственную Думу проекта правил недискриминационного доступа) она обострилась ещё больше.

Позиция Минкомсвязи такова, что открытие доступа к инфраструктуре связи не только касается отношений между операторами связи, но и затрагивает имуществен-

ные интересы собственников инфраструктурных объектов (линейно-кабельной канализации, сетей абонентского доступа, площадей в технологических помещениях, объектов капитального строительства и т. п.). Если следовать данной логике, то мелкие и средние операторы, не имеющие собственной телекоммуникационной инфраструктуры, не смогут предоставлять услуги абонентам, поскольку размер арендной платы за использование таких объектов зачастую несоразмерен со стоимостью самих услуг связи. Более того, гораздо чаще собственник или иной владелец инфраструктурных объектов (объектов капитального строительства, объектов связи) просто отказывает в заключении договоров, поскольку это не является его обязанностью.

Решение данной проблемы потребует не только пересмотра некоторых положений Федерального закона «О связи», но и внесения изменений в земельное законодательство, касающихся, в частности, упрощения процедур выделения земельных участков для нужд связи и др.

Обозначенные проблемы не исчерпывают весь круг спорных и нерешенных вопросов в правовом регулировании отношений между операторами связи. Но тот факт, что законодатель постепенно создает необходимые предпосылки для формирования равноправных отношений между всеми участниками межоператорского рынка, сомнению не подлежит.

1. Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ

«О связи» // Парламентская газета. -

12.07.2003. - № 127-128.

2. Постановление Правительства РФ от

28.03.2005 № 161 «Об утверждении Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия» // СЗ РФ. - 2005. - № 14. -Ст. 1243.

3. Матюхин В., Бачило И., Семилетов С. Правовые аспекты пространства взаимодействия // Директор ИС. - 2007. - № 12. - С. 35.

4. Волков Ю.В. Субъекты телекоммуникационного права: дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2007. - 192. - С. 21.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 № 87 «Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий» // СЗ РФ. - 2005. - № 9. -Ст. 719.

6. Приказ Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от

01.06.2005 № 64 «Об утверждении Порядка ведения операторами связи раздельного учета доходов и расходов по осуществляемым видам деятельности, оказываемым услугам связи и используемым для оказания этих услуг частям сети электросвязи» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2005. - № 29.

7. Слизень В.А. Дальняя связь накануне демонополизации // Информкурьер-связь. - 2005. -№ 2. - С. 32.

8. Вайпан В.А. Соотношение услуг по пропуску трафика и услуг связи // Право и экономика. -

2006. - № 5. - С. 38.

9. Концепция развития рынка телекоммуникационных услуг РФ. - иКЬ: http://www.minsvyaz.ru (официально не была опубликована).

10. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. - 2006. -№ 31 (1 ч.). - Ст. 3434.

11. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» // Российская газета. - 1995. - 24 авг. - № 164.

12. Постановление Правительства РФ от 12.10.2007 № 666 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам связи» // СЗ РФ. -

2007. - № 43. - Ст. 5194.