Развитие законодательства о вступлении в силу международных договоров в советский период

С.Б. Бальхаева

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВСТУПЛЕНИИ В СИЛУ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Статья посвящена исследованию развития законодательства о вступлении в силу международных договоров в советский период. Отмечается вклад представителей советской доктрины международного права в дело создания правовых основ регламентации порядка вступления в силу международных договоров, которые получили свое воплощение как на национальном уровне в соответствующих законодательных актах, так и в основополагающих международно-правовых актах, таких как Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года.

Ключевые слова: международное право, международный договор, вступление международного договора в силу, pacta sunt servanda.

Вопрос о вступлении в силу международного договора являлся одним из предметов рассмотрения советских исследователей. В разное время данной тематике уделяли свое внимание такие известные ученые-международники, как В.Н. Дурденевский, Р.А. Каламкарян, Н.В. Миронов, А.Н. Талалаев, О.И. Тиунов, Г.И. Тункин, О.Э. Поленц, комплексное исследование по данной теме провел С.Н. Иванов.

Одним из основополагающих принципов международного права является принцип pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться), который относится только к действующим международным договорам, т. е. к таким, которые вступили в силу и еще не прекратили свое действие. Отсюда важное значение приобретает установление момента вступления договора в юридическую силу1.

Для приобретения договором обязующих качеств по международному праву необходимо, чтобы были выполнены условия вступления его в силу. Р.А. Каламкарян, говоря о доверии между

© Бальхаева С.Б., 2012

государствами, справедливо указывал: «Доверие между государствами может быть обеспечено на основе добросовестного выполнения государствами своих обязанностей во временном промежутке, включающем в себя процесс заключения договоров и своих обязательств после вступления в силу»2.

Выражение «международный договор вступил в силу» означает, что положения международного договора стали обязательными для его участников и что нарушение этих положений повлечет за собой определенные международно-правовые последствия, в том числе ответственность государства-нарушителя3.

Термин «договор» обозначает соглашение между государствами в том виде, в каком оно окончательно принято и вошло в силу в качестве источника международных норм, которые начинают действовать, как правило, именно с момента вступления соглашения в силу4.

Момент вступления международного договора в силу чаще всего предусмотрен в самом договоре в заключительных положениях, где устанавливаются порядок и дата его вступления в силу.

Впервые отношение Советского государства к международным договорам было определено в программном документе советской дипломатии - Декрете о мире 1917 г., который провозгласил отмену тайной дипломатии и переход к открытым переговорам, а также декларировал опубликование и аннулирование тайных договоров.

Первой советской конституцией была Конституция РСФСР 1918 г. В данном Основном законе была впервые наиболее полно определена компетенция высших органов власти Советского государства в области заключения международных договоров, согласно которой ведению Всероссийских съездов Советов и ВЦИК подлежали в числе других и «сношения с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира», а также «заключение займов, таможенных и торговых договоров, а равно и финансовых соглашений» (п. «з», «и» ст. 49).

Н.В. Миронов говорил о том, что договорная практика первых лет существования Советского государства разнообразилась договорами о союзе, дружбе и братстве, конвенциями по пограничным вопросам, санитарными, железнодорожными, почтово-теле-графными конвенциями и рядом других. Данная классификация международных договоров базировалась на делении международных договоров в Сборниках действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами, которые выпускались Министерством иностранных дел СССР (с 1982 г. - «Сборник международных договоров СССР»).

Соответственно, в текстах международных договоров того времени встречались самые различные варианты положений, регулирующих порядок или дату вступления международных договоров в силу. Это зависело не только от вида международного договора. Как справедливо отмечал А.Н. Талалаев: «Причины этого коренятся как в характере того или иного международного договора (двусторонний, многосторонний - ограниченный или универсальный), так и в позициях государств, их заинтересованности в том, чтобы данный договор вступил в силу или как можно скорее, или при наличии максимального числа государств различных социальных и политических систем»5.

Так, например, для международных договоров в области здравоохранения, характерна следующая формулировка: «Настоящая Конвенция подлежит ратификации и вступает в силу после обмена ратификационных грамот, который состоится в возможной скорости...»6

Встречаются указания о вступлении договора в силу с момента его подписания. Так, в Договоре между РСФСР и Монгольской Народной Республикой об установлении дружественных отношений 1921 г. говорится, что он «вступает в силу с момента его подписания»7.

Также встречается подписание, но при условии обязательной последующей ратификации. Например, в ст. 15 Предварительного Соглашения между РСФСР и Данией говорится: «Настоящее Соглашение будет ратифицировано. Ратификационные грамоты будут обменены в течение восьми (8) недель со дня подписания»8.

Из приведенных выше примеров можно сделать вывод, что еще до 1925 г. в практике СССР встречались два вида подписания: простое и окончательное. Соответственно, простое подписание -это подписание под условием ратификации, а окончательное -это выражение согласия лишь подписанием.

Кроме вышеперечисленного, Н.В. Миронов выделял следующие варианты вступления международных договоров в силу: с определенной даты как до, так и после подписания договора, со дня утверждения правительствами договаривающихся сторон и т. д. Распространенным видом вступления в силу важнейших договоров является ратификация, т. е. утверждение договоров верховной властью государства, с последующим обменом ратификационными грамотами между сторонами, заключившими договоры9.

Как справедливо отмечает О.И. Тиунов, участники договора должны выполнить дополнительные условия до вступления его в силу, если такие условия зафиксированы в тексте договора. К ним относятся обмен ратификационными грамотами, сдача грамот на хранение и т. д.10

Иногда вступление договора в силу требует, помимо его ратификации и обмена или сдачи ратификационных грамот на хранение, наступления какого-либо определенного события. Так, например, ст. 10 Договора о взаимной гарантии между Германией, Бельгией, Францией, Великобританией и Италией, подписанного в Локарно 16 октября 1925 г., предусматривает: «Настоящий Договор будет ратифицирован ... Он вступит в силу, как только все ратификации будут депонированы и Германия станет членом Лиги Наций»11.

М.Д. Шуршалов отмечал, что если договор вступает в силу через некоторое время после ратификации (например, с момента обмена ратификационными грамотами или с определенного срока, согласованного сторонами), то каждая из договаривающихся сторон не вправе предпринимать такие действия, которые в какой-то степени подрывают постановления ратифицированного, но еще не вступившего в силу международного договора. В последующем эта идея была закреплена в ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.

На 2-й сессии ЦИК СССР 6 июля 1923 г. утвердил и ввел в действие новый Основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик.

В ст. 1 вышеуказанного Закона говорится: «Ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховных органов, подлежат: а) представительство Союза в международных отношениях, ведение всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами ... е) ратификация международных договоров», т. е. вся политика Союза (в частности, прерогатива заключения и ратификации международных договоров). В ст. 8 раскрывается понятие верховного органа, согласно которой такими органами являются Съезд Советов и в перерывах между съездами - Центральный исполнительный комитет Союза ССР Но вышеуказанный Закон не устранял пробел, связанный с вопросом, от чьего имени должны заключаться международные договоры.

Практика заключения международных договоров свидетельствовала, что РСФСР как одна из сторон в международных договорах именовалась по-разному. Например, «Россия», «Правительство РСФСР», «Совет Народных Комиссаров» и даже собирательно -«Народные Комиссары» фигурировали в качестве заключающих договор субъектов международного права. В законодательстве того времени не было ответа на этот вопрос, между тем его практическое значение было велико и ощущалось даже в деталях, например, в вопросе о том, от чьего имени должны даваться мандаты на заключе-

ние договоров, предполагавшихся к ратификации, и на заключение договоров, просто утверждаемых СНК12.

В этой ситуации необходима была реформа законодательства, касающегося внешней политики РСФСР, и 21 мая 1925 г. ЦИК СССР издал Постановление «О порядке заключения и ратификации международных договоров Союза СССР», в котором в развитие п. «а» и «е» ст. 1 Конституции Союза ССР перечислялись верховные органы, которые могли от своего имени заключать международные договоры и соглашения, а также в ст. 2 давался перечень видов договоров и соглашений, подлежащих ратификации: о заключении мира, об изменении границ Союза ССР, а равно договоры, требующие ратификации согласно законам страны, с которой договор заключается. Вышеуказанная статья является примером гибкости СССР в отношении права международных договоров, так как она не исключает возможности оговорки о «ратификации» в самом тексте любого договора или соглашения. Договоры, подлежащие ратификации, заключались от имени: а) Съезда Советов, если постановление о заключении принято именно Съездом, и б) ЦИК во всех прочих случаях.

2 октября 1925 г. вышло совместное Постановление «О порядке представления международных договоров и соглашений, заключаемых от имени Союза ССР, на одобрение, утверждение и ратификацию Правительства Союза ССР» Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров СССР. Согласно ему все международные договоры и соглашения вносились на предварительное одобрение в Совет народных комиссаров.

В 1936 г. была принята новая Конституция, где изменялась структура и название органов государственной власти. В соответствии с ней 20 августа 1938 г. появился новый закон «О порядке ратификации и денонсации международных договоров СССР», где устанавливалось, что ратификация международных договоров проводится Президиумом Верховного Совета СССР. В законе указывалось, что обязательной ратификации подлежат заключаемые СССР мирные договоры, договоры о взаимной обороне от агрессии и договоры о взаимном ненападении. Кроме того, закон предоставлял право денонсировать ратифицированные международные договоры13.

Принципиально важным событием для дальнейшего развития правового регулирования института вступления международных договоров в силу явилось подписание в 1969 г. Венской конвенции о праве международных договоров14, которая выступает основой современного дипломатического права и охватывает широкий круг вопросов, касающихся права международных договоров, в том

числе и институт вступления международных договоров в силу (Раздел 3. Вступление в силу договоров и их временное применение). СССР принимал активное участие в работе над текстом Конвенции, но присоединился к ней только в 1986 г.15

В соответствии со ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами. А.Н. Тала-лаев в комментарии к Венской конвенции отмечает, что «...выражение "международный договор вступает в силу" означает, что положения данного договора становятся обязательными для его участников...»16

Конституция СССР 1977 г. четко разграничила круг полномочий Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР и Совета министров СССР в области заключения, исполнения и денонсации международных договоров. Важной новеллой, как отмечал А.Н. Талалаев, являлась норма, возлагающая на Совет министров СССР функции по принятию мер к обеспечению выполнения международных договоров (п. 6 ст. 131 Конституции).

Наиболее полную регламентацию порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров получил в специальном законе от 6 июля 1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» (далее -Закон о международных договорах СССР). В ст. 12 этого Закона перечислялись международные договоры СССР, подлежащие ратификации (перечень по сравнению с прежним законом расширен), и указывалось, что Президиум Верховного Совета СССР может ратифицировать также иные международные договоры СССР.

Однако, как справедливо отмечал Г.И. Тункин, договор может вступить в силу с момента его подписания и до ратификации, если стороны так решили. Например, в ст. XIV Соглашения о культурном сотрудничестве СССР и Гвинейской Республики от 26 ноября 1959 г. говорится: «Настоящее Соглашение подлежит ратификации в соответствии с существующим в каждой из стран конституционном порядком: Соглашение вступает в силу со дня его подписа-ния»17.

В этом случае юридическая норма появляется и начинает действовать еще до завершения процесса заключения договора. Однако действие такой нормы носит временный характер, поскольку возможен отказ от ратификации18.

Также на практике встречается досрочное вступление в силу международных договоров. Это возможно в том случае, когда правительства согласовали иной, чем указанный в соглашениях, срок

вступления их в силу, не дожидаясь вступления в силу федеральных законов о ратификации (что с точки зрения законности может быть поставлено под сомнение). Такое согласование должно быть юридически оформлено и о договоренности должно быть доведено до сведения всех лиц, интересы которых могут быть затронуты таким досрочным вступлением в силу международных договоров19.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что в отечественной практике издание специальных законов о порядке заключения и прекращения договоров можно считать традиционным, но все эти акты по объему были невелики и устанавливали лишь общие нормы20.

Декларация о государственном суверенитете21, которая была принята I Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г., повлекла кардинальные изменения политической обстановки. Помимо государственного суверенитета РСФСР она провозглашала намерение создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. С этого времени начал весьма интенсивно расширяться круг проблем, требующих завершенного и целостного конституционно-правового решения и 12 декабря 1993 г. на всенародном голосовании была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации22.

Выявилась неизбежность радикальных перемен в развитии нового государства. Вполне закономерно, что одним из важнейших направлений политической реформы в стране стало принятие Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», в котором определялся в соответствии с Конституцией, общепризнанными нормами международного права, прежде всего принципом добросовестного выполнения международных обязательств, порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров. В этом законе дается детальное описание внутригосударственных процедур, необходимых для принятия Россией международных договорных обязательств23.

В Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации»24 говорится, что «международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами» (п. 1 ст. 24). Последнее свидетельствует о том, что государства могут на свое усмотрение использовать наиболее удобную формулировку вступления в силу в конкретном международном договоре. Из закона следует, что порядок выражения согласия

с обязательностью договора определяется либо в самом акте, либо в иных согласованиях участников переговоров25.

Оценивая в целом советский и современный периоды развития правовой мысли о праве международных договоров и институте вступления международных договоров в силу как неотъемлемой его части, можно отметить следующее. Процесс интенсификации международных отношений между государствами, начавшийся в конце XIX в., к середине XX в., в связи с окончанием Второй мировой войны и принятием Устава ООН, открыл новые возможности в создании стройной и непротиворечивой системы правовых норм на международном и национальном уровне, основой которой послужили теоретические и научные разработки ряда ученых. В этой связи нельзя не отметить заслуги представителей советской доктрины международного права в деле создания правовых основ регламентации порядка вступления в силу международных договоров, которые получили свое воплощение как на национальном уровне в соответствующих законодательных актах, так и в основополагающих международно-правовых актах, таких как Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. В настоящий момент Конвенция выполняет роль объединяющей, нормативной базы, на основе которой развиваются, модифицируются и разрабатываются новые нормативные документы. Что касается влияния на современное состояние института вступления международных договоров в силу на национальном уровне, то его результатом явилась разработка Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», в котором определялся в соответствии с Конституцией, общепризнанными нормами международного права, прежде всего принципом добросовестного выполнения международных обязательств (pacta sunt servanda), порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров (ст. 1)26.

Примечания

1 См.: Талалаев А.Н. Право международных договоров. М., 1985. С. 28-29.

2 См.: Каламкарян Р.А. Фактор времени в праве международных договоров. М.,

1989. С. 3-4.

3 См.: Талалаев А.Н. Международные договоры в современном мире. М., 1973.

С. 108.

4 См.: Иванов С.Н. Вступление международных договоров в силу // Правоведение.

1981. № 5. С. 75.

5 См.: Талалаев А.Н. Право международных договоров. С. 30.

6 См.: Санитарная Конвенция между Белорусской Социалистической Советской

Республикой, Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой, Украинской Социалистической Советской Республикой, с одной стороны, и Латвийской Республикой, с другой стороны, 1924 г.

7 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных

с иностранными государствами. 1921. № 77. С. 655.

8 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных

с иностранными государствами. 1923. № 45. С. 477.

9 См.: Миронов Н.В. Правовое регулирование внешних сношений СССР 1917-

1970 гг. М., 1971. С. 185.

10 См.: Тиунов О.И. СССР и обеспечение международных договоров. Иркутск, 1989.

С. 120.

11 Цит. по: Поленц О.Э. Ратификация международных договоров. М., 1950.

С. 20-21.

12 См.: Дурденевский В.Н. Международные договоры в конституционном праве

Союза ССР // Советское право. 1925. № 4. С. 22.

13 См.: Талалаев А.Н. Закон о международных договорах СССР на службе мира. М.,

1979. С. 10.

14 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37. Ст. 772.

15 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 апреля 1986 г. № 4407-Х1

«О присоединении Союза Советских Социалистических Республик к Венской конвенции о праве международных договоров» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 16. Ст. 263.

16 См.: Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров. Ком-

ментарий. М., 1997. С. 41.

17 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных

с иностранными государствами. Вып. XXI. 1975. № 45. С. 438-440.

18 См.: Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 113-114.

19 Цит. по: Международное право: Учеб. / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, И.О. Тиунов.

5-е изд. М., 2009. С. 331.

20 См.: Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Рос-

сийской Федерации» / Отв. ред. В.П. Звеков, Б.И. Осминин. М., 1996. С. 4.

21 Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2.

Ст. 22.

22 Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

23 См.: Осминин Б.И. Принятие и реализация государствами международных до-

говорных обязательств. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 145.

24 Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

25 См.: Лукашук И.И. Современное право международных договоров. М., 2004.

С. 462-466.

26 Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.