Концептуальные подходы к развитию института государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок

ТЕМА НОМЕРА:

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ

И.И. Смотрицкая

Концептуальные подходы к развитию института государственно-частного партнерства в сфере

государственных закупок1

Статья посвящена анализу институциональных основ развития государственно-частного партнерства в сфере обеспечения общественных нужд. В статье рассматриваются проблемы совершенствования нормативно-правовой базы и создания экономических условий для привлечения потенциала частного предпринимательства к реализации государственных контрактов. Даются предложения по формированию институциональной среды и механизмов регулирования государственно-частного партнерства в системе государственных закупок.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, институциональные проблемы развития государственно-частного партнерства; эффективность бюджетных расходов; федеральная контрактная система; государственные закупки; инновационное развитие экономики.

На современном этапе, как в национальном, так и в мировом масштабе, фактически складывается модель смешанной экономики, которая предполагает развитие экономической деятельности государства на основе придания ему в качестве собственника функций равноправного субъекта рыночных отношений. В нашей стране значимость и влияние государства как предпринимателя, хозяйственного партнера обуславливается высоким удельным весом государственных и смешанных предприятий в экономике страны.

Характерной тенденцией развития смешанной экономики является тесное взаимодействие государственной и частной собственности, предполагающее интеграцию капиталов в границах отдельной фирмы (смешанное предприятие) или в рамках различных форм государственно-частного партнерства (ГЧП). Термин ГЧП охватывает широкий спектр партнерских отношений от простых контрактов с частными

1 Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ проект № 09-02-00 500 А.

© Смотрицкая И.И., 2010

предпринимателями на производство товаров, работ, оказание услуг до крупных, комплексных проектов, необходимых в сферах, где приватизация невозможна, но существует потребность в частных инвестициях. Государство, привлекая частный капитал для финансирования капиталоемких, долго окупаемых, но важных для развития хозяйственного комплекса проектов, не утрачивает над ними контроль, а частный бизнес получает возможность доступа к ранее закрытым секторам экономики, например к транспортной инфраструктуре, жилищно-коммунальному хозяйству, привнося с собой новые эффективные технологии управления.

В настоящее время не сложилось единого подхода к определению сущности и содержания понятия ГЧП, в экономической и правовой литературе представлены различные точки зрения, институциональные проблемы развития государственно-частного партнерства активно обсуждаются учеными и практиками [4, 5].

Исследование понятийного содержания ГЧП не является задачей данной статьи, однако представляется важным определить основные научно-практические подходы к формированию института ГЧП в сфере государственных закупок, учитывающие современные ключевые тенденции развития ГЧП в экономически развитых странах.

Анализ мирового опыта реализации проектов ГЧП показывает, что специфические черты и особенности формирования института государственно-частного партнерства определяется историческими, общественными и экономическими особенностями развития каждой страны.

В свою очередь, институциональная система государственных закупок формируется в зависимости от сложившейся в них бюджетной и законодательной системы.

В силу особенностей исторического развития США, пожалуй, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы партнерства государства и частного бизнеса, основанной исключительно на рыночных принципах. В отличие от стран Европы, где исторически существовал довольно развитый государственный сектор в производственной сфере (прежде всего, в оборонных отраслях), промышленный потенциал США всегда находился в основном в частных руках, включая и производство вооружений. Усилия государственных органов по обеспечению общенациональных нужд направлялись на поиск механизмов и методов закупок, способных наилучшим образом учесть общественные интересы при полном соблюдении законных прав собственников. В результате государственно-частное партнерство лежит в основе функционирования Федеральной контрактной системы США, предусматривающей различные формы партнерства при финансировании и реализации государственных заказов.

В таблице 1 представлены крупнейшие частные подрядчики федерального правительства США по поставкам товаров, работ, услуг для общественных нужд, с которыми ежегодно заключаются крупные кон-

оо

Таблица 1

Основные подрядчики Федерального правительства США по поставкам товаров, работ и услуг для государственных нужд в 2006 г.

Подрядчики Федерального правительства США Количество заключенных контрактов, единиц Общая стоимость заключенных контрактов, долларов США

LOCKHEED MARTIN CORPORATION 12 564 32 038 444 482

THE BOEING COMPANY 10 829 20 428 765 835

NORTHROP GRUMMAN CORPORATION 15 087 16 882 935 303

GENERAL DYNAMICS CORPORATION 14 414 12 016 176 557

RAYTHEON COMPANY 6 175 9 575 500 548

BAE SYSTEMS PLC 9 232 5 758 489 783

L-3 COMMUNICATIONS HOLDINGS INC. 10 361 5 316 947 222

UNITED TECHNOLOGIES CORPORATION 13 161 5 092 955 875

SAIC INC 15 788 4 990 194 535

MCKESSON HBOC INC. 23 189 4 388 533 309

GENERAL ELECTRIC COMPANY 10 157 2 698 690 005

ELECTRONIC DATA SYSTEMS CORPORATION 15 659 2 436 246 526

HONEYWELL INTERNATIONAL INC 8 353 1 979 572 815

AMERISOURCEBERGEN CORPORATION 64 635 1 371 878 655

CARDINAL HEALTH INC. 61 807 728 877 929

CERBERUS PARTNER LP 6 350 656 165 052

DELL INC 11 440 607 912 231

GTS I CORP. 6 061 554 530 934

KRAFT FOODS INC 52 376 466 704 419

Итого 367 638 127 989 522 015

а

!

Ä

Q

t

X

I

et »

S

o«

J3 s a

m

0

1

I £ »

u

C6

I i

I

!

»

s

I

5

I

C6

I

0

1

г

»

¡

а о

S

1

I

Источник: NationMaster.com [Электронный ресурс]. Режим доступа http://www.nationmaster.com

тракты. Как следует из приведенных данных, только в 2006 году были заключены контракты на общую сумму 128 млрд долларов. Характер деятельности этих компаний связан в первую очередь с обеспечением потребности оборонно-промышленного комплекса, а также с энергетикой, информационными технологиями и т.д.

Особый упор в закупочной политике государства делается на стимулировании конкуренции между частными подрядчиками. Например, министерство обороны США выступает в поддержку использования конкуренции при распределении заказов на сложные системы вооружения. Так, именно позиция Пентагона стала непреодолимым препятствием на пути слияния крупнейших аэрокосмических компаний «Локхид Мартин» и «Нор-троп Грумман» летом 1997 года, поскольку у министерства возникли «серьезные опасения по поводу соблюдения норм конкуренции».

Таким образом, в США в результате эволюции сложилась система государственных закупок, которая предполагает организацию и процедуры выполнения государственных заказов, обеспечивающие партнерство государства и частного бизнеса для достижения эффективности бюджетных расходов при реализации заданных макроэкономических целей. В настоящее время Федеральная контрактная система является одним из важнейших механизмов государственного регулирования экономики, науки и техники, обеспечения темпов экономического роста и решения социально-экономических проблем общества.

В основе европейской модели организации и регулирования государственных закупок лежит принцип открытости национальных рынков государственных закупок для общеевропейской конкуренции. В Зеленой книге ЕС «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям» (Брюссель, 2004 г.) подчеркивается, что термин «государственно-частное партнерство» четко не регламентирован на уровне Сообщества. В целом под ним понимаются формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые содействуют обеспечению финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации, инфраструктуры или оказания услуг [5].

Определенный интерес представляет европейский опыт обеспечения общественных нужд без использования прямого бюджетного финансирования. Подобная практика охватывает сферу рассмотрения вопросов, принятия решений и финансирования работ по реализации крупнейших инфраструктурных проектов в рамках выполнения заказов, имеющих по своей сути межгосударственный характер. Сложное переплетение взаимных интересов государства и частного бизнеса, высокий уровень развития финансовой системы и институтов гражданского общества предопределяют благоприятные возможности для выполнения подобных заказов. Подобная практика чрезвычайно интересна для условий современной России, где еще не накоплено достаточного опыта государственно-частного партнерства.

В качестве одного из примеров реализации масштабного проекта на основе партнерства государства и бизнеса можно привести создание тоннеля под проливом Ла-Манш, соединившего Францию и Великобританию. Данный проект является наглядным примером выполнения крупномасштабного государственного заказа без выделения бюджетного финансирования. Оплата работ по созданию тоннеля велась за счет акционерного капитала и привлечения кредитов.

В современных экономически развитых странах необходимость решения общественно значимых задач (политических, социальных, экологических и др.) часто вступает в противоречие с задачей эффективного использования бюджетных средств. В рамках Европейского Сообщества на решение данной проблемы направлено развитие системы sustainable procurement (государственные закупки в целях устойчивого развития) как в области текущих расходов на общественные (государственные) нужды, так и в длительных инвестиционных проектах.

В новой концепции существенная роль в повышении качества закупок отведена стимулирующим мероприятиям в сфере государственных закупок для соблюдения государственными заказчиками трех базовых принципов (известных как triple baseline «тройное основание») экономичности, эколо-гичности и социальной полезности закупок в масштабах всего общества. Данная концепция предполагает как традиционные формы государственно-частного партнерства, опирающиеся на регламентированные контрактные отношения, так и образование более сложных форм партнерства для строительства и управления общественно значимыми (инфраструктурными, социальными) объектами.

Среди европейских стран наиболее комплексные и масштабные задачи в области sustainable procurement сформулированы в Великобритании. В Великобритании ГЧП трактуется как «ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны. Государственно-частное партнерство имеет широкий диапазон бизнес-структур и форм товарищества: от «Частной финансовой инициативы» до смешанных предприятий и концессий, аутсорсинга» [5].

Для реализации специальной программы закупок «План действий правительства в сфере государственных закупок для устойчивого развития» устанавливаются приоритеты закупочной политики, призванные обеспечить решение важнейших народнохозяйственных задач: экономии электроэнергии, водопотребления, сокращения отходов, повышения эффективности использования не возобновляемых видов ресурсов. При ежегодном объеме закупок в 150 миллиардов фунтов стерлингов к 2020 году правительство ставит задачу обеспечения только экономии электроэнергии на сумму около 1 млн фунтов стерлингов, водопотребле-ния на 30 тысяч тонн [7].

Таким образом, современная тенденция к повышению эффективности государственных расходов, оптимизации расходной части бюджета на основе партнерства с частным бизнесом имеет общемировой характер. Она проявляется, в том числе, и в отказе государства в лице органов его исполнительной власти разных уровней (общенациональных, штатов, графств, территорий, провинций, муниципалитетов и т.п.) от некоторых традиционно выполняемых ими функций и передаче их организациям частного сектора на основе долгосрочного контракта. Примерами являются контрактация частных фирм для строительства и содержания тюрем в Англии, строительство и содержание платных автотрасс в Италии, коммунальное обслуживание населенных пунктов (например, уборка улиц, вывоз мусора и т.д.) в целом ряде стран.

В нашей стране институт государственно-частного партнерства находится на этапе становления. Нет специального Федерального закона о ГЧП, гражданское законодательство не содержит специальных норм для регулирования ГЧП и не дает четкого определения самого понятия1. В то же время на региональном уровне формируется своя нормативно-правовая база, регулирующая участие субъектов Российской Федерации в соответствующих проектах государственно-частного партнерства.

Для систематизации и предоставления нормативной базы субъектам Российской Федерации, а также публично-правовым образованиям в 2009 году Экспертным советом по законодательству о государственно-частном партнерстве при Комитете по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Российской Федерации был разработан модельный закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства» (далее — Модельный закон). В результате активного обсуждения закона на региональном уровне Экспертным советом были разработаны предложения по дальнейшему развитию федеральной и региональной законодательной базы проектов ГЧП в 2010 году. В случае реализации данных предложений будут внесены соответствующие изменения в Модельный закон и дополнения в нормативно-правовые акты, направленные на формирование институциональных условий для развития ГЧП в российской экономике, в том числе как одного из механизмов повышения эффективности бюджетных расходов [1].

В свою очередь в разработанной Минфином России Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (проект от 19 февраля 2010 года [3]) планируется в текущем году подго-

ГЧП на федеральном уровне регулируется законами «О концессионных соглашениях», «Об экономических зонах в Российской Федерации», «О защите конкуренции», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

товить и внести на рассмотрение целый ряд нормативных правовых актов: поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам бюджетной классификации и программного бюджета; поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс об административных нарушениях по вопросам финансового контроля и мерам ответственности; проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» и ряд других. Однако данной Программой не предусматривается использование механизма ГЧП для повышения эффективности государственных расходов.

Недооценка органами исполнительной власти влияния института и механизмов ГЧП на эффективность бюджетных расходов свидетельствует о необходимости совершенствования методологии подхода к развитию и институциональному обеспечению этой системы партнерства государства и частного предпринимательства. При проведении экономической и бюджетной политики важно учитывать, что проекты ГЧП важны не только для привлечения частных инвестиций к реализации общественно значимых задач, но и для повышения результативности бюджетных расходов.

Для разработки мер по формированию институциональной среды и механизмов регулирования государственно-частного партнерства в системе государственных закупок необходимо выделить ключевые проблемы и факторы, сдерживающие развитие института ГЧП в современной российской экономике. В этой связи представляет интерес ранжирование проблем и их экспертная оценка, полученная в рамках обобщения результатов II Всероссийской научно-практической конференции «Институты и механизмы функционирования ГЧП» на основе анкетирования ее участников1.

Среди факторов, ограничивающих развитие различных форм ГЧП, на первое место эксперты поставили ограниченность институционально-правовой среды, абсолютное большинство экспертов (91,3%) указали на необходимость развития Федерального законодательства о ГЧП. В то же время около 50% экспертов отмечают и необходимость развития нормативно-правовой базы на региональном уровне, с «учетом особенностей конкретного региона» (43,4%).

Для более детального исследования проблемы формирования институтов и механизмов функционирования ГЧП экспертам было предложено оценить институт государственно-частного партнерства как возможную

Исследование проведено Сектором Государственно-частного партнерства ИЭ РАН в рамках Всероссийской научно-практической конференция «Институты и механизмы функционирования ГЧП», Москва, Институт экономики РАН совместно со Счетной палатой РФ, апрель 2010 г.

альтернативу приватизации для повышения эффективности использования государственной собственности без передачи ее в частную собственность. В результате более половины участников (56,52%) рассматривают ГЧП как возможную альтернативу приватизации, в то время как 43,47% экспертов не считают ее таковой.

При этом на необходимость формирования единой системы управления ГЧП, регулирующей деятельность различных форм государственно-частного партнерства с учетом муниципальных и региональных особенностей, указали 73,9% участников-экспертов, в отличие от 26,1% экспертов, не признающих необходимости в системной организации государственного управления этой сферой деятельности1.

Среди ключевых экономических условий для привлечения частного капитала в проекты ГЧП экспертами были указаны: снижение ставки арендной платы на земельные участки; снижение ставки по банковским кредитам и снижение рисков, связанных с ростом цен, тарифов, сокращением бюджетного финансирования (26,08%). Менее значимыми оказались факторы, связанные с минимизацией налогообложения (17,3%) и наличием спроса на инновационную продукцию (17,3%).

В качестве важнейшего стимула развития ГЧП, привлечения потенциала частного предпринимательства к реализации общественно-значимых проектов эксперты выделили наличие долгосрочных государственных заказов, обеспечивающих не только гарантированное финансирование, но и, что не менее важно, устойчивый спрос на производимую продукцию. Обеспечение проектов ГЧП госзаказами окажет стимулирующее воздействие на активизацию частного капитала — таково мнение 47,8% экспертов.

Суммируя все вышеизложенное, можно сделать вывод, что развитие института государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок имеет целью решение комплекса взаимоувязанных задач:

• развитие партнерства в различных его формах при выполнении государственных контрактов на производство и поставку товаров, работ, услуг;

• повышение эффективности бюджетных расходов;

• достижение нового качества системы государственных закупок, обеспечивающего экономичность, инновационную активность и социальную полезность закупок.

С другой стороны, государственные заказы выступают в качестве инструмента для стимулирования развития приоритетных проектов ГЧП (инновационные, социально-значимые проекты) на основе долгосрочных государственных контрактов.

1 Мнение 1 эксперта вообще сведено к известной басне Крылова «А вы, друзья, как не садитесь...».

Следует отметить, что по целому ряду критериев значительная часть контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не предполагает использования механизмов ГЧП. Это контракты на закупки массовой, стандартной продукции, которая есть на рынке. В то же время выполнение определенных государственных контрактов предусматривает привлечение средств частного сектора на условиях софинансирования и включает сложные подрядные и субподрядные схемы реализации контрактов с возможной интеграцией интеллектуальных и финансовых активов государства и частных предпринимателей. Например, при реализации долгосрочных контрактов на НИОКР, производство технически сложной и инновационной продукции могут возникать различные формы ГЧП.

В настоящее время существуют определенные институциональные предпосылки для развития ГЧП в сфере государственных закупок. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (статья 3) предусматривает возможности обеспечения государственных нужд за счет внебюджетных источников финансирования. В первую очередь данное нормативное положение касается использования средств государственных внебюджетных инвестиционных фондов, но оно дает возможность использовать и частные средства. Однако принципы и условия привлечения частных инвестиций требуют более четкой законодательной регламентации.

Соответственно статьей 6 данного Закона разрешается государственным заказчикам передавать полномочия по размещению заказов путем проведения торгов (в форме конкурсов) специализированным организациям различных форм собственности, что достаточно остро ставит проблему разработки и законодательной регламентации принципов и правил разграничения, распоряжения и оперативного управления бюджетными средствами.

Таким образом, участие частного бизнеса в обеспечении общественных потребностей, реализации государственных контрактов требует переосмысления концептуальных и практических подходов к организационному, экономическому и законодательному механизмам закупок. Однако разрабатываемая в настоящее время Минэкономразвития Российской Федерации Концепция Федеральной контрактной системы не предусматривает формирования институциональных условий для развития ГЧП как модели реализации государственных контрактов. В этой связи представляется необходимым в формируемую новую Концепцию Федеральной контрактной системы (ФКС) и законодательную базу государственных закупок ввести нормы, регулирующие развитие ГЧП в этой сфере.

В перспективе в рамках ФКС необходимо создание института контрактного права как особого раздела хозяйственного права, предполага-

ющего диверсифицированную систему контрактов на поставки товаров (работ, услуг) с субъектами частного предпринимательства, устанавливающего общие принципы и прозрачные правила разработки, утверждения, заключения и корректировки контрактов с учетом длительности контрактов, номенклатуры и специфики продукции (товаров, услуг) для государственных нужд.

В краткосрочный период необходимо разработать и ввести нормативным правовым актом (новая редакция ФЗ-94 или новый раздел в этот закон) положения, регламентирующие контрактные отношения в рамках проектов ГЧП, в том числе для реализации законодательно установленной возможности использования внебюджетных средств для выполнения государственных контрактов. Это предполагает развитие новых форм контрактных отношений для сложных, комплексных и инновационных проектов, типизацию соглашений, оптимизацию конкурсных процедур, разработку критериев результативности, структурирование рисков.

Принятие данных положений потребует внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс в части развития и регламентации принципов и норм использования бюджетных средств и контроля за бюджетными и внебюджетными расходами для реализации контрактов на принципах ГЧП.

Формирование соответствующих институциональных основ реализации ГЧП при использовании соответствующих современных рыночных инструментов и прозрачных технологий закупок позволит создать условия для повышения эффективности государственных закупок как экономической деятельности государства и как важнейшего механизма стимулирования инновационной активности.

Рассматривая понятие ГЧП в более широком аспекте как систему экономических отношений государства и частного бизнеса, хотелось бы подчеркнуть, что данная система должна трансформироваться в соответствии с теми целями, которые стоят в данный момент перед экономикой страны, что предполагает появление новых форм и механизмов ГЧП, адекватных складывающимся условиям и поставленным задачам. Именно с этих позиций необходимо уточнять категориальный и методологический аппарат государственно-частного партнерства, именно с этих позиций необходимо формировать новый институциональный дизайн ГЧП, в том числе в сфере государственных закупок, что должно обеспечить развитие государственно-частного партнерства в следующих ключевых направлениях:

• привлечение потенциала частного предпринимательства к выполнению инновационных проектов в области инфраструктуры, новых технологий в промышленности, энергосбережении, экологии и т.д.;

• передача части функций по оперативному управлению государственными закупками на исполнение в негосударственные управляющие компании. На федеральном и региональном уровнях целесообразно делегировать функции по организации размещения

государственных заказов путем проведения торгов (аукционов); на федеральном уровне — привлечение к управлению реализацией государственных проектов, например в рамках федеральных целевых программ (ФЦП), частных управляющих компаний с мотивацией на снижение затрат; • развитие сотрудничества с негосударственными некоммерческими организациями, в том числе для формирования институтов и механизмов независимого контроля на основе привлечения неправительственных, общественных организаций для осуществления профессиональной экспертизы и общественного контроля на различных этапах размещения и реализации государственных заказов, что создаст условия для повышения прозрачности и эффективности использования бюджетных средств. Таким образом, концепция государственно-частного партнерства должна опираться на эффективную систему партнерских отношений в сфере государственных закупок. Развитие института государственно-частного партнерства предполагает формирование принципиально новой «контрактной методологии» экономических отношений, системы взаимоувязки интересов государства, бизнеса и общества для решения стратегической задачи модернизации и инновационного обновления экономики России.

Литература

1. Материалы к заседанию Экспертного совета по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Российской Федерации, Москва, 28 апреля 2010 года.

2. Материалы Счетной палаты Российской Федерации «Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства», декабрь 2009 года.

3. Проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов разработан Минфином России в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации от 12 ноября 2009 года и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 20 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010—2012 годах».

4. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ГУ ВШЭ, 2010.

5. Зельднер А.Г. Партнерские отношения государства, бизнеса и общества в условиях смешанной экономики. М.: Экономические науки, 2010.

6. Пушкин А.В., Джапаридзе Р.М., Алпатов А.А. Государственно-частное партнерство: механизмы реализации. М.: Альпина Паблишерз, 2010.

7. UK Government Sustainable Procurement Action Plan. HM Government. London, 2006.