Представления жителей российских муниципалитетов о местном самоуправлении как индикатор самоуправленческого потенциала населения (на примере Тверской области)

Представления жителей российских муниципалитетов о местном самоуправлении как индикатор самоуправленческого потенциала населения

Майкова Элеонора Юрьевна

доктор философских наук, кандидат исторических наук

профессор, кафедра социологии и социальных технологий, Тверской государственный технический

университет

170026, Россия, Тверская область, г. Тверь, наб. Аф. Никитина, 22, оф. 236

И maykova@yandex.ru

Симонова Елена Валерьевна

кандидат социологических наук

доцент, кафедра социологии и социальных технологий, Тверской государственный технический

университет

170026, Россия, Тверская область, г. Тверь, наб. Аф. Никитина, 22, оф. 236

И Simonova-E-V@yandex.ru

Статья из рубрики "Социальные исследования и мониторинг"

Аннотация.

Предметом исследования данной статьи является анализ такого индикатора уровня самоуправленческого потенциала населения как представления граждан о природе местного самоуправления. Это представления о влиянии на местное самоуправление государства, других социальных субъектов, а также о роли граждан в осуществлении управленческой деятельности на местном уровне. Исследование подобных представлений позволяет выявить особенности управленческих и самоуправленческих процессов, происходящих на локальном уровне, а также определить перспективы развития муниципальных практик в России. Приведены данные социологического мониторинга, проводившегося в Тверском регионе в 2009-2018 гг. Объект исследования - жители городов, поселков городского типа и сельских поселений Тверской области в возрасте от 18 лет. Был использован метод формализованного интервьюирования. 200911 гг. - выборка формировалась по г. Твери, 2012-2018 гг. - по Тверской области. Исследованы представления населения региона об оптимальных моделях организации системы управления современным российским обществом, о сущностных характеристиках местного самоуправления, о возможных источниках влияния на деятельность муниципальных органов власти, изучена оценка степени влияния рядовых граждан на работу властных структур. Особым вкладом авторов в исследование темы является прослеживание динамики представлений жителей Тверского региона о местном самоуправлении в течение последнего десятилетия, что позволило выявить существенный рост активистских установок российских граждан, а также наличие барьеров для реализации самоуправленческого потенциала населения. Полученная информация может быть использована органами государственной и муниципальной власти в процессе организации работы с населением по его вовлечению в самоуправленческие практики.

Ключевые слова: динамика представлений, влияние граждан, барьеры реализации самоуправления, активистские установки, самоуправленческие практики, источники влияния, модели организации управления, самоуправленческий потенциал, местное самоуправление, тенденции развития

DOI:

10.25136/2409-7144.2019.1.28562

Дата направления в редакцию:

05-01-2019

Дата рецензирования:

01-01-2019

Дата публикации:

09-01-2019

Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований в рамках научно-исследовательского проекта № 18-011-01240 А.

Введение

Проблематика, связанная с перспективами развития института местного самоуправления (МСУ), особенно острое звучание приобретает, начиная с периода проведения «малой»

муниципальной реформы (2014-2015 гг.) ———35-36]. Результаты нового этапа реформирования российской системы МСУ, как и перспективы дальнейшего функционирования этого социального института выглядят в настоящее время весьма неоднозначными. С одной стороны, казалось бы очевидной является заинтересованность федеральной власти в сохранении и развитии МСУ. Российское законодательство

трактует МСУ как одну из основ конституционного строя I-21, как форму осуществления народом своей власти, провозглашает юридическую автономию муниципалитетов, их

независимость от структур государственного управления Часть исследователей видит позитивные результаты реализации «малой» муниципальной реформы: расширение возможностей использования вариативного подхода к формированию моделей МСУ, соответствующих социально-экономическим условиям территорий и отвечающих интересам и идеологическим установкам руководителей регионов. П о мнению этих исследователей, нововведения способствуют повышению стабильности муниципального

управления и исключают предпосылки политических конфликтов с 1571; с- 153~1551.

С другой стороны, в настоящее время в сферах публичной власти и социального управления усиливаются, по мнению ряда исследователей, тенденции, свидетельствующие о наличии проблем в функционировании российской системы МСУ, о росте влияния органов государственной власти на деятельность структур МСУ, а значит, об укреплении управленческой вертикали и централизации власти. В работах этих ученых отмечается, что на уровне государства предпринимаются меры, направленные на встраивание муниципальных органов власти в структуру управленческой вертикали и на

установление контроля над низовыми институтами представительства интересов российских граждан. В результате муниципалитеты утрачивают самостоятельность и становятся техническим инструментом управления на местах. Они превращаются в органы, обладающие ограниченным набором полномочий, находящиеся в зависимости от вышестоящих государственных властных институтов. Эти органы оказываются не обеспеченными финансовыми ресурсами, не самодостаточными и слабо подотчетными

гражданам Г6, с 1661; Г7, с- 651; Г8, с 2061. Данная группа исследователей считает, что тренд на централизацию противоречит природе МСУ. Институт, возникший в ходе реформ, является не МСУ, выполняющим функцию участия населения в решении местных проблем, а «сателлитом государства», который выступает в качестве инструмента его перераспределительной политики и социальной поддержки населения на локальном уровне Г1. с. 35-371; Г6. с. 1661; Г8. с. 2071.

Серьезной проблемой российской системы МСУ, по мнению многих исследователей, собственно и является дефицит активности снизу, слабая готовность самих граждан к

участию в муниципальных практиках Г9, с- 721; I101. И связано это, по мнению авторов, с тем, что властные структуры МСУ достаточно слабо заинтересованы в активизации рядовых граждан. В настоящее время органы МСУ, в значительной степени, зависимые от региональной власти, не считают необходимым опираться на население, зачастую не учитывают позицию граждан, их мнения, преобладающие настроения в осуществлении своей деятельности и принятии решений. В свою очередь, многие граждане, для которых такая позиция муниципальных органов является очевидной, не ориентированы брать на себя ответственность за дела, настоятельно требующие их активного, заинтересованного участия Г11, с- 921.

Однако именно местные сообщества, состоящие из активных граждан, играют важную роль в развитии системы МСУ. Активность представителей местного сообщества является чрезвычайно значимой для функционирования муниципалитета. Считается, что даже доходы МСУ зависят от настроений жителей. Там, где жители настроены на работу и взаимодействие, собираемость налогов выше, а значит, местные бюджеты испытывают меньше проблем. Поэтому в настоящее время особенно актуальными становятся исследования, направленные на анализ самоуправленческого потенциала населения российских регионов, являющего собой совокупность представлений и поведенческих установок жителей муниципальных образований, соответствующих характеристикам субъектности. Одним из важнейших индикаторов уровня самоуправленческого потенциала населения, указывающих на ориентацию граждан к использованию тех или иных моделей социального поведения, является характер представлений о природе МСУ. Анализу этих представлений и посвящена данная статья.

Методика исследования

И сследование проводилось в Тверском регионе, представляющем собой один из типичных регионов Центральной России. Тверская область является самой крупной в Центральном федеральном округе (занимаемая ею площадь - 82,2 тыс. км2). По данным государственной статистики на 1 января 2017 г. численность постоянно проживающего

на территории региона населения составила 1296799 человекП21. В состав региона входят 304 муниципальных образования (на 01.07.2018 г.), из них: муниципальные районы - 32, городские округа - 11 (в том числе вновь образованные городские округа с сельским населением - 4, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) - 2), городские поселения - 40 и поселения сельского типа - 221.

Исследование было проведено научным коллективом кафедры социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета. Анализ динамики представлений жителей Тверской области о МСУ и выявление самоуправленческого потенциала населения осуществлялись в ходе проведения социологического мониторинга (2009-2018 гг.). В качестве объекта исследования выступали жители муниципалитетов различного типа Тверского региона в возрасте от 18 лет. Метод сбора эмпирических данных - формализованное интервьюирование. Объем выборочной совокупности составил: в 2009-11 гг. - по 400 чел.; в 2012 г. - 624 чел.; в 2013 г. - 628 чел.; в 2014 г. - 633 чел.; в 2015 г. - 739 чел.; в 2016 г. - 1043 чел.; в 2017 г. - 1099 чел.; в 2018 г. - 1083 чел. (статистическая погрешность - 4%). Репрезентативная выборка формировалась по квотам (пол, возраст, тип поселения). Сбор эмпирических данных осуществлялся ежегодно в течение июня-июля. Результаты исследования обрабатывались путем создания электронной базы данных и использования основных описательных статистик в пакете SPSS 16.0.

Результаты исследования

Обращение к эмпирическим данным, полученным в ходе проведенных нами исследований, позволяет констатировать достаточно высокую степень «узнаваемости» большинством граждан самого словесного конструкта «местное самоуправление» (например, 2011 г. - 86,5%). Однако, анализ смысловых значений, вкладываемых гражданами в содержание данного термина, демонстрирует преобладание этатистских взглядов населения региона в отношении природы МСУ. Исследование показывает, что для значительной части наших сограждан понятия «местное самоуправление» и «местная власть» практически тождественны, что подтверждается и данными других

социологических исследований, проводимых в Центральной России [13, с 75].

Так, около половины опрошенных в ходе исследований 2012-2018 гг. жителей региона под местным самоуправлением понимает низовое звено государственной исполнительной власти, функционал которого связан с решением проблем населения (2012 г. - 34,0%; 2018 г. - 30,3%), а также достижением целей и задач, которые были поставлены перед муниципальными структурами федеральными и региональными органами власти (2012 г. - 19,5%; 2018 г. - 12,4%). Эти данные коррелируют с результатами более ранних исследований, проведенных нами в 2009-2011 гг. В частности, позиция «МСУ - это представительство государства на местах» была поддержана в 2011 г. 44,1% опрошенных граждан. Такую особенность восприятия населением системы МСУ исследователи, как правило, объясняют доминирующей ролью административных органов управления на местах, которая приводит к практическому отождествлению российскими гражданами местной властно-управленческой структуры с нижним звеном

государственной вертикали [14, с 76]; [15, с- 13]. В целом, исследование показывает, что для данной категории респондентов характерны патерналистские ориентации по отношению к власти, в том числе и к органам МСУ.

В то же время, согласно результатам проведенного нами исследования, примерно треть населения Тверского региона воспринимает МСУ как сочетание деятельности местных жителей и работы избранной гражданами муниципальной власти (2012 г. - 28,0%; 2018 г. - 38,7%), а около 1/7 респондентов понимает под МСУ деятельность самих местных жителей по решению локальных проблем (2012 г. - 8,8%; 2018 г. - 16,3%). Исследования, проводимые нами в 2009- 2011 гг., также зафиксировали приближение доли респондентов, выбирающих позицию «МСУ - это форма самоорганизации населения», к 1/3 (2011 г. - 38,1%). Очевидно, что данная категория российских

граждан (около трети населения) характеризуется наличием активистских установок.

Следует отметить, что понимание большинством российских граждан МСУ как элемента единой властной вертикали, как ее низового уровня выявлялось нами в ходе анализа результатов по целому ряду вопросов, поставленных в исследованиях разных лет. Так, результаты исследований 2012-2018 гг. показывают, что в сознании жителей Тверской области доминирует представление о необходимости подчинения системы местного самоуправления органам государственной власти различного уровня (табл. 1). Очевидно, что данная категория граждан склонна поддерживать процессы вертикализации власти в Российской Федерации. Лишь около трети жителей региона ориентированы на то, чтобы федеральная и региональная ветви государственной власти контролировали только самые главные проблемы жизнедеятельности местных сообществ. Большинство же вопросов на местах, по мнению данной категории граждан, должно решаться независимыми от государства, исключенными из прямого подчинения ему органами МСУ (табл. 1).

Таблица 1. Как Вы считаете, каким образом должно быть организовано управление в

Российской Федерации?

Варианты ответа % от числа респондентов

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Власть в стране должна составлять единую вертикаль: власть в городе и районе должна подчиняться губернатору, а губернатор должен подчиняться Президенту и Правительству России 59,7 53,9 59,2 65,1 70,7 59,9 52,0

Государственная власть (федеральная и областная) должна контролировать только самые главные проблемы, а остальные вопросы на местах должны решать органы местного самоуправления 30,4 35,4 32,5 30,6 26,0 30,9 43,0

Затрудняюсь ответить 9,9 10,7 8,3 4,3 3,3 9,2 5,0

Однако особый интерес представляет анализ тенденций, фиксируемых нами в ходе проведения социологического мониторинга представлений населения о МСУ. Результаты исследований, касающиеся моделей организации системы управления российским обществом, сущностных характеристик МСУ, источников влияния на деятельность муниципальных органов, оценки степени влияния рядовых граждан на работу властных структур и др., свидетельствуют о росте у населения активистских установок, о формировании общественного запроса на более активное участие в местном самоуправлении, в решении локальных проблем. Так, к 2018 г. наблюдается значительный рост доли респондентов, выступающих за снижение вертикализации управления в стране и за расширение самостоятельности органов МСУ (табл. 1). Кроме того, происходит сокращение числа граждан, характеризующихся патерналистскими установками по отношению к органам МСУ, и увеличивается процент респондентов, ориентированных на самостоятельное решение вопросов местного значения и на установление партнерских отношений с местной властью (рис. 1). П ри этом, для жителей сельских муниципалитетов (в том числе и для городских окургов с сельским населением) характерны патерналистские установки по отношению к органам государственной и

муниципальной власти. Данная категория российских граждан продолжает выступать за формирование единой властной вертикали в стране, включающей муниципальный уровень в качестве ее низового звена. В свою очередь, за самостоятельность МСУ в большей степени выступают жители городских округов (без сельского населения) и поселков городского типа (административных центров муниципальных районов).

Рис. 1. Динамика представлений населения Тверского региона о сущности МСУ, %

Рост гражданского активизма фиксируется и ответами на ряд других вопросов. Так, при ответе на вопрос об источниках влияния на деятельность органов местного самоуправления граждане стали чаще указывать инициативные группы жителей, общественные организации и предприятия, работающие в регионе (2012 г. - 19,9%; 2018 г. - 26,1%). Особенно ярко данная тенденция проявляется в таких типах муниципальных образований, как городские округа и поселки городского типа (административные центры муниципальных районов). Одновременно происходит снижение доли респондентов, указывающих в качестве источников влияния на работу муниципальных структур органы региональной государственной власти - губернатора (2012 г. - 27,8%; 2018 г. - 22,1%), правительства (администрации) Тверской области (2012 г. - 13,9%; 2018 г. - 8,7%), депутатов Законодательного Собрания Тверской области (2012 г. - 7,7%; 2018 г. - 4,0%).

Следует отметить, что рост гражданского активизма в последние годы фиксируется и в других регионах России. Так, исследования, проведенные Р. Э. Бараш, В. В. Петуховым, Р. В. Петуховым, Н. Н. Седовой и др. в российских муниципальных образованиях (мегаполисах, областных центрах, районных городах и селах), показали рост числа граждан, для которых характерны установки на участие в различных активистских практиках. Данная группа ученых отмечает, что в настоящее время около 37% россиян ориентированы на рациональность, готовность к сотрудничеству, стремление к

переменам, инициативность, чувство собственного достоинства [16, с 11-121. Что касается Тверской области, то рост гражданского активизма здесь в последние годы может быть связан с влиянием таких факторов, как: 1) рост протестных настроений на фоне кризисных тенденций в социально-экономической сфере региона (Тверская область традиционно является регионом с сильным оппозиционным компонентом в социально-политической структуре); 2) распространение практик инициативного бюджетирования (с 2013 г.), рассматривающихся в качестве эффективного инструмента вовлечения рядовых

граждан в решение вопросов местного значения Г17, с 311; Г18, с—118-1201. Именно необходимость решения различных проблем по месту жительства активизирует население, создавая базу для объединения людей. Подобная точка зрения характерна для ряда зарубежных Г19, с- 454-4661 и отечественных исследователей Г20, с 1571.

Вместе с тем, результаты социологического мониторинга, проводимого в Тверской области, демонстрируют неудовлетворенность зафиксированного запроса на расширение возможностей для проявления гражданского активизма на местном уровне. Население региона довольно скептически относится к возможности своего участия в решении вопросов местного значения и оценивает степень влияния рядового гражданина на деятельность органов власти как крайне низкую, более того, подобная оценка в последние годы становится все более выраженной (табл. 2).

Таблица 2. Как бы Вы оценили степень влияния рядового гражданина на деятельность

органов власти?

Варианты ответа % от числа опрошенных

2014 2015 2016 2017 2018

Очень высокая степень 1,4 0,1 2,3 0,4 0,8

Высокая степень 5,4 2,2 4,0 1,6 2,9

Средняя степень 34,4 32,9 24,5 23,4 21,6

Низкая степень 32,2 29,1 31,1 28,7 37,7

Никакого влияния 21,6 29,4 33,4 36,8 32,6

Затрудняюсь ответить 5,0 6,3 4,7 9,0 4,4

Заключение

Таким образом, результаты проведенных авторами исследований свидетельствуют о перспективах дальнейшего роста участия российских граждан в самоуправленческих практиках, что создает более благоприятные условия для развития института МСУ в современной России. С одной стороны, опросы населения демонстрируют тенденцию к централизации власти, наличие ментальных предпосылок к формированию единой властной вертикали в стране, включающей местные органы власти как свое низовое звено. Согласно результатам интервьюирования жителей муниципальных образований, у населения российских регионов сохраняется политическая культура подданического типа с характерными для нее стереотипами мышления, а также традиционная для России пассивная модель политического поведения. С другой стороны, в среде рядовых граждан выделяются социальные группы, демонстрирующие наиболее высокий самоуправленческий потенциал и являющиеся социальной базой для развития местного самоуправления в его классическом понимании. Анализ динамики представлений населения Тверского региона о природе МСУ показал рост в его сознании активистских установок, что свидетельствует о формировании общественного запроса на более активное участие в МСУ, в решении локальных проблем. Однако данный запрос пока не подкреплен достаточными возможностями и условиями эффективного гражданского участия. Поэтому основной задачей государственных и муниципальных органов управления, НКО и иных управленческих и общественных структур является развитие имеющегося самоуправленческого потенциала населения, активизация его социально-политической активности и интенсивное вовлечение его в процессы принятия решений на местном уровне. Это требует интенсификации деятельности по созданию благоприятных условий участия в МСУ, организации offline и online площадок, а также различных мероприятий для населения.

Библиография

1. Туровский Р.Ф. Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности // Полис. Политические исследования. - 2015. - № 2. - С. 35-51.

2. Конституция Российской Федерации. Глава 8. Ст. 130-133. - URL: http://www.constitution.ru/10003000/10003000-10.htm.

3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // КонсультантПлюс. - 1997-2018. - URL:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/.

4. Меркулова К. Г. «Управленческая консолидация» в муниципалитетах в условиях современного этапа реформы местного самоуправления: содержание и последствия // Central Russian Journal of Social Sciences. - 2017. - Vol. 12. - № 3. - P. 156-163.

5. Хабаров И. А. Модели муниципального управления: тенденции развития в условиях реформирования и избирательных кампаний 2014-2016 гг. // Pro Nunc. Современные политические процессы. - 2016. - № 1 (16). - С. 152-166.

6. Колодина Е. А. Исследование тенденций развития местного самоуправления в современной России // Известия Байкальского государственного университета. -2017. - Т. 27. - № 2. - С. 162-170.

7. Партийная и политическая система России и государственное управление. Актуальный анализ / под общ. ред. С. С. Сулакшина. - М.: Научный эксперт, 2012. -320 с.

8. Трофимов Е. А. Проблемы воспроизводства органов местного самоуправления в России: политический императив // Вектор науки ТГУ. - 2014. - № 4. - С. 206-209.

9. Ляхов В. П. Территориальное общественное самоуправление в регионах России в условиях реформирования системы местного самоуправления: достижения и риски имитации // Власть. - 2015. - № 2. - С. 71-76.

10. Попова В. В. Местное самоуправление: власть и население // Социология власти. -2008. - № 2. - С. 142-148.

11. Возьмитель А. А., Куконков П. И. Социальные факторы становления системы местного самоуправления в России // Власть. - 2014. - № 9. - С. 88-93.

12. Численность населения Тверской области по муниципальным образованиям (2017 г.). - URL:

http://tverstat.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/tverstat/resources/e53e47804e-30d8bbb2a0fe3bf8d20d64/численность_1_01_17_м0.htm.

13. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. - М.: Экон-Информ, 2009. - 524 с.

14. Нувахов Т. А. Проблемы реформирования местного самоуправления в России с экспертной точки зрения // Власть. - 2010. - № 5. - С. 73-76.

15. Попова В. В. Муниципальный социум как субъект местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. социол. наук: 22.00.08. - М., 2008. - 34 с.

16. Петухов В. В., Бараш Р. Э., Седова Н. Н., Петухов Р. В. Гражданский активизм в России: мотивация, ценности и формы участия // Власть. - 2014. - № 9. - С. 11-19.

17. Симонова Е. В. Доверие органам местного самоуправления и участие граждан в региональных практиках инициативного бюджетирования: характер взаимосвязи (на примере Тверской области)// Научный результат. Социология и управление. -2017. - Т. 3. - № 1. - С. 26-37.

18. Вагин В. В., Шаповалова Н. А. Состояние инициативного бюджетирования в Российской Федерации: новые тренды и возможности развития // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. - 2018. - № 1. - С. 110-122.

19. Алмонд Г., Верба С. Гражданская культура: политические установки и демократия в пяти странах / пер. с англ. Е. Генделя. - М.: Мысль, 2014. - 500 с.

20. Мерсиянова И. В. Территориальное общественное самоуправление как форма общественного участия // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2010. - № 3. - С. 149-168.