Историко-правовые аспекты установления ответственности за должностную халатность при производстве предварительного расследования в форме дознания в России и зарубежных странах

Изложенные и перечисленные выше начала (положения) Л.И. Спиридонова дают основания сделать некоторые выводы.

1. Следует признать эстетическое чувство человека одним из важнейших элементов формирования сознания и воли, которое, отражая окружающую человека правовую действительность, входит в структуру правосознания.

2. Признание идеи общественного интереса в мустьерскую эпоху повлияло на формирование признака общеобязательной силы социальных норм и установления принципа долженствования.

3. Кровное родство стало фактором, обусловившим создание экономического единства первобытного общества, а возникновение языка вызвало становление этнических групп и племенной организации.

4. Ранние истоки права уходят своими корнями в мустьерское время, когда формируются признаки социальных норм: нормативности, общеобязательности и принудительности.

5. В мустьерскую эпоху возникают необходимые условия и предпосылки, вызвавшие в конце Верхнего палеолита появление мононорм, а затем права и правовых отношений.

6. Художественная культура способствует отражению эстетической оценки человеком права и правовой действительности, позволяющей проводить теоретические исследования в познании сущности права.

Список литературы

1. Артемова, О. Ю. Личность и социальные нормы в ранне-первобытной общине. - М.: Наука, 1987.

2. Бутовская, М.-Л., Файнберг, Л. А. У истоков человеческого общества. - М.: Наука, 1993.

3. Аугуста, Йозеф, Буриан, Зденек. Жизнь древнего человека. - Прага: Артия, 1960.

4. Лихачев, Д. С. Раздумья о России. - СПб.: Logos, 1999.

5. Спиридонов, Л. И. Теория государства и права : учебник. - М.: Проспект, 2001.

6. Токарев, С. А. Ранние формы религии. - М.: Политиздат, 1990.

7. Философия права. Курс лекций : учебное пособие. - Т. 1 / С.Н. Бабурин, А. Г. Бережнов, Е. А. Воротилин и др.; отв. ред. М.Н. Марченко. - М.: Проспект, 2013.

8. Эйнштейн, А. Соб. науч. тр.: в 4 т. - Т 4. - М., 1974.

УДК 343.357 Ю.С. Рубцова*

Историко-правовые аспекты

установления ответственности за должностную халатность

при производстве предварительного расследования в форме дознания

в России и зарубежных странах

Статья посвящена ретроспективному анализу отечественного законодательства об ответственности за должностную халатность при производстве дознания, выделению периодов его развития. Проведён анализ уголовно-правовых норм зарубежного законодательства об ответственности за невыполнение служебных обязанностей, рассмотрен положительный опыт их реализации.

Ключевые слова: дознание, должностное лицо, зарубежные страны, исторический опыт, качественное проведение, небрежное исполнение, неосторожное преступление, периоды развития, обязанности по службе, полиция, уголовная ответственность, халатность.

J.S. Rubtsova*. Historical-legal aspects of establishing responsibility for official negligence in the preliminary investigation in the inquiry form in Russia and foreign countries. The article is devoted to a retrospective analysis of domestic legislation on liability for official negligence in the inquiry, the allocation of the periods of its development. The analysis of criminal-legal norms of foreign legislation on liability for failure to comply with their duties, the positive experience of their implementation are considered.

Keywords: inquiry, official, foreign countries, historical experience, quality conducting, negligent performance, careless crime, periods of development, service duties, police, criminal liability, negligence.

Сегодня вопрос о преступлениях должностных лиц против интересов государственной службы и тем самым интересов государственной власти, противодействия им, весьма актуален, поскольку указанные преступления представляют ощутимую угрозу интересам общества в целом.

Преступления, совершенные сотрудниками правоохранительных органов, вызывают особую обеспокоенность государства. Факты должностной халатности при производстве предварительного

* Рубцова, Юлия Сергеевна, адъюнкт кафедры уголовного права, Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 744-70-68. E-mail: rubtsova.juli@mail.ru.

* Rubtsova, Julia Sergeyevna, postgraduate of criminal law department, Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russian Federation. Address: Russia, Saint-Petersburg, Letchika Pilyutova str., d. 1. Ph.: 744-70-68. E-mail: rubtsova.juli@mail.ru.

© Рубцова Ю.С., 2016

расследования в форме дознания могут повлечь сокрытие преступлений, утрату доказательств, несвоевременное принятие мер по розыску лиц, совершивших преступление, и в конечном итоге ведут к ущемлению прав и законных интересов граждан, интересов предприятий, учреждений, организаций, государства.

Важность темы исследования подчеркивается в выступлении президента России В.В. Путина на коллегии МВД 15 марта 2016 г., который отметил, что противоправное поведение сотрудников правоохранительных органов, преступающих закон, проявляющих чванство и хамство в ежедневной работе, воспринимается простыми гражданами как предательство [10].

Мнение В.В. Путина поддержал и министр внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцев, отметивший в своём выступлении, что, несмотря на позитивные тенденции в работе органов предварительного расследования (увеличение количества оконченных производством уголовных дел, улучшение качества следственной работы, повышение уровня законности при её выполнении), значительное число дел остаётся нераскрытым. По мнению министра, одной из причин роста приостановленных уголовных дел является увеличение нагрузки на оперативных работников, следователей и дознавателей. «Однако это не снимает с руководителей ответственности за улучшение взаимодействия служб на всех этапах расследования», - подчеркнул В.А. Колокольцев [16].

В целях более полной характеристики развития явления должностной халатности на этапе проведения дознания нами в рамках данной статьи будут одновременно рассмотрены нормы материального права и институт дознания. Исторический экскурс в этой сфере позволит понять истоки этого явления и меры, принимаемые государством на различных этапах его развития.

Сам термин «халатность» в современном его понимании появился лишь в середине XIX в. от слова «халат», символизировавшего русское барство с его необязательностью, леностью, небрежностью и неисполнительностью [3, с. 179]. Однако закрепление отдельных элементов рассматриваемой правовой категории в России представляется возможным проследить и на более ранних этапах.

Ретроспективный анализ норм об уголовной ответственности за должностную халатность при производстве предварительного расследования в форме дознания позволяет выделить следующие периоды их развития:

1) зарождение института дознания (с начала XV в. до 1864 г.);

2) развитие после судебной реформы (с 1864 г. - до революции 1917 г.);

3) советский период (с 1917 до 1991 гг.);

4) новейший (современный) период (с 1991 г. по настоящее время).

1. Зарождение института дознания (с начала XV в. до 1864 г.). Впервые закрепление отдельных элементов ответственности за должностные преступления в России представляется возможным проследить с начала XV века. Положения, касающиеся надлежащего исполнения своих функций, уже содержатся в важных памятниках древнерусского права Новгородской и Псковской судных грамотах [8, с. 107; 9, с. 286]. Первые упоминания об ответственности за неосторожные должностные преступления содержатся в Соборном Уложении 1649 г. [11, с. 175; 15, с. 103]. Изначально российское законодательство содержало нормы лишь об ответственности судей, в начале XVIII в. в период реформ Петра 1 они трансформировались в общие нормы, устанавливающие ответственность за должностные преступления, применимые ко всем должностным лицам [2, с. 330; 12, с. 176]. С именем Петра 1 связывают также и возникновение полиции, к полномочиям которой помимо прочих относилось и проведение «дознания». На данном этапе дознание заключало в себе сбор проверочного материала, т.е. было тем, что в современном уголовном процессе именуется доследственной проверкой.

Уголовно-процессуальный кодекс России «О судопроизводстве по преступлениям», содержащийся в т. 15 Свода законов Российской Империи 1835 г., впервые выделил две формы расследования - предварительное следствие и формальное следствие. При Александре II в 1860 году был издан «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок», регламентирующий деятельность, осуществляемую полицией. Этими документами впервые «де юре» предварительное расследование было разделено на дознание и следствие. На полицию возлагалось обнаружение противозаконных деяний и виновных в их совершении лиц. Данная обязанность осуществлялась путем дознания, т.е. негласного разведывания.

Очередным этапом в развитии положений об ответственности должностных лиц стало принятие Уложения «О наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. [19, с. 174]. Правовые нормы Уложения «О наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. являлись достаточно объёмными, содержали в себе подробное описание признаков преступления, отмечались суровостью применявшихся к чиновникам наказаний за совершавшиеся ими по службе или в связи со службой преступления, а также отдельно предусматривали ответственность чиновников, производящих следствие, и сотрудников полиции.

2. Проведение судебной реформы (с 1864 г. до 1917 г.). В ходе реформ 1860-1870-х гг. право производства следствия от квартальных надзирателей, полиции и приставов передавалось органам юстиции. Полиция была освобождена от значительного числа хозяйственно-распорядительных функций, её участие в предварительном расследовании было ограничено проведением дознания. Однако прошедшая реформа полицейских органов не только не улучшила работу полиции, но, напротив, усложнила её, сделала полицию заложником учреждений, указания которых она вынуждена была исполнять, что в свою очередь приводило к медлительности и накоплению дел с непринятыми решениями.

Проблема качественного проведения дознания встала с особой остротой. Проведение реформы полиции 1862 г. и судебной реформы 1864 г. повлекло за собой усиление требований к статусу должностных лиц. В гл. XXXVII «О преступных деяниях по службе государственной и общественной» уголовного Уложения 1903 г. утверждалась ответственность за совершение должностных преступлений [7, с. 308]. В данном законодательном акте впервые было дано законодательное определение субъекта, в котором акцент был сделан на некоторых видах должности. Данное Уложение, в отличие от предшествующего, не содержит норм о бездействии власти и о медлительности и нерадении как о различных составах. В нём содержится упоминание только о бездействии власти, которое делится на умышленное и неосторожное. Помимо уголовных наказаний за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, для должностных лиц предусматривались меры дисциплинарной ответственности.

По российскому дореволюционному законодательству суть дознания состояла в обнаружении признаков преступления, производстве первоначальных следственных действий и розыске преступника, а также в исследовании всех обстоятельств совершения преступлений небольшой тяжести, подсудных мировым судьям.

3. Советский период (с 1917 до 1991 гг.). Революция 1917 г. привела к слому государственного механизма и отмене всего дореволюционного законодательства. Первые 5 лет правления Советской власти законодательство не было кодифицировано, нормы содержались в декретах, в которых были сформулированы основные понятия, принципы и четкая система должностных преступлений, воспринятая в последующем уголовными кодексами.

23 июля 1918 г. в инструкции Народного Комиссариата юстиции РСФСР дознание было впервые признано самостоятельной формой предварительного расследования, представлявшей собой расследование в полном объёме преступлений любой категории тяжести.

В УК 1922 г. должностные функции были отождествлены с профессиональными [14, с. 129], что позволяло охватить уголовным законом практически любое нарушение трудовой дисциплины, а также существенным образом усилить репрессивное начало в ответственности лиц, некачественно выполняющих те или иные трудовые и профессиональные функции; оно же избавляло законодателя от конструирования многих специальных норм.

Законодатель отказался от дифференциации ответственности по аналогии с Уложением 1845 г. и пошёл по пути формулирования общего состава должностной халатности. Вероятно, это связано со стремлением законодателя избежать громоздкости уголовно-правовых норм, приведением уголовного кодекса к лаконичности. Однако, по нашему мнению, это не совсем правильно, т.к. должностные преступления, совершенные сотрудниками правоохранительных органов, наиболее опасны, поскольку их осуществляют лица, наделенные полномочиями по раскрытию и расследованию преступлений. Обычным гражданам, не имеющим аналогичных прав, противостоять им сложно, а порой и невозможно.

10 июля 1923 г. был издан Декрет «Об изменениях и дополнениях УК РСФСР», заменивший уголовную ответственность дисциплинарной за халатное отношение к службе, бездействие власти, злоупотребление властью и превышение власти, совершенные без отягчающих обстоятельств, что дало возможность ее индивидуализировать [14, с. 162].

Новеллой УК РСФСР 1926 г. является наличие определенных последствий при определении состава халатности (волокиты, медлительности в производстве дел, других упущений по службе) [4]. Законодатель увеличил сроки наказания, а также чётко определил, что субъективная сторона халатности выражена неосторожной формой вины. Разграничение между уголовным преступлением и дисциплинарным проступком проводится не только в зависимости от субъективной стороны преступления, но и от наступления общественно опасных последствий.

Регламентация ответственности за должностные преступления по УК РСФСР 1960 г. характеризуется более чётким описанием признаков преступлений, сужением круга преступного, смягчением наказаний за совершение ряда преступлений. Законодательно были сформулированы критерии разграничения должностных преступлений и должностных проступков. Данным критерием применительно к халатности, являвшейся одной из форм бездействия власти, являлись последствия - существенный вред государственным или общественным интересам, охраняемым законом правам и интересам граждан.

Институт дознания в советском уголовно-процессуальном законодательстве занял иное место по сравнению с дореволюционным, став формой расследования уголовных дел, почти не отличающейся от предварительного следствия. Полномочия органов дознания практически были уравнены с полномочиями следователя, и дознание перестало выполнять свое предназначение -раскрывать преступления.

4. Новейший (современный) период (с 1991 г. по настоящее время). В качестве «правопреемницы» гл. 7 УК РСФСР 1960 г. «Должностные преступления» в действующем уголовном законе можно рассматривать гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», предусматривающую уголовную ответственность за халатность в ст. 293 УК РФ [1].

При определении признаков состава халатности законодатель сохранил преемственность терминологического характера, добавив квалифицирующий признак - смерть человека или иные тяжкие последствия, а также указание на причину неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей (недобросовестное или небрежное отношение к службе).

Изучение процессов становления юридической ответственности за служебную халатность, в т.ч. и при производстве предварительного расследования в форме дознания, позволяет рассматривать её составляющие в непрерывном развитии, как динамические компоненты, делает возможным проследить тот факт, что современное состояние уголовно-правовой нормы, устанавливающей ответственность за халатность, есть закономерный результат ее развития.

Творческое применение исторического опыта в современных условиях позволит избежать тех ошибок, которые были допущены при становлении и развитии органов и чинов полиции. Как отметили Н.Ф. Кузнецова, И.М. Тяжкова, «кто не знает прошлого страны, плохо ориентируется в настоящем - слеп перед будущим» [6, с. 16].

Проведение анализа зарубежного законодательства позволяет прийти к выводу, что уголовно-правовые нормы зарубежных стран неодинаково определяют деяния, относимые к должностным преступлениям. Несмотря на различные способы криминализации посягательств на государственную власть, в законодательстве многих стран закреплена ответственность за халатность, служебную халатность, бездействие должностного лица, невыполнение служебных обязанностей.

В большинстве стран англо-саксонской и романо-германской правовых семей, а также в странах канонического права неисполнение служебных обязанностей по конструкции объективной стороны сконструированы как формальные составы, наличествует только один обязательный признак, для установления уголовной ответственности не требуется наступления последствий. Мы полагаем, что это не совсем правильно, т.к. в том случае, когда вредные последствия не наступили, считаем достаточным привлечение лица к дисциплинарной ответственности.

Объективная сторона состава преступной халатности в уголовных кодексах стран бывших союзных республик, как правило, содержит в себе все обязательные признаки объективной стороны рассматриваемого преступления, содержащегося в ст. 293 УК РФ. По конструкции объективной стороны халатность в законодательстве союзных республик является материальным составом, для наступления уголовной ответственности необходимо наступление последствий.

Нет единства мнений и по вопросу о субъекте халатности. В большинстве стран уголовное законодательство предусматривает признаки специального субъекта, и лишь в некоторых рассмотренных нами странах субъект преступления - общий.

В большинстве стран субъект преступления - должностное лицо (в Латвийской Республике, Кыргызской Республике, Республике Казахстан, Азербайджанской Республике, Украине, Республике Армения, Республике Молдова, Республике Беларусь, Республике Болгария, Норвегии, Корее, Республике Сан-Марино) [20, с. 38]. УК Дании [17] и Швейцарии предусматривают в качестве субъекта, совершившего преступление при осуществлении государственных функций, любое лицо, которое отказывается исполнять какую-либо обязанность, предусмотренную полномочиями, функциями, приказами.

Субъект преступления в исламском праве и в уголовном законодательстве Израиля по ст. 339, 341 - общий, ст. 285, 286 уголовного законодательства Израиля - служащий общественной организации [5]. УК Китая и США признают субъектом данного преступления сотрудников государственных органов [13, с. 7; 18].

Субъективная сторона халатности в уголовных кодексах зарубежных стран характеризуется разными формами вины.

В большинстве рассматриваемых нами стран субъективная сторона неисполнения служебных обязанностей и бездействия власти может быть выражена как умышленной, так и неосторожной формами вины (Италия, Испания, Дания, Болгария, Китай, Северная Корея).

В законодательстве бывших союзных республик, предусматривающих ответственность за халатность, субъективная сторона, как правило, выражена неосторожной формой вины (Украина, Республика Беларусь, Республика Молдова, Кыргызская Республика, Республика Армения, Республика Казахстан, Азербайджанская Республика, Грузия, Эстонская Республика). В некоторых странах бывших союзных республик наряду с составом халатности специально предусмотрена норма об ответственности за бездействие власти - ст. 425 УК Республики Беларусь, бездействие по службе - ст. 315 УК Республики Таджикистан, бездействие власти - ст. 364 УК Республики Узбекистан. В законодательстве данных государств вина выражена умышленным неисполнением должностным лицом действий.

Субъективная сторона большинства преступлений в странах канонического и общего права - умысел.

Таким образом, в целом Уголовный кодекс России соответствует мировой практике установления ответственности за халатность в сфере дознания. Между тем, некоторые положительные моменты могут быть учтены отечественным законодателем при совершенствовании соответствующих правовых норм. Считаем положительным опыт стран, в законодательстве которых дифференцированно решается вопрос об ответственности за халатность. По нашему мнению, опыт отдельных зарубежных стран, а также исторический опыт Российского государства может быть учтён в отечественном законодательстве для детальной проработки нормы. В частности, в качестве дальнейшего концептуального развития норм о должностной халатности в сфере дознания нами предлагаются следующие положения:

- учесть признак серьезности и повторяемости (общественной опасности и повторности) нарушения (Дания), что в российском законодательстве означало бы введение преюдициальной нормы и нормы, предусматривающей ответственность за халатность, совершенную должностным лицом, ранее подвергнутым дисциплинарной или административной ответственности;

- принять во внимание отечественный исторический опыт (Уложение «О наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г.), а также опыт Болгарии (дифференцированная уголовная ответственность в зависимости от сферы деятельности и должности, занимаемой лицом, совершившим халатность, а также от причиненных в результате этой деятельности последствий), и закрепить в УК РФ специальный состав халатности при проведении предварительного расследования, как преступления, обладающего большей степенью общественной опасности и посягающего на интересы правосудия.

Список литературы

1. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. - 1996. -№ 25. - Ст. 2954.

2. Артикул Воинский // Российское законодательство Х-ХХ веков : в 9 т. / под ред. Е.И. Индова.

- Т. 5. Законодательство расцвета абсолютизма. - М., 1987.

3. Виноградов, В. В. История слов / отв. ред. Н.Ю. Шведова. - М., 1999.

4. Доклад УКК ВС «О должностных преступлениях за вторую половину 1926 года» // Сборник материалов по истории социалистического уголовного законодательства (1917-1937 гг.) : учебное пособие для юридических институтов. - М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1938.

5. Закон об уголовном праве Израиля : постатейный перевод с иврита на русский язык [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://docviewer.yandex.ru/?url=http%3A%2F%2FHbrary. khpg.org%2Ffiles0/o2Fdocs0/o2F1375279180.pdf&name=1375279180.pdf&page=Шang=m&c=56ed102 2а35Ь (дата обращения: 22.03.2016).

6. Курс уголовного права. Общая часть. - Т. 1: Учение о преступлении : учебник для вузов / под ред. Н.Ф. Кузнецовой, И.М. Тяжковой. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2002.

7.Маргулиес, М. С. Уголовное Уложение 1903 года с постатейными выдержками. - СПб., 1904.

8. Новгородская Судная грамота // Памятники русского права. - Вып. 3: Памятники права периода образования Русского централизованного государства: XIV-XV вв. / под ред. В.М. Черепнина.

- М.: Государственное издательство юридической литературы, 1955.

9. Псковская Судная грамота // Памятники русского права. - Вып. 3: Памятники права периода образования Русского централизованного государства: XГV-XV вв. / под ред. В.М. Черепнина. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1955.

10. Расширенное заседание коллегии МВД от 15.03.2016 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/51515

11. Российское законодательство Х-ХХ веков : в 9 т. - Т. 3. Акты Земских соборов. - М.: Юрид. лит., 1985.

12. Российское законодательство Х-ХХ веков : в 9 т. - Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. - М.: Юрид. лит., 1986.

13. Решетников, Ф. М. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах.

- М.: Юрид.лит., 1994.

14. Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. / под ред. И.Т. Голякова. - М.: Государственное издательство юридической литературы, 1953.

15. Соборное Уложение 1649 года. Ст. 24 // Памятники русского права. - Вып. 6. Соборное уложение царя Алексея Михайловича 1649 года / под ред. К.А. Софроненко. - М.: Государственное издательство юридической литературы, 1957.

16. Текст официального выступления В.А. Колокольцева на расширенном заседании коллегии МВД России 15.03.2016 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mvdrus.ru/news/690169-tekst-ofitsialnogo-vyistupleniya-va.html (дата обращения: 18.03.2016).

17. УК Дании [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://law.edu.ru/norm/norm. asp?normID=1241524 (дата обращения: 20.12.2015).

18. Уголовный кодекс Китайской Народной Республики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://law.edu.ru/norm/norm.asp?normID=1247252 (дата обращения: 27.11.2015).

19. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных // Российское законодательство Х-ХХ веков : в 9 т. - Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. - М., Юрид. лит., 1987.

20. Царёв, Е. В. Ретроспективный анализ норм отечественного и зарубежного законодательства об ответственности за халатность : учебное пособие. - М.: Филиал НОУ ВПО «МУ им. С.Ю. Витте» в Н. Новгороде, 2012.