Правовое регулирование процедуры рассмотрения обращений осужденных

УДК 342.736-058.55

Правовое регулирование процедуры рассмотрения обращений осужденных

Н.А. МЕЛЬНИКОВА - доцент кафедры административно-правовых дисциплин ВИПЭ ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент;

Д.А. ШИШКИН - помощник начальника УФСИН России по Вологодской области по соблюдению прав человека в уголовно-исполнительной системе

В статье рассматриваются вопросы реализации права осужденных на обращение, организационные аспекты работы с ними, выделяются особенности правового регулирования указанной процедуры в уголовно-исполнительной системе, дается характеристика видов обращений осужденных, их тематика, проводится анализ статистических данных (ФСИН России и УФСИН России по Вологодской области), а также формулируются предложения по совершенствованию правовых и организационных основ работы с обращениями.

Ключевые слова: осужденные; исправительные учреждения; право на обращение; обращения осужденных; деятельность по рассмотрению обращений осужденных.

Legal regulation of procedure of convicts appeals consideration

N.A. M ELNIKOVA - Associate Professor of the Department of Administrative and Legal Disciplines of the Vologda Institute of Law and Economics of the Federal Penal Service of Russia, PhD. in Law, Associate Professor

D.A. SHISHKIN - Assistant Chief of the Federal Penal Service of Russia of the Vologda region of human rights in penal system

The paper deals with the right of convicted persons to appeal, it addresses organizational aspects of working with references, highlighted in particular the legal regulation of this procedure in the penal system, the characteristic forms of treatment of convicts, their themes, the analysis of statistical data (Federal penal Service of Russia and the Penal Service of Russia in Vologda region), as well as a proposal for improving the legal and institutional framework with appeals.

Key words: prisoners; correctional institutions; the right to appeal; appeals of convicts; to review the appeals of convicts.

Институт права на обращения является неотъемлемой частью конституционных прав граждан Российской Федерации, о чем прямо указывает ст. 33 Конституции Российской Федерации, а право осужденных на обращения выступает производным от аналогичного права каждого гражданина на обращения.

Следует подчеркнуть, что право осужденных на обращения - это не только личное или конституционное право, но и гарантия обеспечения других нарушенных прав и законных ин-

тересов. Реализация данного права позволяет оказывать влияние на организацию работы как самих учреждений, исполняющих наказания, так и на процесс исправления в целом.

По данным ФСИН России, общее количество рассмотренных обращений осужденных, подозреваемых и обвиняемых в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы за 2014 г. составило 836 030 (2013 г. - 976 812), из них нашли подтверждение 14 255 (2013 г. - 10 206) (см. диагр. 1)1.

Диаграмма 1

Характеристика обращений осужденных за 2014 г.

25000

20000

15000

10000

5000

неправомерное водворение в ШИЗО

незаконное изъятие продуктов питания и т.п.

вопросы медицинского обслуживания

УДО

отказ в предоставлении отпусков, свиданий и т.п.

незаконное применение физической силы1 и специальных средств

необеспечение личной безопасности

перевод в ИУ

розыск личных вещей

0

В некоторых территориальных органах наблюдается увеличение количества обращений. В частности, по данным УФСИН России по Вологодской области, количество рассмотренных обращений осужден-

ных в 2012 г. составило 5233, в 2013 г. - 9253, в 2014 г. - 11 102. При этом среднесписочная численность спецконтингента, находящегося в учреждениях области, значительно не изменялась (диагр. 2).

Диаграмма 2

Количество рассмотренных обращений осужденных в 2011-2014 гг.

12000 10000 8000 6000 4000 2000 0

9253 11 102

5233

4051

2011 г.

2012 г.

2013 г.

2014 г.

Характеристика обращений осужденных за 2011-2014 гг.

Диаграмма 3

1200

1000

800

600

400

200

2011 г.

2012 г.

2013 г.

2014 г.

незаконные действия администрации

перевод в ИУ

розыск личных вещей

вопросы медицинского обслуживания

УДО

отказ в предоставлении отпусков, свиданий и т.п.

Основной причиной стабильно большого количества обращений граждан по-прежнему является возможность направления гражданами своих обращений через интернет-приемную ФСИН России, а также несогласие и непонимание (незнание) гражданами, осужденными и содержащимися под стражей, действующего уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, правил внутреннего распорядка в местах лишения свободы и невоспрепятствование администрацией исправительных учреждений направлению обращений, что дает им право обращаться многократно по одним и тем же вопросам в разные инстанции.

В общем объеме обращений необходимо отметить значительное количество претензий по качеству медицинского обслуживания. Последние изменения, проведенные в рамках реформирования пенитенциарного здравоохранения, призваны обеспечить независимость медицинского персонала от администрации исправительных учреждений, в том числе ориентированы на повышение качества помощи, оказываемой осужденным.

Останавливаясь на характеристике правовой основы рассматриваемого вопроса, следует обратить внимание на то, что правоотношения, возникающие по поводу подачи обращений, имеют двойственную природу. С одной стороны, подача обращения - это реализация права, предоставленного Конституцией Российской Федерации, то есть данные отношения попадают в сферу действия норм конституционного права. С

другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования. Поэтому важно понимать, что правовое регулирование порядка рассмотрения обращений граждан осуществляется административно-правовыми нормами, а сама деятельность является видом административного производства. Также в научной литературе высказываются суждения о том, что в указанном виде деятельности сочетаются юрисдикционная (рассмотрение жалоб, то есть имеет место быть наличие определенной спорной ситуации) и процедурная (рассмотрение заявлений, предложений, то есть обращений, не связанных с нарушениями) составляющие2.

В сфере исполнения уголовных наказаний имеются особенности в правовом регулировании права на обращение, которые определяются спецификой правового статуса самого субъекта. Право осужденных на обращение конкретизируется в нормах уголовно-исполнительного права3.

В частности, ст. 15 УИК РФ устанавливает соответствующие требования к процедуре подачи обращений осужденными. Данному вопросу посвящены и соответствующие разделы Правил внутреннего распорядка (например, разд. III «Основные права и обязанности осужденных в ИУ», XII «Порядок переписки осужденных...», XIII «Предложения, заявления и жалобы осужденных»)4.

Следует обратить внимание на то, что до июня 2014 г. действовал Административный регламент предоставления государственной услуги по организации рассмо-

0

трения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стра-жей5. Однако данный нормативный правовой акт утратил силу в связи с изданием приказа Минюста России от 8 мая 2014 г.6

Несмотря на определенные особенности правого статуса осужденных и реализации предоставленных им прав, вопросы организации работы администрации исправительных учреждений с обращениями осужденных к лишению свободы являются общими и регламентированы федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан»7.

Рассматриваемое направление деятельности сопровождается следующими административными действиями: приемом письменного обращения; регистрацией письменного обращения; рассмотрением письменного обращения; упорядочением рассмотрения отдельных обращений; личным приемом; упорядочиванием обжалования, действий (бездействий) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе работы с обращениями; определением порядка и форм контроля; ответственностью за нарушение выполнения административных процедур.

Основанием для начала исполнения государственной функции является письменное или устное обращение осужденного к лишению свободы.

В качестве адресатов обращений осужденных ч. 1 ст. 2 федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» установлены государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица, государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностные лица. Такое решение вопроса представляется обоснованным, отвечающим смыслу ст. 19, 33 Конституции Российской Федерации. Толкование данных статей в совокупности позволило расширить круг адресатов обращений граждан, в том числе лиц, осужденных к лишению свободы. Действительно, осужденные, как и другие граждане, должны иметь право на обращение во все организации различных форм собственности на территории России.

Интересной представляется позиция, согласно которой федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан» должен содержать определение понятия «обращение», раскрывающее его социальную сущность и перечень видов обраще-

ний8. В настоящее время к основным видам обращений законодатель относит: предложение, заявление, жалобу. Полагаем, что незаслуженно без внимания осталась такая форма, как ходатайство. В УИК РФ ходатайство перечисляется наравне с другими видами обращений осужденных. Поэтому видится целесообразным соответствующие положения федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» как основного правового акта по вопросам реализации права на подачу обращения расширить и уточнить.

Обращения могут быть письменными и устными. Однако механизм реализации данного права осужденных не регламентирован. В связи с этим считаем, что существующие во многих территориальных органах «горячие линии» телефонной связи, «прямые телемосты» с органами прокуратуры и судом могут служить средством реализации права на устное обращение.

Статья 92 УК РФ и гл. XV Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений закрепляют право осужденных на телефонные переговоры, предоставляемые по письменному заявлению отбывающего наказание. В заявлении указывается адрес, номер телефона абонента и продолжительность разговора (не более 15 мин.). Услуги связи оплачиваются осужденными за счет собственных средств или за счет средств родственников, иных лиц. Администрация исправительного учреждения предоставляет возможность телефонных переговоров по просьбе осужденного при наличии исключительных личных обстоятельств.

Таким образом, можно констатировать, что, во-первых, телефонные переговоры регламентированы законом; во-вторых, осужденные к лишению свободы имеют право обращаться устно; в-третьих, телефонные переговоры оплачиваются осужденными за счет собственных средств (средств родственников или иных лиц); в-четвертых, контролирующие органы указанным способом могут принимать информацию о нарушениях.

Резюмируя сказанное, отметим, что препятствий для осуществления обращения осужденных в компетентные органы посредством телефонных переговоров нет. Но поскольку в отсутствие конкретного и детального разъяснения со стороны законодателя данного положения осужденным на практике трудно реализовать указанное право, считаем необходимым внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 15, 92 УИК РФ.

Законодательное установление сроков рассмотрения обращения, поступившего в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу является важной гарантией реализации прав граждан на обращения. Пункт 1 ст. 12 федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» закрепляет единый для всех органов публичной власти предельный срок рассмотрения обращения - 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Существенным моментом в рассмотрении обращения является определение срока исполнения принятого решения, а также установление момента завершения всего производства по обращению. Такой срок в законе не установлен. Вместе с тем одним из условий, необходимых для должного гарантирования прав граждан, является наличие такой организационно-правовой системы рассмотрения обращений, обеспечивающей не только быстрое принятие решения, но и одновременное принятие мер к его исполнению.

Щ ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Федеральная служба исполнения наказаний. Официальный сайт [Электронный ресурс]. URL: http://www.фсин. рф (дата обращения: 22.10.2015).

2 См.: Савоськин А.В. Проблемы нормативного регулирования обращений граждан, групп граждан и организаций // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2014. № 4. С. 42-48.

3 См.: Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (ред. от 28.11.2015) // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198; СЗ РФ. 2015. № 29 (Ч. I). Ст. 4386; Закон РФ от 21.07.1993 г. № 5473-1 (ред. от 20.04.2014) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316; СЗ РФ. 2015. № 17 (Ч. IV). Ст. 2478; Приказ Минюста России от 03.11.2005 г. № 205 (ред. от 12.02.2009) «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 47; 2009. № 15.

4 См.: Приказ Минюста России от 03.11.2005 г. № 205 (ред. от 12.02.2009) «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений».

5 См.: Приказ Минюста России от 29.06.2012 г. № 125 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей» // Российская газета. 2012. 8 авг. (утратил силу).

6 См.: Приказ Минюста России от 08.05.2014 г. № 95 «О признании утратившими силу некоторых приказов Министерства юстиции Российской Федерации и внесении изменений в приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 23 августа 2012 г. № 165 ''О внесении изменений в приказы Министерства юстиции Российской Федерации''» // Российская газета. 2014. 27 мая.

7 См.: Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060; 2014. № 48. Ст. 6638.

8 См., напр.: Тюрина С.Ю., Борисов Н.И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регули-

Имеют место случаи, когда принятые по обращениям решения длительное время не исполняются, что приводит к еще большему нарушению прав осужденных. Поэтому обращение считается разрешенным лишь после фактического выполнения принятого по нему решения. Следовательно, до тех пор, пока решение, вынесенное по обращению, фактически не исполнено, пока не восстановлены нарушенные права и законные интересы заявителя, не удовлетворены его претензии, не налажена нормальная работа государственного органа, учреждения и прочее, разрешение обращения не закончено. И это означает, что установленный срок для его разрешения продолжается и ставить отметку в журнале регистрации о завершении производства нельзя.

Таким образом, необходимы дальнейшее совершенствование порядка рассмотрения и разрешения обращений осужденных, а также ликвидация пробелов, вызванных несовершенством действующего законодательства.

1 Sm.: Federal'naja sluzhba ispolnenija nakazanij. Oficial'nyj sajt [Jelektronnyj resurs]. URL: http://www.fsin.rf (data obrashhenija: 22.10.2015).

2 Sm.: Savos'kin A.V. Problemy normativnogo regulirovanija obrashhenij grazhdan, grupp grazhdan i organizacij // Vestnik Ural'skogo instituta jekonomiki, upravlenija i prava. 2014. № 4. S. 42-48.

3 Sm.: Ugolovno-ispolnitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii (red. ot 28.11.2015) // SZ RF. 1997. № 2. St. 198; SZ RF. 2015. № 29 (Ch. I). St. 4386; Zakon RF ot 21.07.1993 g. № 5473-1 (red. ot 20.04.2014) «Ob uchrezhdenijah i organah, ispolnjajushhih ugolovnye nakazanija v vide lishenija svobody» // Vedomosti SND i VS RF. 1993. № 33. St. 1316; SZ RF. 2015. № 17 (Ch. IV). St. 2478; Prikaz Minjusta Rossii ot 03.11.2005 g. № 205 (red. ot 12.02.2009) «Ob utverzhdenii Pravil vnutrennego rasporjadka ispravitel'nyh uchrezhdenij» // Bjulleten' normativnyh aktov federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti. 2005. № 47; 2009. № 15.

4 Sm.: Prikaz Minjusta Rossii ot 03.11.2005 g. № 205 (red. ot 12.02.2009) «Ob utverzhdenii Pravil vnutrennego rasporjadka ispravitel'nyh uchrezhdenij».

5 Sm.: Prikaz Minjusta Rossii ot 29.06.2012 g. № 125 «Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta predostavlenija gosudarstvennoj uslugi po organizacii rassmotrenija predlozhenij, zajavlenij i zhalob osuzhdennyh i lic, soderzhashhihsja pod strazhej» // Rossijskaja gazeta. 2012. 8 avg. (utratil silu).

6 Sm.: Prikaz Minjusta Rossii ot 08.05.2014 g. № 95 «O priznanii utrativshimi silu nekotoryh prikazov Ministerstva justicii Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij v prikaz Ministerstva justicii Rossijskoj Federacii ot 23 avgusta 2012 g. № 165 ''O vnesenii izmenenij v prikazy Ministerstva justicii Rossijskoj Federacii''» // Rossijskaja gazeta. 2014. 27 maja.

7 Sm.: Federal'nyj zakon ot 02.05.2006 g. № 59-FZ (red. ot 03.11.2015) «O porjadke rassmotrenija obrashhenij grazhdan Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 2006. № 19. St. 2060; 2014. № 48. St. 6638.

8 Sm., napr.: Tjurina S.Ju., Borisov N.I. Obrashhenija grazhdan kak instrument povyshenija jeffektivnosti vzaimodejstvija naselenija i vlasti: normativno-pravovoe regulirovanie i praktika // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2012. № 10. S. 1219; Grib V.V. Obrashhenie grazhdan v organy gosudarstvennoj i

рование и практика // Административное и муниципальное mestnoj vlasti kak jeffektivnaja pravovaja forma vozdejstvija na право. 2012. № 10. С. 12-19; Гриб В.В. Обращение граждан в publichnuju vlast' // Juridicheskij mir. 2010. № 12. S. 20-23. органы государственной и местной власти как эффективная правовая форма воздействия на публичную власть // Юридический мир. 2010. № 12. С. 20-23.