Кодификация нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации

С. В. Иеаныш*

КОДИФИКАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ключевые слова: конституционное право, теория государства и права, правотворческая деятельность, кодификация, нормативно-правовые акты, субъект федерации, законодательство субъекта федерации. Аннотация: Конституционный статус субъекта федерации создает правовые предпосылки для развертывания полномасштабных правотворческих работ, в том числе кодификационных. В статье представлен анализ института кодификации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Keywords: constitutional law, theory of law and state, law-making, codification, regulatory legal acts, federal subject, legislation of a federal subject. Summary: Constitutional status of a subject of federation creates legal preconditions for initiation of a full-scale lawmaking activity, including codification. The author analyzes the institute of codification of regulatory legal acts of subjects of the Russian Federation.

В современной отечественной юридической науке изучены многие аспекты и проблемы института кодификации нормативных правовых актов.1 Несмотря на это, к вопросу кодификации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации ученые практически не обращались.

Возможной причиной этому являются утверждения некоторых правоведов о том, что на уровне субъектов нет и не может быть самостоятельной правовой системы. Так, по мнению О.П. Личичан2, термин «правовая система субъекта РФ» изначально является спорным, поскольку правовая система включает не только нормы, зафиксированные в нормативных правовых ак-

* Аспирант кафедры теории и истории государства и права Белгородского государственного университета.

1 Среди работ, посвященных данной тематике можно выделить: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. О кодификации и кодексах // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 47-54.; Чухвичев Д. В., Хлопотин Н. К. Необходимость кодификации корпоративного права в России // Гражданин и право. 2009. № 5. С 13-34; Жеребцов А.Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации//Российская юстиция. 2008. №2. С 15-22.; Чухвичев Д.В. Некоторые теоретические проблемы процесса кодификации // Гражданин и право. 2007. № 11.С.27-41.

2 Листан О. П. Преобразование правовых систем субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2009. № 2. С. 86-94.

тах и иных формах права, принятых (созданных) органами государственной власти и (или) должностными лицами субъектов РФ, но и специфические правовые институты, особенности правоприменительной практики и даже специфику правовой культуры. Все это вряд ли применимо к субъектам РФ, для которых характерны использование национальной юридической практики и, как правило, полное совпадение основных элементов правовой культуры с общегосударственной правовой культурой. В связи с этим мы должны говорить о деформации правовой системы России, а не о существовании каких-либо специфических правовых систем на территории государства, отличных от общенациональной правовой системы.

Согласно мнению Ю.А. Тихомирова принятие в ряде субъектов Российской Федерации кодексов (Библиотечного, Избирательного, Музейного, Трудового и др.) неоправданно. Допускается дублирование или нарушение федеральной законодательной компетенции. Форма кодекса неадекватна характеру и объему регулируемых им отношений.3

Между тем, с данными утверждениями сложно согласиться по целому ряду причин. Во-первых, Конституция Российской Федерация в положениях статей 72 и 73 прямо определила существование самостоятельной правовой системы субъекта Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъекта не должны лишь противоречить федеральным законам, что нельзя трактовать как умаление прав субъекта на создание собственной правовой системы.

Во-вторых, прошедшее время со дня принятия Конституции Российской Федерации и воплощения в жизнь заложенных в ней идей доказало на практике возможность существования правовых систем в субъектах Российской Федерации, обусловленных местной спецификой.

В-третьих, правотворческая деятельность направлена на урегулирование устойчивых общественных отношений и стремится сформировать их структуру, гармонизировать интересы участников и упорядочить их взаимоотношения. Для достижения данных целей правотворческие органы не могут быть ограничены уровнем закона. Кодификация как деятельность по систематизации и коренной переработке действующего законодательства путем разработки и принятия нового нормативно-правового акта - кодекса является высшей ступенью процесса регулирования общественных отношений. При этом, данная деятельность в полной мере свойственна как федеральным за-

3 ТихомировЮ. А., Талатта Э. В. О кодификации ... С. 47-54.

конодательным органам, так и правотворческим органам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, конституционный статус субъекта федерации создает правовые предпосылки для развертывания полномасштабных правотворческих работ, в том числе кодификационных.

В результате кодификации устраняются такие издержки механизма правового регулирования общественных отношений на уровне субъекта Российской Федерации, как бессистемность, пробельность и противоречивость.

В ходе кодификации в одном новом правовом акте объединяются все нормативно-правовые предписания систематизируемого массива законодательства. При этом старые акты утрачивают юридическую силу. Таким образом, кодификация выступает как метод кардинального обновления правовых норм. Она не просто служит упорядочению и систематизации норм права, уже отраженных в действующем законодательстве, а оказывает кардинальное воздействие на всю правовую систему субъекта Российской Федерации, играет огромную роль в формировании и развитии системы права в целом.

Оформляя окончание процесса урегулирования большого пласта общественных отношений, кодификация предопределяет стабилизацию в развитии законодательства субъекта.

В отсутствие закона, который бы определял юридическую силу нормативных правовых актов, их иерархию на федеральном и региональном уровнях приоритет кодексов устанавливается положениями самого норма-тивно-правового акта об обязательном соответствии ему норм права, содержащихся в других законах субъекта Российской Федерации, что способствует правовой определенности при разрешении спорных ситуаций.

При кодификации субъекты правового регулирования также избавляются от необходимости анализировать большой массив законодательства в поисках тех положений, которые бы регулировали конкретные отношения, в которых они непосредственно участвуют. Всю необходимую информацию о правилах поведения они могут получить из единого источника, без необходимости длительных поисков и размышлений о том, какие акты в конкретном случае могут быть им необходимы, в какой части и в какой мере.

В результате, последовательное структурирование правовых институтов, переработка правовых норм в процессе кодификации позволяет в будущем достичь эффективной правореализации заложенных в кодексе положений. Однако кодификационная деятельность субъектов Российской Фе-

дерации ограничена объективными и субъективными факторами.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации в российском законодательстве выделяется два уровня - федеральное и региональное. По любому из вопросов совместного ведения в одинаковой степени возможно нормотворчество как федерального парламента, так и представительных органов субъектов Российской Федерации. Последние также вправе самостоятельно принимать решения по вопросам исключительной компетенции субъекта Российской Федерации. При этом любая правотворческая деятельность субъекта, в том числе и кодификационная, объективно ограничена необходимостью при принятии нормативных правовых актов не вступать в противоречие с положениями федерального законодательства.

Кроме того, кодификация как деятельность по систематизации и коренной переработке действующего законодательства требует от законодательных органов больших материальных и трудовых ресурсов. В случае нехватки тех или иных ресурсов правотворческие органы субъективно ограничены в данной деятельности.

В последнее время в правовой системе субъектов Российской Федерации появляются ранее неизвестный законодательству вид кодексов - это кодексы, призванные регулировать поведение должностных лиц и работников государственных органов. Например, Распоряжением Губернатора Белгородской области от 05.08.2005 № 579-р утвержден и введен в действие Кодекс поведения государственного гражданского служащего Белгородской области.4

В данных актах содержатся преимущественно нормы этико-морального характера, но есть и правовые нормы. В любом случае указанные кодексы представляют собой свод правил-самообязательств, выполнение которых служит залогом успешной профессиональной деятельности.

Говорить о том, что данные кодексы представляют собой результат длительной систематизации законодательства в определенной сфере не совсем уместно. Данный аспект правовой системы подлежит отдельному рассмотрению и изучению на предмет его правовой природы и пути дальнейшего развития.

На сегодняшний момент кодексы не имеют какого-либо особого ме-

4 Распоряжение Губернатора Белгородской области от 05.08.2005 г. № 579-р «Об утверждении Кодекса поведения государственного гражданского служащего Белгородской области» (опубликовано не было).