Правовые основы деятельности электронного правительства в России и за рубежом и тенденции их развития

Административно-правовое регулирование экономики

в РОССИИ и за рубежом

Правовые основы деятельности электронного правительства в России и за рубежом и тенденции их развития

С.А. Олейник, М.А. Мельничук

Рассмотрена концепция электронного правительства, проведен анализ различных определений данного термина. Особое внимание уделено истории формирования электронного правительства и правовым аспектам его функционирования в России и за рубежом.

Ключевые слова: электронное правительство, электронное государство, электронное управление, доступ к информации

Для цитирования: Вестник МИЭП. 2014. № 2 (15). С. 26-35.

Концепция электронного правительства (e-government) получила первоначальное развитие на Западе в конце XX века с развитием компьютерных технологий и глобальной сети Интернет. Сам термин «электронное правительство» возник в конце 1990-х годов, хотя идеи использования новейших технологий не только в бизнесе, но и в сфере государственного управления, зародились еще в 1970-е годы [1].

Система электронного правительства является достаточно сложным объектом исследования для юристов [2]. Во-первых, данная концепция появилась относительно недавно и еще не осмыслена достаточно полно, а во-вторых, она находится на стыке нескольких правовых дисциплин. Тем не менее, в рамках данной статьи сделана попытка рассмотреть сущность электронного правительства, историко-правовые основы его формирования, перспективы развития в нашей стране и за рубежом.

На данный момент существует множество определений этого понятия, но сначала хотелось бы обратиться к зарубежным трактовкам. Как справедливо отмечает С. Л. Кузнецов, словосочетание «электронное правительство» (electronic government) и его сокращенный вариант (e-government) изначально возникли в международной практике и лишь потом стали использоваться в России [3]. В английском языке для указания на использование современных

Олейник Сергей Александрович - канд. юрид. наук, доцент кафедры международно-правовых дисциплин Международного института экономики и права.

Мельничук Мария Александровна - аспирант кафедры правовых основ управления факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Адрес для корреспонденции: m.oleynik257@gmail.com.

технологий используется приставка «i-», образованная от слова «information», или «e-» - от слова «electronic». Существительное «government» имеет несколько значений: это могут быть и органы власти в целом, и правительство в частности, и сам процесс государственного управления [4]. Отсюда и разнообразие определений термина «e-government».

В большинстве зарубежных источников в таких определениях акцент делается на применении современных технологий в рамках государственного управления. Так, например, Всемирный банк рассматривает электронное правительство как использование органами власти информационных технологий (крупномасштабных сетей, Интернета, мобильных компьютеров и др.), поскольку они способны преобразовать отношения с гражданами, предприятиями, другими органами власти. Указанные технологии могут служить различным целям: повышению качества государственных услуг и удобства их получения гражданами, улучшению взаимодействия госструктур с бизнесом и промышленностью, расширению возможностей граждан благодаря лучшему доступу к информации, более эффективному государственному управлению [5]. В определении Организации по экономическому сотрудничеству в Европе e-government рассматривается как использование правительствами новых информационных технологий при исполнении любых государственных функций [6]. В ООН полагают, что данный термин означает применение правительством информационно-коммуникационных технологий с целью преобразования своих внутренних и внешних взаимоотношений [7].

Среди российских исследователей единое мнение по данному вопросу отсутствует. Одни считают, что речь идет о новом виде государственного управления, основанном на применении современных технологий, то есть об организационно-управленческой инновации [8], другие придерживаются «сервисного» подхода и определяют электронное правительство как способ предоставления государственных услуг гражданам с помощью информационно-коммуникационных технологий [9].

На наш взгляд, достаточно обоснованным является мнение многих российских авторов о том, что термин «электронное правительство» не является точным, не совсем верно отражает суть данного явления, и что словосочетание «электронное государство» представляется более уместным. Это подтверждается и тем, что изначально в рамках электронного правительства подразумевалось разделение функций органов власти на группы (по аналогии с электронной торговлей) [10]. Его деятельность должна осуществляться по трем направлениям:

• государство для государства (взаимодействие государственных органов друг с другом) - G2G (government to government);

• государство для граждан (предоставление государственных услуг для населения) - G2C (government to citizens);

• государство для бизнеса (предоставление государственных услуг для субъектов предпринимательской деятельности) - G2B (government to business) [11].

На сегодняшний день большинство развитых государств успешно используют современные технологии в рамках государственного управления и находятся на завершающем этапе формирования инфраструктуры электронного правительства. Это объясняется усилением глобальных тенденций к большей прозрачности и свободе получения информации, упрощению доступа к ней. В этой связи информационные технологии рассматриваются как инструмент для реализации новой формы демократии - электронной демократии, для обеспечения большего участия граждан в жизни государства.

Как показывает практика, создание электронного правительства в различных странах происходило постепенно, в несколько этапов, и для каждого государства были характерны определенные особенности. В связи с этим представляется интересной теория, раскрытая в одной из работ М.А. Седин-кина, согласно которой существуют четыре основных модели его построения.

В зависимости от географического положения и национальных особенностей автор выделяет:

1) континентально-европейскую модель (страны Западной, Центральной и Восточной Европы);

2) англо-американскую модель (США, Канада, Великобритания);

3) азиатскую модель (Южная Корея, Сингапур);

4) российскую модель [12].

Основываясь на указанной теории, рассмотрим более подробно процесс формирования электронного правительства за рубежом, а также приведем примеры наиболее успешных в этом отношении стран.

М.А. Сединкин подчеркивает, что для континентально-европейской модели характерна высокая степень интеграции европейских народов и стран, что на практике подтверждается подготовкой различных программ и проектов, направленных на объединение общества и государства на территории всей Европы, открывающих равные возможности для каждого гражданина Европейского Союза.

В данной модели можно выделить несколько этапов создания электронного правительства. Так, программа «Электронная Европа» (e-Europe) [13], принятая в 2002 г. в рамках проекта ERA [14], стала базовым документом, среди основных задач которого было широкое использование интернета госструктурами (в том числе создание сайтов органов власти), в том числе обеспечение электронного доступа к их услугам. Благодаря этой программе повысилась активность общественности и бизнес-структур, а появление доступных интернет-сервисов открыло новые возможности для всего общества.

На втором этапе обеспечивалось взаимодействие общества и государства с помощью информационных технологий, появилась возможность для оказания ряда государственных услуг в режиме online, были созданы возможности для открытого доступа к ним. Одной из основных задач проекта «Электронная Европа-2005» было формирование электронного правительства путем внедрения online-способов оказания государственных услуг [15]. В среднесрочном обзоре результатов применения данной программы (eEurope 2005 mid-term review) была отмечена положительная динамика; вместе с тем отчет указывал и на проблемные моменты. Один из них - сохранение значительных различий между государствами ЕС с точки зрения диапазона предоставляемых услуг, что подтверждало важность мер по усилению координации и сотрудничества [16].

В 2010 г. была принята новая стратегия экономического развития на ближайшие 10 лет - «Европа 2020», в рамках которой был создан проект «Информационно-коммуникационные технологии и электронное правительство: план действий на 2011-2015 годы» [17]. Фактически Евросоюз в настоящее время находится на завершающем этапе формирования электронного правительства, который предполагает окончательный переход на интерактивное взаимодействие государства и общества в режиме реального времени и электронный документооборот.

Англо-американская модель реализуется в США, Великобритании, Канаде и некоторых других странах. Согласно рейтинговым исследованиям, ежегодно проводимым ООН, США являются лидерами в области создания электронного правительства [18]. На наш взгляд, наиболее важными нормативными документами, направленными на решение этой задачи, являются Закон Клингера-Коэна (1996 г.), Закон об уменьшении бумажного документооборота (1998 г.), Закон об электронном правительстве (2002 г.), а также различные Стратегии развития, такие как «Электронное правительство-2002» и (последняя по времени) - стратегия «Цифровое государство», принятая 23 мая 2012 г. [19].

Первый из названных актов обязал руководителей федеральных ведомств использовать в своей деятельности различные информационно-коммуникационные технологии, являющиеся залогом успеха в осуществлении управления [20]. Закон об уменьшении бумажного документооборота фактически трансформировал процесс взаимодействия власти и общества и вывел его на новый уровень, предоставив гражданам возможность предоставления документов в государственные органы в электронной форме [21]. Закон об электронном правительстве был направлен на развитие электронных сервисов, способных улучшить государственное управление, а также на обеспечение доступа граждан к информации о государственных органах и предоставляемых услугах [22].

В настоящее время в США этими вопросами занимается специальное управление по электронному правительству и информационным технологи-

ям, возглавляемое начальником информационной службы федерального правительства [23]. Основная задача управления - развитие интернет-технологий и расширение их использования с целью упростить взаимодействие граждан и бизнеса с федеральным правительством, экономя тем самым деньги налогоплательщиков. Как отмечает М.А. Сединкин, для англо-американской модели характерно сервисное предоставление гражданам электронных услуг, причем различными способами, то есть не только через официальные сайты ведомств, но и при помощи мобильных устройств, а также в специальных центрах обслуживания. В отличие от стран, принадлежащих к континенталь-но-европейской модели, в США механизмы предоставления услуг более гибкие и работают они быстрее.

Наиболее ярким представителем азиатской модели считается Южная Корея. Система электронного правительства здесь развивалась постепенно, шаг за шагом внедряясь в государственное управление. Процесс компьютеризации в Корее начался еще в конце 1970-х годов, в середине 80-х - середине 90-х годов осуществлялась информатизация государственных функций. На этом этапе был принят закон о расширении распространения и поощрении использования информационных систем (1987 г.), а также рамочный закон о развитии информатизации (1995 г.) [24].

Таким образом, элементы электронного правительства уже давно внедрялись в деятельность отдельных министерств, но соответствующий закон был принят лишь в 2001 г., и тогда же началась его реализация на общегосударственном уровне. Такой постепенный переход позволил обществу лучше подготовиться к изменениям и совершенствовать саму систему электронного правительства, повысив ее эффективность. Заметим также, что основной акцент был сделан на развитии социальной сферы, а также науки в сфере информационных технологий.

В Корее был достигнут значительный прогресс в области разработки приложений для мобильных устройств, действующих на разных платформах - как iOS, так и Android. Быстрое расширение объема информационных услуг в сфере государственного управления отразилось и на мировом рейтинге Кореи - в 2012 г. ее система электронного правительства была признана одной из лучших в мире [25]. С 2011 г. и по настоящее время в стране реализуется программа «интеллектуальное правительство», благодаря которой граждане могут бесплатно пользоваться государственными сервисами независимо от каналов доступа.

Таким образом, практика формирования электронного правительства за рубежом показывает, что данная система представляет собой сложное, многогранное явление, которое не может быть урегулировано каким-либо одним правовым актом, и требует разработки целого комплекса документов: концепций, программ, «дорожных карт» и т.д. При этом следует принимать во внимание не только цели, направления и задачи данной работы, но и конкретный план действий, с учетом особенностей развития государства и обще-

ства, их готовности к внедрению информационных технологий, и, конечно же, имеющегося технического потенциала.

Российская модель электронного правительства наиболее полно представлена в трех документах: Федеральной программе «Электронная Россия 2002-2010», государственной программе «Информационное общество 20112020» и в концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Программа «Электронная Россия», по сути, была первым серьезным шагом в данном направлении [26].

Нельзя не согласиться и с мнением многих российских исследователей по поводу причин неудач при реализации программы. Чаще всего они указывают на отсутствие единства в применении информационных технологий, а также на низкий уровень координации работ между различными ведомствами, приводящий к абсолютно не согласованным техническим решениям. Достаточно интересной представляется идея Е.А. Кашиной о новой форме коррупции - «е-коррупции», заключающейся в превышении госслужащими их полномочий с использованием потенциала информационных технологий и электронного правительства [27].

Тем не менее нельзя отрицать и положительную динамику в данном вопросе. Несмотря на разный уровень технической оснащенности регионов и отсутствие единых стандартов, некоторые субъекты РФ достигли заметных успехов. Так, в Татарстане большой популярностью у граждан пользуется универсальный портал www.tatcenter.ru, кроме того, в республике разработаны системы электронного документооборота и электронных услуг для граждан (е-БетсеБ).

В 2010 г. Правительство РФ утвердило государственную программу «Информационное общество (2011-2020 годы)» [28]. Ее главная цель - предоставление гражданам и организациям максимальных преимуществ от использования информационных технологий. Планируется обеспечить равный доступ граждан к информационным ресурсам, способствовать развитию цифрового контента, активно использовать инновационные технологии, принимать меры по повышению эффективности государственного управления. На наш взгляд, эта программа достаточно перспективна, но ее успешная реализация невозможна без учета имеющегося опыта, не только отечественного, но и зарубежного.

26 декабря 2013 г. Председатель Правительства РФ подписал распоряжение «Об утверждении Концепции развития механизмов государственных и муниципальных услуг в электронном виде» [29]. Данная концепция разработана Минсвязи России совместно с Минэкономразвития России и направлена на повышение качества и доступности электронных государственных услуг. Для достижения поставленных задач предполагается разделение деятельности на два направления: оптимизация процедур предоставления государственных и муниципальных услуг с помощью информационных технологий, а также совершенствование информационно-технологической инфраструктуры

электронного правительства. Таким образом, если ранее все внимание и силы государства были направлены на перевод государственных услуг в электронный вид, то в настоящее время основной акцент сделан на популяризацию системы электронного правительства и мотивацию граждан к использованию электронных услуг.

По сравнению с предыдущими программами и концепциями указанный документ является более четким и предметным, а также учитывает современные реалии и сложности внедрения информационных технологий в государственное управление России. В настоящее время разрабатывается конкретный план мероприятий («Дорожная карта») по реализации концепции, который был внесен на рассмотрение Правительства РФ. Кроме того, Минсвязи РФ совместно с Минэкономразвития РФ были отобраны наиболее актуальные и популярные среди граждан государственные услуги (15 федеральных, 20 региональных и муниципальных), для которых в будущем планируется разработать единые стандарты регистрации, подачи заявления, записи в очередь на посещение, оплаты, информирования, обжалования.

Таким образом, в настоящее время наша страна имеет все необходимое для повышения эффективности электронного управления. Для этого необходимо сократить разрыв в уровне технического развития регионов путем разработки единых унифицированных стандартов и регламентов по вопросам применения электронного правительства. Государство должно обеспечивать информационное равенство граждан. В связи с этим представляется актуальной разработка механизма реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы за счет эффективного использования информационно-телекоммуникационных средств.

Литература

1. Планирование и информационное обеспечение в многоуровневых системах управления. - Киев: ИК, 1981. - 115 с.

2. Grönlund À, Horan T.A. Introducing e-Gov: History, Définitions, and Issues. - Communications of the Association for Information Systems. - 2005. -Vol. 15. - Article 39.

3. Кузнецов С.Л. Электронное правительство - что это такое? // Делопроизводство. - 2010. - № 1. - C. 25-28.

4. www. dictionary .reference.com/browse/government

5. www.web.worldbank.org/wbsite/external/topics/extinformationandcommu-nicationandtechnolo-

gies/extegovernment/0,,contentMDK:20507153~menuPK:702592~pagePK:14 8956~piPK:216618~theSitePK:702586,00.html

6. www. stats .oecd.org/glo ssary/detail.asp?ID=4752

7. www.unpan3.un.org/egovkb/egovernment_overview/ereadiness.htm

8. Кашина Е.А. Формирование электронного правительства в Российской Федерации: социально-политический аспект. - М., 2009.

9. Курносов И.Н. Реализация концепции электронного правительства: новый этап // Информационное общество. - 2004. - Вып. 6. - С. 18-26.

10. Депрест Ж., Роббен Ф. Подход бельгийского федерального правительства к внедрению системы «Электронное правительство». - Брюссель, 2003.

11. Целищева Е. Ф. От электронного правительства к электронному государству // ЭГО: Экономика. Государство. Общество. - 2011. - № 2 (6).

12. Сединкин М.А. Электронное правительство, или как открыть власть для общества? - Екатеринбург, 2011.

13. www.europa.eu/legislation_summaries/information_society/strategies/ l24226a_en.htm.

14. www. ec. eur opa. eu/re search/era/index_en.htm.

15. www.europa.eu/legislation_summaries/information_society/strategies/ l24226_en.htm.

16. www.europa.eu/legislation_summaries/information_society/strategies/ l24226_en.htm.

17. www.europa.eu/legislation_summaries/information_society/strategies/ si0021_en.htm.

18. www.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm.

19. www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/egov/digital-government/digital-government.html.

20. www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/fedreg/rev-a130.pdf.

21. www.dodcio.defense.gov/Portals/0/Documents/ciodesrefvolone.pdf.

22. www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-107publ347/pdf/PLAW-107 publ347.pdf.

23. www.whitehouse.gov/omb/e-gov.

24. www.korea-law.org.

2 5. www.unpan. org/egovkb/global_reports/0 8report.htm.

26. О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы): Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65.

27. Кашина Е.А. Формирование электронного правительства в Российской Федерации: социально-политический аспект. - М., 2009.

28. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы): Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313.

29. Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде: Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. № 2516-р.

Legal basis of e-government in Russia and abroad and its trends

Olejnik Sergey, Candidate of Juridical Sciences, Associated Professor of international law disciplines, International Institute of Economics and Law

Mel'nichuk Maria, postgraduate student of the Department of legal framework for the governance of the faculty of public administration of M.V. Lomonosov Moscow State University

The authors consider the concept of electronic government; provide an analysis of various definitions of the term. Special attention is paid to the disclosure of formation history of the given phenomenon and its legal aspects in Russia and in foreign countries. Results of the actual e-government rankings survey are also presented.

Key words: e-government, e-governance, access to information, information and communication technologies, Internet, electronic communication development

Address for correspondence: m.oleynik257@gmail.com.

For citation: Herald of International Institute of Economics and Law. 2014. N 2 (15). P. 26-35.