Вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования как меры муниципально-правовой ответственности

Гончаров Станислав Викторович

соискатель кафедры конституционного права Института им. К.В. Россинского

Вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования как меры муниципально-правовой ответственности

В статье рассматриваются некоторые дискуссионные вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования как меры муниципально-правовой ответственности, формулируются соответствующие предложения и рекомендации.

Ключевые слова: досрочное прекращение полномочий, глава муниципального образования, ответственность.

S.V. Goncharov, post-graduate of the chair of constitutional law Institution of K.V. Rossinsky (Krasnodar); tel.: 88612483217.

Questions of the early termination of powers of the head of municipality as measures of municipal and legal responsibility

In the article they are considered some debatable questions of prior termination of powers of chapter of municipal structure how measures of municipal -legal responsibility, appropriate proposals and recommendations are formulated.

Key words: ргюг termination of powers, chapter of municipal structure, responsibility.

В действующем ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ 2003 г.) [1] предусмотрен достаточно обширный перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ч. 6 ст. 36). Однако из 16 оснований абсолютное большинство не связано с деятельностью главы муниципального образования по решению вопросов местного значения, и досрочное прекращение полномочий происходит вне зависимости от эффективности указанной деятельности (например, смерть, признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным, выезд за пределы России на постоянное место жительства и др.). Мы полагаем, что такого рода основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования носят технический характер и для науки муниципального права особого интереса не представляют.

Совсем иная ситуация с теми основаниями, которые связываются с результатами деятельности главы муниципального образования: 1) удаление в отставку (п. 2.1. ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.); 2) отрешение от должности (п. 3 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.); 3) отзыв избирателями (п. 9 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.).

Анализ указанных правовых норм показывает, что данные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования следует расценивать как санкции муниципально-правовой ответственности, которые применяются к главе муниципального образования как представителю публичной власти и которые в совокупности представляют собой меру муниципально-правовой ответственности в виде досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

При этом нужно подчеркнуть, что реализация муниципально-правовой ответственности (муниципально-правовых санкций) в обязательном порядке влечет за собой досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица (органа местного самоуправления), в отношении которого применяется муни-ципально-правовая санкция, что, собственно, является спецификой муниципально-правовой ответственности (в отличие, например, от административно-правовой, дисциплинарной ответственности).

Применительно к главе муниципального образования основная идея, определяющая сущность его публичной ответственности, заключается в том, что допускаемые им нарушения муниципально-правовых норм свидетель-

91

ствуют о недостаточно эффективной работе главы муниципального образования, и если нарушение (совокупность нарушений) является серьезным, то оно означает недопустимо низкий уровень этой эффективности, означающий наличие основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которое реализуется путем применения соответствующей муниципально-правовой санкции.

В литературе указывается, что муниципаль-но-правовая ответственность, в том числе досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, наступает при нарушении, прежде всего, норм устава муниципального образования, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме [2, с. 199]. Как видно, нормы актов федерального уровня и уровня субъектов РФ не называются. Тем самым обозначается проблема, которая была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ [3] по запросу Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности п. 3 ст. 49 действовавшего тогда (1997 г.) ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По мнению заявителя, установленная данными положениями возможность досрочного прекращения полномочий органа местного само-управления (должностного лица) нарушает самостоятельность органов местного самоуправления, в том числе в решении вопросов ответственности и досрочного прекращения полномочий их выборных должностных лиц, позволяет органам государственной власти субъектов Российской Федерации вмешиваться в функционирование местного самоуправления и потому противоречит ст. 3, 12, 130 Конституции России. В соответствии с их содержанием, органы местного самоуправления как особая разновидность осуществления власти народом не входят в систему органов государственной власти и предназначены для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Кроме того, механизм досрочного прекращения полномочий имеет чисто процедурный характер и не относится к общим принципам организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находящимся согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции России в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, такого рода процедуры должны в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции России определяться не федеральным законом, а законом субъекта РФ.

Мы полагаем, что доводы заявителя достаточно серьезные, и они актуальны также и применительно к ФЗ 2003 г. Сразу отметим, что Конституционный Суд не согласился ни с одним из аргументов заявителя.

В частности, в Постановлении Конституционного Суда указывается, что для того, чтобы защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. И в том числе, досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. А сама возможность досрочного прекращения полномочий один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Следовательно, федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Вместе с тем, ряд общественных отношений, связанных с применением данной меры ответственности (в том числе с основаниями ее применения), остается неурегулированным, и поэтому в силу п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование.

С этими доводами Конституционного Суда следует согласиться, хотя, заметим уже применительно к ФЗ 2003 г., что субъекты РФ отнюдь не проявляют инициативу в вопросах дополнительного регулирования вопросов ответственности органов местного самоуправления и главы муниципального образования, в том числе в части досрочного прекращения

92

полномочий. Так, в Законе Краснодарского края «О местном самоуправлении Краснодарского края» [4] нормы об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления заимствованы из федерального закона 2003 г., причем, в весьма сокращенном виде.

Более сложная ситуация складывается со следующим положением рассматриваемого Постановления Конституционного Суда. По мнению заявителя, муниципальные образования имеют многоуровневый характер, в связи с чем недопустимо установление федеральным законодателем единого порядка досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления разного уровня и требуется различное регулирование их ответственности, при этом делается ссылка на ст. 12 и 130 Конституции России.

Контрдовод Конституционного Суда заключается в том, что Конституция России и другие законы не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований. Поэтому установленный федеральным законодателем единый порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не противоречит Конституции России.

Формально противоречия, действительно, нет. Однако если обратиться к сути явления, опять уже применительно к ФЗ 2003 г., то обнаружится, что система муниципальных образований в России достаточно сложная (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения), при этом городские и сельские поселения входят в состав муниципального района, но при отсутствии административной соподчиненно-сти. Закон допускает, что глава субъекта РФ может (при определенных условиях) отрешать от должности главу любого муниципального образования, входящего в состав субъекта РФ. Однако представляется неправильным, чтобы глава субъекта РФ мог отрешать от должности главу муниципального образования поселения «через голову» муниципального района.

В этом контексте институт отрешения от должности главы муниципального образования

не предусматривает участия в его реализации представительного органа местного самоуправления, перед которым согласно ч. 5 ст. 36 ФЗ 2003 г. подотчетен и которому подконтролен глава муниципального образования. Поэтому мы полагаем, что только в том случае, если представительный орган не принимает адекватных мер при совершении главой муниципального образования действий, указанных в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 74 ФЗ 2003 г., глава субъекта РФ получает полномочия для реализации муниципально-правовой санкции в отношении главы муниципального образования в рамках реализации муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед государством. А если речь идет о главе муниципального образования поселения, то отрешение от должности может являться возможно только при бездействии как представительного органа поселения, так и представительного органа муниципального района, в состав которого входит поселение.

В целом же, как нам представляется, любая муниципально-правовая санкция не должна применяться без участия в этом процессе населения муниципального образования либо представительного органа местного самоуправления, поскольку в противном случае определенным образом ущемляется самостоятельность местного самоуправления как фундаментальный принцип его функционирования, закрепленный в конституционном порядке.

1. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10. 2003 г. № 131 (в ред. 25.07. 2011 г.) // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения -04.10.2011г.).

2. Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2006.

3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.1997 N 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 5.

4. Закон Краснодарского края от 07.06.2004 N 717-К (в ред. от 07.06.2011) «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 07. 10. 2011 г.).

1. Federal Law "About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation" of 06.10. 2003 No 131 (in an

93

edition 25.07.2011)//Legal-reference system "Consultant +" (address date - 04.10.2011).

2. Municipal right of Russia / Ch. ed. G.N. Tchebotaryov. M.: Law, 2006.

3. The resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of 16.10.1997 N 14-P "On the case of check of constitutionality of point 3 of article 49 of the Federal law of August 28, 1995 "About the general principles of the organization of

local government in the Russian Federation""// Messenger of the Constitutional Court of the Russian Federation. 1997. No 5.

4. The law of Krasnodar region of 07.06.2004 N 717-K (in an edition of 07.06.2011) "About local government in Krasnodar region"//Legal-reference system "Consultant +" (address date -07.10.2011).

94