Место исполнительной власти в системе государственной власти

,68~ НОМАИ донишгох 1

Б. Раззоков

МЕСТО ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Ключевые слова: исполнительная власть, государственная власть, разделение ветвей власти

Введение в научный оборот и законодательные нормы в качестве отдельной политико-правовой категории понятия «исполнительная власть», свидетельствуя о признании обществом самостоятельного значения управленческого интеллектуального труда, представляет собой великое достижение человеческой цивилизации. Исполнительная власть наиболее приближена к механизму реальной власти, ее истоки восходят к развитым видам властной деятельности государства. Отнюдь не случайно, например, в Конституции США исполнительная власть названа «властью», а законодательная - «законодательными полномочиями» (9, 35). Эти обстоятельства предопределили ведущее место проблемы исполнительной власти в уяснении природы и строения публичной власти, что является предметом пристальных исследований в политико-правовой литературе. Например, сравнительные исследования публичной администрации ведутся Лондонской Школой экономики и политики, Университетом Ааргус, институтом «Открытое общество» Фонда Сороса, а также аналитическими подразделениями Всемирного банка. Большую работу в раскрытии и осмыслении современной миссии исполнительной власти провели ученые Института государства и права Российской Академии наук, последовательно издавшие серию коллективных монографических работ.

На рубеже столетий накоплен такой опыт развития цивилизации, который совершенно в другом свете ставит многие проблемы функционирования исполнительной власти как наиболее динамичную ветвь публичной власти, уровень организации и качество деятельности которой сохраняют силу определяющего фактора эффективно функционирующего государства. Модели последней с нормальной системой управления все более соответствуют описанию организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга. Тенденции глобализации и затянувшийся мировой финансовый кризис обуславливают усиление роли и места организующей деятельности государства в обеспечении надлежащего функционирования национальной социально-экономической системы. В этих условиях природа исполнительной власти и организационно-правовые формы ее проявления наполняются новым содержанием, требующим современной оценки и осмысления.

Неоднократно создавались, ликвидировались и перестраивались те или иные организационные формы управления, перераспределялись их функции, но эти перманентные реформы, к сожалению, не сделали правительство и его структуры ни более компактными, ни более эффективными. Предпринятое в соответствии с Указом Президента Республики Таджикистан от 30 ноября 2006 №9 значительное сокращение численности центральных органов исполнительной власти в последующем вновь привело к их увеличению, причем по ряду позиций она превзошла дореформенные показатели. На начало января 2012 г. система центральных звеньев исполнительной власти включала 14 министерств, 3 государственных комитета, 21 приправи-тельственное ведомство и 4 припрезидентских структуры. Многоначалие, дублирование функций и структур, нечеткое распределение обязанностей, расплывчатость должностных инструкций, нагромождение верхних звеньев управления незначительными функциями снижают эффективность работы административного аппарата. Государственную машину изнутри разлагают три опасных «вируса» - коррупция, кумовство и клановость. Вырабатываемые меры противодействия, из-за отсутствия

— |70~С НО МАИ донишгох )

системности в походах, не вполне результативны и ситуация проявляет тенденцию к ухудшению. Предпринимаются попытки «заставить» тот или иной элемент функционировать по новому, оставляя его в старой системе взаимосвязей, в результате чего перемены идут разрознено и фрагментарно.

Носители исполнительной власти лишь в том случае смогут одолеть новую планку требований и успешно справиться с поставленными задачами, если приступят к практической реализации поистине грандиозных мер по улучшению условий для притока инвестиций, развитию предпринимательства и внешнеэкономической деятельности, усилению инновационной составляющей развития, диверсификации экономики, устойчивому увеличению удельного веса малого и среднего бизнеса в ВВП, проведению коренных и решительных реформ в социальный сфере (в первую очередь, в образовании и здравоохранении), завершению полномасштабного строительство и вводу в действие намеченных крупных объектов в энергетике, промышленности и транспорте. Все эти задачи могут быть достигнуты, если исполнительная власть, приданные ей человеческие, организационные, материальные, финансовые и технические ресурсы окажутся адекватным новой «управленческой повестке дня».

Очевидно, что в механизмах реализации исполнительной власти проявляются явные «пробуксовки», сказывающиеся как на качестве, так и на результативности публичной управленческой деятельности. Обновлению последней явно мешают не только отсутствие в науке достаточно разработанной теории и хорошо структурированной методологии проведения государственных реформ, но и ряд устоявшихся представлений, явно не согласующихся с генезисом рассматриваемой ветви государственной власти.

Между тем, определение и уточнение научных категорий и понятий имеет важное значение для любой отрасли науки, служит необходимым условием эффективности научных исследований, отражает процесс развития данной теоретической системы знаний. Расстановка акцентов при определении понятия управления не простая игра слов. Теоретическая интерпретация сущности

рассматриваемого социального феномена - не абстрактные размышления, а политически и практически важное дело, обращенное на далекую перспективу. От того, на чем мы акцентируем внимание, какие выделяем компоненты, зависит очень многое; на ее базе, по сути, формируется новая парадигма управления, современное видение места и роли организующей деятельности государства.

Так, в преимущественном большинстве случаев ученые и специалисты апеллируют к словосочетанию «разделение властей». Полагаем, что подобное «смещение» акцента разрушает функциональную общность законодательной, исполнительной и судебной власти, что на практике создает ложное представление разобщенной деятельности их носителей. По всей видимости, именно на этой почве появились суждения о том, что рассматриваемое учение противоречит единству государственной власти (4,16). Между тем, устойчивость публичной власти обеспечивается не только механизмом сдержек и противовесов, но и формами и методами сотрудничества и взаимодействия ветвей власти. Последние, как справедливо отмечается в научных исследованиях, не существуют сами по себе, не являются «замкнутыми», изолированными друг от друга феноменами, а теснейшим образом связаны как между собой, являясь условием функционирования другого, так и с государством в целом, являясь проводником его целей и задач (3,12). Целостность государства предопределяет заимствования несколько иного понятия, а именно «разделения власти», что прямо отражает родовое единство ветвей власти, где каждая их них в определенном объеме и присущих ей формах, участвует в выполнении задач и функции государства. Разделение ветвей власти направлено не на буквальное разделение самой государственной власти, а на разграничение функций по осуществлению власти между одноименными государственными органами.

Другая проблема связана с выявлением новой природы публичной власти в связи с «постепенной» диффузией идей «нового государственного управления». События на арабском Востоке и утечки служебной информации США через сетевой проект \¥11аЬеак8, подстегиваемые новыми информационными техноло-

— НОМАИ донишгох 5

гиями, не только разорвали условные политические границы, мощно влияя на формирование глобального гражданского сообщества, но и сказались на ускоренной десакрализации публичной (государственной) власти. Былая «феодальная многозначительность» в аппаратной среде, проявляемая в силу отсутствия опыта демократического развития на фоне традиционной восточной ментальности, более не соответствует возрастающему уровню гражданского самосознания. Теперь публичная власть наравне с другими социальными институтами оценивается как «механизм по обслуживанию нужд потребителя в условиях нового века» (7,14).

Сложившиеся условия со всей очевидностью предполагают выработки новой парадигмы государственной власти. Как известно, в преимущественном большинстве исследований государственная власть характеризуется через категорию «подчинения» одной стороны властеотношения другой, всех членов общества воле одного лица, ограниченной группе лиц либо господство одних людей над другими людьми. Другая точка зрения на государственную власть сформировалось на современном этапе. Авторы альтернативной позиции, не отрицая связь власти с официальным насилием, вместе с тем обращают внимание на ее управленческий аспект. Например, один из основателей американской социологической школы - Н.Смелзер, природу власти видит в способности общественного субъекта в одновременном проведении своей воли и мобилизации потенциала общества на достижение поставленных целей (8, 25].

Государственная власть, прежде всего, категория юридическая и прямо закреплена в конституционных нормах. Однако, законодательство, к сожалению, пока еще не содержит ее легального определения, оно используется исходя из различного её восприятия. Преимущественное понимание государственной власти в конституционных нормах заключается в осмыслении ее как совокупности полномочий и правовых возможностей государства оказывать влияние на общественные отношения с целью их упорядочения и развития. Несмотря на то, что ст. 14 Конституции Таджикистана (а также ст. 18 аналогичного

содержания Конституции Российской Федерации) расширяет горизонты теоретико-правовых изысканий рассматриваемого понятия, в современных исследованиях внимание в основном сосредоточено на обосновании механизмов реализации и устройства государственной власти. Между тем, опора лишь на «силовую» трактовку не охватывает всю палитру проявлений столь многогранного общественного явления.

Государственная власть, бесспорно, в своей основе сохраняет силовую составляющую. Власть существует и в семье, группе людей, в известном смысле в традициях, обычаях, морали, общественном мнений, но все это несравнимо с государственной властью, которая обладает средствами принуждения и в своем источнике имеет нормативную обусловленность. Это, как справедливо замечено в научной литературе, не просто пожелания и призывы, а силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели должны быть непременно достигнуты, осуществлены, исполнены (2,57). Но с учетом уровня развития гражданского общества нам представляется, что государственная власть все более выступает средством мобилизации человеческого потенциала, консолидации социальных сил, регулирования общественных отношений, важнейшим фактором обслуживания интересов общества и обеспечения порядка и управления.

Далее, нередко при характеристике исполнительной власти отмечается, что она исторически олицетворяла «неограниченный диктат одного лица или узкой группы лиц» (5, 317). С этим мнением трудно согласиться. Исполнительная власть - «детище» теории разделения власти, нацеленное исключительно на конструирование государственной власти на концептуально новых началах. Концепция разделения государственной власти отрицает единовластие, ее смысл, в первую очередь, состоит в недопущении средоточия всей власти в одной из ветвей, установления единовластия, иначе говоря, диктатуры. Посему «неограниченный диктат» не имеет ничего общего с требованиями разделения власти и, строго говоря, представляет собой явление, равноудаленное от исполнительной власти. Д.Н.Бахрах метко заметил, что лишь при последовательной реализации принципа разделения власти,

— 114-

публичная администрация приобретает новые качества и превращается во власть исполнительную (1, 24). Возникнув во взаимодействии с законодательной и судебной ветвями власти на основе системы «сдержек и противовесов», последняя представляет собой неизменный атрибут демократического государства.

В то же время мы в целом разделяем мнение авторов полагающих, что нет теоретически безупречного, логически завершенного варианта разделения власти и призывающих в пользу «осторожного и мудрого осуществления этого принципа без нажимов и крайностей» (6, 34). Однако, изложенная позиция не может служит основанием к половинчатому, не последовательному осуществлению разделения ветвей власти, что приводит, как показывает практика, к доминированию одной из них и в конечном итоге, нарушает стабильную систему организации государственной власти, расстраивает компоненты юридической безопасности и обеспечения законности.

Из принципа разделения власти вытекает важное требование

- каждая из ветвей государственной власти организационно обособлена и представители одной ветви не могут одновременно представлять и другую ветвь. Между тем, на практике государственного строительства Таджикистана обнаружилась тенденция, которая явно не согласуется с вышеизложенным выводом, вытекающим из конституционного принципа разделения властей. Так, уже очередной срок подряд одна из палат законодательной ветви - Маджлиси Милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан преимущественно формируется за счет представителей исполнительной власти. Между тем, Маджлиси Милли наделен достаточно важными конституционными полномочиями, например, в сфере формирования высших звеньев судебной системы и прокуратуры (ст. 5 6).

В результате мы имеем на редкость неординарную и довольно парадоксальную ситуацию, когда должностные лица системы исполнительной власти, входящие в состав Маджлиси Милли, оставаясь подконтрольными и поднадзорными объектами, решающим образом влияют на процесс формирования высшего судейского корпуса и назначения первых руководителей ведущего

звена правоохранительной системы - органов прокуратуры. Именно это фактор представляется нам одной из причин низкой эффективности работы всего государственного механизма, первопричиной неудовлетворительного уровня законности в стране, процветания протекционизма в его самых худших формах, панибратства и круговой поруки и самое тревожное - появлением в системе управления «мертвых зон», свободных от всякого контроля и надзора.

Возникший крен нуждается в принятии адекватных мер и для исправления ситуации нет необходимости внесения поправок в Конституцию Таджикистана. Конституционные нормы, как известно, указывают лишь на косвенные начала формирования состава названной палаты, где три четверти избираются путем тайного голосования на совместных собраниях местных народных депутатов в региональном разрезе, а одна четверть назначается Президентом республики. Поэтому вполне можно ограничиться внесением необходимых поправок в Конституционный закон от 19 апреля 2000 г. №25 «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан», предусмотрев запрет на одновременное занятие должностей в органах исполнительной власти с мандатом члена Маджлиси Милли. Настало время также продумать механизм внедрения профессиональных начал в деятельность последней.

Таким образом, исполнительная власть является относительно самостоятельной ветвью государственной власти. Носители исполнительной власти вырабатывают и реализуют политику национального развития, от них зависит формирование благоприятной среды для функционирования рыночных структур, от их деятельности, в конечном счете, зависит судьба преобразовательных процессов. Органы исполнительной власти всех уровней слабо ориентированы на повседневную реализацию положений Конституции и законов страны, что является прямым следствием непоследовательной реализации положений конституционных норм о разделении власти, следствием чего является неудовлетворительный механизм обеспечения законности в Республике Таджикистан. Истинная природа исполнительной власти раскрывается лишь при последовательном осуществлении

— 176 "С НОМАИ ДОНИШГОХ

разделения ветвей власти, четком закреплении инструментов их баланса, сотрудничества и взаимного сдерживания, исключающих доминирующее положение одной. Важно в этой связи переориентировать исполнительную власть на выполнение ее истинного предназначения в обществе - организацию исполнения законов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бахрах Д.Н. Административное право России. -М., 2011

2. Дюрягин И.Я. Право и управление. -М., 1981

3. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. -М, 1998

4. Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы//Государство и право. 1992. №10

5. Куриц С.Я., Воробьев В.П. Болезни государства. Диагностика патологий системы государственного управления и права. -М., 2009

6. Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И. Новый российский парламент: надежды на будущее//Российская Федерация. 1993. №1/13

7. Оболонский A.B. Кризис бюрократического государства. -М.,2011

8. Смелзер Н. Социология/Пер. с англ. -М., 1992

9. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: Пер.с англ. /Под ред. O.A. Жидкова. -М., 1993

Место исполнительной власти в системе государственной власти

Б. Раззоков

Ключевые слова: исполнительная власть, государственная власть, разделение ветвей власти

Статья посвящена месту исполнительной власти в целостной системе государственной власти. Оппонируя некоторым устоявшимся в науке позициям, автор обосновывает положения, направленные на раскрытие истинного предназначения исполнительной власти и последовательное осуществление разделения ветвей власти применительно к форме правления Таджикистана.

Комплекс проблем, рассмотренных в статье, приводят к логическому выводу, что задача создания научно обоснованного и

эффективного механизма реализации исполнительной власти продолжает оставаться актуальной повесткой дня.

The Place of Executive Power in the System of that one of State

B. Razzokov

Key words: executive power, state power, division of power branches

The article dwells on the place of executive power in the system of that one of state. Opposing to some positions established in science the author substantiates the provisions aimed at the disclosure of genuine predestination of executive power and sequential effectuation ofpower branches division in reference to the form of governance in Tajikistan.

The complex of problems dealt with in the article brings to the logical conclusion which runs to the following effect: the goal of building up a scientifically grounded and effective mechanism of realization an actual agenda of the current day.