Доктринальная и правовая природа антикоррупционной политики

ДОКТРИНАЛЬНАЯ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

С.Н. ШИШКАРЕВ,

Председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по транспорту, кандидат юридических наук, профессор

S.N. SHISHKAREV,

Chairman of the State Duma of the Russian Federation on transport,

Candidate of Law

Аннотация. Статья посвящена антикоррупционной политике России, ее доктринальной и правовой природе. Проведен анализ значимых нормативных правовых актов, отражающих суть российской антикоррупционной политики. На основе этого анализа предложен авторский подход к определению антикоррупционной политики страны на современном этапе ее развития, а также определены ее конкретные цели.

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционная политика, национальная безопасность, правовой порядок.

Annotation. Article is devoted to anti-corruption policy of Russia: its doctrinal and legal nature. In this paper, an analysis of relevant legal instruments, reflecting the essence of Russia's anti-corruption policy. Based on this analysis the author's approach to the definition of anti-corruption policy of Russia at the present stage of its development, as well as to identify its specific purpose.

Key words: corruption, anti-corruption, anti-corruption policy, national security, legal order.

Создание правового государства — сложный процесс совершенствования всей правовой системы, прежде всего ее нормативной основы, использование современных технологий подготовки правовых актов и их исполнения. Система правовых институтов современной России, ее постоянное, непрерывное функционирование, связанное с осуществлением интересов личности, общества и государства, нуждается в модернизации. Это тем более важно, что демократическое государство одной из своих главнейших задач ставит обеспечение прав и безопасности своих граждан. А значит, решению этой задачи должна быть подчинена деятельность всех государственных институтов.

Однако было бы ошибкой полагать, что решение этой задачи может быть сведено к формально-юридическому аспекту проблемы, т.е. к экстенсивной разработке нормативно-правовых документов, все более детализирующих регламентацию правоотношений. Не является решением проблемы и чрезмерное расширение полномочий правоохранительных органов. Первостепенную роль здесь играет воля государства по решению тех или иных проблем, основанная на глубоком понимании и знании интересов государства, общества и личности, реализуемая и институциали-зируемая в системе предлагаемых организационных, политических, правовых и иных мер по защите этих интересов. Воля государства конкретизируется в соответствующих решениях и документах, которые в дальнейшем обретают правовую форму.

Как субъект политического процесса государство имеет политическую волю, заключающуюся в желании и возможности реализовывать свои властные функции и интерпретированную как волеизъявление народа. Последнее концептуализируется в виде док-тринальных подходов ко всем сферам общественных отношений, которые содержат как оценки процессов, происходящих в стране, так и оценки роли, функции и полномочия государственной власти влиять на

них. По сути, это является содержательной основой принимаемых (или непринимаемых) в дальнейшем нормативно-правовых документов.

В сфере государственной антикоррупционной политики, проведение которой является одной из важнейших задач государства, все это означает интерпретацию национальных интересов, конкретизированную в трактовке интересов государства, общества и личности. Так, проблеме определения основ обеспечения защиты национальных интересов посвящена Концепция национальной безопасности РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (далее — Концепция). В ней сформулированы важнейшие направления государственной политики страны на основе совокупности официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз с учетом имеющихся ресурсов и возможностей. Концепция делает акцент на неразвитости законодательной основы, необходимости совершенствования законодательства, создании эффективного механизма контроля над его соблюдением, укреплении законности и правопорядка.

Важную роль в документе играет формулирование основ антикоррупционной политики, которая рассматривается в ряду угроз государственности в качестве препятствия демократическим преобразованиям. В контексте формирования государственной антикоррупционной доктрины представляет интерес оценка факторов, рассматриваемых как причина коррупции: «Угроза криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности, приобретает особую остроту. Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях

государственной деятельности, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества являются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно ее организованных форм, а также коррупции». Эти явления имеют не только правовой, но и политический характер.

В Концепции объяснеются доктринальная неопределенность государственной политики в этой сфере: «Последствия этих просчетов проявляются в ослаблении правового контроля за ситуацией в стране, в сращивании отдельных элементов исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, проникновении их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроводящими сетями. В связи с этим борьба с организованной преступностью и коррупцией имеет не только правовой, но и политический характер».

Одной из задач обеспечения национальной безопасности Концепция рассматривает консолидацию усилий, «направленных на борьбу с преступностью и коррупцией. Россия крайне заинтересована в искоренении экономической и социально-политической основы этих общественно опасных явлений, выработке комплексной системы мер для эффективной защиты личности, общества и государства от преступных посягательств».

Адаптация Концепции к юридической сфере имеет двухуровневый характер. Первый уровень состоит в обеспечении защищенности самой политико-правовой системы и направлен на ее совершенствование и дальнейшее развитие. Второй уровень состоит в том, что в рамках политико-правовой системы посредством правового регулирования общественных отношений осуществляются меры безопасности в разных сферах: правоохранительной, информационной, экономической, экологической, военной и т.д. Следовательно, национальная безопасность призвана обеспечить защищенность на-циональных интересов, отражаемых в процессе правового регулирования общественных отношений. Правовое регулирование правоотношений в сфере национальной безопасности выражает тенденцию закрепления права на безопасность, содержательно артикулированную Концепцией и представленной определенной совокупностью нормативно-правовых документов.

В России правовое регулирование вопросов национальной безопасности по отдельным видам безопасности осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов, более 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также ряда других подзаконных актов. Но ключевым критерием эффективности законодательной базы является не столько количество нормативно-правовых документов, сколько их качественная адекватность доктринальным основам национальной безопасности, принятым государством. Приведение в действие положений Концепции требует не только систематизации и совершенствования законодательства, но и разработки новых правовых актов, конкретизирующих и развивающих положения Концепции применительно к ее доктринальному содержанию.

Законодательное обеспечение жизнедеятельности государства не является чисто юридической процедурой. По сути, это акт воли государства как субъекта политического процесса. Рассмотрение и принятие закона (законодательный процесс) является необходимой составляющей политического процесса. Функционирование институтов демократии должно иметь соответствующие гарантии того, чтобы воля государства действительно была основана на глубоком понимании и знании национальных интересов, а закон отражал бы волеизъявление народа. Законодательный процесс является завершающей стадией политического процесса как конкретного политического усилия, направленного на закрепление в нормах права того или иного интереса субъектов политической системы, первой стадией которого следует рассматривать разработку доктри-нальных основ, выражающих волю государства.

Положения Концепции, касающиеся антикоррупционной политики государства, очевидно, не являются ее исчерпывающей доктринальной базой. Это установки, направленные на формирование приоритетов деятельности государства в данной сфере. Необходимым этапом создания доктринальных основ антикоррупционной деятельности государства является разработка концепции антикоррупционной политики, являющейся программным документом, отражающим систему официально принятых взглядов на данное явление общественной жизни, формулирующим цели и задачи государства по борьбе с этим злом, совокупность политических, правовых, организационных и других мер антикоррупционной направленности.

Слабая доктринальная разработанность антикоррупционной политики имеет следствием низкий уровень ее правового обеспечения, как правило, выражающийся в неэффективности законодательства, его бессистемности, что, в свою очередь, ведет к эскалации коррупционных отношений. Примечательна ситуация доктринально-правового вакуума начала 1990-х годов. Именно в те годы коррупция приобретала современные свойства с ближайшими и отдаленными последствиями.

Развитие коррупции вызвало озабоченность власти, и в 1992 г. был издан Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», который имел не столько правовое, сколько доктринальное значение. В документе отмечалась опасность явления коррупции в органах власти и управления, препятствующего «проведению экономических реформ» и «дискредитирующего деятельность государственного аппарата». Однако Указ запрещал лишь некоторые формы коррупционных проявлений со стороны государственных служащих, в числе которых совместительство и занятие предпринимательской деятельностью.

К сожалению, слабая доктринальная проработанность документа, равно как и неопределенность его статуса в отношении дальнейшего формирования антикоррупционного законодательства, не позволили Указу Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 стать эффективной основой антикоррупционной политики. По некоторым оценкам, «в Указе были лишь намерения предупреждения коррупционных право-

нарушений, но эти намерения не были обеспечены механизмами неотвратимого исполнения»1.

Красноречивым примером является объем фактов выявленных коррупционных правонарушений и их пресечения: из 1555 государственных служащих, нарушивших Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361, только 378 освобождены от занимаемой должности2. До середины 1990-х годов отмечалось постоянное усугубление негативных характеристик коррупции3. А с середины 1990-х годов происходило не просто сращивание коррупционеров с криминалом, но и динамическое развитие тех структур организованной преступности, которые расширяли основы собственного влияния в сфере экономики, политики, правоохранительной деятельности. Формы платы за оказываемые услуги по сохранению и приумножению приобретенных коррупционерами благ могли выражаться в содействии вхождению представителей организованной преступности в сферу легитимных отношений на разных уровнях жизнедеятельности государства и общества.

В становлении антикоррупционной политики большую роль сыграло принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которым принят Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот закон, заменивший Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», вводит ряд новых мер антикоррупционной направленности в отношении гражданских служащих: предъявлять сведения о себе и членах своей семьи, о полученных им доходах и об имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.

Особую роль сыграл Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 «Об образовании Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией», создававшего комиссии по противодействию коррупции и по служебной этике. Пожалуй, именно в то время были сформированы принципы разработки антикоррупционной политики, имеющие доктринальное значение в отношении нормативно-правовых документов: определение понятия и характеристик коррупции, ее общественной опасности и распространенности в разных слоях общества; установление основных криминогенных факторов, детерминирующих коррупцию; разработка мер предупреждения коррупции.

Обращает на себя внимание тот факт, что кроме Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 не было принято ни одного нормативного правового акта федерального уровня, предметом регулирования которого была бы коррупция. Принимавшиеся акты, о которых шла речь выше, хотя и содержали антикоррупционные нормы, регулировали более широкий спектр отношений. Это не говорит о том, что работа в этом направлении не проводилась.

Принятие акта такого уровня требует не только политической воли законодателей, но и доктринальной проработанности вопроса, которая находилась на низком уровне. До принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в разработке находилось несколько за-

конопроектов. Одним из первых, внесенных на рассмотрение Федерального Собрания РФ законопроектов, был проект закона «О борьбе с коррупцией», разработанный в Комитете по безопасности Государственной Думы. Госдума трижды принимала его, и трижды он отклонялся Советом Федерации. С четвертой попытки барьер, установленный Советом Федерации, был преодолен, но Президент РФ наложил вето. Взамен отклоненного проекта Президент РФ внес на рассмотрение в Госдуму свой законопроект «О борьбе с коррупцией». Однако 9 сентября 1998 г. он был отклонен законодателями4.

Кроме того, интерес представляли следующие законопроекты: «О противодействии коррупции», «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (первоначальное название — «Основы антикоррупционной политики»), «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством». Первый из законопроектов, как известно, успешно принят в конце 2008 г.

Примечательно, что формулирование задач законопроектов опирается на четкие доктринальные основы: защита прав и свобод человека и гражданина, общественных интересов, безопасности государства; способы их решения. Исключение составляет Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в преамбуле которого не раскрываются доктринальные установки: «Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений».

Принятию Федерального закона «О противодействии коррупции» предшествовала разработка доктри-нальных основ антикоррупционной политики. Решающую роль в этом процессе сыграло утверждение распоряжением Президента РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1568 Национального плана противодействия коррупции.

Национальный план противодействия коррупции формулирует меры по противодействию этому явлению в целях устранения ее коренных причин. В документе отмечается, что в России в основном «сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах и Плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы».

В то же время подчеркивается, что коррупция является неизбежным следствием избыточного государственного администрирования и, несмотря на предпринимаемые меры, остается существенной угрозой нормальному функционированию общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности нацио-

нальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз национальной безопасности страны.

В числе основных мер противодействия коррупции в Национальном плане противодействия коррупции значатся законодательные, административные (управленческие) меры и меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению. В Плане отсутствуют концептуальные оценки явления коррупции, действующего антикоррупционного законодательства, а доктринальные подходы к его формированию основаны на принципе ликвидации правовых пробелов и установления соответствия нормам международного права. План представляет собой структуру пакета законов, представленных в Государственную Думу осенью 2008 г.: Федеральные законы «О противодействии коррупции» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты».

Не ясны цели антикоррупционной политики государства, ведь борьба с коррупцией не может рассматриваться как самоцель, а является средством решения социальных задач. Очевидно, что апеллирование к демократическим институтам, на пути развития которых коррупция рассматривается как препятствие, равно как и имидж государства, не могут приниматься в расчет в качестве такой цели, поскольку это обусловлено более широким социальным и ценностным контекстами.

Такая узкая ориентация документа обусловила и характер Федерального закона «О противодействии коррупции», который фактически не дает доктри-нального определения этому явлени.. По сути, определение термина «коррупция», данное в законе, в основном лишь систематизирует признаки коррупционных деяний, отраженных законодательством. Оно дано для целей закона и не может применяться в иных целях. Кроме того, несмотря на то что Национальным планом противодействия коррупции предусмотрено законодательное определение термина «коррупционное правонарушение», в законе оно отсутствует.

Между тем Национальным планом противодействия коррупции предусмотрено доктринальное определение явления коррупции. Это следует из того, что предполагалось раскрыть коррупцию как социально-юридическое явление. Вместо этого определение перечисляет признаки коррупционных деяний. Если принимать во внимание положения Плана, то очевидно отождествление коррупции и коррупционных правонарушений, которые по определению должны рассматриваться как отдельные проявления коррупции, влекущие за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность.

Отмечая важность Национального плана противодействия коррупции и всего антикоррупционного законодательного пакета, принятого в 2008 г., следует отметить слабую доктринальную проработанность этих документов, что, несомненно, подтверждает необходимость разработки концепции антикоррупци-

онной политики, которая должна решить эту задачу и создать необходимые условия для дальнейшего развития законодательства в этой сфере.

Таким образом, государственная антикоррупционная политика имеет не только правовую природу, но и доктринальную. По сути, следует вести речь о доктринально-правовой природе антикоррупционной политики. Государственная антикоррупционная политика как деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан должна опираться на систему идей, выражающих представления о социально-правовой сущности коррупции, совокупность базовых ценностей, в контексте которых раскрываются ее цель и задачи, пути решения проблем борьбы с этим злом.

Государственную антикоррупционную политику следует рассматривать как деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан по регулированию антикоррупционной деятельности в целях социально-экономического и культурного развития, в соответствии с интересами национальной безопасности, на основе реализации прав и свобод человека и гражданина. Целью антикоррупционной политики является снижение уровня коррупции посредством реализации интересов личности, общества и государства на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина в процессе решения следующих задач:

Ф предупреждение коррупционных правонарушений;

Ф обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения;

Ф мониторинг коррупционных факторов и эффективности реализуемых мер антикоррупционной политики;

Ф формирование антикоррупционного общественного мнения;

# обеспечение прав граждан на доступ к информации о фактах коррупции;

Ф создание механизма против подкупа граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления;

Ф создание условий для замещения должностей государственной и муниципальной служб лицами с высокими моральными устоями.

1 Астанин В.В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI — XX вв. (Криминологическое исследование): Аавтореф. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

2 См.: Организованная преступность-2. М., 1993.

3 По отношению к 1991 г. темпы прироста общего числа зарегистрированных фактов взяточничества составили в 1992 г. 31,5%; в 1993 г. - 77,5; в 1994 г. - 94,1%. По данным прокуратуры, в 1992 г. осуждался каждый второй из числа выявленных лиц, совершивших преступление, в 1993 г. -каждый пятый, в 1994 г. — каждый четвертый (см.: Организованная преступность-2).

4 См.: Федеральное Собрание — Парламент Российской Федерации. Государственная Дума. Аналитическое управление. Вып. 44: Коррупция: сущность, основные тенденции развития и направления борьбы; Ч. III: Правовая основа борьбы с коррупцией в России // Аналитический вестник. М., 2001.