Об оценке эффективности внесудебных средств защиты прав человека

нием следующих стадий: 1) формулирование интересов с обеспечением их защиты; 2) выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам общества и государства; 3) выработка системы мер по противодействию угрозам; 4) нейтрализация угроз; 5) реализация мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности.

Литература

1. Колокольцев В. А. Структура механизма обеспечения национальной безопасности // Правоохранительная деятельность в России: теория и практика: сборник трудов докторантов, адъюнктов и соискателей / под ред. В. П. Сальникова. СПб., 1999.

2. Словарь иностранных слов. М., 1980.

3. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1994.

4. Исаков М. К. Механизм советского общенародного государства: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1984.

5. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 20. Ст. 2444.

6. Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 года

№ 1300, в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24) // Российская газета. 1997. 16 декабря.

© 2014 г. И. В. Бобрицких

ОБ ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ВНЕСУДЕБНЫХ СРЕДСТВ ЗАЩИТЫ

ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

В статье проводится оценка эффективности внесудебных средств защиты прав человека. Отмечается, что внесудебные средства защиты, как правило, отличаются от судебных большей оперативностью и меньшей затратностью и в силу упрощенности процедуры не требуют от лица, обращающегося за защитой своего права, такого уровня юридических знаний, как судебное разбирательство, что зачастую позволяет обходиться без помощи профессиональных юристов.

Ключевые слова: эффективность, оценка эффективности, внесудебные средства защиты прав человека.

Основной формой защиты прав человека, безусловно, является правосудие, однако это не означает невозможности или отсутствия необходимости наличия в государстве иных, альтернативных способов процессуальной защиты субъективных прав.

Внесудебные средства защиты прав человека, как правило, отличаются от судебных большей оперативностью и меньшей затратностью; в силу упрощенности процедуры они не требуют от лица, обращающегося за защитой своего права, такого уровня юридических знаний, как судебное разбирательство, что зачастую позволяет обходиться без помощи профессиональных юристов. Соответственно, степень доступности внесудебных форм защиты своих прав для населения объективно выше, нежели судебной.

Как указывает Г. С. Хайрова, ст. 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод [1] в отличие от ст. 6 по сфере своего действия не распространяется исключительно на судебные органы, а включает в себя, например, и

административные средства защиты. Поэтому к производству по административным делам применялась только ст. 13, но не ст. 6, посвященная праву на справедливое судебное разбирательство. В настоящее время также признается право национальных государств вводить по своему усмотрению различные механизмы защиты прав человека, однако для признания их эффективными средствами правовой защиты считается необходимым, чтобы они соответствовали стандартам справедливого судебного разбирательства по ст. 6 Конвенции [2, с. 7-8].

«Европейский Суд, - отмечает Т. В. Трубникова, - при этом не связывает эффективность только и исключительно с судебной формой защиты права. Он полагает, что, как правило, если какое-либо одно правовое средство защиты само по себе полностью не соответствует требованиям ст. 13 Конвенции, возможно, что совокупность правовых средств защиты, предусмотренных внутригосударственным правом, удовлетворяет требованиям ст. 13 Конвенции. В результате в

конкретной ситуации он может прийти к выводу о том, что даже если не существовало судебного порядка защиты какого-либо права, возможно, его защита была эффективно обеспечена совокупностью иных способов. Однако по общему правилу Суд рассматривает в качестве эффективного средства защиты права только судебную процедуру, которая при этом должна соответствовать минимальным гарантиям справедливого судебного разбирательства. Суд полагает при этом, что п. 1 ст. 6 Конвенции является специальной нормой по отношению к ст. 13 Конвенции, иными словами, требования ст. 13 Конвенции являются менее строгими, чем требования ст. 6 Конвенции» [3, с. 61].

При этом, руководствуясь критериями эффективных средств правовой защиты, вытекающими из Конвенции, в данном случае мы не рассматриваем в этом качестве различные негосударственные средства защиты прав человека (третейский суд, деятельность общественных правозащитных организаций, самозащита и тому подобное). Это связано с тем, что в ст. 13 Конвенции вполне определенно речь идет о праве на эффективное средство правовой защиты в государственном органе. Следовательно, к негосударственным способам защиты эта конструкция неприменима.

Так, И. В. Губенок в качестве одного из направлений повышения эффективности правосудия предлагает расширить практику досудебного (претензионного) урегулирования споров, предусмотренную, например, п. 2 ст. 452 и ст. 797 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 161 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ, ст. 120 Устава железнодорожного транспорта РФ, ст. 403 Кодекса торгового мореплавания РФ, ст. 12 Федерального закона «Об транспортно-экс-педиционной деятельности», ст. 124 Воздушного кодекса РФ, ст. 55 Федерального закона «О связи» и другие [4, с. 19-20]. Не оценивая по существу полезность этой идеи, отметим лишь, что подобный порядок в любом случае не является эффективным средством правовой защиты в смысле ст. 13 Европейской конвенции.

В рамках настоящей статьи мы проанализируем с точки зрения эффективности три наиболее распространенных внесудебных способа защиты прав человека, существующих в отечественной правовой системе, а именно прокурорский надзор, деятельность Уполномоченного по правам человека и административный порядок рассмотрения жалоб и обращений граждан.

Прокуратура в Российской Федерации представляет собой самостоятельную централизованную систему органов, не относящуюся ни к одной из трех ветвей государственной власти. Ее основная функция в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокурату-

ре Российской Федерации» состоит в надзоре за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории государства.

Участие прокуратуры в правозащитной деятельности обусловлено тем, что в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре одной из целей ее деятельности названа защита прав и свобод человека и гражданина, а к числу основных направлений прокурорского надзора отнесен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций [5].

Кроме того, прокуратура осуществляет и некоторые другие функции в сфере защиты прав человека; например, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан (п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре), однако данный вид прокурорской деятельности не имеет самостоятельного содержания, а относится к судебной форме защиты прав человека.

Таким образом, основной специфической формой деятельности прокуратуры по защите прав человека является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, урегулированный ст. 26-28 Закона о прокуратуре. С нашей точки зрения, вполне корректно относить эту деятельность к процессуальным средствам защиты прав человека, поскольку последовательность действий по осуществлению указанного вида надзора процедурно регламентирована, хотя и с гораздо меньшей степенью детальности, чем судопроизводство. Поэтому представляется допустимым применять к оценке прокурорского надзора критерии эффективности правового средства защиты в смысле ст. 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Что касается доступности данного средства правовой защиты, то она в первую очередь определяется способом инициирования производства по делу. Согласно п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре в рамках этой функции прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Тем самым допускается прямое ини-

циирование прокурорского надзора лицом, заявляющим о нарушении своих прав. Однако положение усложняется тем, что закон прямо не закрепляет обязанности прокурора начать проверку по заявлению гражданина. Статья 10 того же закона «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений» предусматривает, что «в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов» (п. 1) и что «поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством» (п. 2). Вместе с тем эти положения сформулированы недостаточно конкретно, и из них нельзя сделать вывод об обязанности прокурора начать надзорную деятельность по заявлению гражданина. Конструкция «рассмотрение обращения» в данном случае, по всей видимости, еще не означает начала процедуры прокурорского реагирования, а представляет собой лишь подготовительную к нему операцию.

Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденная приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45, требует обязательного рассмотрения обращений, поступивших в органы прокуратуры Российской Федерации (п. 3.1). Однако по результатам такого рассмотрения может быть принято решение о принятии к разрешению, об оставлении без разрешения, о прекращении рассмотрения обращения, о его возврате заявителю [6]. Следовательно, «рассмотрение обращения», понимаемое таким образом, еще не представляет собой собственно процедуры защиты прав человека.

Кроме того, в соответствии с п. 4.1 той же инструкции порядок проверки обращений и запросов, обеспечивающий наиболее объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение поставленных в них вопросов, определяется руководителями соответствующих прокуратур. Таким образом, нельзя сделать вывод о том, что в органах прокуратуры обеспечен такой доступ к средствам правовой защиты, который не зависел бы от усмотрения должностных лиц.

Одним из факторов эффективности процессуального средства защиты является возможность участия в разбирательстве для лица, инициировавшего процедуру. В то же время участие лица, обратившегося с жалобой в органы прокуратуры, в дальнейшем проведении прокурорской проверки законодательством не предусматривается. Отсюда данный критерий эффективности средств защиты в случае с прокурорским надзором не выдерживается.

Что касается независимости и беспристрастности органа, предоставляющего правовую защиту, то в данном отношении статус органов прокуратуры неоднозначен. С одной стороны, прокуратура в целом - это независимая система органов, которая ни у кого не находится в прямом подчинении. С другой стороны, она носит внутренне централизованный характер, что предполагает возможность дачи указаний вышестоящим прокурорским работником нижестоящему и тем самым ставит под сомнение реальную независимость прокурора, проводящего конкретную процедуру защиты прав человека.

Проблемным аспектом эффективности прокурорского надзора как средства правовой защиты является также его открытость. Позиция российского законодателя по данному вопросу явно противоречива. Пунктом 2 статьи 4 Закона о прокуратуре устанавливается, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации. Однако конкретные гарантии такой гласности отсутствуют. Более того, согласно п. 4 ст. 5 прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления. Официальная публикация актов прокурорского реагирования также не предусматривается.

Наконец, эффективность процессуальных форм защиты прав человека напрямую связана с их способностью обеспечивать фактическое восстановление нарушенных прав или возмещение причиненного вреда, что с позиции европейской практики возможно при условии, если решение компетентного органа носит окончательный характер и имеет обязательную силу. С этой точки зрения правовая природа актов прокурорского надзора также не обладает достаточной определенностью. Если следовать ст. 6 Закона о прокуратуре, то требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат исполнению в установленный срок, что относится также к полномочиям, предусмотренным ст. 27, в том числе к мерам по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба (п. 1 ст. 27) и, соответственно, к протестам и представлениям прокурора по данным вопросам. Обязательность законных требований прокурора подкрепляется также ст. 17.7 КоАП РФ, в которой вводится административная ответственность за их невыполнение [7]. Вместе с тем механизм принудительного исполнения требований прокурора отсутствует, и фактически его функции выполняет право прокурора обращаться в суд.

Таким образом, с точки зрения принудительной исполнимости принятых решений прокурорский надзор, если рассматривать его отдельно от судопроизводства, признаками эффективного средства правовой защиты не обладает.

Другим достаточно распространенным способом внесудебной защиты прав является обращение к Уполномоченному по правам человека. По своему замыслу Уполномоченный по правам человека («омбудсмен») представляет собой посредничающую инстанцию между государством и гражданским обществом. Однако, учитывая формулировку п. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», закрепляющего положение о том, что должность Уполномоченного учреждается «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан», правомерно все же рассматривать деятельность Уполномоченного в рамках государственных внесудебных форм защиты права [8].

Вопрос об эффективности правовой защиты, осуществляемой Уполномоченным по правам человека, специально исследовался А. Ю. Сун-гуровым. При этом им использованы иные критерии, отличные от характеристик эффективного средства правовой защиты, содержащихся в ст. 13 Европейской конвенции. Так, к показателям непосредственных результатов реактивной части работы Уполномоченного А. Ю. Сунгу-ров относит «процент положительно решенных жалоб, количество: жалоб в год, проверок с выездом на место, совместных проверок, дел (расследований) по собственной инициативе УПЧ. Показатели непосредственных результатов про-активной части работы УПЧ включают количество: мероприятий по гражданскому образованию, подготовленных проектов нормативных актов, включая поправки, встреч с общественными правозащитниками, заседаний советов, договоров о сотрудничестве, количество публикаций в СМИ, международных и межрегиональных мероприятий, упоминаний в Интернете, наличие в ежегодных докладах конкретных рекомендаций и раздела о эффективности предыдущих докладов» [9, с. 20 5].

Доступ к защите со стороны Уполномоченного следует признать в достаточной степени свободным, поскольку право на подачу жалобы не ограничено практически ничем, кроме годичного срока с момента предполагаемого нарушения (п. 1 ст. 17 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации). Более того, отсутствие государственной пошлины делает обращение к Уполномоченному (как и в органы прокура-

туры) даже более доступным, чем в суд. Вместе с тем законом недостаточно четко определены основания, позволяющие Уполномоченному отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

Как и в случае с прокурорским надзором, участие самого заявителя в процедуре рассмотрения дела законодательно не предусматривается, он лишь извещается о результатах (п. 1 ст. 26).

Уполномоченный по правам человека согласно законодательной конструкции представляет собой независимый институт, неподотчетный никаким органам или должностным лицам (п. 1 ст. 2), поэтому основания ставить под сомнение объективность и беспристрастность его выводов отсутствуют. Кроме того, закреплен ряд мер, в целом повышающих открытость его деятельности - право публикации своих заключений в средствах массовой информации, ежегодная подготовка докладов и другие.

Самым слабым местом Уполномоченного по правам человека с точки зрения критериев эффективного средства правовой защиты является восстановительный характер его решений. В законодательстве, регулирующем деятельность Уполномоченного, не содержится положений об обязательности принимаемых им решений. Существует лишь обязанность государственных органов и должностных лиц, получивших заключение Уполномоченного, рассмотреть их и дать письменный ответ (ст. 35). Таким образом, заключения Уполномоченного по правам человека сами по себе не обеспечивают защиты прав человека, а носят сугубо рекомендательный характер и соответственно процедура их принудительного исполнения отсутствует. Иначе говоря, деятельность Уполномоченного по правам человека не удовлетворяет критериям эффективного средства правовой защиты.

Наконец, еще одним распространенным и часто используемым способом защиты своих прав являются обращения и жалобы в различные органы власти на основании Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [10].

В рамках этой процедуры право на обращение носит максимально широкий и доступный характер, в том числе гарантируется бесплатность рассмотрения обращений. Согласно п. 1 ст. 9 данного закона обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Вместе с тем доступность защиты в данном случае, как и в других внесудебных процедурах, имеет недостаток, при котором участие самого заявителя в процедуре разбирательства не урегулировано.

Основная проблема административного порядка рассмотрения жалоб и обращений связана с независимостью органа, осуществляющего это производство. Исходя из п. 1 ст. 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» письменное обращение направляется непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в чью компетенцию входит решение поставленных в обращении вопросов. При этом не допускается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Таким образом, жалоба на действия государственного органа или должностного лица рассматривается другим органом или должностным лицом, но относящимся к той же системе. Поэтому независимость органа, рассматривающего обращение, не обеспечивается. Открытость процедур рассмотрения жалоб и обращений в административном порядке также не получает никаких специальных гарантий.

В то же время следует отметить, что в силу принятия решений по жалобам и обращениям граждан теми государственными и муниципальными органами, к компетенции которых непосредственно относится решение поставленных вопросов, тем самым достигается обязательный характер соответствующих решений и повышается вероятность их исполнения.

Таким образом, в отношении оценки эффективности рассмотренных внесудебных средств защиты прав человека можно сделать следующие основные выводы:

1. Ни одно из рассмотренных внесудебных средств защиты прав человека в России не соответствует всей совокупности критериев эффективного средства правовой защиты в смысле ст.13 Европейской конвенции.

2. В сфере прокурорского надзора, деятельности Уполномоченного по правам человека и административного рассмотрения обращений и жалоб в целом обеспечивается свободный доступ граждан к этим средствам правовой защиты.

3. Ни одно из рассматриваемых внесудебных средств защиты не предполагает полноценного участия заявителя в процедуре разбирательства.

4. Независимость и беспристрастность рассмотрения дела частично обеспечивается лишь в процедурах прокурорского надзора и деятельности Уполномоченного по правам человека.

5. Открытость процедуры частично присутствует в деятельности Уполномоченного по правам человека; применительно к прокурорскому надзору законодательное регулирование открытости и гласности носит неопределенный характер, а в

сфере административного рассмотрения обращений практически отсутствует.

6. Наиболее высоким потенциалом восстановления нарушенных прав обладает процедура административного рассмотрения обращений, прокурорский надзор создает такой эффект частично, деятельность Уполномоченного по правам человека сама по себе к восстановительному результату не приводит.

Литература

1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3.

2. Хайрова Г. С. Право на эффективные средства правовой защиты: соотношение международно-правовой и внутригосударственной регламентации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004.

3. Трубникова Т. В. Право на справедливое судебное разбирательство: правовые позиции Европейского суда по правам человека и их реализация в уголовном процессе Российской Федерации. Томск, 2011.

4. Губенок И. В. Эффективность правосудия как гарантия защиты нарушенного права: проблемы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.

5. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

6. Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2013. № 4.

7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30. 12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

8. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011.

9. Сунгуров А. Ю. В поисках критериев эффективности института Уполномоченного по правам человека // Политическая экспертиза. 2004. № 4.

10. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.