Субъекты административной юрисдикции в законодательстве Калининградской области: новые подходы или сомнительные новации

Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 9 (190). Право. Вып. 23. С. 101-105.

административное право

В. Н. Хорьков

субъекты административной юрисдикции В законодательстве калининградской ОБЛАСТИ: новые подходы или сомнительные новации

Рассматриваются субъекты административной юрисдикции, предусмотренные Законом Калининградской области «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях». Критически оценена нормативная основа деятельности нового субъекта административной юрисдикции — административно-технической инспекции (службы) Калининградской области.

Ключевые слова: субъекты, административная юрисдикция, кодекс, Калининградская область, административные правонарушения.

Действующий Закон Калининградской области от 12 мая 2008 г. «Кодекс об административных правонарушениях»1 содержит специальную главу «Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». Название данной главы представляется неточным. Соответствующий раздел Кодекса РФ об административных правонарушениях называется «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». Нелогично, что в названии главы 10 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях отсутствует слово «судьи», поскольку основная масса дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Калининградской области, подсудна мировым судьям. С учетом сказанного необходимо уточнить название главы 10 Кодекса, дополнив его словом «судьи».

Ст. 86 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях закрепляет следующие виды субъектов административной юрисдикции: мировые судьи;

административно-техническая инспекция (служба) Калининградской области;

комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Действующий Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях от 12 мая 2008 г., в отличие от утратившего силу областного Кодекса 2003 г., не предусматривает в качестве самостоятельного субъекта административной юрисдикции Уставный Суд Калининградской области. Кодекс 2003 г. к ком-

петенции Уставного Суда Калининградской области относил лишь одну категорию дел об административных правонарушениях — дела о правонарушениях, связанных с отказом или уклонением от рассмотрения либо исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения требований Уставного Суда Калининградской области, а также дела о введении его в заблуждение. Исключив Уставный Суд из перечня субъектов административной юрисдикции, законодатель Калининградской области исправил допущенную им в 2004 г. ошибку. Отнесение Уставного Суда Калининградской области к субъектам административной юрисдикции, по нашему мнению, противоречило ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ. Анализ ч. 2 ст. 22.1 Кодекса позволяет сделать вывод о том, что законами субъектов РФ об административных правонарушениях может быть установлена подсудность дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов, только мировым судьям. Никаким другим органам судебной власти, в том числе и уставным судам, согласно КоАП РФ не могут быть подсудны дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. Следовательно, наделение Уставного Суда Калининградской области утратившим силу Кодексом 2003 г. полномочием по рассмотрению дел о невыполнении требований Уставного Суда изначально было ошибочно и незаконно. Кстати, действующий Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях установил административную ответственность за невыполнение требований Уставного Суда Калининградской области. Однако дела

о невыполнении требований Уставного Суда Калининградской области отнесены уже к подсудности мировых судей, что заслуживает, безусловно, поддержки.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренные Кодексом Калининградской области об административных правонарушениях, подсудны главным образом мировым судьям, которые согласно Кодексу являются основным субъектом административной юрисдикции в Калининградской области. Мировые судьи в соответствии с Кодексом рассматривают следующие дела об административных правонарушениях:

предоставление помещения для производства, хранения, сбыта контрафактной продукции (ст. 7);

нарушение требований законодательства Калининградской области по защите русского языка (ст. 12);

нарушение тишины и покоя граждан (ст. 16); нарушение правил содержания домашних животных (ст. 17);

изготовление, хранение, перевозка и сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки (ст. 18);

нарушение правил поведения на пляжах и в местах массового отдыха людей на воде (ст. 19);

непредоставление работодателями информации о ликвидации организации, сокращении численности или штата работников, введении режима неполного рабочего дня (смены) и (или) неполной рабочей недели, а также при остановке производства (ст. 22);

нарушение государственных гарантий бесплатности, общедоступности общего образования в государственных и муниципальных учреждениях Калининградской области (ст. 24);

нарушение правил продажи и распространения продукции эротического и (или) сексуального характера (ст. 27);

непредставление в общественную комиссию образцов продукции сексуального характера (ст. 29);

размещение объявлений в общедоступных средствах массовой информации об оказании сексуальных услуг (ст. 30);

действие (бездействие), препятствующее проведению проверки сохранности государственного имущества Калининградской области, муниципального имущества (ст. 31);

неисполнение правовых актов Губернатора Калининградской области, Правительства Калининградской области (ст. 44);

невыполнение муниципальных правовых актов (ст. 45);

невыполнение или нарушение законов Калининградской области (ст. 49);

невыполнение законных требований депутата областной Думы, депутата представительного органа муниципального образования (ст. 50);

невыполнение требований Уставного Суда Калининградской области (ст. 51);

неявка должностных лиц органов исполнительной власти области на заседания Калининградской областной Думы (ст. 52);

воспрепятствование проведению депутатского расследования (ст. 54).

Сомнительной новацией, на наш взгляд, является упразднение административных комиссий действующим Кодексом Калининградской области об административных правонарушениях. Парадоксальность ситуации заключается в том, что административные комиссии в муниципальных образованиях Калининградской области были ликвидированы, хотя показывали достаточно эффективные результаты работы. В подтверждение этих слов обратимся к статистике. В 2007 г. административной комиссией при администрации городского округа «Город Калининград» было наложено административных штрафов на сумму 4 402 900 р. Постановлениями районных административных комиссий города Калининграда в 2007 г. было наложено административных штрафов на сумму 9 480 800 р. За эффективную работу административных комиссий с нарушениями правил благоустройства в 2007 г. 13 муниципальных образований были поощрены премиями из областного бюджета. Как свидетельствует законотворческая практика субъектов РФ, административные комиссии исключены из перечня субъектов административной юрисдикции, например, в Воронежской2 и Челябинской3 областях.

В связи с упразднением административных комиссий в некоторых субъектах РФ в литературе обсуждается вопрос о том, является ли обязательным образование административных комиссий в субъектах4. Согласно ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов

РФ. Анализ данной нормы позволяет, по нашему мнению, сделать категоричный вывод о том, что в соответствии с КоАП РФ создание административных комиссий во всех субъектах РФ является обязательным. Если бы ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ устанавливала положение о том, что дела об административных правонарушениях могут рассматриваться административными комиссиями, то тогда их создание было бы необязательным.

Необходимо отметить, что и позиция Верховного Суда РФ направлена на признание обязательности создания административных комиссий в субъектах РФ. Так, в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 июня 2008 года № 64-ГО8-6 указано, что создание административных комиссий не может быть поставлено в зависимость от усмотрения субъекта РФ, поскольку это противоречит положениям КоАП РФ.

С учетом сказанного административные комиссии должны быть восстановлены в Калининградской области и других субъектах РФ, где без всяких на то правовых оснований они были упразднены. Полагаем, что начавшийся в некоторых субъектах РФ процесс упразднения административных комиссий может быть остановлен в случае принятия федерального закона об общих принципах организации и деятельности административных комиссий. В предлагаемом федеральном законе следует четко прописать обязательность создания административных комиссий и установить их виды.

Действующим Кодексом Калининградской области об административных правонарушениях введен новый субъект административной юрисдикции — административно-техническая инспекция (служба) Калининградской области. Законодательное регулирование деятельности указанной инспекции имеет ряд недостатков. Так, ч. 1 ст. 88 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях предусматривает, что административно-техническая инспекция (служба) Калининградской области является исполнительным органом государственной власти Калининградской области, уполномоченным в сфере административного производства. С этим положением вряд ли можно согласиться. Использование термина «административное производство» противоречит действующему КоАП РФ, в котором предусмотрен другой термин — производство по делам об административных правонарушениях.

Административный процесс нередко в литературе рассматривают как совокупность различных административных производств. Так, профессор В. Д. Сорокин считал, что в структуру административного процесса входят следующие виды административных производств:

1) производство по принятию нормативных актов государственного управления;

2) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

3) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

4) производство по делам о поощрениях;

5) производство по делам об административных правонарушениях;

6) производство по дисциплинарным делам;

7) лицензионное производство;

8) регистрационное производство;

9) исполнительное производство5.

Таким образом, понятие «административное производство» намного шире понятия «производство по делам об административных правонарушениях». В связи с этим целесообразно внести соответствующее изменение в ч. 1 ст. 88 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, заменив слова «в сфере административного производства» словами «в сфере производства по делам об административных правонарушениях».

В частности, ч. 2 ст. 88 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях устанавливает подведомственность дел об административных правонарушениях административно-технической инспекции (службе) Калининградской области, которая рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных рядом статей Кодекса. Анализируя данную норму, можно сделать вывод о том, что административно-техническая инспекция (служба) Калининградской области является коллегиальным органом административной юрисдикции, однако это не соответствует действительности. Как показывает практика, дела об административных правонарушениях, подведомственные административно-технической инспекции (службе) рассматриваются должностными лицами этого исполнительного органа государственной власти. В связи с этим мы предлагаем дополнить ч. 2 ст. 88 Кодекса Калининградской области об административных

правонарушениях следующей нормой: «От имени административно-технической инспекции (службы) Калининградской области дела

об административных правонарушениях рассматривают руководитель (директор), заместитель руководителя (директора), государственные инспектора службы».

Не отличается безупречностью и Регламент взаимодействия административно-технической инспекции (службы) Калининградской области с комиссиями по благоустройству в муниципальных образованиях Калининградской области, утвержденный министром жилищно-коммунального хозяйства и строительства 14 августа 2008 г6. Согласно п. 3.1 Регламента «непосредственная деятельность комиссий по благоустройству в муниципальных образованиях заключается в предупреждении и профилактике административных правонарушений путем выдачи предписаний (уведомлений, актов, извещений и др.) хозяйствующим субъектам и физическим лицам по устранению допущенных правонарушений». Приведенная норма в правовом отношении не является точной, если учесть, что на комиссии по благоустройству в муниципальных образованиях возложена обязанность по предупреждению и профилактике административных правонарушений уже после их совершения.

Противоречит КоАП РФ и п. 3.3 Регламента, который гласит: «При выявлении факта правонарушения комиссия по благоустройству, ее уполномоченное должностное лицо (член комиссии) составляет и вручает хозяйствующим субъектам, должностным, физическим лицам принятое в муниципальном образовании предписание (уведомление, акт, извещение и др.) с описанием характера правонарушения, требованием его устранения и сроком проверки, а в случае невыполнения данного предписания передает его копию вместе с дополнительными материалами (средствами фото- и киносъемки, видеозаписи и др.) государственному инспектору службы в течение суток». Приведенная норма противоречит ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ, в соответствии с которой при выявлении административного правонарушения немедленно составляется протокол о его совершении. Не отвечает указанным требованиям и еще одна норма анализируемого нами Регламента: «В случае невыполнения выданного предписания хозяйствующим субъектом и физическим лицом по устранению правонарушений

уполномоченное должностное лицо комиссии по благоустройству (член комиссии), в отсутствие государственного инспектора службы, письменно уведомляет от его имени юридических и физических лиц, допустивших правонарушение, о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, согласованных с инспектором в рабочем порядке».

Таким образом, рассматриваемый нами Регламент взаимодействия административнотехнической инспекции (службы) Калининградской области с комиссиями по благоустройству, действующими в муниципальных образованиях Калининградской области, требует внесения в него существенных изменений.

Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях отнес к субъектам административной юрисдикции также комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, однако он крайне неудачно определяет компетенцию указанных комиссий. В частности, ст. 89 Кодекса предусматривает, что «комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними». Такой подход не может не вызывать возражений, поскольку приведенная норма не соответствует ст. 23.2 КоАП РФ, в которой говорится

о конкретных видах комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними: районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Поэтому упоминание в Кодексе Калининградской области об административных правонарушениях о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав является излишним. В связи с этим хотелось бы привести Закон Калининградской области от 9 апреля 2004 г. № 382 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» , который предусматривает два вида комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав:

комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Калининградской области;

комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных образованиях.

Буквальное толкование ст. 89 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях позволяет сделать вывод

о том, что комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Калининградской области также правомочна рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, что противоречит ст. 23.2 КоАП РФ.

Таким образом, действующий Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях предлагает новые подходы к законодательному регулированию субъектов административной юрисдикции, некоторые из которых представляются сомнительными, в частности, не соответствует требованиям КоАП РФ упразднение административных комиссий в муниципальных образованиях.

Примечания

1 Закон Калининградской области «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях» от 12 мая 2008 г. № 244 // Калининград. правда. 2008. 4 июля.

2 Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» от 31 декабря 2003 г. № 74-ОЗ // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».

3 Закон Челябинской области «О внесении изменений в Закон Челябинской области «Об административных правонарушениях в Челябинской области» и признании утратившими силу некоторых законов Челябинской области» от 21 декабря 2007 г. № 226-ЗО // Там же.

4 См.: Масленников, М. Я. Обстоятельная концепция необходима каждому региональному закону об административной ответственности // Администрат. право и процесс. 2007. № 6. С. 5.

5 См.: Сорокин, В. Д. Административно-процессуальное право : учебник. СПб., 2004. С. 323-324.

6 Регламент взаимодействия административно-технической инспекции (службы) Калининградской области с комиссиями по благоустройству в муниципальных образованиях Калининградской области, утвержденный министром жилищно-коммунального хозяйства и строительства 14 августа 2008 г. // Текущий архив административно-технической инспекции (службы) Калининградской области за 2008 год.

7 Закон Калининградской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» от 9 апреля 2004 г. № 382 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».