Развитие публичной политики в сфере туризма

УДК 332.02:338.48

Н.А. ЛОНШАКОВА, Н.Е. ЛОНШАКОВА

РАЗВИТИЕ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ТУРИЗМА

Анализируется понятие публичной политики и возможности развития взаимодействия государства, частного сектора, СМИ и потребителей в сфере туризма. Предлагаются принципы формирования публичной политики в сфере туризма, раскрываются функции и проблемы реализации публичной политики в российской туриндустрии.

Ключевые слова: публичная политика, туризм, принципы публичной политики, функции публичной политики, туристская политика.

The authors analyze the concept of public policy in tourism and opportunities of interaction between the government, the private sector, medias and consumers in tourism. The authors propose guidelines for the formation ofpublic policy in the field of tourism, analyze functions and problems of implementation of public policy in tourism in Russia.

Keywords: public policy, tourism, principles of public policy, public policy function.

Политологическое осмысление развития туризма в современной России представляется целесообразным на основе анализа соответствующей теоретико-концептуальной базы публичной политики. В связи с этим необходимо прежде всего сформировать понятийный аппарат публичной политики в сфере туризма с использованием уже сложившихся подходов, отраженных в научной литературе, нормативных правовых актах и иных документах.

Понятие «публичная политика» было введено в оборот в первой половине XX в., когда возникла потребность в соединении политической теории и практики в целях оценки фактической деятельности правительств в обеспечении общественных интересов [20, с. 9]. В последующем проблематика публичной политики стала предметом научного дискурса в трудах зарубежных исследователей, а с конца 1980 - начала 1990-х гг. - и отечественных ученых.

© Лоншакова Н.А., Лоншакова Н.Е., 2014

В ходе дискуссий по поводу интерпретации понятия «публичная политика» американскими и западноевропейскими учеными были сформулированы и обоснованы различные его определения. Наиболее простые из них следующие: публичная политика - это политика, проводимая в интересах «публики» (Т. Биркланд) [16, с. 17], и публичная политика как «совокупность действий правительства и все то, что правительства делают или не делают» (Т. Дай) [18].

Сегодня теоретические и прикладные исследования публичной политики находятся в фокусе внимания российских политологов, однако взгляды на понятие и сущность рассматриваемого явления неоднозначны.

Говоря о публичной политике как ином состоянии поля политики [15, с. 106], нельзя не обратить внимание на разное содержательное наполнение и неоднозначность использования термина «публичный» (и словосочетаний с ним), широко употребляемого в раз-

ных контекстах, в выступлениях политиков и государственных деятелей, в нормативных правовых актах, средствах массовой информации, трудах ученых и т.д.

Так, в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному собранию упоминаются органы публичной власти всех уровней

[1], а также уровни публичной власти

[2]. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г. речь идет о публичных фигурах [3], под которыми в данном документе понимаются политики. Кроме того, в общественно-политическую жизнь России прочно вошли термины «публичная власть», «публичное право», «публичный договор», «публичное обсуждение», «открытый публичный конкурс», «публичные (бюджетные) финансы», «публичные слушания», «публичный интерес», «публичная экспертиза», «публичная организация» и др.

Исследования проблем становления публичной политики в России осуществлялись в рамках российско-канадского проекта «Университет Калгари - Горбачев-Фонд», обсуждались на всероссийских конгрессах политологов (1998, 2000, 2003, 2006, 2009).

Одно из определений феномена публичной политики обосновано в одноименной статье Н.А. Шматко. Согласно ее подходу, публичная политика есть «симбиоз политического действия, научной рефлексии и акта масс-медийной коммуникации» [15, с. 106].

Другие отечественные ученые рассматривают публичную политику как идентичную социальной политике (Н.М. Римашевская), в контексте публичности, открытости принимаемых решений, выработанных на основе и с

учетом ожиданий социальных групп (страт) общества через их представителей (Н.Ю. Беляева, А.Ю. Сунгу-ров, В.А. Ядов), соотношения публичной и частной сфер жизни общества (Ю.А. Красин) и т.д.

Авторам импонирует подход исследователей публичной политики, определяющих ее как поле взаимодействия политических акторов (С.П. Перегудов, В.А. Михеев и др.).

Так, С.П. Перегудов трактует публичную политику как «поле взаимодействия государства и других субъектов политических отношений (партий, групп интересов, общественных движений и др.), характеризующееся той или иной степенью открытости и "прозрачности". При этом действующие на данном поле субъекты взаимодействуют не только с государством, но и между собой, причем зачастую минуя государство» [10, с. 139].

С точки зрения В.А. Михеева, публичная политика - это «деятельность, характеризующаяся системным взаимодействием государства, частного сектора, институтов гражданского общества, многообразных социальных, профессиональных групп и слоев, общественных объединений по поводу реализации личных и общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа или населения определенных территорий» [8, с. 13]. Разделяя эту позицию в толковании публичной политики, А.Ю. Сунгуров небезосновательно подчеркивает, что такой подход позволяет не только описать, но и оценивать степень ее развития, степень вовлеченности в процесс подготовки и принятия решений тех или иных ее акторов [12, с. 8].

С учетом вышеизложенного представляется возможным предложить авторское осмысление понятия «публичная политика в сфере туризма», которую можно представить как систему постоянного взаимодействия власти, функционирующих в данной сфере коммерческих организаций и иных субъектов туристской деятельности, основанную на их взаимной ответственности за непрерывное и устойчивое развитие туризма и направленную на удовлетворение публичных и личных интересов и потребностей населения в данной сфере.

Следует отметить, что к настоящему времени в России сформированы базовые предпосылки становления публичной политики в сфере туризма. К их числу отнесем:

• наличие Конституции Российской Федерации, провозгласившей наше государство как социальное и закрепившей основные права и свободы граждан в сфере туризма;

• развитие политической системы общества, включающей важнейшие институты публичной политики, - государство, политические партии, местное самоуправление, средства массовой информации, гражданское общество и др.;

• формирование системы состязательности институтов политического опосредования, которые все чаще включают тему туризма в свои программные документы;

• наличие всеобщего избирательного права;

• проведение административной и бюджетной реформ и др.

Вместе с тем следует упомянуть и о наличии существенных проблем становления публичной политики в России, которые в большинстве своем осо-

знаются не только политологами и другими исследователями, но и представителями властных структур [4]. К числу указанных проблем относятся:

• низкий уровень доверия граждан к организациям, осуществляющим предоставление туристских услуг, и правящим политическим силам;

• закрытость и бюрократизм властных структур;

• коррупция;

• непонимание государственными служащими важности осуществления политических коммуникаций, постоянного налаженного диалога с представителями гражданского общества;

• слабость правовой и политической культуры общественных сил и отдельных акторов и др.

С учетом сказанного, предлагается концепция публичной политики в сфере туризма как политики, основанной на следующих принципах:

1. Объединение политических акторов для участия в механизме формирования и реализации публичной политики в рассматриваемой сфере на системной и долгосрочной основе.

2. Разделение ответственности участников за непрерывное и устойчивое развитие сферы туризма.

3. Стратегическое управление развитием туризма, ориентированное на удовлетворение общественно значимых потребностей в туристских услугах и повышение потенциала рекреационной функции туризма.

Следует подчеркнуть, что «переведение» государственной политики в сфере туризма в русло публичности предполагает прежде всего установление долгосрочных партнерских отношений, поддержание конструктивного диалога между политическими акторами в данной сфере. Отсюда возникает

настоятельная необходимость определения основных участников - политических акторов публичной политики в сфере туризма.

Традиционным участником публичной политики является государство. Н.А. Шматко справедливо определяет также важными действующими лицами публичной политики экспертов, аналитиков, членов гражданских и общественных комитетов, социальных работников, представляющих гражданское общество, и научное сообщество [15, с. 106-112]. А.Ю. Сунгу-ров дополняет перечень политических акторов средствами массовой информации как посредниками, взаимодействующими с широкими слоями населения, а также структурами бизнеса, которые участвуют в процессе подготовки и реализации разнообразных властных решений [12, с. 9].

Ю.А. Красин подчеркивает, что при масштабности функций и задач публичной политики все острее ощущается необходимость активного включения самого общества в процессы формирования публичной политики [13, с. 24].

Объединяя участников публичной политики в сфере туризма общим понятием «политические акторы», будем, однако, различать их как субъектов, акторов и агентов. Так, субъектами управления общественными процессами, отношениями в сфере туризма выступают органы власти, обладая для этого соответствующими компетенциями и ресурсами.

Под политическими акторами современная политология понимает «субъектов, активно осуществляющих какую-либо из форм политической деятельности. При этом степень проявления активности, воздействия на политические процессы обусловле-

на субъективными качествами актора, а также местом, ролью в политической жизни той партии, движения, организации, к которой он принадлежит» [11, с. 35]. К политическим акторам в данном случае отнесем политические партии, представителей гражданского общества, бизнес-структуры и др.

Обращаясь к определению Г. Ал-монда и Г. Пауэлла, политическими агентами назовем группы или объединения граждан, эпизодически образовавшиеся для решения каких-либо локальных общественно значимых проблем [17, с. 68-70].

Представляется, что только при условии партнерского взаимодействия всех указанных участников между собой, повышения инициативы граждан можно говорить о возникновении си-нергетического эффекта системы публичной политики в сфере туризма.

Другой концептуальный принцип публичной политики в сфере туризма базируется на взаимной ответственности политических акторов за непрерывное и устойчивое развитие туризма.

Всемирная туристская организация (ЮНВТО) рассматривает устойчивое развитие туризма как управление всеми видами ресурсов, обеспечивающее удовлетворение экономических, социальных и эстетических потребностей при сохранении культурной целостности, основных экологических процессов, биологического разнообразия и систем жизнеобеспечения [14, с. 29].

Разработка на общеевропейском уровне концепций, стратегий, программ, различного рода инициатив по устойчивому развитию туризма свидетельствует о действительной заинтересованности органов власти и общества в переходе на качественно новый уровень развития туризма. Примечатель-

но, что ответственность за осуществление действий по устойчивому развитию туризма в странах Европейского союза несут как органы государственной власти (правительства государств -членов ЕС, местные власти), так и туристский бизнес, образовательные и исследовательские учреждения, профсоюзы, потребительские ассоциации, неправительственные и международные организации и, наконец, сами туристы.

В этом смысле следует признать полезными рекомендации, подготовленные Всемирным советом по туризму и путешествиям (WTTC) для Российской Федерации [21, с. 5]. В данном документе говорится о том, что ответственность за устойчивое и непрерывное развитие сферы туризма и путешествий в стране лежит не только на правительстве, но и на всех заинтересованных сторонах. Далее высказывается идея о необходимости формирования Правительством Российской Федерации нового видения сферы туризма и выработки стратегии партнерства государственного и частного секторов - между всеми уровнями и секторами федеральных и местных органов власти, между правительством и индустрией туризма, учебными заведениями и другими участниками. Решение существующих проблем и формирование нового видения сферы туризма в России WTTC рассматривает через соблюдение следующих условий:

• российское правительство должно придать сфере туризма приоритетный статус;

• предприниматели должны соотносить интересы бизнеса с нуждами людей, культуры и окружающей среды;

• наконец, все участники должны разделять цель долгосрочного роста и процветания.

Раскрывая третий концептуальный принцип, следует учитывать, что политика в сфере туризма формируется в контексте ряда актуальных глобальных вызовов нашего времени, а также долговременных тенденций мирового развития. В связи с этим повышаются требования к процессу формирования и реализации публичной политики в сфере туризма, в частности к таким основным функциям политической системы, как артикуляция (выражение) и агрегация (т.е. выяснение приоритетов и очередности их решения) индивидуальных и групповых общественных интересов и потребностей.

Таким образом, стратегическое планирование развития сферы туризма должно быть направлено на формирование долгосрочных решений по обеспечению политической стабильности в обществе и устойчивого развития национальной экономики, улучшению качества жизни населения, повышению потенциала рекреационной функции туризма, укреплению государственной и общественной безопасности, повышению конкурентоспособности и международного престижа России, упрочению целостности государства.

При этом одним из важнейших условий становления публичной политики в России современная общественно-политическая мысль называет наличие и функционирование публичной сферы.

Термин «публичная сфера» как источник демократической легитимности был сформулирован в контексте теории демократии и получил развитие в научных трудах Ю. Хабермаса.

Под публичной сферой в узком смысле Хабермас понимает «ту область со-

циальной жизни, в которой формируется общественное мнение» [19, с. 231]. Широкая трактовка термина «публичная сфера» предполагает, что это публичное в противовес частному - сфера реализации присущих любому обществу коммунитарных интересов, т.е. интересов общества в целом.

Ю. Хабермас считает, что общественное мнение в данном случае выполняет функцию критики государственной власти и контроля над ней, причем осуществляемую, как правило, неформально, за исключением участия в официально назначенных выборах.

Отечественные исследователи, отмечая в ходе дискуссий, что публичная сфера современного российского общества находится на начальной стадии становления, определяют ее как особое виртуальное пространство, где в более или менее открытом режиме обсуждаются социально значимые проблемы, формируется общественное мнение, конструируются и переопределяются коллективные идентичности [7, с. 6]; как общественный форум коллективного поиска гражданами общих целей и средств их достижения (узкое значение), а также область их практических воплощений, систему взаимодействия реальных общественных институтов (широкое значение) [5, с. 6]; как общественное пространство, где формируется общественное мнение и «народное» наблюдение за деятельностью правительства, та сфера, где происходит взаимодействие двух видов социального контроля - «контроля сверху» (государственное управление, вся машина государства) и «контроля снизу» (общественно-политический контроль, цель которого - обеспечить наблюдение гражданского общества за деятельностью государства) [9, с. 23].

Приведенные определения не противоречат друг другу и позволяют выявить принципиальную характеристику публичной сферы как пространства, наполненного голосами людей, и как важнейшего признака демократического общества.

Несмотря на то что в настоящее время нельзя говорить о сформировавшейся российской публичной сфере, основанной на эффективных механизмах взаимодействия власти и общества, подчеркнем важность ее развития, обусловленную воздействием на общественные процессы и отношения. В данном случае мы говорим о функциях публичной сферы, к важнейшим из которых относят следующие [5, с. 7]:

1. Артикуляция общественных интересов. Управляющая система государственного и муниципального управления должна перестать быть «глухой», «закрытой», а общество, все социальные группы и граждане должны достаточно громко, явственно высказывать свои требования, чтобы и власть, и все общество их услышали и должным образом осознали. Интересы должны звучать в самом обществе как «общественный заказ» власти.

2. Агрегация общественных интересов, т.е. выяснение приоритетов и очередности их решения. Волнующие общество проблемы становятся предметом рассмотрения для общественных институтов, которые отражают интересы отдельных социальных групп (партий, профсоюзов и иных институтов политического опосредования) и приобретают форму политических программ, наказов, заявлений отдельных институтов гражданского общества и совместных - это процесс взаимного знакомства субъектов общества и выстраивание общенациональных задач, коррек-

ция их с учетом возможностей (ресурсов) власти реализовать приоритетные в обществе программы, проекты.

Определяя стратегические и тактические цели, власть должна предоставить обществу информацию не только о понятых и воспринятых ею публичных интересах, но и о недостижимых в данное время общественно значимых целях, чтобы скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан, укрепить легитимность принятых национальных программ и проектов.

3. Влияние на формирование государственной политики. Государство, его власть всегда подвержены многочисленным влияниям разнообразных частных интересов, лоббированию тех или иных законов со стороны крупных монополий, корпоративных и олигархических группировок. Публичные интересы в таких условиях выражаются как некий усредненный вектор этих влияний. Влияние публичной сферы только тогда становится реальностью в законодательном процессе и правительственном курсе, когда каналы влияния, механизмы взаимодействия - ин-ституциализированы, имеют правовую достаточную обеспеченность, гласность и равные права субъектов политики, доступ в законодательную сферу.

4.Политическая социализация граждан. Приобщение граждан к осознанному участию в управлении предполагает: а) распространение политических и правовых знаний (просвещение граждан); б) вовлечение граждан в процесс размышления, осознания своих прав, интересов, логики их осуществления, формирования четких убеждений и на их основе политической ориентации; в) вовлечение граждан в политические мероприятия, общезначи-

мые акции в целях осознания своего места и роли в обществе, обучения умению слышать, принимать в расчет интересы и аргументы других, находить взаимоприемлемые пути решения проблем. В этом смысле публичная сфера определяется как условие и среда овладения искусством «жить вместе».

5. Публичный контроль за деятельностью власти, привлечение должностных лиц к политической и нравственной ответственности (за состояние дел в обществе, государстве, экономике, социальной жизни, экономической и культурной сфере, т.е. во всех областях жизни и деятельности граждан).

6. Воспитание и рекрутирование политических лидеров, общественно-политической элиты, способной рассуждать и убеждать, генерировать общезначимые идеи, цели, а также объединить, организовать команду единомышленников в процессе политического участия.

Таким образом, публичная сфера в российском обществе существует, функционирует она и в формате туристской отрасли. Однако пока публичная сфера в России не может обеспечить реальную причастность всех действующих субъектов формирования и реализации туристской политики.

Обеспечение участия всех политических акторов в публичной политике в сфере туризма, на наш взгляд, видится в развитии публичной сферы не как противовеса государству, но как создания условий для конструктивной партнерской работы в целях принятия политико-управленческих решений по важнейшим проблемам развития туризма. Это предполагает в первую очередь формирование эффективного механизма разработки и реализации туристской политики.

ЛИТЕРАТУРА И ЭЛЕКТРОННЫЕ РЕСУРСЫ

1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах»// СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф».

2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2005 г. «О бюджетной политике в 2006 году»//Пар-ламентская газета. 2005. 26 мая.

3. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год от 17 февраля 2009 г.//Российская газета. 2009. 17 апреля.

4. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф».

5. Глазунова Н.И. Публичная сфера как среда и условие формирования и реализации государственной публичной политики // Вестник Университета. Государственное и муниципальное управление. М.: ГУУ, 2007. № 1 (8). С. 5-10.

6. Лоншакова Н.Е., Лоншакова Н.А. Публичная политика в сфере туризма: совершенствование механизма ее формирования и реализации: монография. М.: Логос, 2013.

7. Малинова О.Ю. Идеологический плюрализм и трансформация публичной сферы в постсоветской России // Полис. 2007. № 1. С. 6-21.

8. Михеев В.А. Социальное партнерство и пути совершенствования публичной полити-ки//Власть. 2005. № 7. С. 13-19.

9. Никовская Л.И., Якимец В.Н. Публичная политика в современной России: между корпоративно-бюрократическим и граж-данско-модернизаторским выбором // Поли-тия. 2007. №9 1. С. 30-51.

10. Перегудов С.П. Гражданское общество

как субъект публичной политики // Полис. 2006. № 2. С. 139-150.

11. Политическая энциклопедия: в 2 т. Т. 1. / Нац. обществ.-науч. фонд; рук. проекта Г.Ю. Семигин; науч.-ред. совет: пред. совета Г.Ю. Семигин. М.: Мысль, 1999. 750 с.

12. Публичная политика - 2005: сб. ст. / под ред. М.Б. Горного и А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2006. 144 с.

13. Публичная политика в России: По итогам проекта «Университет Калгари -Горбачев-Фонд». М.: Альпина Бизнес Букс, 2005.358 с.

14. Туризм: экономика, управление, устойчивое развитие / В.Г. Гуляев, И.А. Селиванов. М.: Советский спорт, 2008. 280 с. (Профессиональное туристское образование).

15. Шматко Н.А. Феномен публичной политики // Социологические исследования. 2001. №9 7. С. 106-112.

16. Birkland Т.А. An Introduction to the Policy Process: theories, concepts, and models of public policy making/ by Thomas А. Birkland. 2-nd ed. New York: M.E. Sharpe, Inc., 2005.297p.

17. Comparative Politics Today: A World View / ed. by Almond G, Powell G. New York: HarperCollins, 1996. P. 68- 70.

18. Dye T.R. Understanding Public Policy. 7th ed. Englewood Cliffs, NJ.: Prentice Hall, 1992. 383 p.

19. Habermas J. The Public Sphere / Jurgen Habermas on Society and Politics. Boston: Beacon Press, 1973.

20. McCool D.C. Public Policy Theories, Models and Concepts: An Anthology. New Jersey: Prentice Hall, 1995. 412 p.

21. Российская Федерация. Влияние туризма и путешествий на рынок труда и экономику. Всемирный совет по туризму и путешествиям. World Travel & Tourism Council. 2006. 71 с. URL: http://www.wttc.org/download. php?file=http://www.wttc.org/bin/pdf/origi-nal_pdf_file/russianfed2006rus.pdf

ПЕДАГОГИКА ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

УДК 378:330.41 А.Д. ЕФИМОВ, Т.С. ЭЛИАРОВА

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ РОССИИ В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО РЫНКА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ

Рассматриваются проблемы, которые возникают на рынке образовательных услуг у образовательных учреждений высшего образования в условиях вступления России в ВТО.

Ключевые слова: глобализация, высшее образование, образовательные услуги, экспорт образовательных услуг.

In this article the authors examine the problems that arise in the market of educational services of higher education according the WTO programs.

Keywords: globalization, higher education, educational services, export of educational services.

«Образование как таковое - это процесс становления и развития личности в процессе ее приобщения к культуре общества, осуществляемое человеком в общении и совместной деятельности с другими людьми» [2, с. 28].

«Одной из важных задач, стоящих перед системой образования, является воспитание граждан - социально активных, творческих членов общества, овладевших системой общечеловеческих и национальных ценностей и идеалов» [6, с. 50].

В соответствии с образовательным законодательством России (Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации») один из принципов государственной образовательной политики - этосоздание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других стран на

© Ефимов А.Д., Элиарова Т.С., 2014

равноправной и взаимовыгодной основе [1, с. 4]. При этом очень важно, чтобы при интеграции системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации в мировую систему высшего образования сохранились и продолжали развиваться достижения и традиции российской высшей школы.

При вступлении РФ во Всемирную торговую организацию (Федеральный закон от 21 июля 2012 г. «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешско-му соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.») сфера образования также не осталась не затронутой. В отличие от ряда организаций (ЮНЕСКО и Конференции министров образования европейских стран), ВТО относит образование к образовательным услугам и стремится к расширению торговли ими [5].

Начиная с 2012 г., после ратификации Государственной Думой протоко-