Государственно-частное партнерство как инструмент управления экономикой региона (в контексте кластерных инициатив)

МЕНЕДЖМЕНТ

УДК 332.14:334.021

Е. А. Куклина

Г осударственно-частное партнерство как инструмент управления экономикой региона

В статье приводится классификация проектов государственно-частного партнерства. Рассматривается опыт реализации таких проектов в связи с кластерными инициативами на примере автомобильного кластера Санкт-Петербурга. Предлагается подход к определению экономического эффекта взаимодействия государства и частного сектора посредством реализации проекта государственно-частного партнерства.

In the article the classification of state-private partnership projects is given. The author considers the experience of realization of such projects in connection with cluster initiatives on the example of Saint Petersburg automobile cluster. The approach to evaluate the economic effect of interaction between the state and the private sector by means of realization of the project of the state-private partnership is offered.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, классификация, кластер, регион, автомобилестроение, экономический эффект.

Key words: state-private partnership, classification, cluster, region,

automobile industry, economic effect.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой механизм, способствующий гармоничному развитию экономики на всех уровнях. С его помощью органы государственной власти дают возможность частному капиталу извлекать прибыль из проектов, которые, возможно, иначе не могли бы быть реализованы в силу различных ограничений. В свою очередь, бизнес открывает для государства новые возможности для повышения качества государственных услуг, более качественного выполнения перед обществом своих обязательств. Партнерство государства и бизнеса является оптимальной формой устранения проблем во всех случаях, когда у частного сектора объективно не хватает ресурсов для решения задач, стоящих перед экономикой.

Для нашей страны ГЧП - это традиции предпринимательства и многовековой, еще дореволюционный, опыт. В царской России развитие ГЧП наилучшим образом прослеживается на примере железнодорожных концессий. Так, если к концу 1850-х гг. общая

7

протяженность российских железнодорожных линий составляла всего 3 тыс. км, то за последующие 20 лет она увеличивалась на 1 тыс. км в год, и к началу Первой мировой войны эксплуатационная длина сети достигла 60 тыс. км.1

За рубежом государственно-частным партнерством принято называть очень широкий спектр бизнес-моделей и отношений. В самом общем смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей. Сферы применения ГЧП в развитых зарубежных странах очень разнообразны, а сотрудничество между партнерами может проходить в рамках различных законодательных структур с разнообразным диапазоном задач и компетенций.

По оценкам, в настоящее время проекты ГЧП в Великобритании обеспечивают 17 % экономии государственного бюджета, в Канаде 20 % всей новой инфраструктуры разработано, построено и управляется частным сектором, а во Франции два основных оператора ГЧП обеспечивают 60% переработки отходов, 62 % водоснабжения и 75 % городского центрального отопления страны [3].

Официальный статус механизм ГЧП в нашей стране получил 28 июля 2004 г. в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 г.». Развитие форм ГЧП было впервые обозначено как приоритетное направление социально-экономической политики государства. В качестве обоснования этого был использован аргумент, что развитие социальной сферы и превращение ее в фактор экономического роста требует применения новых подходов - как в финансировании, так и в управлении социальными институтами.

Для местных органов власти партнерство может стать важным элементом прогрессивного развития и инфраструктурного обустройства территории, создания новых рабочих мест, привлечения инвестиций и являться одним из основных факторов социальноэкономического развития региона.

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса.

Основными формами, в которых реализуется партнерство государства с предпринимательскими структурами, являются контракты (на обслуживание, управление, строительство, эксплуатацию, передачу), договоры аренды (лизинга), государственно-частные предприятия (смешанные корпорации), соглашения о разделе продукции (рисковые контракты - production sharing Agreement), концессии.

1

' Для сравнения: в современной России за 1992-2008 гг. эксплуатационная длина железнодорожной сети уменьшилась на 2 тыс. км [3].

Наиболее перспективную и комплексную форму партнерства представляют собой концессии, так как:

• они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности;

• в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий;

• у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов;

• государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

В самом общем виде «концессия» означает уступку прав; государственная концессия - уступка государством на определенных условиях своих имущественных прав на отдельные виды хозяйственной деятельности негосударственным компаниям, организациям и другим юридическим лицам.

Объектами концессии могут быть:

• природные ресурсы, находящиеся в собственности государства (минерально-сырьевые, водные, лесные);

• государственные предприятия (в том числе в сфере социальной и экономической инфраструктуры);

• операции и виды хозяйственной деятельности, на которые государство установило свою монополию (производство и экспорт вооружений, производство и торговля алкогольными изделиями и т. д.).

Создание за счет частных структур (концессионеров) новых активов (объектов) с последующей их эксплуатацией получило название инвестиционных концессий, так как они предполагают осуществление инвестиций в создание новых активов. Инвестиционные проекты, реализуемые в рамках концессионных договоров, в мировой экономической практике называют концессионными.

В российской практике используются все формы ГЧП, кроме концессий, несмотря на то, что за рубежом наиболее распространенной формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются именно концессии. Пока в России только разрабатываются концептуальные основы концессий. В стране нет ни соответствующих институтов, ни законодательства в этой области, ни четкого представления о том, как должны регулироваться предприятия, созданные на основе концессий. В то же время экономический потенциал концессий в России можно оценить как высокий.

п V V

В качестве приоритетных направлений применения концессий должны рассматриваться объекты производственной инфраструктуры (автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, электростанции, коммунальные системы) при условии сохранения их в государственной собственности и создания системы регулирования и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью частных компаний.

Анализ зарубежного и отечественного опыта в области реализации проектов государственно-частного партнерства (ПГЧП) позволил выделить их следующие основные классификационные признаки: форма и сфера реализации проекта; масштаб проекта; соотнесение с кластерными инициативами.

По форме реализации ПГЧП классифицируются следующим образом:

• государственные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д.;

• арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности (зданий, сооружений, производственного оборудования); в качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату;

• государственно-частные предприятия; участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий;

• соглашения о разделе продукции (СРП);

• концессии - система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой - частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, на платной и возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

По сфере реализации ПГЧП классифицируются следующим образом:

• производственная инфраструктура (автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, электроэнергетика) - строительство, эксплуатация, обслуживание, внедрение систем управления движением (включая городской транспорт), электроснабжением, трубопроводными устройствами и др.

• экологическая инфраструктура - создание, обслуживание и развитие городских и загородных парков (с правом эксплуатации природных ресурсов и получения доходов от организации экологического туризма), очистных сооружений и других объектов экологического назначения;

• социальная инфраструктура - строительство и оборудование социально значимых объектов (школ, больниц, центров досуга, культуры и иных учреждений) частными компаниями, получающими право застройки и развития прилегающей территории;

• жилищно-коммунальное хозяйство - эксплуатация коммунальных сетей (водопровод, канализация), уборка улиц, вывоз и утилизация мусора;

• недропользование - предоставление субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительных прав на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр и на ведение связанных с этим работ;

• недвижимость - строительство и эксплуатация общественных зданий и муниципального жилья в обмен на право застройки и участие в коммерческих проектах;

• общественный порядок и безопасность - обеспечение порядка на транспорте и в общественных местах, обслуживаемых частными компаниями; организация и обслуживание парковок;

• телекоммуникация - создание телекоммуникационной инфраструктуры и предоставление услуг потребителям;

•финансовый сектор - привлечение частных страховых и управляющих компаний в сферу обязательного социального страхования и государственного пенсионного обеспечения;

По масштабу классифицируются следующим образом:

• национальный (формирование эффекта на уровне государства в виде увеличения ВВП и НД, повышения национальной конкурентоспособности, прироста налогов в федеральный бюджет и пр.);

• региональный (формирование эффекта на уровне региона -увеличение ВРП, повышение конкурентоспособности региона и его инвестиционного рейтинга, увеличение потока туристов, сокращение безработицы, прирост налогов в региональный бюджет и др.);

• местный (создание новых рабочих мест, прирост налогов в местный бюджет, снижение социальной напряженности и т. д.).

По соотнесению с кластерными инициативами ПГЧП классифицируются на проекты, реализуемые в рамках кластерных инициатив, вне кластерных инициатив.

В соответствии с положениями «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период 2008-2020 гг.» [1], предусматривающей переход на принцип поляри-

зованного развития регионов вместо реализации политики выравнивания, кластеры являются приоритетом регионального развития и ПГЧП, таким образом, могут реализовываться как в рамках кластерных инициатив, так вне таковых.

Рассматривая последний классификационный признак, необходимо отметить, что автор поддерживает позицию специалистов Национального института конкурентоспособности, которые предложили концепцию «4К», позволяющую следующим образом идентифицировать кластер [2]:

• концентрация компаний из основной отрасли, а также поддерживающих и связанных отраслей в пределах локальной территории;

• конкуренция в борьбе за потребителя, его завоевание и удержание;

•кооперация в вовлечении родственных отраслей и местных институтов и поддержании конкурентоспособности своей продукции на внешнем рынке;

• конкурентоспособность на рынке за счет высокой производительности, основанной на специализации и взаимодополнении участников.

В современных условиях кластерный подход оказывается оптимальным для конкурентного развития как самого кластера, т. е. компаний и институтов, входящих в его состав, так и для того региона, на территории которого этот кластер локализуется.

Кластерный подход представляет собой одно из важных современных направлений мировой экономической науки. По сравнению с традиционным отраслевым анализом он позволяет более адекватно рассмотреть основные особенности различных секторов экономики и выявить их конкурентные преимущества, благодаря чему данный подход активно используется в странах с развитой рыночной экономикой.

Так, например, ключевые промышленные кластеры в Германии сформировались еще в 50-60-е гг. ХХ в. Сейчас полностью кластеризованы промышленность Финляндии и Скандинавии, в США более половины предприятий работают по такой модели производства, и доля ВВП США, производимого в кластерах, составляет порядка 60 %. Автомобильный кластер PANAC в Венгрии, созданный в 2000 г., обеспечивает 14 % промышленного производства и 31 % обрабатывающей промышленности страны. Формирование кластера по производству вина в Чили обеспечило лидерство государства в области виноделия [2].

Опыт реализации кластерного подхода ведущими зарубежными странами показал, что он служит хорошей основой для конструктивного диалога между представителями предпринимательского сектора и государства.

В настоящее время в Российской Федерации ситуация складывается таким образом, что инициативы федерального центра фактически создают условия для развития кластеров на региональном уровне. В частности, особые экономические зоны, которые сами по себе кластерами не являются, выступают в качестве инфраструктуры для оформления и развития кластерных инициатив. Те территории, которые сегодня получили статус особых экономических зон, имеют потенциал для развития кластеров: в Санкт-Петербурге - это автомобильный кластер и кластер приборостроения, в Зеленограде - кластер микроэлектроники, в Томской области - биотехнологический и ИКТ-кластер, в Липецкой области - кластер производства «белой техники».

Сейчас производство автомобильной техники в России географически размещено в различных федеральных округах: СевероЗападном, Центральном, Приволжском; сборочные производства присутствуют в Калининградской области, г. Таганроге, г. Екатеринбурге, Новосибирской области, в конце 2009 г. началось производство автомобильной техники в Дальневосточном регионе. При этом основная концентрация сосредоточена в Европейской части России.

Традиционные отечественные автомобильные заводы, созданные как самодостаточные полномасштабные комплексные производства, включающие полный цикл всех технологических переделов (от первичной обработки сырья и материалов до конечного продукта), являются градообразующими (ОАО «АВТОВАЗ» - г. Тольятти, ОАО «КАМАЗ» - г. Набережные Челны). Реструктуризация данных компаний напрямую сопряжена с обеспечением социальной стабильности данных регионов и повышением конкурентоспособности региональной экономики.

В настоящее время в России уже практически сформировались три ключевых автомобильных кластера (по месту концентрации производств конечной продукции): Приволжский (г. Тольятти, г. Самара, г. Набережные Челны, ОЭЗ «Алабуга», г. Ульяновск, г. Нижний Новгород); Центральный (Москва, г. Калуга, г. Владимир); Северо-Западный (Санкт-Петербург, г. Великий Новгород, г. Псков).

В общем объеме производства легковых автомобилей в Российской Федерации постепенно увеличивается доля производств, расположенных в Санкт-Петербурге. Так, только в феврале 2011 г. из 127 300 легковых автомобилей, произведенных в России, 13 200 были выпущены на предприятиях, расположенных в окрестностях Санкт-Петербурга, что составило 10,4 % от общего объема производства автомобилей1. Основная причина увеличения удельного веса легковых автомобилей, произведенных на предприятиях авто-

1

1 Для сравнения: в 2010 г. этот показатель составлял менее 6 %.

мобильного кластера Санкт-Петербурга - постепенный выход не так давно открывшихся предприятий (заводов Дженерал Моторс, Ниссан, Тойота, Форд и Хендай) на плановые мощности. По оценкам, через два года производственные мощности автопромышленных предприятий кластера могут увеличиться более чем в два раза по сравнению с текущим годом.

Примечательным является также тот факт, что один из самых масштабных ПГЧП в нашем регионе - «Западный скоростной диаметр» (ЗСД) - связан с функционированием предприятий СевероЗападного автомобильного кластера, так как Северный участок ЗСД создаст возможность кратчайшего выхода автотранспорта с КАД на автодорогу Е-18 «Скандинавия» и обеспечит автодорожную связь автомобильных заводов «Hyundai» и «Nissan», а также заводов по производству автокомплектующих.

Использование кластерных инициатив наиболее перспективно на тех территориях, где бизнесмены и властные структуры намерены в кратчайшие сроки создать конкурентоспособную отрасль промышленности. Реализация ПГЧП в рамках кластерных инициатив генерирует экономический эффект, усиленный агломерационным эффектом.

Для оценки экономического эффекта взаимодействия государства и частного сектора экономики посредством реализации ПГЧП представляется целесообразным использовать подход, разработанный М. Шаффером, А. Гриром и С. Мабуле, с выделением пяти счетов, отражающих различные аспекты воздействия проекта на экономику, общество и окружающую среду [4]. Такими счетами являются: счет государства; счет жителей страны (сектор домохозяйств); счет окружающей среды; счет экономического развития; счет социального развития.

Выводы

1. ПГЧП можно классифицировать по таким признакам, как форма и сфера реализации проекта; масштаб проекта; соотнесение с кластерными инициативами.

2. Для местных органов власти реализация ПГЧП может стать важным элементом прогрессивного развития и инфраструктурного обустройства территории, создания новых рабочих мест, привлечения инвестиций и являться одним из основных факторов социальноэкономического развития региона.

3. В современных условиях кластерный подход оказывается оптимальным для конкурентного развития как самого кластера, так и для региона его локализации.

4. В настоящее время инициативы федерального центра фактически создают условия для развития кластеров на региональном

уровне, а особые экономические зоны выступают в качестве инфраструктуры для оформления и развития кластерных инициатив.

5. Использование кластерных инициатив наиболее перспективно на тех территориях, где бизнесмены и властные структуры намерены в кратчайшие сроки создать конкурентоспособную отрасль промышленности.

6. Реализация ПГЧП в рамках кластерных инициатив генерирует экономический эффект, усиленный агломерационным эффектом, для оценки которого целесообразно использовать счета, отражающие различные аспекты воздействия проекта на экономику, общество и природу страны: счет государства; счет жителей страны (сектор домохозяйств); счет окружающей среды; счет экономического развития; счет социального развития.

Список литературы

1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. - URL: http://www.economy.

gov.ru/wps/wcm/connect/economylib/mert/resources/3879cd804ab8615ab426fc4234 375027/kdr2020_sent.doc.

2. Рябченюк Ю. Автомобильные кластеры в системе региональной экономики [Электронный ресурс]. - URL: http://www.naco.ru/publications/autobiznes_ ryabchenuk.html.

3. www.mk.ru/authors/page/219717-krichevskiy-nikita.html.

4. Shaffer M., Greer A., Mauboules C. Olympic Costs and Benefits. A Cost -Benefits Analysis of the Vancouver 2010 Winter Olympic and Paralympic Games / Canadian Center for Policy Alternatives - British Columbia office, 2003. Feb.