Реформенный обман

       23 апреля правительство наконец-то одобрило план налоговой реформы на 2003-2005 годы. Пять месяцев обсуждения этого плана в итоге привели к тому, что налоговую реформу фактически похоронили.

За последние несколько лет обсуждение планов реформирования налоговой системы России стало уже своего рода традицией. Эту традицию не удалось прервать даже лично президенту Владимиру Путину, который в конце сентября 2002 года заявил, что Россия подошла к той черте, после которой снижать налоги нельзя. Правда, чуть позже Путин оговорился, что снижение невозможно без одновременного сокращения государственных расходов. Лучше бы он этого не уточнял: в итоге и расходы сократить практически не удалось (их планируется уменьшить лишь на 0,2% ВВП), впрочем, как и осуществить налоговую реформу. Документ с громким названием "Об основных направлениях налоговой реформы на 2003-2005 годы", одобренный на последнем заседании кабинета министров, никакого отношения к ней на деле не имеет.
       Первоначально правительство руководствовалось следующей логикой: экономике для роста нужны деньги, причем легальные, вывод — нужно вывести их из тени. В частности, дав стимул работодателям легализовать реальные фонды труда, а следовательно, зарплаты своих сотрудников. Таким стимулом должно было стать снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, то есть единого социального налога (ЕСН). Причем работодатели должны быть действительно заинтересованы в том, чтобы платить своим сотрудникам как можно более высокие "чистые" зарплаты. Только в этом случае бюджет от реформы не потеряет — объем денег, которые будут попадать под налогообложение, увеличится. Кстати, для этого достаточно было хотя бы понизить денежный порог, начиная с которого ЕСН платится по пониженной ставке. И такая идея у правительства была. Но весь спор вокруг ЕСН, по сути, развернулся вокруг того, с какой даты нужно вообще проводить реформу: с 1 января 2004 или с 1 января 2005 года.
       Не менее активно обсуждался и вопрос о реформе налога на добавленную стоимость. При этом первым делом предлагалось решить проблему возврата НДС экспортерам (государство из года в год накапливает перед ними долг), существенно либерализовав порядок возврата и сократив его сроки. И только вторым этапом реформы НДС должно было стать снижение базовой ставки этого налога с нынешних 20% до 15-16%. Одновременно предлагалось существенно сократить перечень льгот по НДС. В любом случае снижение налога на добавленную стоимость было запланировано на более позднее время, нежели реформа единого социального налога. И только при условии, что она окажется успешной.
       Однако на протяжении нескольких заседаний правительства (первое состоялось еще в декабре 2002 года) окончательный план налоговой реформы утвердить так и не удалось. Более того, обсуждение вылилось в серьезный политический кризис, вовлеченными в который оказались вице-премьер Алексей Кудрин, отстаивавший наиболее консервативный подход к реформе, а также министр экономического развития и торговли Герман Греф и лично премьер Михаил Касьянов (см. стр. 19). Последний не раз требовал от Минфина ускорить реформу, при этом сосредоточив особое внимание на облегчении налогового бремени в обрабатывающей промышленности.
       Тем не менее перевоспитать консервативного вице-премьера Касьянову так и не удалось. На руку Кудрину сыграло время: чем больше его критиковали, тем меньше оставалось шансов на то, что хоть одно из предложений по налоговой реформе вообще увидит свет. Госдума просто не успела бы их рассмотреть до выборов. С другой стороны, из-за налоговых разборок остановилась работа над проектом бюджета на 2004 год, а президенту пришлось переносить ежегодное бюджетное послание Федеральному собранию. В итоге премьер встал на сторону Кудрина.
       
       После этого план налоговой реформы изменился почти до неузнаваемости. Теперь в качестве ключевого предложения выступает снижение базовой ставки НДС на 2%, то есть до 18%, с 1 января 2004 года. Потери бюджета оцениваются в сумму около 100 млрд руб., но их планируется компенсировать за счет увеличения налога на добычу полезных ископаемых. Накануне выборов это очень популярная идея.
       Приличия соблюдены по полной программе: премьер обещал предприятиям обрабатывающей промышленности поддержку (заметим, для них размер НДС действительно играет важную роль) — они ее получили. То, что подобная поддержка по сути — банальное дотирование одних отраслей за счет других (добывающих), правительство не смутило. Даже несмотря на то, что сам Минфин отмечает, что подобные меры могут привести к негативным последствиям. В частности, не удастся добиться "снижения цен на товары (работы, услуги) на внутреннем рынке", а "зависимость доходов бюджета от мировых цен на сырьевые товары", с которой до сих пор принято было бороться,— усилится. Более того, не исключено, что "большую часть финансовых ресурсов предприятий вместо инвестиций" предприятия будут вынуждены направить "на повышение уровня оплаты труда работников". А ведь именно для увеличения объемов инвестиций налоговая реформа и задумывалась.
       Идею же облагодетельствовать экспортеров, а заодно избавить бюджет от долгов (кстати, она принадлежала ведомству Германа Грефа) благополучно похоронили. Как заявил первый замминистра финансов Сергей Шаталов, эту проблему предполагается решить "административными методами". Однако до сих пор использование административных методов (в первую очередь — Министерством по налогам и сборам) в процессе возврата экспортного НДС приводило не к его ускорению, а, напротив, затягиванию. Что неудивительно. Для Министерства по налогам и сборам манипуляции с НДС — один из немногих способов улучшить статистику собираемости налогов.
       Нерешенным остался вопрос предприятий, которые занимаются капитальным строительством. Еще год назад президент Путин высказал недовольство тем фактом, что НДС, который подрядчики строительных работ уплачивают инвесторам, возмещается лишь после того, как объект построен и поставлен на учет. "Это приводит к отсрочке возмещения денег инвестора, к ограничению инвестиционной деятельности",— заявил президент и поручил правительству "оперативно поправить законодательство вместе с депутатами Госдумы".
       Не получилось не только "оперативно", а не получилось вообще. Правительство отложило решение вопроса. На этом настоял Минфин, который боится, что выпадающие из бюджета 45 млрд руб. просто нечем будет покрыть. Как признался Сергей Шаталов, скорее всего, изменять порядок налогообложения капстроительства правительство вообще не будет.
       Что касается ЕСН, то снижение этого налога отложено до 1 января 2005 года. Причем в данном случае речь идет именно о снижении, а не о реформе (см. табл. 1). Так как решению проблемы легализации теневых доходов меры, предложенные правительством, вряд ли поспособствуют. Сценарий таков: максимальная ставка налога снижается с 35,6% до 26%, но она распространяется на доходы, которые не превышают 300 тыс. руб. в год. Для тех же, кто получает больше, ставка фактически увеличивается (см. табл. 2). То есть нет никакого смысла не только легализовать высокие зарплаты, но и даже незначительно повышать не слишком высокие, стремясь таким образом воспользоваться регрессивной шкалой налога.
       Очевидно, что бюджету и внебюджетным фондам, которые финансируются именно за счет ЕСН, это сулит серьезные выпадения. Когда это случится, в деле налоговой реформы можно будет окончательно поставить точку. Судя по всему, именно этого и добивается Минфин.

ГАЛИНА ЛЯПУНОВА

       

Что нужно снижать в первую очередь: НДС или ЕСН?

Каха Бендукидзе, гендиректор Объединенных машиностроительных заводов:
       — Главное, что правительство пришло к пониманию необходимости снижения налоговой нагрузки, а с какого налога начать, уже не так важно. Если легче с НДС, давайте с него.
       
Илья Юров, председатель правления инвестиционного банка "Траст":
       — Я согласен с правительством. Очевидно же, что снижение НДС окажет более благотворное влияние на экономику, чем снижение ЕСН. НДС непосредственно связан с инвестиционной привлекательностью, а ЕСН — это вторичный налог. Опасения по поводу снижения собираемости налогов — это скорее вопросы эффективности контроля, чем налогообложения.
       
Олег Мисевра, президент Сибирской угольной энергетической компании:
       — Снижение НДС и ЕСН в равной степени важно для придания импульса экономике. Но, поскольку для бюджета эти годы не лучшие, я бы сначала снизил ЕСН. Это не сильно сократит поступления в бюджет, поскольку позволит вывести "конвертные" зарплаты из тени.
       
       Сергей Васильев, председатель комитета Совета федерации по финансовым рынкам и денежному обращению:
       — НДС не стоило бы снижать первым. Это же косвенный налог, а значит, и собираемость его лучше. Ситуация не столь благоприятна, чтобы можно было не опасаться бюджетных потерь. И потом, не просматривается общая стратегия, надо стремиться к тому, чтобы радикально вывести из тени зарплаты.
       
Валерий Зубов, председатель комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам:
       — Правительство переоценивает значение снижения налогов для экономики. И чтобы решить, какой налог необходимо снижать в первую очередь, надо ответить на два вопроса. Во-первых — как те или иные налоги влияли на рост производства и на общую массу сбора налогов? Во-вторых — что делать с бюджетной сферой? Разница в зарплатах производственников и бюджетников огромна. И это тоже вопрос налоговой реформы. Только ответив на эти вопросы, можно решить, что снижать в первую очередь.
       
Сергей Дубинин, зампред правления РАО ЕЭС:
       — Я не знаю, какие налоги нужно снижать в первую очередь. Но я убежден, что сначала правительство должно обосновать оценку расходов, инфляции и сборов налогов, а потом ответить на вопрос, нужно ли вообще снижать налоги. Судя по динамике ВВП, сейчас мы можем позволить себе сокращение налоговых ставок. А что потом?

ФОТО: АЛЕКСЕЙ МЯКИШЕВ

"Это диверсия в отношении налоговой реформы"
       Глава экспертного совета Госдумы по совершенствованию налогового законодательства Андрей Макаров рассказал корреспонденту "Власти" Галине Ляпуновой, к чему приведет правительственная реформа налогообложения.
       — Как вам трехлетний план налоговой реформы?
       — Начнем с самого начала. В первом разделе документа под названием "Об основных направлениях налоговой реформы в 2003-2005 годах" говорится о текущем состоянии налоговой системы. Утверждается, что наиболее важные задачи, которые президент поставил перед правительством, уже реализованы в 2000-2002 годах. То есть тезис таков: мы уже все сделали, осталось лишь навести глянец. Дальше можно было бы не читать. Зачем вообще писать какую-то программу, если все уже сделано?
       — Действительно, зачем?
       — Этот вопрос лучше задавать правительству. В любом случае декларируется, что цель реформы — создать конкурентоспособную налоговую систему. На мой взгляд, это когда налогоплательщик знает, на что ему рассчитывать, когда ставки налогов не убивают до конца бизнес, а позволяют ему развиваться. Посмотрим, что же предлагается. Главное — провести выравнивание налоговой нагрузки между отраслями экономики. Это можно было бы только приветствовать, если бы при этом не предлагалось задавить тех, кого еще не додавили.
       — Кого вы имеете в виду? Нефтяников? Из документа следует, что налоги будут увеличиваться именно для них.
       — Не только нефтяников, а топливно-энергетический сектор в целом. Только-только ТЭК стал развиваться, нести золотые яйца — а этой курочке тут же предлагается свернуть шею.
       — Что еще вам не нравится?
       — Правительство предлагает постепенно смещать акцент в налоговой реформе "с радикальных налоговых преобразований к улучшению налогового администрирования". На мой взгляд, самое радикальное, что может предложить сегодня Минфин, это как раз то, что предлагается. Более радикально предложить бессмысленные потери для бюджета вообще очень сложно.
       — Но ведь обрабатывающая промышленность от изменений выигрывает.
       — Да, некоторым отраслям снижение НДС на 2% что-то даст. Но в целом экономике это не поможет. Причина — правительство исходит из того, что снижение налогов на первом этапе приводит к уменьшению бюджетных доходов. В качестве примера приводится налог на прибыль, уменьшение ставки которого с 35 до 24% привело к выпадениям из бюджета. Но история говорит об обратном. Взять хотя бы регрессивную шкалу ЕСН, которая на первом же этапе принесла увеличение сборов в бюджет и внебюджетные фонды. А вот с налогом на прибыль вышло наоборот. Депутаты предупреждали, что будут потери. Потому что нагрузка не уменьшилась, а увеличилась. Эффективная ставка этого налога никогда не превышала 18%, так как была инвестиционная льгота. Льготу отменили, а ставку установили в 24%. И собираемость уменьшилась. Для увеличения собираемости нужно реальное, а не номинальное снижение налога.
       — Как же нужно действовать?
       — Приоритетной (и для бизнеса, и для государства) была реформа единого социального налога. Цель — вывод зарплат из тени. Нужно снизить порог доступа к регрессии. Очевидно, что поставленная планка зарплаты в 100 тыс. руб. в год, по достижении которой налог взимается уже по пониженной ставке, слишком высока. Достаточно ее снизить, и куда большее количество налогоплательщиков в разных отраслях попадет под регрессию. Как раз таким образом и произойдет выравнивание налоговой нагрузки между отраслями. Но вместо этого нам предлагается фактически повысить налог. По существу, сделать то же самое, что сделали с прибылью. Нарушается вся логика реформы: вместо того чтобы выводить из тени средние и высокие доходы, правительство предлагает загнать их в тень и стимулировать выплату лишь минимальных зарплат, единый социальный налог с которых и сейчас отлично собирается.
       — Какие могут быть последствия?
       — Ничего, кроме прямых потерь бюджета, такая псевдореформа не принесет. С моей точки зрения, это диверсия в отношении налоговой реформы. Когда все это вступит в действие, Минфин сможет сказать: видите, мы налог снизили, а сбор его резко упал. При этом бюджетные потери будут огромные, а не понимать этого сегодня может только тупой.
       — Вы считаете, что Минфин не понимает этого или же сознательно идет на такой шаг?
       — Думаю, шаг абсолютно сознательный. Люди же уже пытались доказать президенту, что лимит налоговой реформы исчерпан. Теперь это будет гораздо проще.

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

"Реформу надо начинать с единого социального налога"
       Председатель бюджетного комитета Госдумы Александр Жуков рассказал корреспонденту "Власти" Ксении Нечаевой, как и когда следует снижать налоги.
       
       — Правительство хочет начать очередной раунд снижения налогов не с ЕСН, как предлагали многие, а с НДС. Поддерживают ли депутаты такой вариант реформы?
       — И у правительства, и у депутатов есть общее понимание того, что налог на добавленную стоимость и единый социальный налог надо снижать. Расхождения в наших позициях возникают по поводу того, как и когда это надо делать. Снижение с 1 января 2004 года ставки НДС на 2% будет стоить бюджету 150 млрд руб. При этом правительство идет на это, даже несмотря на то, что резервы для снижения расходов найти так и не удалось. На наш взгляд, надо начинать не с несущественного снижения НДС, как это предлагает Минфин, а с существенного снижения ЕСН. В проекте правительства предусматривается, что верхняя ставка ЕСН будет снижена до 26% и будет действовать до годовой зарплаты в 300 тыс. руб. Это значит, что большинство будет платить ЕСН именно по такой ставке, а право на регрессию получат только отдельные представители таких отраслей, как нефтяная, газовая и, может быть, металлургическая. Это вряд ли приведет к желаемой цели — выведению зарплат из тени.
       — А каковы предложения депутатов по реформированию этих налогов?
       — Депутаты предлагают реформировать ЕСН уже с 1 января 2004 года, снизив верхнюю ставку с 35,6 до 30%, а регрессию начинать с сумм, превышающих 50 тыс. руб. в год. В этом случае ставка налога снижается до 15%. Такой вариант будет способствовать большей легализации зарплат в России, а расширение налоговой базы существенно сократит потери бюджета и внебюджетных фондов. Что же касается НДС, то его необходимо снизить не в два приема, как предлагает правительство (сначала до 18, а потом до 16%), а сразу пойти на введение единой ставки в 15% начиная с 1 января 2005 года. Так или иначе, все основные дискуссии по налоговой реформе будут происходить в Думе. А здесь возможны различные варианты.

ФОТО: ПАВЕЛ СМЕРТИН

"Мы должны и можем снизить налоговое бремя до 29% ВВП"
       Научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин в интервью "Интерфакс-АФИ" рассказал о своем видении налоговой реформы. Приводим выдержки из его интервью.
       
       — Существует ли вообще сейчас потребность в дальнейшем снижении налогового бремени в России?
       — Сегодня у нас налоговая нагрузка не выше, чем у большинства развитых стран. Если мы сравним наше номинальное налоговое бремя по отношению к ВВП, то оно у нас составляет, по разным оценкам, 35-38% ВВП, в то время как в большинстве стран Европы больше, 45-50%.
       Однако перед нами стоят задачи развития. Мы должны снижать налоговое бремя до того уровня, при котором создаются благоприятные условия для развития экономики на основе частной инициативы. Опыт показывает, что страны добиваются успеха в том случае, если у них в начальной фазе развития налоговое бремя составляет порядка 20-25% ВВП. Думаю, для нас это уже недостижимо: мы высоко индустриализованная и урбанизированная страна с высоким уровнем социальных гарантий, которые уже невозможно отменить. Но мы должны и можем снизить налоговое бремя примерно до 29-30% ВВП. Эту задачу мы должны ставить, еще есть большие резервы.
       — В чем заключаются эти резервы?
       — Я назову только наиболее важные. Во-первых, пересмотр позиций госсектора в экономике. Затем так называемая бюджетная сфера. У нее довольно плохое финансирование, но, как ни странно, очень большие возможности для повышения эффективности. У нас 55 тыс. бюджетных учреждений, которые финансируются исключительно на содержание зданий и штатной численности. Необходимо определить их функции и характер услуг, которые они оказывают, и оплачивать эти услуги в зависимости от объема и качества, как это делается в мире.
       — А что касается госуправления?
       — Даю формулу: сократить число чиновников в два раза и в четыре раза повысить оставшимся зарплату. Это не тот случай, на котором можно экономить. А если вы хотите с этими людьми обращаться по принципу "числом поболее, ценою подешевле", вам это очень дорого обойдется.
       — Снижение каких налогов, по вашему мнению, является наиболее приоритетным сейчас?
       — Очень большой резерв представляет собой единый социальный налог (ЕСН); его можно сокращать сразу.
       — А как же опасения, что при снижении ЕСН не хватит средств на пенсии?
       — Ситуация с ЕСН такая же, как была с подоходным налогом. В последние годы мы уже наблюдали, что суммы налоговых поступлений при снижении номинальных ставок росли. Я уверен, что здесь будет примерно та же самая картина, то есть произойдет не уменьшение, а именно увеличение поступлений в эти социальные фонды.
       — Что вы думаете по поводу перспектив снижения налога на добавленную стоимость (НДС)?
       — Все говорят, что нам его надо срочно сокращать. Но я считаю, что мы не должны забывать о надежности бюджета. НДС — это становой хребет бюджета. По-моему, можно было бы в первую очередь сокращать ЕСН. Снизить НДС можно было бы через некоторое время при условии, что не стали бы отменять налог с продаж, что планируется с 1 января 2004 года и лишит местные бюджеты важного источника финансовых ресурсов.