Законопроект III государственной думы (1907-1912 гг. ) «о распространении земского положения на Область войска Донского»

недоимок, числящихся за обществом. Правом назначать станичные сходы (сборы) обладал станичный атаман. На станичного атамана возлагалась обязанность наблюдать за тем, чтобы жители станиц, как люди военные, соблюдали чинопочитание и оказывали должное уважение заслуженным людям и старикам. В Положении определяется ряд мер взыскания за различные проступки станичников (арест, денежный штраф, назначение на общественные работы, наказание розгами); устанавливался порядок выборов атаманов, конкретизировались их права и обязанности, возрастной ценз, денежное содержание, воинские звания; упорядочивалось действие станичного суда и хуторского самоуправления. Положение 1891 г. усложнило и расширило круг обязанностей войсковой администрации по надзору за станичным управлением, что повлекло за собой увеличение ее штатов. Основные требования положения просуществовали в казачьих войсках вплоть до 1917 г. [6, с. 263].

Обилием законодательных актов отличается современное казачье движение: более 100 законов за 1990—начало XXI в. [7]. Активность власти в законотворчестве объясняется возросшей ролью казачества в национальной безопасности России. Переизданию, несомненно, будут подвергнуты законы, отражающие процесс формирования концепции современного государства по отношению к казачеству, а также комплекс документов по формиро-

ванию государственной службы казачества, в том числе постановления и распоряжения на этот счет местных властей [8].

В ближайшем будущем научная общественность Южной России осуществит издание многотомного капитального труда «Антология памятников права народов Кавказа». Включение в новое издание намеченных в данном сообщении, предположительно в качестве первого варианта, памятников права представляется своевременным и актуальным.

Литература

1. Миненков А.А. Донское казачество в эпоху позднего средневековья (до 1671 г.). Ростов-на-Дону, 1998.

2. Полное название документа «Положение об управлении Донского войска. Ч. I, II, III с приложениями к наказу гражданскому управлению штатами и общими положениями». 2-е изд. (В дальнейшем — Положение. 1835. СПб., 1842).

3. Шовунов К.П. Калмыки в составе российского казачества. — Элиста, 1992.

4. Альманах Крестоград. Вып. I. Государственный архив Ставропольского края. Ставропольское издательство «Крестоград», 1993.

5. Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии // Вопросы теории, истории нормативного регулирования. Кн. I. Ростов-на-Дону, 1994; и др.

6. Казачество: Энциклопедия / Под ред. А.П. Федотова. М., 2000.

7. Таболиина Т.В. Государство и казаки: опыт взаимодействия. Ростов-на-Дону, 2001.

8. Донские казаки и государственная служба: Сборник документов (1991-2000). Т. 2. Ростов-на-Дону, 2001; и др.

УДК 342.5

Звёздова Н.В.

Доцент Северо-Кавказской академии государственной службы, к.ю.н.

ЗАКОНОПРОЕКТ III ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ (1907-1912 гг.) «О РАСПРОСТРАНЕНИИ ЗЕМСКОГО ПОЛОЖЕНИЯ НА ОБЛАСТЬ ВОЙСКА ДОНСКОГО»

Дан анализ законопроекта III Государственной думы 1907—1912 гг. о распространении Положения 1890 г. о губернских и уездных земских учреждениях на Область войска Донского. Прослеживается роль донца-правоведа И.Н. Ефремова в обосновании этого проекта, показан раскол Казачьей группы на противников и защитников законопроекта, обретение последним большинства в нижней палате, обеспечившего принятие названного проекта Думой.

The analysis of the State Duma IIIof1907-1912 in the spreading of the Statement of1890 on the gubernia and use zemsky institutions over the region of the Don Army. The role of the Don lawyer I.N. Efremov is observed in the foundation of this project. The split of the Cossack group into opponents and supporters of the project is shown. It is also written about the estrangement by the latter the majority in the Lower Chamber that had ensured the acceptance of the bill by the untied meeting of the Duma.

Ключевые слова: либералы, Казачья группа, земское самоуправление, военное министерство, окружное и областное земское собрание, имущественный ценз.

Keywords: liberals, the Cossack group, zemsky selfgovernment, military Ministry, okrug and oblast assemblyes, property qualification.

Законопроект, распространивший Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. на Донскую область, был принят III Государственной думой 15 февраля 1912 г. Однако борьба за его принятие была долгой и трудной, фактически велась во всех четырех Государственных думах с 1906 по 1917 г. Разработка проекта осуществлялась в Казачьей группе и в комиссии Думы по самоуправлению. Членом этой комиссии был лидер Казачьей группы, учитель из Новочеркасска, член ЦК партии кадетов В.А. Харламов, который выступал и в III, и в IV Думах более 40 раз, в том числе и по проблеме введения земства в Области войска Донского (сокращенно ОВД). Однако фактически завершил работу над проектом закона правовед, почетный мировой судья Донецкого и Черкасского округов ОВД, крупный землевладелец (825 десятин) И.Н. Ефремов, которому Казачья группа поручила эту работу как юристу, опытному парламентарию, имевшему ряд научных трудов на эту тему. Под проектом подписался не только И.Н. Ефремов — докладчик в Думе по проекту, но и донцы, кадеты, юристы по профессии: Н.А. Захарьев (много раз вносил в него поправки), М.И. Кирьянов, а также учителя В.А. Харламов, М.С. Воронков, потомственный дворянин, финансист П.Р. Пырков. Законопроект подписали и представители других казачьих войск: фельдшер, социал-демократ А.А. Войлошников (Забайкальское казачье войско); входивший во фракцию октябристов, беспартийный Н.А. Маньков (Амурское казачье войско); врач, кадет Ф.А. Еремин (Уральское казачье войско); станичный атаман, член фракции прогрессистов С.И. Шеметов (Оренбургское казачье войско). Против проекта введения земства в ОВД активно не высказывались, но и не поставили свои подписи те члены Казачьей группы, кто по своему социальному статусу был обречен защищать царский строй: донцы — волостной старшина П.А. Плотников, урядник П.Ф. Кравцов, присяжный поверенный Новочеркасской судебной палаты, дворянин В.И. Черницкий; крупный землевладелец Терека Н.В. Лисичкин и др. [1].

О государственной деятельности И.Н. Ефремова, одного из создателей первого думского законопроекта о введении земства на Дону, упоминается практически во всех работах по истории России 1905-1917 гг., в энциклопедиях, в недавно появившейся интересной статье И.В. Денчика [2], а также в публикациях и автора данных строк [3]. По-прежнему недостаточно изучены вопросы участия

Ефремова в законотворческой деятельности Думы.

Цель статьи — проанализировать законопроект о донском земстве, проследить роль И.Н. Ефремова в осуществлении законотворческих установок либералов в III Государственной думе. Доказательством возрастающего научного интереса к проблеме является выход в свет новых монографий правоведов с призывом к ученым провести дальнейший «дифференцированный анализ законодательной деятельности депутатов Государственной думы» [4, с. 116].

Донской казак И.Н. Ефремов (06.01.1866 — 13.01.1945), депутат I, III, IV Государственных дум, министр Временного правительства вошел в историю освободительного движения России как активный борец за мирное преобразование страны. Важнейшим требованием либеральных партий (кадетов, мирного обновления, прогрессистов и др.) было распространение земского самоуправления на неземские губернии России (по реформе 1864 г. земское самоуправление было введено только в 34-х губерниях. Дон и Северный Кавказ были неземскими регионами). Против земской реформы в ОВД выступала исполнительная власть — военное министерство, которое видело во введении земства угрозу ослабления служилой пригодности казачества. К тому же чиновники постоянно ссылались на факт существования земства в ОВД в 1876-1882 гг. и отмены его по требованию казаков по причине роста налогообложения. Совершенно не учитывалась противниками земства изменившаяся в начале ХХ в. обстановка: рост капитализации станицы, наплыв неказачьего населения и др. Особенно острой была борьба вокруг проекта в III Думе (1907-1912 гг.) в связи с его выдвижением казаками-юристами Н.А. Захарьевым и И.Н. Ефремовым 3 апреля 1908 г. до его одобрения III Думой 15 февраля 1912 г.

О намерениях III Думы выполнить основное требование партии кадетов — ввести самоуправление в неземских губерниях — свидетельствует создание в ней специальной комиссии именно по местному самоуправлению (66 чел., председатель П.Н. Бала-шев). В ней работало 9 подкомиссий, из них три, так или иначе, занимались проблемами юго-востока России. Третья подкомиссия специально занималась проблемами распространения положения о земских учреждениях на Область войска Донского; девятая — «по работе законопроекта о местном самоуправлении в казачьих войсках»; и четвертая — «по распространению Положения о земских учреждениях

на Ставропольскую губернию» [5, с. 289]. Законотворчеством таким образом были затронуты и Дон, и Северный Кавказ. В итоге обсуждения в палате были приняты законопроекты о введении земства в Ставропольской губернии и на Дону, городского самоуправления в Новочеркасске, об упразднении крепостного права в Закавказье. И.Н. Ефремов активно участвовал не только в постановке региональных проблем казачества (их презентации), но и сам выступал с разработанными им (в Казачьей группе) законопроектами и поправками к ним. На пути к принятию основного (рамочного) законопроекта о введении земства в ОВД И.Н. Ефремов участвовал в постатейном обсуждении законопроекта. Такое обсуждение было призвано решить частные, но очень важные вопросы. 13 декабря 1907 г. Думой рассматривалась такая часть законопроекта, как снабжение казаков лошадьми при мобилизации (И.Н. Ефремов выступил с речью); по выступлению И.Н. Ефремова была принята поправка к законопроекту в той его части, где речь шла об изменении способа оплаты содержания окружных судов на Дону. Предлагалось осуществлять ее не за счет войсковых капиталов, а за счет государственного казначейства; обсуждалась и важная часть законопроекта (п. XIII) о передаче дворянских и крестьянских учреждений Области войска Донского из ведения Военного министерства (как было) в ведение Министерства внутренних дел.

30 января 1912 г. на общем собрании Думы должен был слушаться доклад И.Н. Ефремова о донском земстве. Это был весьма важный законопроект, который положил бы начало большой реформе на Дону, имевшей целью более широкое привлечение казачества и иногородних к управлению областью. Для сравнения напомним данные о фактическом состоянии управления в начале ХХ в., когда Область войска Донского находилась в ведении Военного министерства. В конце XIX — начале ХХ вв. во главе каждой из казачьих областей Дона, Кубани, Терека и др. находилось Войсковое правление, которое возглавлял наказной атаман. В руках Войскового правления было сосредоточено военное и гражданское управление соответствующих территорий. Исполнительную власть на местах возглавили: в Донском войске — атаманы округов, а на Кубани и Тереке — атаманы отделов (ведали военным и гражданским управлением, наблюдали за выполнением воинской повинности и формированием казачьих частей и отправкой их на службу). Управление станицами осуществляли станичный сход, станичный атаман со станичным правлением и станичный суд. Управлением поселков (хуторов),

входивших в состав станиц, ведали поселковый сход и поселковый атаман. По новому же земскому законопроекту положение должно было во многом измениться. В чем же главное изменение?

I. В п.п. XIII и XVII законопроекта отмечалось, что земские учреждения должны будут подчиняться уже не Военному министерству, а находиться в ведении Министерства внутренних дел (здесь и далее выделено авт. статьи). Роль наказного атамана была бы и по новому законопроекту по-прежнему велика (фактически исполнял роль губернатора земской губернии). Однако в Области войска Донского, как явствует из доклада Н.И. Ефремова, появлялись новые избираемые земские учреждения, призванные и для заведования относящимися к местным хозяйственным «пользам и нуждам», а именно — учреждения нового высшего распорядительного органа земского самоуправления — избираемое областное земское собрание. В округах же — окружное земское собрание, собиравшееся несколько раз в году. Высшим исполнительным органом становилось областное земское управление, а в округах — окружная земская управа. Земство должно было стать общегражданским, а не сословным органом управления.

II. Нововведение проекта И.Н. Ефремова заключалось также в том, что казачество, не имевшее большинства в области, получало большинство в областном земском собрании. И.Н. Ефремов доказывал, что земство было выгодно донскому казачеству, а сами казаки-парламентарии заявляли, что с введением земства на Дону казаки станут «хозяевами края». Проект был составлен так, что донские дворяне и донские казаки должны были получить значительное большинство в областном земском собрании — более 73 % всех голосов, хотя войсковое сословие уже не превышало 47 % населения Донской области. Согласно думскому законопроекту донское земство должно было быть возрождено с 1 января 1913 г.

III. Кто же должен был вводить земство? По законопроекту для этого создавались новые земские учреждения.

а) Учреждался Временный областной комитет, в который входили: войсковой наказной атаман (председатель); члены донского распорядительного комитета, советник областного правления (по назначению атамана); непременный член областного правления по крестьянским делам присутствия и председатель Черкасского съезда мировых судей.

б) В окружной станице созывалась временная окружная комиссия по введению земских учреждений (под председательством окружного предводителя дворянства) при участии окружного атама-

на или окружного начальника; члена окружного по крестьянским делам присутствия (по назначению этого присутствия); члена окружного распорядительного комитета (по назначению войскового наказного атамана); мирового судьи (по назначению съезда мировых судей), а также городского головы (в окружных городах, в которых было введено городовое положение).

IV. Проект решал проблему облегчения налоговых тягот донцов. На Дону было памятно недовольство казачества земством 1876-1882 гг. и обложением при этом станичников земскими сборами. Поэтому законопроект 1912 г. постановлял: (п. XI). В пособие станицам по уплате денежных земских сборов с земель станичных обществ обращать ежегодно: 1) суммы войскового капитала в размере внесенных в смету этого капитала на 1912 г. расходов на содержание учреждений» (богоугодных и врачебных) «и училищ, указанных выше; 2) ежегодно отпускаемые из средств государственного казначейства в распоряжение Донского войска 230.00 руб. в вознаграждение за потерю станичными обществами названного войска доходов от разрешения торговли крепкими напитками на станичных землях; 3) сумму, составляющую долю станичных обществ в том вознаграждении, какое в количестве 1239000 руб. ежегодно получает Донское войско за отошедшие от него в доход казны питейные сборы, определяемую через отчисления из этого вознаграждения по 56 3/10 копейки на каждую наличную душу мужского пола казачьего населения в 1912 году [7].

V. В проекте обозначены те учреждения войска, которые передавались в ведение земства: областная и окружная больницы, областная аптека и бактериологическая станция в Новочеркасске (с уплатой Войску со стороны земства 62585 руб. за больничные здания. Земству передавались также дела, числившиеся по областному правлению: областного агронома, войскового гидротехника, техника по рыболовству, специалистов по сельскому хозяйству, участковых ветеринарных врачей и фельдшеров. На земские средства (земство, как известно, было основано на принципе самофинансирования) было отнесено содержание состоявших в ведении областного правления и приказа общественного призрения богоугодных и врачебных заведений и бактериологических станций в Новочеркасске, а также содержание народных начальных училищ в казачьих поселениях.

VI. Организация выборов. Временные окружные комиссии должны были составить списки лиц, имевших право участия в избирательных собраниях и съездах, а также ведомости станичным казачьим

и сельским крестьянским обществам. Открытие станичных сборов и волостных сходов для избрания гласных возлагалось на участковых мировых судей. Они же должны были разъяснять членам сбора или схода земское положение и их обязанность по избранию гласных, а также все возникавшие при выборах недоразумения. Приговоры станичных сборов об избрании в первый раз земских гласных от станиц, а также заявления частных лиц о неправильностях, допущенных на этих сборах, должны были представляться войсковому наказному атаману, который, усмотрев из представленного ему выборного производства существенные нарушения законного порядка при выборах или получив о том заявление, передавал бы дело на разрешение временного областного комитета.

Законопроект вводил имущественный ценз, дающий право участвовать в избирательных собраниях, — 200 десятин.

Окружные гласные от станиц должны были избираться на станичных сборах из числа всех членов данного станичного общества, по одному от станицы. Крупнейшие станицы избирали по второму гласному. Какие именно — должен был определить областной комитет по введению земства, позже это право переходило к областному земскому собранию (§ 7).

Соответственно Высочайше утвержденному Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1890 г., вместо съездов окружных землевладельцев, городских избирателей (торгового сословия) думским законопроектом 1912 г. вводились «два избирательных собрания, причем в первом должны были участвовать дворяне потомственные и личные, а во втором все прочие избиратели, кроме лиц крестьянского сословия и представителей от станиц, а также представители юридических лиц».

Распространение выборных органов местного самоуправления на Область войска Донского было исторически прогрессивным явлением, ибо способствовало бы либерализации и демократизации края, привлечению населения к управлению и решению жизненно важных проблем просвещения, здравоохранения, строительства дорог и др., а также наделению населения Дона некоторыми гражданскими правами. Несомненно, положительна роль земства в сближении в одних учреждениях представителей крестьянства и казачества, нередко враждовавших между собой. Проекту предстояли испытания начавшейся войной, когда Военное министерство, имевшее свой альтернативный проект, трактовало думский законопроект как подрывающий служи-

лую пригодность казачества. Принятый Думой 15 февраля 1912 г. законопроект о введении земских учреждений на Дону был отклонен Государственным советом. Однако 3 марта 1916 г. 38 членов Государственной думы (преимущественно члены Казачьей группы) выдвинули его вновь на рассмотрение парламента. Лидеры Казачьей группы в IV Думе настаивали на повторном рассмотрении проблемы изменения местного представительства в земских учреждениях враждующих классов и сословий, находящихся под управлением военной администрации. Однако проект введения земства на Дону не был принят ни IV Думой, ни Временным правительством по причине нежелания местной военной администрации, атаманов и военного министерства.

Литература и примечания

1. Установлено по энциклопедии: Государственная дума Российской империи. Т. 1. 1906—1917 г. Энциклопе-

УДК 340.11

дия: в 2 т. М., 2006. С. 111, 195, 190, 219, 265, 3-8, 310, 372, 483, 636 и др.

2. Денчик И.В. И.Н. Ефремов в борьбе за мирное обновление России // Вопросы истории. 2007. № 1.

3. Звездова Н.В. Казак И.Н. Ефремов — парламентарий и министр Временного правительства // Пятые Петровские чтения. Петровская Академия наук и искусства, отделение исторических наук: Сборник научных трудов. СПб., 2004.

4. Аронов Д.В. Законотворческая деятельность российских либералов в Государственной думе (19061917 гг.). М., 2006.

5. Государственная дума Российской империи. Т. 1. 1906-1917 г. Энциклопедия: в 2 т. М., 2006. С. 289.

6. Рукосуев Е.Ю. Казачество: права и обязанности сословия // Вопросы истории. 1998. № 5.

7. Проект донского земства с незначительными сокращениями опубликован в книге С. Г. Сватикова. В данной статье приводятся отдельные его положения в нашей редакции. См.: Сватиков С.Г. Россия и Дон. Белград, 1924.

Невеселов А.А.

Аспирант Северо-Кавказской академии госслужбы

ЮРИДИЧЕСКАЯ, ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА, МОНИТОРИНГ ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПОНЯТИЕ, СООТНОШЕНИЕ

В статье рассматривается соотношение юридической, правовой политики и мониторинга права и законодательства, единство которых исследуется на основе выделения типичных компонентов структуры политики.

The article deals with the correlation ofjuridical legal policy and monitoring of law and legislation, the unity of which is investigated on the basis of singling out of the typical components of the policy structure.

Ключевые слова: юридическая политика, правовая политика, мониторинг права, мониторинг законодательства.

Key words: legal practice, legal policy, monitoring of legislature.

Понятие о политике, проблемы ее отграничения от смежных понятий и определения на этой основе государственной и правовой политики занимают с древнейших времен всевозрастающее значение, в том числе и в современной научной юридической литературе. Можно выделить несколько подходов к решению названных проблем, сложившихся в отечественной научной литературе, анализ которых дается в трудах профессора Г.И. Муромцева [1]. В политической и юридической литературе существует множество ее определений. В работах В.И. Ленина она характеризовалась как отношения между классами, нациями и другими социальными группами, ядром которой является проблема завоевания, удержания и использования государственной власти; участие в делах государства, определение форм, задач, содержания его деятельности.

Когда говорят о политике, часто имеют в виду основные принципы, нормы и направления деятельности (всю деятельность) по осуществлению государственной и общественной власти; одну из основных сфер общественной жизни (наряду с экономической, социальной и духовной), связанную с отношениями между социальными субъектами по поводу установления, организации, функционирования и изменения власти в обществе и государстве. В ряде случаев политика рассматривается как наука о задачах и целях государства и о средствах, которые имеются в распоряжении или бывают необходимы для выполнения этих целей.

Государственная политика (State policy) ассоциируется с политическим курсом, определением целей и задач внутренней и внешней политической деятельности и самой этой деятельности, направ-