Функции и виды государственной службы на современном этапе

Л.Т. ЖАНУЗАКОВА,

доктор юридических наук, профессор, зам. директора Института системных исследований казахстанского общества университета «Туран»,

А.З. ТУРИСБЕК, кандидат юридических наук

ФУНКЦИИ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Государственная служба - это публичная, профессиональная, оплачиваемая из государственных средств деятельность лиц, замещающими должности в государственных органах, осуществляемая в установленном законом порядке посредством реализации должностных полномочий и направленная на выполнение задач и функций государства.

Функции государственной службы могут быть внешние и внутренние. Содержание внешних функций обусловлено, с одной стороны, функциями государства, а, с другой стороны, - целями и задачами государственной службы. Внутренние же функции раскрывают основные направления ее развития как важнейшей структурной части государственного механизма.

В.А. Мальцев выделяет следующие основные внутриструктурные функции государственной службы:

1) осуществление постоянного и точного статистического учета персонала государственно-административного аппарата с целью проведения количественно-качественного анализа состава государственных служащих;

2) рациональная организация структуры и деятельности государственной службы с точки зрения обеспечения оптимальной численности бюрократического аппарата и оптимального объема материально-технических затрат на его содержание, позволяющая достичь максимального результата минимумом затрат;

3) привлечение научно-интеллектуальных кадров к исследованиям в области государственного управления, создание для них возможностей практического решения проблем в сфере государственной службы и совершенствования ее функционирования;

4) разработка квалифицированных требований к государственным должностям, порядку их замещения, формам и механизму контроля за их использованием;

5) совершенствование системы профессионального отбора и аттестации государственных служащих, планирования их карьеры и профессионального развития, организации подготовки и повышения их квалификации, анализа качества программ обучения, оценки и взаимосвязи между учебными заведениями и государственными органами;

6) формирование культуры кадров госслужбы в духе социальной справедливости, гражданской ответственности, права, принципа субсидиарнос-ти, этатизма;

7) формирование критериев рациональности и социальной эффективности государственной службы; обоснование выбора и применения стимулов и форм ответственности чиновников за выполнение должностных обязанностей; формирование высокой мотивации на результативную реализацию функций госслужбы в соответствии с показателями эффективности профессионально-трудовой деятельности государственных служащих;

8) подготовка законопроектов и программ реформ в области государственного управления и государственной службы1.

На наш взгляд, к внешним функциям государственной службы можно отнести:

- всемерное содействие в реализации и защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, юридических лиц;

- обеспечение и защита интересов государства;

- выполнение функций государственных органов в соответствующих отраслях и сферах государственной жизни.

Внутренними функциями государственной службы являются:

- организационно-регламентирующая - функция, заключающаяся в установлении и описании должностей государственной службы, определении круга должностных полномочий, подборе и расстановке кадров и т.д.

- организационно-техническая - функция, состоящая в обеспечении государственных служащих необходимыми организационно-техническими средствами, материалами, обеспечении им доступа к соответствующей информации;

- контрольная - функция, заключающаяся в постоянном наблюдении за состоянием кадрового состава государственных органов и деятельностью государственных служащих, принятие мер по привлечению к ответственности государственных служащих, совершивших правонарушения;

- оценочно-стимулирующая - функция, направленная на проверку результативности и качества работы государственных органов и государственных служащих, создание условий для совершенствования и повышение эффективности их деятельности;

- обучающая - функция, направленная на повышение уровня знаний и квалификации государственных служащих, соответствие их современным требованиям и задачам, стоящим перед государством;

- правовая - функция, состоящая в разработке и закреплении нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность государственной службы, статус государственных служащих.

Наиболее полная реализация задач и функций государственной службы обеспечивают высокую степень ее эффективности. В этой связи можно назвать следующие показатели результативности трудовой деятельности госслужащих (эффективности госслужбы):

1) степень соответствия направления, содержания и результатов деятельности профессионально-квалификационным и организационно-технологически заданным параметрам, закрепленным в должностных инструкциях;

2) степень законности управляющих решений и действий;

3) реальность управляющих воздействий;

4) степень соответствия содержания управляющих воздействий потребностям, интересам и целям людей;

5) уровень демократизма управленческой деятельности;

6) уровень престижности должностных полномочий, выражаемый в мере авторитетности решений и действий;

7) уровень гласности государственной службы, отражающий достоверность и целесообраз-

ность управленческой информации, выдаваемой госслужащими;

8) степень нравственности управляющих воздействий2 .

Для того чтобы государственная служба не трансформировалась в администрократию, т.е. неограниченную власть аппарата, В.Д. Граждан обоснованно указывает на необходимость повсеместного внутреннего и внешнего социального контроля. Внутренний контроль предполагает постоянно совершенствующиеся императивы эффективности и рентабельности:

- демократизацию состава государственной службы, создание так называемой «репрезентативной» административной власти;

- самодисциплину, механизмы политической отчетности;

- строгие профессиональные стандарты;

- глубоко укорененные привычки служения государству и обществу;

- усиление «прозрачности» государственного управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейшиз»;

- освоение современных технологий политико-административного управления - анкетирование, работа с фокус-группами, проведение компаний «из двери в дверь», социальная реклама, политический маркетинг и др.;

- совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан (внедрение институтов омбуд-смена, независимых судей и пр.).

Внгшний контроль, по его мнению, направлен на мобилизацию демократических институтов зарождающегося гражданского общества к соучастию и разрешению проблем и нужд государства и общества:

- формирование модели «отзывчивой» государственной службы»;

- создание государственно-общественных структур управления;

- содействие развитию институтов гражданского общества, неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т.п.;

- непосредственное участие населения в выработке, принятии и выполнении государственных правовых актов;

- совершенствование местного и других форм самоуправления; всемерное развертывание гласности, постоянное информирование общества о

результатах политико-административной дея-тельности3.

Общепринято деление государственной службы на два вида: гражданскую и милитаризованную. Гражданская служба может быть общефункциональной или общей (осуществление государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой) и специальной (реализация полномочий служащих в госорганах, имеющих выраженную отраслевую компетенцию, которая определяет специфику деятельности персонала). Милитаризованная служба может осуществляться в органах внутренних дел, таможенных органах, налоговой (финансовой - А.Т.) полиции, а также это военная служба4.

Схожую, но несколько отличающуюся позицию имеет А.Г. Барабашев, считающий, что государственная служба разделяется на государственную гражданскую, военную и специальную службу5.

Российскими авторами разграничиваются также федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ,6 а по принципу разделения властей - служба в органах законодательной, исполнительной и судебной властей7. Как отдельный вид публичной службы, не являющейся государственной, выделяется муниципальная служба - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления (управления)8. В то же время есть авторы, относящие ее к разновидности государственной службы, но не в государственно-территориальном масштабе, а на территории муниципального образования9. Да и в некоторых странах, например, Франции, к профессионально-трудовой деятельности госслужащих относится и муниципальная служба10.

В Казахстане конституционной реформой 2007 г. маслихаты признаны органами местного самоуправления. В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 9 февраля 2009 г., и маслихаты, как выборные органы самоуправления, и акиматы, как местные исполнительные органы, входящие в систему единой исполнительной власти, выполняют функции местного самоуправления и одновременно проводят государственную политику на местах. То есть возобладала «государственная» теория самоуправления, согласно которой органы местного самоуп-

равления рассматриваются как часть целостной системы государственного управления11 .

По мнению Г.С. Сапаргалиева, «формально можно отделить местное государственное управление от самоуправления, а фактически это сделать невозможно». Такое отделение, - считает он, - «ведет к законодательному тупику», поскольку Конституция четко не устанавливает -одним, двумя или несколькими законами должны регулироваться вопросы управления на местах. Несмотря на принятие Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», «оторвать государственное управление от местного самоуправления невозможно в силу наличия элементов их естественной связи»12.

В этой связи муниципальная служба, как отдельный вид публичной службы, казахстанским законодательством не выделяется. Деятельность служащих аппарата маслихатов и акиматов регулируется законодательством о государственной службе.

Наконец, государственная служба может дифференцироваться на политическую и административную. Однако мнения ученых по этому вопросу неоднозначны.

Так, В.Д. Граждан отмечает, что в основе государственной власти лежит принцип дихотомии, т.е. ее раздвоения на первичную политическую власть (депутаты, руководители исполнительных органов власти и судьи) и вторичную политико-административную власть (собственно государственную службу). Все уровни, формы и части власти участвуют в формировании политики государства. Поэтому административная власть в сфере государственного управления - это тоже политическая власть, только со своей спецификой. Политические руководители выполняют первичные политические функции, госслужащие - вторичные, они направлены на реализацию политических решений, принятых политическими руковдителями13.

Он критикует попытки разделения «стратегических» и «оперативных» исполнительских функций, осуществляемых самостоятельными агентствами, полагая, что государственный орган должен состоять из органического единства этих двух групп функций, поскольку он -аналог самого государства. «Политическая и административная власть в государстве дифференцируется лишь функционально, но никак не организационно. В организационном отношении все функции государственной власти сосредоточиваются в его органах. Именно органы

соединяют государство с подвластной массой населения»14.

Административная власть (госслужба) обычно сосредоточена на выполнении двуединой цели: 1) обеспечивает политическим руководителям аппаратные услуги относительно информационно-технологических, организационных и др. функций; 2) оказывает разнообразные услуги населению (справки, выписки, регистрации) и потому должна «держать руку на пульсе», последовательно и вдумчиво изучать настроения и потребности населения и доводить их до сведения своей политической власти. В этом смысле государственная служба по своей социальной роли оказывается сервисной (обслуживающей) службой в составе государственного управления15.

Основное же содержание и направления деятельности государственно-бюрократического аппарата, - пишет В.М. Манохин, - определяют политические лидеры. Функции этих политических лидеров по реализации задач государственного управления носят директивно-направляющий характер и выходят за пределы госслужбы16.

В казахстанском законодательстве прослеживается обратный подход, согласно которому и политические лидеры рассматриваются как особая категория государственных служащих.

Применительно к казахстанскому законодательству можно предложить следующую классификацию видов государственной службы.

По социальному назначению и субъектному составу государственная служба разделяется на:

- общую или общегражданскую (служба в органах законодательной, исполнительной власти, аппарате судебной власти, Администрации Президента, других центральных государственных органах, органов местного государственного управления и самоуправления);

- специальную или милитаризованную (служба в органах Министерства обороны, прокуратуры, внутренних дел, финансовой полиции, национальной безопасности, таможенных, налоговых органах).

По территориальному принципу государственная служба может осуществляться:

- в центральных органах власти;

- в органах местного государственного управления и самоуправления.

Территориальный принцип или сфера осуществления могут быть взяты за основу также для такой классификации видов государственной службы, как прохождение ее:

- непосредственно на территории Республики Казахстан (внутренняя);

- за пределами Республики Казахстан - в дипломатических и иных внешних представительствах (внешняя).

По месту осуществления государственная служба может быть:

- в Администрации Президента;

- в органах законодательной власти;

- в органах исполнительной власти;

- в органах судебной власти;

- в контрольно-надзорных органах;

- в органах местного самоуправления.

По уровню осуществления должностныгх полномочий выделяется:

- политическая госслужба;

- административная госслужба.

По значимости осуществляемыгх функций и полномочий выделяется:

- служба, осуществляемая в органах, и на должностях, связанных с непосредственным осуществлением функций государства, как правило, обладающих конституционным статусом (например, в Правительстве);

- служба, осуществляемая во вспомогательных органах, призванных обеспечивать деятельность первой группы органов (например, в Комитете по судебному администрированию при Верховном Суде).

По порядку наделения полномочиями можно разграничивать:

- государственную службу, осуществляемую выборными должностными лицами (депутаты Парламента, Президент, судьи Верховного Суда);

- государственную службу, осуществляемую должностными лицами, назначаемыми в установленном законом порядке (члены Конституционного Совета, судьи, Премьер-Министр и члены Правительства);

- государственную службу, осуществляемую должностными лицами, назначенными в конкурсном порядке (большинство административных госслужащих).

Использованная литература

1. Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. - Н., Новгород, 1995. - С. 10-11.

2. Игнатов В.Г., Лысенко В.Д., Понеделков А.В., Старостин А.М. Региональная государственная служба: проблемы, опыт, социологический анализ. - Ростов-на-Дону, 1998. - С. 71-73.

3. Граждан В.В. Государственная служба как политико-административная власть // Власть. -2001. - № 2. - С. 24.

4. Манчева А.В. Государственная служба: понятие, виды, принципы // Ежеквартальный журнал «В мире права» - http: //iwr.nm.ru/numbers/22000/c50.htm . - С. 3.

5. Барабашев А.Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы, аналитический обзор направлений и содержания реформирования госслужбы в Российской Федерации. - М., 1995. - С. 1.

6. Манчева А.В. Государственная служба: понятие, виды, принципы // Ежеквартальный журнал «В мире права» - http: //iwr.nm.ru/numbers/22000/c50.htm . - Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Правоведение». - М.: Зерцало, 1977. - С. 167.

7. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - С. 168.

8. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. - С. 192.

9. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. - М., 1997. - С. 244; Морозов С.В. Государственная служба как специфическая профессионально-трудовая деятельность // Вестник Московского университета. Серия 18. Социология и политология. - 1999. - №4. - С. 142; Демин А.А. Государственная служба. Методические рекомендации. Курс лекций //www.edu.ru/ modules.php?op= modloadename=web - С. 12.

10. Зарубежный опыт управления: подготовка кадров государственной службы. Проблемы России. - М., 1998. - С. 45.

11. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. - 1992. - №10. - С. 99; Rhodes R. The National World of Local Government. - L., 1986. - Р. 1; Гурьев А. Власть и самоорганизация граждан // Маслихат. - 2002. - №1. - С. 43; Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник решений федеральных судов / Сост.: Гильченко П.В., Дементьев А.Н., Лаптева Л.Е. - М., 1997. - С. 47-48; Мельников А.Н., Поликарпов Б.Э. Становление городского самоуправления в современной России // Правоведение. - 1995. - №2. - С. 61; Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. - 2000. - №11. - С. 15.

12. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс. -Алматы: Жел жаргы, 2002. - С. 512, 513.

13. Граждан В.Д. Государственная служба: соотношение политики и права // Власть. - 2001. -№7. - С. 71-72; Он же. Государственная служба как политико-административная власть // Власть. -2001. - №2. - С. 19-20.

14. Граждан В.Д. Государственная служба как политико-административная власть // Власть. -2001. - №2. - С. 23.

15. Граждан В.Д. Государственная служба как политико-административная власть // Власть. -2001. - №2. - С. 23.

16. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. - М., 1997. - С. 116.

Бул мацалада мемлекет органдарыныц 1шк1 жэне сыртцы нег1зг1 цызметтер1 царасты-рылган жэне де олардыц турл1 влшемдермен ж1ктелу1 берыген.

В статье рассматриваются основные внутренние и внешние функции государственной службы, дается классификация ее видов по различным критериям.

This paper considers the main internai and external functions of public administration and gives classification of its types by various criteria.