Проблемы российского федерализма

Проблемы российского федерализма

Центр готовит наступление на губернаторов

       Чем ближе окончание кампании по выборам губернаторов, тем больше центр задумывается, как сложатся его отношения с главами субъектов федерации, обретшими почти непотопляемый статус "всенародно избранных"; к тому же многие победители могут оказаться представителями прокоммунистической оппозиции, а то и криминальных кругов. И в Москве решились на упреждающие действия.
       
Возможен ли бунт регионов?
       Как стало известно Ъ, глава администрации президента Анатолий Чубайс озадачил подчиненных нелегкой задачей — реорганизовать федеральные территориальные органы в регионах. Суть реформы состоит не просто в том, чтобы окоротить избранных губернаторов, но чтобы вдохнуть новую жизнь в российский федерализм, переживающий известный кризис. Никаких официальных документов, как выяснил корреспондент Ъ в ходе многочисленных бесед с чиновниками, в администрации пока нет. Нет и единого плана — пока речь идет о некоей сумме предложений. Нет и единства в понимании проблем, которые предстоит решить авторам будущей реформы.
       Одни чиновники бьют тревогу, предвещая чуть ли не бунт регионов тотчас по окончании выборов и превращение Москвы в столицу рыхлой конфедерации. Массовое пришествие "крепких хозяйственников" к власти в провинции вызывает у центра опасения, что после выборов регионы постараются ослабить свои связи с Москвой. Регионы побогаче, к примеру газовый Ямало-Ненецкий автономный округ, уже сейчас демонстрируют центру свою независимость, отказываясь участвовать в выборах непосредственного, казалось бы, начальника — тюменского губернатора.
       Другие обитатели Кремля успокаивают: мол, причин для паники нет — федеральная власть не лишится в одночасье всех рычагов управления. Как бы то ни было, тех и других объединяет обеспокоенность тем, что в любом случае необходимо восстановить управляемость страной.
       
Любая армия обходится дорого
       Сейчас, по словам сотрудников администрации, в каждом регионе может быть от 36 до 53 федеральных органов власти. Это силовые структуры (ФСБ, МВД), экономические (агентства Госкомимущества, таможни, службы занятости, предприятия федерального подчинения), органы надзора (санэпиднадзор, налоговая полиция, налоговая инспекция, КРУ Минфина). Регион отдает (пока еще) федеральным органам лучшие помещения, обеспечивает их транспортом, коммунальными услугами, зачастую обижая своих чиновников.
       Большие регионы еще способны выдержать такое. Но для малых — Усть-Ордынского Бурятского, Агинского Бурятского, Эвенкийского автономных округов с населением от 50 до 70 тыс. человек — содержать десятки федеральных чинов — ноша непосильная по нынешним временам. А многие из федеральных служб (к примеру, "Госстрахнадзор", технадзор), по словам работников администрации, были созданы еще на заре советской власти, они дублируют друг друга и вообще при переходе к рынку ни к чему. К примеру, в Санкт-Петербурге более 40 федеральных структур, причем комплекс, занимающийся экологией и природными ресурсами, насчитывает 11 ведомств; финансовыми проблемами занимается пять, рынок труда регулируют три службы. Инспекция по качеству товаров сосуществует с обществом потребителей. Бюрократия разрослась до размеров, невиданных даже в советские времена.
       В администрацию президента идут письма с жалобами: федеральных чиновников порой в 10 раз больше, чем местных. Содержать эту армию в ситуации острого бюджетного кризиса уже почти невозможно — как и управлять ею. К тому же часть служб имеет двойное подчинение — центру и местным властям. Плоды успешной борьбы глав администраций с центром за право соучаствовать в назначении глав федеральных ведомств на местах можно найти в уставах субъектов федерации, зачастую противоречащих федеральным законам (что уже сейчас является предметов внимания Конституционного суда). Теперь же, когда избранные губернаторы становятся полноправными хозяевами в регионе, диалог между ними и центром может еще более осложниться.
       
Как окоротить губернаторов, не перекраивая карту России
       Что делать? Замыслы в Кремле разные. В качестве первого шага предлагается отобрать у губернаторов право согласовывать назначения чиновников федеральных учреждений в регионах. Звучат и более радикальные рецепты — например, кроить и уплотнять федеральные ведомства на местах. А для этого предлагается разбить всю территорию России на так называемые укрупненные федеральные округа.
       В администрации президента, как удалось выяснить, несколько подходов к такой перекройке. Один из них, по словам ряда экспертов, еще в 1993 году разработала группа Чубайса. Федеральный округ в этом варианте должен включать в себя несколько субъектов федерации. Причем области и республики входят в него на равных. В рамках такого округа существует общий — одинаковый для всех укрупненных округов — набор федеральных ведомств. По предварительным оценкам, их будет меньше, чем сейчас. И этот "набор" должен обслуживать все входящие в укрупненный округ субъекты федерации. При этом предполагается, что федеральные ведомства разместятся не в одном месте, а могут быть разбросаны по столицам входящих в укрупненный округ субъектов федерации.
       Согласно другому проекту — он год назад разрабатывался в Аналитическом центре администрации президента группой Леонида Смирнягина, — предлагается располагать такие "ведомственные столицы" не в столицах субъектов федерации, а в специально выбранных для этого провинциальных городах. Цель — лишить главные региональные города вообще каких бы то ни было преимуществ. К примеру, ведомственной столицей предполагаемого федерального округа европейского севера России (он должен объединить несколько областей и Карельскую республику) может стать Беломорск (Карелия). Для округа Южной Сибири — Юрга (Кемеровская область). Есть и такое предложение: создавать для каждого федерального ведомства свою территориальную сеть ведомственных округов. В первую очередь, по словам начальника управления администрации президента по делам территорий Сергея Самойлова, разрабатывается территориальная сетка федеральных налоговых округов.
       Практика такого ведомственного территориального деления не оригинальна: в США каждое федеральное министерство имеет свою территориальную сеть, не совпадающую с границами штатов и графств. Будет позаимствован и опыт института префектов во Франции. Созданный Наполеоном в 1800 году, он пережил не один режим. И сегодня представитель президента в Санкт-Петербурге Сергей Цыпляев предлагает сформировать региональные центры федеральной власти во главе с полномочным представителем президента — российским префектом. По примеру французских префектов, он будет представлять президента в отношениях с гражданами, органами госвласти, местного самоуправления, общественными объединениями и предприятиями. Причем, в отличие от нынешней практики, губернаторы полностью исчезнут из поля зрения префектов. Главной их целью станет координация деятельности федеральных учреждений и предприятий на подведомственной территории. Для этого, считает Цыпляев, надо собрать представителей всех входящих в большой округ федеральных структур в одном месте или же создать из них специальную коллегию. В качестве прообраза такого центра федеральной власти на местах Цыпляев называет "Федеральный дом", открытый им полтора года назад, где под одной крышей собраны многие из федеральных территориальных органов. Дом служит не только символом центральной власти, но и дает существенную экономию, ибо все службы имеют единую бухгалтерию и единое коммунальное хозяйство.
       Впрочем, идея с префектами имеет и изъян — нечеткое разграничение полномочий российских префектов, региональных администраций и местных органов власти. Российским префектам центр хотел бы делегировать немалую власть. Кстати, во Франции в 1982-1983 годах слово "префект", то есть "начальник", было изменено на "комиссар", то есть "уполномоченный". Сегодня в России "комиссар" звучал бы актуально — в унисон с ВЧК и вообще в соответствии с жестким дирижизмом центра.
       
Кнут, который должен стать пряником
       Аналитики президентской администрации еще только ломают головы над структурой в рамках планируемой "губернской реформы". Экономика же еще долго будет структурирована по субъектам федерации, а не по округам, как считает начальник управления по координации деятельности представителей президента Антон Федоров. У центра сложились самые тесные, хотя и не всегда эффективные экономические отношения с провинцией. (Неэффективность прежде всего в том, что налоги с регионов центр получает с трудом.) Несколько более работоспособен механизм предоставления дотаций из центра. И именно этим пряником Москва намерена воспользоваться. Замысел в том, что в случаях, когда дотации центра велики (а из 89 субъектов лишь 12 имеют недотационные бюджеты), вводится режим федерального фискального управления. Решающий голос при обсуждении бюджетных дел в регионе получает специальный фискальный префект, назначаемый из центра. Правда, и сейчас (по закону "О федеральном бюджете на 1996 год") если регион получает субсидии из центра, но при этом дотирует местные цены, то субсидии урезаются на сумму ценовых дотаций. Правда, не всегда такие меры центра действенны. Кое-где региональные власти (под предлогом "фискального гнета Москвы") задерживают выдачу зарплат и пенсий. А многие вообще не хотят позволить центру вмешиваться во внутренние дела. К примеру, в 1995 году, когда центром готовилась программа помощи депрессивным районам, Волгоградская область от нее отказалась, потому что взамен Москва потребовала полный отчет о жизни области.
       Тем не менее идея открытости региональных бюджетов замечательна уже тем, что способна подтолкнуть регионы к тому, чтобы они отказались от дотаций и начали жить самостоятельно. Тем более что резервы у многих есть: зачастую внебюджетные фонды превышают бюджетные. Например, в Ульяновской области, как стало известно Ъ, средств вполне хватает, чтобы дотировать знаменитые "горячевские пособия" — карточки на продукты по ничтожным ценам.
       Так или иначе, но сегодня у Москвы полной ясности с перестройкой отношений с провинцией нет, а все проекты носят предварительный характер. Пока же центр будет действовать с упором на фискальные рычаги. Другое дело, что их растущая неэффективность делает все более актуальным вопрос о широкомасштабной реформе российского федерализма, возможно, реформе конституционного уровня.
       
       МАРИНА Ъ-СЕРГЕЕВА