Законодательство закавказских государств о возмещении вреда, причиненного актами власти (к новейшей истории межгосударственного сотрудничества в области права)

2.8. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЗАКАВКАЗСКИХ ГОСУДАРСТВ О ВОЗМЕЩЕНИИ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО АКТАМИ ВЛАСТИ

Смоленцева И.А., старший преподаватель ТФ МГЭИ, аспирантка,

Московский гуманитарно - экономический институт

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Применение исторического и сравнительного методов в правовых исследованиях позволяет выявить основные тенденции развития тех или иных общественных отношений, оценить уровень их юридической регламентации, а также способствует формированию оптимальной правовой модели поведения участников отдельных отношений.

История правовых исследований проблем имущественной ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный актами власти, насчитывает не одно десятилетие, однако дискуссии о субъекте ответственности, об условиях ее наступления, о финансовых источниках возмещения причиненного вреда продолжаются и в современной юридической литературе. Различно решаются указанные спорные вопросы и в национальном законодательстве. Поэтому сравнительный анализ соответствующих правовых норм Российской Федерации и иных государств, прежде всего ближнего зарубежья, представляет значительный теоретический и практический интерес. Автором были проведены такого рода исследования, в частности применительно к законодательству Республики Молдова1, Украины2, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан, Туркменистана, Республики Узбекистан3. В рамках настоящей статьи обратимся к сравнительному анализу норм о специальной деликтной ответственности, содержащихся в законодательстве Российской Федерации и Азербайджанской Республики, Республики Армения и Грузии.

Конституция Азербайджанской Республики (принята 12 ноября 1995 года; с послед. изм.) содержит «обширный раздел, в котором закреплены основные права, свободы и обязанности гражданина Республики»5. В ст.

1См.: Смоленцева И.А. Возмещение вреда, причиненного публичной властью, по законодательству Молдова // Бизнес в законе. 2008. № 3.

2 См.: Смоленцева И.А. Возмещение вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, по законодательству Украины и Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. № 5.

3 См.: Смоленцева И.А. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный актами управления, по законодательству азиатских стран Содружества Независимых Государств // Вестник Тверского государственного университета. 2008. № 11.

4 СоюзПравоИнформ // Законодательство стран СНГ.

5 Королев Ю.А. Вводная статья / В кн. Конституции государств-

участников СНГ. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА. М.,

1999. С. 8.

68 Конституции, названной «Право требовать возмещения ущерба», установлено:

«I. Права лица, пострадавшего от преступления, а также от злоупотребления властью, охраняются законом. Пострадавшее лицо обладает правом участвовать в осуществлении правосудия и требовать возмещения нанесенного ему ущерба.

II. Каждый обладает правом на возмещение государством ущерба, нанесенного в результате незаконных действий или бездействия государственных органов либо их должностных лиц».

Данные конституционные положения получили развитие в гражданско-правовых нормах. Так, ст.1100 Гражданского кодекса Азербайджанской Республики (от 28 декабря 1999 года; с послед. изм.)6 регулирует ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами: «Вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению Азербайджанской Республикой или соответствующим муниципалитетом». Содержание приведенных норм в целом совпадает со ст. 1069 ГК РФ. Существенное различие касается субъекта ответственности за вред, причиненный органами местного самоуправления, а также должностными лицами этих органов: по законодательству Российской Федерации гражданско-правовая ответственность в таких случаях возлагается на муниципальное образование, а по законодательству Азербайджанской республики - на соответствующий муниципалитет. Как следует из Главы IX. «Муниципалитеты» Конституции Азербайджанской Республики, муниципалитеты - это органы, осуществляющие местное самоуправление. Ст.ст. 142146 Конституции регламентируют организацию самоуправления на местах, организацию работы муниципалитетов, определяют их полномочия, порядок принятия решений, гарантируют независимость муниципалитетов. Отмеченный различный подход к определению субъекта гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный государственной властью и властью муниципальной, представляется недостаточно обоснованным. Более верным является решение этого вопроса российским законодателем, возлагающим ответственность за вред, причиненный тем или иным уровнем публичной власти, на соответствующее публичноправовое образование: Российскую Федерацию, субъекта Российской Федерации, муниципальное образование.

Следует также заметить, что из Гражданского кодекса Азербайджанской республики (по состоянию на 25 декабря 2007 года) исключены ст. 22 «Возмещение убытков, причиненных органами государственной власти и органами местного самоуправления», и ст. 1116 «Учет вины потерпевшего и имущественного положения причинителя вреда».

Конституция Республики _ Армения (принята 5 июля 1995 года; с послед. изм.) содержит Главу 2. «Основные права и свободы человека и гражданина». Однако в названной главе (ст.ст. 14-48) нет специальной нормы о праве на возмещение вреда, причиненного публичной властью. В то же время, как установлено ч.1 ст. 42 Конституции Республики Армения, основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные Конститу-

6 СоюзПравоИнформ // Законодательство стран СНГ.

7 СоюзПравоИнформ // Законодательство стран СНГ.

цией, не исключают других прав и свобод, установленных законами и международными договорами.

Статья 18 Гражданского кодекса Республики Армения от 17 июня 1998 года (с послед. изм. и доп.)8 регулирует возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления: убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу вследствие незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Республикой Армения или соответствующей общиной. Как установлено ст. 128 ГК, Республика Армения и общины являются субъектами гражданского права.

Регулированию ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, посвящена ст. 1063 ГК Республики Армения: вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению Республикой Армения или соответствующей общиной.

Сравнивая нормы ст. 1063 ГК Республики Армения и ст. 1069 ГК РФ, можно отметить, что законодатели обоих государств в принципе единообразно регулируют отношения гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный публичной властью. Различие состоит в том, что в ст. 1063 ГК Республики Армения не употребляется понятие и соответствующий термин «казна», тогда как в ГК РФ имеется указание на то, что вред возмещается за счет соответствующей казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. В то же время в ст. 130 ГК Республики Армения предусмотрено, что:

1. Республика Армения или община отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом.

2. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности или в собственности общины, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Конституция Грузии (принята 24 августа 1995 года; с послед. изм. ) включает Главу вторую «Гражданство Грузии. Основные права и свободы человека» (ст.ст. 1247). В ч.9 ст. 42 Конституции Грузии установлено: «За счет государственных средств в судебном порядке всем гарантируется полное возмещение ущерба, незаконно нанесенного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их служащими».

Развивая указанное конституционное положение, Гражданский кодекс Грузии от 26 июня 1997 года (с послед. изм. и доп.)10 нормами ст. 1005 регулирует ответственность государства за вред, причиненный его служащими:

«1. Если государственный служащий умышленно или по грубой неосторожности нарушает свои служебные обязанности в отношении других лиц, государство или орган, в котором работает этот служащий, обязаны возместить наступивший вред. При умысле или грубой

8 СоюзПравоИнформ II Законодательство стран СНГ.

9 СоюзПравоИнформ II Законодательство стран СНГ.

10 СоюзПравоИнформ II Законодательство стран СНГ.

неосторожности служащий вместе с государством солидарно несет ответственность.

2. Обязательство возмещения вреда не возникает, если пострадавший умышленно или по грубой неосторожности не попытался правовыми средствами предотвратить вред».

При сравнительном анализе соответствующих конституционных и отраслевых норм законодательства Российской Федерации и Грузии следует отметить ряд существенных отличий в позиции грузинского законодателя.

Во-первых, в ч.1 ст.1005 ГК Грузии речь идет о причинении вреда государственными служащими. Исходя из содержания ч. 9 ст. 42 Конституции Грузии, надо полагать, что в ч.1 ст. 1005 ГК имеются в виду не только государственные служащие, но также служащие органов местного самоуправления. Наименование ст. 1005 ГК Грузии также следует толковать распространительно, имея в виду не только государственных, но и муниципальных служащих. Кроме того, в п. 1 ст. 1005 ГК непосредственным причинителем вреда называется государственный служащий, указание на государственный орган как на причинителя вреда отсутствует, тогда как в ч.9 ст. 42 Конституции Грузии в качестве причинителей вреда называются сначала государственные органы и органы местного самоуправления, а затем уже их служащие. Как известно, ст. 1069 ГК РФ регулирует ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Редакция ст. 1069 ГК РФ в части указания на государственные органы, органы местного самоуправления как на причинителей вреда представляется более удачной. Что касается положений грузинского законодательства относительно государственных служащих, а не только должностных лиц, как это имеет место в российском законодательстве, то отмеченное обстоятельство обусловливает постановку вопроса о целесообразности соответственного расширения круга лиц - непосредственных причинителей вреда, возмещение которого регулируется ст. 1069 ГК РФ. Действительно, возложение на публично-правовое образование гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный не только должностными лицами, но и государственными и муниципальными служащими, с одной стороны, обеспечит возмещение вреда более широкому кругу потерпевших, с другой - будет в определенной степени способствовать надлежащему осуществлению полномочий государственной и муниципальной службы.

Общественные отношения, связанные с государственной и муниципальной службой являются составной частью предмета административно-правового регулирования, поэтому их детальное исследование выходит за рамки настоящей статьи. Отметим ряд основных положений, имеющих непосредственное отношение к поставленному выше вопросу. Помимо Конституции РФ нормативную основу государственной службы составляют Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»11 и Федеральный закон РФ от 24 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»12. Ряд нормативно-правовых актов регулируют отношения, связанные с военной службой и правоохранительной службой. «Согласно нормативным положениям о видах государственной службы должности государственной службы можно разделить на следующие виды:

1) должности государственной гражданской службы:

11 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

12 СЗ РФ. 2004. № 31.Ст.3215.

а) должности федеральной государственной гражданской службы;

б) должности государственной гражданской службы субъекта РФ;

2) воинские должности;

3) должности правоохранительной службы»13.

По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами14. Исходя из категорий должностей гражданской службы (руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты), также можно сделать вывод, что не каждый государственный служащий обладает властно-распорядительными функциями. Однако любая государственная должность устанавливает перечень функций и полномочий в части реализации компетенции государственного органа. По словам Ю.Н. Старилова, с точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности как Российской Федерации, так и ее субъектов15. Поскольку в процессе государственной службы государственными служащими всех категорий реализуются функции и полномочия государства, последнее, на наш взгляд, должно нести обязанность по возмещению потерпевшему вреда в порядке, установленном законодательством. Соответственно в ст. 1069 ГК РФ наряду с должностными лицами следует назвать также иных лиц, занимающих должности государственной службы, либо использовать обобщающее понятие и термин «лицо, замещающее государственную должность».

Спорность позиции российского законодателя по поводу того, что возмещению подлежит вред, причиненный в результате действий (бездействия) только должностного лица, отмечает С.Ю. Рипинский. По его словам, обязательства из причинения вреда возникают в результате правонарушений, которые наряду со всем прочим могут быть связаны с нарушением служебной компетенции, круга служебных обязанностей. В частности, из практики следует, и автор приводит убедительные примеры, что вред предпринимателям может причиняться в результате незаконной деятельности как должностных лиц, так и работников оперативного и даже вспомогательного состава16. «Таким образом, - заключает С.Ю. Рипинский, - для возникновения ответственности государства не имеет первостепенного значения то обстоятельство, какой из работников органа допустил противоправные действия. Определяющим моментом здесь является то, что действия госслужащего были связаны с осуществлением служебных функций, т.е. в широком смысле - с административной деятельностью государственного органа»17.

В ст. 1069 ГК Российской Федерации говорится также о должностных лицах органов местного самоуправления, в связи с чем возникает вопрос, аналогичный поставленному выше, то есть о целесообразности расши-

13 Бахрах Д.Н. Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 3-е изд., пересмотр. и доп. -М.: Норма, 2008. С. 256.

14 Там же. С. 311.

15 См.: Там же. С. 261.

16 См.: Рипинский С.Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиненный предпринимателям / Под научной редакцией К.К. Лебедева. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002. С. 153.

17 Там же. С. 153-154.

рения круга лиц - непосредственных причинителей вреда, возмещение которого регулируется ст. 1069 ГК, за счет включения в него не только должностных лиц органов местного самоуправления, но и муниципальных служащих. Помимо Конституции РФ нормативную основу муниципальной службы составляют Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»18, Федеральный закон РФ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25 - ФЗ19 и ряд других нормативноправовых актов.

Должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (п.1 ст. 6 ФЗ РФ «О муниципальной службе в Российской Федерации».) В соответствии со ст. 8 названного Закона должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.

Подобно тому, как по объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами, так и муниципальные служащие по указанному критерию подразделяются на должностных лиц и служащих. Исходя из перечня групп должностей муниципальной службы, можно сделать вывод, что не каждый муниципальный служащий обладает властнораспорядительными функциями, однако каждый из них осуществляет функции и полномочия муниципального органа. Поэтому муниципальное образование, на наш взгляд, должно нести обязанность по возмещению потерпевшему вреда, причиненного муниципальным служащим, в порядке, установленном законодательством. Соответственно в ст. 1069 ГК РФ должна быть включена норма, в которой наряду с должностными лицами следует указать также лиц, занимающих должности муниципальной службы, либо использовать обобщающее понятие и термин «лицо, замещающее муниципальную должность».

Итак, сравнительный анализ норм ст. 1069 ГК Российской Федерации и ст. 1005 ГК Грузии, определяющих, в частности, круг лиц, являющихся непосредственными причинителями вреда, подлежащего возмещению по правилам рассматриваемого специального деликта, свидетельствует о плодотворности идеи грузинского законодателя о включении в круг указанных лиц не только должностных лиц, но и государственных служащих. Применительно к понятийному аппарату и терминологии российского законодательства речь идет о лицах, замещающих соответственно государственные или муниципальные должности государственной либо муниципальной службы. Поскольку такие лица осуществляют функции и полномочия государства либо муниципальных образований, гражданско-правовая ответственность за причиненный ими вред при исполнении обязанностей публичной службы должна возлагаться на соответствующее публично-правовое образование. В целях повышения профессионализма государственной

18 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (с послед. изм. и доп.).

19 СЗ РФ. 2007. № 10.Ст.1152.

и муниципальной службы, а также гражданско-правовой защиты потерпевшего в российском законодательстве, необходимо предусмотреть ответственность публичноправовых образований за действия (бездействие) не только должностных лиц, но также лиц, замещающих должности государственной либо муниципальной службы.

Во-вторых, в ч.1 ст.1005 ГК Грузии законодатель предлагает альтернативное решение вопроса о субъекте ответственности: причиненный вред обязаны возместить государство или орган, в котором работает служащий, нарушивший свои служебные обязанности в отношении других лиц. В то же время в названии ст. 1005 ГК говорится об ответственности государства, но не органа. Последнее положение в полной мере согласуется с ч. 4 ст. 24 ГК Грузии: «Государство участвует в гражданско-правовых отношениях так же, как юридические лица частного права. Полномочия государства в этих случаях осуществляются его органами (министерствами, государственными департаментами и т.д.), они при этом не являются юридическими лицами». Указание на государственные либо муниципальные органы в качестве субъектов ответственности отсутствует и в ч.9 ст. 42 Конституции Грузии. Сложно разрешить поставленный выше вопрос и с точки зрения правоприменительной практики, поскольку в ст.1005 ГК отсутствуют критерии, руководствуясь которыми можно обоснованно возложить гражданско-правовую ответственность в одних случаях на государство, а в других - «на орган, в котором работает этот служащий».

В-третьих, спорной представляется редакция нормы п.1 ст. 1005 ГК Грузии, устанавливающая, что «При умысле или грубой неосторожности служащий вместе с государством солидарно несет ответственность». Поскольку в предыдущей норме п.1 ст.1005 обязанность по возмещению вреда возлагается на государство или соответствующий орган, то и в норме о солидарной ответственности служащего логично было бы указать в качестве солидарного должника не только государство, но и его орган. Кроме того, конструкция норм ч. 1 ст. 1005 ГК Грузии дуалистична в том плане, что одна из ее норм основана на концепции гражданско-правовой ответственности публично-правового образования, а другая - на концепции персональной ответственности служащего.

В-четвертых, ст. 1005 ГК Грузии по сравнению с российским гражданским законодательством формулируется правило п.2: «обязательство возмещения вреда не возникает, если пострадавший умышленно или по грубой неосторожности не попытался правовыми средствами предотвратить вред». Ст. 1069 ГК не содержит нормы об учете вины потерпевшего, поэтому на случаи причинения вреда публичной властью распространяются общие правила ст. 1083 ГК РФ. Умысел потерпевшего (п.1 ст. 1083 ГК РФ), равно как и умысел пострадавшего (п.2 ст. 1005 ГК Грузии) освобождает причинителя вреда от ответственности, однако противоправное поведение потерпевшего квалифицируется в названных нормах по-разному: п.1 ст. 1083 ГК РФ регулирует отношения, в которых вред возник (разрядка моя -И.С.) вследствие умысла потерпевшего, а в п.2 ст. 1005 ГК Грузии - отношения, в которых пострадавший умышленно «не попытался правовыми средствами предотвратить (разрядка моя - И.С.) вред». Различно поведение потерпевшего и при его грубой неосторожности: п.2 ст. 1083 ГК РФ регулирует отношения, в которых грубая неосторожность самого потерпевшего содействовала возникновению или увеличению вреда (разрядка моя - И.С.), а п. 2 ст. 1005 ГК Грузии - отношения, в которых

пострадавший по грубой неосторожности не попытался правовыми средствами предотвратить (разрядка моя - И.С.) вред. Различны и те правовые последствия, которые наступают в рассматриваемых отношениях: по законодательству Грузии в этом случае обязательство возмещения вреда не возникает (п.2 ст. 1005 ГК Грузии), а по российскому законодательству в зависимости от степени грубой неосторожности потерпевшего размер возмещения должен быть уменьшен (п.2 ст. 1083 ГК РФ).

Таким образом, в п.2 ст. 1005 ГК Грузии и п.1, 2 ст. 1083 ГК РФ речь идет об учете вины потерпевшего в различных по характеру его поведения отношениях. Применительно к сравнительному анализу норм о гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный публичной властью по российскому законодательству и законодательству Республики Молдова мы уже отмечали значимость установлений, подобных нормам ч.(3) ст. 1404 ГК Республики Молдова и п. 2 ст. 1005 ГК Грузии, для решения вопросов, связанных с возмещением вреда, причиненного публичной властью. В процессе дальнейшего совершенствования норм ст. 1069 ГК РФ вопросы, связанные с учетом умысла или грубой неосторожности потерпевшего в том, что он не пытался правовыми средствами предотвратить или уменьшить причиненный ему вред, требуют самого пристального внимания и, на наш взгляд, положительного решения.

В-пятых, при анализе наименования ст. 1005 ГК Грузии и содержания п.1 названной статьи возникает вопрос о том, на какого субъекта возлагается гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный не государственным, а муниципальным служащим. Можно предположить, что в данном случае следует исходить из распространительного толкования понятий: под государством подразумевать не только государственные, но и муниципальные образования, под ответственностью государства понимать соответственно ответственность муниципального образования, а понятием государственного служащего охватывать также служащего муниципального. Однако правильный ответ на поставленный вопрос может быть получен путем систематического толкования ст. 1005 ГК Грузии и ч.9 Конституции Грузии, в соответствии с которой за счет государственных средств в судебном порядке всем гарантируется полное возмещение ущерба, незаконно нанесенного государственными органами, органами местного самоуправления, а также служащими. Следовательно, хотя в ст. 1005 ГК Грузии не назван субъект ответственности за вред, причиненный органом местного самоуправления, а также служащим такого органа, вред должен возмещаться за счет государственных средств, а не за счет соответствующего муниципального образования.

Итак, сравнительный анализ законодательства Грузии и России о гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный публичной властью, позволяет сделать вывод о целесообразности включения в Гражданский кодекс Российской Федерации двух норм, аналогичных по содержанию имеющимся в ст. 1005 ГК Грузии:

1) об ответственности государства за вред, причиненный не только должностным лицом органа государственной власти, но и государственным служащим, то есть лицом, замещающим должность государственной службы;

2) об освобождении государства от обязанности по возмещению причиненного вреда при условии, что потерпевший не принял предусмотренных законом мер по предотвращению нанесенного ему вреда.