Проблемы организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Вопросы конституционного права

УДК 342.518

ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© Зарецкая Д. С., 2011

Раскрывается сущность моделей организации исполнительной власти; анализируются положительные моменты каждой модели и отмечаются недостатки.

Ключевые слова: высшее должностное лицо; исполнительная власть; модели организации системы исполнительной власти.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [1] устанавливает систему органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо в соответствии со ст. 18 данного закона именуется руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта и относится к органам исполнительной власти.

Термин «высшее должностное лицо» впервые получил свое правовое закрепление в конституционном законодательстве — в Законе РСФСР «О Президенте РСФСР» [2] от 24 апреля 1991 г., согласно которому Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти РСФСР. В свою очередь, это было лишь слегка модифицированное определение руководителей союзных республик, автономных областей и автономных округов, данное в ст. 127.8 Конституции СССР в редакции Закона СССР [3] от 26 декабря 1990 г., в соответствии с которой они признавались высшими государственными должностными лицами республик, автономных областей и округов.

Относительно субъектов Российской Федерации этот термин впервые был применен в постановлении Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. «О главах

исполнительной власти республик в составе РСФСР» [4], в котором они признавались высшими должностными лицами республик, возглавляющими правительства республик. 1 ноября 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР», вводивший в ст. 132.1 следующее понятие: «Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР является высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в составе РСФСР» [5]. В то же время принятый

5 марта 1992 г. Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации» [6] при характеристике правового положения главы администрации не воспользовался категорией «высшее должностное лицо». И только в Указе Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти Российской Федерации», которым было утверждено положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, глава администрации определялся как высшее должностное лицо и руководитель органов исполнительной власти субъекта Федерации [7].

Помимо высшего должного лица субъекта Федерации ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» выделя-

ет высший исполнительный орган государственной власти субъекта.

Следует отметить, что данным законом категории высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта отграничены друг от друга. Статус высшего должностного лица субъекта РФ формируется по аналогии со статусом федерального Президента РФ, он наделяется полномочиями представительского и координационноарбитражного порядка, не свойственными исполнительной власти. Правовые основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в соответствии с вышеназванным законом устанавливаются отдельно. Так, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает традиционными правительственными полномочиями, что позволяет констатировать наличие правительственной власти в субъекте РФ.

О разделении статусов высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ свидетельствует наличие у них правомочий по подготовке и принятию самостоятельных правовых актов (ст. 22 Федерального закона № 184-ФЗ).

Разность конституционно-правового статуса вызывает несовместимость этих органов, исключающую вхождение высшего должностного лица субъекта РФ в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта в каком-либо качестве. В этом случае высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет общее руководство региональным органом исполнительной власти, обеспечивая высшее представительство субъекта Федерации, взаимодействие и согласованность региональных органов государственной власти.

При подобной модели, по мнению Р. Р. Кильметовой [8], высшее должностное лицо субъекта Федерации юридически дистанцируется от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, выполняя координационно-арбитражные функции, обеспечивающие согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Высшее должностное лицо субъекта РФ в силу этого обладает качествами руководителя региона, главы субъекта Российской Федерации, обеспечивающими его высшее представительство на региональном и федеральном уровнях. В этой связи представляется целесообразным

именовать высшее должностное лицо — главой субъекта РФ, придав законодательно этому наименованию родовой характер.

Иные модели организации государственной власти субъектов РФ, по мнению автора, расходятся с концепцией Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ввиду этого не могут считаться вполне легитимными.

Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации имеют место иные модели построения и функционирования органов исполнительной власти. В этой связи в зависимости от наличия и правового положения высшего должностного лица и статуса высшего исполнительного органа можно выделить следующие модели [9]:

1. Система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должностного лица, на основе единоначалия руководящего высшим исполнительным органом государственной власти.

2. Система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом конституцией или уставом предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства), которую замещает иное лицо.

3. Система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит коллегиальным высшим исполнительным органом, являясь по должности председателем правительства (кабинета министров, коллегии, совета).

4. Система исполнительной власти, в которой отсутствует должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия осуществляет руководитель высшего исполнительного органа, государственной власти, избираемый населением субъекта Федерации.

Первая модель распространена в тех областях и краях, где высшее должностное лицо на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом. Как правило, в качестве высшего должностного лица выступает глава администрации или губернатор, а в качестве высшего исполнительного органа — администрация края, области, правительство.

Подобные системы исполнительной власти образованы в Краснодарском крае, Ар-

хангельской, Брянский, Иркутской областях и в других субъектах Федерации.

Так, согласно ч. 1 ст. 57 Устава Иркутской области [10] от 17 апреля 2009 г. «высшим должностным лицом Иркутской области является Губернатор Иркутской области». В соответствии с ч. 1 ст. 63 Устава исполнительную власть Иркутской области осуществляют «высший исполнительный орган государственной власти Иркутской области — Правительство Иркутской области, возглавляемое Губернатором Иркутской области, а также министерства и иные исполнительные органы государственной власти Иркутской области».

Отличительными особенностями статуса высшего должностного лица в рамках данной модели являются:

• широкие кадровые полномочия по назначению заместителей высшего должностного лица, руководителей структурных подразделений аппарата администрации и центральных исполнительных органов специальной компетенции, реализуемые без согласования с каким-либо иным должностным лицом в системе исполнительной власти;

• единолично осуществляемые полномочия по распределению обязанностей между своими заместителями и другими должностными лицами, а также полномочия по контролю за деятельностью;

• реализация нормотворческих и иных полномочий высшего исполнительного органа.

Несмотря на многие положительные моменты, данной модели свойственен и ряд недостатков. Так, например, С. Г. Соловьев [11] выделяет следующие:

1) возможность возникновения противоречий между высшим должностным лицом субъекта, представляющим интересы всего населения, и отдельными депутатами, представляющими интересы населения частей субъекта Федерации;

2) наделение большим объемом исполнительских функций высшего должностного лица субъекта, который избирается непрофессионалами в области управления и может не иметь необходимой квалификации по решению вопросов местного значения.

Кроме того, при такой модели с прекращением полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации прекращаются и полномочия Правительства — высшего исполнительного органа субъекта. Таким образом, имеет место жесткая, централизованная система государственного управления, при которой подавляющее большинство ие-

рархических отношений замыкается на воле единоличного главы исполнительной власти.

Вторая модель организации системы исполнительной власти принята в большинстве республик, где президент или глава республики, являясь высшим должностным лицом, назначает руководителя высшего исполнительного органа — председателя правительства, председателя кабинета министров. Организация системы исполнительной власти, в которой помимо высшего должностного лица учреждена должность руководителя высшего исполнительного органа, условно может быть определена как дуалистическая модель, предполагающая распределение функций и полномочий главы исполнительной власти между высшим должностным лицом и руководителем высшего исполнительного органа.

Такая модель организации системы исполнительной власти, на наш взгляд, представляет собой наиболее сложную конституционную конструкцию, предполагающую дополнительные процедуры и механизмы согласований при принятии тех или иных конституционных и управленческих решений. Кроме того, учитывая конструкцию данной модели, не исключено возникновение ситуации, при которой высший исполнительный орган может попасть в сильную зависимость от высшего должностного лица субъекта, что приведет к занятию относительно слабого положения в системе исполнительной власти субъекта.

Третья модель организации системы исполнительной власти может иметь место в тех субъектах Федерации, в которых высшее должностное лицо одновременно занимает государственную должность руководителя коллективного высшего исполнительного органа, организационно входя в его состав, т. е. совмещая должность главы республики, губернатора, главы администрации с должностью председателя правительства, кабинета министров. Такая система исполнительной власти принята в республиках Алтай, Бурятия и других субъектах [12].

Следует согласиться с мнением Р. Р. Кильметовой, что при подобной модели, имеющей сходство с президентской республикой классического типа, утрачивается самостоятельность высшего исполнительного органа государственной власти (правительства, администрации), который, по существу, становится придатком должности высшего должностного лица, лишенным государственной инициативы и самостоятель-

ности, совещательной инстанцией при главе субъекта Федерации [13]. В данном случае имеет место слияние высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти, что неизбежно приведет к возникновению коллизий, вызывающих конкуренцию правовых норм, характеризующих статус высшего должностного лица и главы высшего исполнительного органа государственной власти. Так, высшее должностное лицо, согласно указанному Федеральному закону, принимает решение

об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 7 ст. 18). Очевидно, однако, что высшее должностное лицо не может реализовать это полномочие, лично возглавляя высший исполнительный орган государственной власти.

В соответствии с федеральным законодательством высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития; обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта (ст. 21 Федерального закона № 184-ФЗ). Вполне очевидно, что реализация этих полномочий предполагает разделенность институтов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Еще одним аргументом в пользу разграничения статусов высшего должностного лица субъекта и высшего исполнительного органа является то, что, например, в отсутствие должности высшего должностного лица невозможно осуществление ряда конституционных полномочий, выражающих государственную самостоятельность субъектов Федерации, как необходимое условие реализации федерализма. Так, высшее должностное лицо субъекта РФ согласно федеральному законодательству представляет субъект Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъ-

ектов Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 7 ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ).

Вполне очевидно, что названные полномочия не могут осуществляться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, который является органом коллегиальным, их реализация требует индивидуального решения, которое высшее должностное лицо принимает отдельно от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Четвертая модель организации системы исполнительной власти принята в тех субъектах Федерации, которые не установили в своих конституциях и уставах должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия исполняет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти: председатель правительства, глава администрации, губернатор.

При наличии такой модели организации системы исполнительной власти субъекта должно иметь место перераспределение исполнительных функций и полномочий в пользу высшего исполнительного органа, который, собственно, и возглавляет систему органов исполнительной власти. То есть руководитель высшего исполнительного органа в межсистемных и внутрисистемных взаимосвязях должен выступать от имени высшего исполнительного органа. В противном случае структурные, организационные и функциональные характеристики данной модели ничем не будут отличаться от первой модели, при которой высшее должностное лицо на основе единоначалия руководит деятельностью высшего исполнительного органа.

Те субъекты Федерации, которые отказываются от института высшего должностного лица, оказываются в положении, юридически крайне противоречивом. Так, в Краснодарском крае высшим исполнительным органом государственной власти края называется администрация Краснодарского края, состоящая из главы администрации

(губернатора) края, его первых заместителей, заместителей и структурных подразделений администрации края. Губернатор края официально не называется высшим должностным лицо. Однако Уставом края он наделяется полномочиями, которые согласно Федеральному закону персонально закрепляют за высшим должностным лицом обнародование законов края, подписание договоров и соглашений от имени края и др. (ст. 42 Устава) [14].

Губернатор края, действительно, наделяется полномочиями в порядке, предусмотренном для высшего должностного лица субъекта РФ, т. е. по представлению Президента Российской Федерации Законодательным собранием Краснодарского края. Кроме того, подобно высшему должностному лицу губернатор отрешается от должности Президентом Российской Федерации. Между тем, как справедливо отмечает Р. Р. Кильметова, данная мера федерального принуждения применяется лишь в отношении высшего должностного лица субъекта Федерации. В этой связи глава администрации (губернатор) субъекта РФ не вправе пользоваться статусом высшего должностного лица субъекта РФ, если он не обозначен в качестве такового в законодательстве субъекта.

Таким образом, высшее должностное лицо представляется обязательным элементом государственной власти субъекта Российской Федерации, должность которого подлежит учреждению в каждом субъекте Российской Федерации.

Подводя итог, следует отметить, что на сегодняшний день назрела настоятельная необходимость установить единую нормативно-правовую модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующую общероссийской модели, основанную на государственной самостоятельности главы субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Государственная система субъектов всякой федерации должна быть ориентирована на федеральную схему организации государственной власти, что является залогом федеративного единства. И

1. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ : федер. закон от

6 окт. 1999 г. № 184-фз // Рос газ. 1999. 19 окт.

2. О Президенте РСФСР : закон РСФСР от 24 апр. 1991 г. № 1098-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

1991. 25 апр.

3. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления : закон СССР от 26 дек. 1990 г. № 1861-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 2 янв.

4. О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР : постановление Верховного Совета РСФСР от 11 окт. 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 17 окт.

5. Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР : закон РСФСР от 1 нояб. 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РсФсР. 1991. 7 нояб.

6. О краевом, областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации : закон РФ от

5 марта 1992 г. № 2449-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

1992. 26 марта.

7. О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти Российской Федерации : указ Президента РФ от 3 окт. 1994 г. // Собр. законодательства РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.

8. Кильметова Р. Р. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта РФ // Общество и право. 2010. № 2.

9. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М. : Новая правовая культура, 2004. С. 439.

10. Устав Иркутской области : постановление Законодательного собрания Иркут. обл. от 15 апр. 2009 г. № 9/5-ЗС // Областная. 2009. 24 апр.

11. Соловьев С. Г. Модели организации системы муниципальной власти: проблемы теории и практики // Муниципальная служба: правовые вопрос. 2008. № 1.

12. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 439.

13. Кильметова Р. Р. Указ. соч.

14. Устав Иркутской области.

Problems of Executive Power Organization of Russian Federation Subject

© Zareckaya D., 2011

The article is devoted to the problems of Executive power organization in subjects of Russian Federation; the substance of executive power organization models are revealed; advantages and disadvantages are analyzed.

Key words: chief executive officer; executive power; executive power model organization system.