Региональное инвестиционное законодательство: современное состояние и перспективы развития

Раздел 4. Частное право, договорное регулирование

РЕГИОНАЛЬНОЕ ИНВЕСТИЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

А.М. Хайруллина

Статья посвящена анализу законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, касающегося регулирования инвестиционной деятельности. Рассмотрены существующие проблемы регионального инвестиционного законодательства и перспективы его развития. На основании проведенного исследования автором сформулированы предложения по оптимизации правового регулирования инвестиционной деятельности на региональном уровне.

Ключевые слова: инвестиции, инвестиционная деятельность, законодательство Российской Федерации, региональное законодательство.

Развитие законодательства об инвестиционной деятельности в Российской Федерации направлено на решение двух актуальных проблем: совершенствование правового регулирования финансовых рынков и развитие регионального инвестиционного законодательства в Российской Федерации.

Активизация инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации и ее эффективность, по мнению автора, во многом зависят от взаимодействия федерального и регионального законодательства в этой сфере, наделения полномочиями субъектов Российской Федерации по вопросам, касающимся законодательного регулирования инвестиционной деятельности. Между тем возможности развития регионального инвестиционного законодательства пока остаются мало изученными.

Анализ Конституции Российской Федерации и федеральных законов в сфере инвестиционной деятельности показывает, что полномочия, в том числе правотворческие, по вопросам финансового регулирования и гражданско-правовых отношений в инвестиционном процессе принадлежат в основном Российской Федерации, регионы осуществляют практические действия по реализации инвестиционных норм федерального законодательства. Как отмечает А.В. Павлушкин, «...в федеральном законодательстве установлен определенный круг полномочий органов государственной

власти субъектов Российской Федерации в области инвестиционной деятельности. Однако, как показывает изучение судебной практики, данные положения федерального законодательства в ряде случаев носят неоднозначный характер, что приводит к коллизиям в правоприменительной деятельности, а в некоторых случаях таких положений недостаточно для полноценного регулирования вопросов привлечения инвесторов в социально-экономическую сферу субъектов» [1].

Как отмечено в литературе, «...первые шаги по развитию инвестиционного законодательства уже пройдены. Назрели следующие шаги, например, такие, как развитие инструментария в виде процедурных норм прямого действия, снижающих коррупционные риски; как введение инвестиционных режимов поощрения небольших капвложений, направленных на инновационное развитие; как создание благоприятного климата для массированного роста отечественных инвестиций (сохраняя для иностранных инвестиций, как катализаторов развития, национальный режим) и, наконец, введение форм публичной отчетности исполнительной власти перед законодателями о реализации законов, направленных на поощрение инвестиций. Эти меры могут быть реализованы на основе разработки модельных законов для регионов, а также при такой доработке норм на уровне федеральных законов, чтобы через

них дать образцы для регионального законотворчества» [2].

Особое значение для регионального инвестиционного законодательства имеет его соответствие Конституции РФ и федеральным законам. Это первое и безусловное требование ко всем нормативным правовым актам субъектов федерации.

Законодательство, определяющее полномочия субъектов Российской Федерации в сфере инвестиционной деятельности, носит комплексный характер и включает в себя нормы различных отраслей законодательства. Часть из них, например гражданское законодательство, в силу ст. 71 Конституции РФ относится к предмету ведения Российской Федерации, другая часть, например налоговое законодательство, в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов [3].

В рамках совместного ведения осуществляется регулирование в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». В пункте 1 статьи 11 указанного закона установлено, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, наряду с органами государственной власти Российской Федерации также осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Право субъектов федерации самостоятельно принимать законодательные акты в указанной сфере предусмотрено и в ст. 7 названного закона. В ней закреплено, что субъекты инвестиционной деятельности обязаны осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации [4].

Как верно отмечает Н.М. Мухетдино-ва, «.неравномерное распределение инвестиций в основной капитал между регионами России отражает исторические реалии советского периода и тенденции постсоветского развития. Субъекты федерации

Раздел 4. Частное право, договорное регулирование значительно различаются по отраслевой и воспроизводственной структуре инвестиций, видам инвестируемых основных фондов, источникам инвестиций и т.д. Заметно различаются российские регионы и по источникам финансирования инвестиций. В относительно благополучных в экономическом отношении регионах с развитой промышленностью и значительным количеством успешно работающих компаний более высока доля собственных средств в инвестировании (Татарстан, Пермский край и Самарская область, Ханты-Мансийский автономный округ и др.). В Москве велика доля бюджетного финансирования, то есть поддержка инвестирования из столичного бюджета. Для Санкт-Петербурга, где хорошо развита финансово-кредитная инфраструктура, характерна большая доля в источниках инвестирования заемных средств. Роль заемных средств также высока в экспортно-ориентированных регионах (Астраханской, Белгородской, Сахалинской, Томской областях, Ямало-Ненецком автономном округе), предприятиям которых банки и иные кредитные организации предоставляют кредиты, так как они обеспечены и, как правило, возвращаются в срок. Лидерами в разработке собственной инвестиционной политики, региональных инвестиционных программ являются Москва, Санкт-Петербург, Новгородская, Нижегородская, Свердловская, Самарская, Псковская области, Республики Саха

- Якутия, Коми, Татарстан» [5].

Среди отечественных исследователей до сих пор существуют различные мнения не только о том, как оценивать инвестиционную привлекательность регионов, но и что это такое. Например, под «инвестиционной привлекательностью регионов» в статьях З. Котляр [6] и М. Акимова [7] подразумевают распределение фактических объемов привлеченных в регионы инвестиций. Иногда оценка инвестиционной привлекательности регионов проводится по ограниченному набору показателей или даже по одному показателю [8]. Существует и противоположный подход, при котором десятки и сотни показателей, характеризующих регион, механически агрегируются

Юридическая наука и правоохранительная практика в один, смысл которого уловить довольно трудно [9].

На территории большинства регионов России действует единый общегосударственный законодательный фон, видоизменяясь в отдельных регионах под воздействием региональных законодательных норм, регулирующих инвестиционную деятельность только в пределах своих полномочий.

За последние годы в Российской Федерации сформировался значительный массив судебной практики по делам о соответствии федеральному законодательству законов субъектов Российской Федерации, регулирующих инвестиционную деятельность. Так, прокурор Санкт-Петербурга обратился в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению частей 3 и 4 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга № 191-35 «Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга», в которых определено, кто может быть инвестором в соответствии с данным законом. В обоснование своего заявления он указал, что настоящий закон Санкт-Петербурга в оспоренной части противоречит п. 2 ст. 4 Закона РФ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», поскольку исключает из числа потенциальных инвесторов объединения юридических лиц, не имеющих статуса юридического лица и действующих на основании договора о совместной деятельности, государственные органы и органы местного самоуправления, создавая тем самым для одной категории инвесторов более благоприятные условия инвестиционной деятельности по сравнению с другими.

При рассмотрении заявления было установлено, что в силу ч. 2 ст. 4 Закона РФ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные ор-

ганы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности. Между тем согласно ч.ч. 3, 4 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга № 191-35 «Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга» инвесторы - это физические и юридические лица, осуществляющие инвестиционную деятельность. Ими могут выступать:

а) граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства;

б) российские и иностранные юридические лица.

Таким образом, Закон Санкт-Петербурга в оспоренной прокурором Санкт-Петербурга части противоречит п. 2 ст. 4 Закона РФ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», поскольку исключает из числа потенциальных инвесторов объединения юридических лиц, не имеющих статуса юридического лица и действующих на основании договора о совместной деятельности, государственные органы и органы местного самоуправления, создавая тем самым для одной категории инвесторов более благоприятные условия инвестиционной деятельности по сравнению с другими.

Судом был сделан вывод, что установление в ч. 4 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга перечня потенциальных инвесторов, отличного по субъектному составу от понятия «инвесторы», содержащегося в ст. 4 Федерального закона, следует рассматривать как противоречие соответствующей норме Федерального закона [10].

В соответствии со своими полномочиями каждый субъект Российской Федерации способен установить на своей территории собственный (вплоть до уникального) механизм по привлечению (или противостоянию привлечению) инвестиций, в том числе и иностранных. К примеру, в этой части законодательство, регулирующее вопросы, прямо или косвенно связанные с инвестиционной деятельностью в Республике Татарстан, представлено следующими нормативными правовыми актами:

- специализированные законодательные акты - Закон Республики Татарстан от 25 ноября 1998 г. № 1872 «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан» [11]; Закон Республики Татарстан от 19 июля 1994 г. № 2180-ХИ «Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан» [12];

- нормативные правовые акты, содержащие отдельные положения регулирования инвестиционной деятельности: Закон Республики Татарстан от 26 июля 2007 г. № 35-ЗРТ «Об управлении и распоряжении государственным имуществом Республики Татарстан» [13]; Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 24 июля 2006 г. № 377 «Об утверждении Положения о порядке и условиях заключения Договора о реализации инвестиционного проекта между субъектом инвестиционной деятельности и Министерством экономики Республики Татарстан и формы Договора о реализации инвестиционного проекта» [14]; Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2010 г. № 1182 «Об утверждении Инвестиционного меморандума Республики Татарстан на 2011 год» [15] и другие.

Законы об инвестиционной деятельности некоторых субъектов Российской Федерации содержат перечень форм поддержки региональных властей. Данная поддержка заключается в предоставлении гарантий и различных льгот. Во многих регионах разрабатывается инвестиционная программа, включение в которую обеспечивает инвестору режим наибольшего благоприятствования. Существует ряд постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих вопросы, возникающие в процессе реализации инвестиционных программ. Среди них можно назвать Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. № 977 «Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики» [16], Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы» [17], Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 143 «О порядке финансирования

Раздел 4. Частное право, договорное регулирование инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности за счет средств федерального бюджета и условиях их конкурсного отбора» [18].

В Республике Татарстан по вопросам разработки инвестиционной деятельности имеется ряд нормативных правовых актов, к примеру, Решение Казанской городской Думы от 29 апреля 2011 г. № 16-5 «Об Инвестиционной программе Общества с ограниченной ответственностью “Предприятие жилищно-коммунального хозяйства” на 2012-2015 годы» [19], Решение Казанской городской Думы от 29 апреля 2009 г. № 1140 «Об Инвестиционной программе Муниципального унитарного предприятия г. Казани “Водоканал” на 2010-2012 годы» [20].

Законы об инвестиционной деятельности гарантируют предоставление финансовых средств из регионального бюджета. Данная помощь может происходить в виде предоставления инвестиционного кредита на льготных условиях (Республика Карелия, Псковская, Самарская области) и/ или в виде прямого инвестирования за счет средств бюджета (Ярославская, Тюменская области).

Каждый из субъектов Федерации, согласно существующей компетенции в сфере налогового законодательства, устанавливает собственную систему налоговых льгот для потенциальных инвесторов. Так, на основании Закона Республики Татарстан от 2 августа 2008 г. № 53-ЗРТ «Об установлении налоговой ставки по налогу на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков» [21] налоговая ставка понижена до 13,5 процента для субъектов инвестиционной деятельности, созданных с целью реализации инвестиционных проектов в соответствии с Законом Республики Татарстан от 25 ноября 1998 г. № 1872 «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан» [11]. Кроме того, в соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 3 Закона Республики Татарстан от 28 ноября 2003 г. № 49-ЗРТ «О налоге на имущество организаций» [22] налоговая ставка установлена в размере 0,1 процента на вновь созданное, приобретенное организацией имущество для осуществления

Юридическая наука и правоохранительная практика инвестиционной деятельности в соответствии с договором о реализации инвестиционного проекта, заключенным согласно Закону Республики Татарстан от 25 ноября 1998 г. № 1872 «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан» [11], относительно общеустановленной ставки в размере 2,2 процента.

Меры льготного налогообложения целесообразно применять не только к организациям, привлекающим инвестиции, но и для самих инвесторов (например, банков в части налога на прибыль), организаций инфраструктуры (страховых, консалтинговых, инвестиционных компаний), активно участвующих в инвестиционном процессе.

В свете сказанного развитие сбалансированной системы федерального и регионального законодательства об инвестиционной деятельности - актуальная задача оптимизации и интенсификации внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации, требующая при своем разрешении учета особенностей и возможностей региона при использовании различных общепризнанных экономико-правовых механизмов поддержки и оптимизации инвестиций и максимальной инициативы субъекта Российской Федерации.

По нашему мнению, для усиления инвестиционной активности и притока иностранных инвестиций в страну в первую очередь необходимо создавать в субъектах Российской Федерации нормативную базу подзаконного регионального уровня, а также принимать акты муниципального уровня для обеспечения системного подхода регулирования инвестиционного процесса на территории любого субъекта Российской Федерации. Так, в Приморском крае сведения о возможности проектирования и предоставления в аренду без проведения аукциона, в том числе о рассмотрении возможности включения в договор аренды лесных участков из состава других лесничеств, после утверждения лесного плана Приморского края отражаются в пунктах

2, 3, 4 приказа Управления лесного хозяйства Приморского края от 11 июня 2008 г. № 505-и об утверждении заявки [23; 24].

Для того чтобы осуществляемая на континентальном шельфе деятельность была окупаема, необходимо предоставить организациям некоторые налоговые льготы (налоговые каникулы, то есть льготный период налогообложения в течение определенного периода разработки недр, налоговый кредит, нулевую ставку налога на добычу полезных ископаемых). Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает нулевую ставку для новых месторождений по разработке нефти на участках недр, полностью или частично расположенных в границах Республики Саха, Иркутской области, Красноярского края до достижения определенного накопленного объема добычи и срока равного 10-ти или 15-ти годам, в зависимости от вида лицензии. Подобного положения в отношении участков недр в границах континентального шельфа нет, хотя оно помогло бы повысить инвестиционную привлекательность этого района.

Вышеуказанное позволяет сделать вывод о том, что в законодательные акты субъектов Российской Федерации, касающиеся инвестиционной деятельности, а именно в статьи, закрепляющие объекты инвестиционной деятельности, можно включить приоритетные объекты для установления в последующем тех или иных льгот либо гарантий для привлечения инвестиций в те сферы экономики, которые требуют большой разработки и, как следствие, вложения инвестиций.

1. Павлушкин А.В. Некоторые вопросы регламентации инвестиционной деятельности в законах субъектов Российской Федерации // Комментарий судебной практики / под ред. К.Б. Ярошенко. М.: Юрид. лит., 2011. Вып. 16. С. 109-120.

2. Трофимов А.М. О региональном инвестиционном законодательстве (законотворчество субъектов Российской Федерации) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4.

3. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Рос. газ. 1993. 25 дек.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

44

4. Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: федер. закон от 25 февр. 1999 г. № 39-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 9. Ст. 1096; 2011. № 51. Ст. 7448.

5. Мухетдинова Н.М. Региональные проблемы современного инвестиционного роста России // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4.

6. Котляр З. Инвестиционная привлекательность регионов России // Деловой мир. 1993. 15 сент.

7. Акимов М. Дорогая моя Русь. (Таблица инвестиционной привлекательности регионов России) // Профиль. 1997. № 32.

8. Погода в регионах // Инвестиции в России. 1995. № 1.

9. Ройзман И. Климатические колебания. Региональные различия: [Анализ инвестиционного климата в регионах РФ] // Инвестиции в России. 1995. № 3. С. 4-5.

10. Определение Верховного Суда РФ от 1 июля 2002 г. № 78-Г02-33 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».

11. Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан: закон РТ от 25 нояб. 1998 г. № 1872 // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1998. № 12; 2009. № 7-8 (I часть).

12. Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан: закон РТ от 19 июля 1994 г. № 2180-ХП // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1994. № 7; 2008. № 1.

13. Об управлении и распоряжении государственным имуществом Республики Татарстан: закон РТ от 26 июля 2007 г № 35-ЗРТ // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2007. № 7 (II часть); Республика Татарстан. 2011. 18 окт. № 208.

14. Об утверждении Положения о порядке и условиях заключения Договора о реализации инвестиционного проекта между субъектом инвестиционной деятельности и Министерством экономики Республики Татарстан и формы Договора о реализации инвестиционного проекта: постановление КМ РТ от 24 июля 2006 г. № 377 // Сборник постановлений и распо-

Раздел 4. Частное право, договорное регулирование

ряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2006. № 28-29. Ст. 764.

15. Об утверждении Инвестиционного меморандума Республики Татарстан на 2011 год: постановление КМ РТ от 31 дек. 2010 г. № 1182 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2011. № 13. Ст. 453.

16. Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики: постановление Правительства РФ от 1 дек. 2009 г. № 977 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 49 (ч. II). Ст. 5978.

17. Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы: постановление Правительства РФ от 13 сент.

2010 г. № 716 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 38. Ст. 4834.

18. О порядке финансирования инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности за счет средств федерального бюджета и условиях их конкурсного отбора: постановление Правительства РФ от 2 февр. 1998 г. № 143 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 6. Ст. 762.

19. Об Инвестиционной программе Общества с ограниченной ответственностью «Предприятие жилищно-коммунального хозяйства» на 2012-2015 годы: решение Казанской городской Думы от 29 апр.

2011 г. № 16-5: ред. от 28 нояб. 2011 г. // Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани. 2011. № 17. С. 88.

20. Об Инвестиционной программе Муниципального унитарного предприятия г. Казани «Водоканал» на 2010-2012 годы: решение Казанской городской Думы от 29 апр. 2009 г. № 11-40: ред. от 21 дек. 2011 г. // Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани. 2009. № 1. С. 114.

21. Об установлении налоговой ставки по налогу на прибыль организаций для

Юридическая наука и правоохранительная практика отдельных категорий налогоплательщиков: закон РТ от 2 авг. 2008 г. № 53-ЗРТ // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2008. № 8. Ст. 954; Республика Татарстан. 2011. 12 окт. № 227.

22. О налоге на имущество организаций: закон Республики Татарстан от 28 нояб. 2003 г. № 49-ЗРТ // Ватаным Татарстан. 2010. № 145.

23. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 30 сент. 2009 г. № Ф03-5003/2009 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-право-вой системы «Гарант».

24. Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 4 авг. 2011 г. № 05АП-4208/11. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».