Парламентаризм в России начала ХХ века

А.В. Бойко

ПАРЛАМЕНТАРИЗМ В РОССИИ НАЧАЛА ХХ ВЕКА

Данная статья посвящена исследованию в области истории отечественного государства и права. Предметом анализа является становление парламентаризма в России в начале ХХ века. Рассмотрены различные трактовки понятия «парламентаризм», сформулировано собственное определение данного термина. Выявлены особенности становления парламентаризма в России начала ХХ века.

Ключевые слова: парламентаризм, история государства и права России, история ХХ века, разделение властей, Российская империя, реформы.

Парламентаризм представляет собой сложное, комплексное явление, вбирающее в себя многие стороны общественной жизни, и поэтому оно

может быть выражено в нескольких формах.

С точки зрения политической теории: парламентаризм является одной из форм репрезентативной демократии. В этом смысле он фактически отождествляется с демократическими ценностями, сложившимися за многие столетия, такими как: гражданское общество с высокой степенью правовой культуры; утверждение идеи верховенства права; господство законности; приоритет прав личности в отношениях с государством; создание соответствующей шкалы ценностей, которая бы исключала противоречие общественных и личных интересов при осуществлении государственной власти.

Подобное отождествление парламентаризма с демократическими ценностями довольно часто встречается в научной литературе. Е. Хубнер пишет: «...о парламентаризме можно говорить лишь в связи с демократическим правлением» [1, с. 40-44]. Д.В. Тихомиров определяет парламентаризм как «систему представлений об общедемократических, общецивилизационных ценностях государственноорганизованного общества» [2, с. 9].

Таким образом, с точки зрения политической теории, парламентаризм можно определить как форму народного представительства, в основе которой лежит система общедемократических, общечеловеческих ценностей, призванных обеспечить непосредственное участие населения в решении наиважнейших вопросов государственной жизни.

В правовой науке также нет единого подхода к дефиниции парламентаризма. Имеющиеся позиции в понимании правовой сущности парламентаризма можно классифицировать как ограничительный и расширительный подходы.

В соответствии с наиболее распространенным ограничительным подходом, «парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка» [3]. Таким образом, главный признак, на который опирается ограничительная трактовка парламентаризма - это так называемая «ведущая роль парламента».

Данный ограничительный подход к пониманию сущности парламентаризма был представлен в российской науке еще в начале XX в. Так, русский юрист П.Г. Мижуев в начале ХХ века определял парламентаризм как «.такую организацию государственного управления или, точнее, такие отношения между законодательным собранием и исполнительной властью, в которых парламенты играют доминирующую роль» [4, с. 6].

Схожую позицию можно встретить и в современной российской доктрине. Обратимся к дефинициям парламентаризма, содержащимся в юридических энциклопедиях. Парламентаризм есть «система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента» [5, с. 365]. «Парламентаризм - это система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим органам государственной власти» [6, с. 473]. Ограничительной трактовки придерживаются и такие авторитетные специалисты конституционного права, как М.В. Баглай и В.А. Туманов. По их мнению, «парламентаризмом» называют государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства. Поэтому будет неверным использование данного понятия лишь на том основании, что в стране существует парламент, если ему не принадлежит верховная власть. Получается, парламентаризмом нельзя назвать систему взаимоотношений, существующих между парламентом и главой государства в дуалистической монархии [7, с. 301].

Таким образом, одна из трактовок парламентаризма предполагает ведущее положение парламента в системе высших государственных органов или же его весьма серьезные полномочия, что возможно лишь в условиях демократического политического режима. Это довольно ограничительное определение парламентаризма.

Другая, более широкая, трактовка парламентаризма предполагает фактическое наличие коллегиального представительного законодательного (или даже законосовещательного), как правило, выборного органа. Такой подход напрямую не ставит понимание парламентаризма в зависимость от демократического политического режима. В соответствии с данным расширительным подходом переход к демократическим государственным учреждениям,

к полноправному парламенту осуществляется постепенно, и сегодня, ориентируясь на политическую карту мира, нельзя сказать, что он уже завершился. Этот процесс нужно представлять во всем его многообразии, в борьбе конкурирующих политических сил и экономических интересов [8, с. 22].

Так, с какого времени можно отсчитывать историю парламентаризма в России? Возможно ли вести речь о развитии конституционных начал и парламентаризма в период существования Российской империи? По нашему мнению, точкой отсчета становления парламентаризма в России является начало XX в., период проведения глубоконазревших и судьбоносных реформ.

Поэтому более плодотворным представляется взгляд на парламентаризм в широком аспекте. В данном ключе хотелось бы предложить следующую дефиницию парламентаризма. Парламентаризм — это особый тип государственного устройства верховной власти, при котором в структуре государственных органов учреждается постоянно действующий избираемый населением орган, обладающий законодательными (законосовещательными) функциями, призванный обсуждать наиболее значимые общественные проблемы.

Таким образом, в научной литературе предложены различные трактовки парламентаризма. Можно вести речь о существовании парламентаризма при признании ценностей демократии, разделения властей, верховенства закона, при свободной деятельности парламента и его реальном влиянии на политическую жизнь. Ограничительное понимание парламентаризма предполагает верховенство парламента, его определяющее положение в системе органов государственной власти. Более широкая трактовка парламентаризма позволяет вести речь о нем, если имеется представительный (представляющий народ или сословия), как правило, выборный коллегиальный законодательный (законосовещательный) орган, даже весьма ограниченный в своих правах.

На наш взгляд, будет правильным рассмотрение становления парламентаризма в широком смысле данного явления, поскольку расширительный подход позволяет изучать многочисленные проблемы парламентаризма в исторической ретроспективе и помогает понять процессы постепенного перехода к современным парламентским формам.

Российский парламентаризм прошел сложный путь развития. Простейшие формы народовластия, такие как вече Древней Руси Х1-ХШ вв., а также боярских аристократических республик ХП—ХУ вв. (прежде всего, Великого Новгорода и Пскова), земские соборы ХУ1—ХУ11 вв. лишь к началу XX в. были заменены парламентскими институтами в лице Государственной думы и преобразованного Государственного совета.

Россия не была первопроходцем в деле создания представительных институтов, но оно имело характерные особенности, присущие только российскому политическому процессу. Попытаемся в общем виде выявить наиболее характерные из них:

1. Запоздалый характер. Политические реформы и создание первого учреждения парламентского типа в России начались значительно позже, чем в большинстве европейских государств. Это имело свои минусы и плюсы. Положительная составляющая заключалась в том, что была возможность изучить и в случае необходимости воспользоваться мировой парламентской практикой, к чему в России неоднократно обращались.

Отрицательная составляющая состояла в том, что постоянное отставание от мирового исторического процесса придавало политической модернизации России догоняющий характер. Истоки запаздывания крылись в том, что все ключевые социальные процессы в России либо осуществлялись через Центр, либо контролировались им [9, с. 173—178]. Император Николай II, выступая в качестве такого Центра, не являлся реформатором, подобно Петру I, Екатерине II, Александру II. В ходе государственной реформы 1905—1906 годов стало ясно, что Николай II «внутренне сопротивлялся переменам в русской жизни, которых он не мог понять» [10, р. 127]. Поэтому реформирование государственной жизни осуществлялось несвоевременным, зигзагообразным способом. Власть руководствовалась не желанием разрешить назревшие социальнополитические проблемы, а страхом перед грозящими революционными событиями. Развивая данную мысль, выделим следующую особенность зарождения российского парламентаризма.

2. Революционная подоплека изменений политической системы. Появление представительных институтов произошло не в результате смены формы правления и радикального изменения системы

управления, а вызревало в рамках абсолютизма, было актом, дарованным верховной властью со строго определенной компетенцией палат [11, с. 95]. Это сопровождалось острым внутренним кризисом, вылившимся в первую русскую революцию. События октября 1905 г., вышедшие из-под контроля властей, вынудили императора сделать шаг по пути трансформации абсолютной монархии в конституционную. Таким образом, реформы начала XX в. были уступкой обществу со стороны власти под давлением угрозы революции.

Следующая черта российского парламентаризма непосредственно связана с особенностью, только описанной, и является, так сказать, ее «обратной стороной медали».

3. Завышенные ожидания от происходивших перемен. Российская либеральная общественность возлагала неоправданные надежды на события, связанные с происходящими переменами. Для нее эталоном была конституционная монархия Англии, являвшаяся одной из старейших в Европе. После начала деятельности Государственной думы общественность выдавала желаемое за действительное и всерьез верила в возможность развития России в конституционном русле. Такие конституционные иллюзии зачастую мешают реально оценивать ситуацию. В связи с этим у депутатов возникают непомерные в условиях зарождения и накопления первого опыта взаимодействия двух ветвей власти требования к правительству в духе: «исполнительная власть да покорится власти законодательной!» [11, с. 97]. Теперь перейдем к другой особенности российского парламентаризма.

4. Конфронтационный стиль взаимодействия. Как известно, Государственная дума просуществовала 12 лет, до начала Октябрьской революции. За этот период собирали четыре созыва, первые два из них были распущены царем досрочно.

На ком лежит ответственность за такие отношения законодательной и исполнительной ветвей власти, — вопрос весьма спорный. С одной стороны, можно обвинить в этом верховную власть. Еще на подготовительном этапе до начала работы Думы первого созыва в «фундамент» этих отношений был заложен конфликт. Игнорируя требования общественности, претендовавшей на участие в подготовительной работе по созыву Думы, исполнительная власть решительно поставила весь процесс под неусыпный контроль чиновников. Именно представители исполнительной власти начертили контур будущей Государственной думы, определив ее законодательные полномочия, структуру и порядок работы нижней палаты [11, с. 97]. Как показало дальнейшее развитие событий, это стало «миной замедленного действия», заложенной чиновниками не только в систему взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, но и в основание всей государственной конструкции.

Во время работы Государственной думы император неоднократно предпринимал попытки лишить ее законодательных функций, превратив в законосовещательное учреждение, о чем могут свидетельствовать роспуск первой и второй Думы, введение нового избирательного закона 3 июля 1907 г. и ряд других мер.

В неудавшемся диалоге виноваты и депутаты. Они нередко сознательно обостряли отношения с правительством, считая компромисс с ним предосудительным. Неслучайно современники довольно низко оценивали политическую эффективность думцев. Весьма показательно в этом плане мнение М. Палеолога — посла Франции при дворе Николая II, ко-

торый, несмотря на свои симпатии к думцам, был вынужден признать, что это «честные, серьезные, бескорыстные люди, но ни один из них не обладает ни политическим кругозором, ни решительностью, ни бесстрашием и смелостью, которых требует столь ужасное положение» [12, с. 370]. Сходной точки зрения придерживаются и историки. «В Думе выдвинулась плеяда видных ораторов, но ни одного крупного политического деятеля, обладавшего подлинной государственной мудростью, надлежащей силой воли, понимающего народ», — констатирует А. Смирнов [13, с. 440]. А американский исследователь Р. Пайпс прямо говорит о том, что российские парламентарии начала XX в. понимали «под политикой... борьбу с правительственной бюрократией в залах и кулуарах Таврического дворца» и не были способны к созидательной деятельности [14, с. 340].

Таким образом, с зарождением парламентаризма в России постановка вопроса о власти, а точнее, о разграничении функций и компетенции властей, стала неизбежной. Между тем затянувшаяся конфронтация власти и общества привела к тому, что обе стороны утратили умение слышать друг друга, искать компромисс.

5. Доминирование главы государства. Несмотря на попытку парламента укрепиться в системе органов государственной власти, власть монарха продолжала занимать доминирующее положение, что явилось следующим объективным условием становления парламентаризма в России.

Систему, сложившуюся в России после принятия в 1906 г. новой редакции Основных государственных законов, иногда определяют как мнимый конституционализм [15, с. 459]. Поводом для такой оценки послужили дарованный характер конституции, непоследовательное проведение принципа разделения властей, отсутствие ответственного перед парламентом правительства, сохранение за монархом контроля над правительством, армией, силовыми структурами и наделение его предельно широкими полномочиями в законодательной сфере.

Но главная особенность данной системы заключается в переходе к специфической четырехзвенной модели разделения властей, когда наряду с тремя традиционными ветвями власти и над ними предполагается четвертая — верховная власть, персонифицированная в фигуре государства [15, с. 459]. Показательно, что в Основных государственных законах монарх квалифицировался как «верховная самодержавная власть». С утверждением такой модели доминирование главы государства по отношению к законодательной, исполнительной и судебной властям стало неизбежным.

6. Бикамерализм. Весьма важен для становления парламентаризма в России опыт совместного сосуществования и взаимодействия нижней и верхней палат парламента. Отношения между ними в период думской монархии складывались постепенно и не легко: от полного неприятия первым составом Думы Государственного совета в качестве верхней палаты до вполне конструктивной и согласованной работы в годы Первой мировой войны. Тем самым российский парламент приобретал очень важный механизм взаимодействия на законодательном поприще.

7. Дискриминационный характер избирательного законодательства. Еще одной особенностью с полным основанием можно считать явно дискриминационный характер российского избирательного законодательства. Все далекие от демократических норм черты — многостепенность выборов, лишение избирательных прав части российских граждан, имущественные и другие цензы — были ему присущи. Вводя ограничения в избирательной системе, власть даже не пыталась скрыть, что этим она стремилась повлиять на будущий состав Государственной думы. Избирательное законодательство дореволюционной России можно, таким образом, характеризовать формулой: «не равные, не прямые, не всеобщие».

Основной целью такой политики было недопущение в Государственную думу радикально настроенных депутатов. Для реализации поставленной цели верховная власть неоднократно прибегала к изменению избирательного законодательства.

Подводя итоги, хотелось бы сделать следующие выводы.

В политической и правовой науках не существует единого подхода к пониманию парламентаризма. Анализ основных подходов к пониманию сущности парламентаризма в правовой науке позволяет классифицировать подходы на ограничительный и расширительный. Мы придерживаемся расширительной трактовки, согласно которой парламентаризм понимается как особый тип государственного устройства верховной власти, при котором в структуре государственных органов учреждается постоянно действующий избираемый населением орган, обладающий законодательными (законосовещательными) функциями, призванный обсуждать наиболее значимые общественные проблемы. Такой подход к теоретическому определению парламентаризма позволяет говорить о практическом становлении парламентаризма в России в начале XX века, в период деятельности Государственной думы и реформированного Государственного совета.

Практическая деятельность парламента в Российской империи обладала рядом особенностей. Основными чертами становления парламентаризма в России начала XX в. явились:

1) запоздалый характер создания учреждений парламентского типа;

2) революционная подоплека их учреждения;

3) завышенные надежды и ожидания в их отношении со стороны общественности;

4) конфронтационный стиль взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти;

5) доминирование главы государства как обладателя «верховной самодержавной власти»;

6) приобретение опыта взаимодействия двух палат парламента;

7) дискриминационный характер избирательного законодательства.

Бесспорно, за столь непродолжительный период Россия не успела стать парламентарным государством в классическом понимании этого термина. Тем не менее пройденный этап становления парламентаризма в начале XX века, пусть не всегда удачный, конфронтационный, сложный, является весьма важным и поучительным.

Литература

1. Хубнер Е. Парламентаризм и представительная система // Политические исследования. 1992. № 3.

2. Тихомиров Д.В. Становление и развитие российского парламентаризма (исторический аспект): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1997.

3. Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999.

4. Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. СПб., 1906.

5. Юридическая энциклопедия. М., 1997.

6. Большой юридический словарь. М., 1999.

7. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.

8. Онишко Н.В. Идеи и институты парламентаризма в политико-правовой мысли дореволюционной России. СПб., 2003.

9. Казанцев А.А. Три сценария «цветной» революции в России (Моделирование сетевой динамики российской политии) // Политические исследования. 2006. № 1.

10. Laue Th. Von Sergei Witte and the Industrialization of Russia. N. Y., 1983.

11. Малышева О.Г. Особенности становления парламентаризма в Российской империи // Парламентаризм в России и Германии: История и современность / Отв. ред. А.Я. Пляйс, О.В. Гаман-Голутвина. М.: РОССПЭН, 2006.

12. Палеолог М. Царская Россия накануне революции. М., 1991.

13. Смирнов А. Государственная дума Российской империи. 1906-1917. М., 1998.

14. Пайпс Р. Русская революция. М., 1994. Т. 1.

15. Медушевский А. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной ретроспективе. М., 1998.