Особая экономическая зона в Калининградской области: некоторые вопросы правового режима

НАУКА - РЕГИОНУ

УДК 346.5

К.Н. Нилов

ОСОБАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЗОНА В КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ:

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА

Для характеристики особенностей ведения предпринимательства в Калининградской области используется понятие правового режима. Анализируются основные составляющие правового режима Особой экономической зоны в Калининградской области, указывается на его отличия от общего правового режима особых экономических зон, особенности таможенного режима свободной таможенной зоны, применяемого в Калининградской области.

The term of legal regime is used for the description of business running features in the Kaliningrad region. The main components of legal regime of special economic zone in the Kaliningrad region are analyzed, some distinctions from the general legal regime of special economic zones are pointed out, features of custom-house regime of free custom-house zone used in the Kaliningrad region.

Одной из правовых категорий, используемых в юридической науке для характеристики установленного порядка регулирования предпринимательской деятельности, является разработанное в теории права понятие правового режима, нередко применяемое и в предпринимательском праве [1, с. 54—55; 2, с. 358 — 376; 3, с. 187— 264 и др.]. Самым общим образом правовой режим определяется как порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов и позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования [4, с. 334]. Несмотря на то что понятие «правовой режим» достаточно часто встречается в научной литературе, оно оценивается специалистами в теории права как один из наиболее сложных и наименее исследованных элементов юридической формы [5, с. 534].

Правовым режимам присущи следующие основные признаки:

1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством;

2) имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права;

3) представляют собой особый порядок регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;

4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятное™ для удовлетворения интересов субъектов и их объединений [5, с. 534].

С учетом многообразия используемых правовых средств и сфер их применения правовые режимы предпринимательства классифицируют по различным основаниям: по сферам деятельности (правовые режимы торговли, строительства, добычи полезных ископаемых и др.); по субъектному критерию (правовой режим деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, иностранных инвесторов); применительно к публичным требованиям государственного контроля (налоговый, таможенный и другие режимы) [2, с. 361].

Комбинирование соответствующих признаков позволяет рассматривать правовые режимы в более узком или более широком смысле. Например, таможенный режим в широком смысле можно подразделить на виды таможенных режимов, установленные Таможенным кодексом РФ (основные, экономические, завершающие, специальные), каждый из которых включает в себя несколько таможенных режимов. В рамках налогового регулирования можно выделить специальные налоговые режимы, названные в Налоговом кодексе РФ. С другой стороны, комбинирование используемых режимов приводит к более сложным правовым конструкциям, объединяющим несколько отраслевых режимов. Примером может служить понятие режима свободной экономической зоны или особой экономической зоны, нередко применяемое в юридической литературе для характеристики условий предпринимательства и правил его осуществления в таких зонах [6, с. 457— 458]. Думается, что понятие правового режима есть смысл использовать и при характеристике правового регулирования предпринимательства в Особой экономической зоне (ОЭЗ) в Калининградской области.

В научной литературе свободные или особые экономические зоны обычно рассматриваются как «обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач созданы благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий» [7, с. 247], как территории государств, где обеспечивается производство и распределение общественного продукта для достижения конкретной общенациональной интеграционной, региональной или корпоративной цели с использованием правовых, организационных и специальных экономических механизмов [8, с. 23]. При этом подчеркивается, что под «свободной экономической зоной» понимается не режим, а определенная территория, что первична территория, а не режим хозяйственной деятельности, который устанавливается на ней [9, с. 174]. Имеется и другая точка зрения, согласно которой понятие «территория» не тождественно понятию «зона». В частности, В.Г. Вишняков указывает, что территория свободной зоны — это не территория в политическом или географическом смысле. Это часть экономического пространства, где применяется определенная система льгот и стимулов предпринимательской деятельности. Территория зон — это базис, условие деятельности хозяйствующих субъектов. Главное же — совокупность экономических и юридических норм и правил, создающих осо-

50

бый хозяйственно-правовой режим деятельности данных субъектов на территории зоны. Этот режим и составляет сущностный элемент функционирования зоны, выделяющий её (организационно и функционально) из общегосударственного правового пространства [10].

Вопрос о том, что же следует понимать под особой экономической зоной — соответствующую территорию или особый режим деятельности, — не находит единообразного решения и в законодательстве. Федеральный закон от 8 декабря 2003 года № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ст. 42) [11] делает акцент на особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территориях особых экономических зон, который устанавливается федеральным законом об особых экономических зонах.

В таможенном законодательстве особые экономические зоны — это прежде всего соответствующая территория. Как указано в п. 3 ст. 2 Таможенного кодекса РФ, на территории Российской Федерации могут находиться создаваемые в соответствии с федеральными законами особые экономические зоны, являющиеся частью таможенной территории России. Товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории РФ для целей применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.

Следует отметить, что словосочетание «особая экономическая зона» использовалось в российском законодательстве первоначально как видовое понятие, подчеркивающее особый правовой режим некоторых зон с преференциальным режимом хозяйствования, отличный от других зон, индивидуализацию его применительно к конкретным зонам. С принятием федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» [12] словосочетание «особые экономические зоны» вытеснило применявшееся ранее словосочетание «свободные экономические зоны» и стало родовым понятием. Вместе с тем существуют две специальные «особые экономические зоны» (в Калининградской и Магаданской областях), правовой режим которых существенно отличается от общего правового режима особых экономических зон, и общий Закон об ОЭЗ на эти зоны не распространяется.

Использование словосочетания «особые экономические зоны» одновременно и как родового понятия, имеющего конкретное правовое содержание, и как индивидуально-определенного понятия, не охватываемого данным родовым понятием, в отношении зоны с особыми условиями хозяйствования в Калининградской области представляется неудачным и приводит к неизбежной путанице в терминологии при правовом регулировании. Например, в Налоговом кодексе РФ словосочетание «особая экономическая зона» в одних статьях используется для обозначения особых экономических зон, правовой режим которых установлен федеральным законом об особых экономических зонах, а в других статьях — для закрепления льгот резидентам ОЭЗ в Калининградской области. Использование его в подзаконных нормативных ак-

тах не позволяет четко очертить круг правоотношений, регулируемых этими актами. Например, в постановлении Правительства РФ от 31 марта 2006 г. № 183 «О критериях достаточной переработки мяса» [13] говорится о территориях особых экономических зон. Относятся ли установленные в этом Постановлении правила к ОЭЗ в Калининградской области? Однозначный ответ на этот вопрос дать нельзя, учитывая, что Закон об особых экономических зонах на ОЭЗ в Калининградской области не распространяется.

Представляется, что для обозначения зон, не попадающих под действие общего правового режима особых экономических зон, целесообразно использовать какой-либо другой термин: специальная экономическая зона или свободная экономическая зона, — так как эти названия не связаны в российском законодательстве с конкретным правовым режимом. Законодатель пошел по другому пути. Чтобы подчеркнуть индивидуальность названных зон и специфику их правового режима, выделить их из общей массы особых экономических зон: в словосочетании «Особая экономическая зона» первое слово пишется с заглавной буквы. Думается, это не самый удачный вариант.

Федеральный закон от 10 января 2006 года № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [14] использует понятие особой экономической зоны в двух смысловых значениях: как соответствующая территория и как специальный правовой режим хозяйствования. В определении, приведенном в ст. 2 Закона, Особая экономическая зона рассматривается как территория Калининградской области, на которой действует специальный правовой режим осуществления хозяйственной, производственной, инвестиционной и иной деятельности. Вместе с тем словосочетание «Особая экономическая зона» в смысле обозначения территории в данном законе, как правило, не применяется. Для обозначения соответствующей территории чаще всего используются понятия «территория Калининградской области» или «Калининградская область». В частности, в ч. 1 ст. 4 речь идет о производстве товаров юридическим лицом исключительно на территории Калининградской области, осуществлении инвестиций на территории Калининградской области, а не ОЭЗ. Нормы гл. 3, определяющие действие таможенного режима свободной таможенной зоны, применяемого в Калининградской области, говорят о товарах, ввозимых на территорию Калининградской области и вывозимых с территории Калининградской области (ст. ст. 8 — 10, 15, 16), а не ОЭЗ. В ст. 18 и ч. 1 ст. 23 речь идет о юридических лицах, государственная регистрация которых осуществлена в Калининградской области. И лишь в нескольких статьях словосочетание «Особая экономическая зона» используется в смысле соответствующей территории. В ст. 18, определяющей особенности применения законодательства о валютном регулировании и валютном контроле, речь идет о товарах (работах, услугах) и результатах интеллектуальной деятельности, созданных (произведенных) в ОЭЗ. В ч. 1 и ч. 3 ст. 16 используется словосочетание «товары, ввозимые на территорию ОЭЗ и вывозимые за пределы территории ОЭЗ».

52

В ст. 3, 4, 21, 22 названного Закона понятие «Особая экономическая зона» используется в смысловом значении специального правового режима хозяйствования, рассчитанного на определенный срок действия; хотя четкого разграничения понятий ОЭЗ как территории и ОЭЗ как правового режима закон не проводит. В п. 2 ст. 2 Закона говорится о функционировании ОЭЗ и действии специального правового режима на территории Калининградской области, а в п. 3 той же статьи — о действии специального правового режима ОЭЗ. В первом случае речь идет об ОЭЗ как территории, на которой действует специальный правовой режим, а во втором случае аббревиатура ОЭЗ используется в качестве названия этого правового режима.

В рассматриваемом Законе понятие «Особая экономическая зона» сходно с понятием особой экономической зоны, содержащимся в федеральном законе «Об особых экономических зонах в РФ». Сходство проявляется в том, что:

а) для их обозначения терминологически используется одно и то же словосочетание «особая экономическая зона»;

б) особые экономические зоны рассматриваются как часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности;

в) создаются особые экономические зоны на определенной ограниченной территории и на ограниченный срок;

г) предоставление льгот осуществляется в отношении резидентов особых экономических зон, зарегистрированных по месту создания таких зон;

д) допускается возможность использования таможенного режима свободной таможенной зоны.

Но есть и существенные различия, которых значительно больше, чем общих признаков. К числу наиболее значимых отличий правового режима ОЭЗ в Калининградской области от общего режима особых экономических зон нужно отнести следующие.

1. Цели создания. Особые экономические зоны создаются по общему правилу в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции и развития транспортной инфраструктуры, а ОЭЗ в Калининградской области — в целях ускорения социально-экономического развития региона.

2. Порядок создания. По общему правилу часть территории, включаемой в особую экономическую зону, определяется Правительством РФ на основе конкурсного отбора заявок на создание таких зон, а территория ОЭЗ в Калининградской области определена федеральным законом.

3. Срок действия режима. По общему правилу особая экономическая зона создается на 20 лет и этот срок продлению не подлежит, а ОЭЗ в Калининградской области создана на 25 лет, и прекращение действия этого режима возможно лишь на основании федерального закона.

4. Размеры территории. По общему правилу особая экономическая зона не может находиться на территориях нескольких муниципальных образований, не должна включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования и не может превышать площадь 20 км2 для промышленно-производственных и

2 км2 для технико-внедренческих зон, а ОЭЗ в Калининградской области охватывает территорию целого субъекта РФ.

5. Размещение объектов жилищного фонда. На территории особой экономической зоны не допускается размещение объектов жилищного фонда, а в ОЭЗ в Калининградской области подобное ограничение не действует.

6. Правовой режим использования земельных участков. По общему правилу особые экономические зоны могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, а в ОЭЗ в Калининградской области допускаются все формы собственности на землю.

Земельные участки в пределах территории особых экономических зон могут предоставляться во временное владение и пользование исключительно на основании договора аренды. В отличие от этого в ОЭЗ в Калининградской области земельные участки, необходимые для реализации инвестиционного проекта, могут предоставляться резидентам либо в аренду, либо в собственность в соответствии с законодательством РФ, регулирующим земельные отношения.

7. Круг резидентов. Резидентами ОЭЗ в Калининградской области могут быть исключительно юридические лица, а резидентами техниковнедренческих особых экономических зон наряду с коммерческими организациями признаются и индивидуальные предприниматели. Вместе с тем резидентами особых экономических зон не могут быть унитарные предприятия, а в ОЭЗ в Калининградской области подобные ограничения отсутствуют.

8. Требования к резидентам. Резидентами особых экономических зон признаются лица, заключившие соглашения о ведении промышленнопроизводственной или технико-внедренческой деятельности. Применительно к ОЭЗ в Калининградской области заключение подобных соглашений не предусмотрено, но резидентами здесь могут быть только юридические лица, реализующие инвестиционные проекты, отвечающие определенным требованиям.

9. Требования к видам деятельности. По общему правилу при создании особой экономической зоны Правительство РФ определяет виды деятельности, осуществление которых разрешено на её территории. В ОЭЗ в Калининградской области подобные ограничения не применяются.

10. Содержание таможенного режима свободной таможенной зоны, применяемого в Калининградской области, существенно отличается от содержания таможенного режима свободной таможенной зоны, закрепленного в ст. 37 федерального закона «Об особых экономических зонах в РФ».

11. Основания досрочного прекращения режима особой экономической зоны. Закрепленные в федеральном законе «Об особых экономических зонах в РФ» основания досрочного прекращения режима особой экономической зоны не применимы к ОЭЗ в Калининградской области.

Особенностью правового режима Особой экономической зоны является то, что специальный правовой режим осуществления хозяйственной деятельности установлен не только в отношении ее резидентов. Отдельные нормы распространяются и на других хозяйствующих субъ-

54

ектов, государственная регистрация которых осуществлена в Калининградской области. Исключительно на резидентов распространяются лишь нормы о порядке включения и исключения резидентов из реестра (ст. 4 и 5), о гарантиях (ч. 1 — 2 ст. 6), о порядке предоставления земельных участков (ч. 4 ст. 6), об осуществлении контроля за реализацией инвестиционного проекта (ст. 7), об особом порядке налогообложения (ст. 17 и 25). Остальные нормы либо регулируют отношения в сфере управления ОЭЗ (ст. 3), либо определяют срок действия и порядок прекращения режима ОЭЗ (ст. 21 и 22), либо устанавливают общие правила (например, ст. 20), либо распространяют свое действие на всех юридических лиц, зарегистрированных на территории Калининградской области, включая резидентов ОЭЗ. Речь идет о таможенном (ст. 9 — 16) и валютном (ст. 18) регулировании. Кроме того, ст. 23 и 24 посвящены особенностям применения таможенного режима свободной таможенной зоны в переходный период. Они распространяются лишь на юридических лиц, государственная регистрация которых осуществлена в Калининградской области и которые на день вступления нового закона осуществляют свою деятельность на основании федерального закона от 22 января 1996 г. № 13-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области».

Как и другие правовые режимы особых экономических зон, правовой режим ОЭЗ в Калининградской области носит сложный характер. Основными его составляющими являются:

1) инвестиционный режим;

2) налоговый режим;

3) таможенный режим свободной таможенной зоны.

Инвестиционный режим включает в себя требования к субъектам,

реализующим инвестиционные проекты; ограничения по кругу лиц, которые могут быть резидентами; обязательства по осуществлению инвестиций на территории Калининградской области, производству товаров исключительно на территории Калининградской области; гарантии резидентам; требования к инвестиционным проектам; меры по осуществлению контроля за реализацией инвестиционного проекта.

Налоговый режим предполагает особенности исчисления и уплаты резидентами ОЭЗ налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций. В юридической литературе налогообложение в свободных (особых) экономических зонах относят к специальным налоговым режимам [15, с. 97]. Думается, целесообразно дополнение Налогового кодекса РФ ещё одним специальным налоговым режимом, который содержал бы нормы о системе налогообложения в особых экономических зонах. Эти нормы могли бы быть помещены в новую гл. 26.5 Налогового кодекса РФ. В эту же главу есть смысл включить и нормы об особенностях налогообложения резидентов ОЭЗ в Калининградской области.

Важную роль в правовом режиме ОЭЗ в Калининградской области играет таможенный режим свободной таможенной зоны. Общие правила этого режима установлены в ст. 37 федерального закона «Об особых экономических зонах в РФ». Таможенный режим свободной тамо-

женной зоны, применяемый в Калининградской области, с вышеназванным таможенным режимом объединяет:

а) сходное название;

б) правило о размещении и использовании ввозимых товаров без уплаты таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость;

в) неприменение к ввозимым товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности;

г) возможность завершения таможенного режима вывозом в соответствии с таможенным режимом экспорта продуктов переработки товаров, подвергшихся операциям по переработке.

Вместе с тем таможенный режим свободной таможенной зоны, применяемый в Калининградской области, достаточно специфичен.

Во-первых, при применении названного таможенного режима закон устанавливает различные правила для резидентов ОЭЗ в Калининградской области и для юридических лиц, зарегистрированных здесь до вступления в силу нового закона. По сути, речь идет о двух существенно различающихся разновидностях названного таможенного режима.

Во-вторых, таможенный режим свободной таможенной зоны, применяемый в Калининградской области, существенно отличается от таможенного режима свободной таможенной зоны, закрепленного в федеральном законе «Об особых экономических зонах в РФ»:

а) он применяется только в отношении иностранных товаров;

б) под таможенный режим не могут помещаться подакцизные товары;

в) товары могут ввозиться любыми юридическими лицами, зарегистрированными в Калининградской области, а не только резидентами ОЭЗ;

г) декларантом может выступать только юридическое лицо, зарегистрированное в Калининградской области;

д) о ввозимых на территорию свободной таможенной зоны товарах таможенные органы заранее не информируются;

е) предварительного разрешения таможенных органов на ввоз товаров не требуется;

ж) содержание таможенного режима предполагает потребление товаров и продуктов их переработки исключительно на территории области;

з) допускается передача прав владения, пользования и (или) распоряжения, в том числе розничная продажа указанных товаров;

и) товары могут отчуждаться другим субъектам без уплаты таможенных платежей, если эти товары не вывозятся с территории Калининградской области;

к) зоны таможенного контроля создаются в общем порядке, в то время как в других особых экономических зонах вся территория признается зоной таможенного контроля.

55

Список литературы

1. Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб, 1994.

56

2. Крусс В. И. Право на предпринимательскую деятельность — конституционное полномочие личности. М., 2003.

3. Тотьев К.Ю. Предпринимательское право. Публично-правовой статус предпринимателя: Учебное пособие. М., 2003.

4. Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001.

5. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2005.

6. Гущин В.В., Дмитриев Ю.А. Российское предпринимательское право: Учебник. М., 2005.

7. Богуславский М.М. Международное частное право. М., 2004.

8. Кущенко В.В. Особые режимы внешнеэкономической деятельности: право и практика. М., 2004.

9. Городилов А.А., Дударев М.С., Каргаполов С.Г., Куликов А.В. XXI век: Интеграция Калининградского субъекта Российской Федерации в Европейский союз. Калининград, 2003.

10. Вишняков В.Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития || Журнал российского права. 2003. № 1.

11. Собрание законодательства РФ. 2003. № 50. Ст. 4850.

12. Собрание законодательства РФ. 2005. № 30. Ч. 2. Ст. 3127.

13. Собрание законодательства РФ. 2006. № 15. Ст. 1615.

14. Собрание законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 280.

15. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации I Под ред. Б.Н. Топорнина, Г.А. Гаджиева, Р.Ф. Захаровой. М., 2005.

Об авторе

К.Н. Нилов — канд. юр. наук, доц., РГУ им. И. Канта, e-mail: nilovkn@albertma. ru