Исследование форм и механизмов государственно-частного партнерства в мировой и отечественной практике

12. Об основных положениях региональной политики в РФ: Указ Президента РФ от 03 июня 1996 г. № 803 //Собрание законодательства. № 23. Ст. 1756.

N.Y. Sorokina

The concept of strategic management development as a way of modern theories of regional economy

The article presents a methodological approach to the study of management of regional economies, based on the integration of instruments of classical, Keynesian and institutional research approaches that can be made the basis of scientific and practical research in the concept of strategic management development in the region.

Key words: region, the methodological approach, quality of a life of the population, regional management.

УДК 334.723

И.В. Сычева, д-р экон. наук, профессор, профессор кафедры «Финансы и менеджмент»,

ИССЛЕДОВАНИЕ ФОРМ И МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В МИРОВОЙ И ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАКТИКЕ

Рассмотрены проблемы развития различных форм государственночастного партнерства. Проведен анализ основных механизмов государственночастного партнерства. Выделены основные направления развития этого института взаимодействия государства и бизнеса в России.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиции, формы, механизмы, инструменты сотрудничества.

В условиях интеграции российской экономки в международное экономическое пространство и глобальных кризисных явлений в мировой экономике все большую актуальность в настоящее время приобретает повышение финансовой устойчивости страны на основе наращивания экономического потенциала ее регионов. В свою очередь, одним из наиболее продуктивных путей решения данной задачи является развитие института партнерства государственного и частного секторов как эффективного механизма привлечения частных инвестиционных ресурсов в важнейшие региональные и муниципальные объекты.

В экономике ряда развитых, а в последние десятилетия и развивающихся стран возникла особая форма взаимодействия бизнеса и власти. Речь идет о партнерстве государства и частного сектора, обозначаемого обычно термином Public-Private Partnership [1, c. 130]. В российской литературе принят термин «государственно-частное

партнерство» (ГЧП), которое представляет собой «институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности — от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий» [4, с. 61]. Бурное развитие

многообразных форм государственно-частного партнерства во всех регионах мира, их широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют трактовать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики.

Следует отметить, что реализация проектов государственно-частного партнерства так или иначе связана с экономическими интересами региональных и муниципальных органов власти, поскольку напрямую влияет на развитие территориальных систем. Проведенные исследования позволили выделить три основных вида проектов государственно-частного партнерства в зависимости от масштаба инвестиционного проекта и его отраслевого содержания (табл. 1).

Таблица 1

Основные виды проектов государственно-частного партнерства

Вид проекта государственночастного партнерства Сфера применения

Проекты, направленные на развитие определенных отраслей (экономических, социальных) регионов и муниципальных образований - инновационная сфера (создание инновационных предприятий местного или регионального значения); - ЖКХ (водоочистка, мусоропереработка, электро- и теплоснабжение, водоснабжение, поддержка частным сектором освещения дорог и улиц, проекты в сфере энергосбережения); - здравоохранение (строительство, реконструкция и управление больницами, поликлиниками и др. объектами в сфере здравоохранения); - спорт (строительство стадионов и иных спортивных сооружений); - образование (строительство школ, реконструкция зданий университетов, общежитий, оснащение школ и университетов современным оборудованием); - культура (реставрация памятников, строительство и реконструкция музейных комплексов).

Проекты, направленные на Реализуется в рамках стратегий социально-экономического развития регионов. Примерами являются:

комплексное развитие региона (группы регионов) и муниципальных образований - «Комплексное развитие Нижнего Приангарья», включающее в себя создание кластера энергоемких производств — гарантированных потребителей электроэнергии — алюминиевого завода в Карабуле (инвестиции — 67,9 млрд руб.) и целлюлозно-бумажного комбината в Богучанском районе (инвестиции — 41,4 млрд руб.) [10, с. 25]; - инвестиционный проект «Урал промышленный — Урал Полярный».

Проекты, направленные на создание (развитие) инфраструктуры, имеющей общегосударственное значение Строительство транспортно-логистической сети федерального значения. Примерами данного вида государственно-частных партнерств являются проекты строительства: - автомобильной магистрали Москва-Санкт-Петербург; - транспортно-логистического центра в Домодедово; - автодороги Краснодар-Абинск-Кабардинка; - автодороги М-4 «Дон» Москва-Новороссийск [10, с. 27].

Одной из характерных особенностей ГЧП является существование широкого спектра форм взаимодействия его субъектов. Мировая практика насчитывает множество форм взаимоотношений партнеров ГЧП, использующих различные механизмы реализации. Отметим, что в настоящее время терминологический аппарат в данной сфере находится в стадии формирования, поэтому существует ряд расхождений. В данной работе понятие формы связывается с действующими правовыми, законодательно регулируемыми аспектами взаимодействий субъектов государственно-частного партнерства (концессия, совместное предприятие и т. д.), а понятие механизма государственно-частного партнерства связывается с организационно-экономическими условиями взаимодействий партнеров и выбираемыми структурами управления, включая условия финансирования и распределения рисков, изменение прав собственности и т. д. в рамках выбранной формы взаимоотношений субъектов партнерства.

На сегодняшний день в научном сообществе выделяют две основные группы форм взаимодействия — корпоративную (юридическое лицо или совместное предприятие) и договорную (концессии, аренда, договоры об оказании услуг, сервисные или операторские соглашения и др.) [2].

Корпоративная форма ГЧП представляет собой организацию совместного предприятия государственным и частным партнером. Данная форма реализуется либо путем создания совместной компании, либо присоединением государственного и частного партнера к уже существующей компании. В большинстве стран достаточным является получение государством блокирующего пакета акций. В других странах, например во Франции, закон предписывает, что государственный партнер должен обладать большей частью активов совместного предприятия [6, с. 26].

Говоря о договорных формах ГЧП следует отметить, что на сегодняшний день нет единого подхода к их классификации. Более того, российские специалисты, как теоретики, так и практики, сталкиваются с еще одним немаловажным фактором — нехваткой качественного перевода зарубежных авторов, а во многом и полным отсутствием либо же разрозненностью информации по классификации форм ГЧП в даже зарубежных странах. Все это существенно осложняет как их применение в реальных условиях, так и изучение в целом [7].

Тем не менее изучение и анализ зарубежных и отечественных источников по классификации договорных форм ГЧП позволили разработать собственную классификацию, учитывающую конкретные механизмы сотрудничества государственных структур и предприятий частного сектора (табл. 2). Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ, в том числе строительства, эксплуатации, управления и пр.

Таблица 2

Основные формы и механизмы сотрудничества государственных структур и частного бизнеса приреализации проектов государственно-частного партнерства

Название Характеристика

Концессии

1.1. Концессии, не предполагающие переход права собственности

1.1.1. Концессия (классическая концессия) Государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.

1.1.2. BTO (строительство-передача-эксплуатация / управление) Частный партнер осуществляет строительство, частичное или полное финансирование. По завершении строительства передает данный объект государству. Право эксплуатации объекта остается за частной компанией до завершения срока контракта, который позволяет окупить затраты частного партнера на проект. Данный механизм эффективен в системе водоснабжения, ЖКХ, в управлении платными дорогами и при модернизации портового хозяйства.

1.1.3. BOOT (строительство- владение- Аналогично схеме ВТО, но отличается от нее тем, что права собственности на объект передаются государству после завершения срока контракта [9].

Название Характеристика

управление- передача)

1.1.4. BOT (строительство-управление-передача) Аналогично схеме ВТО, но отличается от нее тем, что права собственности переходят к государственному сектору в установленный в контракте срок (не связанный с моментом завершения контракта).

1.1.5. DBOM (проектирование-стро ительство-управление-обслуживание) Частный партнер берет на себя ответственность за проектирование, строительство, управление и техническое обслуживание объекта. По истечении срока контракта объект передается в собственность государству. Платежи со стороны государства зависят от соответствия стандартам, физическому состоянию или возможностей объекта. Используется в транспортной инфраструктуре.

1.1.6. DBFO (проектирование-стро ительство-финансирование-управление) Аналогично схеме БВОМ, но отличается от нее тем, что финансирование полностью является обязанностью частного сектора.

1.2. Концессии, предполагающие переход права собственности

1.2.1. BOO (строительство-владение-управление) Частная компания финансирует, строит, обслуживает и управляет объектом, берет на себя коммерческий риск, ответственность за предоставление услуги в соответствии с установленными стандартами. Схема может быть использована при строительстве нежилых объектов социальной сферы, например, при строительстве лечебных, гостиничных и спортивных сооружений. Право собственности переходит частной компании по истечении срока соглашения. Срок соглашения — от 5 до 15 лет.

1.2.2. BDO (строительство-развитие-управление) Частная компания строит финансируемый за счет государства объект. После завершения строительства частная компания на протяжении определенного срока управляет, расширяет и модернизирует объект, осуществляет платежи за пользование им. Частная компания не обязана по окончании срока контракта передавать объект обратно в собственность государства.

1.2.3. DCMF (проектирование-стро ительство-управление-финансирование) Частная компания осуществляет финансирование, проектирование, строительство и управление проектом. Государство затем в течении 20-25 лет осуществляет финансирование деятельности объекта, и также выплачивает определенное ежегодное вознаграждение инвесторам проекта. У частной компании нет обязательства передавать объект в собственность государству. Используется преимущественно для тюрем.

1.2.4. BBO (покупка-стро ительство-управление) Продажа государственного имущества частной структуре на условиях контракта, согласно которому имущество должно быть модернизировано и должно эксплуатироваться определенный период времени. Государственный контроль осуществляется на протяжении действия контракта о передаче имущества. У частной компании есть право не возвращать объект в

Название Характеристика

государственную собственность.

2. Контракты на выполнение работ, предоставление услуг и контракты на управление

2.1. Контракты на выполнение работ и предоставление услуг (service contracts) В рамках контракта на предоставление услуг государство нанимает частную компанию, чтобы осуществлять одну или более конкретные задачи или предоставлять услуги в течение определенного срока, обычно от 1 до 3 лет.

2.2. Контракты на управление (Management contracts) Конечная ответственность за предоставление услуг остается за государством, ежедневный управленческий контроль и полномочия остаются за частным партнером или подрядчиком. В большинстве случаев частный партнер предоставляет рабочий капитал, а не финансирование для инвестиций. Частному подрядчику выплачивается заранее определяемая сумма по заработной плате и другим ожидаемым операционным расходам. Для повышения эффективности управления частному партнеру может выплачиваться премия за достижение определенных показателей либо может выплачиваться доля от прибыли. Капитальные инвестиции остаются за государством [16].

3. Контракты на основе лизинга

3.1. LDO (лизинг- развитие- управление) Частная компания берет в лизинг существующий в собственности государства объект, восстанавливает, модернизирует и/или расширяет, а затем управляет им в соответствии с договором, заключенным с представителями государства. Частная компания не обязана по окончании срока контракта передавать объект обратно в собственность государству. Капитальные инвестиции — государственные, уровень риска для частного сектора умеренный. Срок контракта — 10-15лет.

3.2. BR(L)OT (строительство- аренда/лизинг- управление- передача) Частная компания осуществляет финансирование, проектирование и строительство объекта. По завершении строительства компания продает данный объект государству и берет его в аренду либо в лизинг на срок 10-30 лет, по истечении которого передает данный объект государству.

3.3. BOLB (buy, own, lease back) Частная компания осуществляет финансирование и строительство объекта, затем после ввода в эксплуатацию продает объект государству с условием передачи объекта в аренду этой частной компании на срок 25-30 лет. Распространена в Испании при строительстве больниц [8].

3.4. Обратный BOOT Государственный сектор финансирует и создает инфраструктуру, передает ее в эксплуатацию частной компании, которая постепенно приобретает ее в собственность. Применяется в здравоохранении [8].

3.5. BLTM (build- lease-transfer- maintain) Проектирование и строительство объекта осуществляется частным партнером за счет собственных финансовых ресурсов, а государственный партнер осуществляет пользование объектом на базе лизинга с последующим переходом прав собственности

Название Характеристика

на объект к государству. С частным партнером также заключается соглашение о поддержке объекта в постпроектный период [14].

3.6. ЬЯОТ (іеаБе-гепоуаіе-орегаїе-ІхапвГег Пользование объектом, находящимся в государственной собственности, происходит по схеме лизинга. Модернизация объекта и оперативное управление им осуществляется частным партнером. По завершении срока контракта (обычно совпадает со сроком окупаемости затрат на модернизацию) объект остается в собственности государства [15].

4. Соглашения о разделе продукции

Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом частично напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия состоят, прежде всего, в конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Соглашения о разделе продукции применяются главным образом в сфере поисков, разведки и добычи минерального сырья и проведения других связанных с этим работ. В мировой практике соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса.

В мировой практике на сегодняшний день одной из наиболее распространенных форм государственно-частного партнерства является концессия [5, с. 84]. Ее особенность состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении [3, с. 10].

Отметим, что в Российской Федерации внедрение механизмов государственно-частного партнерства произошло сравнительно недавно. Впервые оно было реализовано в проекте завершения строительства ЮгоЗападных очистных сооружений (далее — ЮЗОС) ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга», начатого в 2002 г. Общий объем финансирования основных мероприятий Программы по строительству ЮЗОС составил 181,4 млн евро, из них 121,7 млн евро — заемные средства; 51,7 млн евро — гранты и 7,98 млн евро — средства ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга». Основные кредитные средства для завершения строительства ЮЗОС были предоставлены Северным инвестиционным банком и Банком реконструкции и развития, которые давно сотрудничают с ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» и знают о его положительной кредитной

истории. Мероприятия по выплате покупной стоимости ЮЗОС планируется завершить в 2017 г.[10, с. 7].

В течение последних четырех лет российское правительство предприняло существенные усилия по созданию институциональной основы развития государственно-частного партнерства. Приняты

специальные федеральные законы: «О соглашениях о разделе продукции» [12], «О концессионных соглашениях» [11] и «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [13]. Это создало необходимую первичную нормативно-правовую базу для реализации проектов государственночастного партнерства. Одновременно появились государственные инвестиционные институты: Инвестиционный фонд РФ, Российская венчурная компания, Российская корпорация нанотехнологий, Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». Это, в свою очередь, создает возможность широкого выбора инструментов для реализации крупного инвестиционного проекта в части:

- разработки проектной документации за счет средств Инвестиционного фонда РФ;

- строительства части инфраструктуры проекта за счет средств Инвестиционного фонда РФ;

- строительства части сопутствующей социальной инфраструктуры проекта за счет средств ФАИП;

- использования нескольких инвестиционных инструментов регионального уровня, например, льгот по налогам на прибыль и имущество, а также субсидирования части процентной ставки по кредиту;

- развития или строительства социальной и коммунальной инфраструктуры проекта с привлечением средств регионального бюджета;

- производства части оборудования нового предприятия при помощи льготных условий режима особой экономической зоны.

Опыт ведущих стран показывает, что на создание и отладку системы сотрудничества государства и частного бизнеса уходит не один год. Несмотря на возникающие дополнительные риски, в мировой практике 9 из 10 компаний, уже принимавших участие в проектах государственночастного партнерства, планируют в будущем продолжать свое участие в партнерстве с государством при реализации различных проектов [10, с. 28]. Это свидетельствует о высоком экономическом интересе для компаний, а также о значительных перспективах государственно-частного партнерства в России. В этой связи выделим основные проблемы, которые на сегодняшний день препятствуют развитию института государственночастного партнерства в нашей стране и определим основные направления его развития.

Самым сложным фактором применения государственно-частного партнерства в России является несовершенство российского законодательства. Наиболее важным требованием эффективности проектов, реализуемых по схеме государственно-частного партнерства, являются государственные гарантии финансирования своих обязательств. Государство должно принимать на себя долгосрочные, юридически действительные обязательства по осуществлению платежей и неукоснительно выполнять их.

Помимо этого, существует необходимость дальнейшей работы над правовым режимом реализации совместных государственно-частных проектов (разрешение на использование проектных активов в качестве залогового обеспечения, порядок учета операций по концессионному соглашению для целей налогообложения и т. д.).

Немаловажной является проблема имиджа государства как стратегического партнера отечественного и иностранного бизнеса. Для того чтобы избежать дискредитации внедряемых инвестиционных инструментов, органы государственной власти должны разработать и строго соблюдать ясные, прозрачные и действенные процедуры отбора проектов государственно-частных партнерств. Кроме того, они должны предусмотреть механизмы, применяемые в случае неисполнения частными партнерами своих договорных обязательств. Одна из ключевых функций государства в рамках государственно-частного партнерства состоит в том, чтобы уметь правильно формулировать свои требования к проектам с точки зрения их структуры, затрат, уровня содержания объектов и качества услуг, а также осуществлять эффективный контроль за исполнением условий соглашения как частным инвестором, так и государственными участниками.

Международный опыт показывает, что с учетом сложности координации действий между различными ведомствами необходим единый государственный орган по вопросам государственно-частного партнерства, который будет обеспечивать эффективное руководство программами. Роль единого органа также заключается в том, чтобы оказывать методологическую поддержку государственным органам власти на региональном уровне, которые отвечают за реализацию региональных проектов государственно-частного партнерства на местах. Ввиду того что сделки по государственно-частному партнерству отличаются особой сложностью, государство должно следить за тем, чтобы компетентность представителей государственного сектора при их обсуждении, как минимум, не уступала компетентности специалистов частного сектора. При этом, чтобы минимизировать потенциальные риски, необходимо четко и системно фиксировать возникающие в процессе разработки или реализации проектов трудности.

В заключении отметим, что последовательное эволюционное создание институциональных и законодательных условий для широкого внедрения государственно-частного партнерства позволит сформировать основы культуры взаимодействия государства и бизнеса в России, что, в свою очередь, сделает возможным существенное смягчение действия многочисленных рисков, связанных с инвестированием в российскую экономику.

Библиографический список

1. Бадалов А.Л. Частно-государственное партнерство в реализации инвестиционных проектов // Эко. 2008. № 6. С. 129-141.

2. Гайнутдинов H.A. Участие государства в реализации проектов с

использованием механизмов государственно-частных партнерств //

Реформа ЖКХ. 2008. № 7. С. 6-13.

3. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8. С. 61-77.

4. Макаров И.Н. Основные формы государственно-частного

партнерства в мировой практике и российской экономике //

Экономические науки. 2008. № 8(45). С. 83-87.

5. Михеев О. Л. Функционирование частно-государственного

партнерства на региональном уровне // Экономические науки. 2009. № 2(51). С. 7-10.

6. Татаркин А.И., Татаркин Д.А., Сидорова Е.Н. Партнерство власти и бизнеса в реализации стратегий развития территорий // Экономика региона. 2008. № 4. С. 18-29.

7. Белицкая A.B. Правовое определение государственно-частного партнерства // Законодательство. 2009. № 8.

8. Макаров И.Н. Основные формы государственно-частного

партнерства в мировой практике и российской экономике //

Экономические науки. 2008. № 8(45). С. 83-87.

9. Найденов Д.А. Проблемы развития института государственночастного партнерства в России на современном этапе [Электронный ресурс] // Материалы Международного молодежного научного форума «Л0М0Н0С0В-2010» / отв. ред. И.А. Алешковский, П.Н. Костылев, А.И. Андреев, A.B. Андриянов. М.: МАКС Пресс, 2010. диск (CD-ROM); 12 см.

10. Смирнов Е.Б., Чурбанов А.Е. Концессионные соглашения в России в контексте мирового опыта [Электронный ресурс] // Вестник ИНЖЭКОНА (СПб), серия «Экономика». 2007. Выпуск 2. Режим доступа: http://www.strategy-center.ru/page.php?vrub=inf&vid=881.

11. Резниченко Н.В. Проблемы становления государственночастного партнерства в здравоохранении в России // Менеджер

здравоохранения: сетевой журнал. 2008. № 6. C. 19-28. Режим доступа: http://www.hi vpolicy.ru/publications/index.php?section=106&order=publisher& id=505.

12. Public Finances in EMU / Prepared by European Commission // European Economy No. 3/2003, p. 128.

13. Public-Private Partnership Handbook / Asian Development Bank, September 2008 // http://www.adb.org/Documents/Handbooks/Public-Private-Partnership/Chapter4 .pdf.

14. Ten Principles for successful PPP

http://www.uli. org/ResearchAndPublications/Reports/~/media/Documents/Rese archAndPublications/Reports/TenPrinciples/TP Partnerships.ashx.

15. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ [ред. от 17 июля 2009 г.].

16. О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ [ред. от 30 декабря 2008 г.].

17. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. [ред. от 27 декабря 2009 г.].

I. V. Sycheva, D.A. Naydenov

Research on the forms and types of international and domestic public private partnership

There are covered development problems of different forms of public — private partnership and analyzed the main mechanisms of public — private partnership. The main development directions of this form of collaboration between public and private sectors in Russia were revealed.

Key words: public private partnership, investment, forms, mechanisms and instruments of collaboration.