Оценка готовности муниципальных образований к новому этапу муниципальной реформы

Татьяна АРСЕНЬЕВА, Анна РУДЕНКО

ОЦЕНКА ГОТОВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ К НОВОМУ ЭТАПУ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

В статье приводится мнение высших должностных лиц муниципальных образований Нижегородской обл. по проблемам, связанным со вступлением в силу с 1 января 2009 г. в полном объёме Федерального закона от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Изучена степень профессиональной компетентности муниципальных служащих администраций городских и сельских поселений к управлению территорией на новом этапе муниципальной реформы.

The opinion of the local government employees of the Nizhniy Novgorod region about the problems connected with the coming to power on January, 1st, 2009 of the Federal law №131-Ф3 «About the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation» in full volume is studied. The local government employee’s professional competence to manage the territory at a new stage of municipal reform degree is examined.

Ключевые слова:

муниципальная реформа, полномочия муниципальных образований, социально-экономические проблемы муниципальных образований, кадровое обеспечение муниципальной реформы; municipal reform, powers of municipalities, social and economic problems of municipal institutions.

Вся практика поэтапного внедрения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствует о том, что реформа местного самоуправления практически во всех регионах России с начала её реализации по настоящее время продвигается сложно, с выявлением противоречий и несоответствий законодательства реальному положению дел на территориях муниципальных образований. Как известно, разного рода препятствия повлекли за собой не только удлинение сроков применения первоначально созданных правовых норм в практике муниципального управления, но, по сути, привели к изменению самой концепции реформы местного самоуправления. В связи с этим следует вспомнить, что идея децентрализации власти, заложенная в основу муниципальной реформы, заключалась в ограничении государственного суверенитета, защите политической и экономической свободы, создании «продуктивного» конфликта между уровнями власти, развитии культуры «спонтанного порядка». Культура «спонтанного порядка» подразумевала плюрализм институтов правления, открытость публичного управления, договорной подход в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления в России в определённом смысле не справилась с идеей децентрализации, поскольку произошло принудительное «вертикальное» делегирование полномочий, сохранилась иерархическая административная культура на местном и региональном уровнях и т.д. Не выдержала проверки практикой и гипотеза о том, что приближение местной власти к населению приведёт к его самоорганизации и активному участию в решении вопросов местного значения. Напротив, местное сообщество так и не осознает себя субъектом местного самоуправления.

Кроме концептуальных слабостей Федерального закона № 131-Ф3 и недостаточной адаптированности его к российским условиям, эксперты в сфере местного самоуправления согласованно отмечают причины ситуации, сложившейся на ранних стадиях реализации реформы. Среди них — политическая и финансовая зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти

АРСЕНЬЕВА Татьяна Ивановна — д.филос.н, доцент; заведующий кафедрой информационной политики ИПК ВВАГС

РУДЕНКО

Анна Вадимовна —

заместитель

директора ИПК

ВВАГС, старший

преподаватель

кафедры

информационной

политики

субъектов РФ; нечёткое разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти на региональном уровне; отсутствие финансовой самостоятельности для решения вопросов местного значения у большинства муниципальных образований; действие так называемых «рефинансируемых государственных мандатов», что подразумевает фактическое возложение на органы местного самоуправления бремени по реализации решений, принятых органами государственной власти федерального и региональных уровней.

Тем не менее первые этапы муниципальной реформы внесли в российское общество ряд позитивных социальных инноваций. В основном отрегулирована федеральная и региональная нормативноправовая база, созданы новые муниципальные образования, установлены их границы и статусы. Практически отлажены процедуры муниципальных выборов и сформированы органы местного самоуправления. Разработана и внедрена система муниципальных правовых актов, а уставы муниципальных образований прошли государственную регистрацию и как муниципальные акты высшей юридической силы чётко разграничили полномочия глав представительных и исполнительных органов местного самоуправления. К настоящему времени повсеместно завершается процесс разграничения прав собственности на имущество, находящееся на территории муниципальных образований; определены расходы и источники доходов в бюджеты поселений; разработаны стратегии развития социально-экономической сферы муниципальных образований. К числу важнейших успешно решаемых задач следует также отнести последовательное, хотя и отстающее от вызовов времени формирование корпуса квалифицированных муниципальных служащих — глав и специалистов администраций муниципальных образований и организацию их деятельности в полном соответствии с нормативно-правовой базой.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступил в силу в полном объёме 1 января 2009 г. На наш взгляд, заключительный этап реализации муниципальной реформы потребует ресурсов для преодоления препятствий, свя-

занных с рядом проблем, которые не удалось разрешить в течение всего предыдущего срока адаптации муниципального управления к новым социально-экономическим условиям. Прежде всего, это:

1) недостаточное ресурсное (в том числе и финансовое) обеспечение полномочий, передаваемых на уровень городских и сельских поселений;

2) наличие комплекса социально-экономических проблем на уровне городских и сельских поселений, для решения которых в муниципалитетах зачастую отсутствуют собственные ресурсы, особенно в условиях глобального финансово-экономического кризиса;

3) практическое отсутствие у муниципальных служащих администраций поселений профессиональной компетентности, адекватной содержанию и масштабам реформы, в первую очередь — управленческой и коммуникативной;

4) фактическая отчуждённость населения от муниципального управления по решению вопросов местного значения.

Между тем, муниципальная реформа на её новом этапе передаёт всю полноту местной власти от прежних административнотерриториальных единиц на уровень городских и сельских поселений. Вследствие этого особое значение приобретает готовность муниципальных образований к адаптации федеральной и региональной нормативной базы к решению вопросов местного значения на территориях.

Изложенное выше стало основанием для изучения нами готовности муниципальных служащих к выполнению профессиональной деятельности — самостоятельной реализации вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы, а также для выявления проблем, затрудняющих приобретение соответствующей готовности органами местного самоуправления.

Опрос проведён в октябре-ноябре 2008 г. в группе из 1 200 муниципальных служащих - глав городских и сельских поселений, глав местных администраций, председателей представительных органов, иных должностных лиц городских и сельских поселений Нижегородской обл. Анкетирование проводилось на базе однодневных обучающих семинаров «Актуальные вопросы местного самоуправления в Российской Федерации на момент вступления в силу в полном объёме Федерального за-

кона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», организованных Институтом повышения квалификации Волго-Вятской академии государственной службы для муниципальных служащих в рамках выполнения государственного заказа Министерства регионального развития РФ и Правительства Нижегородской области.

По данным Управления по работе с органами местного самоуправления Правительства Нижегородской области, 98% из

610 территорий заключили соглашения на передачу полномочий по решению вопросов местного значения. При этом 37% поселений передали на уровень муниципального района от 6 до 10 полномочий, 25% — от 11 до 20 полномочий, 8% — более 20 полномочий, а 2 % сельских поселений

— абсолютно все без исключения вопросы местного значения.

Среди основных причин, препятствующих исполнению органами местного самоуправления своих полномочий в полном объёме, 86% респондентов отметили не-

Таблица 1

Ранжированная оценка муниципальными служащими социальных проблем муниципальных образований, %

№ п/п Проблема Степень остроты проблемы Нет ответа

высокая средняя низкая

1 Высокая смертность 39 52 4 5

2 Рост алкоголизма 33 51 8 8

3 Миграция трудоспособного населения на другие территории 31 37 23 9

4 Комплекс проблем детей и молодёжи: подростковый алкоголизм, детская беспризорность, отсутствие внешкольной работы, недостаток доступных учреждений досуга и т.п. 24 52 13 11

5 Высокий уровень безработицы 23 39 29 9

6 Низкая рождаемость 22 39 32 7

7 Рост уровня заболеваний, ухудшение здоровья населения 15 55 18 12

8 Ухудшение экологии 11 44 26 19

9 Распространение наркомании 3 9 66 22

10 Высокий уровень преступности 3 29 53 15

11 Рост коррупции 3 13 60 24

достаточное финансовое обеспечение местных бюджетов, 7% — несовершенство законодательной и нормативной базы, 5%

— нехватку квалифицированных кадров. Следовательно, справедливо наше утверждение о недостаточном ресурсном обеспечении полномочий, передаваемых на уровень городских и сельских поселений.

41% участников опроса считают, что передача полномочий приводит к преобладанию решения задач, определяемых администрацией района; поселение приобретает унизительную роль «просителя» (30%), и только одно из 8—9 поселений может рассчитывать на возможность равноправного партнёрства (12%).

Оценку респондентами социально-эко-

номической ситуации в рамках шкалы «чрезвычайно негативная — чрезвычайно позитивная» на территории муниципальных образований Нижегородской обл. в целом можно охарактеризовать как «нейтральную», причём количество позитивных оценок превышает число негативных (24% против 9%). В то же время 61% респондентов отметили, что в их муниципальных образованиях имеются элементы социальной напряжённости (см. табл. 1).

Следует признать, что рост проблем, находящихся в конце списка и обозначенных респондентами как не самые острые, сдерживают особенности культуры и традиции жизни сельского населения Нижегородской обл., а не целенаправленная дея-

Таблица 2

Оценка муниципальными служащими значимости экономических проблем муниципальных образований, %

№ п/п Проблема Степень остроты проблемы Нет ответа

высокая средняя низкая

1 Недостаточные объёмы ремонта и строительства дорог 68 14 15 3

2 Плохое состояние ЖКХ 50 27 18 5

3 Низкие объёмы капитального ремонта жилья в населённых пунктах 46 23 18 13

4 Недостаточное строительство нового жилья в насёленных пунктах 45 22 21 12

5 Недостаточное обеспечение инфраструктурой сферы физической культуры и спорта 34 35 19 12

6 Низкий / недостаточный уровень здравоохранения 21 49 16 14

7 Плохое транспортное сообщение 16 55 18 11

8 Отсутствие условий для развития малого и среднего бизнеса 12 38 29 21

тельность по преодолению этих проблем органами муниципальной власти. В частности, рост коррупции 60% опрошенных определяют как самую незначительную в перечне проблему. Но результаты дополнительного исследования, проведённого нами несколькими месяцами позднее, в марте 2009 г., в рамках изучения коррупционных проявлений в среде муниципальных служащих Нижегородской обл., выявили настораживающую ситуацию и в этой «незначительной» проблеме. В том, что коррупция существует на уровне муниципальных образований, убеждены 100% опрошенных нами муниципальных служащих, причём, по их мнению, коррупционные проявления возможны как на уровне главы муниципального образования (41%) или его заместителей (37%), так и среди руководителей структурных подразделений органа местного самоуправления (8%) или специалистов (10%). Более того, 4% опрошенных муниципальных служащих считают, что коррупцией поражены одновременно все структуры органов муниципальной власти.

Рейтинг значимости экономических проблем в муниципальном образовании, определённый респондентами, представлен в табл. 2.

Очевидно, что проблемы, связанные с ремонтом и строительством дорог, плохое состояние жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований, проблемы капитального ремонта и строительства нового жилья в населенных пунктах, недостаточное развитие инфраструктуры поселений для развития спортивной сферы не только не способствуют решению обозначенных ранее социальных проблем, а, напротив, придают им дополнительную остроту.

Большинство опрошенных нами служащих (78%) уверены, что комплекс экономических проблем напрямую связан с уровнем доходов местных бюджетов, не позволяющим решать вопросы местного значения в муниципальных образованиях.

По мнению респондентов, социальноэкономическую ситуацию в муниципальных образованиях сможет улучшить комплексная деятельность органов власти в различных направлениях. Опрошенные нами служащие, замещающие высшие должности в администрациях муниципальных образований, в подавляющем большинстве рассчитывают на увеличение

доли межбюджетных трансфертов из областного бюджета. Одновременно с этим почти половина возлагает надежду на совершенствование законодательства, на реализацию приоритетных национальных проектов на территории, на увеличение неналоговой доходной части местного бюджета и, что немаловажно, на ещё существующую возможность активного участия населения в решении вопросов местного значения. На собственные ресурсы муниципального образования даже при оптимальном их использовании рассчитывают лишь 38% участников опроса.

Среди собственных ресурсов, имеющихся в муниципальных образованиях Нижегородской обл., респонденты называют сельскохозяйственный потенциал, выгодное географическое положение, природные ресурсы и природные условия, тем самым демонстрируя определённую готовность к поиску решения ряда проблем социально-экономической сферы за счёт территории. В то же время четверть опрошенных не видит никаких собственных ресурсов в муниципальных образованиях для улучшения социально-экономического положения территории и, следовательно, для полноценного самостоятельного решения вопросов местного значения.

Оценивая готовность муниципальных образований к деятельности по решению вопросов местного значения в условиях полномасштабного действия Федерального закона № 131-ФЗ, респонденты определяют её как низкую или, в лучшем случае, среднюю (42% и 38% соответственно, в пределах шкалы оценок «очень низкая — очень высокая»).

Тем самым подтверждается наш тезис о наличии комплекса социально-экономических проблем на уровне городских и сельских поселений, для решения которых в муниципалитетах зачастую отсутствуют собственные ресурсы, особенно в условиях глобального финансово-экономического кризиса.

Ответы на вопросы о кадровом обеспечении муниципальной реформы показывают, что лишь 10% опрошенных считают уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих высоким, а 76% респондентов полагают этот уровень средним и считают, что муниципальным служащим требуется повышение квалификации. Высшее образование имеют 68% опрошенных глав городских и сельских по-

селений, глав местных администраций, председателей представительных органов, иных должностных лиц городских и сельских поселений Нижегородской обл., 22%

— среднее специальное образование, 2% — среднее образование. Большинство респондентов обладают значимым практическим опытом, приобретённым в весьма непростых социально-экономических условиях. Кроме того, большинство муниципальных служащих — опытные специалисты в муниципальном управлении: 24% из них имеют стаж работы в системе местного самоуправления от 5 до 10 лет, а 41% — свыше 10 лет.

Одна из ключевых идей реформы местного самоуправления состояла не только в разграничении полномочий, но и в приближении власти к населению, в том чтобы эта власть была реальной и действенной. Однако даже к концу пятого года реформы, судя по оценке 60% респондентов, население так и не осознаёт значение местного самоуправления в своей жизни.

Невысокий уровень коммуникативных навыков у муниципальных служащих, оказывающих публичные муниципальные услуги населению на территории городских и сельских поселений, естественно, также не способствует решению данной проблемы. Таким образом, на современном этапе муниципальной реформы, как и предполагалось нами, следует констатировать фактическую отчуждённость населения от управления на муниципальном уровне, неиспользование гражданами своего конституционного права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Думается, действенным механизмом решения кадрового обеспечения реализации муниципальной реформы может стать научно обоснованная муниципальная кадровая политика, в разработке и реализации которой остро нуждаются органы местного самоуправления, включающая развитие системы непрерывного профессионального образования муниципальных служащих.