Участие граждан в осуществлении правоохранительной функции государства: правовые возможности и формы реализации

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 1 (50). С. 73-79.

УДК 34.028:34.03:34.07

УЧАСТИЕ ГРАЖДАН В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА: ПРАВОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

THE PARTICIPATION OF CITIZENS IN THE IMPLEMENTATION OF LAW ENFORCEMENT FUNCTIONS OF THE STATE: LEGAL OPPORTUNITIES AND FORMS OF IMPLEMENTATION

И. В. ТЕПЛЯШИН, Д. О. НОВИКОВ

Проведён анализ правовых основ участия граждан в реализации правопорядка совместно с органами государственной власти с точки зрения правоохранительной функции государства, определены проблемы осуществления таких форм управления гражданами делами государства, как участие в обеспечении общественного порядка, антикоррупционная экспертиза и общественный контроль. Авторы статьи затрагивают некоторые проблемы реализации правовых возможностей граждан, участвующих в правоохранительной деятельности.

Ключевые слова: общественный порядок; правоохранительная функция; антикоррупционная экспертиза; общественный контроль; правовая активность; правосознание.

In the article the analysis of legal bases of participation of citizens in the implementation of the rule of law together with the state authorities from the point of view of law enforcement functions of the state, identified the problems of implementation of such forms of governance by citizens in the Affairs of state as engaged in ensuring public order, anti-corruption expertise, public control. The authors address some of the problems of implementation of the legal empowerment of citizens participating in law enforcement activities.

Key words: public order; law enforcement function; anti-corruption examination; public control; legal activity; legal consciousness.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» [1]. Участие граждан в правоохранительной деятельности государства, безусловно, является одной из форм управления делами государства, что выступает важным аспектом при укреплении основ гражданского общества и развитии форм демократии.

Одним из направлений деятельности граждан в управлении делами государства выступает участие в реализации правоохранительной функции государства. Под функцией государства в общем смысле следует понимать особый механизм воздействия го -сударства на общественные отношения, который определяет главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом [2].

В свою очередь, содержание правоохранительной функции государства в гражданском обществе, по определению Н. А. Карповой, состоит в укреплении всего комплекса институтов и отношений гражданского общества [3]. Н. В. Витрук связывает правоохранительную функцию государства только с устранением возникших преград и препятствий в процессе реализации прав и свобод граждан, а профилактику правонарушений относит к самостоятельному виду деятельности, не входящему в правоохранительную [4]. Т. М. Шамба рассматривает правоохранительную деятельность в узком и широком смысле. Так, в узком смысле правоохранительная деятельность включает в себя непосредственную охрану установленного законом порядка общественных отношений, т. е. борьбу с правонарушителями путём привлечения виновных к юридической ответственности, в широком

© Тепляшин И. В., Новиков Д. О., 2017

смысле - поддержание, укрепление правопорядка, создание благоприятных условий для беспрепятственного осуществления всеми субъектами своих прав и обязанностей [5]. Исходя из анализа вышеизложенных точек зрения, представляется возможным сделать вывод, что правоохранительная функция не сводится к борьбе с преступлениями и правонарушениями. Рассмотрение правоохранительной деятельности только под углом зрения противодействия преступности порождает стереотип о том, что правоохрана - это только карающая и репрессивная деятельность государства. На наш взгляд, данный стереотип не способствует развитию и укреплению гражданского общества. Правоохранительная деятельность государства заключается в создании условий для благоприятного, свободного и системного развития гражданского общества. Также правоохранительная деятельность охватывает правотворчество [6] и деятельность граждан в управлении делами государства. Часть 1 ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» [7].

При изучении механизма участия граждан в управлении делами государства, как отмечает А. Н. Костюков, «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учётом объёма и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии» [8]. В данном случае происходит развитие и появление новых форм взаимодействия граждан с государством.

В настоящее время действующее законодательство закрепляет следующие формы участия граждан в правоохранительной функции государства: институт присяжных заседателей, деятельность по охране общественного порядка, проведение независимых антикоррупционных экспертиз, участие в оценочной деятельности, проведении общественного контроля.

Проведём анализ таких активно развивающихся форм участия граждан в правоох-

ранительной деятельности государства, как участие в охране общественного порядка, проведение независимых антикоррупционных экспертиз и общественный контроль.

Одним из правовых средств участия граждан в правоохранительной деятельности государства выступает право граждан и институтов гражданского общества проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов [9].

В этой связи заметим, что в действующем законодательстве нередко используется словосочетание «институт гражданского общества» [10; 11; 12]. Данная формулировка не имеет официального толкования, и на законодательном уровне институтом гражданского общества является только адвокатура [13]. Обращение в нормативных правовых актах к неустоявшимся, двусмысленным терминам и категориям оценочного характера является коррупционным фактором, названным в специальной литературе юридико-лингвистической неопределённостью [14].

Термин «институты гражданского общества» при проведении независимых антикоррупционных экспертиз может быть истолкован правоприменителем исходя из различных подходов. Это порождает возможности для усмотрения объектов, входящих в содержание данного термина, исходя из личных и профессиональных предпочтений правоприменителя, что даёт широкий простор для использования должностных обязанностей в различных целях.

На основании ч. 2 ст. 5 ФЗ-172 «заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения...». Однако за время проведения экспертизы нормативный правовой акт может быть принят и вступить в силу. В данном случае результаты проведённой экспертизы не будут иметь юридического значения для органа власти, что является определённым препятствием в механизме реального участия граждан в правоохранительной деятельности государства.

Сроки проведения независимой экспертизы закреплены только в ведомственных

правовых актах. Например, в п. 20 Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации указывается: «Срок проведения независимой экспертизы не может превышать восьми рабочих дней с момента размещения на сайте Судебного департамента проекта нормативного правового акта» [15].

Положения, закрепляющие срок проведения экспертизы нормативных правовых актов, имеются также в актах Федеральной службы безопасности [16], Федеральной таможенной службы [17], Федеральной налоговой службы [18], Федеральной службы по труду и занятости [19]. Отсутствие срока проведения независимой экспертизы для федеральных законов является пробелом в законодательстве, с точки зрения А.С. Корнева, который определяет данное правовое явление как «... отсутствие в существующих нормативно-правовых актах необходимых норм для разрешения конкретного случая в пределах сферы правового регулирования.» [20]. Необходимость установления срока проведения независимой экспертизы проекта федеральных законов основана на необходимости учёта привлечения граждан в сферу управления делами государством, для развития гражданского общества. Пробел в урегулировании сроков проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов может рассматриваться как фактическое ограничение для участия граждан в правоохранительной функции государства.

Необходимо отметить снижение активности граждан в проведении независимой экспертизы при анализе периода с 2011 г. по сентябрь 2015 г. Согласно статистическим данным с сайта Министерства юстиции РФ [21], в 2011 г. в сети Интернет размещено 138 проектов нормативно-правовых актов, проведена 61 независимая экспертиза, а в 2014 г. размещено 123 проекта, проведено всего 3 экспертизы. За период январь-сентябрь 2015 г. размещено 90 проектов, проведено 4 экспертизы.

Следующим средством участия граждан в правоохранительной деятельности государства выступает право на участие в охране

общественного порядка. Так, на основании п. «б», ч. 2 ст. 72 Конституции РФ, «. обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности.» [22] является вопросом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. До принятия Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» [23] в 2014 г. специальный федеральный закон, регулирующий деятельность граждан по участию в охране общественного порядка, отсутствовал. Принятие данного федерального закона свидетельствует о заинтересованности государства в расширении сферы участия граждан в управлении делами государства. Реализация данного закона, надо полагать, благоприятно отразится на укреплении правопорядка в обществе и дальнейшем развитии гражданского общества в Российской Федерации.

Введение в действие ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» сделало сферу участия граждан в охране общественного порядка более регулируемой. Целью данного федерального закона является создание правовых условий для добровольного участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка. Данная деятельность получила развитие на законодательном уровне, что положительно отразится на правоотношениях в сфере взаимодействия общества и государства, а также охраны правопорядка. Более того, после принятия закона появилась возможность создавать общественные объединения правоохранительной направленности на федеральном уровне.

Во исполнение и в целях более успешной реализации данного федерального закона в соответствии со ст. 15 был принят Приказ МВД России от 18 августа 2014 г. № 696 «Вопросы подготовки народных дружинников к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию первой помощи». На основании п. 2 «целью подготовки народных дружинников является получение знаний, умений и навыков, необходимых в деятельности народных дружинников» [24]. Деятельность по внештатному сотрудничеству граждан с полицией регулируется Приказом МВД от 10 января 2012 г. № 8 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности внештат-

ных сотрудников полиции» [25]. Направления деятельности внештатных сотрудников полиции: «Защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений, а также административных правонарушений; розыск лиц; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; осуществление экс-пертно-криминалистической деятельности».

Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка» предусматривает обширный перечень ограничений для деятельности в качестве внештатного сотрудника полиции. Данные ограничения представляются обоснованными исходя из того, что в укреплении правопорядка должны принимать участие граждане с высоким уровнем правосознания и правовой культуры, соответствующие требованиям к состоянию здоровья, как физического, так и психического. Такие строгие предписания, с одной стороны, вызваны спецификой деятельности лиц, сотрудничающих с полицией (постоянное общение с лицами, нарушающими порядок). С другой стороны, деятельность внештатного сотрудника полиции будет оказывать влияние на формирование общественного мнения о полиции. В глазах граждан внештатный сотрудник полиции ассоциируется со всей полицией в целом.

В процессе реализации ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» представляется возможным выделить ряд проблем. Например, закон не в полной мере закрепляет формы стимулирования граждан, принимающих участие в данной деятельности. Одной из форм стимулирования может быть выделение помещений, оборудования, социальных льгот [26], уменьшение налогового бремени. Также в федеральном законодательстве не в полной мере закреплены требования к народному дружиннику в части его пригодности к данному виду деятельности, а также гарантии такой общественной деятельности. Отсутствует стройная система организационных и правовых гарантий, адресуемых данным лицам.

Помимо разработки мер социального стимулирования граждан к сотрудничеству с правоохранительными органами, для эффективности работы добровольных народных

дружин необходимо повышать правовую культуру граждан РФ, поскольку без повышения уровня правосознания добровольные народные дружинники не будут восприниматься гражданами должным образом.

Следующей формой участия граждан в правоохранительной деятельности является институт общественного контроля. При этом контроль (фр. соп1го1е - проверка) предполагает управление объектами и процессами с целью проверки деятельности органов власти, постоянное наблюдение за их деятельностью. Так, ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [27] устанавливает, что граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов, с возможностью формирования таких групп, как общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля, иные организационные структуры общественного контроля. Они вправе выступать в качестве инициаторов, организаторов мероприятий, проводимых при осуществлении общественного контроля, а также участвовать в проводимых мероприятиях; запрашивать у органов государственной власти, необходимую информацию; посещать соответствующие органы; подготавливать по результатам осуществления общественного контроля итоговый документ и направлять его на рассмотрение в органы государственной власти; обращаться в суд в защиту прав неопределённого круга лиц, а также проводить иную незапрещённую деятельность.

Сегодня на федеральном и региональном уровнях формируются общественные объединения, уставные цели которых, помимо решения прочих социально полезных задач, включают антикоррупционную деятельность. Можно назвать несколько достаточно активных общественных организаций, реализующих свою деятельность в данной сфере. Например, Национальный антикоррупционный комитет, Центр противодействия коррупции в органах государственной власти, Общественная комиссия по борьбе с коррупцией, Общероссийский Народный Фронт и др.

При этом в ходе общественного контроля может осуществляться запрос и поиск ин-

формации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данное правовое средство в механизме правоохранительной деятельности может принадлежать не только органам власти, но и гражданам и их объединениям, что допускает ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [28]. Надо отметить, что граждане и общественные объединения могут также осуществлять доступ к информации о деятельности судов в Российской Федерации, что является перспективной формой право-реализации со стороны негосударственных структур.

Следует отметить, что у большей части общества проявляется безразличие в познании правовой действительности и практики функционирования органов власти. Данное явление определяется в науке как правовой конформизм, что свидетельствует о невысоком уровне правовой культуры и правового сознания общества. К сожалению, это не способствует привлечению граждан к деятельности по охране общественного порядка. В этом плане необходимо проводить активную работу по повышению общего уровня правовой грамотности населения. Как констатирует В. А. Рыбаков, «правосознание -сложное правовое образование, складывающееся из трёх частей: правового отражения, правового познания, правового отношения, -которые можно рассматривать как стадии правосознания. Правосознание - это отражение правовой действительности, её познание и отношение к ней» [29]. В настоящее время работа по повышению правовой культуры населения проводится в соответствии с «Основами государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан» [30].

Итак, правоохранительная деятельность государства включает в себя не только борьбу с преступлениями и правонарушениями, но и правотворчество и деятельность граждан по управлению делами государства.

В целях создания условий функционирования гражданского общества законодателю необходимо, с учётом возможностей Конституции РФ и имеющегося опыта, приступить к кодификации правовых институтов,

составляющих механизм участия граждан в правоохранительной деятельности. При этом такой механизм, в некотором смысле, является собирательным. Поэтому важно: а) институционально определить его место в системе других форм участия граждан в управлении делами государства; б) определить наиболее оптимальную модель взаимодействия государства и общества с учётом правоохранительной практики; в) законодательно закрепить перечень институтов гражданского общества; г) установить функции независимых антикоррупционных экспертиз и общественного контроля, которыми, помимо надзорной, могут выступать интегративно-коммуника-ционная, координационная, информационная функции; д) законодательно закрепить правовые средства, позволяющие гарантировать активное участие граждан в правоохранительной деятельности; е) определить параметры, критерии эффективности, действенности института участия граждан в охране правопорядка и укреплении законности.

Кроме того, актуальным направлением остаётся восстановление доверия граждан к государственным структурам. Для этого необходима не только правовая и политическая пропаганда, но и специальная правовая технология формирования социального портрета лиц, участвующих в правоохранительной деятельности государства. При этом дальнейшая работа в этом направлении должна осуществляться при тесном сотрудничестве государственных структур с институтами гражданского общества.

1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. : по состоянию на 21 июня 2014 г. // СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Фетюков Ф. Б. Эволюция представлений о сущности и содержании понятия «функции государства» // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2014. - № 3. -С. 40.

3. Карпова Н. А. Правоохранительная функция правового государства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 7.

4. Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. - М. : Норма, 2009. - С. 259.

5. См.: Шамба Т. М. КПСС и органы охраны правопорядка. - М., 1979. - С. 9-20.

6. Реуф В. М. Ответственность при наличии вины как основополагающая правовая идея и её

отражение в правотворчестве // Юридическая наука : история и современность. - 2013. -№ 12. - С. 18-29.

7. Конституция Российской Федерации.

8. Костюков А. Н. Зигзаги конституционно-правовой эволюции публичной власти в России : сб. интервью и статей. - Омск : Изд-во Ом. гос. ун-та, 2015. - С. 72.

9. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (ред. от 21 октября 2013 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

10. О противодействии коррупции : Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 22 декабря 2014 г.). - Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».

11. О Федеральном агентстве по делам национальностей : Указ Президента РФ от 31 марта 2015 г. № 168. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации : Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г.). - Ст. 3. - Ч. 1. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

14. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») : Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 (ред. от 18 июля 2015 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15. О координации мероприятий по противодействию коррупции и антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (вместе с «Положением о Комиссии по координации мероприятий по противодействию коррупции в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», «Положением о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации») : Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 25 ноября 2009 г. № 209 (ред. от 2 апреля 2012 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

16. Об утверждении Инструкции о порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФСБ России и нормативных правовых актов ФСБ России в органах федеральной службы безопасности : Приказ ФСБ России от 24 ноября 2009 г. № 606 (ред. от 4 ноября 2013 г.). -Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

17. Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы : Приказ ФТС России от 16 декабря 2014 г. № 2459. - П. 9-10. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

18. Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной налоговой службы : Приказ ФНС России от 9 декабря 2014 г. № ММВ-7-7/624@. - П. 6-15. - Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

19. Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Федеральной службы по труду и занятости : Приказ Роструда от 28 октября 2014 г. № 382. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

20. Корнев А. С. Об устранении и восполнении пробелов в праве в связи с устареванием действующего законодательства // Вопросы экономики и права. - 2014. - № 10. - С. 7-9.

21. Министерство юстиции РФ. Статистика. -URL: http://minjust.ru/ru/about/statistics (дата обращения: 22.10.2015).

22. Конституция Российской Федерации.

23. Об участии граждан в охране общественного порядка : Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

24. Вопросы подготовки народных дружинников к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию первой помощи : Приказ МВД России от 18 августа 2014 г. № 696. - Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».

25. Об утверждении Инструкции по организации деятельности внештатных сотрудников полиции : Приказ МВД № 8 от 10 января 2012 г. (по состоянию на 13 августа 2014 г.) . - Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

26. Тепляшин И. В., Новиков Д. О. Правовое регулирование участия граждан в охране общественного порядка // Вестник Казанского юридического института МВД России. - 2015. -№ 3 (21). - С. 18.

27. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Российская газета. - 2014. - 23 июля (№ 163).

28. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления : Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 4 ноября 2014 г.) // СЗ РФ. - 2009. - № 7. -Ст. 776.

29. Рыбаков В. А. Правосознание: к вопросу о понятии // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2015. - № 3. - С. 28.

30. Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан : утв. Президентом РФ 28 апреля 2011 г. № Пр-1168. -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».