Конституционно-правовые основы права на высшее образование в России и зарубежных странах

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

Т.В. Троицкая

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВА НА ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

В статье раскрываются особенности конституционно-правового регулирования права на высшее образование в Российской Федерации и ее субъектах. Проводится сравнительно-правовой анализ нормативного закрепления права на высшее образование в России и зарубежных странах.

Ключевые слова: высшее образование, Болонская декларация, Болонский процесс, конституционно-правовая основа, правовые акты субъектов РФ в сфере высшего образования, система образования, принципы реализации права на высшее образование, система управления высшим образованием.

T.V. Troitskaya

CONSTITUTIONAL AND LEGAL BASES OF THE RIGHT TO HIGHER EDUCATION IN RUSSIA AND FOREIGN COUNTRIES

The article describes the features of the constitutional-legal regulation of the right to higher education in the Russian Federation and its subjects. The author conducts a comparative legal analysis of the regulatory consolidation of the right to higher education in Russia and foreign countries.

Key words: Higher education, the Bologna Declaration, the Bologna process, the constitutional and legal framework, legal acts of subjects of the Russian Federation in the field of higher education, the education system, the principles of the right to higher education, higher education management system.

В 1999 г. в Болонье (Италия) была подписана Болонская декларация, ознаменовавшая начало процесса по достижению сопоставимости и, в конечном итоге, гармонизации национальных образовательных систем высшего образования в странах Европы1. Основополагающая цель Болонского процесса заключается в повышении эффективности и конкурентоспособности европейского образования на мировом рынке образовательных услуг. Принятию Болонской декларации предшествовали Великая хартия университетов (Болонья, 1988 г.) и Сорбон-ская декларация (Париж, 1998 г.)2.

Первоначально Болонскую декларацию подписали министры образования 29 европейских государств. В 2005 г. Болонский процесс объединял уже 45 государств. Россия присоединилась к нему на Берлинской встрече в 2003 г. Предполагалось, что основные цели Болонского процесса должны будут достигнуты уже

© Троицкая Татьяна Викторовна, 2012

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: troiskaya@yandex.ru 47

к 2010 г. Это означало, что к этому времени европейские университеты должны перейти на двухступенчатую систему высшего образования (бакалавр, затем магистр и доктор), обеспечив прозрачность и качество своих систем высшего образования, а также конвертируемость дипломов и степеней. В результате должна сформироваться удобная образовательная среда для преподавателей и студентов, которая позволит им с легкостью перемещаться из одного университета в другой, что в итоге должно стимулировать мобильность специалистов на общеевропейском рынке труда.

В Болонской декларации указаны следующие основные задачи, решение которых, как предполагается, будет способствовать единению Европы в области образования: переход на двухступенчатую систему высшего образования (бакалавриат — магистратура); повышение мобильности студентов, преподавателей и административно-управленческого персонала; обеспечение необходимого качества высшего образования; взаимное признание квалификаций и соответствующих документов в области высшего образования, обеспечение автономности вузов. В настоящее время также принято говорить о необходимости введения аспирантуры в общую систему высшего образования (в качестве третьего уровня), повышения социальной роли высшего образования, его доступности, развития системы дополнительного образования (т. н. «образование в течение всей жизни»).

В России реализация Болонской декларации связана с крушением складывающейся десятилетиями системы образования социалистического толка, крепко укоренившейся в сознании нескольких поколений. Поэтому в нашей стране модернизация системы, в т. ч. высшего образования, невозможна без комплекса 2 мер, в основу которых должны быть положены конституционно-правовые сред? ства обеспечения проведения реформы. Только право способствует созданию ме-8 ханизма обеспечения права на высшее образование, предполагающего элементы

его признания, гарантированности, реализации и защиты. I В целом право на образование заключается в возможности обучения в каком-

I либо образовательном учреждении, которое дает человеку общие знания, явля-

го

| ющиеся основой его кругозора, а также специальные знания, в т. ч. необходи-| мые для трудовой деятельности3. Соответственно, право на высшее образование | предполагает реализацию возможности получения образования в высших учеб-§ ных заведениях и его успешное развитие служит основой интеллектуальной мо° дернизации как государства в целом, так и отдельной личности. « Конституция РФ гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольно-| го, основного общего и среднего профессионального образования. Согласно ч. 3 I ст. 43 Конституции России, каждый вправе на конкурсной основе бесплатно по° лучить высшее образование в государственном или муниципальном образова-

0

° тельном учреждении.

(Го

¿5 С целью реализации конституционных норм в России действуют следующие

1 нормативные акты: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (в | ред. от 10 июля 2012 г.)4, Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О

высшем и послевузовском образовании» (в ред. от 3 декабря 2011 г.)5, т. е. законы, принятые задолго до подписания Болонской декларации.

Наряду с федеральными законами в сфере высшего образования принято более 100 подзаконных актов, документов программного характера, способствующих развитию и модернизации образования в России6. Из числа стратегиче-

48

ских документов программного характера необходимо отдельно выделить Наци-

ональную доктрину образования в Российской Федерации 2000 г., которая провозгласила цель развития образования, связанную с утверждением статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, а также преодоление духовного кризиса и обеспечение высокого качества жизни народа7. Заслуживает внимания приоритетный национальный проект — «Образование» 2005 г. Более того, отдельные программы развития образования приняты на уровне субъектов РФ.

Таким образом, несмотря на то, что прошло уже почти десять лет после подписания Болонской декларации, федеральный закон, отражающий потребности современного развития высшего образования, в России не принят, соответственно модернизация образования осуществляется посредством подзаконных актов и многочисленных программных документов, принятых на федеральном и региональном уровнях.

Между тем во многих странах Европы подписание Болонской декларации послужило катализатором принятия новых законов в сфере образования. К примеру, в Чехии — бывшей социалистической стране — первым законодательным актом в области высшего образования, положившим начало переходу от централизованной системы социалистического типа к демократической системе, основанной на независимости университетов и сотрудничестве между государством и вузами, стал Закон № 172/1990. В дальнейшем, с учетом положений еще не принятой Болонской декларации, был принят Закон № 111/1998, который ввел широкую диверсификацию вузов (государственные, ведомственные и частные) и учебных программ, а также трехуровневую структуру обучения8.

Россия пошла по пути ежегодной неоднократной корректировки положений фе- ш дерального закона «О высшем и послевузовском образовании», с целью его адап- н тации к существующей реальности. Но ни одна поправка к закону, принятому в С

а

иных исторических условиях, не способна изменить общее нормативное регули- т

о

рование уже изменившихся общественных отношений. к

о

Более того, необходимо учитывать федеративный характер Российского госу- о' дарства. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) общие вопросы образования, | науки и культуры относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее в

субъектов, что означает возможность в рамках установленных федерацией стан- нн

о

дартов осуществлять региональное нормотворчество в указанной сфере. В дей- Ю ствительности эффективная правовая политика органов государственной власти и субъектов в сфере высшего образования может способствовать реализации стра- с

к

тегических направлений развития государства в указанной области. а

Анализ нормативно-правовых актов субъектов России в сфере развития выс- Л шего образования подталкивает к выводу об ограниченном законодательном регу- | лировании рассматриваемой сферы, в частности конституции (уставы) субъектов • РФ вопросы высшего образования оставляют за пределами своего регулирования. 58

В большинстве случаев основные законы субъектов РФ закрепляют полномо- ^ чия органов государственной власти в сфере образования и науки, а также осно- 2 вополагающие принципы развития высшего образования (Саратовская область, Республика Татарстан и др.)9. Однако зачастую в конституциях (уставах) субъектов РФ не содержится норм, регулирующих вопросы, в частности, высшего образования (Волгоградская область)10.

Некоторые субъекты РФ являются исключением и включают в основные законы целые главы об образовании11. Так, к примеру, в Уставе Калининградской об- 49

ласти образованию посвящена гл. 20, в которой закрепляются следующие принципы в сфере образования: признание приоритета образования на территории Калининградской области; признание светского характера образования; организация единого культурного и образовательного пространства региона как неотъемлемой части России, расположенной в непосредственном соседстве с европейскими государствами; формирование гражданской позиции, основанной на уважении прав и свобод человека и гражданина, семейных ценностей, осознании прав и обязанностей человека, принятых в обществе правил и норм поведения, обеспечение недопустимости унижения достоинства личности, противодействие распространению преступности и асоциальных явлений, наркомании, токсикомании и иных зависимостей; содействие раскрытию творческого потенциала личности, воспитание гражданственности и патриотизма на основе российских культурно-исторических традиций, интеграции личности в мировую культуру; формирование мировой культуры, взаимопонимания, терпимости, равенства полов, дружбы между народами, людьми разных наций, религиозных, языковых и иных групп. Но и в данном случае вопросы высшего образования остались за рамками уставного нормативного регулирования.

Если обратиться к практике зарубежных стран, становится понятно, что в целом сфера образования, как правило, отнесена к компетенции субъектов Федерации. Так, в Швейцарии образование прямо отнесено к компетенции кантонов. Подобным образом решен вопрос в США, Германии, Австралии, Канаде, Пакистане и др. При этом федеральный центр не отказывается от регулирования в данной сфере, устанавливая единые государственные гарантии и стандарты. В 2 частности, в Швейцарии государство выступает гарантом начального образова-? ния и принимает федеральные законы в области профессионального образования. 8 Отнесение правил установления минимальных образовательных стандартов

к федеральной компетенции является достаточно распространенной формой вза-I имодействия федерального центра и субъектов Федерации. Подобная практика | существует и в России. Часть 5 ст. 43 Конституции России предусматривает, что

го

| Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образова-

| тельные стандарты. Однако в отличие от российской практики субъектам феде-

| рации большинства зарубежных стран предоставляются более широкие полно-

§ мочия в указанной сфере.

° В этой связи представляет интерес пример США — страны, достигшей боль-

£ ших успехов в вопросе привлекательности высших учебных заведений. В консти-

| туциях американских штатов вопросам высшего образования уделяется огром-

е ное внимание. Только одна Конституция штата Нью-Джерси не содержит поло-

1 жений о высшем образовании.

0

° Систематизация конституционного регулирования вопросов высшего обра-

(ТО

¿5 зования на уровне штата позволяет выделить основные его направления, такие

1 как: закрепление общих положений относительно социального и политическо-| го значения и функций образования; установление системы высшего образования штата либо упоминание или закрепление правового статуса отдельных университетов; положения относительно системы управления высшими учебными заведениями; регулирование вопросов финансирования высших учебных заведений, а также проблемы взаимоотношений религии и высшего образования12.

Одним из наиболее распространенных объектов конституционного регулиро-

50

вания является обозначение в конституциях штатов перечня соответствующих

высших учебных заведений. Так, в Конституциях штатов Вайоминг и Нью-Йорк прямо определяется базовый университет. В конституциях штатов Джорджия, Монтана, Техас употребляется понятие «университетская система штата». В некоторых штатах на уровне конституции закрепляется система управления образовательными учреждениями. Подобная практика правового регулирования свидетельствует о приоритетности вопросов развития высшего образования в США, а также способствует обеспечению прозрачности образовательной среды и в целом влияет на качество процессов образования.

В настоящее время Россия переживает период модернизации основополагающих сфер общественной жизни, включая образование. В условиях отсутствия устоявшихся демократических традиций, низкого уровня правовой культуры, преобладающего бюрократизма, чрезвычайно важным является наличие качественно новой правовой основы развития нашего государства в сфере образования. В числе приоритетных задач, требующих решения посредством правового взаимодействия федерального центра и субъектов РФ, можно выделить следующие: обеспечение прав и свобод человека в сфере высшего образования; повышение привлекательности российского высшего образования; кардинальное улучшение качества высшего образования; повышение эффективности государственно-общественного и муниципального управления сферой образования; увеличение бюджетного финансирования; обеспечение прозрачности системы управления высшего образования и совершенствование организационно-экономического механизма развития высшего образования.

1 Зона Европейского высшего образования: совместное заявление европейских министров образования (г. Болонья, 19 июня 1999 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

2 Великая хартия университетов (г. Болонья, 18 сентября 1988 г.): совместная декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования (Сорбоннская декларация) (г. Париж, Сорбонна, 25 мая 1998 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

3 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс. Т. 1. М., 2010. С. 778.

4 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30, ст. 1797; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 29, ст. 3991.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 35, ст. 4135; 2011. № 49, ч. 5, ст. 7063.

6 См., например: Указ Президента РФ от 7 июля 2011 г. № 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 28, ст. 4168; Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 2, ст. 186.

7 См.: Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 41, ст. 4089.

8 См.: Райс К. Болонский процесс в условиях чешского высшего образования // Наука молодая: научно-образовательный сайт. URL: http://www.young-science.ru/sections/expertise/31-expertise/1863-n---.html (дата обращения: 20.03.2012).

9 См.: Устав (Основной закон) Саратовской области от 2 июня 2005 г. № 46-ЗСО (в ред. от 2 августа 2012 г.) // Неделя области. Спецвыпуск. 2005. 4 июня; Собр. законодательства Саратовской области. 2012. № 27; Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в ред. от 22 июня 2012 г.) // Республика Татарстан. 2002. 30 апр.; 2012. 26 июня.

10 См.: Устав (Основной закон) Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. № 1-ОД: принят постановлением Волгоградской областной Думы от 14 февраля 2012 г. (в ред. от 1 июня 2012 г.) // Волгоградская правда. 2012. 29 февр.; 6 июня.

11 См.: Закон Калининградской области от 18 января 1996 г. № 30 «О вступлении в действие Устава (Основного закона) Калининградской области» (в ред. от 29 июня 2012 г.) // Янтарный край. 1996. 26 янв.; Калининградская правда (вкладыш «Официальный вестник Правительства Калининградской области»). 2012. 30 июня; Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. № 55/96-ОЗ (в ред. от 17 июля 2012 г.) // Подмосковные известия. 1996. 18 дек.; Ежедневные новости (Подмосковье). 2012. 24 июля.

12 См.: Николаев Б.В. Конституции штатов и правовое регулирование высшего образования в США // Государство и право. 2011. № 5. С. 86.