Социально-политические основания разработки программ развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъекте Федерации (мнение чиновников)

Трибуна

Сергей КУЗНЕЦОВ

СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ РАЗРАБОТКИ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБ В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ

В статье анализируются результаты социологического опроса государственных гражданских служащих и муниципальных служащих Ростовской области, их использование в целях разработки программы развития государственной гражданской службы и муниципальной службы.

The article analyzes the data of the sociological poll of state civil servants and municipal servants in Rostov Region, and proposes the recommendations on further formulation for the development program of the state civil and municipal service in the regions of Russia.

Ключевые слова:

транспарентность, кадровый резерв, программно-целевой подход; transparency, personnel reserve, program-target approach.

Исследователи региональных проблем при всем разнообразии подходов сходятся во мнении, что регион представляет собой единство экономического, политического, социального, культурного и естественноисторического пространства. Поэтому достаточно обоснована позиция определения региона как целостной социальной системы, обладающей всеми характеристиками социума. На наш взгляд, в этой сложной системе каждая из подсистем регулируется соответствующим институтом. Важную роль играют институты управления, в частности институт региональной государственной службы.

В условиях модернизации российского общества государственная гражданская служба все более приобретает черты актора в социальном механизме общественных изменений. А подобные механизмы отличаются тем, что в них сосуществуют и функционируют элементы прошлого, настоящего и будущего. Стремление к инерционности постоянно дополняется тенденциями обновления. При этом развитие любого социального института, в том числе и государственной службы, сопровождается противостоянием стабильности и перемен. Любое изменение в одном из элементов института, скорее всего, отразится на других элементах, причем не всегда именно так, как это предполагалось инициаторами изменений. Вот почему возникают определенные сложности и противоречия, когда предпринимаются попытки внести новации в отдельные элементы региональной государственной службы. Эти позитивные стремления, не связанные в общесистемную концепцию перемен, сдерживаются инерционным воздействием других элементов. В этом смысле вполне обоснован программно-целевой подход как способ воздействия на весь механизм управления регионом.

Отметим, что именно так намечено реализовать положения федеральных законов «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации», где указано на необходимость разработки программ развития гражданской службы субъектов Российской Федерации и

КУЗНЕЦОВ Сергей

Геннадьевич — заместитель главы администрации (губернатора) Ростовской области по организационной, кадровой работе и вопросам местного самоуправления alfa999@inbox.ru

программ развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации. Аналогичные программы предусмотрены и стратегически важным документом «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)».

В Ростовской обл. проведена значительная работа по выполнению основных задач формирования государственной гражданской службы и муниципальной службы. Приняты областные законы «О государственной гражданской службе Ростовской области», «О муниципальной службе в Ростовской области». На муниципальном уровне регулирование осуществляется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Если определить принципиально значимые направления организационного совершенствования всей работы по реформированию государственной гражданской службы и муниципальной службы, проведенной в последние годы, то необходимо отметить, во-первых, построение организационных структур органов исполнительной власти и формирование их штатных расписаний, во-вторых, разработку должностных регламентов гражданских служащих, в-третьих, организацию подготовки кадров для государственного и муниципального управления.

В Ростовской обл. впервые в Российской Федерации создан государственный орган по управлению государственной гражданской службой - Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. По всем должностям государственной гражданской службы утверждены должностные регламенты, соответствующие установленным требованиям. На основе конкурса замещаются все вакантные должности гражданской службы, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В структуре аппарата администрации области создан Центр информационно-методической работы и подготовки кадров, на базе которого был разработан комплекс методических рекомендаций по определению штатной численности, формированию организационных структур и штатных расписаний исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Ростовской обл.

Существенные изменения произошли в системе повышения квалификации государственных гражданских служащих и

муниципальных служащих, а их в области немало — 2 730 и 11 890 соответственно. Сегодня практически каждую программу семинара или курсов повышения квалификации формирует заказчик, то есть администрация области. При этом среди преподавателей большинство составляют руководители и специалисты областных и федеральных органов исполнительной власти, ставящие перед собой задачу выработать у слушателей навыки практического решения предусмотренных полномочиями вопросов.

Но жизнь не стоит на месте, новые политические и социально-экономические ориентиры объективно требуют дальнейшего совершенствования и развития институтов государственной и муниципальной службы. Программно-целевой подход предполагает всесторонний учет большого количества показателей, в том числе и статистических, для выработки долгосрочных целеполагающих решений. И работа в этом направлении, разумеется, проводится и дает свои результаты. Хотелось бы остановиться на другой стороне этого подхода, а именно на социально-политических основаниях, связанных с самой социально-профессиональной группой служащих, чиновников. Синхронность институциональных изменений исключительно важна потому, что новые правила деятельности должны быть едиными для всех участников и при этом непременно легитимными, признанными ими. Убедить же чиновников как субъектов института в необходимости изменений можно только при максимальном учете их интересов. Именно поэтому в области регулярно проводится изучение мнения различных категорий служащих по самым разным проблемам.

В ноябре—декабре 2009 г. администрацией Ростовской обл. совместно с СевероКавказской академией государственной службы был осуществлен социологический опрос 235 муниципальных служащих и 100 государственных гражданских служащих, выступивших в качестве экспертов при обсуждении вопросов реформирования государственной гражданской и муниципальной служб.

Можно констатировать, что чиновники в основном позитивно оценивают изменения в государственной службе за последние годы — более трети указали на положительную оценку. Еще 40% взве-

шенно относятся к происходящим переменам, полагая, что имеются и негативные моменты. Численность отрицательно оценивающих составляет 10%, что само по себе не много, но это значит, что определенная группа интересов служащих в ходе реформирования не реализуется. Это обычное и нормальное состояние. Более того, если бы все респонденты указали на положительный результат, можно было бы серьезно сомневаться в подобных ответах. Любое реформирование так или иначе меняет устои, что не может не вызывать определенного неприятия и даже сопротивления. В этом смысле к тем, кто явно указал на негативные результаты, можно отнести каждого десятого, уклонившегося от ответа, так как трудно представить, чтобы у служащего не было собственного мнения по поводу его же работы.

Гражданские служащие достаточно хорошо представляют цели и смысл реформы государственной службы (две трети опрошенных). В то же время небольшая группа (около 10%) ответила, что этого они не представляют. Как видим, эта цифра совпадает с результатом негативной оценки изменений в службе. Следовательно, можно предположить, что каждый десятый служащий — это некоторая проблемная ситуация, так как практически невозможно изменить свою деятельность, не понимая стратегических целей и смысла изменений.

В принципе любой человек может работать, не испытывая чувства удовлетворения. На короткое время такое положение может существенно не сказаться на результатах. Но при длительной и напряженной работе, связанной с высокой ответственностью, а таковой и является служба, отношение к работе может негативно или позитивно повлиять на результат. Из семнадцати предложенных респондентам условий работы семь получили высокую оценку удовлетворенности. Еще четыре условия получили оценку, близкую к высокой (около 50%). Результат в целом позитивный, большинство условий служащие воспринимают как удовлетворительные. Что же вызывает беспокойство чиновников? На первое место по неудовлетворенности респонденты поставили карьерный вопрос (40%), на второе — уровень оплаты труда (почти 40%), на третье — уровень социальной защищенности (25%). Ответы ожидаемые. Участники опроса в очеред-

ной раз подтвердили, что деятельность по реформированию государственной гражданской службы действительно осуществляется в правильном направлении, так как три названные позиции являются важнейшими направлениями при разработке стратегии и тактики социальных изменений в службе. По каждому из этих направлений в Ростовской обл. настойчиво и целенаправленно проводится работа, но, очевидно, еще имеются ресурсы, в частности в планировании и «выстраивании» карьеры, в дифференцированных системах оплаты труда, в определении интересующих служащих современных форм социальной защиты. По поводу карьеры опрос выявил следующую проблемную ситуацию: три рычага влияния на карьеру чиновники располагают в такой последовательности: профессионализм (две трети опрошенных), добросовестное исполнение обязанностей (60%), инициативность (более 50%). Можно принять эту «схему», если речь идет об открытых «лифтах» карьеры (латентные в анкете не предлагались, такая задача не ставилась, хотя в научной литературе имеются исследования по этому поводу). Что касается «неработающих» рычагов, то ими, по мнению респондентов, являются независимость от влияния посторонних организаций (чуть менее половины опрошенных) и политическая нейтральность (40%). Понятно, что два этих рычага входят в число важнейших принципов служебного поведения. Следовательно, есть повод задуматься над тем, как перевести строгое соблюдение кодекса служебного поведения в координаты карьерного роста.

Подбор кадров всегда был, есть и будет важнейшим вопросом управления. По существу, это и отправная точка, и важнейший институциональный аспект формирования любой управленческой системы, в том числе и государственной гражданской службы. Участники опроса назвали две проблемные точки. Первая — протекционизм (практически каждый третий респондент), вторая — субъективизм при оценке деловых и личностных качеств работника (треть опрошенных).

Характерно, что только очень небольшая часть служащих (менее 5%) указала на отсутствие конкурсов. Этот факт уже говорит о той большой работе, которая проведена в области по организации конкурсов, их объективности и результативности. Что

касается протекционизма, то условием его преодоления, очевидно, является работа с кадровым резервом. Эта работа разворачивается, и Ростовская обл. находится в числе лидеров. В то же время целесообразно обратить внимание на некоторые непростые ситуации. В частности, сами служащие считают, что пока еще при определении резервистов проявляется волевой подход (каждый пятый), несовершенны методические инструменты организации работы с резервом (почти 20%), нуждаются в проработке правовые основы этой работы (каждый шестой). Методические и правовые проблемы — скорее всего, вопрос времени и координации усилий специалистов. Волевой подход — это не просто девиация, поскольку до конца не сняты политические моменты. Думается, техно-логизация работы с резервом со временем позволит отказаться от этого исторически сложившегося метода, хотя, возможно, до конца преодолеть его не удастся.

Во всех целеполагающих документах, так или иначе касающихся взаимодействия власти и общества, неизменно поднимается вопрос открытости и прозрачности, то есть транспарентности. Мнение чиновников назвать оптимистичным, наверное, будет затруднительно. Только каждый шестой считает свою работу вполне прозрачной, а каждый пятый убежден в ее закрытости. До трети респондентов распределились в оценках «в основном» и «отчасти», что, скорее всего, и характеризует явление транспарентности сегодня. Что препятствует транспарентности? Позиция гражданских служащих по этому вопросу может быть названа «оборонительной», то есть четверть опрошенных сослались на пассивность граждан и их объединений. Возможно, здесь произошла подмена причины и следствия, хотя и отрицать пассивности нельзя. Но если причина только в гражданском обществе, то проблему транспарентности еще долго не удастся решить. В то же время респонденты высказали мнение о том, что препятствует открытости и прозрачности отсутствие демократических ценностей в сознании чиновников (каждый пятый). Полагаем, что и эта причина имеется и преодолевается не только мероприятиями воспитательного характера, но и реальными изменениями во взаимодействии граждан и государственной гражданской службы.

Характерно, что четверть респондентов сочли необходимым назвать препятствие, находящееся «как бы вовне», — негативный исторический опыт и традиции чиновничества России, а также нежелание высших чиновников. Если мы применили термин «оборонительная» к позиции по поводу граждан, то вышеназванную позицию можно назвать «оправдательной», практически ни в чем не помогающей в разрешении проблемы.

Ранжируя меры, обеспечивающие открытость и прозрачность, чиновники на первое место поставили ответы на обращения граждан по существу (70%), на второе — возможность для граждан знакомиться с материалами, касающимися их дел (более двух третей), на третье — прием населения (60%). В то же время, говоря о специальных структурах по связям с общественностью, гражданские служащие высказали некоторые сомнения в их целесообразности. Полагаем, что здесь имеется элемент недооценки подобных структур. Возможно, это реакция на то, что деятельность специальных структур по связям с общественностью еще не очень хорошо известна основной группе чиновников.

Что касается муниципальной службы, то процессы ее институционализации, хотя и имеют много общего с процессами, протекающими в институте государственной гражданской службы, тем не менее, имеют свои особенности. Один из важнейших аспектов этих процессов связан с профессиональной подготовкой муниципальных служащих. Сама по себе эта служба достаточно «молодая», ее становление происходит в очень сложное и кризисное время, задачи стоят колоссальные, а ресурсов зачастую недостаточно. Сами муниципальные служащие хорошо понимают это и во многом надеются на профессиональные качества работников. Отметим, что каждый шестой респондент указал, что профессионализм муниципальных служащих не всегда соответствует решаемым задачам. При этом служащие достаточно самокритичны, считая, что их личный профессионализм требует существенного развития (почти 15%).

Называя условия, влияющие на профессионализм муниципальных служащих, участники опроса на первое место поставили систему обучения и повышения квалификации (четверть опрошенных),

а на второе место — практику изучения и распространения опыта работы (каждый пятый). Известно, какое большое внимание уделяется в Ростовской обл. вопросам обучения и повышения квалификации муниципальных служащих. Приведенные выше данные убеждают, что в этом направлении и далее необходимо наращивать все имеющиеся ресурсы и возможности, учитывая такие пожелания респондентов, как максимальное усиление связи обучения с практикой, внедрение в учебный процесс тематики, связанной с освоением современных управленческих технологий, улучшение учебно-методической оснащенности процесса обучения.

Далеко не все муниципальные служащие стремятся действительно качественно изменить собственный уровень подготовки. Так, почти пятая часть чиновников указали, что многие предпочитают работать «по старинке». Ниже приводятся (в процентах) результаты ответов на вопрос: «Если муниципальные служащие не спешат перестраиваться, то почему?»:

1) большинству пока не ясен смысл требований к работе муниципального служащего — 21,2;

2) не созданы условия для работы современными методами — 52,6;

3) просто не могут, не обучены новым методам работы — 21,7;

4) этого никто не требует — 3,1;

5) другое — 1,3.

Фактически эти данные демонстрируют четыре направления в развитии муниципальной службы:

— совершенствование всего комплекса условий, объективно требующих использования современных методов работы;

— подготовку муниципальных служащих нового поколения, обучение нынешних служащих, повышение их квалификации;

— разъяснение смысла происходящих реформ и содержания новых требований;

— повышение требовательности к служащим, к уровню их ответственности.

Полагаем, что эффективное развитие муниципальной службы во многом зависит от системности осуществления. Скорее всего, именно программно-целевой подход позволит сконцентрировать усилия и ресурсы на решении этих задач. Респонденты в основном осознают это. Более половины из них поддерживают идею разработки программы реформирования муниципальной службы (как на перспективу 4—5 лет, так и по отдельным направлениям). Однако каждый десятый справедливо указывает, что только при разработке четких индикаторов любая программа начинает «работать». Это, безусловно, правильно и следует учесть. Правда, есть и такие служащие, которые видят перспективу исключительно в строгости контроля и системности управления. Никто не против этого, но контроль и системность управления — это объективные элементы одного большого механизма, в качестве которого может выступать программа.

В завершение подчеркнем, что это только некоторые результаты социологического опроса, которые уже сейчас позволяют многое учесть в разрабатываемой в Ростовской обл. долгосрочной целевой программе «Развитие государственной гражданской службы Ростовской области и муниципальной службы в Ростовской области (2011—2013 гг.)». Полагаем, что еще не раз придется обратиться к мнению служащих, чтобы «сверить часы», понять интересы чиновников, скорректировать процессы координации совместных усилий для достижения поставленных целей.