Процедурные проблемы уставного нормотворчества в муниципальном праве

УДК 352.075

© М.А. Цыремпилова

Процедурные проблемы уставного нормотворчества в муниципальном праве

Статья посвящена проблемам правоприменения норм федерального законодательства, регулирующего процедуру принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) (далее - устав, МПА). В работе предпринят анализ каждого этапа принятия устава (МПА) и разработаны предложения по совершенствованию федеральных норм.

Ключевые слова: устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования, пробел, коллизия, местное самоуправление, опубликование, публичное слушание, представительный орган муниципального образования.

M.A. Tsyrempilova

The procedural problems of charter rulemaking in municipal law

The article is devoted to the problems of implementation of federal law which regulates the procedure for adoption the municipal charter (municipal legal act amending the charter of the municipal entity) (hereinafter - the charter, MLA). The author has analyzed every of the stages of adoption the charter (MLA) and he has made proposals for improvement the federal law.

Keywords: municipal charter, municipal legal act amending the charter of the municipality, lacuna, collision, local self-governance, publication, public hearing, representative body of the municipality.

Проблемам совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления в настоящее время уделяется огромное значение. И это неудивительно. Процесс реформирования местного самоуправления нельзя назвать законченным, несмотря на относительную длительность существования основного нормативного правового акта в данной сфере - федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ), а также формальное окончание срока переходного периода вступления в силу данного акта. Проблемы в сфере местного самоуправления связаны с уставами муниципальных образований и вытекают из недостатков законодательства, регулирующего процедурные вопросы. На каждом из этапов принятия устава (МПА) выявляются следующие проблемы.

1-й этап. Опубликование (обнародование) проекта устава (МПА. В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ проект устава (МПА) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава (МПА) подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава (МПА), а также порядка участия граждан в его обсуждении.

в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон №131-ФЗ Федеральным

законом от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту МПА, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Последние изменения неоднозначно понимаются представителями местного самоуправления. Так, опубликование указанных порядков не требуется, однако публичные слушания все равно проводятся. Данные изменения и изменения, коснувшиеся статьи 28 Федерального закона №131-ФЗ по отказу от требования проведения публичных слушаний в случае, если изменения вносятся исключительно в целях приведения вопросов местного значения и полномочий по их реализации в соответствие с федеральным законодательством, мало взаимосвязаны. На наш взгляд, необходимо устранить внутреннюю коллизию, привести данные статьи в соответствие друг с другом. Необходимо освободить органы местного самоуправления от обязанности проведения публичных слушаний в случае приведения устава в соответствие с федеральным и региональным законодательством независимо от содержания вносимых изменений. ведь в противном случае каким образом населе-

ние будет участвовать в обсуждении (публичных слушаниях), если проект опубликован, а порядок участия граждан - нет?

Несоблюдение минимального 30-дневного срока со дня опубликования (обнародования) проекта устава (МПА) до дня принятия устава (МПА) представительным органом муниципального образования является основанием для принятия решения об отказе в государственной регистрации, так как нарушен порядок принятия устава (МПА). Например, в случае, если проект был опубликован (обнародован) 5 марта, то его принятие представительным органом должно быть не ранее 5 апреля. Кроме того, необходимо учитывать количество дней в месяце, так как, к примеру, февраль содержит 28-29 календарных дней.

На практике весьма часто не соблюдается 30дневный срок в связи с незнанием вопросов исчисления сроков, а также в связи с различием в количестве календарных дней в месяцах. В данном случае проблема лежит в квалификации муниципальных служащих, выборных должностных лиц муниципальных образований. В силу статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ устав должен определять порядок опубликования (обнародования) устава (МПА), в том числе способ официального опубликования (обнародования) устава (МПА). В качестве способов можно указать следующие: публикация в средствах массовой информации, вывешивание на информационных стендах в организациях и учреждениях, распространение текста в организациях и учреждениях для ознакомления.

Как представляется, необходимо законодательно установить способ официального опубликования для муниципальных районов и городских округов - обязательность опубликования в средствах массовой информации, вывешивание на стендах как дополнительный вид, для поселений

- возможность вывешивания на информационных стендах. Данный вывод сделан в результате практики применения указанной нормы. Муниципальные районы и городские округа в большинстве случаев имеют муниципальные средства массовой информации, чаще это районные газеты. Сейчас муниципальные районы, имея официальные газеты, закрепив в уставе возможность вывешивания, по своему усмотрению могут либо опубликовать, либо только вывесить, к примеру, на стенде в здании администрации. При этом формально закон будет соблюден. Кроме того, по вопросу о способах обнародования также имеет-

ся следующее замечание. В связи с последними тенденциями активного внедрения системы так называемого «электронного правительства» многие муниципальные районы разработали официальные сайты в сети Интернет. Встречаются случаи опубликования проектов устава (МПА) на подобных сайтах и представление сведений для государственной регистрации устава (МПА). Однако признавать данное опубликование в качестве легитимного способа или нет - вопрос открытый. На наш взгляд, данный способ нужно признать, однако лишь как дополнительный, поскольку по-прежнему в сельской местности сеть Интернет не столь распространена.

2-й этап - проведение публичных слушаний по проекту устава (МПА). Согласно пункту 1 части 3 статьи 28 Федерального закона №131-ФЗ на публичные слушания должен выноситься проект устава (МПА), кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Указанная норма не работает в связи с тем, что характер вносимых в устав изменений уточнен: они должны строго содержать в себе вопросы местного значения либо касаться полномочий по решению этих вопросов. Позиция Министерства юстиции Российской Федерации по данному вопросу выражена в разъяснениях, согласно которым целью проведения публичных слушаний является ознакомление населения с документами и получение возможных предложений и дополнений, что предполагает проведение слушаний практически повсеместно. В случае, если изменения в федеральном законодательстве касаются не только вопросов местного значения и полномочий по их решению (статьи 14-17 Федерального закона №131-ФЗ), что происходит довольно часто, муниципалитетам приходится приводить в соответствие свои уставы с учетом проведения публичных слушаний и иных обязательных процессуальных требований. При этом расширительное толкование данной нормы, позволившее бы отнести любое положение устава к вопросу местного значения или полномочию по его решению, не представляется возможным. Также необходимо отметить, что в Федеральном законе №131-ФЗ отсутствует указание на возможность приведения устава в соответствие с региональным законодательством. То есть если устав приводится в соот-

ветствие с федеральным законом, то публичные слушания в определенных случаях не проводятся. А если региональное законодательство меняется? Налицо отсутствие общей логики. Необходимо дополнить статью 28 Федерального закона №131-ФЗ соответствующими положениями.

По словам представителей муниципальных образований Республики Бурятия, проведение публичных слушаний в отношении изменений в уставе, которые вносятся исключительно в целях приведения в соответствие с действующим законодательством, вызывает резкую критику со стороны населения, созываемого на такие слушания с целью обсуждения. Как результат - теряется интерес к данной форме непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, значимости и сути самого института публичных слушаний.

Важно понять, что абсолютное большинство вносимых в уставы изменений регистрируется в связи с приведением в соответствие с законодательством. А процедура усложнена, для регистрации требуется немалое количество документов. Возникает сомнение в целесообразности этой громоздкой процедуры в случае приведения в соответствие со столь часто меняющимся законодательством. О количестве внесенных изменений в Федеральный закон №131-ФЗ не будем упоминать, оно велико. На наш взгляд, необходимо существенно упростить требования к принятию и регистрации изменений в уставы, вносимых в связи с приведением в соответствие с законодательством.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Следовательно, вопросы, касающиеся процедуры проведения публичных слушаний, в том числе период времени со дня опубликования (обнародования) проекта, по истечении которого проводятся публичные слушания, должны быть закреплены в муниципальных нормативных пра-

вовых актах. Результаты публичных слушаний могут быть закреплены либо в протоколе их проведения, либо в ином документе (итоговом документе публичных слушаний), содержащем решение об одобрении или отсутствии такового со стороны жителей муниципального образования.

На этапе проведения публичных слушаний возникает проблема значимости данного института. К примеру, в научной среде обсуждается тенденция повсеместного введения системы исполнительного органа местного самоуправления во главе с руководителем по контракту. Во многих крупных городах данная система вводится независимо от мнения самого населения. Тогда возникает закономерный вопрос: для чего вообще нужен институт публичных слушаний, если даже при отрицательном отношении к проекту самого населения представительный орган примет решение по-своему? Получается, демократический механизм отражен лишь на бумаге. Думается, необходимо закрепить не рекомендательный, а обязательный характер итогов публичных слушаний.

Кроме того, в законодательстве отсутствует также регламентация по количеству, составу участников публичных слушаний. Безусловно, Федеральный закон №131-ФЗ - это лишь «общие принципы» местного самоуправления. Тем не менее если регламентация отсутствует в федеральном, региональном законах, муниципальных актах, тогда при применении случается следующее. На слушания приходит несколько человек, предположим, из того же состава представительного органа, эти несколько голосуют, все протоколируется, как результат - легитимно проведенные публичные слушания. В свете предыдущего предложения (об обязательности решения, принятого на публичных слушаниях) необходимо также повысить требования к процедуре проведения публичных слушаний.

3-й этап - принятие устава (МПА) представительным органом муниципального образования. Конечным этапом в процедуре принятия устава (МПА) является его утверждение на сессии представительного органа муниципального образования.

Порядок проведения сессии представительного органа муниципального образования определяется регламентом данного органа. Вместе с тем имеется несколько требований к данному этапу на уровне федерального законодательства. Во-первых, необходим кворум (правомочность

заседания представительного органа), который устанавливается в уставе, но не может быть менее 50 процентов числа избранных депутатов. Во-вторых, устав (МПА) принимается большинством в две трети голосов от установленной в уставе численности депутатов представительного органа муниципального образования. Так, согласно уставу представительный орган состоит из десяти депутатов. Соответственно не менее семи из них должны присутствовать на заседании сессии и проголосовать за утверждение устава (МПА). При исчислении двух третей от установленной численности возникают следующие проблемы. Каким образом применять норму, если при подсчете возникает нецелое число? В сторону увеличения или уменьшения? Судебная практика исходит из позиции, что при нецелом числе после деления вопрос решается в пользу увеличения. Имеют место случаи, когда в уставе установлено одно число депутатов, однако фактически количество депутатов меньше. Например, в связи досрочным освобождением от должности. До тех пор, пока на вакантное место не будет избран новый депутат, по закону необходимо исходить из числа, установленного в уставе. Ситуация не столь критична, если количество депутатов большое. Однако когда их всего, предположим, восемь? Тогда в отсутствие двух депутатов только шесть в принципе могут голосовать. А в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ для утверждения устава (МПА) необходимо шесть голосов из восьми (в сторону увеличения). Таким образом, все депутаты должны проголосовать за, хотя закон будто бы предполагает лишь две трети. Думается, Федеральный закон №131-ФЗ должен учесть такую специфику, чтобы установить воз-

можность исчисления голосов из фактического числа депутатов.

Подводя итог, необходимо отметить, что процедурные проблемы принятия устава (МПА), на первый взгляд, незначительны в общем масштабе муниципальной реформы. Однако они тем более важны и показательны, что затрагивают важнейшие демократические институты (непосредственное обсуждение проектов населением

- публичные слушания, утверждение муниципального акта представителями населения), которые представляют собой основу новой модели местного самоуправления. Выявленные пробелы в законодательстве должны быть урегулированы на муниципальном уровне. При отсутствии должного опыта, практики в реализации новых институтов, банального юридического образования «придумать» что-то свое, урегулировать не решенные законодателем вопросы самостоятельно - едва ли выполнимая задача для муниципалитетов. Осознавая изложенное, представляется, что необходимо или решить эти проблемы путем дополнения федерального законодательства, или дать более широкие законодательные полномочия субъектам Федерации.

Цыремпилова Мария Анатольевна - аспирант кафедры конституционного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Tsyrempilova Mariya Anatolyevna - postgraduate student, department of constitutional and municipal law, State educational establishment of higher education «Russian Legal Academy of Ministry of Justice of the Russian Federation».

УДК 342.553 © В.О. Хорганов

К вопросу об организационно-правовых моделях системы органов местного самоуправления в Российской Федерации

Статья посвящена вопросу конструирования внутрисистемных муниципальных отношений, возникающих в деятельности органов местного самоуправления. Для видения возможных вариантов организации местной публичной власти автор применяет категорию «организационно-правовая модель системы органов местного самоуправления», раскрывает ее понятие и содержание.

Ключевые слова: система органов местного самоуправления, организационно-правовая модель местного самоуправления, компетенция, муниципальная должность.

V.O. Khorganov To the issue of organizational-legal models of local self-governance in the Russian Federation

The article is devoted to the issue of designing the intra system municipal relations arising in activity of local selfgovernance. The author applies a category «organizational-legal model of the system of local self-governance» for