К вопросу об истоках и природе понимания коррупции в системе государственной службы

УДК 328.185

К ВОПРОСУ

ОБ ИСТОКАХ И ПРИРОДЕ ПОНИМАНИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Реферат: современное отечественное антикоррупционное законодательство направлено на построение эффективной системы противодействия коррупции. В этих целях в последние годы принято значительное количество федеральных законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих указанную сферу общественных отношений. При этом значительно совершенствуется и ведомственная нормативная база государственных и муниципальных органов.

В настоящее время в мировой практике единого определения коррупции не выработано. В отечественной науке за последние годы было предложено множество ее определений. Однако можно выделить ряд общих черт: коррупция -это всегда использование служебных полномочий вопреки или во вред интересам государственной службы. Коррупция всегда оказывает разрушительное воздействие на все правовые институты, в результате чего установленные нормы права заменяются правилами тех лиц, кто способен оказывать влияние на представителей органов государственной власти и местного самоуправления и готов за это заплатить (часто огромные финансовые средства). Серьезная угроза заключается также во вторжении коррупции в систему юстиции в целом и отправление правосудия, поскольку это

© Панарин Д. А., Паршков А. В., 2017

Д. А. Панарин, А. В. Паршков

с неизбежностью приведет к деформированию общей практики правоприменения, сделает ее менее цивилизованной и эффективной.

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционное законодательство, коррупционно-опасное воздействие, государственный служащий, правоохранительная система.

Противодействие коррупции - одно из главных направлений внутренней политики нашего государства. Во многих основополагающих документах, принятых в последние годы и затрагивающих в той или мере социально-экономическую, политическую, правоохранительную и иные сферы правового регулирования, почти всегдаупоминается о коррупции. И это не случайно, так как коррупция является бичом современного общества не только в России, но и во всем мире. Так что же такое коррупция?

С этимологической точки зрения термин «коррупция» происходит от латинского слова «сопшрйо», что означает «порча, подкуп». Эти два слова, на наш взгляд, позволяют подходить к пониманию коррупции с разных точек зрения.

Так, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 г.) устанавливает, что понятие «коррупция» должно определяться национальным законодательством. В данном документе коррупция

рассматривается как совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении должностных обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов, а равно их незаконное получение в случае, когда имеет место такое действие либо бездействие, то есть под коррупцией понимается подкуп, а равно продажность должностного лица (государственного служащего), а также его поведение в связи с полученным или обещанным вознаграждением в рамках непосредственной служебной деятельности.

На наш взгляд, коррупцию нельзя сводить только к подкупу и взяточничеству. Данное социальное явление носит более разнообразный характер, поэтому считаем необходимым дать более развернутое определение коррупции.

В частности, в одном Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией дано краткое и при этом достаточно содержательное определение коррупции. Коррупция - злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях.

Существуют и иные определения коррупции, содержащиеся в международных документах и направленные на борьбу с данным социальным явлением. Например, в Межамериканской конвенции против коррупции подписанной государствами - участниками Организации американских государств 29 марта 1996 г. в г. Каракасе (Венесуэла), к случаям коррупционного проявления отнесены:

вымогательство или получение лицом, исполняющим государственные функции, любого ценного предмета или материальной либо иной выгоды в виде подарка, услуги, обещания или преимущества для себя или иного физиче-

ского или юридического лица в обмен на любое действие или бездействие при исполнении им своих должностных полномочий, а также предложением или предоставлением таких предметов или выгод;

любое действие или бездействие при исполнении своих должностных полномочий лицом, исполняющим государственные функции, в целях незаконного получения выгоды для себя лично или третьих лиц;

незаконное (мошенническое) использование либо сокрытие имущества, полученного в результате совершения указанных выше действий;

ненадлежащее использование лицом, исполняющим государственные функции, для своей личной выгоды или выгоды третьих лиц любого государственного имущества, имущества компании или учреждения, в которых имеется государственный капитал, если лицо, исполняющее государственные функции, имеет доступ к этому имуществу в силу исполнения им своих должностных полномочий.

Члены общественной организации «Транспаренси Интернэшнл» («Международная гласность») в подготовленном ими пособии «Системы общегосударственной этики поведения» под коррупцией понимают такой образ действия государственных служащих (политиков или чиновников), когда они в нарушение норм закона и морали получают обогащение сами, а также способствуют наживе своим приближенным путем злоупотребления должностными полномочиями [1, с. 32].

В ряде научных работ коррупция рассматривается как социальное явление, суть которого сводится к разложению власти, когда чиновники и иные лица, выполняющие государственные функции, используют свое служебное поло-

жение, должностной статус, авторитет в государственных структурах с целью личного обогащения или в интересах определенной группы лиц [2, с. 26].

По мнению Г А. Сатарова, М. И. Левина, М. Л. Цирика, началом коррупции является подмена целей, установленных нормами права и морали, корыстными интересами(целями)чиновника. В данном аспекте коррупция характеризуется как «злоупотребление служебным положением в корыстных целях» [3, с. 54].

А. И. Кирпичников сравнивает коррупцию с коррозией металла и рассматривает ее как «коррозию власти», наносящую существенный вред ее государственной системе управления и разрушающую нравственные идеалы в обществе. При этом он отмечает, что уровень коррупции - это своеобразный термометр в обществе, отражающий его нравственное состояние, а также способность государственной системы управления решать поставленные задачи исключительно в интересах общества, а не в своих собственных. «Подобно тому, как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости» [4, с. 12].

Краткое и при этом достаточно емкое определение коррупции дано в Словаре иностранных слов, где под коррупцией понимается «...подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще».

В своих научных работах ряд авторов (Н. Ахметшин, М. Гэффни, Г Титова, Ф. Харрисон) отождествляют коррупцию с незаконными действиями с использованием должностного положения в целях получения какой-либо выгоды в своих интересах. В данном случае под-

разумевается такое поведение чиновников и иных лиц, выполняющих государственные функции, которое ведет к нарушению должностных обязанностей посредством использования должностного положения с целью незаконного получения любых материальных или нематериальных благ, а также привилегий для себя и других лиц [5, с. 31]. Таким образом, акцентируется внимание именно на противоправном понимании коррупции. При этом следует отметить, что авторы данного определения говорят также о получении и нематериальной выгоды.

Другие ученые в сфере государственного управления и смежных отраслях наук под коррупцией понимают преступную деятельность в политической сфере или системе государственного управления, которая подразумевает под собой использование чиновником или иным лицом, выполняющим государственные функции, своего служебного положения и властных возможностей в целях личной наживы. Анализ научных работ в данной сфере позволил определить, что субъектами коррупционных отношений в этом случае выступают, с одной стороны, государственные чиновники, с другой -представители легального и нелегального частного сектора. В данном случае объектом коррупционных проявлений могут выступать практически все установленные и охраняемые законом общественные отношения [6, 7].

Говоря о коррупции нельзя забывать и о таком понятии, как «коррумпированность», под которой следует понимать вовлеченность чиновника (государственного служащего) в незаконное извлечение выгоды посредством использования своего служебного положения, а точнее, его зараженность стремлением к незаконной наживе.

Коррумпированность зависит, на наш взгляд, от ряда факторов: нравственных (моральных) устоев человека, честности, уважения в первую очередь к самому себе, обществу, государству, служебному долгу. Считаем, что в основе формирования коррумпированного поведения у государственного служащего лежит возможность получения им материальной (экономической) выгоды, связанной с использованием служебного положения. При этом основным сдерживающим фактором в данном случае будет риск разоблачения и наказания.

На основе проведенного анализа отечественной и зарубежной научной литературы в зависимости от типа взаимодействия между субъектами можно выделить несколько видов коррупции: бытовая коррупция - взаимодействие рядовых граждан и государственных служащих. Ее суть заключается в получении чиновниками различных подарков, услуг и иных благ от граждан для себя и членов семьи чиновника. Сюда также можно отнести и «кумовство»;

деловая коррупция (бизнес-коррупция) - основными субъектами взаимодействия являются представители власти и бизнес-сообщества. Наблюдается при заключении госконтрактов и получении так называемых откатов;

коррупция верховной власти (политическая коррупция) - взаимодействие политического руководства и верховных судов в демократических правовых системах. Данный вид коррупции относится к стоящим у власти группам лиц, недобросовестное и незаконное поведение которых приводит к осуществлению государственной политики в своих личных интересах и в ущерб интересам избирателей.

С. Алатас двояко трактует понятие коррупции. Он различает коррупцию как сделку (трансактивную) и коррупцию

как вымогательство (экстортивную). По его мнению, первый вид коррупции основан на взаимном соглашении между донором и реципиентом. При этом выгода извлекается всеми сторонами соглашения. Второй же вид коррупции влечет за собой определенные формы принуждения (воздействия), и, как правило, данный вид основан на стремлении избежать отдельных форм вреда, наносимого либо донору, либо близким ему лицам [8, с. 29].

Необходимо отметить, что самые опасные формы коррупционных проявлений преследуются уголовным законодательством. К ним многие, в частности, относят растрату (хищение) и получение взятки. В научной литературе под растратой понимается использование различных ресурсов, доверенных чиновнику, в своих личных целях. Взятка - разновидность коррупционного проявления, представляющая собой оказание каких-либо услуг государственным служащим физическому или юридическому лицу взамен на предоставление последними определенных благ материального и нематериального характера первому. При этом в большинстве случаев, если дача взятки не является следствием вымогательства, основную выгоду от сделки получает взяткодатель.

На основе представленных определений коррупции можно сделать вывод, что одним из характерных признаков данного явления является конфликт интересов между непосредственными действиями государственного служащего и интересами государственной службы либо конфликт между действиями (бездействием) выборного лица и интересами общества. Мы считаем, что многие виды коррупции сходны с мошенничеством, совершаемым государственным служащим, и относятся

к категории преступлений против государственной власти.

Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что в настоящее время в мировом сообществе единого определения коррупции не выработано. Следует отметить, что в отечественной правовой науке в последние годы было предложено множество определений коррупции. При этом существовали диаметрально противоположные подходы. С принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее - Закон) в Российской Федерации появилось законодательное понятие коррупции. В соответствии со ст. 1 Закона коррупция - это:

«а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица...».

После принятия данного Закона ряд авторов высказывал мнение о том, что текст документа не только воспроизводит ошибки прежних нормативных правовых актов, но и включает в себя новые [9-11].

В подтверждение данного факта отметим, что к проявлениям коррупции законодатель относит уголовно нака-

зуемые деяния, предусмотренные ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 291 УК РФ «Дача взятки», ст. 290 УК РФ «Получение взятки», ст. 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий», ст. 204 УК РФ «Коммерческий подкуп». Считаем, что путем расширительного толкования слов «либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» в той или иной мере к проявлениям коррупции можно также отнести уголовно наказуемые деяния, предусмотренные ст. 158 УК РФ «Кража», ст. 285.1 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств», ст. 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов», ст. 289 УК РФ «Незаконное участие в предпринимательской деятельности», ст. 292 УК РФ «Служебный подлог», ч. 3 ст. 159 УК РФ - квалифицированное «Мошенничество».

Таким образом, можно сделать вывод, что фактически ничего нового данное определение в борьбу с коррупцией не внесло. Все деяния, перечисленные в определении, уже давно были запрещены уголовным законодательством. Следует отметить, что существующие запреты до принятия Закона не очень-то сильно мешали коррупции успешно процветать, и, по нашему мнению, не могут помешать ей развиваться и впредь. Считаем, что необходимо совершенствовать антикоррупционное законодательство.

На наш взгляд, законодатель совершенно не учитывает целого ряда факторов при формулировании понятия «коррупция»:

выгода не всегда материальна; материальный (экономический) характер выгоды в некоторых случаях может ярко не проявляться и быть сильно завуалирован;

выполнение определенных действий и получение от них выгоды могут иметь существенный разрыв во временном пространстве (иногда это может исчисляться годами);

выгода может носить и вполне законный характер [12].

На основании рассмотренных нами подходов к пониманию природы понятийных основ коррупции мы пришли к выводу, что любое должностное лицо, наделенное властными полномочиями возможностями по распределению каких-либо ресурсов или иных благ (будь то государственный служащий, народный избранник, сотрудник правоохранительного органа и др.), может быть подвержено воздействию данного социального явления.

Как мы уже отмечали, главным побуждающим стимулом к совершению коррупционного проступка становится возможность получения материальной (экономической) выгоды, связанной с использованием служебного положения, а главным сдерживающим фактором несовершения коррупционного проступка - риск разоблачения и наказания.

В заключение отметим, что коррупция пренебрегает моральными устоями общества, а иногда просто не замечает их. При этом к моральному аспекту добавляется еще и экономический аспект, представляя коррупцию в виде

деятельности по извлечению прибыли (выгоды) из использования своих служебных полномочий, в том числе необязательно в тот же момент, а иногда по прошествии определенного времени (например, услуга за услугу). Считаем, что именно такое представление о коррупции в настоящее время должно являться доминирующим в системе отечественных гуманитарно-общественных наук.

Список литературы

1.Антикоррупционная политика:справочник / под ред. А. В. Малько. М., 2009.

2. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы / под ред.

B. В. Лунеева. М. : Юрист, 2011.

3. Криминология - XX век / под ред. В. Н. Бур-лакова, В. П. Сальникова. СПб., 2010.

4. Куракин А. В. Правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в Российской Федерации: монография. М., 2009.

5. Гэффни М., Титова Г., Харрисон Ф. За кулисами становления экономических теорий. От теории - к коррупции. СПб. : Б. & К., 2010.

6. Виноградова П. А. Квалификация коррупционных деяний на муниципальном уровне // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 1. С. 18-21.

7. Селиванов А. И. Государственное стратегическое управление как инструментдекриминализации и декоррумпирования отечественной экономики // Безопасность бизнеса. 2014. № 4. С. 3-8.

8. Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) / под ред.

C. В. Максимова. М., 1999.

9. Аленкин С. В. Механизм противодействия коррупции: теоретико-правовое исследование. М., 2008.

10. Безубяк Т. М., Василенко Н. В. Противодействие коррупции : метод. пособие. СПб., 2009.

11. Белоусова Н. Ю. Государственность как доминанта противодействия коррупции:автореф. дис. ... канд. эконом. наук. Тамбов, 2008.

12. Панарин Д. А., Паршков А. В. К вопросу о нормативно-правовом регулировании правоотношений в сфере антикоррупционной безопасности // Прикладная юридическая психология. 2016. № 3. С. 137-145.