О проблемах процессуального статуса органов внутренних дел как органов дознания

О ПРОБЛЕМАХ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО СТАТУСА ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КАК ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ

А.В. МИРОНОВА

начальник кафедры уголовного процесса Московского областного филиала Московского университета МВД России,

кандидат юридических наук

Аннотация. В статье анализируются полномочия органов внутренних дел как органов дознания, в связи с образованием полиции и внесением в связи с этим изменений в статью 40 УПК РФ, определяющую систему органов дознания. Обозначена проблема процессуального статуса начальника органа дознания как участника уголовного судопроизводства.

Ключевые слова: орган дознания, начальник органа дознания, начальник полиции.

ABOUT THE PROBLEMS OF PROCEDURE STATUS OF ORGANS OF INTERNAL AFFAIRS AS ORGANS OF INQUIRY

A.V. MIRONOVA

the chief of the chair of the criminal justice process of the Moscow region subsidiary of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, candidate of the legal sciences

Annotation. This article deals with rights of organs of internal affairs as organs of inquiry because the police was created. There were included some changes to the article 40 of Criminal Procedure Codex of Russia. This article gives definition of organs of inquiry. The problem of procedure status of Chief of body of inquiry as active person of criminal inquiry. Key words: body of inquiry, chief of body of inquiry, chief of police.

Редакция п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ после внесения в нее изменений Федеральным законом от 01.03.2012 № 17-ФЗ обозначила некоторую двойственность в статусе органа внутренних дел как участника уголовного судопроизводства.

В систему органов дознания нормы ст. 40 УПК РФ в настоящее время включают органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции. По-видимому, законодатель таким образом обратил внимание на реформирование системы органов внутренних дел и образование в ее составе полиции после вступления в законную силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». Полиция органов внутренних дел была образована на месте ранее существовавшей милиции, должностные лица которой также выполняли функции органа дознания, но милиция в УПК РФ отдельно не выделялась.

Означает ли приведенная формулировка в ст. 40 УПК РФ, что органом дознания в системе МВД России являются два субъекта: органы внутренних дел и подразделения полиции? Проанализируем процессуальные возможности этих субъектов.

На то, что орган дознания в качестве участника уголовного судопроизводства, как правило, является сложным структурным образованием,

неоднократно указывалось в трудах ученых процессуалистов1.

Органы внутренних дел являются сложноорга-низованной системой, возглавляемой Министерством внутренних дел России, в которой выделяются подразделения, непосредственно осуществляющие расследование преступлений (подразделения дознания, следственные отделы/отделения), уполномоченные осуществлять отдельные процессуаль-

ные действия или дознание в целом (участковые уполномоченные полиции, уголовный розыск, подразделения противодействия экстремизму), а также не выполняющие процессуальных функций (кадровые, материально-технические подразделения, учебные и научные учреждения). Помимо центрального аппарата МВД России существуют и территориальные органы внутренних дел на уровне субъектов в составе Российской Федерации, на уровне муниципальных и административных образований.

Полиция входит в структуру органов внутренних дел и также является сложным образованием. Организационными формами полиции являются подразделения, осуществляющие деятельность по приему, регистрации и проверке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях; выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, розыску лиц, совершивших преступления; обеспечению безопасности дорожного движения; производству дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производству по делам об административных правонарушениях; осуществлению экспертно-криминалистической деятельности; подготовке, переподготовке и повышению квалификации сотрудников полиции и др.

Таким образом, как в органах внутренних дел в целом, так и в полиции, в частности, есть подразделения, которые не осуществляют уголовно-процессуальных функций. Но именно эти сложные структурные образования по установлению законодателя являются органами дознания. В нормативно-правовых актах, закрепляющих общий объем компетенции названных структур, включены полномочия по производству дознания: территориальный орган организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации дознание и производство предварительного следствия по уголовным делам2; к основным направлениям полиции относится производство дознания по уголовным делам3.

Сравнивая объем процессуального статуса органа внутренних дел и подразделений полиции и учитывая, что полиция входит в состав органа внутренних дел, необходимо установить есть ли у названных органов несовпадающие структурные элементы, наделенные полномочиями органа дознания.

Изучение данного вопроса показало, что за рамки подразделений полиции в территориальных органах МВД России выходят: следственные под-

разделения; подразделения по работе с личным составом, выполняющие материально-технические операции, осуществляющие делопроизводство, штабные подразделения. Из указанных подразделений, только следственные отделы/отделения выполняют функции по расследованию преступлений, но по общему правилу это преступления из категории тяжких и особо тяжких, по которым предварительное следствие обязательно. Из этого правила есть исключения, когда следователи производят дознание в случаях, предусмотренных пп. 7 и 8 ч. 3 ст. 150 УПК РФ. Значит, подразделения, в настоящее время уполномоченные осуществлять функции, закрепленные за органом дознания, сосредоточены в структуре полиции. Поэтому орган внутренних дел и отделы/отделения полиции обладают, на одном управленческом уровне, равными функциями органа дознания. На вопрос о том существуют ли два вида органа дознания в системе МВД России, можно ответить — существуют, но их видовые особенности обусловлены современной системой построения территориальных органов внутренних дел.

На районном (городском) уровне деятельность по обеспечению правопорядка и борьбе с преступлениями осуществляет Отдел или Управление МВД России (О/У МВД России), руководитель (начальник) которого является начальником органа дознания. В составе О/У МВД России образованы отделы либо отделения полиции (ОП), возглавляемые начальником полиции, который также имеет процессуальный статус начальника органа дознания. В соответствии с п. 17 ст. 5 УПК РФ процессуальным статусом начальника органа дознания обладает заместитель начальника О/У МВД РФ по району или межрайонного значения, а так же заместитель начальника отдела / отделения полиции.

Органы дознания в уголовном судопроизводстве обладают собственными полномочиями: по возбуждению уголовного дела и производству дознания (ст. 146 УПК РФ) или неотложных следственных действий (ч. 1 ст. 157 УПК РФ); по выполнению поручений следователя о проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте и т.п. (п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ); по рассмотрению сообщений о преступлении (ч. 1 ст. 144 УПК РФ) и других. Но в связи с невозможностью органа (как сложного формирования) выполнять подобные функции, они воз-

20

Вестник Московского университета МВД России

№ 2 / 2013

лагаются на должностных лиц органов внутренних дел и входящих в их состав подразделений полиции, начальника органа дознания или его заместителя.

В практической деятельности органа внутренних дел орган дознания представляет начальник О/У МВД России, либо его заместитель в отсутствии (отпуск, болезнь, вакантная должность, дежурство по органу и пр.) начальника. Какой из заместителей уполномочен поручать производство дознания и неотложных следственных действий УПК РФ не уточняет. Такой точности от закона, регулирующего деятельность органов дознания разных ведомств, имеющих различную структуру, и не требуется. Но из всех участников уголовного судопроизводства — органов и должностных лиц с государственно-властными полномочиями — именно понятие и статус начальника органа дознания менее всего конкретизирован. Если бы в УПК РФ была специальная статья, посвященная начальнику органа дознания, то, возможно, в ней были бы ответы на вопросы: по какому признаку можно определить в структуре органа должностное лицо, которое обладает процессуальным статусом этого участника. В имеющихся в действующей редакции УПК РФ статьях, посвященных начальнику органа дознания, полной ясности нет. Так, напомним в п. 17 ст. 5 УПК РФ указано, что таким статусом обладает должностное лицо, которое поручает производство дознания и неотложных следственных действий. Значит, статус начальника органа дознания зависит от полномочий по замещаемой должности. В практической деятельности органов внутренних дел должностными регламентами указанные полномочия предусмотрены по должностям начальника органа внутренних дел, начальника полиции (заместителя начальника органа внутренних дел). Однако в действительности в ряде органов, действует порядок, при котором полномочиями поручать проверку сообщения о преступлении или производство дознания может должностное лицо во время суточного дежурства в качестве ответственного по отделу/управлению. Таким должностным лицом, можгут быть не только начальник и его заместитель, но и руководители подразделений.

Кроме того, типовая структура органа внутренних дел включает двух заместителей начальника органа внутренних дел: заместитель начальника — начальник полиции и заместитель начальника по общим вопросам, в отдельных отделах введена должность заместителя начальника органа по следственной работе.

Должны ли все эти заместители обладать статусом начальника органа дознания, думается, что должны, но только если по приказу замещают начальника при его длительном отсутствии. Заместитель начальника — начальник полиции, которому подчинены подразделения, уполномоченные производить функции органа дознания, должен обладать указанными полномочиями по поручению начальника органа в любое время.

Таким образом, по признаку наличия функции по п. 17 ст. 5 УПК РФ нельзя точно определить начальника органа дознания, поскольку правом поручить дознавателю производство дознания обладает и начальник подразделения дознания (п. 1 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ). Поэтому в законе необходимо при определении лица — начальника органа дознания — указать признаки, характерные именно для него, например, подчиненность всех подразделений, выполняющих функции расследования преступлений в форме дознания.

После реформирования МВД России в 2011 г. были образованы территориальные отделы/отделения полиции, отдаленно территориально расположенные от аппарата управления О/У МВД России. Эти формирования выполняют функции по непосредственному обеспечению правопорядка на территории муниципальных районов и организационно подчиняются руководителю соответствующего О/У МВД России (они обычно возглавляют несколько таких отделов/отделений полиции). При такой системе организации деятельности органов внутренних дел начальник отдела полиции осуществляет уголовно-процессуальную компетенцию начальника органа дознания на постоянной основе. Начальник органа внутренних дел выполняет функции общего руководства, контроля, координации деятельностью отделов и отделений полиции.

1 Уголовно-процессуальная деятельность органов внутренних дел в качестве органов дознания: учебно-методическое пособие/А.С. Есина, Е.Н. Арестова. — М.: КНОРУС, 2009. С. 13—14; БезлепкинБ.Т. Настольная книга следователя и дознавателя. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Проспект, 2012. С. 25; Зимин Р.В. Понятие и виды содействия, оказываемого органами дознания, следователю // Некоторые вопросы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях: Сб.тр. адъюнктов и соискателей. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 75.

2 Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» (п. 13 пп. 9); Приказ МВД РФ от 21 апреля 2011 г. № 222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне».

3 Пункт 3 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О полиции».