Формирование и правовое регулирование портовых особых экономических зон

Формирование и правовое регулирование портовых особых экономических зон

А.Е. Лапин, А.В. Коробейникова

Развитие городов во многом зависит от интенсивности развития их экономик, а также территорий, находящихся в непосредственной близости к ним. Большое значение при этом имеет наличие крупных инвестиционных и торговых площадок, которые в совокупности с объектами транспортной инфраструктуры (морские и речные порты, аэропорты) способны обеспечить качественно новый формат развития.

Такого рода площадки образованы и успешно действуют во многих странах мира. Они функционируют как в промышленно развитых странах, таких как США, Япония, Германия, Англия и других, так и в развивающихся странах. Многолетняя позитивная мировая практика зарубежных стран по созданию и функционированию особых экономических зон свидетельствует об эффективности применения подобного метода оздоровления экономики, для России же это еще и дополнительная возможность модернизации существующей инфраструктуры.

В настоящее время в РФ наблюдаются значительные проблемы в развитии транспортной отрасли, которые и привели к возникновению идеи о создании портовых особых экономических зон (ПОЭЗ). Среди этих проблем можно выделить высокую долю транспортных затрат в себестоимости продукции и недостаточное использование транзитного потенциала России, дефицит пропускных возможностей. Не в полной мере удовлетворяется растущий спрос на качественные транспортные услуги, внешняя торговля зависима от иностранных перевозчиков. На решение данных проблем направлено создание портовых зон на территории морских и речных портов, а также аэропортов. Предполагается, что результатами создания ПОЭЗ станут:

- совершенствование транспортной инфраструктуры на основе формирования и развития опорной транспортной сети РФ;

- повышение эффективности системы товародвижения, интеграция производственных и транспортных средств;

- развитие логистики, экспорта транспортных услуг и международного транзита через территорию РФ1.

Портово-логистические зоны появились относительно недавно. В 2007 г. в Федеральный закон № 116-ФЗ от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» были внесены поправки, предусматривающие

1 Николаева А.Б., Леус С.М. Перспективы развития портовых особых экономических зон // Вестник МГТУ, том 13, № 1, 2010. С. 108-114.

создание портовых особых экономических зон. Постановления о создании таких зон на территории Хабаровского края (на базе морского порта «Советская Гавань») и Ульяновской области (на базе аэропорта «Ульяновск — Восточный») были подписаны в конце 2009 г. В 2010 г. к их числу присоединилась особая экономическая зона портового типа «Мурманск». Главная отличительная особенность созданных портовых зон в том, что они находятся в непосредственной близости к городу, который будет являться не только одним из источников трудовых ресурсов, но и вполне может выступить как финансовый и административный центр для ПОЭЗ.

К тому же создание особой экономической зоны подстегнет строительство новых автомобильных и железнодорожных путей, жилых микрорайонов и объектов социальной инфраструктуры (школы, детские сады, больницы и т. п.) в городе. Значительные средства будут вложены в реконструкцию старых и строительство новых объектов транспортной инфраструктуры, на базе которых и были организованы особые экономические зоны, появятся новые судоремонтные предприятия и заводы, а особый режим хозяйствования позволит мировым компаниям размещать на территории порта свой груз на льготных условиях. Для города, спутника портовой особой экономической зоны, все это будет иметь не последнее значение, ведь создание ПОЭЗ обеспечивает стремительное развитие транспортного узла и позволяет получить дополнительные стимулы для привлечения инвесторов.

Не каждый регион способен выступить с предложением о создании на своей территории ПОЭЗ, а только уже имеющий определенный потенциал в виде крупного морского или речного порта, аэропорта. В портовых зонах, как правило, приоритетное развитие получают проекты стивидорных компаний, а также проекты профильных производств: судоремонта и судостроения. В ПОЭЗ на базе аэропортов будут развиваться техническое обслуживание и ремонт воздушных судов, сборочное производство, терминально-логистическая инфраструктура.

В мире ПОЭЗ на базе аэропортов практикуют как эффективный инструмент развития и поддержки воздушного сообщения и грузоперевозок. Инструмент позволяет ускоренными темпами решать задачи модернизации и повышения конкурентоспособности объектов транспортной инфраструктуры, стимулировать развитие предприятий, вовлеченных в транспортную деятельность или обслуживающих транспортную отрасль. В России данный механизм пока опробуется ограниченно. Запуск ПОЭЗ в российских аэропортах обещает вывести их на качественно новый уровень развития, усилить региональные отраслевые кластеры, обеспечить конкурентные позиции аэропортов не только в российской экономике, но и включить их в международные авиатранспортные и ремонтные услуги.

Учитывая большие расстояния и огромную потребность в развитии воздушного транспортного сообщения в нашей стране, аэропортовых ПОЭЗ может быть значительно больше. Механизм создания и функционирования зон позволяет интенсифицировать развитие имеющихся региональных аэропортовых комплексов, создать центр притяжения для бизнеса, приносящего с собой новые рабочие места, новые технологии и перспективы. Работа по формированию ПОЭЗ на базе аэропортов обещает продолжение процесса становления

на территории страны крупных опорных узлов аэропортовой инфраструктуры и развитие портового хозяйства2.

Федеральное законодательство предъявляет определенные требования к созданию ПОЭЗ. Для создания ПОЭЗ высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство Российской Федерации заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения. К заявке должно прилагаться согласие в письменной форме владельцев объектов инфраструктуры, находящихся на территории, предназначенной для создания портовой особой экономической зоны. Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территории которых создается зона, в течение тридцати дней со дня принятия Правительством РФ решения о создании особой экономической зоны заключают соответствующее соглашение. ПОЭЗ создаются на участках, которые имеют общую границу и площадь которых составляет не более чем пятьдесят квадратных километров. В портовой зоне не допускается размещение объектов жилищного фонда. На момент создания портовой зоны земельные участки, образующие эту зону могут находиться во владении и (или) в пользовании граждан или юридических лиц. На момент создания ПОЭЗ на земельных участках, образующих портовую зону, могут быть расположены объекты инфраструктуры, которые находятся в государственной, муниципальной, частной собственности и которые используются при осуществлении портовой деятельности либо деятельности по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта, речного порта.

В Федеральном законе от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» содержится специальная статья (ст. 42), посвященная особым экономическим зонам. Данная статья содержит отсылочную норму, в соответствии с которой особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территориях особых экономических зон устанавливается Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Цель данной статьи — показать, какое место занимают ОЭЗ в механизме государственного регулирования внешнеторговой деятельности в Российской Федерации. В соответствии с Законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» ОЭЗ, наряду с приграничной торговлей, представляют особые режимы осуществления внешнеторговой деятельности.

Что касается подзаконных актов, Постановления Правительства РФ могут приниматься в силу непосредственных указаний на их принятие в самом Законе. Например, Постановления Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. № 564 «Об утверждении правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны», от 13 декабря 2005 г. № 758 «Об утверждении Положения о наблюдательном совете особой экономической зоны».

2 Чижов С., Баланцев А., Юрлов С. Тенденции развития ОЭЗ на базе аэропортов, 2010 [Электронный ресурс]. URL: http://www.aviaport.ru/digest

Стоит сказать о нормативно-правовых актах, принимаемых в субъектах РФ, которые регулируют деятельность в ОЭЗ. К ним относятся, например, закон Ульяновской области № 071-ЗО от 4 июня 207 г. «О снижении ставки налога на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков», закон № 019-ЗО от 15 марта 2005 г. «О развитии инвестиционной деятельности на территории Ульяновской области».

Ключевым положением законодательства об ОЭЗ, определяющим специфику инвестирования иностранного капитала в ОЭЗ, является требование о регистрации коммерческой организации в соответствии с законодательством России. Требование государственной регистрации юридического лица содержится в ст. 51 ГК РФ. В ней установлено, что юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации (п. 2 ст. 54 ГК РФ). Таким образом, чтобы стать резидентом ОЭЗ, коммерческая организация должна иметь место нахождения на территории особой экономической зоны, на которой будет осуществлять деятельность в качестве ее резидента. Поэтому иностранные юридические лица не могут быть непосредственно резидентами особых экономических зон. Данное ограничение относится и к филиалам и представительствам иностранной коммерческой организации. Это обусловлено самим понятием резидента ОЭЗ как коммерческой организации. Филиал, представительство являются не юридическим лицом, а обособленными его подразделениями, расположенными вне места его нахождения (ст. 55 ГК РФ), а следовательно, не являются коммерческими организациями и не могут стать резидентами особой экономической зоны. Таким образом, иностранным организациям предоставляется два способа инвестирования в коммерческие организации, действующие в качестве резидентов особых экономических зон. Первый путь — это создание коммерческой организации с иностранными инвестициями, т.е. российской коммерческой организации, в состав участников которой входит иностранный инвестор путем вложения иностранного капитала в объекты предпринимательской деятельности на территории особой экономической зоны, как в виде денежных средств, так и в виде имущества. Второй путь — приобретение доли участия в уже созданном хозяйственном обществе, обладающем статусом резидента особой экономической зоны.

Резидентом ПОЭЗ признается коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированная на территории муниципального образования, в границах которого расположена портовая зона, и заключившая с органами управления особыми экономическими зонами соглашение об осуществлении деятельности в ПОЭЗ в порядке и на условиях, которые предусмотрены Федеральным законом.

Резиденты ПОЭЗ получают определенные налоговые льготы и преференции (табл. 1).

Преференции:

- низкая стоимость выкупа земельного участка;

- удобный режим администрирования;

- готовая инфраструктура3.

3 Официальный сайт ОАО «ОЭЗ» [Электронный ресурс]. иКЪ http://www.oao-oez.ru

Таблица 1

Налоговые льготы резидентов ПОЭЗ

Налоговые льготы, предоставляемые на федеральном уровне Налоговые льготы, предоставляемые на региональном уровне

налог на имущество — 0% налог на имущество — 0 %

налог на землю — 0 % налог на прибыль — не менее 13,5%

Освобождение от уплаты таможенных пошлин и НДС на размещение и использование иностранных товаров (оборудование, сырье, комплектующие, строительные материалы) транспортный налог — 0 %

Финансирование общей инфраструктуры государством дает возможность для резидента сосредоточиться на собственных профильных проектах. При реализации же самостоятельных портовых проектов вне ПОЭЗ существенно возрастает финансовая нагрузка на предпринимателя на начальном этапе (проектирование и строительство инженерных сетей, энергообеспечения, гидросооружений). Проведенный специалистами консалтинговых компаний анализ проектов показал, что примерно половина всех инициатив по развитию портовой инфраструктуры оказывается финансово неэффективной без применения инструментов государственно-частного партнерства. Набор льгот, предусмотренных для резидента, включает в себя: административные, налоговые, финансовые, таможенные преференции. Стоит отметить важность «режима одного окна», который должен избавить резидента от необходимости вести сложные согласования по самым разным вопросам, зачастую с десятками ведомств.

Федеральный Закон № 116 не вводит существенно новых налоговых льгот. На портовые ОЭЗ транслируется освобождение от уплаты налога на имущество и земельного налога. Кроме того, в соответствии с этим Законом на территории ПОЭЗ действует таможенный режим свободной таможенной зоны. Согласно его требованиям иностранные товары размещаются и используются в пределах территории ПОЭЗ без уплаты таможенных пошлин и НДС, а также без применения к указанным товарам запретов и ограничений экономического характера, а российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин. Под таможенный режим свободной таможенной зоны могут быть помещены следующие категории товаров:

1) товары, ввозимые на таможенную территорию РФ с территорий иностранных государств;

2) товары, ввозимые на территорию ОЭЗ с остальной части таможенной территории РФ;

3) товары, находящиеся на территории ОЭЗ и приобретаемые у лиц, не являющихся резидентами ОЭЗ.

С такими товарами допускается совершение любых операций, если такие операции соответствуют условиям соглашений о ведении той или иной деятельности и не запрещены Правительством Российской Федерации. Резидент портовой зоны вправе осуществлять в особой экономической зоне только портовую

деятельность, а также деятельность по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов инфраструктуры морского или речного порта.

Под портовой деятельностью понимаются следующие виды деятельности:

1) хранение товаров и другие обычно оказываемые в морском порту, речном порту, аэропорту услуги в соответствии с международными договорами и законодательством РФ;

2) снабжение и снаряжение морских, речных или воздушных судов, в том числе судовыми припасами, бортовыми запасами, оснащение морских, речных или воздушных судов;

3) производство, ремонт, техническое обслуживание, модернизация морских и речных судов, воздушных судов, авиационной техники, в том числе авиационных двигателей и других комплектующих изделий;

4) переработка водных биологических ресурсов;

5) операции по подготовке товаров к продаже и транспортировке (упаковка, сортировка, переупаковка, деление партии, маркировка и тому подобные операции);

6) простые сборочные и иные операции, осуществление которых существенно не изменяет состояние товара, в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации;

7) биржевая торговля товарами;

8) оптовая торговля товарами;

9) обеспечение функционирования объектов инфраструктуры портовой особой экономической зоны4.

Резидент особой экономической зоны не вправе иметь филиалы и представительства за пределами территории особой экономической зоны, а также передавать свои предусмотренные соглашением об осуществлении деятельности в портовой особой экономической зоне права и обязанности другому лицу. В соответствии с соглашением об осуществлении деятельности в ПОЭЗ резидент зоны обязуется осуществлять в портовой особой экономической зоне предусмотренную соглашением предпринимательскую и иную деятельность и в установленных Федеральным законом случаях капитальные вложения в объеме и в сроки, предусмотренные соглашением; обеспечивать исполнение обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов. Органы управления особыми экономическими зонами обязуются в указанный в таком соглашении срок заключить с резидентом портовой зоны договор аренды земельного участка, расположенного в границах зоны, и контролировать исполнение резидентом соглашения об осуществлении деятельности в портовой зоне.

Если соглашением об осуществлении деятельности в ПОЭЗ предусматривается осуществление деятельности по строительству и реконструкции объектов инфраструктуры морского порта, резидент портовой зоны обязуется в течение срока действия такого соглашения осуществить капитальные вложения в рублях в сумме, эквивалентной:

1) не менее 10 млн евро (за исключением нематериальных активов) при строительстве новых объектов;

4 Официальный сайт ОАО «ОЭЗ» [Электронный ресурс]. URL: http://www.oao-oez.ru

2) не менее 3 млн евро (за исключением нематериальных активов) при реконструкции объектов.

Законом определены основные условия регистрации организации в качестве резидента ПОЭЗ. Так, при осуществлении портовой деятельности резидент ПОЭЗ вносит обеспечение уплаты таможенных пошлин и налогов в размере не менее:

- 10 млн руб. — при осуществлении портовой деятельности, связанной со складированием товаров (не являющихся подакцизными товарами или минеральным сырьем), их хранением, оптовой и биржевой торговлей ими;

- 30 млн руб. — при осуществлении портовой деятельности, связанной со складированием любых товаров, их хранением, оптовой и биржевой торговлей ими (в том числе подакцизных товаров или минерального сырья);

- 2,5 млн руб. — при осуществлении иной портовой деятельности.

Портовая особая экономическая зона «Ульяновск — Восточный» создана

в соответствии с Постановлением № 1163 Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. Принципиальное отличие ульяновской портовой зоны от других в том, что она базируется на имущественном комплексе, практически готовом для создания такой зоны (аэропорт, промышленная зона, зона логистики, зона материально-технического обеспечения, таможня). Основой ПОЭЗ является аэропорт «Ульяновск — Восточный», построенный в 1980-х гг. Он обладает второй в мире по протяженности взлетно-посадочной полосой гражданского назначения. Это один из немногих аэропортов России, способный принимать крупногабаритные грузовые самолеты типа «Мрия», и единственный в стране, способный принимать пилотируемые космические челноки типа «Буран». Помимо обслуживания экспортно-импортных и транзитных грузопотоков ПОЭЗ в г. Ульяновске по замыслу будет специализироваться на сервисе воздушных судов крупнейших российских и зарубежных авиакомпаний, многие из которых сейчас вынуждены обслуживаться в Китае и Индии, следуя через территорию России. Но имеются и слабые стороны:

- управление ПОЭЗ отделено от управления аэропортом и финансовыми ресурсами;

- экономика региона не создает достаточно стимулов для развития аэропортовой отрасли;

- ресурсы разделены между двумя аэропортами, что приводит к распылению рыночного потенциала;

- по уровню развития авиационных технологий регион отстает от современных отраслевых стандартов.

Общая площадь ПОЭЗ составляет 120 га (с последующим расширением до 640 га). ПОЭЗ «Ульяновск — Восточный» специализируется на развитии следующих направлений:

- распределительные центры;

- логистика, диспетчеризация процессов;

- техническое обслуживание;

- ремонт и переоборудование авиатехники, производство авиатехники.

В рамках Международного авиационно-космического салона МАКС-2011 были вручены свидетельства, удостоверяющие регистрацию лица в качестве

резидента особой экономической зоны, представителям компаний ООО «Вол-га-Днепр Технике Ульяновск», ООО «ФЛ Технике Ульяновск» — дочерней организации международной компании «Avia Solutions Group» (Литва) и ООО «Авиационный завод «Витязь».

Проект Авиационной корпорации «Витязь»: создание сборочного производства самолетов DHC-6 Twin Otter Series 400 — воздушных судов малой авиации, способных к посадке в любых климатических условиях. Компания «Волга-Днепр Техникс Ульяновск» представила проект центра технического обслуживания, ремонта и модернизации воздушных судов, который, в случае его реализации, станет первым уникальным сервисным ангарным комплексом на территории России и СНГ по техобслуживанию и ремонту широкофюзеляжных и рамповых воздушных судов взлетным весом до 450 т иностранного и отечественного производства.

С момента создания ПОЭЗ «Ульяновск — Восточный» прошел уже достаточно большой промежуток времени, однако реально существующих производств, впрочем как и инфраструктурной организации самой портовой зоны, нет. Это связано с тем, что нормативно-правовые акты, регулирующие ПОЭЗ, носят больше теоретический характер и от органов управления ПОЭЗ требуется проведение достаточно большой работы по практической реализации проекта, которого ранее не существовало в России. Другой не менее важной причиной является высокая доля бюрократизма государственных органов и их направленность не на результат, а на сам процесс.

С осени 2010 г. разработкой концепции развития ПОЭЗ «Ульяновск - Восточный» по результатам открытого конкурса занимается британская компания SH&E Limited — общепризнанный мировой лидер авиационного консалтинга, разработавший и воплотивший за 45 лет работы более 6 000 проектов, связанных с развитием аэропортов по всему миру. Концепция развития ульяновской ПОЭЗ предполагает три основных направления. Первое — это ремонт, техническое обслуживание и модернизация воздушных судов. Второе направление — сборка самолетов и производство авиакомпонентов. И третье — транспортно-логистические услуги; в рамках этого направления здесь начнет работать крупный таможенный комплекс. Помимо прочего, организация ПОЭЗ должна помочь развитию аэропорта. Предполагается увеличить количество рейсов, расширить географию полетов, заключить соглашения с авиакомпаниями, еще не представленными в регионе, модернизировать здание аэровокзала. А в перспективе — отремонтировать и взлетно-посадочную полосу5.

Ожидается, что проект позволит создать не менее 2 000 рабочих мест. Внебюджетные инвестиции составят не менее 8,1 млрд руб., а увеличение грузооборота зоны планируется не менее чем до 50 тыс. т в год6.

Но помимо положительных ожиданий существует ряд проблем, которые препятствуют успешному функционированию ПОЭЗ:

5 Чернышева В. Резидентам ульяновской ПОЭЗ предоставят налоговые льготы на десять лет // Российская газета, 16.03.2011.

6 Проект создания портовой ОЭЗ в Ульяновской области [Электронный ресурс]. иКЬ: http://www. oao-oez.ru/

1. Деятельность по производству морских и речных судов, воздушных судов, авиационной техники, в том числе авиационных двигателей и других комплектующих изделий, возможна также в ОЭЗ технико-внедренческого и промышленно-производственного типа, где условия для таких производств гораздо привлекательнее, чем в портовых зонах. В результате резиденты, технологии которых применимы более чем в одной отрасли (в данном случае — в авиастроении), предпочтут ОЭЗ технико-внедренческого и промышленно-производственного типа. Необходимо расширение перечня портовых видов деятельности в ПОЭЗ. Степень локализации производства авиационной техники зависит от наличия возможности размещения в ПОЭЗ производств компаний, производящих стандартные изделия. Сегодня ведение таких видов деятельности в ПОЭЗ невозможно.

2. В отличие от международных аналогов основной целью создания ОЭЗ является развитие транспортной инфраструктуры (в частности, портовой), однако не все ее значимые составляющие могут получить развитие в рамках ПОЭЗ. Такой составляющей является деятельность по подготовке/переподготовке авиационного персонала на соответствующий тип воздушного судна, ведение которой в ПОЭЗ не представляется возможным. В настоящий момент в Российской Федерации имеется дефицит авиационных специалистов (как авиатехников, так и пилотов), который со временем будет только увеличиваться. Это обусловлено продолжающимся развитием авиаперевозок в мире в целом и связанным с этим ростом парка, а также запуском в эксплуатацию воздушных судов нового типа.

3. В соответствии с Законом, ПОЭЗ не могут включать в себя имущественные комплексы, предназначенные для посадки пассажиров на суда, их высадки с судов и для иного обслуживания пассажиров. Следовательно, на получение статуса ПОЭЗ могут претендовать только комплексы, предназначенные для осуществления исключительно грузовых перевозок. Пока нет определенности в том, как будет реализовано это положение, например, в отношении портов (аэропортов), которые осуществляют как пассажирские, так и грузовые перевозки.

4. Слишком высоки инвестиционные барьеры вхождения компаний в ПОЭЗ в статусе резидентов, это ограничивает круг потенциальных резидентов.

5. Одним из обязательных условий получения статуса резидента является предоставление вместе с заявкой на заключение соглашения о ведении деятельности в ПОЭЗ подтверждения обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов. Между началом текущей деятельности (которая и будет сопряжена с необходимостью уплаты таможенных пошлин и налогов) и подачей заявления на получение статуса резидента будет существовать промежуток времени, на который заявитель будет вынужден отвлечь оборотные средства. Необходимость нести расходы еще до момента получения статуса резидента является отталкивающим фактором для инвестора.

Таким образом, формирование особых экономических зон в России еще не закончено, соответствующая государственная политика требует корректировки, мониторинга и предложения новых инструментов развития. Только при выполнении этих условий ОЭЗ (и ПОЭЗ, в частности) могут стать центром экономического роста на долгосрочную перспективу, стимулируя как развитие региона в целом, так и близлежащих городов.