О необходимости совершенствования законодательной и нормативно правовой базы,регламентирующей деятельность системы ДПО

• необходима специальная подготовка преподавателей, задействованных в программах ДПО; это направление повышения конкурентоспособности вуза потребует специальных инвестиций;

• целесообразно объединить усилия вуза по разработке и изданию учебно-методических материалов для профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководителей, специалистов и преподавателей с руководителями кадровых служб предприятий и с директорами образовательных учреждений НПО и СПО. Важность такого подхода усиливается в связи с созданием образовательных кластеров в Республике Татарстан и перспективой разработки и внедрения на предприятиях и в организациях профессиональных стандартов;

• изопыта работына образовательном рынке ВПО и ДПО вытекает необходимость преимущественного расширения «пакетных» предложений, максимально учитывающих все возможные потребности потенциального заказчика и отражающих лицензионные направления образовательной деятельности вуза.

Дальнейшее развитие системы ДПО России требует научного осмысления накопленного опыта, обмена знаниями, обсужддения наиболее актуальных задач, выработки согласованных решений. Свидетельство тому - совместная работа первого Всероссийского форума «Социальное партнерство в системе непрерывного образования» и IX Всероссийской конференции по дополнительному образованию «Кадровое обеспечение инновационных процессов в экономике и образовании России ».

Н.М. БЛИНОВ, директор центра ДПО

Государственная академия инноваций

В.В. ВАЛЕНТИНОВ, генеральный директор Союза ДПО

В Концепции социально-экономи ческого развития Российской Федерации, определяющей пути развития экономики в долгосрочной перспективе (2008-2020 гг.)*, одной из стратегических целей государственной политики в области образования поставлена задача повышения доступности качественного образования в соответствии с требованиями инновационного развития экономики и современными потребностями общества. Важная роль в совершенствовании и обновлении знаний специалистов принадлежит до-

О необходимости совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность системы ДПО

полнительному профессиональному образованию (ДПО) - ключевому элементу всей системы непрерывного профессионального образования.

Концепция предусматривает, что при ее реализации особый акцент будет сделан на законодательном обеспечении институциональных и инфраструктурных изменений в области непрерывного образования. При разработке интегрированного законодательного акта «Об образовании» в полном объеме будут учитываться ее основные положения, а для реализации

Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.

концепции будут задействованы законодательные, общественные, организационные и ресурсные механизмы.

Ежегодно в системе ДПО проходят обучение около 1,5 млн. слушателей, имеющих высшее или среднее профессиональное образование. Однако,учитывая масштабы экономики России, модернизацию производств, появление новых технологий и необходимость регулярного периодического обновления профессиональных знаний специалистов, годовой контингент слушателей должен быть увеличен в несколько раз. К сожалению, этого не происходит. В течение последнего периода, несмотря на признание важности создания системы непрерывного образования, ситуация не улучшается. Не решаются и накопившиеся проблемы ДПО, связанные с законодательной и нормативно-правовой базой, регламентирующей деятельность системы.

Созданная еще в 70-80-е годы прошлого века, вместе со страной пережившая время распада СССР, последствия кризиса в экономике страны, с 1990 г. функционирующая практически в условиях полного самофинансирования и самоокупаемости, система ДПО сумела выстоять в этих непростых условиях и выйти на новые рубежи развития. Вместе с тем количество

учреждений и подразделений, реализующих программы ДПО, сокращается, что снижает конкуренцию на рынке образовательных услуг.

В 1997 г. совместным приказом Минэкономики России и Минобразования России от 17.12.1997 № 17б/2535 была проведена реорганизация путем преобразования, присоединения и слияния десяти, а также ликвидации семи отраслевых образовательных учреждений, которая привела к утрате отраслевых образовательных учреждений ДПО в ведущих отраслях промышленности (судостроение, электронная промышленность, металлургия, радиоэлектроника, авиационная, легкая, оборонные отрасли промышленности) и, соответственно, возможностей приобретения специальных знаний, умений и навыков для специалистов этих отраслей. Никаких образовательных структур взамен ликвидированных создано не было. В 2005 г. распоряжением Правительства РФ от 28.06.2005 № 892-р было ликвидировано одно и присоединены к вузам 34 образовательных учреждения ДПО. В 2006 г. распоряжением Правительства РФ от 09.03.2006 № 306-р было реорганизовано путем присоединения 51 федеральное государственное образовательное учреждение ДПО, находящееся в ведении Рособразования.

Реорганизация путем присоединения к вузам и ликвидация образовательных учреждений ДПО, как правило, приводили к значительному сокращению или прекращению вообще этого вида образовательной деятельности. Присоединив к себе недвижимость образовательных учреждений ДПО в Москве и в других городах (в том числе в качестве своих филиалов), вузы зачастую увеличивали платный прием по программам высшего профессионального образования, по существу, утрачивая отраслевую направленность

программ ДПО присоединенных к ним образовательных учреждений.

К тому же при присоединении профили образовательной деятельности учреждений ДПО и самих вузов не учитывались и часто не совпадали. Так, совместным приказом Минэкономики России и Минобразования России от 17.12.1997 № 176/2535 к вузам экономического профиля были присоединены: Академия судостроения, Санкт-Петербургский институт повышения квалификации кадров «Телеком», Институт повышения квалификации кадров электронной промышленности, Институт повышения квалификации специалистов металлургии в Екатеринбурге и т.п.

Действующее положение о Федеральном агентстве по образованию не включает функцию сбора и анализа статистической информации о деятельности учреждений ДПО, что не дает возможности осуществлять мониторинг системы ДПО и, в свою очередь, ведет к постоянному увеличению разрыва между требованиями рынка труда и предложениями на рынке образовательных услуг. Тем самым нормативно закреплено положение, при котором федеральные органы управления образованием не выполняют одну из важных функций - управление системой ДПО, ограничиваясь лишь повышением квалификации и профессиональной переподготовкой профессорско-преподавательского состава подведомственных учреждений высшего и среднего профессионального образования. Это не позволяет выработать систему государственных мер по адаптации выпускников и специалистов к требованиям современного рынка труда, а также по сохранению и развитию кадрового потенциала страны.

Между тем в упомянутой выше концепции в качестве ключевого показателя реализации поставленных в ней

задач названо создание до 2020 г. условий для участия в программах повышения квалификации и/ или переподготовки не менее 25-30% занятого населения.

В настоящее время отношения в сфере ДПО регламентируются следующими основными нормативно-правовыми актами:

• Федеральным законом «Об образовании» (последняя редакция от 23.07.2008 № 160-ФЗ);

• Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в редакции Федерального закона от 23.07.2008 № 160-ФЗ);

• Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2000 № 213).

За последние годы законодательная и нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность вузов, претерпела существенные изменения, однако это совершенно не отразилось на документах, регламентирующих деятельность ДПО. Вместе с тем очевидно, что в работе вуза и учреждения ДПО имеются большие отличия.

Прежде всего это касается программ обучения: вуз работает в соответствии с образовательным стандартом, который меняется относительно редко (как правило, не чаще, чем раз в пять лет). Программы в образовательных учреждениях ДПО, находящихся практически на самофинансировании, имеют малую продолжительность (от 72 часов) и разрабатываются с учетом требований заказчика (слушателей). Время их востребованности на рынке образовательных услуг порой не превышает и года.

Вторым важнейшим отличием является состав слушателей. Это - не сту-

Структура профессорско-преподавательского состава в 2006/2007 учебном году

Профессора, доктора наук Преподаватели 15,41%

без ученой степени 40,55%

Доценты, кандидаты наук 44,05%

денты, которые еще не имеют специального образования и получают в вузе фундаментальные знания, это специалист с высшим или средним профессиональным образованием, обладающий не только определенным жизненным опытом, но и опытом работы по профессии. Этот специалист в первую очередь заинтересован в повышении своей квалификации в соответствии с теми новациями, которые появились с момента получения им базового профессионального образования. Отсюда еще одна особенность - проблема преподавательского состава, способного удовлетворить запросы действующих профессионалов.

Высококвалифицированные преподаватели вузов ориентированы на студенческую аудиторию и стабильные учебные программы, определенные действующими требованиями ГОС ВПО. Между тем слушателей системы ДПО интересует информация, связанная с решением практических задач, с которыми они сталкиваются в своей повседневной профессиональной деятельности. Зачастую преподаватель вуза не может ответить на эти вопросы, а приглашение в качестве преподавателей высококвалифицированных специалистов предприятий и учреждений, не имеющих ученой степени или ученого звания, чревато для образовательного учреждения ухудшением аккредитационных показателей. В учебных заведениях, реализующих программы ДПО, структура профессорско-преподавательского состава отличается от вузовской не только в части доли преподавателей, имеющих ученые степени и звания, но и в части статуса (рис. 1, 2).

Указанные отличия не исчерпывают весь набор несоответствий между аккредитационными показателями ву-

Рис. 1.

зов и учреждений ДПО. Но и перечисленного достаточно для того, чтобы сделать вывод о необходимости разработки такого перечня показателей, который позволит объективно и неформально оценить качество обучения по программам ДПО.

Даже беглый анализ вышеперечисленных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность в сфере ДПО, выявляет серьезные расхождения и несоответствия с законодательной базой, действующей в сфере образования. Не останавливаясь подробно на всех документах, проведем анализ только некоторых из них, связанных с оценкой содержания и качества образовательных услуг.

Основной процедурой системы оценки качества образовательных услуг, сложившейся сегодня в России, является государственная аккредита-

Структура профессорско-преподавательского состава в 2006/2007 учебном году

54,09'

Штатные преподаватели

Работающие на условиях совместительства

Работающие на условиях почасовой оплаты

Рис. 2.

ция образовательных учреждений, в том числе и образовательных учреждений ДПО. Понятие и процедура государственной аккредитации законодательно были закреплены в 1992 г. В соответствии с законом «Об образовании» до настоящего времени аккредитация образовательных учреждений осуществлялась только на государственном уровне.

Нормативно-правовая база для государственной аккредитации учреждений ДПО была введена в 1996 г. приказом Минобразования России от 23.09.1996 № 113. До выхода этого приказа аттестация образовательных учреждений ДПО (на базе положительного аттестационного заключения) осуществлялась как по программам профессиональной переподготовки (объемом свыше 500 аудиторных часов), так и по программам повышения квалификации специалистов (от 72 до 500 часов). С выходом данного приказа, регламентирующего порядок аттестации и последующей государственной аккредитации образовательных программ ДПО, аттестация и государственная аккредитация стали осуществляться только по образовательным программам профессиональной переподготовки. Какое-то время аттестации и последующей аккредитации подлежали еще образовательные программы повышения квалификации федеральных государственных служащих (пока действовал Государственный образовательный стандарт повышения квалификации федеральных государственных служащих, утвержденный приказом Госкомвуза России от 25.12.1995 № 1700). После его отмены на аттестационную экспертизу представлялись только образовательные программы профессиональной переподготовки. Программы повышения квалификации при аттестации образовательных учреждений разных уров-

ней (вузов, ссузов, ДПО) не рассматривались вообще и не рассматриваются до настоящего времени.

Между тем они составляют более 90% образовательных программ ДПО. Таким образом, получается, что основная их масса фактически не проходит экспертной оценки и качество обучения по этим программам не контролируется аккредитующим органом.

Частично (для государственных образовательных учреждений) проблема аккредитации этих образовательных программ была снята приказом Минобразования России от 20.05.1997 № 946 «О государственной аккредитации образовательных учреждений дополнительного профессионального образования». В соответствии с п. 2 этого приказа было принято «считать государственные образовательные учреждения дополнительного профессионального образования, реализующие программы повышения квалификации специалистов и получившие соответствующие лицензии, имеющими государственную аккредитацию до принятия в установленном порядке положения о государственной аккредитации образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, реализующих программы повышения квалификации специалистов». Несмотря на это, в настоящее время запись об образовательных программах повышения квалификации вносится в аккредитационные свидетельства образовательных учреждений, в том числе и негосударственных.

При этом даже государственные образовательные учреждения ДПО, реализующие только программы повышения квалификации, не могли до настоящего времени получить свидетельства об аккредитации, так как по формальному признаку у них не было оснований для получения положительного аттестационного, а после отме-

ны аттестации как процедуры - аккре-дитационного заключения, на основании которого в соответствии с законом «Об образовании» осуществляется аккредитация. Таким образом, до июля 2008 г. аттестационной, а с 2007 г. - аккредитационой экспертизе подлежали только образовательные программы объемом свыше 500 часов.

В июле 2008 г. вступило в действие «Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций», утвержденное постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 № 522, которым устанавливается порядок государственной аккредитации образовательных учреждений и образовательных организаций, созданных в иных организационно-правовых формах и реализующих в соответствии с законодательством Российской Федерации образовательные программы.

В части дополнительных образовательных программ Положением регламентируется проведение государственной аккредитации образовательных учреждений дополнительного профессионального образования -исключительно тех из них, которые реализуют образовательные программы послевузовского и/или дополнительного профессионального образования, в отношении которых установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования (образовательные программы ДПО свыше 1000 часов общей трудоемкости). Эти программы составляют немногим более 1,5%.

Таким образом, в настоящее время все образовательные программы повышения квалификации, а также программы профессиональной переподготовки (от 500 до 1000 аудиторных часов) не подлежат экспертизе по установлению качества обучения как на

федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Тем самым из поля аккредитационной экспертизы в настоящее время выпадают и образовательные программы профессиональной переподготовки (свыше 500 аудиторных часов) без присвоения новой квалификации. Несмотря на это, в свидетельства об аккредитации вузов, ссузов и организаций ДПО вносится запись об аккредитации программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки без какой бы то ни было экспертизы со стороны аккредитующего органа.

В связи с постепенным уходом государства из сферы ДПО и необходимостью актуализации аккредитацион-ных показателей и критериев, а также в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ особую значимость приобретает разработка и внедрение полномасштабной системы общественно-профессиональной аккредитации программ и модулей непрерывного образования, которая заменит ставшую сегодня формальной систему государственной аккредитации образовательных учреждений и программ ДПО.

Пока же приходится констатировать, что существующая законодательная и нормативно- правовая база, а также ряд подзаконных актов накладывают существенные ограничения на развитие конкурентной среды в области профессионального образования, в частности в сфере ДПО.

В Приоритетном национальном проекте «Образование» отсутствует даже упоминание о дополнительном профессиональном образовании, несмотря на то, что система ДПО является одним из системообразующих факторов, обеспечивающих адекватное и быстрое реагирование сферы образования на требования рынка тру-

да, сохранение и развитие кадрового потенциала инновационной экономики, способность специалистов эффективно работать в условиях новых и передовых технологий, переобучение кадров в соответствии с изменяющимися государственными образовательными стандартами. Именно поэтому включение раздела дополнительного профессионального образования в Приоритетный национальный проект «Образование» (ПНПО) отвечает стратегическим интересам не только системы образования, но и всей экономики страны.

Федеральная целевая программа развития образования на 20062010 гг. (ФЦПРО) и многие региональные программы дают очевидные преференции вузам, причем в ряде случаев закрепляют существующее положение юридически. По некоторым лотам ФЦПРО, в том числе по вопросам, связанным с дополнительным профессиональным образованием, в конкурсной документации предъявляется следующее требование к возможным участникам конкурса: организация, подающая заявку на участие в конкурсе, должна иметь лицензию на осуществление образовательной деятельности в сфере высшего профессионального образования. Тем самым из числа участников конкурса выводятся организации ДПО.

Приведенные примеры иллюстрируют явно дискриминационное отношение к системе ДПО. К ним можно добавить и неравноправие работников системы по сравнению с работниками вузов (они имеют разные «социальные пакеты», разные условия оплаты труда и т.д.).

Еще одна проблема - лицензирование в сфере ДПО. Существующие подходы не дают ответа на вопрос, каким образом в условиях интеграции образовательной, научной и производственной деятельности можно, не нарушая действующего положения о лицензировании, использовать материальную базу предприятий, их дорогостоящее оборудование без заключения долгосрочных договоров аренды, как этого требует Рособрнадзор.

Не регламентированы и вопросы применения дистанционных технологий. Так, приказом Минобразования России от 02.11.2000 № 2571 пресловутые «аудиторные часы» по программам профессиональной переподготовки фактически закрывают вопрос об использовании технологий дистанционного обучения при их реализации.

Представляется, что настало время безотлагательно начать работу по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы и других документов и актов, регламентирующих деятельность системы дополнительного профессионального образования.