Государственное предпринимательство и развитие российской экономики

Вестник Института экономики Российской академии наук

1/2015

И.И. СМОТРИЦКАЯ доктор экономических наук, заведующая сектором Института экономики РАН, профессор кафедры РЭУ им. Г.В. Плеханова

О.В. САГИНОВА доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой РЭУ им. Г.В. Плеханова

И.В. ШАРОВА

кандидат экономических наук, доцент кафедры РЭУ им. Г.В. Плеханова

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО И РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ

В статье исследуется проблема развития государственного предпринимательства как фактора стабилизации и развития российской экономики. Рассматриваются существующие теоретические подходы к определению и оценке роли государственного предпринимательства. На основе обобщения зарубежного опыта и российской практики авторы дают собственное наполнение понятия государственное предпринимательство, раскрывают приоритетные задачи, предлагают возможные формы и инструменты его развития. Особое внимание уделено проблеме повышения качества управления для выполнения соответствующих функций специалистами уполномоченных органов государства и предприятий государственного сектора экономики.

Ключевые слова: государственное предпринимательство, общественные нужды, государственная собственность, государственный сектор экономики, государственный рынок, контрактная система закупок, государственные заказы, управленческие компетенции.

1БЬ: Н110, Н410, Н570, Н800, Ъ320.

Современные экономические реалии оказывают жесткое воздействие на социально-экономическое положение России. Однако эффект и последствия воздействия санкций могут быть различными. В настоящее время тактической задачей государства выступает обеспечение стабилизации экономики, а стратегической - поддержка и стимулирование развитие отраслей, которые позволят провести «новую» индустриализацию страны, создадут условия для инновационного «рывка». Для достижения этой цели требуется новое качество экономической политики, предполагающей в том числе более полное и активное использование предпринимательской энергии народа.

Одним из важнейших аспектов президентского Послания 2014 г. стала тема поддержки и развития предпринимательства. По оцен-

кам экспертов, «список предложенных стимулирующих мер выглядит неполно, обойдены вниманием некоторые важнейшие вопросы», в первую очередь денежно - финансовой политики. Но тем не менее в «экономике вектор на поддержку и развитие предпринимательства задан» [1, с. 13] .

Понятие предпринимательства традиционно ассоциируется с частным сектором экономики и хозяйственной деятельностью с целью получения прибыли. Однако национальная экономика высокоразвитых стран характеризуется активной деятельностью государства, в связи с чем проблемы трансформации роли и управленческих функций государства, эффективности государственного (общественного) сектора, государственного предпринимательства как фактора стабилизации и развития находятся в мейнстриме экономической теории.

В современной зарубежной и отечественной литературе, как правило, выделяют три основных направления в оценке роли и развития государственного предпринимательства в рыночной экономике [2, с. 9].

Первое направление представлено сторонниками неолиберализма, монетаризма, теории рациональных ожиданий и экономики предложения (Ф. Хайек, М. Фридмен, Р. Лукас, Т. Серджент и др.). Суть этой концепции отражает так называемый «Вашингтонский консенсус»: необходимо постоянно воссоздавать и поддерживать классический механизм накопления капитала, развивать свободу частного предпринимательства, осуществлять антиинфляционные мероприятия и предоставлять налоговые льготы предпринимателям, «минимизировать» участие государства в экономике.

Представители второго направления (Дж. Кейнс, Дж. Милль, Дж. Тобин, Р. Солоу, Н. Калдор и др.), рассматривая государственный сектор в экономике, считают, что он должен быть высокорентабельным. В противном случае государственные предприятия должны приватизироваться, получая таким образом эффективного собственника.

Третье направление, получило развитие 1980-е годы прошлого века, в частности, в исследованиях Генри Парриса (Лондонская школа экономики), Пьера Пестьо (Льежский университет, Бельгия) и Питера Сейнора (Эктонское общество, Великобритания), базирующихся на большом фактическом материале стран Европейского Сообщества. Его представители рассматривают государственное предпринимательство как особую, специфическую форму предпринимательской деятельности, для которой неприменимы общие критерии функционирования предприятий в конкурентной рыночной экономике. Главный вывод исследователей сводится к тому, что «в обозримом будущем госпредпринимательство останется ощутимым фактором экономики Западной Европы» [2, с. 10]. Наряду с этим была отмечена весьма существенная тенденция, связанная со

сглаживанием различий между государственным и частным предпринимательством [3].

Современная экономика общественного сектора, институциональная теория разрабатывают новые концептуальные подходы для изучения роли государства, развития общественного (государственного) сектора и экономической деятельности государства. Так, финансовый кризис 2008 г. и последующий экономический спад вызвали критические замечания в адрес частного бизнеса, обвинения в получении сверхприбылей за счет обострения экономических, социальных и экологических проблем, которые испытывает современное общество. Большая часть этих проблем заключается в том, что создание потребительской ценности рассматривается бизнесом очень узко. Стремясь оптимизировать краткосрочные финансовые потоки, компании игнорируют более широкие и долгосрочные возможности, общественно значимые потребности. М. Портером и М. Крамером было предложено понятие «общественной ценности» (shared value). Концепция общественной ценности исходит из того, что именно общественные нужды и потребности определяют перспективы развития рынка [4].

В то же время обеспечение общественных нужд выступает одной из приоритетных целей экономической деятельности государства. Это в первую очередь относится к проблематике общественных потребностей, формирования общественных благ (public goods), так как государство несет ответственность перед обществом за обеспечение общественными благами. Под общественными (публичными) благами понимаются товары, работы, услуги для удовлетворения общественных потребностей, в том числе для обеспечения национальной безопасности и обороноспособности страны, для формирования соответствующих резервных фондов, исполнения международных обязательств, реализации федеральных, региональных социально-экономических программ и присущих государству социально-экономических функций. Данные потребности частный бизнес, в силу различных причин, прежде всего из-за отсутствия прямой экономической выгоды, не берется удовлетворять в условиях свободного рынка. В этой связи производство или закупку товаров, работ, услуг, удовлетворяющих такого рода общественные потребности, вынуждено осуществлять государство.

В результате одним из основополагающих элементов современной экономики выступает экономическая деятельность государства, которая базируется на придании ему в качестве собственника функций равноправного субъекта рыночных отношений. Значимость и влияние государства как хозяйствующего партнера и предпринимателя определяется масштабами и ролью государственной собственности в экономике, а также государственными расходами на все цели государственного хозяйствования, в том числе на приобретение товаров

и услуг для обеспечения общественных нужд. Важнейшей особенностью государственного предпринимательства является использование методов хозяйствования, ориентированных на рыночные механизмы.

Однако государственное предпринимательство в отличие от частного не имеет целью исключительно получение прибыли. Государственное предпринимательство наряду с коммерческой выполняет социально -экономические функции, например, развитие инфраструктуры, проведение промышленной и инновационной политики, участие в выполнении научно- технических и экологических программ и др.

Таким образом, можно резюмировать, что если частный бизнес должен стремиться к учету и удовлетворению общественно значимых потребностей и интересов, то для государственного предпринимательства - это приоритетная задача.

Следует отметить, что в российской экономической литературе существуют различные подходы к определению критериев, объемов и сущностного наполнения понятия государственного предпринимательства. Ряд авторов рассматривают государственное предпринимательство как одну из форм прямого вторжения государства в экономику, как «особый вид предпринимательской деятельности, которая осуществляется в рамках госсектора и связана с участием госпредприятий в производстве и сбыте товаров и услуг» [5, с. 69].

В качестве субъекта государственного предпринимательства, как правило, рассматривается исключительно государственное предприятие. В частности, В.Е. Савченко выделяет четыре группы государственных предприятий и режимов государственного производства: госмонополии коммерческого характера; госмонополии, покрывающие свои издержки, либо дефицитного характера; конкурентные госпредприятия, покрывающие свои издержки; конкурентные рентабельные предприятия. Только четвертая группа государственных предприятий, по мнению автора, функционирует в режиме государственного предпринимательства [6, с. 88, 89]. При этом государственные предприятия действуют как рыночные субъекты и имеют равные возможности наряду с частным предпринимательством.

По нашему мнению, данное определение характеризует лишь одну из форм государственного предпринимательства, которое имеет тенденцию к многовариантности в развитии. Эта тенденция, в частности, проявляется в тесном взаимодействии государственной и частной собственности в границах отдельных предприятий или использования государственного капитала в проектах, основанных на государственно-частном партнерстве (ГЧП). Государственное предпринимательство как деятельность, предполагающая коммерческое использование собственности государства, осуществляется государственными предприятиями, хозяйственными субъектами, основанными на смешан-

ной форме собственности, а также посредством формирования сферы рыночного предложения государственного капитала.

Важнейшим инструментом государственного предпринимательства во всех странах со смешанной экономикой является контрактная система размещения государственных заказов. Она предполагает борьбу между соискателями государственного заказа. Предмет конкуренции - государственный капитал, направляемый на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения общественных нужд.

Наиболее показателен опыт развития федеральной контрактной системы в США, через которую реализуется от одной четверти до одной трети совокупных средств казны, и опосредствуются экономико-хозяйственные отношения между государством и частным сектором. Государственные заказы (переходящий портфель) ежегодно достигают 1,5-1,7 трлн долл., или 20% совокупного портфеля заказов промышленности. Государственной контрактной системой охвачено 90-92% номенклатуры товаров и услуг в национальной экономике. Таким образом, федеральное правительство США - крупнейший предприниматель в мире1.

Хотелось бы отметить интересную деталь. В начале XX в. государственное предпринимательство и казенное хозяйство играло существенную роль в экономике России. Американский экономист Дже-консон, издававший в Вашингтоне статистический обзор « Commercial Russian in 1904» следующим образом характеризовал роль российского правительства: «Никогда, может быть, в истории человечества деятельность правительства в чисто промышленной области не была более широкой и всеобъемлющей, чем за последний период русской истории. Русское правительство с помощью Центрального государственного банка контролирует финансовое положение страны: оно владеет и управляет 2/з всей железнодорожной сети и 7/s всех телеграфов. Почти 1/з всей земли и 2/з лесов еще в его непосредственном ведении. Оно владеет наиболее ценными рудниками и обрабатывает на своих заводах продукты, добытые из них. Словом, русское правительство - самый крупный капиталист, самый крупный предприниматель во всем мире». Действительно, доля государственного сектора в доходах бюджета России составляла в 1905 г. более 50% [7, с. 218].

Обобщая все вышесказанное можно сделать вывод, что предпринимательская деятельность государства как участника рыночного обмена может осуществляться:

1 Следует отметить обширные исследования В.А. Федоровича, А.П. Патрона, В.П. За-

варухина, посвященные эволюции, механизмам и роли Федеральной контрактной

системы США. В частности, фундаментальная монография «США: Федеральная

контрактная система и экономика». М.: Наука, 2002. С. 863.

- на основе управления государственной и смешанной формой собственности. Собственность государства в институциональном аспекте функционирует в рамках государственного сектора экономики. Величина государственного сектора в разных странах различна и определяется комплексом взаимосвязанных факторов, в том числе исторически сложившимися условиями и традициями страны, состоянием экономики на данном этапе развития, конкурентоспособностью национальной экономики;

- через государственную контрактную систему закупок (заказов) как институт, устанавливающий общие рамки взаимодействия и регламентирующий механизм реализации хозяйственных связей государства-заказчика со всеми группами хозяйствующих субъектов.

Масштабы и значение государственного сектора оцениваются рядом показателей, наиболее важными из которых являются: доля производства государственного сектора экономики в общем объеме производства; доля государственных расходов по отношению к ВВП; размеры (доля ВВП) перераспределения через государственный бюджет; удельный вес продукции, производимой государственным сектором по отраслям; объем основных фондов; валовые капиталовложения в основные фонды государственного сектора; численность занятого населения.

Как уже отмечалось ранее, существуют различные подходы к оценке доли и масштабов государственного сектора экономики. Если рассматривать субъектами государственного сектора экономики исключительно предприятия государственной формы собственности, то, по данным Росстата (см. табл. 1), число предприятий и организаций государственной формы собственности имеет тенденцию к снижению и составило в конце 2013 г. 2,4 % от общего количества предприятий и организаций.

В стране, по данным Росстата, действует около 69,2 тыс. организаций, относящихся к госсектору. Доходы федерального бюджета от использования государственного имущества в 2013 г. составили 348 млрд руб. В то же время, по данным исследования аналитиков банка BNP Paribas, в ключевой для страны отрасли - нефтедобыче -госкомпаниям принадлежит 40-45%, в банковском секторе - 49%, в транспортном - 73%.

В соответствии с подходом и рекомендациями международных организаций (МВФ и Всемирного банка) для оценки влияния государственного сектора на экономику страны и обеспечения прозрачности финансовой отчетности следует регламентировать границы между сектором государственного управления, государственным и частным секторами, распространяя институциональный охват бюд-

Таблица 1

Распределение предприятий и организаций по формам собственности

2009 2010 2011 2012 2013

Всего предприятий и организаций, тыс. 4908 4823 4867 4886 4843

в том числе по формам собственности:

государственная 129,9 119,4 115,5 112,6 116,1

муниципальная 253 246,4 239,5 230,9 225,3

частная 4128,1 4103,6 4164,6 4195 4159,5

собственность общественных и религиозных организаций (объединений) 187,8 157 149,6 147,3 144,9

прочие формы собственности, включая смешанную российскую, собственность государственных корпораций, ино- 209 196,8 197,4 200,6 197,6

странную, совместную российскую

и иностранную

Источник: Статистический сборник Росстата «Россия в цифрах, 2014». С. 205.

Таблица 2

Россия: институты и финансы государственного сектора

I. Сектор государственного управления (консолидированный) 40 063

Центральное правительство (консолидированное) 16 878

Бюджетное центральное правительство 12 402

Внебюджетные единицы/структуры 4 389

Фонды социального обеспечения 87

Субнациональные органы управления (консолидированные) 23 185

Региональные органы управления 83

Местные органы управления 23 102

II. Государственные корпорации (консолидированные) 41 891

Унитарные предприятия 22 440

Государственные корпорации 308

Акционерные общества 8 344

Другие контролируемые государством предприятия 10 799

III. Государственный сектор (I +11) (консолидированный) 81 954

жетной отчетности на государственный сектор в целом. Так, в докладе Международного валютного фонда «Российская Федерация: оценка прозрачности в налогово-бюджетной сфере» (май 2014 г.) институты

и финансы государственного сектора рассматриваются и анализируются в соответствующей классификации (см. табл. 2).

По оценке МВФ, на долю государственного сектора в нашей стране приходится значительная часть экономической активности, обеспечивающей доход не менее чем в 71% ВВП, расходы не менее чем в 68% ВВП. Государственный сектор имеет высокий баланс активов. Активы составляют 381% ВВП (200% активов в недрах земли, 82% в других основных активах и 100% в финансовых активах) [8, с. 8-11].

По состоянию на октябрь 2013 г. в государственный сектор входило 81954 отдельные институциональные единицы различных организационно-правовых форм, из них: 12402 бюджетных учреждения центрального правительства, в том числе министерства, ведомства, бюджетные организации федерального правительства, законодательные и судебные органы, получающие финансирование полностью из федерального бюджета и имеющие счета в Федеральном казначействе; 4389 центральных внебюджетных организаций (эти автономные и полуавтономные государственные единицы частично финансируются за счет трансфертов из федерального бюджета и частично за счет платежей пользователями их услуг); 87 фондов социального обеспечения, включая Федеральный пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования, а также 84 региональных органа управления (эти фонды зависят от трансфертов из федерального бюджета, в виде которых они получают 47% своих доходов); 31092 государственные компании, которые включают 22 440 унитарных предприятий, 308 государственных корпораций (11 финансовых и 297 нефинансовых) и 8 344 акционерных общества [8, с. 14].

Государственный сектор включает в себя как бы два начала: рыночное - основанное на возмездности, эквивалентности, купле-продаже, отчуждении права собственности, и нерыночное - основанное на неэквивалентности обмена, внерыночных механизмах распределения ресурсов, безвозмездном выделении основных фондов государственным и муниципальным предприятиям, неопределенности права собственности. Такая двойственность часто порождает неэффективность использования экономических ресурсов и искажение в распределении доходов. Однако, по мнению английских исследователей Д. Мил-луорда и Д. Паркера [9], результаты многочисленных обследований не подтверждают тезис, согласно которому частное предпринимательство всегда и везде более эффективно, чем государственное. Рациональному хозяйствованию противоречит не сама по себе государственная собственность, а неэффективные формы ее использования.

В свою очередь, государство, осуществляя закупки и размещая заказы для обеспечения общественных нужд, выступает в качестве

предпринимателя - равноправного субъекта рыночных отношений. В этой связи государственный заказ строится на принципе экономической заинтересованности в нем компаний - исполнителей. Контракты с государством заключаются на коммерческой основе и являются прибыльными для поставщиков (производителей).

Следует отметить, что на современном этапе во всех развитых странах контрактная система выступает одним из ключевых механизмов регулирования национальной экономики. Влияние государственных закупок (заказов) на процесс стабилизации и стимулирования экономического развития, разработки и распространения новых технологий осуществляется на основе, во-первых, увеличения спроса путем заказов на определенные продукты и технологии для государственных (общественных) потребностей и, во-вторых, через использование государственного рынка сбыта в качестве пробного для новых товаров и технологий.

По оценке экспертов Минэкономразвития, в России ежегодный объем закупок органов власти составляет 8,4 трлн руб., еще на 8 трлн руб. закупают государственные корпорации, компании с государственным участием, естественные монополии и учреждения. Таким образом, более 22% ВВП распределяется через рынок государственных закупок, и он выступает мощным инструментом экономической политики2.

В принятом Правительством РФ «Плане первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году» от 27.01.2015 г. контрактная система государственных закупок (заказов) рассматривается в качестве одного из важнейших инструментов поддержки импортозамещения, развития высокотехнологичного производства, стимулирования малого и среднего предпринимательства. Государственные и муниципальные органы осуществляют ежегодно порядка 2,5 млн закупок. Конкурентный и прозрачный рынок государственных закупок будет способствовать активизации предпринимательства и частной инициативы, что чрезвычайно необходимо экономике нашей страны.

Как показывает мировая практика, характер, масштабы и формы государственного предпринимательства должны определяться прагматическим подходом, связанным с задачей достижения «эффективного государства». Известный экономист Питер Друкер отмечает, что именно предпринимательство способно сделать госслужбу гибкой и адаптивной. В вышедшей в 1992 г. книге Д. Осборна и Т. Геблера «Изобретая правительство заново: как предпринимательский дух трансформирует государственный сектор» обосновывается, что государства с медлительной централизованной бюрократией, иерархической

2 Чемерисов М.В. Контрактная система // economy.gov.ru.

субординацией, превыше всего ставящие правила и инструкции, не отвечают современным требованиям. Государство должно стать подконтрольным обществу, конкурентным, движимым миссией, нацеленным на результат, чутким к потребителям, инициативным, действующим на опережение, децентрализованным и рыночно ориентированным [10]. То есть развитие государственного предпринимательства происходит во взаимосвязи с поисками новой модели государственного управления.

Таким образом, можно сделать вывод, что предпринимательская деятельность государства требует разработки системы менеджмента как совокупности современных методов управления предприятиями государственного сектора экономики, государственными программами, контрактными отношениями на рынке государственных закупок (заказов).

Однако существенным ограничением для развития и применения новых форм и инструментов управления на современном этапе является недостаточный уровень профессионализма, отсутствие необходимых компетенций для выполнения предусмотренных функций специалистами уполномоченных органов государства и предприятий государственного сектора. Так, практика показывает, что нарушения при размещении заказов и заключении контрактов на рынке государственных закупок во многом происходят из-за недостаточной компетентности управленческого персонала. Согласно результатам исследований Всемирного банка издержки, связанные с некомпетентностью государственных заказчиков, даже в развитых странах, соизмеримы с издержками коррупционных рисков. По оценке итальянских экспертов, потери от коррупции в сфере закупок у них составляют 20%, а от непрофессионализма - 80%. Материалы Счетной палаты РФ свидетельствуют, что у нас глупость заказчиков зачастую обходится намного дороже коррупции [11, с. 56]. В этой связи одной из ключевых задач развития государственного предпринимательства является организация разноуровневой системы профессиональной подготовки кадров.

Сегодня все очевиднее становится зависимость результатов социально-экономических преобразований от профессионализма управленческих кадров, исполняющих государственные функции, уровня их подготовки, имеющихся компетенций. Однако государственный сектор чаще всего рассматривает подготовку кадров в связи с необходимостью повышения качества государственных услуг, совершенствования организации и «технологии» государственной службы. Государственные служащие имеют мало предпринимательских навыков и решений, позволяющих эффективно управлять государственной собственностью и государственными ресурсами.

Профессор Гарвардской школы бизнеса Г. Стивенсон определяет предпринимательскую деятельность как «поиски возможности за пределами контролируемых на данный момент ресурсов» [12]. Соответственно государственное предпринимательство призвано соединить и эффективно управлять государственными и частными ресурсами для реализации стратегических задач, стоящих перед нашей страной. Государство обладает самыми мощными ресурсами, поэтому в современной сложной экономической ситуации помимо администраторов и госслужащих нам нужны государственные предприниматели, стратеги и строители новых форм организаций, создатели новых процессов и методов производства. Необходимо создавать культуру государственного предпринимательства, развивать на всех уровнях предпринимательское отношение и методы ведения бизнеса.

Литература

1. Немного спокойствия в бурном потоке // Эксперт. 2014. № 50. (8-14.12).

2. Погудаева М.Ю. Развитие государственного предпринимательства в рыночной экономике /Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. М.: ГОУ ВПО РГГУ, 2008.

3. Parris H., Pestieau P., Saynor P. Public Enterprise in Western Europe. London: Croom Helm. 1987. P. 173.

4. Porter M., Kramer M. Creating Shared Value // Harvard Business Review. 2011. January.

5. Лапина С., Лелюхина Н. Государственное предпринимательство в России (начало XX века) // Вопросы экономики. 1994. № 8.

6. Савченко В.Е. Современное предпринимательство. Экономические и организационные основы: Учебное пособие. М.: Известия, 2006.

7. Мартынов С.Д. Государство и экономика: система Витте. Спб.: Наука, 2002.

8. Доклад МВФ № 14/134 (R), май 2014 г. http://www.imf.org.

9. Миллуорд Р., Паркер Д. Государственное и частное предприятие: сравнительная оценка стратегии и эффективности // В сб. Государственное предпринимательство в развитых капиталистических странах. М., 1986.

10. Gaebler T., Osborne D. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector Wesley Publishing Company, 1993.

11. Смотрицкая И.И. Институт закупок в российской экономике: драйверы и барьеры развития // Вестник Института экономики РАН. 2014. № 5.

12. Austin J.E., Stevenson H. & Wei-Skillern J. Social and Commercial Entre-preneurship: Same, Different, or Both? // Entrepreneurship Theory and Practice, 2006. 30: 1-22.

I.I. SMOTRITSKAYA

doctor habilitatus in economics, head of the Sector of contract relations in the innovation economy of the Institute of economics of the Russian Academy of sciences, Moscow, Russia

0.V. SAGINOVA

doctor habilitatus in economics, head of the entrepreneurship and logistics department of Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russia

1.V. SHAROVA

PhD in economics, associate professor of the entrepreneurship and logistics department of Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russia

STATE ENTERPRISING AND DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN ECONOMY The authors examine the issue of the state enterprising development as a factor of stabilization and development of the Russian economy. Besides the authors consider the existing theoretical approaches to define and evaluate the role of state enterprising. Based on the analysis of foreign experience and Russian practice, the authors give their own meaning of the notion of public enterprise, reveal priorities, and suggest possible forms and mechanisms of its development. Special attention is paid to the problem of improving quality control to perform the corresponding functions by the specialists of authorized bodies of state enterprises and public sector.

Keywords: state enterprise, public needs, state ownership, state sector of economics, public market, contract procurement, government contracts, managerial competence. JEL: H110, H410, H570, H800, L320.