Полисубъектное управление: взаимоотношение государства и гражданского общества

УДК 323.2

СТАРОСТЕНКО К.В. Полисубъектное управление:

взаимоотношения государства и гражданского общества

В статье рассматривается многоаспектная связь государства и гражданского общества в контексте современного полисубъектного управления, анализируется комплекс проблем, касающихся властеотношений в Российской Федерации, дискутируемых в науке и реализуемых в социально-политической практике.

Ключевые слова: государство, гражданское общество, полисубъектное управление.

Максима, сформулированная и изложенная 5 апреля 1887 г. в письме к Менделю Крейтону лордом Актоном, гласит: "Власть развращает, а абсолютная власть развращает абсолютно"1, так как она объективно создает сферу, где бесспорно действуют депривация и компенсация. Это выражение сегодня стало непреложной истиной в публичных выступлениях и демократов, и либералов, и консерваторов.

Однако стремление к власти, владение ею, а также властеотношения сами по себе не обязательно сопровождаются нравственным разложением. Будет более справедливым утверждать: отдельные ведущие публичные деятели, которые доминировали в тот или иной исторический период на политическом олимпе, имели определенные черты, соотносимые с вполне конкретным репрезентативным властным типом, не обязательно присущие целиком и полностью отдельному человеку. Безусловно, политические институты - это сферы, в которых ищут власть, осуществляют ее и злоупотребляют ею, именно они олицетворяют символы и определяют пределы ее проявления. Начиная с середины ХХ века прилагаются коллективные усилия ученых (в основном экономистов и юристов) в создании популярной политической теории "политика государственной и политической ответственности", столь необходимой в условиях масштабной трансформации мирового сообщества2.

Рассматривая вопрос о полисубъектно-сти взаимоотношений в публичном управлении, мы стоим перед комплексом про-

блем, дискутируемых в науке и горячо обсуждаемых в реальной социально-политической практике, включающих в себя в основном аспекты взаимоотношений субъектов политики в соответствии с их политическими интересами, к примеру, между личностью и государством; обществом и государством; законодательной, исполнительной и судебной властью; центром и регионами; между регионами; между регионами и местным самоуправлением.

Наше исследование посвящено рассмотрению проблемы взаимоотношений "государство - гражданское общество". Прежде чем рассмотреть проблемы этих взаимоотношений, по нашему мнению, необходимо раскрыть сущность понятий "государство" и "гражданское общество".

Рассматривая категорию "государство", отметим, что развитие представлений о государстве в правовой и политической науке шло по двум направлениям - этатистское и антиэтатистское. Для первого характерно позитивное отношение к государству, для второго - рассмотрение его как социального и нравственного зла3. До XVIII века в основном преобладали этатистские представления о государстве, среди которых выделялись благополучие общества, забота о благе подданных, торжество справедливости, гуманность как необходимость упрочения государственной власти. Государство наделялось исключительными правами, но не имело ни обязанностей, ни ответственности перед гражданами.

В XVIII веке теоретические воззрения о правах граждан и свободе личности приобрели форму требований по отношению

к государству - ограничение государственной власти. Антиэтатистское направление рассматривает государство как деспотическую силу, ограничивающую свободу и содействующую рабству. К примеру, А. Августин считал, что земной град должен быть осилен ради града божьего, царства небесного. Власть - не личная собственность, а средство обеспечения мира и справедливости в отношениях между правителями и подданными. Позднее представители социалистической утопической мысли утверждали: правительство - это заговор богатых, чтобы угнетать бедняков (Т. Мор); государство -это невежество, суеверие, лень и страсть к разорительным удовольствиям главарей общества, подчиняющих и использующих в качестве орудий способных, бережливых, трудовых людей (Сен-Симон). Французский философ Ж.Ж. Руссо подчеркивал, что люди, обманутые богачами, поступились своей свободой и посредством общественного договора создали государство и право, затем угнетающие их.

Очевидно, что государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступает как система организованного политико-правового господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же как и более поздние формы государства, будучи общественными институтами, редко выражают действительные общественные (правовые, социальные, экономические, политические и т.д.) интересы и потребности.

В зависимости от тех или иных акцентов, имеющих место в общественных науках, государство рассматривают в трех плоскостях: общественной - средство решения общих задач, дел; классовой - форма угнетения и подавления одних классов другими; правовой - источник права и законов, организующих жизнь общества.

Для нашего анализа наибольший интерес представляет третий аспект - правовой. Мы полностью солидарны с исследователями В.М. Корельским и В.Д. Переваловым, определяющими государство как "политическую организацию общества, обеспечива-

ющую его единство и целостность, осуществляющую посредством государственного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, придающую праву общеобязательное значение, гарантирующую права, свободы граждан, законность и правопорядок4. И хотя существуют другие толкования этого понятия, однако, с нашей точки зрения, данная интерпретация наиболее полно раскрывает сущностные качества государства.

Анализируя такой сложный феномен социальных отношений, как гражданское общество, необходимо иметь в виду, что эта историческая категория, возникшая на определенном этапе эволюции человеческих сообществ, отражена в трудах многих мыслителей и политических деятелей - Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Д. Лок-ка, А. Фергюсона, Г.В.Ф. Гегеля, Л. Фейербаха, К. Маркса, Ф. Энгельса, М. Вебе-ра, К. Поппера, А. Тойнби, А. Грамши и др.

В политическом дискурсе современного Запада и Востока особенно ярко выражены три основных аспекта в толковании понятия "гражданское общество": во-первых, политический лозунг в целях критики определенной правительственной политики; во-вторых, аналитическая концепция для описания и интерпретации определенных социальных феноменов, способов социальной организации на макроуровне или же для характеристики их взаимодействия с низшими уровнями; в-третьих, философская нормативная концепция, этический идеал, видение социального порядка, предполагающего не столько описание благой жизни, сколько предписание соответствующих принципов поведения5.

Дж. Кэрролл определяет гражданское общество как "людей, собравшихся вместе по общей причине", которая связана с ценностями всего общества, и утверждает, что основные институты - государство, политические партии и бизнес - принимают эти ценности во внимание6.

Американский журналист Л. Даймонд дает более развернутое толкование гражданского общества: "Гражданское общество - это область организованной социальной жизни, которая добровольна, самогенерируема, в большей мере само-

поддерживаема, автономна от государства и подчиняется законному правопорядку или разделяемому всеми своду правил. Оно отличается от "общества" в целом в том, что вовлекает массы граждан в публичную сферу, чтобы выразить свои интересы, желания и идеи, обменяться информацией, достичь общих целей, потребовать чего-либо от государства и контролировать деятельность государственных служащих. Гражданское общество - это посредническая сущность, находящаяся между частным сектором и государством"7.

Согласно представлениям Л. Даймон-да, гражданское общество живет и нормально функционирует, когда граждане состоят в религиозных общинах, профессиональных ассоциациях, организациях по защите прав человека, профсоюзах и прочих общественных объединениях для того, чтобы оказывать влияние на государственные и экономические реформы. Оно вовлекает в себя широкий спектр формальных и неформальных организаций, действующих в различных сферах для достижения экономических, культурных, образовательных и развивающих целей. Таким образом, в основе гражданского общества лежит разнообразие. В экономической сфере это многоукладность экономики, разнообразие форм собственности; в политической - децентрализация властных полномочий, разделение властей, политический плюрализм, доступ граждан к участию в государственных и общественных делах, верховенство закона и равенство всех перед ним; в духовной - отсутствие монополии одной идеологии и мировоззрения, свобода совести, цивилизованность, высокая духовность и нравственность.

Плюрализм и разнообразие - базовые характеристики для понимания всего ряда социальных групп, составляющих гражданское общество. Оно не синонимично с "обществом" как таковым и, кроме того, является "добровольным, самогенерируемым, автономным и правопослушным". Кроме того, организации гражданского общества отличаются от прочих социальных групп по ряду иных параметров.

Цель деятельности в данном случае относится скорее к общественному, чем к частному, и заключается в предотвращении передачи государству формальной власти и подчинении ее его интересам, то есть состоит в стремлении "требовать от государства уступок, льгот, изменения политики, облегчения режима и подотчетности"8. Таким образом, Л. Даймонд выделяет гражданское общество как политически активный сектор общества. Об этом же говорит и И. Серррано, понимая под гражданским обществом "социальное пространство между семьей и государством или индивидуумом и государством; негосударственный институт, который организует и обучает граждан политическому участию"9.

В этом аспекте мы рассмотрели интерпретацию понятия "гражданское общество" отечественными учеными и установили неоднозначность его толкования. Так, ученый-юрист В.Н. Хропанюк определяет гражданское общество как "совокупность людей, в которой индивиды связаны между собой интересами, имеющими постоянный характер"10. Однако, по нашему мнению, данное определение недостаточно полно: во-первых, оно не дает представления о сущности гражданского общества и отграничении его от государства - во-вторых. С точки зрения правоведа Ф.М. Раянова, гражданское общество представляет собой определенную, исторически сложившуюся форму общности людей.11 При этом основу современного государствообразующего общества, считает автор, составляет народ (нация), т.е. социально-экономическая общность людей, объединенных в государство. Действительно, народ - это исторически сложившаяся форма общности людей, но составляет ли она сущность общества? Этот вопрос Ф.М. Раянов оставил открытым.

Более определенно на этот счет высказывается коллектив авторов академического курса "Общей теории государства и права", отмечая, что "гражданское общество - это исторически развивающаяся система отношений между людьми, продукт взаимодействия людей в процессе их совместной жизнедеятельности"12.

Существенные коррективы в представление о гражданском обществе внесли идеи ученых о естественном праве, частном интересе, свободе, правах и обязанностях гражданина, частной собственности как основе автономности и самодостаточности личности, преодолении войны "всех против всех", ассоциативном обществе, ограничении вмешательства государства в экономику, функционировании общественных структур - партий, движений и т.д. Принимая вышеизложенное за основу, можно заключить: под гражданским обществом следует понимать все формы организации общественной жизни, за исключением государственной.

Признание гражданского общества в качестве некой негосударственной ассоциации граждан, объединенных по различным признакам, служащей целям удовлетворения их индивидуальных потребностей и реализации потенциальных возможностей на благо всех и каждого, позволяет, во-первых, выявить и охарактеризовать его первичные общности, раскрыть смысл их общественных отношений; во-вторых, установить субъекты социального взаимоотношения и управления (политические партии, общественные объединения, личность, местное самоуправление, конфессии, СМИ и т.д.); в-третьих, определить характер взаимодействия общества и государства.

Необходимо отметить, что возникновение и формирование различных моделей современных взаимоотношений общества и государства свидетельствует об утрате государством положения как единственного инструмента политики. Оно постепенно дополняется сложной системой институтов и отношений, рожденных инициативами тех или иных структурированных человеческих общностей. Примером может служить ряд серьезных преобразований, осуществленных по инициативе Администрации Президента Российской Федерации:

- создание семи федеральных округов и преобразование института полномочного представителя Президента Российской Федерации в регионах в институт полномочных представителей Президента Рос-

сийской Федерации в федеральных округах в целях обеспечения реализации президентом своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений;

- формирование Общественной палаты в целях обеспечения взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления для учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Анализируя современные взаимоотношения гражданского общества и государства, нельзя не отметить, что сегодня они рассматриваются через призму влияния глобализации экономики, социально-политических движений и информационных технологий. Более чем когда-либо перед гражданским обществом поставлена важнейшая задача: служить посредником между государством и рынком, чьи политические и экономические интересы зачастую идут вразрез с ценностями равноправия и справедливости.

По нашему мнению, современное "взаимопроникновение общества и государства настолько тотально и зашло столь далеко, что отступление государства - пусть даже на отдельных участках общественной жизни - неизбежно приведет (и уже приводит) к драматическим социальным последствиям, будет условием разрушения самих основ существования людей, иными словами, приведет к катастрофическому возрождению самых что ни на есть первичных потребностей масс"13.

Не случайно в постсоветской России со всей актуальностью встал вопрос об определении границ автономности и суверенизации региональных сообществ, принципах взаимодействия центральной, федеральной и региональной властей, верховенстве народной воли, ее воплощении в деятельности публичной власти и ответственности этой власти перед гражданским обществом в русле Конституции и цивилизованной политико-правовой парадигмы.

Конструктивное взаимодействие государственных органов и структур гражданского общества позитивно влияет не только на динамику процессов, протекающих в России, появление новых масштабных задач в сфере государственного управления, но и стимулирует необходимость разработки новых политико-правовых форм и методов взаимодействия органов государственной власти разных уровней и социальных групп гражданского общества, а также расширения функций последнего в связи с увеличением числа участников и задач полисубъектного управления. Без этого условия, по нашему мнению, представляется затруднительной дальнейшая реализация принципа политического многообразия в России, хотя и на базе конституционно-правовых требований.

В период существенной корректировки политико-правовых конструкций федеративного устройства актуализировались проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, разделения компетенции между органами государственной власти соответствующих уровней. Необходимы принципиально новые подходы к механизмам взаимодействия государственных институтов власти и гражданского общества.

Среди факторов, оказывающих существенное влияние на процесс эффективного взаимодействия гражданского общества и государства, с нашей точки зрения, можно выделить: во-первых, специфику российского федерализма (асимметричный характер территориального государственного устройства, преимущественное использование законодательного спо-

соба разграничения и перераспределения предметов ведения и полномочий, а также специфический механизм обеспечения единства системы исполнительной государственной власти) и особенности формирования органов государственной власти; во-вторых, технологию обеспечения системы вертикального разделения, взаимодействия и взаимного уравновешивания органов власти и управления; в-третьих, существование непрерывного политико-правового процесса взаимовлияния ветвей и уровней государственной власти, принятие при необходимости общеобязательных властных решений на основе единого корпоративного сотрудничества, партнерства и координации при ограниченном использовании федерального контроля и ответственности субъектов Федерации перед федеральным центром; в-четвертых, двустороннее договорное взаимодействие и различного рода соглашения федеральных и региональных органов власти в различных сферах государственного управления как вспомогательная мера по отношению к законодательному регулированию; в-пятых, наличие института федерального вмешательства, разрешающего оперативно обеспечивать верховенство и соблюдение Конституции РФ, федеральных законов, принятие мер (предупреждение, приостановление действия нормативно-правовых актов, роспуск или отстранение от должности и т.п.), восстанавливающих политическую стабильность на территории субъекта России; в-шестых, защиту интересов и потребностей граждан, их объединений от незаконного вмешательства в их жизнедеятельность государства и его органов; в-седьмых, самоорганизацию и самоуправление граждан во всех сферах и на всех уровнях общественной жизни; в-восьмых, методологию формирования органов государства, создание и укрепление его правовой основы, а также принципы соединения частных и общих интересов, способствующие демократическому развитию всей политической системы общества.

Однако мы склонны придерживаться мнения, согласно которому эффективность взаимодействия государства и граж-

данского общества определяется обеспечением полноценного функционирования механизма гражданской свободы и самоуправления на всех уровнях властеотно-шений.

Исходя из этого, с одной стороны, представлены функции гражданского общества: выражение и защита во взаимодействии с государством интересов каждого члена общества, неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина; обеспечение свободного развития личности на основе разнообразных форм собственности, рыночной экономики, правового государства; формирование среды для свободного взаимодействия граждан, конкуренции и согласования интересов, в которой люди законным путем удовлетворяют свои потребности и развивают свою индивидуальность; создание условий для осознания каждым членом общества высокой ценности объединенных (групповых, коллективных) усилий и общественной солидарности; формирование (продуцирование) норм и ценностей, которые впоследствии закрепляются в законах государства; обеспечение социализации и воспитания граждан, а также соблюдение ими без непосредственного участия государства общепринятых норм с использованием средств и санкций, которыми располагает гражданское общество.14

С другой стороны, сформулирована во взаимоотношениях гражданского общества и государства деятельность в нескольких направлениях:

- обсуждение вопросов, касающихся социальной, экономической, политической жизни страны; обмен успешным опытом реализации государственной власти и полисубъектного управления; подготовка материалов для принятия результативных политико-правовых решений;

- совместное нормотворчество, предполагающее предварительное дискуссионное обсуждение наиболее острых проблем с обязательным экспертным заключением последствий для общества;

- совместная разработка и создание условий для реализации договоров и соглашений между уровнями органов власти (федеральной, региональной, муници-

пальной), процедуры федерального вмешательства в дела субъектов Федерации и местного самоуправления;

- совместный контроль за применением нормативных актов в организации жизнедеятельности граждан, партий, общественных объединений на основе слаженного сотрудничества и социального партнерства.

Учитывая вышеизложенное, необходимо отметить, что особую актуальность рассматриваемые проблемы взаимоотношений государства и гражданского общества приобретают в условиях проведения в стране мер по совершенствованию федеративных отношений, имеющих многоаспектный характер и направленных на должную организацию полисубъектности взаимодействий между личностью и государством, обществом и государством, законодательной, исполнительной и судебной властью, центром и регионами страны, между регионами и местным самоуправлением. Кроме того, совершенствование федеративных отношений невозможно без превращения ныне существующей российской государственной власти в единую систему, в которой бы, с одной стороны, полисубъектное управление стало первоосновой реализации конституционного принципа политического многообразия; с другой стороны, изменилась концепция ряда федеральных нормативных документов, где указывались бы не только полномочия, но и публично значимые функции, осуществляемые государственной властью всех уровней и различными общественными объединениями.

В заключение необходимо отметить, что структура общества, отражающая многообразие и взаимодействие его составляющих, обеспечивает его целостность и динамизм развития. Таким образом, структура общества является не отвлеченным продуктом духовной деятельности определенного типа, она обладает сложными взаимосвязями входящих в нее компонентов и отражает результаты эволюции национально-этнического куль-турогенеза. Это позволяет иметь достаточно глубокое представление о сущности структуры гражданского общества как

совокупности субъектов, представляющих негосударственную сферу жизнедеятельности. К ним относятся такие социальные институты, как: а) граждане общества; б) общественно-политические организации и объединения; в) предприниматели и другие негосударственные экономические структуры; г) органы местного самоуправления; д) религиозные организации; е) негосударственные образовательные и культурные учреждения, научные ассоциации, спортивные организации; ж) средства массовой информации; з) семья.

Все перечисленные социальные институты в условиях функционирования правового демократического государства постоянно взаимодействуют с ним и между собой на основе закрепленных правовых норм, что и подразумевает полисубъ-ектность управления. Однако основным политико-правовым институтом, регулирующим эти отношения, тем не менее остается государство.

1 Рогоу А.А., Лассуэлл Г.Д. Власть, коррупция и честность / Пер. с англ. Т.Н. Самсоно-вой. М., 2005. С. 13.

2 Me Dougal V. S. and Feliciano F. Law and Minimum World Publie Order: The Legal Regulation of International Coercion. New Haven: Yale University Press, 1961.

3 Основы политологии // Курс лекций под ред. проф. В.П. Пугачева. М., 1992. С. 116-118.

4 Теория государства и права / Под ред.

B.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 1997.

C. 115-116.

5 Нечаев Д.Н., Федосов В.И. Институт государства и гражданское общество: модели взаимодействия: сб. научных трудов / Под ред. д-ра полит. наук Д.Н. Нечаева. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2005. С. 5.

6 Carroll, John J. (2000), "Civil Society: What is it?" Presented at the 15th Anniversary Lecture Series of the Institute on Church and Social Issues, Loyola Heights, Quezon City; Chandhoke, Neera. (1995), State and Civil Society: Explorations in Political Theory. New Delhi: Sage Publications. P. 9.

7 Diamond, Larry. (1994), "Rethinking Civil Society: Toward Democratic Consolidation" // Journal of Democracy. Vol. 5, № 3. P. 5.

8 Diamond, Larry. (1994), "Rethinking Civil Society: Toward Democratic Consolidation" // Journal of Democracy. Vol. 5, № 3. P. 7.

9 Serrano, Isagani R. (1994), "Civil Society in the Asia-Pacific Region", in Citizens Strengthening Civil Society. World Assembly Edition. USA: McNaughton and Gunn, Inc. Р. 271-317.

10 Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2000. С. 33.

11 Раянов Ф.М. Теория государства и права. Уфа, 1998. С. 33.

12 Общая теория государства и права. Академический курс / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 1. М., 1998. С. 261.

13Ревели М. Социальное государство в тупике// Наперекор. 1998. № 7. С. 32.

14 Нечаев Д.Н. Гражданское общество и взаимодействие: концепции и модели взаимодействия / Институт государства и гражданское общество: модели взаимодействия: сб. научных трудов / Под ред. д-ра полит. наук Д.Н. Нечаева. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2005. С. 12.