Феномен английского самоуправления

ИСТОРИЯ

Вестн. Ом. ун-та. 2009. № 1. С. 75-80.

УДК 93/99

Г.А. Дребушевская

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

ФЕНОМЕН АНГЛИЙСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

The most important element of English statehood which has conditioned its national peculiarity and illustrates specific character of relationship between British society and government is under study.

Ключевые слова: самодержавие, муниципальная реформа, викторианцы, англоманство.

В XIX в. на Западе в авангарде буржуазного прогресса шла Британия. Современники считали ее эталоном конституционного развития, образцом партийно-парламентского правления, родиной классических муниципальных фирм. К концу XIX в. в Европе уже господствовал дух англоманства, но это была не «мания» подражания, а стремление воспользоваться прежде всего британским политическим опытом для решения собственных проблем [10, с. 151].

«Муниципальная революция» XIX в., проводимая в Великобритании поэтапно, представляла особый интерес потому, что викториан-цы, демократизируя государственное устройство, сделали ставку в реформе местного управления на местный интерес, инициативу, ответственность, что во все времена составляло суть английского selfgovernment. Оно, в свою очередь, оценивалось как основа парламентского правления в Великобритании. Викторианцы предложили обществу позитивный и эффективный вариант развития, основанный на традициях и преемственности. Сами британцы были убеждены в том, что им удалось достичь самой широкой гражданской и политической свободы именно благодаря английскому самоуправлению, доставшемуся в наследство от средних веков.

Фундаментом selfgovernment стали англо-саксонские древности. Германские племена, осевшие на территории Британии, принесли с собой общинные порядки, на основе которых сформировалась первичная структура местного самоуправления. В возникших в результате «великого переселения» варварских королевствах еще долго сохранялись остатки племенных отношений, в том числе представления о том, что все свободные люди могут участвовать в осуществлении функций государственной власти через различные местные и общегосударственные собрания.

Постепенно по мере укрепления раннефеодального государства короли присваивали функции органов военной демократии, и значение народных собраний стало падать. Многие их полномочия переходили к окружавшей монарха феодальной элите, представители которой в качестве высших должностных лиц содействовали королю в осуществлении центральной власти.

© Г.А. Дребушевская, 2009

В эпоху гептархии на местах сложилась административно-судебная система, низшим звеном которой были общины свободных крестьян. Во главе общин стоял староста. Рядом с общинами располагались маноры, в которых административно-судебные функции сосредоточились в руках феодала. Постепенно на местах общины поглощались манорами.

Среднее звено местного управления

- сотни, возникшие как военные структуры, были обязаны выставлять 100 воинов

- ополченцев. Постепенно к военным функциям сотни прибавились судебные, административные и финансовые. Ежемесячно созывались собрания сотен, на которых присутствовали 12 тэнов - представителей местных землевладельцев. Собрания сотен проходили под председательством шерифа.

Когда в Англии появились графства -высшее звено местного управления, то их верховным органом стало общее собрание (вЬн^ешо!), созывавшееся дважды в год. Формально в нем принимали участие все свободные люди, но постепенно стали присутствовать только местные тэны и церковные иерархи, которые рассматривали важнейшие административно-финансо-

вые и судебные вопросы, разрешали конфликты между представителями разных сотен. Судебными полномочиями на местах обладал также трибунал из 12 тэнов.

Собрание графства проходило под руководством олдермена, который, помимо руководства ширгемотом, возглавлял местное ополчение и отвечал за поддержание внутреннего порядка в графстве. Шериф, назначаемый королем, был помощником олдермена. Постепенно к ним перешли все текущие вопросы управления графством. Они также руководили судами сотен и местными королевскими имениями.

Следует отметить, что королевская власть в известной мере покровительствовала местным собраниям, преследуя при этом свой интерес. Дело в том, что возможности раннефеодального государства были ограниченными и оно не могло содержать разветвленный государственный аппарат. А потому решение большинства местных проблем передавалось в руки самоуправляющихся групп. Центральная власть с самого начала ограничилась установлением над ними только

общего надзора. Местное управление осуществлялось безвозмездно и для казны не было обременительным.

Корона, пытаясь опереться на местные собрания, принимала ряд мер, активизирующих их деятельность [9, с. 88]. До Х в. все свободные общинники были обязаны присутствовать в местных собраниях. Для того чтобы обеспечить своевременность созыва народных собраний, королевская власть вводила штрафы за троекратное уклонение от явки в собрание, причем неявка в судебное собрание квалифицировалась как неповиновение королю. Короли отправляли предписания, настаивающие на обязательном посещении судов представителями общин. Предусматривались меры, которые обеспечивали исполнение местными судами их основных функций. В законах многократны напоминания судам о необходимости своевременно назначать срок рассмотрения иска и осуществления правосудия [9, с. 89].

Королевская власть все более стремилась превратить местные собрания орудие своей политики на местах. Она пыталась опереться на них в борьбе с сепаратизмом знати. Центральная власть поддерживала местные суды, видя в них опору в своих попытках преодолеть своеволие знати и заставить ее следовать предписаниям закона. Наконец, корона стремилась использовать местные собрания для обеспечения необходимых условий для поддержания внутреннего мира в графствах, поскольку укрепление позиций знати в местных собраниях, сопровождавшееся злоупотреблениями и ущемлением интересов общин, усиливало социальные конфликты.

Норманнское завоевание 1066 г. формально существенных перемен в местное управление не внесло. Изменились условия его функционирования потому, что норманны принесли на Британские острова более сильную государственность. Учитывая постоянные распри между анг-ло-саксами и завоевателями, они были вынуждены вмешиваться в местные дела. Однако Вильгельм Завоеватель сохранил прежние собрания сотен и графств. Право их посещения имели все свободные землевладельцы - и мелкие, и крупные.

Генрих I предписал в 1108-1112 гг. созывать эти собрания регулярно в те же сроки и в тех же местах, что и до завоевания

[11, с. 36]. То, что органы местного управления назывались судами, - не случайно. Объясняется это тем, что на местах в основном функции управления были судебные. На заседаниях судов теперь вместо олдерменов председательствовали представители короны - виконты. Они дважды в год объезжали сотни в графствах. Приезжая на место, они созывали всех свободных землевладельцев на суд сотни. Их помощниками были назначаемые королем бейлифы и шерифы. Крестьяне же были подчинены манориальному суду. Юрисдикция лорда, если речь не шла о тяжких преступлениях, рассматриваемых королевским судом, распространялась и на свободных рыцарей - вассалов.

Во второй половине XII в. виконты были заменены разъездными судьями. Они представляли уже не только короля, но и всю его администрацию. Это уменьшало злоупотребления местных должностных лиц, ставших бесконтрольными в период феодальных смут, и одновременно усилило централизацию государственного управления.

Сначала при прибытии королевского судьи на общее собрание должны были являться жители графства, но после 1231 г. -только местные церковные иерархи, знать и свободные собственники [11, с. 37].

В городах также происходили перемены. Поскольку они, как правило, свои городские хартии у короны покупали, то стали постепенно приобретать статус корпораций, имевших собственные органы городского самоуправления. Королевские хартии предоставляли право выбирать свой городской совет, который, в свою очередь, выбирал мэра, право иметь свой собственный суд, самостоятельно собирать налоги.

Местные собрания оказались в фокусе судебной и военной реформ Генриха II как место, где комплектовались комиссии присяжных для расследования всех подсудных короне дел, заседали разъездные королевские суды, шерифы графств и бейлифы сотен осуществляли свою юрисдикцию, решались все важнейшие дела местного управления [11, с. 37].

Значительные перемены в местном управлении произошли в Англии в середине XIV в., когда были ликвидированы виконты, сужен круг полномочий шерифов и прекратили свою деятельность собрания (суды) графств. Их административно-судебные функции перешли в руки

мировых судей. Они считались служащими короля, при этом назначения производились только из числа местных землевладельцев и зажиточных горожан. Они исполняли свои обязанности безвозмездно в качестве почетной службы [4, с. 191207].

Положение мировых судей отличалось двойственностью. Они были слугами короля, назначались и смещались им. Но, с другой стороны, они представляли местную элиту и не могли не учитывать ее интересы. Однако в начале в деятельности мировых судей доминирующее влияние имел монарх и его центральные учреждения.

Когда графство в эпоху Реформации было вынуждено взять на себя функции социальной опеки, то оно тут же передало ее местным сообществам - церковным приходам. Они были удобны для выполнения этой задачи, потому что были единственным местом, соединявшим представителей всех социальных групп местности. Они, будучи региональными сообществами, легко восприняли старинные церковные обязанности и имели для этого материальные ресурсы. Необходимые средства для функционирования системы общественного призрения давал местный налог в пользу бедных.

Руководящие органы прихода - собрания прихожан и попечители над бедными - действовали совместно со священником. Вскоре им поручили и другие проблемы местного хозяйства, в том числе заботу о мостах и дорогах. Вся деятельность приходов находилась под контролем мировых судей, т. е. самого государства [13, с. 76-77].

Тюдоры продолжали активно раздавать городам муниципальные грамоты, дававшие право быть представленными в парламенте. Корона получила возможность контролировать парламентские выборы, следствием чего стало сотрудничество с лояльным парламентом. С целью дальнейшего укрепления королевской власти города получали по городской хартии право юридических лиц, но членами этих корпораций могли быть только полноправные граждане - фримены.

В итоге к концу средневековой эпохи местное управление в Англии оказалось в руках джентри. Оно было самоуправляющимся только на уровне средних слоев и

находилось под жестким контролем государства.

Революционные события XVII в. внесли существенные перемены в управление на местах. Королевская власть ослабла, она не имела достаточных ресурсов для того, чтобы эффективно контролировать представителей местной администрации. В Англии тогда не было центрального органа, специально призванного следить за деятельностью местных должностных лиц.

Сначала монарха заменил парламент, который иногда назначал комиссии для расследования деятельности местных властей. Коммонеры выпускали частные билли, регулировавшие деятельность на местах. Но парламентский контроль не мог быть эффективным, ибо представительное собрание не было приспособлено для текущей административной работы. Кроме того, парламентарии нижней палаты были тесно связаны с местной элитой, поскольку именно эта элита и отправляла их в Вестминстер. Судебный контроль также не был эффективным, так как коммонеры не обладали надзорными правами и могли опротестовать решения местных властей, только столкнувшись с ними в конкретном судебном деле.

В итоге власть и в центре, и на местах оказалась в руках земельной аристократии. Эффективность местных структур была низкой. Местное население рычагов воздействия на региональную власть почти не имело. Она действовала бесконтрольно и относительно центральных государственных учреждений.

В конце XVIII в. система местного управления приобрела отлично олигархические черты, а потому возникли проблемы, связанные с ее рационализацией, унификацией и демократизацией.

Реформа местного управления оказалась неизбежной на том этапе политической эволюции Британии, когда осуществлялся переход от олигархического правления к реальной конституционной демократии.

Дело в том, что «муниципальная революция» XIX в. была спровоцирована переменами в системе попечения над бедными и осуществлялась вслед за парламентскими реформами [12, с. 148-149].

Еще при Елизавете в 1601 г. был принят закон, который обязывал всех работоспособных бедняков трудиться. Помощь оказывалась только неспособным к труду.

Но в конце XVIII в. было решено оказывать помощь всем нуждающимся. Она рассчитывалась исходя из стоимости хлеба и количества членов семьи бедняка. Но эта новая политика в условиях второй половины XVIII в., когда пауперизм стал распространенным явлением, уже не

срабатывала. Мелкие собственники на местах выражали недовольство и не хотели платить этот налог. В графствах бедняков не пускали на территорию общины, если существовало подозрение, что они могу обратиться за общественной помощью в будущем. Это приводило к тому, что бедняки концентрировались в определенных районах, где царила нищета. Более того, уравнительность социальной помощи не стимулировала стремление бедняков пойти на работу.

Реформа попечения о бедных была проведена в 1834 г. Она основывалась на принципе, что неработающие должны жить хуже работающих. Поэтому помощь предлагалось оказывать только неспособным к труду. А для других нуждавшихся создавались работные дома. Эта реформа предполагала укрупнение местных коллективов для повышения их административной активности, создание в графствах специализированного органа, занимающегося одной из функций местного управления, специального правительственного учреждения, контролирующего эту деятельность. Принципиально важным ее новшеством стало привлечение к местному управлению общественности и ее выборных представителей, благодаря чему идея представительной демократии была перенесена теперь на муниципальный уровень. Эта реформа стала образцом для всех преобразований в сфере местного управления. Более того, в викторианскую эпоху в дихотомии «власть -общество» начала меняться вторая составляющая. Традиционно послушное, подчиненное власти общество менялось на избираемую власть массу, а потому реформа оценивалась многими современниками как метод укрепления авторитета власти в обществе.

Из-за синхронности интеллектуальных процессов в Великобритании, на континенте и в России муниципальная политика вик-торианцев оказалась в центре внимания европейских историков и государствоведов, в том числе и русских либералов. Как из-

вестно, последние, будучи апологетами английского политического строя, проповедовали в России идею постепенной трансформации русского самодержавия в буржуазную конституционную монархию по английскому образцу. М.М. Ковалевский, П. Г. Виноградов, В. Д. Дерюжинский, Н.И. Кареев во второй половине XIX - начале ХХ в. особенно подчеркивали процесс демократизации представительной системы в целом, удачное размежевание компетенции парламента и органов местного управления, своеобразие феномена английского Selfgovernment, ставшего фундаментом британского парламентаризма. Под их редакцией или при их участии в 90-е гг. XIX в. в России вышли труды А. Дайси, М. Вотье, Р. Гней-ста, И. Редлиха, Г. Трайля и других [1; 2; 5; 6; 8]. Так, высоко оценив работу оксфордского профессора А. Дайси, П.Г. Виноградов отмечал, что «континентальная Европа уже сделала два последовательных открытия в государственном строе Англии: сначала она обратила внимание на политическую силу парламентаризма, затем рассмотрела самоуправление местностей и областей» [7, с. XXVII]. П. Г. Виноградов полагал, что живучесть английского парламентаризма объяснялась тем, что подспорьем для него служили местные самоуправляющиеся союзы. По его мнению, уже У. Стеббсу удалось доказать, что «политическая свобода в Англии сложилась в средние века благодаря сосредоточению начал, выработанных в местностях» [1, с. 6]. М.М. Ковалевский был убежден в том, что к концу царствования королевы Виктории в Англии был построен «муниципальный, провинциальные социализм» [3, с. 203]. Он противопоставил английский опыт «социального совершенствования» марксистской теории классовой борьбы.

Опыт Британии стал предметом континентальных исторических исследований, в результате которых была окончательно сформулирована сама доктрина местного самоуправления. Признанными знатоками этой проблемы в европейской либеральной историографии второй половины XIX - начала ХХ в. считались профессор Берлинского университета Рудольф Гнейст и профессор Брюссельского университета Иосиф Редлих. Не отрицая значимости и своеобразия английского самоуправления, они между тем по-разному трактовали эволюцию этой сис-

темы и в итоге обосновали два возможных варианта реформирования местной власти в Европе.

Р. Гнейст занимался историей Британии, с его точки зрения, классической страны буржуазного конституционализма, потому что пытался найти модель для наилучшего политического устройства Пруссии, а позднее Германской империи. Он не ограничился простым изложением исторического развития внутреннего управления и сформулировал собственную теорию selfgovernment как характерной для Англии организации внутренней государственной власти. Он восхищался «английской свободой», воплощение которой видел в тысячелетней истории парламента. Главным источником этой свободы он считал систему selfgovernment. Она на протяжении веков как бы подпирала все развитие центральных учреждений страны и определила своеобразие национального развития, резко отличавшегося от того пути, которому следовали государства континента [2, с. 338].

Однако Гнейста в ней привлекало то обстоятельство, что определяющую роль на местах в Англии и в средневековье, и в новое время играли «средние слои», [2, с. 492]. Он считал, что selfgovernment окончательно оформляется только в XVIII в. Р. Гнейст канонизировал олигархический способ управления английской сельской аристократии и доказывал, что в принципе самоуправление на местах мыслимо только на аристократических основах и стоит поколебать их демократизацией избирательного закона, то можно наводнить страну чиновниками и создать условия для роста бюрократии и централизации. При этом, с точки зрения Р. Гнейста, «вопрос будущего сводился к тому, способна ли эта аристократия настолько отрешиться от своих собственных интересов, чтобы исполнить обязанности государства относительно страждущих классов» [2, с. 844].

И поскольку английское общество перешло «в столетие, ознаменованное социальными преобразованиями и биллями о парламентской реформе, то этот факт служит подтверждением высоких моральных качеств английской аристократии» [2, с. 845]. Потому британцам удалось справиться со своими проблемами, что они брали «лучшие материалы для возделывания своего нового государственного здания в собственном прошлом» [2, с. 857].

И. Редлих, изучая «внутреннее управление Англии в его историческом развитии и современном состоянии», исходил из того, что современное английское управление XIX в. развивалось органически, т. е. в неразрывной связи с эволюцией политических идей и учреждений страны. Именно демократическому парламенту удалось осуществить новую технику муниципального управления, и именно демократическое местное управление снова создало простые и жизнеспособные формы прежнего истинного самоуправления. И. Редлих также полагал, что английское Selfgovernment уходит своими корнями в англо-саксонскую эпоху и в XIX в. в условиях демократизации произошло его своеобразное возрождение, что, в свою очередь, объяснялось известным британским эволюционизмом. При полном преобразовании старого аристократического способа управления в Англии в течение XIX в. остались в неприкосновенности все прежние основы государственного устройства, в том числе и самоуправление [1, с. 425].

И. Редлих подчеркнул, что только после демократической избирательной реформы, вслед за которой шла реформа муниципальная, «местное управление

смогло приступить к разрешению важнейших проблем, и муниципальная политика англичан приобрела характер прикладной социальной политики» [1, с. 425]. Более того, правящий класс Британии занял выдающееся положение в местном управлении уже как «избранный доверием масс» [1, с. 427]. Он осознал, что целью внутренней политики должно стать прогрессирующее улучшение условий существования трудящихся классов нации.

Таким образом, английское Selfgovernment соответствовало основной тенденции развития местного управления в Великобритании в XIX в. - усилению самостоятельности и независимости от центра. В итоге в конце XIX в. на Британских островах наступил «золотой» век муниципалитетов. Это отразилось на уровне и качестве жизни британцев, поскольку им удалось найти собственную форму достойного правления, пусть не совсем совершенную, но сочетавшую в себе реаль-

ную буржуазную (либеральную) демократию и эффективность управления. Только в 30-е гг. ХХ в. под влиянием Великой депрессии западные страны, в том числе и Великобритания, пошли по пути этатизма. Однако новая эпоха определила новую тенденцию в развитии местной власти - усиление влияния центрального правительства на все сферы деятельности муниципалитетов, что было обусловлено потребностями современного капитализма и бизнеса.

Думается, отнюдь не случайно Британия сегодня достаточно близко подошла к тому общественно-политическому устройству, которое принято называть гражданским обществом и правовым государством.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Редлих И. Английское самоуправление. СПб.,

1967. Т. 1; 1908. Т. 2.

[2] Гчейст Р. История государственных учрежде-

ний Англии. М., 1885.

[3] Ковалевский М.М. История Великобритании. СПб., 1911.

[4] Его же. История полицейской администрации (полиция безопасности) и полицейского суда в английских графствах с древнейших времен до смерти Эдуарда III (к вопросу о возникновении местного самоуправления в Англии). Прага, 1877.

[5] Морис Вотье. Местное управление в Англии. СПб., 1896.

[6] Дайси А. Основы государственного строя Анг-

лии. М., 1905.

[7] Виноградов П.Г. Государственный строй Англии

// Политический строй современных государств. СПб., 1905.

[8] Кареев Н.И. Поместье-государство и сословная

монархия средних веков (Очерк развития социального строя и политических учреждений в Западной Европе). СПб., 1905. Вып. 1.

[9] Савело К.Ф. Раннефеодальная Англия. Л., 1977.

[10] Айзечштат М.П. «Англомания» Максима Ковалевского // Мир Клио. М., 2007.

[11] Гутчова Е.В. Общины сотен и графств и их взаимоотношения с государством в Англии XIII -XIV вв. // Общности и человек в средневековом мире. М.; Саратов, 1992.

[12] Дребушевская Г.А. Муниципальная реформа викторианской Великобритании: закон о местном управлении 1888 г. // Социальные институты в истории: ретроспекции и реальность. Омск, 2006.

[13] Прочкич С.В. Институты государственной власти в зарубежных странах. М., 2001.