Экономическое стимулирование профессионального образования

ПЕДАГОГИКА И ПСИХОЛОГИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

И.П. Смирнов, член - корреспондент РАО, доктор философских наук, профессор. Гл. научный сотрудник НИИРПО Департамента образования города Москвы, А.Н. Бодров, кандидат технических наук, директор Технологического колледжа №31, г. Москвы E-mail: 31@prof.educom.ru

Ключевые слова: среднее профессиональное образование, нормативное финансирование, образовательная услуга, работодатели.

Под воздействием принимающих все более цивилизованные формы рыночных отношений, становления экономики знаний в России формируются новые модели экономической организации социальной сферы общества, в том числе образования. Развитие их происходит неравномерно, в различной степени захватывая все его уровни.

Высшее и в значительной мере среднее профессиональное, а также дополнительное образование уже наполовину погружены в рынок ввиду перехода на платные образовательные услуги. Элементы рыночных отношений проникают и в другие уровни образования, проявляясь в форме нормативного подушевого бюджетирования, образовательных кредитов, грантов, многоканального финансирования, стимулирования по конечным результатам и т.п. На выявление и поддержку инновационных образовательных учреждений путем финансовых инвестиций ориентирован приоритетный национальный проект «Образование».

Подобные тенденции фиксируют не только принципиально важный переход от государственно ориентированной модели управления к государственно-общественной. Ключевая идея нарастающих тенденций состоит в том, что решающим инструментом управления образованием, имманентным природе рыночных отношений, становится новая политика финансирования. Она означает замену сохранившегося до сих пор «распределительного бюджета» «бюджетом экономического управления» системой профессионального образования. Данную тенденцию следует в полной мере учитывать при разработке и реализации стратегических программ развития образования.

Новая модель финансирования во все большей степени становится ведущим инструментом формирования гибкой, динамичной и ориентированной на выявление наиболее талантливых субъектов системы образования, открывающей возможности для получения образования на протяжении всей жизни. Такая модель основана на объективной, независимой оценке и высокой степени измеримости результатов обучения, что является руководящим принципом экономики знаний. Она включает все атрибуты рынка: дифференциацию обучаемых по результатам обучения, стимулирование лучших, использование различных источников возмещения затрат.

На практике рождается новая модель управления профессиональным образованием, основанная на выявлении и экономическом стимулировании наиболее талантливых субъектов системы образования. В науке рождается новое направление профессиональной педагогики -экономическое управление педагогической эффективностью профессионального образования в условиях динамично изменяющегося рынка труда, погружения образовательных учреждений в конкурентную среду, финансирования конечного результата предоставления образовательной услуги.

Здесь важно, с одной стороны, не допустить проникновения неолиберализма в финансирование образования, согласно которому учреждение профессионального образования представляется производителем образовательных услуг, действующим на рынке так же, как и предприятие. Такая модель полностью открыта для приватизации учреждений профессионального образования и финансирования с односторонней ориентацией образовательной услуги на текущие интересы частного потребителя.

С другой стороны, столь же важно противостоять консервативной модели, согласно которой государство должно взять на себя всю ответственность за финансирование образования. Такая модель предполагает сдерживание развития негосударственного сектора образования,

конкуренции образовательных учреждений, социального партнерства с работодателями и, как результат, снижение инвестиционной привлекательности профессионального образования.

Вместе с тем, обе описанные выше модели сходятся в признании человеческих ресурсов важнейшим источником благосостояния общества. Капитал и природные ресурсы все в большей степени рассматриваются как пассивные факторы современных форм производства. Чем выше уровень профессионального образования работников, тем большую ценность они представляют для общества.

Новая экономика образования должна поддерживать политику ответственности государства за равные возможности для всех при вхождении в систему образования (стартовая возможность) и условия обучения (лицензирование и аккредитация образовательных учреждений), но не результаты обучения, ответственность за которые лежит на самом обучающемся. В этом случае система финансирования может быть ориентирована строго на стимулирование конечного результата - высокое качество предоставления образовательной услуги.

Рыночные отношения пока в незначительной степени затронули среднее и, особенно начальное профессиональное образование, которые в совокупности являются исторически сложившейся в России системой подготовки высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов (далее СПО). Выпускники этой системы составляют основное ядро кадров квалифицированных рабочих и специалистов, которые в настоящее время составляют 68% занятого населения России.

Особенность системы среднего профессионального образования в том, что она наиболее тесно связана с экономикой. В связи с этим любые изменения в системе производства в наибольшей степени, по сравнению с другими уровнями профессионального образования, влияют на характер и содержание ее функций, прежде всего экономической функции.

Среднее профессиональное образование располагает значительным интеллектуальнопедагогическим и материально-техническим потенциалом, основная часть которого сохранилась, несмотря на трудности прошлых лет. В то же время новые условия жизни общества, в частности формирование рыночной экономики, требуют значительно большей эффективности использования этого потенциала, усиления роли среднего профессионального образования в процессах экономического развития страны.

Модернизация системы СПО может рассматриваться в качестве императива дальнейшего развития российской экономики. Это объясняется комплексом социально-экономических причин, связанных с новым вызовом времени: потребность населения в социальной защищенности на рынке труда путем приобретения профессии с необходимым уровнем квалификации; изменение существующих и увеличение разнообразия форм занятости населения в условиях развития предприятий различных форм собственности; расширение возможностей самореализации работников в профессиональной деятельности; формирование новых ценностных ориентиров и навыков предпринимательской деятельности; более ранняя мотивация готовности молодежи к труду на основе определения жизненных целей.

Система среднего профессионального образования относительно экономики выполняет функцию неотъемлемого компонента, без которого экономика не может существовать. Частично компенсировать функцию системы среднего профессионального образования может система подготовки кадров на производстве. Но, имея краткосрочный характер и крайне слабую теоретическую базу, она не способна восполнить экономическую функцию системы среднего профессионального образования по подготовке высококвалифицированных рабочих и специалистов. Таким образом, можно утверждать, что система среднего профессионального образования является атрибутом (неотъемлемым компонентом) экономики, что и обуславливает ее возрастающую по значению экономическую функцию.

Анализ научных публикаций по исследуемой проблеме показывает, что проблема воздействия экономических стимулов на педагогическую эффективность среднего профессионального образования практически не рассматривалась. Это можно объяснить сохраняющей приоритетные позиции концепцией государственного патернализма, отчуждением образования от рынка труда, формирующим убеждение в том, что «необходимым условием развития среднего профессионального образования является его всесторонняя государственная поддержка, включая финансирование из средств бюджетов разного уровня» (1, с.8).

Попытки теоретического построения механизма попечительства, государственнообщественного управления ограничены включением в него профессионально-педагогического сообщества, семьи, региональных органов государственной власти, муниципальных образований, местного самоуправления, родителей. Основной субъект экономических отношений -работодатель остается в стороне от процессов организации профессионального образования. Во многом это связано с тем, что вопросы экономического стимулирования среднего профессионального образования и защиты инвестиций работодателей в эту сферу до сих пор не решены на законодательном уровне. В этой связи представляет большой интерес опыт республики Татарстан по формированию кластеров и переходу образовательных учреждений в статус автономных организаций (2).

Доминирующие до настоящего времени административные методы управления средним профессиональным образованием имманентны природе централизованной экономики, развитие которой жестко предопределено и осуществляется в русле консервативных тенденций. При этом любые проявления неустойчивости системы профессионального образования регулируются методами управленческого воздействия внутри системы, реакция на внешние стимулы носит характер второстепенной функции.

В современных условиях потенциал административного управления средним профессиональным образованием в значительной степени исчерпывается и входит в противоречие с принципами рыночной экономики, в которую все более погружается и социальная сфера. Новая парадигма профессионального образования «Работодатель определяет чему учить, образовательное учреждение - как учить, абитуриент - где учиться (3) отвергает стереотипные решения и замещается полисубъектным характером управления, адекватным динамике рынка

труда, ориентацией не на текущий образовательный процесс, а на его результат. Научная разработка и внедрение соответствующих таким требованиям экономических форм управления предполагает необходимость переосмысления многих положений теории управления педагогическими системами, которые получили широкое распространение в период доминирования технократических принципов руководства.

Действующее законодательство, в том числе принятый 1 декабря 2007 г. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления объединениям работодателей права участвовать в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования" не сумели существенно повлиять на ситуацию, но свидетельствуют о растущей актуальности замены административных отношений экономическими. Только активное взаимодействие с социумом через механизм социального партнерства с ведущей ролью в нем работодателей, может обеспечить формирование социально открытой системы профессионального образования, способной адекватно реагировать на динамику развития рынка труда, структуру востребуемых профессий, обеспечить высокую педагогическую эффективность профессионального образования.

Концепция экономического стимулирования заложена в утвержденную Правительством Москвы «Городскую целевую программу развития начального и среднего профессионального образования в городе Москве «Рабочие кадры» на 2008-2010 годы». В ней предусмотрены такие ключевые элементы новой концепции как нормативное финансирование с учетом затрат на отдельные профессии, размещение городского заказа на подготовку кадров с повышенными экономическими стимулами профессиональных колледжей, грантное финансирование,

привлечение инвестиций социальных партнеров.

В необходимости развития методов экономического стимулирования педагогической эффективности среднего профессионального образования убеждает опыт зарубежных стран, модели финансирования которого строго ориентированы на нужды рынка труда. Это вытекает из понимания профессионального образования как услуги, прямые или косвенные проявления которой должны иметь определенную стоимость (4).

Опыт развитых стран является доказательством того, что продолжительность труда работников на конкретном предприятии становится одним из важнейших стимулов для работодателя к инвестициям в развитие профессионального образования. Здесь государство и работодатели строго придерживаются концепции «совместной ответственности социальных партнеров за профессиональную подготовку кадров».

Работодатели чаще и охотнее вкладывают капитал в объекты - машины, здания, материалы, чем в развитие человеческих ресурсов. Причина состоит в том, что рабочие склонны мигрировать между предприятиями и, следовательно, капиталовложения в их подготовку не столь защищены, как если бы они были вложены в объекты.

Тем не менее, нельзя согласиться с довольно распространенным научным тезисом о том, что инвестиции в образование «объективно чужды большинству хозяйствующих субъектов»

(1,с. 18). Подобное утверждение можно отнести лишь к сохраняющемуся в России до сих пор механизму инвестиций, которые носят характер благотворительности.

Именно работодатель в наибольшей мере из всех социальных партнеров обладает субъективной заинтересованностью в развитии профессионального образования. Исследования ученых НИИ развития профессионального образования показали готовность 71% работодателей вкладывать средства в развитие профессионального образования (4). Однако, для этого требуется иная система экономического стимулирования, ориентированная на конечный результат оплачиваемой образовательной услуги: удовлетворение потребности в кадрах нужного профиля и качества.

Для выхода из сложившейся ситуации необходимо инициировать (путем налоговой и иной политики) интерес предприятий к профессиональной подготовке своего персонала. Первым шагом в изменении механизма инвестирования и создания необходимых для работодателей экономических стимулов могло бы стать введение широко используемого во многих странах так называемого «налога на квалификацию». Он нацелен на экономическое принуждение предприятий к обязательному профессиональному обучению и подготовке своих работников. Работодатель вправе осуществлять их профессиональное обучение либо непосредственно на предприятии, либо в соответствующих учреждениях профессионального образования на договорной основе. При соблюдении этих требований работодатель освобождается от налогообложения сумм, израсходованных на профессиональное обучение, а также средств, затраченных на создание (содержание) материальной базы такого обучения. При невыполнении -он уплачивает сумму и пени, которые подлежат перечислению в Межотраслевой промышленный фонд поддержки профессионального образования. Во многих странах (Бразилия, Япония, Южная Корея) установление обязательных уровней расходов оказалось самым надежным методом увеличения капиталовложений работодателей в профессиональное образование.

Важно также обеспечить защиту вкладов работодателей в профессиональное образование. Так, в Великобритании, Франции и Испании работодатели вводят соответствующий пункт о профессиональной подготовке в индивидуальный трудовой контракт. Согласно нему прошедший профессиональное обучение работник должен возвратить часть стоимости подготовки, если он уходит с предприятия до истечения оговоренного срока.

Требует коренного изменения практика бюджетного финансирования среднего профессионального образования, которая продолжает оставаться в плену обезличенных, профессионально не ориентированных нормативов. Осуществляемый ныне переход на так называемое подушевое финансирование пока является декларацией и существенно не влияет на повышение экономического стимулирования.

Существуют три возможных модели финансирования профессионального образования.

1. Финансирование как инструмент регулирования объемов подготовки кадров, при котором норматив (в том числе подушевой) учитывает только количество обучающихся и связан с содержанием учебных программ и конечных результатов (модель современной России). Такое

финансирование носит рутинный распределительный характер, просто и недорого для исполнения бюджетодателем. Однако оно не стимулирует инициативу образовательных учреждений, не учитывает местных нормативов эксплуатационных и других затрат, препятствует перераспределению ресурсов в соответствии с потребностями рынка труда.

2. Финансирование как инструмент управления качеством, когда норматив стимулирует установленные текущие и конечные результаты: сохранность контингента, сложность учебных программ, уровень достигнутой выпускниками квалификации, их трудоустройство.

3. Финансирование как инструмент получения прибыли, при котором учитывается возврат вложенных средств, делается упор на повышение рентабельности их использования.

Системе среднего профессионального образования России, как мы полагаем, предстоит осуществить переход от первой ко второй модели. Это возможно только при условии более активного вовлечения работодателей, как основных налогоплательщиков, в управление совокупными бюджетами государственных учреждений профессионального образования. Участие заказчиков кадров, учет их требований к структуре и качеству подготовки кадров позволит совершенствовать модель нормативного финансирования и заменить действующий ныне «распределительный бюджет» на « бюджет экономического управления».

В начале 90-х годов система профессионального образования России финансировалась на основе «нормативов выживания», способных обеспечить только консервацию системы (зарплата педагогов едва равнялась прожиточному минимуму, ремонт и коммунальные услуги вовсе не предусматривались бюджетом и т.д.). Такой норматив, при его продолжительном применении, неизбежно приводит к разрушению системы.

Последующий переход на тип норматива, который можно определить как «норматив поддержки», создавал потенциал саморазвития системы, чаще всего экстенсивный. При таком типе нормативного финансирования значительную часть средств приходится зарабатывать самим учреждениям профессионального образования. Последствия саморазвития могут быть различными, в том числе общественно негативными, и приводить к деградации системы (система начинает существовать сама для себя). Как пример, можно привести массовый переход (в условиях недостаточного бюджетного финансирования) учреждений высшего профессионального образования на платное обучение, что привело к их отрыву от потребностей рынка труда.

Строго говоря, вряд ли возможен норматив финансирования точно соответствующий потребности, т.к. норматив, по определению, величина постоянная, а потребности развиваются по закону их неуклонного возвышения. Поэтому, наряду с количественными характеристиками, норматив должен обладать потенциалом стимулирования, давать возможность при лучших конечных результатах получать больший объем финансирования. По данным исследований НИИРПО, в настоящее время 74% преподавателей профессиональных колледжей Москвы считают, что их заработная плата не зависит от качества выполнения работы.

Стимулирующий потенциал норматива должен регулироваться его повышением по мере разработки и введения новых поколений стандартов профессионального образования. Имеются и другие факторы его изменения - инфляция, спрос на профессию, уровень квалификации и т.п.

Постановлением Правительства Москвы ежегодно утверждаются нормативы затрат на одного обучаемого в год по типам колледжей. Однако, по нашему мнению, такая система нормативного финансирования требует существенной доработки, т.к. сохраняет «распределительный характер» и не обладает стимулирующим потенциалом. В ней не учитывается многопрофильность учреждений среднего профессионального образования и вытекающие из этого существенные различия реальных затрат на подготовку кадров по различным профессиям. Уравнительность нормативов, как показывает опыт, приводит к вымыванию в структуре подготовки кадров нужных для экономики, но относительно высокозатратных профессий.

Кроме того, действующий механизм не учитывает два важнейших фактора: текущее состояние учебно-производственной базы образовательного учреждения и тот оптимальный уровень оснащенности, который требуется для реализации заявленных образовательных программ по конкретной профессии или специальности.

Научное осмысление путей перехода на нормативное финансирование учреждений начального профессионального образования осуществляется во многих регионах России. Инновационная методика расчета норматива финансирования с учетом затрат на отдельные профессии разработана в С.-Петербурге (н/рук. Ивановский Л.В.). В Кемеровской области проведен эксперимент по итоговому финансированию конечных результатов профессионального образования (н/рук. Панина Т.С.). Объем дополнительного финансирования для победителей экперимента здесь был увеличен на 40% от объема доведенных бюджетных ассигнований на год (за исключением расходов, предусмотренных на коммунальные услуги).

Общие подходы авторов указанных выше разработок и результаты исследований ученых НИИ развития профессионального образования (Смирнов И.П., Тодосийчук А. В., Ткаченко Е.В.) позволили сформулировать концепцию формирования городского заказа на подготовку рабочих кадров, включая механизм экономического стимулирования его участников по конечным результатам обучения и трудоустройства выпускников .

Начальный этап эксперимента лучше было бы базировать только на средствах бюджета Департамента образования, постепенно замещая часть расходов средствами работодателей и Службы занятости (по договоренности с ними). В перспективе возможно участие в финансировании непосредственных заказчиков кадров. Так, в настоящее время Комплекс городского хозяйства Правительства города Москвы впервые сформулировал колледжам городской заказ на подготовку рабочих кадров для сферы ЖКХ и транспорта столицы. Логично предположить, что данный заказ может быть подкреплен финансированием из средств самого заказчика.

Объективность требует заметить, что данная модель имеет слабые места: возможен отбор учреждениями СПО наиболее подготовленных абитуриентов и ущемление инвалидов, детей риска и других подобных категорий молодежи (при законодательном праве каждого на доступное и бесплатное получение первой рабочей профессии), фальсификация итогов трудоустройства и т.п. Представляется, однако, что подобные риски менее опасны, чем имеющиеся ныне перекосы в подготовке кадров, наносящие значительный социальный и экономический ущерб.

Финансирование с учетом дифференцированных нормативов по отдельным профессиям (специальностям) осуществляется в рамках ежегодного городского бюджета на профессиональное образование. Переход на такие нормативы будет стимулировать развитие колледжей в соответствии с их способностью отвечать на вызовы рынка труда.

Помимо экономических стимулов повышения педагогической эффективности профессионального образования предлагаемый механизм финансирования позволит привлечь инвестиции других заинтересованных сторон. Вопрос состоит в том, чтобы предложить приемлемый всем субъектам социального партнерства механизм сотрудничества в виде итогового финансирования учреждений СПО с учетом качества профессиональной подготовки и результатов трудоустройства выпускников. Очевидно также, что в случае успешной апробации механизма итогового финансирования в системе СПО, он может быть распространен на другие уровни профессионального образования.

Проведенный анализ позволяет констатировать, что социально-экономические преобразования в России, осуществляемые на принципах демократии и рыночных отношений, не имеют адекватного отражения в характере проводимых реформ среднего профессионального образования, стратегические цели и миссия которого во-многом носят ведомственный характер.

Замкнутость и сохраняющаяся самодостаточность системы среднего профессионального образования отчуждает ее от потребностей рынка труда и требует разработки нового механизма финансирования и экономического стимулирования, обогащенного опытом рыночных отношений.

Система управления профессиональным образованием, детерминированная административным характером и низкими экономическими стимулами неспособна к целеполаганию на потребности рынка труда, имеет неэффективную структуру управления с односторонней вузоцентристской ориентацией.

Глубокая модернизация системы среднего профессионального образования, обеспечивающая повышение ее педагогической эффективности до требуемого современными условиями уровня, не может быть достигнута в рамках традиционной модели финансирования. Действующая модель не ориентирует менеджеров образования на принятие решений, отвечающих требованиям рынка труда, консервирует самодостаточный статус образовательного учреждения. Она снимает экономическую ответственность как за текущие (формирование структуры учебных профессий, отсев, успеваемость, педагогические технологии), так и за конечные (качество обучения, трудоустройство по полученной профессии, адаптированность к производству) результаты предоставляемой образовательной услуги.

В ответ на вызовы экономики знаний в педагогической науке формируется новое направление, связанное с введением системы экономических стимулов развития профессионального образования. Переход к экономическому стимулированию как основному методу управления средним профессиональным образованием является закономерным этапом развития рыночных отношений.

Литература:

1. Анисимов П.Ф. Социально-экономические основы формирования и развития системы среднего профессионального образования на региональном уровне. - Реферат докт. дисс.-М.2003, 43с.

2. Мухаметзянова Г.В. Кластеры в профессиональном образовании. Опыт Татарстана.-М.2008.

3. Смирнов И.П. Экономическая функция профессионального образования.-М.,2007.- с. 242.

4. Гаськов В.М. Управление профессиональным обучением и подготовкой. - Женева - Москва, 2000. - с.86.

КОМПЕТЕНТНОСТНЫЙ ПОДХОД К ПРОФЕССИОНАЛЬНОМУ ОБРАЗОВАНИЮ: ПРОБЛЕМА РЕАЛИЗАЦИИ

И.Р. Багманов, директор ГАОУ СПО «Альметьевский политехнический техникум», Email: apoliteh@bk.ru, Н.Г. Хабарова, зам. директора по экономическим вопросам, к.п.н. ГАОУ СПО «Альметьевский политехнический техникум» г.Альметьевск E-mail: habarova.n. g@almetpt.ru

Ключевые слова: профессиональная компетентность, профессиональная компетенция

Сегодня одной из актуальных является проблема отставания системы профессионального образования от уровня развития производства, несоответствия уровня развития образования, качества подготовки специалистов потребностям экономики.

Решение этой проблемы, вывод системы профессионального образования на качественно новый уровень многие педагоги, как теоретики, так и практики, связывают с компетентностным подходом к профессиональному образованию, с понятиями «компетентность», «компетенции». Сегодня эти понятия красной нитью проходят через сферу труда (профессиональный стандарт, компетентный специалист, компетентностная модель специалиста и т.д.) и сферу образования (базовые, ключевые, сквозные и др. компетенции, компетентностный подход к профессиональному образованию, модульно-компетентностная технология обучения и т.д.).