Участие населения в охране правопорядка в контексте общественной безопасности

ГУМАНИТАРНЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО

ОБЩЕСТВА___________

УДК 351.74

А.И. Шинкарев УЧАСТИЕ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ПРАВОПОРЯДКА В КОНТЕКСТЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Рассматривается роль населения в обеспечении общественной безопасности во взаимодействии со структурами МВД.

А.1. Shinkarev POPULATION PARTICIPATION IN PUBLIC ORDER IN THE CONTEXT OF PUBLIC SAFETY

The article describes the part of the population in public safety and in relationships with internal affairs.

Рост преступности и неспособность государства адекватно ответить на угрозы криминала в отношении населения привели к появлению и развитию негосударственной системы безопасности. В свою очередь, развитие институтов правового государства обеспечивает тесную связь органов с населением, их подконтрольность населению. Важным условием эффективной охраны правопорядка является использование гражданской инициативы в деятельности существующих институтов безопасности, а также возрождение прежних и создание новых форм обеспечения безопасной среды жизнедеятельности. Тем самым актуализируется необходимость формирования научно обоснованной позиции по проблеме функционирования эффективного межсекторного взаимодействия в сфере охраны правопорядка на уровне региона, города, района и микрорайона.

В период социально-экономических реформ и структурных преобразований в России обсуждаются вопросы, связанные с участием граждан в обеспечении общественной безопасности и развитием правовой культуры. Как известно, правосознание современного российского общества подвергается существенным изменениям вследствие модификации ценностной системы общества и культуры в целом, маргинализации права и несовершенства принимаемых законов, распространенности рисков криминогенного характера. С нашей точки зрения, преодоление этого разрыва возможно лишь при условии общности интересов и целей у

органов правопорядка и других социальных субъектов и государственных структур, а также согласованности действий по их реализации.

Ученые и политики сегодня обсуждают проблемы, связанные с переосмыслением роли местного сообщества в формировании процесса гражданского участия, выходит на повестку дня понятие социальной мобилизации, то есть участия граждан в процессах социального планирования на уровне местных сообществ.

В условиях транзитивного социума повышается роль гражданского участия в решении проблем местного сообщества, степень консолидации которого зависит от эффективности социального партнерства в реализации задач общественной безопасности и повышения доверия населения к новым формам межсекторного взаимодействия в целях социального контроля. Построение гражданского общества диктует необходимость создания сил правопорядка, максимально приближенных к населению, наиболее полно учитывающих интересы жителей конкретных территорий, активно взаимодействующих с гражданами и действующих под их постоянным контролем. Процесс формирования муниципальных органов охраны общественного порядка как наиболее развитой формы согласованной деятельности милиции и населения сдерживается неготовностью всех его участников - населения, частных структур, органов местного самоуправления и внутренних дел.

При переходе от классического индустриального общества к обществу риска главным принципом общества становится безопасность, формулируются понятия групп риска, управления рисками, защиты от непредсказуемости. Общество риска характеризуется всеобщей опасностью, страхом, неуверенностью и всеобщим равенством в страхе и неуверенности [1]. В отличие от прежних, современные опасности во многом неощутимы и непредсказуемы. Риск понимается как опасность, возможность убытка или ущерба, требует обеспечить соответствующую защиту, страхование, поддержку.

Социология безопасности представляет собой новое и динамично развивающееся направление отечественной социологии. Социологические исследования безопасности проводятся, в том числе, в следующих направлениях: страхи и опасения россиян: причины, тенденции и пути преодоления, катастрофическое сознание в современном мире, отношение населения к различным органам и институтам, обеспечивающим безопасность граждан: армии, МВД, ФСБ, МЧС и т.п., страховое поведение россиян, технологии безопасности. Исследования страхов, тревог и опасений россиян подразумевают анализ представлений людей

о наиболее значимых опасностях (в т.ч. угрозах жизни и здоровью личности, потере имущества, раскрытии информации, стихийных бедствиях, угрозах социально-экономического характера), представлений о вероятности наступления наиболее существенных опасностей, общий уровень тревожности в различных социальных группах, зависимость индекса ката-строфизма от социально-демографических характеристик, уровня дохода, политических предпочтений. Установки россиян в области обеспечения собственной безопасности включают мнения о предпочтительных способах защиты (опора на собственные силы, на милицию и другие органы государственной власти, на частные охранные структуры), готовность к действиям с целью обезопасить себя от наиболее существенных угроз, а также отношение населения к различным социальным институтам, призванным обеспечивать безопасность граждан [2].

В настоящее время общество осознает, что безопасность относительна и может существовать лишь как тот или иной уровень безопасности, который общество может обеспечить на конкретный момент своего исторического развития [3]. В 90-х годах произошел резкий взлет официально регистрируемой преступности в переходном российском обществе. Мы полагаем, что криминализация общественных отношений явилась следствием социальноструктурного и институционального дисбалансов. В связи с этим необходимо рассмотреть изменения в правовой культуре переходного российского общества и прежде всего в таком ее элементе, как правосознание. Это, в свою очередь, предусматривает определение факто-

ров, влияющих на правосознание переходного общества. В переходном российском обществе с начала 90-х годов наблюдается ухудшение всех показателей преступности [4]: число зарегистрированных преступлений в период 1991-1999 гг. возросло почти в 1,5 раза (с 2168 тыс. в 1991 г. до 3001, 7 тыс. в 1999 г.); такому же увеличению подвергся показатель уровня преступности на 100 тыс. чел. населения (1463 и 2118 соответственно), а также числа преступников на 100 тыс. чел. населения.

Рост преступности предопределил изменение ранга криминализации общества в структуре страхов россиян. Так, по данным мониторинга ВЦИОМ (1989-1999 гг.), страх перед криминальными угрозами переместился с 10-го места в 1989 г. на 2-е место в 1994 г. (после болезни близких) и 5-е место в 1999 г. (после болезни близких, безработицы, ставшей реальностью для немалого числа россиян, собственных болезней и невиданного прежде произвола властей) [5]. Согласно обследованиям ВЦИОМ последних лет, криминализация общественных отношений серьезно беспокоит около 2/3 опрошенных россиян.

Одновременно происходят перемены в государственной подсистеме безопасности населения: в органах внутренних дел появляется понимание необходимости определенных структурных и функциональных изменений для адекватного ответа на вызов преступного сообщества. При этом важное место в этой трансформации принадлежит изменению характера взаимодействия милиции и населения.

За рубежом исследования сообществ и практики взаимодействия государственных и общественных объединений развиваются особенно активно, начиная с 1960-х годов. Вместе с тем, идеи коммунальной демократии, социального управления снизу - это, безусловно, идеи более ранние, которые восходят к классическим трудам социальных мыслителей о формах гражданского участия, самоорганизации населения, а также о более общих вопросах соотношения общества и государства. Идеи и проекты, связанные с развитием местных сообществ, связаны с трудами неомарксистов, в том числе А. Г рамши, в работах которого наряду с политическими партиями уделяется внимание общественным движениям и инициативам, соседским объединениям как агентам социальных изменений в рамках существующего общества [6].

Мобилизация сообществ - это широко применяемая сегодня за рубежом стратегия для подготовки населения к действию и изменениям в таких сферах, как охрана здоровья, социальное обслуживание, образование, развитие сообществ и окружающая среда. Мобилизация сообществ основана на допущении, что когда сообщество мобилизуется для уяснения и решения своих собственных проблем, можно ожидать более эффективных и действенных результатов, чем в других случаях. Почему сообщества мобилизуются, кто инициирует этот процесс, кто его возглавляет, а кто вовлекается в усилия, и к каким результатам это может привести, - все это зависит от множества факторов. К области профилактики преступности стратегия мобилизации сообществ применяется на основе допущения о том, что проблемы преступности и виктимизации «принадлежат» уровню сообществ, и что профилактика преступности - это задача как для общества в целом, так и для небольших сообществ по месту жительства, которые, вовлекаясь в совместную деятельность, обеспечивают больший эффект в решении этой задачи. С точки зрения управления, «сообщество» становится ресурсом, который можно задействовать или на который можно переложить ответственность за преступность и социальный контроль.

Самоорганизуясь, жители становятся намного инициативнее - многие сами готовы к взаимодействию для решения насущных проблем по улучшению условий проживания. Однако необходимы время и особые усилия для того, чтобы люди научились строить свои взаимоотношения на уважении, терпимости и доверии, научились приходить к компромиссу в конфликтных ситуациях, чтобы группы по месту жительства научились взаимодействовать между собой для совместного решения вопросов, затрагивающих интересы всех живущих на данной территории.

История «народной милиции» была в России непродолжительной (1917-1918 гг.) [7]. А вот более известное нашим современникам движение народных дружин было на пике популярности в конце 60-х - начале 70-х годов ХХ века. Сегодня это ДНД переживает период своего возрождения в качественно новых формах. В настоящее время субъектами обеспечения безопасности населения от криминальных угроз являются государственные структуры, частные охранные структуры и сами граждане. Очевидно, что результат антикриминальной деятельности указанных субъектов решающим образом зависит от характера и структуры их взаимодействия, причем основным является взаимодействие между населением и правоохранительными органами, прежде всего с милицией.

Готово ли население оказывать помощь органам внутренних дел? Социологические исследования отмечают тенденцию роста доли граждан, готовых к взаимодействию с милицией. Так, согласно опросам 1996 г., 71% опрошенных граждан и 79% опрошенных сотрудников милиции настроены на активное сотрудничество. Доля принципиальных противников такого взаимодействия составляет всего 13 и 11% соответственно, что следует однозначно оценить как положительный факт. Однако, судя по ответам 40% граждан, считающих, что для налаживания сотрудничества с милицией та должна изменить свое отношение к населению, немалую долю усилий в этом направлении придется проявить органам внутренних дел.

Необходимым условием налаживания согласованной деятельности, безусловно, является социально одобряемый, положительный имидж сотрудников милиции. Формирование последнего не в последнюю очередь зависит от открытости деятельности служб МВД для населения, реализующейся с помощью средств массовой информации. В структуре региональных органов внутренних дел с недавнего времени созданы подразделения (пресс-службы), функция которых состоит в систематическом информировании населения о работе милиции.

Пресс-службы милиции регулярно дают соответствующую информацию электронным и печатным средствам массовой информации, организуют брифинги и пресс-конференции для журналистов с участием руководства служб МВД, периодически предоставляют возможность представителям СМИ присутствовать при проведении оперативных мероприятий по захвату преступников и т.д. В ряде регионов налажен выпуск собственных газет и журналов.

В частности, в результате такой работы с населением удалось предотвратить ряд террористических актов в городах Краснодарского края. Так, благодаря бдительности граждан и своевременной и оперативной реакции милиции 9 и 16 января 2000 г. были предотвращены попытки взрыва газа в подъездах многоквартирных жилых домов при помощи самодельного зажигательного устройства с повреждением газовых магистралей. По данным фактам было возбуждено уголовное дело по ст. 205 УК РФ (терроризм), задержано двое подозреваемых. Такого же плана попытки удалось предотвратить 24 января 2000 г. в г. Ейске и 16 марта 2000 г. в ст. Динской, где также производились умышленные повреждения газовых магистралей. В последнем случае был задержан подозреваемый.

В настоящее время в Краснодарском крае действуют ДНД, общественные пункты охраны порядка, товарищеские суды, домовые, уличные и квартальные комитеты. Однако на сегодняшний день, по оценкам специалистов, они не выполняют в полном объеме те функции, которые отводятся им в охране общественного порядка. В регионах, где происходит возрождение казачества, особое внимание органы внутренних дел уделяют организации взаимодействия с этой динамично развивающейся общественно-политической силой, привлекая его к охране общественного порядка. Так, в Краснодарском крае в период 1995-1999 гг., несмотря на снижение количества совместно проводимых мероприятий (с 3085 в 1995 г. до 2228 в 1999 г.), наблюдается повышение их результативности, начиная от снижения количества преступлений, совершенных на улицах, до увеличения числа раскрытых с участием казачества преступлений (558 в 1999 г. против 282 в 1995 г.)1.

1 По данным ГУВД Краснодарского края.

Если по данным всероссийского социологического опроса, в 1996 г. почти 3/4 респондентов (71%) выразили готовность к активному сотрудничеству с милицией, то локальные исследования показывают, что в различных регионах население демонстрирует разную степень готовности к взаимодействию со службами МВД. Так, по данным опроса, проведенного в сентябре 1995 г. среди 950 жителей Омска, к сотрудничеству с милицией готова лишь половина опрошенных, совершенно не готовы 20% [8]. А, согласно результатам анкетного опроса, проведенного в октябре 1998 г. среди 778 жителей Нижегородской области, готовы к активной помощи милиции 65% респондентов, совершенно не готовы всего 7,9% [9]. Отметим, что 23,4% респондентов-нижегородцев видят в привлечении общественности к борьбе с преступностью и охране общественного порядка важный фактор укрепления правопорядка.

По данным опроса жителей г. Саратова, проведенного нами в 2005 г. (N=737), более 70% респондентов считают, что в настоящее время в России органы охраны правопорядка не справляются с возложенной на них работой. Распределение ответов на этот вопрос указывает на то, что обсуждаемая тема хорошо актуализирована в сознании горожан, всего 9,4% опрошенных затруднились с ответами. Лишь 14,9% респондентов безразличны к тому, что граждане смогли бы принимать участие в охране правопорядка. Большая часть опрошенных -51,4% относятся к такой возможности положительно или скорее положительно, отрицательное же мнение по данному вопросу было высказано 24,2% респондентов. Что касается вопроса о личном участии граждан в добровольных дружинах, то его интерпретация приводит нас к ответам, характеризующим потенциальные ресурсы и возможности горожан участвовать в добровольных дружинах по охране правопорядка. Положительно ответили на этот вопрос 26,2% респондентов, а уже участвуют в подобных мероприятиях всего лишь 4,5% опрошенных, отказалось бы участвовать большинство саратовцев - 59,4%. Данные исследования позволяют сделать вывод о том, что в целом идея об использовании в охране правопорядка «народной милиции» достаточно позитивно воспринимается саратовцами. Хотя большинство из респондентов, отрицательно относящихся к данному явлению, считают, что это все-таки обязанность милиции. И все же, реально участвовать в народной дружине согласилась бы треть респондентов - причем, как мужчин, так и женщин.

В регионах проводится большая работа по созданию законодательной базы, нацеленной на активизацию участия населения в охране общественного порядка. Так, например, в Кировской области в мае 1998 г. был принят закон «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Кировской области»1. В этом законе добровольные объединения граждан по охране общественного порядка разделены на общественные и общественно-государственные. Под общественными объединениями по охране общественного порядка понимаются «добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей по охране общественного порядка».

В Иркутске разработано Положение о муниципальных народных дружинах по охране общественного порядка . Под муниципальными народными дружинами понимаются «объединения граждан, добровольно взявших на себя обязанности по участию в охране общественного порядка и профилактике правонарушений с получением за свою деятельность соответствующего вознаграждения из средств городского бюджета» (выделено нами).

Еще одной формой взаимодействия милиции с населением является развивающийся институт помощников участковых инспекторов милиции. Так, в 1999 г. на 53 тыс. участковых приходилось уже около 4 тыс. помощников. Кроме того, руководством МВД РФ предусматривается, чтобы участковых не переводили на другие участки работы без согласования с органами местного самоуправления [10]. Отметим, что в пяти районах Саратовской области

1 Городское управление. 1999. № 2. С. 25-30.

2 Городское управление. 1999. № 4. С. 27-32.

широко внедряется практика выборов участковых инспекторов милиции. Обсуждение кандидатур и так называемое «народное голосование» происходит на сходах граждан [11]. Становление местного самоуправления позволило перейти к более сложной форме согласования деятельности милиции и населения. Речь идет о создании муниципальных органов охраны общественного порядка. Как справедливо отмечает А.М. Кононов, формирование последних «позволит решить извечные полицейские проблемы: отчужденность от обслуживаемого населения, информационный вакуум и социальный контроль. Построение гражданского общества диктует необходимость создания сил правопорядка, максимально приближенных к населению, наиболее полно учитывающих интересы жителей конкретных территорий, активно взаимодействующих с гражданами и действующих под их постоянным контролем. Именно такими качествами могут и должны обладать муниципальные органы охраны общественного порядка» [12].

Усиление взаимодействия милиции и населения в современном российском обществе проявляется в следующих формах их согласованной деятельности:

- возрождение на новой основе добровольных народных дружин;

- создание муниципальных народных дружин, деятельность которых основана на их прямом финансировании из местного бюджета;

- формирование студенческих отрядов правопорядка;

- увеличение внештатных сотрудников милиции;

- появление института помощников участковых инспекторов милиции;

- выборность участковых инспекторов милиции;

- становление муниципальных органов охраны общественного порядка и выборность их руководителей.

Процесс формирования муниципальных органов охраны общественного порядка как наиболее развитой формы согласованной деятельности милиции и населения сдерживается неготовностью всех его участников - населения, органов местного самоуправления и внутренних дел (на федеральном и региональном уровне).

Заключение

Сегодня субъектами обеспечения общественной безопасности населения являются государственные структуры, частные охранные структуры и сами граждане. Результат деятельности указанных субъектов решающим образом зависит от характера и структуры их взаимодействия, причем основным является взаимодействие между населением и правоохранительными органами, прежде всего с милицией. В условиях дисфункционального состояния государственной системы безопасности и развития института частной собственности получила развитие негосударственная система безопасности, включающая в себя самозащиту населения и деятельность частных охранно-сыскных структур. Вместе с тем, институт самозащиты населения от криминальных угроз не получил широкого распространения из-за неготовности и неспособности большинства граждан как субъективного фактора и законодательной политики государства, затрудняющей развитие этого института как объективного фактора. Формирование системы взаимодействия и сотрудничества и негосударственных охранных структур является непременным условием обеспечения защиты населения от криминальных угроз в новых социально-экономических и политических условиях.

Социальный контроль, осуществляемый со стороны сообщества, в сочетании с коллективной организованностью является важнейшим фактором профилактики противоправного поведения, идеологически и рационально обоснованной стратегией коллективных действий. Социальный контроль как процесс противодействия девиантному поведению и поддержания социального порядка основан на стабильности отношений в территориальном сообществе и единых ценностях, а не на принуждении, поэтому мобилизация сообществ дает возможность участникам событий контролировать способы и степень эффективности реше-

161

ния той или иной проблемы. Мобилизация сообществ в направлении обеспечения общественной безопасности способствует и более широким социальным изменениям в аспекте улучшения качества жизни и благополучия граждан. Для оптимизации системы общественной безопасности на макроуровне следует ориентироваться на улучшение социальной структуры общества в целом; восстановление системы социального контроля требует не только качественных изменений в деятельности правоохранительных органов, но и повышения правовой культуры и правосознания населения города.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бек У. Общество риска. На пути к другому модерну / У. Бек. М.: Прогресс-Традиция, 2000. 128 с.

2. Кузнецов В.Н. Социология безопасности: Формирование культуры безопасности в трансформирующемся обществе / В.Н. Кузнецов. М.: Республика, 2002. 202 с.

3. Риск в социальном пространстве / Под ред. А.В. Мозговой. М.: Институт Фонда «Общественное мнение», 2001. 320 с.

4. Савюк Л.К. Правовая статистика / Л.К. Савюк. М.: Республика, 1999. 570 с.

5. Левада Ю.А. Десять лет перемен в сознании человека / Ю.А. Левада // Общественные науки и современность. 1999. № 5. С. 42.

6. Кокарев И. Соседские сообщества: путь к будущему России / И. Кокарев. М.: Прометей, 2001. 284 с.

7. Милиция России. Документы и материалы (1917-1934). Т. 1. Саратов: СЮИ МВД РФ, 2001. С. 5.

8. Гончаров В.Б. Общественное мнение омичей о милиции / В.Б. Гончаров, В.В. Кожевников // Социологические исследования. 1996. № 7. С. 108-112.

9. Безаев М.И. Общественное мнение о криминогенной обстановке и деятельности органов внутренних дел / М.И. Безаев // Социологические исследования. 1999. № 12. С. 102-108.

10. Артюх Е. Куда исчез участковый / Е. Артюх // Человек и закон. 1999. № 6. С. 20-22.

11. Покидина Т. «Кто не готов, пусть уходит!» / Т. Покидина // Муниципальная власть. 1999. № 4-5. С. 41-45.

12. Кононов А.И. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка (Вопросы теории и практики) / А.И. Кононов // Государство и право. 1997. № 12. С. 35-39.

Шинкарев Александр Иванович -

начальник Главного управления внутренних дел Саратовской области