Возникновение традиции законодательного регулирования системы управления и делопроизводства в России

Документоведение

Е.М. Емышева

ВОЗНИКНОВЕНИЕ ТРАДИЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ И ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ

Документирование информации придает ей необходимую правовую основу. С X в. вопросы документирования стали отражаться в законодательстве. Особое внимание уделялось приданию документам юридической силы, ответственности за их фальсификацию. Обычаи оформления документов и навыки работы с ними закреплялись в Судебниках и Соборном уложении. Огромное влияние на делопроизводство оказала судебная практика.

Ключевые слова: делопроизводство, законодательное регулирование, система управления в России, юридическая сила документа, Судебник, Соборное уложение.

Становлению стройной, жестко регламентированной системы коллежского делопроизводства предшествовал достаточно длительный процесс формирования государственного делопроизводства как неотъемлемой функции аппарата управления.

Появление документирования на Руси непосредственно связано с возникновением письменности. Письменность служила способом закрепления на материальном носителе информации о различных сторонах деятельности людей, о достижениях человеческой мысли, для передачи ее во времени и на расстояние. Кроме того, фиксация информации придавала ей необходимую правовую основу, так называемую юридическую силу.

Не случайно, что возникновение письменности в древнем Шумере связывают с необходимостью фиксации торговых сделок и учетных сведений. Договорные отношения стали той областью, где письменность сразу нашла широкое применение.

© Емышева Е.М., 2011

Сначала договорные отношения оформлялись устными соглашениями, которые сопровождались определенными ритуалами. Первым известным устным соглашением был договор «мира и любви», заключенный руссами и Византийской империей после похода русских войск на Константинополь в 860 г. Договор явился признанием Руси мировой державой1. С Х в. устные клятвенные договоры («просто словесем») заменены «писанием и клятвою твердою»2. Следовательно, прежде всего законодательно устанавливалась обязательность документирования официальных действий лиц, осуществлявших управленческие функции.

Раннее применение письменности в Киевской Руси подтверждается археологическими и лингвистическими источниками. В «Повести временных лет» передается содержание договоров древнерусского государства с Византией: Олега - 911 г. и Игоря -944 г.3

В договоре Олега подчеркивается необходимость фиксирования договоренностей с Византией в письменной форме (ст. 1). Письменное оформление приравнивалось к нерушимой присяге, «исповеданную писанием и клятвою извещаемую». Достаточно подробно описывался порядок оформления договора (ст. 15). Договор составлялся в двух экземплярах для каждой из договаривающихся сторон. Экземпляр скреплялся печатями и подписями послов одной стороны и передавался противоположной. В договоре затрагивался вопрос документирования частноправовых отношений. Статья 13 говорит о том, что наследственное право должно осуществляться по завещательному распоряжению.

Договор Игоря 944 года более подробно описывает процедуру заключения договоренностей. Договор составлялся в форме протокола, с записью речей. Византийский экземпляр договора скреплялся изображением креста, указывались имена послов и купцов, участвовавших в переговорах. Договор отправлялся князю, который должен был присягнуть со своей дружиной, что будет соблюдать договоренности. Был введен новый порядок удостоверения личности послов: они должны были предъявить византийским чиновникам грамоты, адресованные на имя императора. Договор 944 года был скреплен группой дружинников, и они принесли клятву в константинопольской церкви св. Ильи4.

Первые письменные памятники дают представление о складывании традиций документирования и о значении юридической силы документа как его важнейшего аспекта, требующего законодательного регулирования.

К XI в. относится возникновение письменного памятника русского права Русская Правда. По мере укрепления княжеской власти

возникла необходимость в создании внутригосударственного свода законов.

Документ закреплял схему управления в Русском государстве. Административная, военная и судебная функции были сосредоточены в руках великого князя. Для их осуществления выделялся определенный состав приближенных лиц с очерченным кругом должностных обязанностей: мечник - судебный агент, ябедник - княжеский приказчик, огнищанин - княжеский дворецкий, вирник - княжеский дружинник, собиравший штрафы. Основной формой осуществления управленческого процесса был суд. При этом следует учитывать, что в судебном порядке рассматривались как уголовные, так и гражданские и административные дела. Таким образом, делопроизводственные традиции формировались под влиянием норм, регулировавших судопроизводство. Большинство дел решались в общинном суде, но важнейшие вопросы выносились на княжеский суд. Порядок документирования судебного процесса Русской Правдой не регламентировался. Более поздняя редакция Русской Правды - Пространная Правда конкретизировала порядок вершения суда, социальный состав русского общества, дифференцировала виды и размеры пошлин, выплачиваемых за вынесение решений должностным лицам княжеской администрации. Так, ст. 74 Пространной Правды установила размер оплаты писцу за оформление судебного решения: «...писцу (дать) десять кун, за пергамент - две ногаты»5.

Систему норм феодального права Киевского государства дополняли княжеские церковные уставы Владимира Святославовича и Ярослава Владимировича, определявшие положение Церкви 6.

В документах удельного периода находит отражение история развития различных земель, сложившиеся между ними связи, отношения с иноземными государствами. Специфика развития различных земель сделала невозможным использование всех норм Русской Правды. Возникла необходимость создания редакции, содержащей принципиальные нормы права, единые для всех земель. Так в XV в. в Москве появилась Русская Правда сокращенной редакции.

Новые отношения между княжествами документировались в договорах великих и удельных князей, в жалованных и уставных грамотах. Известны документы законодательного характера, регулировавшие жизнь отдельных земель. В них находили отражение вопросы ведения делопроизводства. В основном они рассматривались в рамках реализации судебных процедур. В Псковской и Новгородской судных грамотах документ рассматривался как важнейшее, а в ряде случаев и необходимое свидетельство. Претензии, основанные на долговых обязательствах, не оформленных по

установленной форме, не рассматривались. При решении споров по наследственным делам предпочтение отдавалось завещанию, хранившемуся в ларе псковского Троицкого собора. В Псковской судной грамоте говорилось о хранении документов и должностном лице, ответственном за сохранность, - ларнике. В Троицком ларе предписывалось хранить долговые обязательства. В Новгородской судной грамоте устанавливался порядок скрепления решения суда печатью, а Двинская судная грамота устанавливала пошлины, которые получал дьяк за написание документа, а наместник - за скрепление грамоты печатью. Во многих документах было упоминание о дьяках и их обязанностях документирования судебного процесса. Новгородской судной грамотой определялось время исполнения документа: два месяца для рассмотрения земельных споров и один месяц для других дел7.

Таким образом, мы видим, что на самых ранних этапах существования государства складывалась традиция документального регулирования управления. Установился порядок удостоверения документов - приписи, справы, печати. Наконец, появляется слой специальных служилых людей, профессионально занимавшихся документированием, - дьяки и подьячие.

Форма документирования в этот период пока не была закреплена законодательно. Документы существовали в виде отдельных листов, тетрадей, книг, столбцов. Возникают определенные традиции и в технологии создания документа: подготовка черновика -редакция - оформление беловика.

Создание Русского централизованного государства, центром которого стало Московское княжество, отразилось на всем укладе страны. Стали более сложными экономические связи, наметился рост товарно-денежных отношений, усилилась общественная напряженность, активизировалась международная жизнь. В этих условиях государственное управление потребовало усиления своего аппарата, создания определенной управленческой системы.

В Судебнике 1497 г. были сформулированы принципы управления, характерные для развивающегося централизованного государства. Установлены различия между судебной деятельностью великого князя и бояр, определены порядок деятельности боярского суда, обязанности наместников в области местного управления и судопроизводства.

Судебник 1497 г. в основном описывал процедуру судопроизводства как главного способа принятия решения как по судебным, так и по административным вопросам. Последовательность движения документов была следующей: жалобник приходил к судье (боярину или окольничему) с челобитной. Иск принимался к

производству. Если вопрос выходил за рамки компетенции судьи, он должен был доложить об этом великому князю либо переадресовать к тому, кто ведал этими вопросами (ст. 2). После того как иск был принят, выписывалась срочная грамота, где указывался срок явки сторон и свидетелей в суд. При слушании дела обязательным было ведение судного списка. Решение суда записывалось на обороте (ст. 16). Дьяк приписывал судный список, а судья заверял его печатью. Великокняжеской печатью ведал печатник. Выигравшей стороне выдавали правую грамоту. Однако ряд несложных вопросов мог решаться единолично судьей без судебного разбирательства. Из всего этого можно сделать вывод о том, что в Судебнике уже обозначались документы, необходимые для процедуры вынесения решения, закреплялась последовательность действий, определялась компетенция должностных лиц, участвовавших в управлении8.

Судебник 1550 г. более подробно раскрывает порядок деятельности государственного аппарата и детальнее касается работы с документами. Статья 97 Судебника 1550 г. определила, что процесс управления должен основываться на законодательстве. Должностные лица при управлении государством должны были руководствоваться единым законом, включавшим в себя нормы уголовного, гражданского и административного права: «вперед всякие дела судити по этому судебнику». Статья 98 считала приговор Боярской думы необходимым элементом законодательства: «...а которые будут дела новые, а в сем Судебнике не написаны, и как те дела с государева доклада и со всех бояр приговору вершатся и те дела в сем Судебнике приписывать». Перечень должностных лиц, имевших право осуществлять суд от имени царя, приводился в ст. 1. К ним относились бояре, окольничий, дворецкий, казначей и дьяк.

Ряд статей устанавливал меру ответственности за ненадлежащее исполнение должностными лицами своих обязанностей. Если ошибочное решение было вынесено судьей не из корыстных побуждений, «без хитрости», то он не наказывался (ст. 2). Если же решение выносилось заведомо неверное, то судья обязан был выплатить сумму иска и троекратно оплатить судебные издержки. Решение об уголовном наказании высших должностных лиц принималось исключительно царем (ст. 3). Предполагалась ответственность и за фальсификацию документов. За составление ложного судного списка или искажение показаний сторон дьяка сажали в тюрьму (ст. 4). Подьячий за составление подложных документов подвергался телесному наказанию: «А подьячей, который запишет не по суду для посула без дьячего приказу, и того подьячего казнити торговою

казнью, бити кнутьем» (ст. 5). За ложное обвинение должностных лиц также предусматривалось наказание (ст. 6).

Большой интерес представляет ст. 7 Судебника. Она обязывала должностных лиц приказов принимать челобитные, относившиеся к их ведению. Если вопрос не относился к компетенции этого учреждения, судья должен был переадресовать жалобщика в другой приказ. Если вопрос не мог быть решен без участия царя, его передавали на его рассмотрение. За необоснованный отказ от приема челобитной судья должен был «быти от государя в опале». Жалобщик же, который после отказа судьи рассматривать челобитную самостоятельно обращался к царю, мог быть брошен в тюрьму. То есть Судебник уже пытался выделить и разделить уровни компетенции в управлении и ограничить непосредственные обращения царю как к носителю верховной власти. Статья 32 была направлена на предотвращение взяточничества и волокиты: было предусмотрено наказание и определен порядок возмещения убытков в случае «затяжки дела».

Схема рассмотрения и исполнения документов соответствует Судебнику 1497 г. Более четко устанавливался порядок удостоверения документа, непосредственно связанный с формой официального документирования. Дьяк сверял беловик документа, переписанного подьячим, с черновиком и приписывал его «по составам». Таким образом, устанавливалась столбцовая форма документирования с определенным порядком придания документу юридической силы и оригинальной методикой защиты документированной информации.

Все документы должны были храниться только у дьяка. За хранение документов у себя подьячий подвергался битью кнутом и лишался права занимать эту должность впредь (ст. 28).

На местах на заседании суда должны были присутствовать старосты и целовальники. Судный список вел земский дьяк. Староста и целовальник должны были обязательно приписать судный список (ст. 62).

Отпускные грамоты давались по указанию боярина или наместника. Они приписывались дьяком, и боярин или наместник прикладывали свою печать. Без такого удостоверения отпускная считалась недействительной. Отпускные грамоты могли выдаваться только в Москве, Великом Новгороде и Пскове (ст. 77).

Достаточно полно определялся Судебником порядок взимания пошлин. Этому вопросу посвящались ст. 8, 41, 77. Дифференцированно выплачивались пошлины судье, дьяку, подьячему: «боярину, или дворецкому и казначею на виноватом одиннадцать денег, а дьяку семь денег, а подьячему две денги».

Статья 72 Судебника предписывала земским избам ежегодно присылать в Москву копии разметных книг, где представлялась раскладка податей9.

Таким образом, рассмотрев два Судебника, мы можем сделать вывод о том, что в законодательстве постепенно увеличивалось внимание к вопросам документирования и работы с документами. Эти вопросы рассматривались в тесной связи с ведением судебного процесса. Но в рамках судопроизводства складывались основные принципы работы с документами. Законодательно закреплялась сама необходимость документирования процедуры принятия решения. Прежде всего, обеспечивалась юридическая сила документа установленным порядком удостоверения документов. Определялась ответственность за должностные преступления, в том числе за фальсификацию документов и волокиту. Затрагивались вопросы организации хранения документов. Устанавливалась процедура составления протокола - «ссудного списка». Не затрагивая технологических вопросов делопроизводства, Судебники отразили основные этапы документооборота (прием документа - исполнение - отправка). Законодательно закреплялась столбцовая форма создания документов.

Следует отметить, что традиция столбцового делопроизводства сложилась в Московской Руси XIV в. Эта форма была характерна для восточной культуры10. Столбцы были удобны для концентрации материалов и для наведения справок, обеспечивали защиту документированной информации. Основным недостатком столбцов была их непрочность: при скатывании и раскатывании отдельные ставы часто расклеивались. Кроме того, достаточно ощутимым был расход бумаги, так как текст писался с одной стороны. Поэтому в постоянной работе удобнее было пользоваться книгами и тетрадями, которые часто дублировали столбцы, а иногда составлялись и параллельно с ними11.

Судебники закрепили и уточнили должностной состав управленческого аппарата. Первыми назывались думные чины: боярин -высший сановник, близкий к князю; окольничий - второй чин после боярина; думные дворяне. Думные чины обычно давались людям, родственным царской фамилии. За ними следовали дети боярские - низший разряд свободных служилых людей, целовальники -посадские люди или черносошные крестьяне, целовавшие крест при избрании на различные должности в органах местного управления. Некоторые из думных чинов являлись судьями в приказах.

С первой половины XVII в. создание приказов стало оформляться законодательно. Специальными актами определялись его функции, штат, бюджет12. Во второй половине века устанавливалось

«указное число» подьячих для каждого приказа. При вступлении в должность должностные лица давали присяги - крестоприводные записи, где перечислялись их обязанности, в том числе и в области делопроизводства.

Важнейшее место в деятельности приказов занимали дьяки и подьячие. Они составляли основу всего приказного управления. Это можно объяснить тем, что в результате долгого, иногда пожизненного, сидения в своих приказах они становились глубокими знатоками всего государственного механизма и его делопроизводства. Судьи менялись гораздо чаще. Многие вопросы дьяки решали самостоятельно (единолично), а спорные (судебные) дела решались коллегиально. Дьяку подчинялись подьячие, которые делились на три статьи - «старые», «средней руки» и «молодые». «Старые» подьячие, как правило, заведовали структурными частями приказов - столами и повытьями. «Средние» подьячие справлялись в старых отпусках и составляли документы, а «молодые» подьячие переписывали их набело. Тех же правил придерживались и в местных правительственных учреждениях13.

Сложившаяся система управления нашла свое отражение в Соборном уложении 1649 г.14 В отношении делопроизводства Уложение показывает преемственность общих принципов Судебников. Однако ряд вопросов документирования был детализирован и дополнен.

Обратим внимание на то, что Уложение 1649 г. отличалось систематичностью изложения. Это нашло отражение в разделении этого документа на 25 глав и 967 статей.

Глава IV Уложения «О подпищеках, и которые печати подделывают» устанавливает смертную казнь за составление поддельных грамот и печатей. Рассмотрим, какие виды фальсификации документов определялись законом: подготовка грамоты от имени государя («Будет, кто грамоту от государя напишет сам себе воровски»); внесение исправлений и поправок в подлинные грамоты без особого указания («в подлинной государевой грамоте и в иных каких приказных писмах что переправит своим вымослом, мимо государева указу и боярского приговору»); подделка подписей («или думных и приказных людей и подьяческая рука подпишет»); подделка печатей. Это позволяет сделать вывод о сложившемся порядке удостоверения документов, связанном с обязательным подписанием и приложением печати.

Наибольший интерес представляет Х глава Уложения «О суде». Глава включает 287 глав. Статья 1 определяла круг должностных лиц, осуществлявших правосудие от имени царя: бояре, окольничьи, думные люди, дьяки, судьи и всякие «приказные люди». Согласно

ст. 2 дела, которые не могли быть решены в приказах, докладывались царю и Боярской думе.

Статья 11 внесла дополнения в порядок документирования судебного процесса. На заседании суда записи вел подьячий. В записях не должно было быть исправлений, приписок и «скребений». Затем записи передавались для подписания истцу и ответчику. За неграмотных могли прикладывать руки доверенные лица. Подписание судного списка участниками процесса ранее в Судебниках не предусматривалось. Подьячий переписывал документ набело, дьяк сверял и приписывал беловик.

Далее описывался процесс формирования столбца. До вынесения решения записи с подписями истца и ответчика хранились у подьячего. После завершения дела они подклеивались к судному делу. Таким образом, если Судебник определил технику документирования, то Уложение закрепило технологию формирования первичного комплекса документов. Это позволило говорить о складывании так называемого «столбцового делопроизводства».

В Соборном уложении нашла отражение тенденция регулирования потоков челобитных, направляемых на имя государя. Подробно оговаривается очередность обращений. Сначала в приказ, а затем, в случае невынесения решения, - царю. В обращении к государю челобитчик должен был подробно описать, что было сделано по его вопросу в приказе и почему его не удовлетворяет решение (ст. 20). За обращение к царю в обход приказа предусматривались различные формы наказания.

Следует отметить, что через порядок вершения судебных дел Соборное уложение позволяет разглядеть попытки регулирования процесса управления. В ст. 24 оговаривается ответственность судьи за необоснованное отсутствие на службе. Статья 25 закрепляет дни, в которые государственные учреждения не «вершат суда». К выходным относились воскресения и церковные праздники. По субботам рабочий день заканчивался в 3 часа.

Целый ряд статей (с 27 по 105) посвящался ответственности за оскорбление должностных лиц и правилам поведения в учреждении: «А кого судьи велят поставити к суду, и истцу и ответчику, став перед судьями искати и отвечати вежливо и смирно и не шум-ко, иперед судьями никаких невежливых слов не говорити и межь себя не бранитися» (ст. 105). Специальная третья глава Уложения устанавливала правила поведения на государевом дворе.

Статья 23 запретила подписывать приговор «приказным» лицам, отсутствовавшим по болезни или другим причинам при вынесении решения. Эта же статья определила, что отсутствие кого-либо из должностных лиц не может помешать рассмотрению вопроса.

Соборное уложение установило обязательность регистрации «судных дел» в приказах. Во всех приказах должны были быть книги, куда записывалась дата иска, участники спора, содержание иска, решение, судебные пошлины (ст. 128). То есть создавались предпосылки для ведения срокового контроля.

В тексте Уложения называются многочисленные виды и разновидности документов, образующихся в деятельности приказов: исковая челобитная, приставная память (указание приставу обеспечить явку ответчика в суд), наказная память (распоряжение суда о совершении необходимых по делу действий), зазывная грамота (повестка ответчику явиться в суд), мировая челобитная (о разрешении конфликта сторонами до судебного заседания), отсрочная челобитная (о переносе срока судебного разбирательства).

Активно велась переписка между приказами и местными учреждениями. По земельным вопросам направлялись отказные грамоты (о наделении просителя землей), сыскные грамоты (предписание о проверке правильности челобитной), ввозная грамота (о праве владения поместьем). Кабальные записные книги должны были ежегодно присылаться воеводами и губными старостами в Москву, в Холопий приказ.

Уложение 1649 г. подтвердило требования к оформлению различных договоров. Законодательно была закреплена форма крепости - договора, которым обычно оформлялись сделки на земельное владение, крепостных крестьян, кабальных холопов, составленного, удостоверенного и зарегистрированного площадным подьячим в специальной книге (ст. 246).

Специально порядку оформления проезжих грамот (разрешение на выезд из Московского государства) посвящена VI глава Уложения. Без этого документа отправляться в чужие страны было запрещено под страхом наказания. За получением проезжей грамоты нужно было обращаться с челобитной в Москве к государю, а на местах - к воеводам.

Печатным пошлинам посвящается XVIII глава Уложения. Печатные пошлины взимались за приложение печати к различным документам, выдаваемым приказами по обращениям частных лиц. Сбором пошлин ведал Печатный приказ.

Соборное уложение, таким образом, расширило нормативное регулирование процессов делопроизводства, затронуло отдельные организационные вопросы управления. Достаточно подробно раскрывался процесс принятия решений по челобитным. Устанавливалась очередность обращений и условия передачи их высшему руководству. В процессе работы с челобитными возникли основы регистрации документов, формирования срокового контроля. За-

креплялась функциональная дифференциация разновидностей управленческих документов. Столбцовая форма документирования, удостоверения документов, формирования первичного комплекса в Уложении приобрела законченный вид.

Нормы, связанные с организацией процессов управления и документирования, фиксировались не только в основных законодательных актах эпохи. Часто организационные вопросы включались в распорядительные документы, издаваемые от имени царя и Боярской думы. Основным видом такого документа был указ, или указная грамота. Содержание указных грамот могло быть самым различным. В них фиксировались законодательные решения, пожалования, конфискация земель, служебные назначения, распоряжения судебного характера.

Порядок управления, обязанности должностных лиц устанавливали уставные грамоты. Особые губные, наместничьи, земские грамоты выдавались верховной властью в связи с введением на местах новых органов управления и определением порядка назначения или избрания должностных лиц. Поручения должностному лицу, посылаемому по распоряжению верховной власти, оформлялись наказом (наказной памятью). Направление с поручением фиксировалось также в доездной памяти. Тексты каждого вида документа имели определенную схему построения. В таких документах помимо конкретных поручений должностным лицам часто излагалась методика их исполнения и обязанности в области доку-ментирования15.

Таким образом, мы видим, что на самых ранних этапах формирования российской государственности письменные памятники содержали вопросы, связанные с организацией системы управления, документами, регулирующими различные стороны жизни людей. Характерной особенностью регламентации деятельности государственного аппарата и делопроизводства в этот период является то, что она неразрывно связана с организацией судопроизводства. Специально вопросы работы с документами не поднимались в законодательстве, а проявлялись в рамках регулирования судебного процесса.

Помимо традиций в организацию управленческого процесса постепенно начинает включаться законодательство. Особенностью появившейся законодательной регламентации процессов управления и делопроизводства является то, что закон не устанавливал новых правил и норм, а закреплял уже сложившиеся. В законодательстве нашли свое отражение прежде всего общие принципы управления, вопросы регулирования частно-договорных отношений, придания юридической силы отдельным видам документов,

ответственности должностных лиц за работу с документами. Кроме законодательных актов, определенные организационные функции в этот период выполняли распорядительные документы, в которых формулировались конкретные управленческие задания, должностные обязанности служилых людей, а иногда и способы их реализации. Вопросы технологии работы с документами практически не регламентировались и решались исходя из сложившегося порядка.

Примечания

1 Сахаров А.Н. Дипломатия Древней Руси. IX - первая половина Х века. М., 1980. С. 123.

2 Там же. С. 166.

3 Памятники права Киевского государства веков) / Памятники русского права. М., 1952. Вып. 1. С. 23-24, 45-46.

4 Илюшенко М.П. История делопроизводства в России (до 1917 г.): Учеб. пособие. М.: РГГУ, 2007, С. 12.

5 Памятники права Киевского государства. С. 105-130.

6 Илюшенко М.П. Указ. соч. С. 15.

7 Там же. С. 24-25.

8 Там же.

9 Судебники XV-XVI вв. // Законодательные памятники Русского централизованного государства. М.; Л., 1952.

10 Шмидт С.О. У истоков российского абсолютизма. М., 1996. С. 456.

11 Шмидт С.О., Князьков С.Е. Документы делопроизводства правительственных учреждений России XVI-ХVП вв. М., 1985. С. 16-17.

12 Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России и ее роль в формировании абсолютизма. М.,1987. С. 21.

13 Шмидт С.О., Князьков С.Е. Указ. соч. С. 11.

14 ПСЗ РИ. Т. 1. № 1.

15 Шмидт С.О., Князьков С.Е. Указ. соч. С. 27-39.