Куда двигаться реформе межбюджетных отношений?

а также оформить право собственности на имущество, которое может быть арестовано судебными приставами-исполнителями на подставных лиц. К моменту исполнения процедур принудительного взыскания налога налогоплательщик может продолжать свою финансово-хозяйственную деятельность, однако обеспечить поступление задолженности по уплате налога не представится возможным.

В соответствии со ст. 32 НК РФ налоговые органы при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в органы налоговой полиции для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. На практике реализация взаимодействия в рамках ст. 32 НК РФ зачастую ограничивается направлением налоговыми органами в подразделения ФСНП РФ актов выездных налоговых проверок, в результате которых установлена неуплата налогов в сумме <200 ММРОТ для физических лиц, <1000 ММРОТ -для юридических лиц. Представляется необходимым совершенствование взаимодействия подразделений МНС РФ и ФСНП РФ по проведению скоординированных действий в отношении налогоплательщиков, имеющих недоимку по уплате налогов и не предпринимающих действий по ее погашению.

Однако, по мнению автора, использование сил и средств налоговой полиции, а также возможностей по проведению оперативно-розыскных мероприятий необходимо осуществлять на более ранней стадии, для того чтобы обеспечить возмещение денежных средств в бюджет при уклонении налогоплательщика от погашения недоимки. В качестве критерия отбора налогоплательщиков для осуществления в отношении них скоординированных действий со стороны подразделений ФСНП РФ и МНС РФ предлагается использовать показатель П

Псино. = (Су - ст - С) / С , где Су - сумма налогов, самостоятельно уплаченная налогоплательщиком по итогам налогового периода,

С. — сумма налогов, уплаченная налогоплательщиком после получения требования об уплате налога, Сп — сумма налогов, взысканная за счет денежных средств или другого имущества налогоплательщика в принудительном порядке, Су — сумма налогов, начисленная по результатам налогового периода.

Исходя из изложенного выше представляется целесообразным предложить схему взаимодействия подразделений МНС РФ и ФСНП РФ, позволяющую повысить эффективность принудительного взыскания налогов в случае неисполнения обязанности налогоплательщика по уплате налога (см. рис. 3).

КУДА ДВИГАТЬСЯ РЕФОРМЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ?1

О. В. БЕРГ,

кандидат экономических наук, кандидат юридических наук, председатедь совета Экспертного центра

При рассмотрении межбюджетных отношений Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований В. Христенко предлагает систему их реформирования, описываемую принципом «разделение не денег, а полномочий»2.

Однако не все из этих предложений представляются достаточно точными и обоснованными.

В частности, неточным является вывод о необходимости «закрепления полномочий всех трех видов (по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и непосредственному

1 Статья впервые опубликована в журнале "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях" № 13 (61) 2002 года.

2 В.Христенко. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий//Рос-сийская газета. 2000, 17 февраля.

осуществлению полномочий) за одним и тем же уровнем власти». Например, основное нормативно-правовое регулирование полномочий органов власти любого уровня осуществляется органами власти более высокого уровня в соответствии с принципом разделения властей. Необоснованным представляется также требование обязательного указания в нормативно-правовых актах, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, источников их финансирования. Например, не следует смешивать нормы отраслевого и бюджетного законодательства, поскольку определение доходных источников бюджетов регионов и расчеты бюджетной обеспеченности целесообразно проводить не при принятии каждого отраслевого нормативно-правового акта, а в процессе утверж-

дения бюджетов субъектов Российской Федерации и нормативов межбюджетного регулирования один раз в год. При организации системы четкого учета и полного финансирования «федеральных мандатов» их наличие нельзя считать недостатком межбюджетных отношений.

Вывод о том, что все налоги должны быть только собственными для какого-либо уровня бюджетной системы, верен, однако его теоретического обоснования не дано. Между тем оно необходимо для проверки правильности любого, сколь угодно априори очевидного, вывода. В частности, в данном случае из действительно обоснованного требования стабильности налоговой системы, обеспечивающего заинтересованность и налогоплательщиков, и региональных (местных) органов власти в увеличении базы налогообложения, то есть, в первую очередь, объемов производства продукции, другой вывод — об установлении системы только собственных налогов - делается без должного обоснования. Восполняя этот пробел, можно утверждать, что с расчетно-финансовой точки зрения, система собственных налогов регионов и муниципальных образований тождественна системе отчислений в региональные и местные бюджеты от федеральных налогов с постоянными нормативами и правом субъектов Российской Федерации и муниципальных образований понижать нормативы этих отчислений вплоть до их отмены, поскольку эти права аналогичны праву вводить и отменять собственные налоги в пределах установленного Российской Федерацией перечня.

По существу, различие между системами собственных налогов и постоянных отчислений от налогов вышестоящего уровня возникает лишь при установлении права субъектов Российской Федерации и муниципальных образований вводить произвольную систему налогов.

Представляется, однако, что предоставление такого права регионам и муниципальным образованиям нецелесообразно и неправомерно. Во-первых, учитывая значительный дефицит бюджетов большинства из них, это приведет к нарушению ими баланса фискальной и стимулирующей функций собственной системы налогов и повлечет отрицательные последствия соответственно для региональной или муниципальной экономики. Введение же какой-либо системы ограничений общего налогового бремени представляется технически весьма затруднительным, учитывая множественность и принципиально различный характер объектов налогообложения для разных налогов. Во-вторых, такое право не вытекает из конституционных особенностей федеративного устройства России. В соответствии с ч. 3 ст. 75

Конституции Российской Федерации общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом. Сводный перечень налогов и сборов в Российской Федерации, безусловно, относится к общим принципам налогообложения, следовательно, субъекты Российской Федерации вправе вводить только такие налоги и сборы, которые установлены Федеральным законом.

Таким образом, единственным различием между системой собственных налогов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и системой отчислений от федеральных налогов с постоянными нормативами является только «психологический» аспект, заключающийся в уверенности регионов и муниципальных образований в том, что их собственная налоговая система полностью им подконтрольна, а система отчислений от федеральных налогов, даже с гарантированными федеральным законом постоянными нормативами отчислений, не находится под их полной юрисдикцией. Однако это различие не имеет под собой реальной основы, поскольку отмена как системы постоянных отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от налогов вышестоящего уровня, так и системы их собственных налогов может быть изменена с равной возможностью Федеральным законом. В то же время следует учитывать, что «психологический» фактор стимулирования органов власти регионов и муниципальных образований в увеличении налоговых доходов на их территории весьма важен и имеет в объеме этих доходов реальное количественное выражение. Следовательно, пока «психологический» фактор якобы большей стабильности собственной налоговой системы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по сравнению с системой отчислений от налогов вышестоящего уровня с постоянными нормативами, пусть даже ошибочно понимаемый, имеет место, собственная налоговая система для них предпочтительна.

Предложение о фиксировании на ближайшие три года базовых пропорций распределения основной части трансфертов и распределении, по сложившейся методике, только небольшой оставшейся части Фонда финансовой поддержки регионов представляется неоднозначным. Целью фиксирования нормативов отчислений из Фонда в бюджеты регионов является создание стабильной системы межбюджетного регулирования. Однако стабильность является результатом неизменности не непосредственно нормативов отчислений, а методики их расчета (при условии восприятия ее регионами как справедливой). В частности, в случае появления

нового, значительного по размеру источника налоговых доходов бюджета одного из регионов (например при введении в действие на его территории крупного промышленного предприятия), которое нельзя считать результатом деятельности только органов государственной власти этого субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в нем, соответствующее изменение нормативов отчислений в бюджеты регионов должно быть воспринято как вполне справедливое и не нарушающее принципа стабильности межбюджетного регулирования, в том числе органами государственной власти этого субъекта Российской Федерации.

Таким образом, с точки зрения одной из целей эффективной организации межбюджетного регулирования — обеспечения стабильности методики (формул) расчета показателей финансовой помощи регионам, фиксирование непосредственно нормативов отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации из Фонда финансовой поддержки регионов является неверным решением, не обеспечивающим соблюдения принципа стабильности, поскольку полученные по неизменной формуле нормативы отчислений имели бы несколько иное значение.

Требование соблюдать баланс между необходимостью установления единых основ бюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и, в то же время, избегать их чрезмерной регламентации является, безусловно, правильным, однако носящим чрезмерно общий характер. При этом предложения установить в качестве критериев такого баланса недопустимость введения федеральных законодательных норм, соблюдение которых, во-первых, не может быть обеспечено (проверено) или, во-вторых, не оказывает существенного влияния на общее состояние бюджетной системы, представляются не решающими проблемы ее необходимой регламентации.

Первое предложение следует толковать как вводящее ограничения на содержание норм федеральных законов с точки зрения лишь возможностей контроля за их соблюдением, поэтому оно не может,'в принципе, считаться устанавливающим критерий степени детальности правового регулирования бюджетных отношений в регионах и муниципальных образованиях. Второе предложение также не может толковаться как определяющее критерий разграничения норм, регулирующих бюджетные отношения, на установленные федеральными законами, с одной стороны, и законами субъектов Российской Федерации, правовыми актами муниципальных образований - с другой, поскольку как первые, так и вторые могут вводить и положения, оказывающие существенное влияние на предмет регулирования, и не относящиеся к таковым.

Представляется, что принципом, определяющим, какие требования организации бюджетных отношений должны устанавливаться федеральными законами, а какие — региональными и местными нормативными актами, должен быть принцип универсальности правового регулирования бюджетных отношений с учетом их региональных и местных особенностей, вытекающий из условия единственности оптимального варианта организации бюджетных отношений в зависимости от условий их организации. В соответствии с этим принципом федеральными законами должны устанавливаться все правила организации бюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, в том числе бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, нормативы доходов (включая предельные значения ставок налогов) и расходов из региональных и местных бюджетов, правила организации бюджетного процесса, за исключением только таких правил организации бюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, которые зависят от региональных и местных особенностей.