Конституция Удмуртии: природа, эволюция и современность

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

71

УДК 340

В.Ю. Войтович

КОНСТИТУЦИЯ УДМУРТИИ: ПРИРОДА, ЭВОЛЮЦИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Рассматриваются конституционные основы развития субъектов РФ на примере Удмуртской Республики. Проводится анализ норм Конституции РФ и Конституции УР.

Ключевые слова: Конституция, государственное устройство, субъекты РФ.

Модель современной Конституции РФ характеризует более высокий, чем когда-либо в политической истории, уровень демократических принципов и установок, на которых должен основываться общественный и государственный строй. Среди этих принципов и установок особенно существенны следующие: верховенство Конституции как закона, обладающего высшей юридической силой и имеющего прямое действие (п. 1 ст. 15); признание и гарантия прав человека и гражданина на уровне международных стандартов (ст. 2, п. 4 ст. 15); политический и идеологический плюрализм (пп. 1, 3 ст. 13); ограничение власти государства (правовое государство); возложение на государство определённых социальных функций (социальное государство); обеспечение демократических форм правления - разделение властей (ст. 10); парламентаризм, всеобщее избирательное право; разумное соотношение централизации и децентрализации в государственном устройстве; вовлечение государства в мировое сообщество и, как следствие, признание примата международного права.

В Удмуртии, как и в других национальных субъектах Российской Федерации, конституционное строительство оказалось сложным и трудным процессом.

Первая Конституция Удмуртской АССР, принятая в условиях тоталитарного режима и массовых политических репрессий 14 марта 1937 г. узаконила Удмуртскую АССР социалистическим государством рабочих и крестьян, которое имело свой высший орган государственной власти, принимающий законы, - Верховный совет, избираемый населением республики на основе всеобщего, прямого избирательного права при тайном голосовании, а также правительство - Совет народных комиссаров (с марта 1946 г. - Совет министров), образуемый Верховным советом.

Удмурты сформировались в нацию и, как другие нации, обладали народным и национальным суверенитетом. Былое национальное недоверие сменилось отношениями дружбы, сотрудничества, взаимопомощи с русским и другими советскими народами. В результате выросли и окрепли Советы депутатов трудящихся, которые составляли политическую основу Удмуртской АССР. При всех известных издержках системы Советов, прежде всего их подчинённости партийным органам, они сыграли положительную роль в формировании национальной государственности, обеспечении правового статуса автономных республик как субъектов РСФСР.

Переход к качественно новому этапу национально-государственного строительства создал более благоприятные условия для дальнейшего развития государственности, экономики и культуры Удмуртской АССР, укрепления интернациональных связей. Национальная государственность в форме политической автономии показала, что она является качественно более высокой формой государственности, соответствующей уровню исторического развития Удмуртии.

В Конституции Удмуртской АССР 1978 г. получили отражение основные положения важнейших законодательных актов, принятых в республике в соответствии с общесоюзными актами. В Удмуртской АССР, как и во всей стране, была проведена большая работа по совершенствованию действующего законодательства, направленного на развитие демократических основ государственной власти. В частности, были разработаны и приняты законы о сельских, поселковых, районных Советах, позволившие поднять их работу на уровень современных задач, укрепить их связи с народом [1. С. 286]. Конституция Удмуртской АССР, следуя этому принципиальному курсу, знаменовала собой новый шаг вперед.

Несмотря на то что в конституционном законодательстве 1977-1978 гг. укрепление союзных начал нашло выражение в расширении предметов ведения Союза ССР, союзные и автономные республики, в том числе Удмуртская АССР, не только сохранили, но и увеличили гарантии своих прав.

Особую значимость приобрело конституционное закрепление за автономной республикой права принятия своего Основного Закона и внесения в него изменений. В отличие от предыдущего конституционного законодательства, теперь автономные республики в соответствии с Основным Зако-

ном были наделены правами принятия и объявления своей Конституции. К новым правам автономной республики также относилось право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР и союзной республики.

Советская национальная государственность в период «развитого социализма» вступила в новый этап развития. Формы национальной государственности приобрели новые черты для дальнейшего развития национальных республик. С августа 1991 г. начался новый этап, который был обусловлен строительством обновленной России.

Принятие Конституции Удмуртской Республики 7 декабря 1994 г. знаменовало важный этап формирования современной государственности Удмуртской Республики. Прежде всего, были осуществлены преобразования высших органов государственной власти и управления, утвердилась республиканская символика: гимн, флаг, герб, приняты законы «О Президенте УР», «О Верховном Совете УР», «О местном самоуправлении» и др. [2. С. 110,111; 3. С. 174].

На основе новых принципов конституционного законодательства Российской Федерации Удмуртская Республика провела реформу своей государственной и правовой систем: провозгласила принципы приоритета прав и свобод человека с учетом многонационального состава населения республики; разделила государственную власть на законодательную, исполнительную и судебную (судебная власть включает Конституционный суд УР, Верховный суд УР, Арбитражный суд УР, районные (городские) и мировые суды); ввела должность Президента республики; закрепила однопалатный состав парламента; создала единую избирательную систему.

Общедемократические преобразования в стране позволили законодательно закрепить самобытный путь развития Удмуртии в составе России, определить перспективы её отношений с федеральным центром, последовательно обеспечить конституционное, гибкое сочетание суверенитета Российской Федерации и самостоятельности республики в качестве её субъекта, интересов Удмуртской Республики с общефедеральными интересами.

Последовательно продолжается процесс совершенствования конституционного законодательства, приведения республиканских нормативных актов в соответствие с федеральными, оптимизации взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и Удмуртской Республики. Принятые федеральные законы «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г., «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г.), «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000 г. и др. имеют принципиальное значение для современной российской государственности.

К сожалению, нельзя обойти конституционно-правовую проблему, которая проявляется в наличии коллизий между федеральной Конституцией и федеральным законодательством, с одной стороны, и конституциями (уставами), а также текущим законодательством субъектов Российской Федерации - с другой. Правовой нигилизм федеральных властей в свою очередь отразился и на законодательстве субъектов Российской Федерации, в частности Удмуртской Республики. Не может не настораживать достаточная распространённость нарушений в конституционном и текущем законодательстве Удмуртской Республики конституционных основ российского федерализма, поскольку и сегодня, соглашаясь с федеральной моделью, в республике игнорируют отдельные положения Российской Конституции, нормы федеральных нормативных актов, порой закрепляется собственное видение правового регулирования конституционных основ федерализма.

Рассматривая российскую государственность в современных условиях, необходимо подчеркнуть, что Россия, согласно п. 1 ст. 1 Конституции РФ, является демократическим, федеративным, правовым государством. Эти признаки в полной мере определяют конституционно-правовую природу субъектов Российской Федерации, в том числе Удмуртской Республики. В Конституции УР, зафиксировавшей Удмуртскую Республику как социальное и правовое государство (п. 1 ст. 6, п. 1 ст. 7), не узаконена республика как демократическое государство, что в первую очередь определяется народовластием; как организацию всего народа, проживающего на данной территории, с признанием человека, его прав и свобод высшей ценностью; демократия как основа образа жизни в УР и его политический режим; идеологическое многообразие и политический плюрализм.

ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2010. Вып. 1

Исходя из п. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в субъектах Российской Федерации является их многонациональный народ. Однако, анализируя Конституцию УР (с учётом последних изменений), необходимо отметить нарушения, противоречащие основам конституционного строя Российской Федерации. Так, в п. 1 ст. 3 Конституции УР закреплено положение о том, что носителем государственности и источником власти в Удмуртской Республике является народ (в редакции Закона УР от 26 февраля 2002 г. № 14-РЗ). По теории немецкого философа Фридриха Ницше (1844-1900), народ - бесформенный материал, из которого «герои» творят свою историю. В Удмуртии в настоящее время проживает свыше 70 разных народностей, с которыми необходимо считаться, уважать их права.

В п. 1 ст. 4 Конституции РФ зафиксировано, что суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции страны и федеральных законов распространяется на всю её территорию исходя из волеизъявления и суверенности многонационального народа, обеспечивает тем самым целостность и неприкосновенность своей территории. Поэтому субъект Российской Федерации находится в едином правовом пространстве России, едином и неделимом. Каждая попытка субъекта конституционно определить себя государством (в Конституции УР это отображено в 5 статьях: п. 1 ст. 1; п. 2 ст. 2; п. 1 ст. 4; п. 1 ст. 6; п. 1 ст. 7; в гл. 3 Удмуртская Республика определена как государство в составе РФ) так или иначе подрывает федеративные основы, что не должно иметь места. До настоящего времени в Конституции УР не закреплено положение о том, что суверенитет Российской Федерации распространяется на территорию Удмуртской Республики. Это подтверждено и определением Конституционного суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 249 «О положениях Федеративного договора», предусматривавшим суверенитет республик (понятие «государство» это подразумевает. - В.В.) и позволявшим тем самым обоснование ограничения суверенитета Российской Федерации, её конституционноправового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик. Указанные положения не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.

В целях реализации ст. 2 Конституции РФ, ст. 2 Конституции УР, в которых закрепляется человек, его права и свободы как высшая ценность, признание, соблюдение защиты прав и свобод человека и гражданина как обязанность государства, Государственный совет УР в феврале 2004 г. принял Закон «Об уполномоченном по правам человека в Удмуртской Республике». Впервые в Удмуртии появился институт уполномоченного по правам человека, в который может обратиться любой гражданин Удмуртской Республики в целях защиты своих прав и свобод. Особенно это необходимо в условиях констатации, зафиксированной в гл. 2 Конституции УР «Защита прав и свобод человека и гражданина». Если правам и свободам в ней было посвящено (первоначальный вариант. - В.В.) 46 статей (39,3%), в том числе конституционных норм - 111 (48,26%), то с учётом редакции последующих законов УР - 4 статьи (5,6%), в том числе конституционных норм - 6 (2,5%). В сравнении с Конституцией РФ соответственно: 48 (35,0%); 4 (5,6%), в том числе конституционных норм 114 (33,6%); 6 (2,5%) (прил. 1, 2).

Исходя из указанных цифр, правомерным является вопрос: «Какова же сущность Конституции УР - закона, обладающего высшей юридической силой, принятой от имени многонационального народа, проживающего на территории Удмуртской Республики?»

При этом в Конституции РФ оговаривается, что перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление общепризнанных прав и свобод (п. 1 ст. 55). Закреплён обращённый к законодателю запрет издавать законы, отменяющие или умаляющие права человека (п. 2 ст. 55). Конституция РФ воспроизводит в основном формулу ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, но уточняет её применительно к российской действительности.

Права человека и гражданина могут быть ограничены при двух условиях:

1) только федеральным законом (а не законами субъектов федерации);

2) для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (п. 3 ст. 55).

Таким образом, защита основ конституционного строя выдвинута на первый план.

Объём полномочий субъекта Российской Федерации определяется его статусом. В ст. 73 Конституции РФ закреплено, что «субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации». По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и в соответствии с

ними правовые акты субъектов Федерации. Общие требования к конституциям и уставам субъектов Российской Федерации закреплены в гл. 1 (ст. 1-16) «Основы конституционного строя» Конституции РФ. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ законодателям необходимо учитывать, что система органов власти субъектов Федерации устанавливается самим субъектом Российской Федерации в своих конституциях и уставах, но с учётом основ конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определёнными федеральными законами. На этой основе и осуществляется единство системы государственной власти в Российской Федерации, которое обеспечивается федеральной Конституцией и законами, а также механизмами координации деятельности и институтами представительства.

Необходимо также отметить, что в гл. 5 «Государственный совет Удмуртской Республики» в редакции Закона Удмуртской Республики от 29 декабря 2005 г. имеются определённые неточности, которые необходимо устранить. Так, в п. 1 ст. 33 указано, что «депутатом Государственного совета Удмуртской Республики может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и обладающий пассивным избирательным правом». Таким образом, усматривается несогласованность с п. 2 ст. 3 Конституции РФ. Кроме того, нарушена гарантированная государством возможность граждан участвовать в выборах в органы государственной власти, закреплённая в п. 2 ст. 32 («право избирать и быть избранным в органы государственной власти...»), в которой предусматривается активное и пассивное избирательное право. Это право граждан стоит в центре всех процессов формирования органов государства, то есть носит властеобразующий характер. «Право избирать и быть избранным, - отмечает М.В. Баглай, - в наибольшей степени даёт ощущение принадлежности гражданина к своему государству и демократизма этого государства» [4. С. 211]. Свобода выбора является важнейшим фактором интеллектуального совершенствования человека, нормального духовного и нравственного развития каждой личности.

Правильно подметил английский теоретик политического либерализма Дж. С. Миль (18061873), идеи которого и поныне определяют развитие конституционного права (их брал на вооружение основатель социалистического государства В. И. Ленин. - В.В.), способность человека понимать, судить, различать, что хорошо и что дурно, умственная деятельность и даже нравственная оценка предметов упражняются только тогда, когда человек делает выбор [4. С. 212]. Этим следует объяснять и то обстоятельство, что для политически активных граждан выборы в органы власти - это нормальная потребность и возможность выражения своей позиции.

Таким образом, закрепление в Конституции Удмуртской Республики указанного полномочия противоречит Конституции Российской Федерации. Далее, в п. 2 ст. 39 Конституции Удмуртской Республики предусмотрено, что законы, принятые Государственным советом, направляются Президенту Удмуртской Республики, который обязан подписать и обнародовать закон либо отклонить его в десятидневный срок с момента поступления. Следует отметить, что в п. 1 ст. 107 Конституции РФ констатируется: «Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования», а п. 3 указанной статьи гласит: «Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы (то есть квалифицированный большинством. — В.В.), он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации . и обнародованию». Законодатель предусмотрел обязанность Президента РФ подписать федеральный закон после преодоления Парламентом России его вето. В то же время в п. 3 ст. 39 Конституции Удмуртской Республики отмечается, что, если закон (повторно) одобряется квалифицированным большинством от установленного числа депутатов Государственного совета, он не может быть повторно отклонён Президентом УР и подлежит обнародованию в семидневный срок. Такое положение также противоречит федеральной Конституции, в частности п. 3 ст. 107.

Одним из основополагающих принципов построения взаимоотношений Федерации с субъектами является принцип верховенства федеральной Конституции и федерального законодательства, что зафиксировано в п. 4 ст. 7 Конституции УР. В случае расхождения и противоречия законов Федерации и нормативных актов субъекта Федерации должен действовать нормативно-правовой акт Федерации (п. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Субъект Федерации вправе обратиться с ходатайством (запросом) в Конституционный суд РФ о проверке конституционности нормативного акта Российской Федерации (п. «а» ст. 125 Конституции

ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2010. Вып. 1

РФ). Таким образом, могут и должны быть разрешены разногласия между федерацией и её субъектами относительно содержания законов и иных нормативно-правовых актов.

Исключительное значение имеет расширение профессиональной деятельности депутатов, сохранение преемственности в их деятельности, что будет являться существенным укреплением основ парламентаризма. Считаем, что дальнейшее укрепление законодательного органа в республике приведёт, во-первых, к увеличению числа законопроектов, представляемых главой исполнительной власти и правительством; во-вторых, к упорядочению контрольных функций парламента; в-третьих, к совершенствованию избирательной системы и закона о статусе депутата.

Конституционный суд является высшим органом государственной власти по защите конституционного строя республики. Однако процесс становления и деятельности конституционного судопроизводства в республике пока не свершился. Полагаем, что Конституционный Суд республики самостоятельно и независимо должен рассматривать дела по вопросам, отнесённым к исключительной компетенции республики, а при рассмотрении вопросов, отнесённых к совместному ведению, должен ориентироваться, прежде всего, на Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство. Необходимо предусмотреть реализацию права суда участвовать в разрешении вопросов, связанных с установлением неконституционности действий должностных лиц. Нелогично то, что Конституционный суд не задействован в процессе формирования органов государственной власти республики.

В связи с этим необходимо отметить, что в Конституции Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (с изм. от 29 декабря 2005 г.) в п. 1 ст. 7 чётко зафиксировано, что Удмуртская Республика -правовое государство. Все его органы и учреждения, должностные лица, граждане и их объединения действуют в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, Конституцией и законами Удмуртской Республики и, согласно п. 5 ст. 7 Конституции УР, подлежат государственной защите на территории Удмуртии.

Поэтому Конституционному суду Удмуртской Республики в Конституции Удмуртии отведено достойное место. Его роль и значение по праву отражены в п. 1 ст. 9, п. 1 ст. 37, чч. 21, 22 ст. 47,

ст. 57, 58 Конституции Удмуртской Республики. Это, прежде всего, выражается в том, что Конституционный суд Удмуртской Республики должен разрешать дела о соответствии Конституции УР следующих актов: 1) законов Удмуртии, нормативных актов Президента, Государственного совета, Правительства Удмуртской Республики; 2) законов и иных нормативных актов Удмуртской Республики, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Удмуртии и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Удмуртской Республики; 3) договоров между органами государственной власти субъектов РФ и др.

Кроме того, Конституционный суд УР должен разрешать споры о компетенции: 1) между органами государственной власти УР; 2) между высшими органами государственной власти УР и другими.

Среди полномочий Конституционного Суда УР особо следует выделить толкование Конституции Удмуртской Республики - специальное, обладающее официальным и общеобязательным характером разъяснения положений как федеральной Конституции, так и Конституции Удмуртии в целях обеспечения их адекватного понимания и правильного применения субъектами права. Толкование должно осуществляться по запросам Президента, Государственного совета и Правительства Удмуртской Республики.

Толкование Конституции УР наряду с рассмотрением конституционных жалоб должно быть главным направлением в деятельности Конституционного Суда Удмуртской Республики.

Принципами конституционного судопроизводства являются как общие конституционные принципы осуществления правосудия в Российской Федерации, так и принципы непосредственного конституционного судопроизводства, которые должны быть сформулированы в конституционном законе Удмуртской Республики «О Конституционном суде Удмуртской Республики». Это такие принципы, как независимость, коллегиальность, гласность, устность разбирательства, непрерывность судебного заседания, состязательность и равноправие. Цели, задачи и полномочия Конституционного суда УР должны выражаться в следующем:

задачи: рассмотрение дел о конституционности законов; заключение о соответствии Конституции УР; общеобязательное толкование Конституции УР; заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента УР;

полномочия: дача заключений в соответствии с региональным законодательством и Конституцией УР; разрешение споров о компетенции высших органов государственной власти и управления; толкование Конституции УР;

цели: защита конституционного строя Российской Федерации, в том числе Удмуртской Республики; защита основных прав и свобод человека и гражданина; поддержание верховенства и прямого действия Конституции УР на территории Удмуртии по отношению к иным нормативноправовым актам, изданным государственными органами Удмуртской Республики.

Из вышеизложенного видно, какую значимость имеет Конституционный суд УР, поскольку он является высшим судебным органом Удмуртской Республики, стоящим на страже прав и свобод человека и гражданина, государственности Удмуртии. Поэтому Государственному совету как истинному представителю многонационального народа, проживающего на территории Удмуртии, необходимо исполнить волю граждан, выраженную 26 марта 2000 г., о создании Конституционного суда Удмуртской Республики.

Приложение і

Сравнение Конституции РФ и Конституции УР

Конституция РФ Конституция УР

Г лава 1. Основы конституционного строя Статей - 16

Глава 2. Права и свободы человека и гражданина Статей - 48

Глава 4. Президент РФ Статей - 14

Г лава 5. Федеральное собрание Статей - 16

Глава 6. Правительство РФ Статей - 8

Глава 7. Судебная власть Статей - 11

Глава 8. Местное самоуправление Статей - 4

Всего 117 статей, в т. ч. 339 конституционных норм, регулирующих указанную сферу наш Всего 55 статей, в т. ч. 241 конституционная норма, іажнейших общественных отношений

Органам государственной власти РФ

Правам, свободам человека и гражданина посвящено статей - 48

ЭКОНОМИКА И ПРАВО 20І0. Вып. І

Приложение 2

Сравнение Конституций УР

Конституция УР, принятая Верховным Советом УР 07.12.1994 г. Конституция УР

Глава 2. Права, свободы и обязанности человека и гражданина Статей - 46

Г лава 5. Г осударственный совет УР Статей - 12

Глава 7. Правительство Удмуртской Республики Статей - 7

Глава 8. Судебная власть Статей - 10

Глава 9. Местное самоуправление Статей - 8

В Конституции УР, принятой 07.12.1994 г., правам и свободам человека и гражданина посвящено статей - 46

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Войтович В.Ю. Государственное строительство в Удмуртии: основные вехи. Ижевск: Удмуртия, 2006.

2. Съезд Советов. Верховный совет Удмуртской АССР. Государственный совет Удмуртской Республики: Из истории представительных органов власти Удмуртии. Ижевск: Удмуртия, 2005.

3. Совнарком - Совет Министров - Правительство Удмуртии. Ижевск: Удмуртия, 2005.

4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.

Поступила в редакцию 19.12.09

V. Yu. Voitovich, doctor of law, professor

The Constitution of Udmurtia: origoms, evolution and modernity

The constitutional bases of development of subjects of the Russian Federation on an example of the Udmurt Republic are considered. Analysis of norms of the Constitution of the Russian Federation and the Constitution of UR is given.

Keywords: Constitution, state polity, subjects of the Russian Federation.

Войтович Валерий Юрьевич, доктор юридических наук, профессор ГОУВПО «Удмуртский государственный университет»

426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1