Правительство, которое не боится

ПРАВИТЕЛЬСТВО, КОТОРОЕ НЕ БОИТСЯ

Инна Ромашевская

Резюме

На протяжении 2012 года роль правительства оставалась вспомогательной по отношению к Администрации президента, и даже немногие высшие чиновники, традиционно причисляемые к группе «осторожных реформаторов», похоже, потеряли надежду пролоббировать какие бы то ни было изменения. Одновременно с этим следует заметить, что следующие одно за другим «последние предупреждения» президента практически не воспринимаются правительством всерьёз, поскольку выполнить поставленные задачи по достижению социально-экономических показателей на 2012 год было бы не под силу ни одному правительству.

Недостаточное внимание правительственных чиновников к «жесточайшим поручениям» и «последним предупреждениям», по-видимому, не осталось незаметным для руководителя государства, который произвёл рекордное количество «увольнений на месте». Нарастающее беспокойство президента связано с намечающимися альянсами между директоратом госпредприятий и чиновниками, осторожно лоббирующими приватизацию, в том числе - российским капиталом.

Деятельность правительства Михаила Мясниковича концентрировалась вокруг решения трёх основных задач: (1) продолжить поиск внешних источников финансирования; (2) осуществить «покупку» лояльности членов директората как возможных будущих партнёров по приватизации под вывеской программы модернизации; (3) сохранить контроль над социально-экономической ситуацией.

Тенденции:

• углубление кризиса взаимоотношений между правительством и Администрацией президента; признаки игнорирования правительством указаний руководителя государства;

• продолжение кризиса государственной политики, при котором у немногочисленных реформаторов в правительстве по-прежнему связаны руки, а вся деятельность правительства сводится к поддержанию шаткого status quo;

• имитация усилий по модернизации, призванной идеологически заменить теряющую экономическую опору модель социального государства и вдохнуть энтузиазм в чиновничество и директорат.

Продолжение поиска внешнего финансирования

Вопрос о внешнем финансировании вновь встал со всей остротой в середине 2012 года, когда стало очевидно, что разразившуюся в прессе шумиху по поводу «растворительно-разбави-тельного бизнеса» Россия не сможет замолчать без серьёзных имиджевых потерь.1 Примерно в это же время бравурные отчёты об оздоровлении белорусской экономики в результате рационального государственного регулирования и эффективной работы чиновников вновь сменились ориентацией на поиск внешнего финансирования.

Несмотря на то что очередные транши Антикризисного фонда ЕврАзЭС поступали лишь с небольшим опозданием и вне зависимости от результатов исполнения Беларусью соглашения с Фондом, страна вновь столкнулась с дефицитом внешнеторгового баланса, а значит, с необходимостью поиска внешних источников финансирования. Уже в августе премьер выразил недовольство и работой чиновников, и тем, как государственные предприятия используют государственные сред-ства.2

Примерно к этому же периоду относятся заявления членов правительства о необходимости широкомасштабной модернизации белорусской производственной базы. Одновременно обострились старые противоречия между президентом и правительством по поводу того, где именно следует искать средства на модернизацию и поддержание уровня жизни населения. Правительство в лице Мясниковича делало упор на поиск иностранных инвестиций и приватизацию, в то время как президент настаивал на увеличении валютной выручки за счёт наращивания экспорта. Несколько раз дело доходило до прямого опровержения слов друг друга. Так, например, в ноябре, выступая на Инвестиционном форуме, М. Мясникович заявил, что «по поручению президента правительство сняло

1 В Белоруссии выпускают разбавители российского бюджета // Новая газета [Электронный ресурс] Точка доступа: http:// www.novayagazeta.ru/politics/52221.html.

2 См.: http://www.belta.by/ru/an_news/economics/Mjasnikovich-potreboval-uskorit-modernizatsiju-belorusskix-predprijatij_i_ 606135.html.

все ограничения на приватизацию предприятий государственной собственности... Любое предприятие может быть приватизировано». Не прошло и нескольких дней, как А. Лукашенко опроверг это утверждение, объявив лишь о точечной приватизации в отдельных отраслях.3

В отношении поиска внешнего финансирования год завершился с перевесом в строну позиции президента, по крайней мере на словах. Так, встречаясь в конце декабря со студентами БГУИР (буквально на следующий день после возвращения из Москвы), А.Лукашенко объявил о согласии российского руководства выделить USD 2 млрд на модернизацию белорусских предприятий.4

Программа «модернизации»

В 2012 году правительство трижды — в феврале, мае и июне — поручало руководителям госорганов завершить в месячный срок подготовку планов модернизации существующих и создания новых производств.5 «Каждое предприятие должно иметь план модернизации, — заявил М. Мясникович. — Все планы должны быть индивидуальными, однако выходные данные, по которым осуществляется контроль, а также цель, которая ставится, — едины».6 Сентябрьское постановление Совмина закрепило ключевые промышленные предприятия за высшими чиновниками, которые должны курировать соответствующие модернизационные проекты.7 Особая значимость в этих планах придаётся инвестпроектам — снова и снова глава правительства указывает предприятиям на необходимость поиска внешних источников финансирования, вместо того чтобы по привычке полагаться на государственный бюджет.

Всю осень М. Мясникович работает с инвесторами, как в зарубежных поездках (Вьетнам, Мьянма, Казахстан, Индия, Бангладеш), так и дома. Зачастую его высказывания воспри-

http://bdg.by/news/economics/18988.html

http://www.gazeta.ru/business/news/2012/12/21/n_2676529.shtml

http://www.belta.by/ru/an_news/economics/MjasnikovLch-potreboval-

uskorit-modemizatsiju-belorusskix-predprijatij_i_606135.html

http://belapan.com/archive/2012/12/10/593293/

http://www.government.by/ru/solutions/1879

3

4

5

6

нимаются как осторожная попытка переключить внимание инвесторов на правительство и таким образом мягко обойти абсолютные полномочия главы государства в принятии решений по инвестпроектам.

Так, выступая на VII Белорусском инвестиционном форуме в Минске, премьер предложил инвесторам обращаться лично к нему с предложениями и вопросами: «Если вы столкнулись с проблемами инвестирования — сообщите в мой офис, если у вас есть предложения по улучшению инвестиционного процесса — дайте мне знать, если у вас есть возможность реализации инвестпроекта — напишите мне об этом». В том же духе высказался и министр экономики Николай Снопков в ходе Всемирной недели предпринимательства, призвав инвесторов не политизировать обычные бизнес-процессы и «не грузить высшее руководство».

Судя по участившимся в этот период заявлениям о недопущении «номенклатурной приватизации» и «попытках распродать страну», А. Лукашенко понимает, что программа модернизации может подготовить почву для расшатывания централизованной системы, созданной Администрацией президента для контроля чиновничества и директората. Поэтому на протяжении года, особенно во второй его половине, активизируются поездки президента в регионы, на предприятия, где увольнения и новые назначения производятся буквально «на ходу».8 Однако, несмотря на такие решительные шаги, сопровождаемые следующими одна за другой угрозами самых жёстоких кар, невозможно отделаться от впечатления, что этот фейерверк уже не вызывает прежнего трепета у подчинённых. Так, по прошествии некоторого времени часто выяснялось, что «уволенные» директоры продолжают спокойно работать на прежних местах, а положение проблемных предприятий существенным образом не меняется.9

Осознавая стремительно снижающуюся эффективность публичных «разносов», глава государства одновременно пытается стимулировать энтузиазм чиновников материально. На протяжении всего года идут разговоры о

8 http://afn.by/news/i/175369

9 http://www.belaruspartisan.org/economic/226278/

повышении заработных плат в госаппарате (под номинальным предлогом сокращения численности), а высшим чиновникам находят всё новые и новые места «дополнительного приработка» в различных наблюдательных органах, советах и банках.

Сохранение контроля

над социально-экономической ситуацией

Ближе к концу года вновь обострились противоречия по экономическим вопросам между правительством и президентом. Так, выступая на ноябрьском инвестиционном форуме, Михаил Мясникович констатировал, что реальный рост ВВП не совпадает с прогнозным. Но, как подчеркнул премьер-министр, приоритетом для правительства сегодня является не количество, а качество. «Мал золотник, да дорог — мы должны иметь реальный экономический рост. Мы полагаем, что в этом году белорусская экономика обеспечивает оздоровление, и главная цель остаётся в том, чтобы был стабильный экономический рост, реальный экономический рост», — сказал руководитель правительства.10

Однако спустя всего несколько дней, принимая с докладом М. Мясниковича, президент вывел премьера из этого благодушного настроения и в категоричной форме потребовал обеспечить выполнение всех показателей 2012 года, особенно — по росту ВВП. Премьер заверил президента в безусловном выполнении всех поручений, хотя на тот момент, по итогам десяти месяцев, рост ВВП составил 2.5%, и даже чудо не смогло бы довести его до запланированного показателя в 5.5% за оставшиеся два месяца.11

Чуда не произошло, рост ВВП остался на уровне реалистичных планов правительства конца 2011 года, однако странным образом никакой отставки ни правительства, ни премьера не последовало. А уже в самом начале 2013 президент

10 http://www.belta.by/ru/all_news/economics/Ekonomika-Belarusi-obespechivaet-realnyj-i-stabilnyj-ekonomicheskij-rost—Mjasnikovlch_ i_615529.html

11 http://belapan.com/archive/2012/11/20/588886/

решительно отрицал, что каким-то образом влияет на экономическое планирование правительства.12

В области работы с иностранным инвесторами правительству, и лично Мясниковичу, выпало сглаживать имиджевые последствия президентского решения о внезаконодательной процедуре национализации кондитерских фабрик «Коммунарка» и «Спартак», представляя это решение единичным и тщательно продуманным.13 Несмотря на заверения Мяснико-вича, этот инцидент, судя по всему, произвёл глубокое впечатление на потенциальных инвесторов. Главная приманка Беларуси — возможность получения высокой прибыли при наличии «особых» условий — показала свою оборотную сторону.

Важный аспект развития экономики — безработица и связанная с ней трудовая миграция — также не вызвал особого беспокойства правительства. Представляется, что с фактом оттока представителей востребованных профессий — строителей, врачей, учителей — правительство смирилось как с неизбежностью и даже попыталось найти в этом светлые стороны.14

В социальной сфере во второй половине года главным ньюсмейкером правительства стал вице-премьер Анатолий Тозик. Вице-премьер получил известность как пропагандист перенимания — в самых разных областях социальной политики — опыта Китая, где он работал в качестве посла в 2006 — 2010 годах. Его заявления об искоренении социального иждивенчества, сокращении количества бесплатных услуг, оказываемых государством, прекращении финансирования высшего образования по ряду «ненужных государству» специальностей вызывали беспокойство, поскольку шли вразрез с по крайней мере официально заявляемой социальной политикой государства.15 Заявление вице-премьера о том, что «со-

http://news.tut.by/politics/330346.html

http://www.belta.by/ru/all_news/economics/V-Belarusi-ne-budet-шkakoj-revizii-sobstvennosti-mostrannyx-mvestorov—Mjasnikovich_ i_615484.html

http://www.belta.by/ru/all_news/economics/Belarus-mogla-by-imet-

doxod-ot-trudovoj-migratsii-stroitelej—Mjasnikovich_i_613970.html http://www.belta.by/ru/all_news/society/Tozik-schitaet-krajne-vazhnym-ujti-ot-izlishnej-opeki-ljudej-gosudarstvom_i_619109.html

12

13

14

циальная сфера не имеет больше права нагружать реальный сектор экономики», дало ряду аналитиков повод говорить о том, что социально ориентированная модель белорусского государства уступает место промышленно-, и в частности экспортно-, ориентированной модели.

Несмотря на многочисленные публичные выступления главы государства, в них удивительным образом не наблюдалось открытой полемики с вице-премьером (вплоть до весны 2013). Более того, когда в декабре на встрече со студентами БГУИР А. Лукашенко поднял вопрос о стоимости образования в Беларуси, заявив, что «с оплатой уже за образование, в том числе высшего, надо тормозить. Потому что мы уже и так задрали цены на образование, что мы скоро превратимся в цены впереди планеты всей», правительство фактически проигнорировало это указание. В конце года последовало очередное повышение цен на образовательные услуги, а на вопрос журналистов, каким образом это согласуется с позицией главы государства, министр образования Сергей Маскевич ответил, что ресурсов для снижения оплаты за обучение нет, а равно и необходимости в этом.16

Заключение

В 2012 году государственное управление в Беларуси по-прежнему ориентировалось на сохранение status quo, несмотря на постоянные заявления о готовящейся в стране модернизации. Интересы высшего чиновничества, как представляется, всё больше расходятся с интересами политического руководства страны. Дальнейшее развитие взаимоотношений между ними будет практически полностью определяться позицией России в отношении приватизации ключевых белорусских предприятий.

Если политика российского правительства по отношению к Беларуси сведётся к выделению кредитов под минимальные обязательства, можно предположить, что высшее чиновничество и директорат будут не готовы к открытому отстаиванию своих интересов в приватизации, предпочитая участвовать в

16 http://n1.by/news/2012/12/22/506340.html

распределении средств под «прикрытием» программы модернизации. Если же российские власти будут оказывать на белорусское руководство давление с целью вынудить его к передаче в той или иной форме ряда наиболее привлекательных белорусских предприятий в собственность российских компаний в обмен на кредиты и иные формы экономической поддержки, баланс сил между политическим руководством и правительством может существенно измениться. Можно предположить, что, придя к заключению о почти полной зависимости существования Беларуси от расположения, а вернее — аппетитов руководства России, целый ряд чиновников придёт к решению гарантировать своё будущее благосостояние за счёт лоббирования интересов российских компаний. До какой степени эти устремления разделяются высшими чиновниками белорусского правительства, станет понятно уже в 2013 году.

Таким образом, развитие государственного управления в Беларуси входит в фазу неопределённости. Хотя преждевременно говорить о расколе в структуре власти, тем не менее наличие сомнений в её монолитности уже отражает принципиально новую ситуацию. Высшее чиновничество не выглядит «созревшим» для формирования и отстаивания единой позиции, и более того, нет оснований предполагать, что это «созревание» однозначно наступит в обозримом будущем. На сегодняшний день очевидно, что в правительстве отсутствуют серьёзно настроенные реформаторы, готовые пожертвовать расположением политического руководства ради проталкивания необходимых реформ.

Самый серьёзный негативный тренд, который, вероятно, продолжится в будущем году, — это всё более явная ориентация чиновничества на обеспечение личного будущего вместе с проработкой различных вариантов его «страхования». Развитие событий в 2013 году будет зависеть от того, какой вариант покажется белорусским управленцам более перспективным — старая добрая модель выколачивания кредитов из России, приватизация (номинальная или формальная) в смычке с директоратом или приватизация, «продавленная» Россией.