Муниципальные правовые акты: понятие и правовая природа

УДК 347

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ: ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА © Э.С. Агабекян

В статье формулируется понятие муниципального правового акта как документально оформленного волеизъявления населения муниципального образования, органов и (или) должностных лиц местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, носящего нормативный или индивидуальный характер, обязательного для исполнения на территории муниципального образования, обеспеченного мерами государственного принуждения. Автором определяются и раскрываются возможные подходы к осмыслению признаков муниципальных правовых актов, составляющих их самостоятельное значение наряду с другими видами правовых актов.

Ключевые слова: правовая политика; правовые акты; муниципальные образования; органы местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты характеризуются всеми свойствами правовых актов и представляют собой их разновидность, что обусловлено тремя факторами: во-первых, различиями в содержании вопросов, разрешаемых государством и местным самоуправлением; во-вторых, различиями в юридической природе актов государства и муниципальных образований; наконец, различиями в процедуре принятия решения.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г.) [1] не только закрепляется право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты, но и впервые формулируется понятие муниципального правового акта как решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятого населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленного, обязательного для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила или имеющего индивидуальный характер.

Представляется некорректным использование в качестве ключевого в законодательном определении слова «решение», посколь-

ку решение - это одна из разновидностей муниципального нормативного правового акта наряду с постановлением и распоряжением. С нашей точки зрения, определение нуждается в уточнении. Вместо слова «решение» может быть использовано словосочетание «официальный документ» или, следуя логике законодателя, термин «волеизъявление».

В юридической научной литературе можно встретить доктринальные определения муниципальных правовых актов, которые, к сожалению, также «грешат» названным выше недостатком. Так, профессор И.В. Выдрин полагает, что местные правовые акты - это обязательные для исполнения на территории муниципального образования документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам [2]. Схожей точки зрения придерживается М.А. Васильев, однако уточняющий, что «акт местного самоуправления - любое предписание, решение или иная мера, принятая органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления для урегулирования как неопределенного числа случаев, так и конкретного случая в сфере вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, об-

ладающая непосредственным юридическим действием для третьих лиц» [3].

А.И. Коваленко рассматривает правовой акт местного самоуправления как «официальный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования» [4]. Данная дефиниция представляется неудачной, поскольку построена по принципу «определения понятия через само понятие». Кроме того, А.И. Коваленко необоснованно сузил сферу муниципального правотворчества «предметами ведения местного самоуправления».

Как управленческие решения трактует правовые акты местного самоуправления

Н.В. Постовой, однако подчеркивает, что они характеризуются рядом признаков:

1) они принимаются при осуществлении функций и полномочий субъектами муниципального права;

2) все правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, носят подзаконный характер;

3) правовые акты местного самоуправления имеют официальный характер;

4) решение субъектов муниципального права становится правовым актом при условии соблюдения процедуры его принятия и надлежащего оформления [5].

Через совокупность признаков исследует понятие муниципальных правовых актов и Г.З. Фахрисламова, которая выделяет ряд «общих признаков» (специфический круг субъектов, управомоченных издавать, принимать правовые акты местного самоуправления (органы и должностные лица местного самоуправления, местное сообщество); официальное признание государством в форме санкционирования; целевая направленность на выражение местных интересов - интересов местного сообщества; особый предмет правового регулирования - вопросы местного значения) и «признаков иного рода» (действие в пределах территории муниципального образования; обязательный характер для местного населения, а также для предприятий, организаций, учреждений, находящих-

ся на территории муниципального образования; близкое положение субъекта издания и адресата правового акта местного самоуправления; нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных предписаний; отражение в содержании многопрофильности деятельности субъекта, межотраслевого, комплексного характера; конкретизирующая роль по отношению к законам, учет местных условий; упрощенные порядок принятия и форма) [6].

Включение названных «свойств» в предмет нашего исследования, несомненно, обогащает систему знаний об институте муниципальных правовых актов. Однако, на наш взгляд, их совокупность не образует понятия, образующего сущность явления. Очевидно, что исследователи смешивают признаки муниципальных правовых актов и требования, предъявляемые к ним (подзаконный характер, соблюдение процедуры принятия и надлежащего оформления муниципальных правовых актов, учет местных традиций и др.).

Справедливой критике подвергли взгляды Г.З. Фахрисламовой В.М. Баранов и А.В. Леонтенков, отмечающие, что «во-первых, далеко не все нормативные и тем более иные правовые акты органов местного самоуправления получают признание государством в форме санкционирования (регистрации). К таковым относится только устав муниципального образования. Во-вторых, нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных предписаний характерно не только для актов местного самоуправления, но и для иных актов (например, федеральных и субъектов Федерации). В-третьих, вряд ли к числу признаков актов местного самоуправления можно относить упрощенные порядок принятия и их форму. Говорить об упрощенности можно только при сравнении двух или более порядков и, соответственно, форм, касающихся соответствующих правовых актов. В-четвертых, трудно согласиться с тем, что близкое положение субъекта издания и адресата правового акта местного самоуправления характерно только для данных актов. Так, нормативные правовые акты органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга так же близко находятся

к своим адресатам, как и акты органов местного самоуправления городов Нижнего Новгорода, Екатеринбурга, Новосибирска и других» [7].

Согласие с критикой взглядов Г.З. Фахрисламовой не исключает определенных сомнений по поводу одного из используемых для этой цели аргументов. Имеется в виду следующее высказывание В.М. Баранова и

А.В. Леонтенкова: «...далеко не все нормативные и тем более иные правовые акты органов местного самоуправления получают признание государством в форме санкционирования (регистрации)». На наш взгляд, все же определенное уточнение в это положение следовало бы внести. Если взять за основу общетеоретические представления о санкционированном правотворчестве [8], то можно выделить три его способа: во-первых, самостоятельная правотворческая деятельность населения, органов местного самоуправления, его должностных лиц по предварительной санкции государства; во-вторых, утверждение органами государственной власти муниципальных правовых актов; и, наконец, создание государством общих (типовых) норм с последующей их детализацией в муниципальных правовых актах и представлением на утверждение (или регистрацию) соответствующему государственному органу. Таким образом, фактически все муниципальные правовые акты, особенно принятые населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, получают признание государством в силу их предварительного санкционирования. Поэтому указание Г.З. Фахрисламо-вой на такое свойство муниципальных правовых актов, как «официальное признание государством в форме санкционирования», совершенно обоснованно.

В последующих рассуждениях В.М. Баранов и А.В. Леонтенков отмечают, что «признаки муниципальных правовых актов должны отражать: родовое понятие, субъект принятия, предмет регулирования, содержание, порядок принятия, пределы действия (время, пространство, круг лиц), способ обеспечения» [7, с. 129]. С учетом сказанного они формулируют следующие признаки правовых актов местного самоуправления:

1) муниципальный правовой акт - это разновидность юридического документа;

2) муниципальные правовые акты принимаются уполномоченными субъектами права;

3) муниципальные правовые акты имеют особый предмет правового регулирования;

4) содержанием муниципального правового акта являются нормативные, индивидуальные и интерпретационные правовые предписания;

5) муниципальные правовые акты издаются в определенном процедурном порядке;

6) муниципальные правовые акты характеризуются особенностями действия во времени, в пространстве и по кругу лиц;

7) муниципальные правовые акты обеспечиваются мерами государственного принуждения [7, с. 129-142].

На основании изложенного ученые предлагают определение муниципального правового акта как письменного документа, принятого населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязательного для исполнения всеми субъектами права на территории муниципального образования, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила или имеющего индивидуальный характер» [7, с. 143-144].

Обобщение отмеченных признаков муниципальных правовых актов и возможных подходов к их осмыслению, высказанных ранее критических замечаний и представлений автора настоящего исследования позволяет предложить следующее определение понятия «муниципальный правовой акт»: это документально оформленное волеизъявление населения муниципального образования, органов и (или) должностных лиц местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, носящее норматив-

ный или индивидуальный характер, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, обеспеченное мерами государственного принуждения.

Характеризуя правовую природу муниципальных правовых актов, следует отметить, что муниципальный правовой акт является родовым понятием, включающим в себя как муниципальные правотворческие (нормативные), так и муниципальные правоприменительные (ненормативные) правовые акты. В теории права критерием для их разделения является признак нормативности, предполагающий разграничение их в зависимости от наличия норм права, под которыми, по мнению С.С. Алексеева, следует понимать «узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев» [9].

Природа, признаки и свойства нормативных правовых актов достаточно широко исследованы в юридической литературе [10-13]. Вместе с тем указанные вопросы остаются актуальными для правовой теории и практики, поскольку от их решения зависит развитие государства как правового и демократического, важными составляющими которого являются разделение и взаимодействие властей, их функционирование в рамках собственной компетенции, конституционность.

В теории права общеизвестны признаки, отличающие индивидуальные правовые акты от нормативных актов. Это: а) воздействие на определенно-конкретные отношения,

б) конкретность адресата, в) однократность реализации, г) прекращение действия акта после однократной реализации [8, с. 168-170; 14-17].

B.И. Гойман-Червонюк определяет нормативный правовой акт как письменный официальный документ установленной формы, который направлен на установление, изменение или отмену правовых норм [18].

C. А. Иванов определяет нормативный правовой акт как официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм общего характера [19]. Из этого определения можно выделить следующие признаки нормативного правового акта, которые присущи

нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти: во-первых, нормативный правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов; во-вторых, каждый орган исполнительной власти имеет право на издание нормативных правовых актов только в определенной форме; наконец, в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, представляющие собой общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.

В одной из недавних публикаций С.В. Бошно дала достаточно полную характеристику признаков нормативного правового акта. К ним она отнесла: 1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) вхождение в единую систему; 4) всеобщий характер (нормативность); 5) письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники; 6) принятие по специальной процедуре; 7) издание компетентными органами и лицами; 8) регулирование общественных отношений; 9) гарантирование принудительной силой государства [20].

Индивидуальные акты являются актами применения норм права к конкретным фактам, случаям, событиям. Они являются средством реализации нормативных актов, направлены на установление, изменение или прекращение правоотношений и адресованы персонально определенным субъектам конкретных правоотношений [15]. При самой общей характеристике роль индивидуального правового акта заключается в выполнении функций юридического факта, т. к. именно с ним юридические нормы связывают определенные юридические последствия [21].

Анализ судебной практики позволяет сформулировать следующие признаки ненормативного акта: требование, содержащееся в таком акте, должно быть индивидуально-правовым, нести в себе индивидуальное предписание; требование должно быть адресовано конкретному лицу / лицам; требование должно носить властно-обязывающий характер; требование должно быть односторонним; требование должно нести в себе конкретное властное предписание, обязательное для исполнения; требования не обладают характеристикой нормативности (не

устанавливают общеобязательных правил поведения для неограниченного числа лиц); требование должно быть отражено на материальном носителе, содержать все необходимые реквизиты; требование должно быть направлено на порождение конкретных прав и обязанностей у конкретного круга лиц / лица.

Акцентирование внимания на нормативной составляющей муниципальных правовых актов имеет как теоретическое, так и большое практическое значение. Нормативное разграничение нормативных и ненормативных муниципальных правовых актов позволит определить круг полномочий органов местного самоуправления, которые могут быть реализованы только посредством принятия нормативных правовых актов. Нормативным характером обладают и планы (программы) социально-экономического развития муниципального образования, поскольку содержащиеся в них плановые задания представляют собой «правовые установления, определяющие направления, темпы, пропорции и другие необходимые показатели развития той или иной сферы жизни общества» [22]. В то же время среди полномочий органов местного самоуправления велика доля тех из них, что реализуются путем применения права: предоставление, изъятие земельных участков в соответствии с законодательством, выдача разрешений на снос, возведение построек, привлечение к ответственности в соответствии с административным и другим законодательством [6]. Обоснованно отмечают авторы учебника «Муниципальное право Российской Федерации», в количественном отношении ненормативных актов значительно больше, чем нормативных правовых актов [23].

Как представляется, изложенные теоретические аргументы позволяют сделать вывод о необходимости закрепления в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. дефиниций: «муниципальный нормативный правовой акт» как муниципальный правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правила поведения (нормы права), которые применяются неоднократно и направлены на регулирование определенного вида общественных отношений; и «муниципальный индивидуальный (ненормативный) правовой акт» как правоприменительный акт местного самоуправления, содержащий ин-

дивидуальное предписание, рассчитанное на конкретное решение дела и адресованное конкретному лицу, что позволит в этой части скорректировать и систематизировать весь категориальный аппарат.

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2006. С. 109.

3. Васильев М.А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск, 2001. С. 25.

4. Муниципальное право: вопросы и ответы / под ред. А.И. Коваленко. М., 1998. С. 96.

5. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 235.

6. Фахрисламова Г.З. Правовые акты местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Уфа, 2003.

7. Баранов В.М., Леонтенков А.В. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права: монография. Н. Новгород, 2006. С. 125-126.

8. Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 311.

9. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994.

С. 7.

10. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестн. МГУ. Сер. Право. 1998. № 5.

11. Самощенко И. С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. 1969. № 3. С. 21-22.

12. Толстик В.А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002.

13. Шебанов А.Ф. Вопросы теории нормативных актов в советском праве: автореф. дис. ... д-ра юр. наук. М., 1964.

14. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962. С. 65.

15. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970. С. 37-38.

16. Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972. С. 60.

17. Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. № 6. С. 30-31.

18. Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М., 1996. С. 210.

19. Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации. М., 2004. С. 4.

20. Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотвор-

ческой практике // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 97-106.

21. Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 1998. С. 33.

22. Горшенев В.М. Нетипичные нормативные предписания в праве // Советское государство и право. 1978. № 3. С.115-116.

23. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 216.

Поступила в редакцию 25.09.2009 г.

Agabekyan E.S. Municipal legal acts: concept and legal nature. In the article the concept of municipal legal act

is formulated as the documentarily designed will of population of municipal unit, organs and (or) public servants of local self-government on questions of local value or on questions of realization of separate state plenary powers, passed to the organs of local self-government federal laws and laws of subjects of Russian Federation, carrying normative or individual character, obligatory for execution on territory of municipal units, state compulsion provided with measures. The author determines and exposes possible approaches to the comprehension of signs of municipal legal acts, constituents its independent value along with other types of legal acts.

Key words: legal policy; legal acts; municipal units; organs of local self-government.

УДК 321.01+342.2

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УГОЛОВНОГО НАКАЗАНИЯ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: УГОЛОВНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

© В.А. Буклова

Исследование посвящено анализу основополагающих аспектов уголовного наказания несовершеннолетних в Российской империи в контексте формирования системы уголовного законодательства. Ключевые слова: наказание; несовершеннолетний; преступник; возраст.

Одним из принципиальных аспектов учения о наказании во все времена являлась проблема уголовного наказания несовершеннолетних как проявление уровня общественного, социального и правового развития того или иного государства. В частности, уголовная политика российского государства и уголовное наказание несовершеннолетних на различных этапах его развития менялись в зависимости от складывающейся социальнополитической и экономической обстановки. Нередко эти методы отличались крайне противоречивыми тенденциями.

Так, в дореволюционной теории уголовного права И.Я. Фойницкий, анализируя меры правового воздействия, применяемые к несовершеннолетним, указывал на то, что «назначение этих взысканий вместо соответствующих им наказаний для совершеннолетних входит в юридическое понятие смягчения наказания» [1]. Такая позиция явилась преобладающей в уголовно-правовой доктрине. В дальнейшем принудительные меры воспитательного характера рассматривались как: 1) меры, заменяющие уголовное наказание в отношении несовершеннолетних, со-

вершивших преступные деяния, не представляющие большой общественной опасности, если по обстоятельствам дела исправление виновного возможно с помощью воспитательных мер воздействия: предостережение, объявление выговора, передача под строгий надзор родителей и т. п.; 2) меры воздействия, применяемые к подросткам, совершившим правонарушения, не являющиеся преступлениями (в т. ч. общественно опасные действия - до достижения возраста уголовной ответственности).

В этом определении не только отражались виды принудительных мер воспитательного воздействия, но и содержалось указание на основания их применения, что дает общее представление о рассматриваемом институте, его социально-правовой сущности.

В целом, возникновение специальных норм, устанавливающих порядок применения уголовного наказания к несовершеннолетним, характерно для российского законодательства XVII в., где в дополнениях к Уложению 1649 г., устанавливается возраст уголовной ответственности несовершеннолетних - семь лет [2].