Обеспечение органами внутренних дел на транспорте конституционного права на свободу передвижения

I_

теория и практика

правоохранительной деятельности

О.Н. ГРОМОВА,

доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент

O.N. GROMOVA, Associate Professor at the Department of State Law Disciplines,

Candidate of Law, Associate Professor

УДК 342.721

обеспечение органами внутренних дел на транспорте конституционного права на свободу передвижения

The Role of Law Enforcement Bodies on Transport in safeguarding russian citizens' constitutional entitlement to Freedom of Movement

В статье рассматриваются правовые основы и особенности обеспечения органами внутренних дел на транспорте конституционного права на свободу передвижения, формулируются предложения по устранению коллизий федерального законодательства в рассматриваемой сфере.

Конституционное право на свободу передвижения, органы внутренних дел на транспорте, полиция, правовые основы.

The author analyzes the specifics of and legal provisions for law enforcement work carried out on transport and aimed at safeguarding the constitutional entitlement of Russian citizens to freedom of movement. Proposals are put forward to eliminate contradictions and discrepancies in relevant federal legal acts.

Constitutional entitlement to freedom of movement, law enforcement bodies on transport, police, legal foundations.

Право на свободу передвижения — конституционное право человека и гражданина, которое закреплено в ст. 27 Конституции Российской Федерации [1], в Законе РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [9], иных федеральных законах, международных актах о правах человека, международных договорах Российской Федерации.

Для человека возможность свободно перемещаться обладает большой ценностью, так как позволяет реализовать его материальные и духовные потребности. Отнесение свободы передвижения к числу естественных прав и свобод подтверждает значимость данного права, которое государство обеспечивает своей защитой.

Вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина занимают значительное место в деятельности всех государственных

органов, поскольку эта обязанность закрепляется в Конституции и федеральном законодательстве Российской Федерации. Конституционно-правовой механизм обеспечения права на свободу передвижения представляет собой «комплекс согласованных действий государства (форм, способов, критериев, средств), направленных на невмешательство и одновременно с этим создание условий, гарантирующих реализацию этого права; действия по охране, защите и компенсации в случае нарушения права неправомерными действиями и привлечение к ответственности виновных лиц» [11]. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ 31 декабря 2015 г., устанавливает, что транспортная безопасность, наряду с иными составляющими, включается в понятие «национальная безопасность Российской Федерации», подразумевающее «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации» [10].

Значительный объем работы по обеспечению права на свободу передвижения выполняют органы внутренних дел. Это обусловлено, прежде всего, широтой их полномочий, позволяющей им активно, в различных формах и посредством самых разнообразных методов участвовать в обеспечении конституционных прав и свобод граждан.

Огромная территория страны, высокий уровень использования всех видов транспорта существенным образом влияет на обеспечение права на свободу передвижения.

Полномочия полиции по обеспечению правопорядка и безопасности на объектах транспорта установлены Федеральным законом «О полиции», предоставляющим ей право участвовать в проверках, проводимых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности (п. 27 ч. 1 ст. 13), а также принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами [6].

Необходимо отметить, что практическая реализация указанных полномочий полиции в настоящее время представляется затруднительной, что оказывает негативное влияние на качество обеспечения прав и свобод граждан (пассажиров) и, в частности, их права на свободу передвижения.

Так, в соответствии с Уставом железнодорожного транспорта Российской Федерации [8] пассажир — это физическое лицо, заключившее

договор перевозки пассажира. Ст. 177 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации устанавливает, что пассажиром является физическое лицо, заключившее договор морской перевозки пассажира, или физическое лицо, в целях перевозки которого заключен договор фрахтования судна [4]. В соответствии со ст. 100 Воздушного кодекса Российской Федерации пассажиром воздушного судна является физическое лицо, заключившее договор воздушной перевозки пассажира, либо физическое лицо, в целях перевозки которого заключен договор фрахтования воздушного судна (воздушный чартер) [2]. Указанные положения действующего законодательства показывают, что термин «пассажир» имеет гражданско-правовую природу и связан с договором перевозки, заключенным в соответствии со ст. 786 Гражданского кодекса Российской Федерации [3]. В этой связи полиция реализовывает свои права только в отношении физических лиц с особым статусом пассажира, иные лица, находящиеся на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене, досмотрены быть не могут. Представляется, что указанная норма не в полной мере учитывает риски актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса, и реализация полицией указанных прав не будет в полной мере способствовать обеспечению безопасности граждан на транспорте, а соответственно и защите их права на свободу передвижения.

Необходимо отметить также ряд несоответствий, связанных с обеспечением права граждан на свободу передвижения. Например, обязанности, возложенные на полицию в этой сфере, отличаются от обязанностей, которые закреплены в законодательстве, регламентирующем основы обеспечения транспортной безопасности. В этой связи следует остановиться на несогласованности некоторых положений Федерального закона «О полиции», Воздушного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О транспортной безопасности».

В соответствии с ч. 2 ст. 83 Воздушного кодекса Российской Федерации [2] органы внутренних дел являются субъектами обеспечения авиационной безопасности, реализуя тем самым право граждан на свободу передвижения. Эту функцию органы внутренних дел реализуют наряду со службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны Минтранса России, службами авиационной безопасности авиационных предприятий, а также иными уполномоченными органами.

В то же время Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. № 15-ФЗ РФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

S

н и о X

л

<

ы н

к

£

»S о X

л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

к S а О ы е-

37

S

н и

0

1

J3 <

ы н

к

£

»S

0

1

J3 <

ы н S

I

<

а

X О

о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

К S а О ы е-

38

Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» [5] изменена редакция п. 32 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции»: исключено прямое установление обязанности полиции участвовать в соответствии с законодательством РФ в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации, охранять в порядке, установленном Правительством РФ, аэропорты и объекты их инфраструктуры. Вместе с тем соответствующие положения Воздушного кодекса РФ не были изменены, что создает определенное противоречие в действующем законодательстве.

С учетом современных угроз терроризма, исходя из сложившейся практики, представляется, что обязанность сотрудников органов внутренних дел по участию в обеспечении безопасности на воздушном транспорте исключена из текста закона необоснованно, полиция по-прежнему обеспечивает безопасность граждан на объектах воздушного транспорта, что способствует обеспечению конституционного права граждан на свободу передвижения.

Представляется, что п. 32 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» следовало бы изложить в следующей редакции: «...участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации; выносить заключения о возможности допуска лиц к выполнению работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности». Тем самым будет устранено имеющееся в законодательстве противоречие и закреплено правовое основание тех действий, которые составляют одно из полномочий полиции, направленное на обеспечение права на свободу передвижения в России.

Анализ совершенных на воздушных судах правонарушений показал, что хулиганские действия авиапассажиров в состоянии алкогольного опьянения зачастую создают опасность для лиц, находящихся на борту воздушного судна, негативно влияют на обеспечение авиационной безопасности, ограничивают право других граждан на свободное передвижение.

Необходимо отметить, что вопросы непосредственного противодействия таким угрозам в настоящее время недостаточно урегулированы правом. На практике решение о перевозке пассажиров, имеющих признаки алкогольного опьянения, принимает перевозчик (сотрудники авиакомпании). Обеспечивающие права пассажиров адекватные меры воздействия на нарушителей общественного порядка на воздушном судне, находящемся в полете, могут быть реализованы при условии наличия на борту соответствующего уполномоченного должностного лица. Однако указанное должностное

лицо должно не только обладать определенным объемом властных полномочий, но и быть способно своими действиями предотвратить соответствующие административные правонарушения и преступления, возможность совершения которых существует на борту воздушного судна. Представляется, что в качестве таких должностных лиц наиболее эффективно могут выступить сотрудники полиции, которые при сопровождении воздушных судов будут обеспечивать охрану общественного порядка на борту, а в случае выявления правонарушений — составлять процессуальные документы и применять меры административного принуждения.

Охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, борьба с преступностью на всех объектах транспорта, включая оперативную профилактику преступлений, должны являться функцией линейных органов внутренних дел на транспорте, в то время как вопросы предполетной подготовки, технического оснащения средствами безопасности, наблюдения за пассажиропотоком и т. д. должны быть отнесены к компетенции служб аэропортов и иных авиационных объектов. Сложившаяся ситуация требует разработки соответствующих совместных документов Минтранса России, МВД России и ФСБ России.

Существуют определенные противоречия между положениями федеральных законов «О полиции» и «О транспортной безопасности». Ст. 12.2 «Досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности» [7] устанавливает, что такие досмотры проводятся в случаях, предусмотренных требованиями по обеспечению транспортной безопасности, установленными Правительством Российской Федерации [7, ст. 8]. П. 16 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» предоставляет полиции право принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном и водном транспорте.

Однако, согласно положениям Федерального закона «О транспортной безопасности», организация досмотра, дополнительного досмотра, наблюдения и (или) собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры и (или) перевозчиков, соответственно, вышеуказанные досмотры проводятся уполномоченными лицами из числа работников подразделений транспортной безопасности. В связи с этим предлагаем ч. 2 ст. 12.2 Федерального закона «О транспортной безопасности» [7] изложить в следующей редакции: «Организация досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и (или) собеседования в целях обеспечения транспортной

безопасности возлагается на полицию, субъекты транспортной инфраструктуры и (или) перевозчиков», что позволит устранить противоречие положений рассматриваемых федеральных законов.

Эффективность обеспечения транспортной безопасности, а соответственно и права личности на свободу передвижения, зависит от уровня организации, необходимой координации и взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами транспортной инфраструктуры (хозяйствующими субъектами). Представляется, что разработка и принятие совместного приказа Министерства транспорта Российской Федерации и МВД России позволило бы более четко определять и разграничивать компетенцию, функции и ответственность всех служб, обеспечивающих безопасность населения на транспорте. «Реальное обеспечение права на свободу передвижения нуждается не только в подробной декларативной регламентации, но и в возможности его практической реализации, подкрепленной законами государства и правоприменительной практикой» [11].

Железнодорожный транспорт занимает ведущее место в транспортной системе России по объему пассажирских перевозок. Организация охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, лежащие в основе обеспечения права граждан на свободу передвижения, а также борьба с правонарушениями должны учитывать факторы, влияющие на распределение сил и средств соответствующих звеньев внутренних дел на транспорте. К ним следует отнести такие, как протяженность участков обслуживания, сосредоточение и постоянное перемещение транспортными средствами большого количества пассажиров, круглосуточный график работы железнодорожного транспорта, возможность использования преступными элементами транспорта для передвижения после совершения правонарушения, большое скопление материальных ценностей, использование транспорта несовершеннолетними лицами для путешествий.

Важную роль в обеспечении права граждан на свободу передвижения и безопасности на транспорте играют наряды патрульно-постовой службы полиции на транспорте (далее — ППСП). Основными формами организации патрульно-постовой службы в сфере пассажирских перевозок являются:

1) патрулирование нарядами подразделений ППСП линейного органа внутренних дел залов вокзалов станций с обходом мест сосредоточения пассажиров, посадочных платформ, отстойных парков вагонов и других объектов транспорта, выставление в этих местах постов;

2) сопровождение нарядами поездов;

3) участие членов общественных формирований правоохранительной направленности, частных охранных организаций в обеспечении правопорядка.

На отдельных станциях, остановочных пунктах начальники линейных управлений (отделов, отделений) МВД России на транспорте, в зависимости от оперативной обстановки, могут устанавливать полицейские посты, на которые назначаются наиболее подготовленные полицейские.

Правопорядок в поездах обеспечивается нарядами сопровождения. Сопровождение поездов осуществляется сквозным (от пункта формирования поезда до пункта его назначения в пределах Российской Федерации) и эстафетным (несколькими нарядами ППСП в пределах участков своего обслуживания) способами.

Для сопровождения специальных поездов, туристических поездов, поездов с лицами, следующими организованными группами, выделяется усиленный наряд ППСП. При следовании специальных поездов патрульно-постовая служба на объектах транспорта организуется по особым планам, разрабатываемым совместно и по согласованию с соответствующими начальниками органов внутренних дел на транспорте и руководителями органов федеральной службы безопасности.

Предусмотрено обязательное патрулирование ночью в пригородных поездах парными патрулями от пункта отправления до пункта назначения. Наряд сопровождения при выполнении задач взаимодействует с территориальными органами МВД России по маршруту следования поезда, а также с поездной бригадой.

Важной формой охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на железнодорожном транспорте являются заслоны. Заслон — это наряд линейного органа внутренних дел, выполняющий задачу по блокированию или перекрытию железнодорожных направлений в целях предупреждения проникновения антиобщественного элемента в города, где проводятся общественно-политические и другие массовые мероприятия. Заслоны обеспечивают пресечение краж грузов и своевременное обнаружение правонарушений.

Основным видом деятельности органов внутренних дел в механизме обеспечения прав и свобод личности является правоохранительная деятельность: предупреждение, выявление, раскрытие, расследование преступлений и иных правонарушений, посягающих на права и свободы граждан. Основное назначение мероприятий, проводимых органами внутренних дел на транспорте по обеспечению конституционного права граждан на свободу передвижения,

S

н и о X

л

<

ы н

к

£

»S о X

л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

к S а О ы е-

39

заключается в предотвращении нарушений данного права и устранении препятствий на пути его реализации.

Таким образом, осуществляя меры по противодействию преступности, обеспечению право-

порядка и общественной безопасности на транспортных объектах, органы внутренних дел на транспорте обеспечивают права и свободы граждан, и в первую очередь — право на свободу передвижения.

S

н и о X

л

<

ы н

к

£

»S о X

л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

к S а

О ы н

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2. Воздушный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1): Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

4. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации: Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2207.

5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности: Федеральный закон от 3 февраля 2014 г. № 15-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 566.

6. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

7. О транспортной безопасности: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837.

8. Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 170.

9. О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (ред. от 28.11.2015) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.

10. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.

11. Куличенко Н.А. Конституционное право на свободу передвижения в России и Германии. Ставрополь, 2012.

E-mail: olnk@rambler.ru

40