Совершенствование бюджетных отношений в контексте реформы местного самоуправления

Бюджетная политика

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

о.С. кмриллова,

кандидат экономических наук, доцент Саратовский государственный социально-экономический университет

Особенностью текущего этапа бюджетного реформирования в России является его переломный характер: в 2005 г. завершился очередной программный период развития межбюджетных отношений и начался новый период, характеризующийся началом переходного этапа муниципальной реформы в России.

Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новые принципы организации местного самоуправления в РФ, в том числе касающиеся экономической его основы. Однако этих принципов было недостаточно для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в условиях проведения реформы. Формирование двухзвенной системы муниципальных бюджетов обусловило необходимость определения соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих расходных полномочий, формирование которой связано теперь с новой системой перераспределения доходов между субфедеральными и муниципальными бюджетами. Новая система устройства государственной власти и ее взаимоотношений с местным самоуправлением основана на принципах четкого разграничения полномочий, бюджетной обеспеченности этих полномочий, а

также ответственности за их надлежащее выполнение. Эти изменения нашли отражение и в системе законодательства РФ и ее субъектов.

Уже сегодня можно говорить, что реализация муниципальной реформы на начальной ее стадии выявила ряд проблем, по которым в обществе и в системах исполнительной и законодательной власти идет достаточно активный обмен мнениями. Пилотные проекты по реализации этой реформы в двух субъектах РФ в 2005 г., а также предварительные результаты формирования бюджетов 2006 г. по всей территории России позволяют все мероприятия по совершенствованию реформы местного самоуправления условно сгруппировать в четыре основных проблемных блока: финансовое обеспечение муниципальных образований; вопросы разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; вопросы разграничения собственности на государственное и муниципальное имущество и повышение эффективности его использования, а также вопросы подготовки и переподготовки муниципальных кадров.

Стоит отметить, что одной из идей реформы была идея укрепления и развития местного самоуправления, условием реализации которой должна стать финансовая стабильность муниципальных образований, соответствие их расходных полномочий и доходных источников местных бюджетов. Однако, во-первых, и разработчики реформы, и чиновники, отвечающие за ее реализацию, и практические работники сходятся во мнении, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований был определен Правительством РФ на уровне ниже их минимальных потребнос-

тей1. Во-вторых, закрепление за субфедеральными и муниципальными органами дополнительных вопросов регионального и местного значения не сопровождался, как правило, передачей бюджетам соответствующих доходных источников. Это, к примеру, поддержка развития курортов местного значения, организация осуществления мероприятий по гражданской обороне, по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и другие достаточно затратные расходы бюджета. Кроме того, в проекте федерального бюджета на 2006 г. не предусмотрены средства на проведение мероприятий по описанию границ муниципальных образований в соответствии с требованием градостроительного и земельного законодательства, компенсацию затрат муниципальных образований, связанных с инвентаризацией, регистрацией земельных участков иного муниципального имущества, проведение мероприятий по организации обучения должностных лиц местного самоуправления, повышению заработной платы работникам муниципальных бюджетных организаций, разработку налоговой отчетности системы показателей региональной и муниципальной статистики, отвечающих потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов и другие затраты. Реализация данных вопросов местного значения требует дополнительных расходов местных бюджетов на их осуществление, что служит дополнительным фактором нарушения сбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничивает возможности органов местного самоуправления по эффективному решению других вопросов местного значения.

Вопрос об уровне собственных (ранее — закрепленных) бюджетных доходов является одним из основных и при определении бюджетной самостоятельности муниципальных образований. Начиная с 2006 г. новой редакцией Бюджетного кодекса РФ изменено понятие «собственных доходов», которое теперь включает в себя помимо налоговых платежей также отчисления от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам, утверждаемым на временной основе (на очередной финансовый год), и безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней, за исключением

1 Мокрый В. С, председатель Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ. Материалы круглого стола «О финансировании местного самоуправления в условиях проведения реформы федеральных отношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений» (Государственная Дума РФ, 20 октября 2005 г.).

субвенций компенсационного характера. Подобная новация, с нашей точки зрения, лишь «затушевывает» как проблемы зависимости муниципальных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня, так и проблемы сокращения дотационности в каждом бюджете и количества дотационных бюджетов в целом. При таких условиях даже преобладание «собственных доходов», включающих финансовую помощь из вышестоящего бюджета (субвенции компенсационного характера к ней не относятся), не может характеризовать степень самостоятельности муниципальных бюджетов как достаточно высокую. Так, например, в одном из муниципальных образований Ставропольского края, на территории которого уже в прошлом году началась реализация муниципальной реформы, собственные доходы бюджета без учета безвозмездных перечислений или доходов от предпринимательской деятельности составили всего 26 % от общего объема доходов, в то время как в 2004 г. этот показатель (при ином его содержательном наполнении) составлял 71 %, т. е. сокращение произошло на 45 %. Дотация же на выравнивание межбюджетной обеспеченности составила 80,3 % от объема собственных доходов, или почти 21 % от общего объема доходов городского бюджета, тогда как в том же 2004 г. она составляла соответственно всего 6,3 и 4,5 %, т. е. темпы роста составили 16 %2. Таким образом, территории, которые были всегда потенциальными донорами, в соответствии с новым законодательством стали дотационными.

Дополнительной причиной такой ситуации стало сокращение количества местных налогов и сборов с пяти до двух—земельного налога и налога на имущество физических лиц. За местными бюджетами поселений, муниципальных районов, городских округов доходы закреплены с учетом особенностей каждого из этих трех видов муниципальных бюджетов. Основу налоговой компоненты бюджетных доходов составляют земельный налог и налог на имущество физических лиц в полном объеме, отдельные виды государственной пошлины, а также часть налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по утвержденным нормативам. Именно эти налоги составляют основу репрезентативной системы налогов для оценки налогового потенциала соответствующих территорий.

2 См.: материалы семинара-совещания «О ходе реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2005 году в Ставропольском крае», г. Кисловодск, 22 апреля 2005 г.

Эффективная мобилизация земельного и имущественного налогов на сегодняшний день связана с проблемой передачи прав собственности на землю и имущество: необходимо принимать меры по разграничению государственной собственности на землю с целью упорядочить регистрацию земельных отношений и передать их на муниципальный уровень; к тому же при регистрации меняются границы прав муниципальных образований для бюджетных учреждений и иных государственных учреждений и финансовых организаций, что в соответствии с современным порядком требует уплаты за эти действия государственной пошлины. Денежные средства на эти цели в муниципальных бюджетах не были предусмотрены. Аналогичная проблема складывается и у физических лиц: стоимость перерегистрации земельных участков и имущества иногда сопоставима со стоимостью всего имущественного комплекса, принадлежащего лицу. В результате процесс перерегистрации земель и имущества затягивается, а отсутствие документов о собственности на землю создает соответственно проблемы с собираемостью этого налога в бюджет. Кроме того, сохранившийся порядок установления федеральных налоговых льгот по земельному налогу сокращает размер его налогооблагаемой базы. Все чаще в этой связи высказываются предложения о предоставлении возможности установления льгот по земельному налогу только органам местного самоуправления в отношении части, зачисляемой в соответствующий муниципальный бюджет.

Система бюджетного регулирования, призванная решать задачи сбалансированности региональных и местных бюджетов, в настоящее время также подвергается критике.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ нет понятия «регулирующие доходы», определявшегося в нем ранее как «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов» 3, т. е. устанавливаемых на временной основе с указанием конкретного срока. Между тем в новой его редакции к таким доходам можно отнести налог на доходы физических лиц, по которому дана возможность устанавливать на планируемый год дополнительные дифференцированные нормативы (не менее 10 %) отчислений в местные бюджеты.

Наличие тех или иных налогов в муниципальном бюджете, их качественные характеристики

3 Бюджетный кодекс РФ. Ст. 48.

непосредственно определяют величину налогового потенциала муниципального образования, которая находится в обратной зависимости от размера финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Следует, однако, отметить, что налоговые потенциальные возможности муниципальных образований столь незначительны, что говорить об их определяющем значении для формирования доходного потенциала этих территорий просто не приходится. Тем не менее именно налоговая составляющая муниципальных бюджетных доходов сегодня во многом определяет финансовую независимость муниципальных бюджетов. Таким образом, необходимо повысить уровень закрепления налоговых доходов (как федеральных, так и региональных) за муниципальными бюджетами. С этой целью в Бюджетном кодексе РФ (ст. 58) предусмотрена возможность субъектам Федерации устанавливать дополнительные единые нормативы отчислений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта РФ для всех муниципальных образований в данном субъекте. Следует обратить внимание, что эта законодательная норма не носит императивного характера; она дает возможность субъектам Федерации осуществлять дополнительное регулирование бюджетных доходов нижестоящих бюджетов.

В условиях такой возможности устанавливать единые доли отчислений от федеральных (региональных) налогов, в качестве вынужденной меры в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено применение отрицательных трансфертов, которые рассчитываются пропорционально превышению расчетных налоговых доходов двухкратного среднего уровня соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) субъекта РФ в расчете на одного жителя в отчетном году (данные отчетного года должны пересчитываться на условия планируемого года). Существует мнение специалистов-практиков, что эта норма неработающая, поскольку столь значительного превышения в муниципальных бюджетах практически не образуется. В связи с этим депутатами Государственной Думы РФ принят в первом чтении проект федерального закона, предоставляющий субъектам РФ и муниципальным районам на переходный период право (но не обязанность) на изменение коэффициента отрицательного трансферта с 2 до 1,3, что позволит аккумулировать дополнительную часть средств, перечисляемых из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований для последующего

перераспределения их между дотационными муниципальными образованиями в системе горизонтального бюджетного выравнивания. При этом опять хочется обратить внимание на отсутствие императивного характера данной законодательной новации. Однако негативные последствия применения такой системы вообще и принятия такой поправки к законодательству, в частности, могут проявиться в снижении стимулов муниципальных образований к увеличению доходной базы их территорий по сравнению со средним значением в районе (субъекте Федерации). Такой позиции придерживается, например, А. Н. Дроботов, председатель союза руководителей представительных органов муниципальных образований России. По его мнению, после реформирования налоговой системы и сокращения числа налогов, зачисляемых в муниципальные бюджеты, введение отрицательных трансфертов дополнительно снижает интерес муниципальных властей развивать собственную налоговую базу. Это относится не только к территориям-инвесторам, но и к территориям-донорам, т. е. тем, кто получает эти средства в результате последующего перераспределения, поскольку отсутствие у последних интереса к наращиванию собственной налоговой базы не способствует достижению цели введения отрицательных трансфертов — восстановлению баланса реципиента и получателя бюджетных средств4. Таким образом, предложение о снижении порогового значения для начисления отрицательных трансфертов имеет сегодня как сторонников, так и противников.

В Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 гг. говорится, что «в условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений»5. Существующие сегодня пять фондов: финансовой поддержки территорий, софинансирования социальных расходов, реформирования региональных и муниципальных финансов, регионального развития и компенсаций (а в их составе — их структурные подразделения) выполняют

4 См. А. Н. Дроботов. Материалы Круглого стола «О финансировании местного самоуправления в условиях проведения реформы федеральных отношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений» (Государственная Дума РФ, 20 октября 2005 г.).

5 Концепция повышения эффективности межбюджетных отно-

шений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006 — 2008 гг.

функцию регулирования доходов соответствующих бюджетов. Их значительная роль в формировании бюджетного потенциала муниципальных образований по сравнению с другими формами бюджетных доходов свидетельствует о наметившейся негативной тенденции финансового иждивенчества со стороны многих территорий. Кроме того, уже сегодня можно говорить о ряде значимых проблем, связанных с их функционированием.

Наиболее общим методологическим недостатком в предоставления средств из этих фондов является их нацеленность на «уравнительное распределение», на выравнивание бюджетов исходя из показателей их бюджетной обеспеченности, а не на стимулирование развития собственной доходной базы. Возможно, в переходный период реализации муниципальной реформы в России это и оправданно, поскольку в условиях низкого экономического, ресурсного и бюджетного потенциалов основной массы муниципальных образований существует значительная асимметрия развития территорий. Однако в качестве стратегического целеполагающего принципа реформирования он не должен сохраниться.

Современная методика определения объема выделяемых трансфертов исходя из уровня налогового потенциала территории не отражает реальных объективных экономических условий, поскольку показатель налогового потенциала после реформирования налоговой системы в значительной степени потерял свою значимость: в момент создания концепции межбюджетного регулирования и формирования соответствующей методики налоговый потенциал зависел в значительной степени от валового регионального продукта, потому что все предприятия, работающие на территории, уплачивали наиболее значимые налоги не только в федеральный бюджет (как это происходит сейчас), но и во все уровни бюджетов: это касается НДС, полностью зачисляемого в федеральный бюджет, налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и налога на прибыль организаций, по которым увеличилась доля, централизуемая в федеральном бюджете, и т п. И независимо от того, работает предприятие на этой территории или не работает, кроме земельного и имущественного налогов, все остальные налоги уходят либо на федеральный уровень, либо вообще уплачиваются в других территориях по месту регистрации субъекта хозяйствования, которые никакого отношения не имеют к производственной деятельности этого предприятия.

Кроме того, при определении размера средств из фонда финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов) в

соответствии с предусмотренной методикой не удается в настоящее время выполнить требования Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 18.04.2005 г.) об использовании в прогнозировании объема доходов налогового потенциала, так как в существующей налоговой отчетности о налоговой базе (форма № 5-нбм) отсутствует территориальный разрез, показатели даны в целом по консолидированному бюджету, тогда как реально налоги зачисляются по месту ведения хозяйственной деятельности, а это, как мы знаем, могут быть разные территории по одному и тому же плательщику. И такие проблемы возникают по ряду показателей, влияющих на формирование налогового потенциала. В целом на сегодняшний день отсутствует комплексный подход к формированию финансовой муниципальной статистики. Назрела необходимость Федеральной налоговой службе и Федеральной государственной службе статистики доработать формы и объем отчетности исходя из необходимости и потребностей муниципальных образований по обеспечению бюджетного процесса на этих территориях.

При распределении бюджетных дотаций муниципальным бюджетам законодательством предусмотрена возможность в целях сокращения встречных финансовых потоков, с одной стороны, в целях стимулирования муниципальных образований в наращивании собственных налоговых баз — с другой, устанавливать региональными законами дополнительные условия предоставления из регионального бюджета финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, для которых в двух из трех последних лет суммарная доля дотаций из регионального бюджета и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышает 50 %6 (п. 3 ст. 136 БК РФ). Однако в отдельных случаях это может стать причиной сокращения бюджетных доходов муниципальных бюджетов в части сумм, получаемых в виде дотаций, поскольку в Бюджетном кодексе РФ просматривается одинаковый подход к понятиям «налоговые доходы по дополнительным нормативам» и «дотация». Практика показывает, что такой подход негативно сказывается на величине бюджетных доходов, поскольку не учитывает собираемость тех или иных налоговых платежей: в случае если фактическая сумма поступлений меньше, чем прогнозировалось при установлении дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы

6 См.: Бюджетный кодекс РФ. Ст. 136. П. 3.

физических лиц в местные бюджеты, то подобные бюджетные потери не возмещаются (в отличие от гарантируемых поступлений утвержденных сумм дотаций). Вот почему не всегда целесообразно увязывать вопрос об установлении дополнительных условий для предоставления финансовой помощи поселениям из регионального бюджета «с уровнем суммарной доли дотаций и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов...» 7.

Особую озабоченность практических работников вызывает кадровое обеспечение проводимой муниципальной реформы. Уже не раз со многих трибун говорилось о слабой профессиональной подготовке специалистов в органах местного самоуправления. Решение этой проблемы сегодня — в разработке системы их профессиональной подготовки. В течение 2005 г. во многих регионах на базе высших учебных заведений было развернуто поэтапное обучение этих категорий государственных служащих. Первые предварительные итоги этого процесса показали, что существующие программы обучения и повышения профессиональной квалификации крайне неоднородны по содержанию. Необходимо разработать комплексную государственную программу подготовки кадров в области государственного и муниципального управления с учетом единых основных квалификационных требований к должностям государственной и муниципальной службы. Средства на ее реализацию должны быть заложены в бюджет. Кроме того, целесообразно внедрять дистанционные формы обучения, организовывать в регионах мобильные консультационные пункты по вопросам финансового обеспечения муниципальных образований на базе интернет-технологий. Необходимость насыщения высококвалифицированными кадрами органов местного самоуправления, особенно на уровне сельских и городских поселений, продиктована требованиями реализации Федерального закона № 131 -ФЗ, а также системой бухгалтерского учета в бюджетных органи -зациях, которая требует высокой профессиональной подготовки. Вопрос о нерациональности подобной усложненной системы учета все чаще поднимается работниками муниципальных органов. Но это отдельная сложная и многогранная проблема.

Круг поднятых нами вопросов, связанных с организацией бюджетных отношений в условиях проводимой муниципальной реформы, отражает далеко не весь спектр сложившихся проблем, но основные из них мы постарались обозначить.

7 См.: там же. Ст. 137. П. 4.