Роль руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела: прошлое и настоящее

РОЛЬ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА В СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА: ПРОШЛОЕ И НАСТОЯЩЕЕ

THE ROLE OF THE HEAD UNDER INVESTIGATING AUTHORITIES OPEN A CRIMINAL CASE: PAST AND PRESENT

В статье рассматривается роль руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела, проанализированы изменения законодательства, рассмотрены вопросы уголовно-процессуальных отношений между властными субъектами на данной стадии.

The article discusses the role of the head of the investigative body in the stage of a criminal case, analyzed the changes in legislation, issues of criminal procedure relations between government entities at this stage.

Как мы помним, во время действия УПК РСФСР при наличии повода и основания к возбуждению уголовного дела следователь имел право в пределах своей компетенции возбудить уголовное дело, о чем выносил соответствующее постановление и копию данного постановления незамедлительно направлял прокурору. Одновременно следователь имел возможность принять меры к процессуальному и фактическому закреплению следов преступления путем проведения неотложных следственных действий.

Данная конструкция возбуждения уголовного дела претерпела серьезные изменения в 2001 году, когда законодатель внес изменения в УПК РФ и расширил право тогда еще начальника следственного отдела по осуществлению контроля за процессуальной деятельностью подчиненного ему следователя в стадии возбуждения уголовного дела, предоставив ему полномочия по распределению проверочных материалов, изучая которые, он поручал расследование уголовного дела конкретному следователю путем дачи письменного указания. Про-

изошедшими изменениями законодатель, немного расширив полномочия начальника следственного отдела, существенно увеличил надзорные и контрольные функции прокурора, предоставив ему право на согласование постановления о возбуждении уголовного дела [1, 2], и теперь, согласно ст. 146 УПК РФ [3], следователь не мог самостоятельно принимать решение о возбуждении уголовного дела, для этого требовалось согласие прокурора, получить которое, находясь на месте происшествия, было возможно только по самым громким и серьезным происшествиям, на которые прокурор выезжал лично. Начальник следственного органа в данном случае лишь следил за тем, чтобы следователь «все делал своевременно».

Эта крайне громоздкая и непривычная конструкция вызвала у практических работников критические замечания, так как это могло не только привести к заволокичиванию уголовного дела, но и оказать губительное воздействие на расследование в целом.

О необходимости корректировки законодательства высказывались не только видные ученые-процессуалисты, но и Президент Российской Федерации В.В. Путин. В своем выступлении на встрече с участниками Глобальной конференции по проблемам правосудия 9 июля 2001 г. он сказал: «В аспекте преемственности прошлого опыта следует основательнее анализировать действенность российского уголовно-процессуального законодательства, особенно периода демократического обновления его норм, связанных с проблемой возбуждения уголовных дел» [4].

С позиций научной организации труда следователя решительно высказался Ю. Синельщи-ков: «Жаль следователя, который вместо производства неотложных следственных действий по раскрытию преступления должен будет просиживать часы в кабинетах прокуратуры, чтобы получить согласие» [5]. Р.В. Данилова отмечала: «Процедура возвращения следователя с места происшествия за получением согласия прокурора на возбуждение уголовного дела влечет за собой упущение инициативы по сбору и закреплению доказательств, установлению, задержанию и изобличению подозреваемого. Это вызывает и обоснованные жалобы граждан (свидетелей, потерпевших), которые вынуждены ждать возвращения следователя от прокурора, ибо допрашивать их до получения согласия последнего на возбуждение уголовного дела нельзя» [6].

Заслуживают внимания и другие аргументы о нецелесообразности изменений, имевших место в 2001 году. Так, начальник ГУВД Красноярского края генерал-майор милиции Ю.П. Астахов, в частности, указывал, что в крае образован 61 орган внутренних дел, 15 из них находятся на расстоянии от 300 до 1500 км до краевого центра, в том числе 6 — на территориях, приравненных к районам Крайнего Севера, где связь возможна только воздушным путем один раз в неделю. Естественно, что в таких условиях незамедлительное согласование с надзирающим прокурором вопроса о возбуждении уголовного дела становится нереальным. В связи с этим практически невозможно раскрытие преступлений по «горячим следам» [7].

Б.Я. Гаврилов, анализируя порядок согласования постановлений о возбуждении уголовного дела, привел показательный пример из следственной практики по факту кражи у пассажиров поезда двух меховых шапок на железнодорожном вокзале станции «Тайга» Кемеровской области, где для решения вопроса о возбуждении уголовного дела следователю потребовалось 8 суток, поскольку в день совершения преступления и в последующие дни тайгинский транспортный проку-

рор и его заместитель выезжали за пределы административного района. В результате несвоевременного возбуждения уголовного дела следователь (в связи с выездом в командировки) затратил на проведение следственных действий денежных средств больше, чем ущерб, причиненный потерпевшим [8].

Данной конструкции предстояло пройти очень серьезные испытания практикой, чтобы опровергнуть ее жизнеспособность и состоятельность, ведь и с теоретической позиции нововведение было небезупречно.

Следует констатировать, что объем процессуальных полномочий прокурора, а также процедура осуществления им досудебного уголовного преследования, действовавшие на протяжении шести лет, явно не соответствовали потребностям борьбы с преступностью.

Так, согласно проведенным опросам сотрудников правоохранительных органов, 85% респондентов считали, что УПК РФ нуждается в дальнейшей теоретической разработке по вопросам возбуждения уголовного дела [9].

Таким образом, после изменений УПК РФ 2007 года контроль за уголовно-процессуальной деятельностью следователя в стадии возбуждения уголовного дела, а также при отказе в возбуждении уголовного дела стал осуществлять руководитель следственного органа, а следователь в данном вопросе стал более самостоятелен, ввиду того что согласование ни с прокурором, ни с руководителем следственного органа при возбуждении уголовного дела больше не требовалось.

В.П. Божьев, рассуждая об эффективности проводимых разграничений полномочий между руководителем следственного органа и прокурором, говорит о том, что «уже сейчас можно отметить: там, где ранее присутствовал двойной процессуальный контроль (прокурора и руководителя следственного органа), остался в основном один — ведомственный». Не секрет, что проведение ряда действий и вынесение постановлений следователь предварительно согласовывает (письменно или устно) именно с руководителем следственного органа. Поэтому «сохранившиеся полномочия прокурора по осуществлению надзора за следствием напоминают статус делегата конференции с совещательным голосом...» [10]. Эту точку зрения разделяет С.А. Минаева, которая, проанализировав процессуальную деятельность руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела в период 2007—2014 гг., сделала вывод о том, что «в системе современных уголовно-процессуальных отношений он реализует значительный спектр полномочий» [11], в том числе и в стадии воз-

буждения уголовного дела. И.В. Чечулин обратил внимание на то, что «законодательные новеллы являются методологически верными», ввиду того что несомненным достоинством в уголовно-процессуальной деятельности руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела в отличие от прокурора служит непосредственная близость руководителя к действиям и решениям, принимаемым следователями, создающая необходимые условия для непрерывной проверки соблюдения требований закона и неотложного реагирования на выявленные нарушения и просчеты [12]. По-мнению А.М. Багмета, это устранение двоевластия было вполне обоснованно [13].

Но единоначалие продлилось недолго, и с 2008 года прокуроры вновь стали влиять на процессуальную деятельность следователя и руководителя следственного органа через право истребования и проверки законности и обоснованности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, а также в процессе ознакомления с материалами уголовного дела по мотивированному запросу. Полагаем, что данное полномочие прокурора по отношению к руководителю является, как минимум, неэтичным. Руководитель следственного органа вполне в состоянии обеспечить как процессуальный контроль, так и процессуальное руководство расследованием, и предоставленные возможности вряд ли послужат гарантом объективности и самостоятельности следователя при расследовании уголовного дела [14].

Некоторые авторы предлагают предоставить ему право напрямую, минуя руководителя следственного органа, обращаться к прокурору [15]. Однако следователи таким правом пользоваться не спешат. Как показала практика, в 23% случаев прокуроры, забыв о субординации, а также без учета правила инстанционности, адресуют свои обращения следователю напрямую или сразу руководителю вышестоящего следственного органа без согласования по управленческой вертикали [12].

И здесь у нас возникает вполне логичный вопрос: каким образом руководитель следственного органа может повлиять на объективность следователя и на его самостоятельность?

По нашему мнению, в гораздо большей степени в процессуальную деятельность следователя вмешивается прокурор, когда, например, по формальным основаниям истребовав материал проверки сообщения о преступлении, по которому следователь принял решение об отказе в возбуждении уголовного дела, направляет его обратно в следственное подразделение для решения вопроса об уголовном преследовании с це-

лью улучшения «статистики выявленных преступлений».

Указанную позицию разделяют не все, ссылаясь на цифры, свидетельствующие о фактах нарушения закона со стороны органов предварительного расследования. Так, например, М.В. Колесов обратил внимание на то, что в 2013 г. прокурорами было зарегистрировано около 4 тыс. случаев, связанных с неправомерным отказом в приеме и (или) нерегистрацией сообщения о преступлении [16]. В связи с этим автор высказал мнение о необходимости наделения прокурора правом осуществления уголовного преследования и возбуждения уголовных дел, предположив, что реализация данного права позволит обеспечить своевременное восстановление прав участников процесса, которые были нарушены в связи с незаконным отказом в возбуждении уголовного дела и, как следствие, необоснованной волокитой, допущенной при проверке сообщения о преступлении [17]. Похожей позиции придерживается Ю.Я. Чайка, который на парламентских слушаниях в Совете Федерации сказал: «Прокуроры должны быть наделены правом возбуждения уголовного преследования — по этому пути идут все ведущие страны: США, Франция, ФРГ, Великобритания и другие [18].

Однако не стоит забывать о том, что практика прокурорского надзора за производством всесторонних и полных доследственных проверок в период до 2006 года также была предметом многочисленных обсуждений, и в целом состояние законности при производстве расследования следователями при прокуратуре также вызывало сомнения. По данным о состоянии прокурорского надзора по итогам работы за 2005 г., в целом по Российской Федерации прокурорами отменено 1160188 незаконно вынесенных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, где число укрытых от регистрации путем необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела преступлений составляло свыше 138 тысяч. Среди восстановленных на учет преступлений оказалось более 700 убийств, свыше 1500 случаев умышленного причинения тяжкого вреда здоровью [19], а ведь данные преступления относились к подследственности следователей при про-куратуре,«при этом нельзя не учитывать имеющие место случаи, когда прокуроры проявляли волокиту, неорганизованность при решении вопроса о возбуждении уголовного дела» [22].

Сравнивая официальные статистические данные о работе следственных органов до и после 2007 года, мы, как и многие ученые-процессуалисты [13,19], пришли к выводу, что после передачи исследуемых полномочий от

прокурора к руководителю следственного органа и предоставления следователю процессуальной самостоятельности основные показатели законности в деятельности следственных подразделений не только не ухудшились, но и показывают устойчивую тенденцию к улучшению.

Проблема нам видится скорее в другом. Не стоит бороться за власть, искать виноватых, необходимо с полной отдачей делать свою работу, одним — осуществлять надзор, другим — расследование и ведомственный контроль. Этот вывод мы сделали, основываясь на данных, полученных в процессе изучения материалов проверки сообщений о преступлении, согласно которым официальное истребование материалов руководителем следственного органа для проверки сообщения о преступлении осуществлялось менее чем в 3% случаев от общего числа. В связи с этим мы можем констатировать тот факт, что руководитель следственного органа недостаточно полно использует возможности полномочий, возложенных на него УПК РФ, при осуществлении проверочных действий. Проверка уголовных дел, не говоря уже о материалах проверки сообщения о преступлении, носит эпизодический характер и вызвана порой необходимостью принятия мер по устранению допущенного нарушения, в лучшем случае руководители заслушивают доклады следователей (27,7%) либо знакомятся с делом в полном объеме, когда оно представляется им с обвинительным заключением (38,4%) [21].

Думается, руководитель следственного органа, проверяя материал проверки сообщения о преступлении и уголовного дела, должен дать соответствующие указания, адресованные следователю: «указания о ходе производства предварительного следствия» либо «указания о ходе проверки сообщения о преступлении», которые необходимо будет приобщить к материалам. Это позволит, с одной стороны, проконтролировать исполнительскую дисциплину и в случае неисполнения привлечь виновного к ответственности, с другой — осуществить более качественное расследование. Решение же об отмене постановления следователя может быть принято руководителем как по собственной инициативе, так и по предложению прокурора, сделанному на основании п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

ЛИТЕРАТУРА

1. Насонова И. А., Моругина Н. А. Проблемы контроля за соблюдением законности на стадии возбуждения уголовного дела // Вестник Воронежского института МВД России. — 2008. — № 1. — С. 310.

2. Моругина Н. А., Насонова И. А. Руководитель следственного органа в системе обеспечения права на защиту участников уголовного процесса: монография. — Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2011. — 153 с.

3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 52 (ч.1). — Ст. 4921.

4. Путин В. В. Из выступления на встрече с участниками Глобальной конференции по проблемам правосудия 9 июля 2001 г. // Российская юстиция. — 2001. — № 9.

5. Синельщиков Ю. Полномочия прокурора в досудебном производстве по новому УПК // Законность. — 2002. — №3. — С. 6—9.

6. Данилова Р. В. Новый Уголовно-процессуальный кодекс и результаты следственной работы // Вестник Академии права и управления. —2003. — № 3. — С. 71.

7. Астахов Ю. П. Применение уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации на примере Красноярского края // Вестник МВД России. — 2003. — № 3. — С. 25—26.

8. Гаврилов Б. Я. УПК Российской Федерации: практика правового регулирования защиты конституционных прав и свобод личности и проблемы совершенствования досудебного производства // Уголовный процесс. — 2004. — № 1. — С. 7—9.

9. Моругина Н. А. О некоторых вопросах уголовно-процессуальной деятельности руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела // Вестник Воронежского института МВД России. — 2008. — №4. — С. 29—32.

10. Божьев В. П. Актуальные проблемы производства по делу на рубеже двух главных стадий уголовного процесса // Законность. — 2008. — №9. — С. 12.

11. Минаева С. А. Процессуальная деятельность руководителя следственного органа по обеспечению законности в досудебном производстве: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2014. — С. 120.

12. Чечулин И. В. О полномочиях руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела // Российский следователь. — 2013. —№ 21. — С. 25—29.

13. Багмет А. М. К вопросу о процессуальной самостоятельности следователя на стадии возбуждения уголовного дела // Уголовный процесс: от прошлого к будущему : материалы международной научно-практической конференции

(Москва, 21 марта 2014 г.) / под ред. А.И. Баст-рыкина. — М. : Академия СК РФ, 2014.—Ч. 1. — С. 13.

14. Гаврилов Б. Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурорами и руководителями следственного органа // Уголовное судопроизводство. — 2009.

— № 4. — С. 35—36.

15. Попова Т. Ю. Уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа / автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Челябинск, 2012. — С.11.

16. Колесов М. В. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании должностных преступлений, связанных с укрытием преступлений от учета : дис. ... канд. юрид. наук.

— М., 2015. — С. 214.

17. Ережепалиев Д. Полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Уголовный процесс. — 2011. — №4. — С. 83—84.

18. Чайка прервал молчание [Электронный ресурс]. — URL: http://wek.ru/chajka-prerval-molchanie (дата обращения: 26.01.2016).

19. Доклад Генерального прокурора РФ В. В. Устинова на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ. — М., 2006.

— С. 12, 13.

20. Чечулин И. В. Процессуальные полномочия руководителя следственного органа и их реализация в досудебном производстве: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2015. — С.18.

21. Шабунин В. А. О развитии полномочий руководителя следственного органа // Российский следователь. — 2013. — № 14. — С. 7—8.

22. Малышева О. А. Возбуждение уголовного дела: теория и практика : монография. — М., Юрист. — 2008. — С. 88—93.

REFERENCES

1. Nasonova I. A., Morugina N. A. Problemyi kontrolya za soblyudeniem zakonnosti na stadii vozbuzhdeniya ugolovnogo dela // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. — 2008. — # 1. — S. 310.

2. Morugina N. A., Nasonova I. A. Rukovoditel sledstvennogo organa v sisteme obespecheniya prava na zaschitu uchastnikov ugolovnogo protsessa: monografiya. — Voronezh: Voronezhskiy institut MVD Rossii, 2011. — 153 s.

3. Ugolovno-protsessualnyiy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 18 dekabrya 2001 g. # 174-FZ // So-branie zakonodatelstva RF. — 2001. — # 52 (сЫ).

— St. 4921.

4. Putin V. V. Iz vyistupleniya na vstreche s uchastnikami Globalnoy konferentsii po problemam pravosudiya 9 iyulya 2001 g. // Rossiyskaya yustitsiya. — 2001. — # 9.

5. Sinelschikov Yu. Polnomochiya prokurora v dosudebnom proizvodstve po novomu UPK // Za-konnost. — 2002. — #3. — S. 6—9.

6. Danilova R. V. Novyiy Ugolovno-protsessualnyiy kodeks i rezultatyi sledstvennoy rabotyi // Vestnik Akademii prava i upravleniya. — 2003. — # 3. — S. 71.

7. Astahov Yu. P. Primenenie ugolovno-protsessualnogo zakonodatelstva Rossiyskoy Federatsii na primere Krasnoyarskogo kraya // Vestnik MVD Rossii. — 2003. — # 3. — S. 25—26.

8. Gavrilov B. Ya. UPK Rossiyskoy Federatsii: praktika pravovogo regulirovaniya zaschityi konstitutsionnyih prav i svobod lichnosti i problemyi sovershenstvovaniya dosudebnogo pro-izvodstva // Ugolovnyiy protsess. — 2004. — # 1.

— S. 7—9.

9. Morugina N. A. O nekotoryih voprosah ugolovno-protsessualnoy deyatelnosti rukovoditelya sledstvennogo organa v stadii vozbuzhdeniya ugolovnogo dela // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. — 2008. — #4. — S. 29—32.

10. Bozhev V. P. Aktualnyie problemyi pro-izvodstva po delu na rubezhe dvuh glavnyih stadiy ugolovnogo protsessa // Zakonnost. — 2008. — #9.

— S. 12.

11. Minaeva S. A. Protsessualnaya deyatelnost rukovoditelya sledstvennogo organa po obespeche-niyu zakonnosti v dosudebnom proizvodstve: dis. ... kand. yurid. nauk. — M., 2014. — S. 120.

12. Chechulin I. V. O polnomochiyah rukovoditelya sledstvennogo organa v stadii vozbuzhdeniya ugolovnogo dela // Rossiyskiy sledovatel. — 2013. —# 21. — S. 25—29.

13. Bagmet A. M. K voprosu o protsessualnoy samostoyatelnosti sledovatelya na stadii vozbuzhdeniya ugolovnogo dela // Ugolovnyiy protsess: ot proshlogo k buduschemu : materialyi mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii (Moskva, 21 marta 2014 g.) / pod red. A.I. Bastryikina. — M. : Akademiya SK RF, 2014.—Ch. 1. —S. 13.

14. Gavrilov B. Ya. Pereraspredelenie protses-sualnyih i nadzornyih polnomochiy mezhdu proku-rorami i rukovoditelyami sledstvennogo organa // Ugolovnoe sudoproizvodstvo. — 2009. — # 4. — S. 35—36.

15. Popova T. Yu. Ugolovno-protsessualnyiy status rukovoditelya sledstvennogo organa / avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. — Chelyabinsk, 2012. — S.11.

16. Kolesov M. V. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonov pri rassledovanii dolzhnostnyih prestupleniy, svyazannyih s ukryitiem prestupleniy ot ucheta : dis. ... kand. yurid. nauk. — M., 2015. — S. 214.

17. Erezhepaliev D. Polnomochiya prokuro-ra v stadii vozbuzhdeniya ugolovnogo dela // Ugolovnyiy protsess. — 2011. — #4. — S. 83—84.

18. Chayka prerval molchanie [Elektronnyiy resurs]. — URL: http://wek.ru/chajka-prerval-molchanie (data obrascheniya: 26.01.2016).

19. Doklad Generalnogo prokurora RF V. V. Ustinova na rasshirennom zasedanii kollegii Gener-alnoy prokuraturyi RF. — M., 2006. — S. 12, 13.

20. Chechulin I. V. Protsessualnyie polnomochiya rukovoditelya sledstvennogo organa i ih reali-zatsiya v dosudebnom proizvodstve: dis. ... kand. yurid. nauk. — M., 2015. — S.18.

21. Shabunin V. A. O razvitii polnomochiy rukovoditelya sledstvennogo organa // Rossiyskiy sledovatel. — 2013. — # 14. — S. 7—8.

22. Malyisheva O. A. Vozbuzhdenie ugolovnogo dela: teoriya i praktika : monografiya. — M., Yurist. — 2008. — S. 88—93.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ

Насонова Ирина Александровна. Профессор кафедры уголовного процесса. Доктор юридических наук, профессор.

Воронежский институт МВД России. E-mail: nasonova-amelina@mail.ru

Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (4732) 200-53-42.

Моругина Надежда Анатольевна. Преподаватель кафедры уголовного процесса. Кандидат юридических наук.

Воронежский институт МВД России. E-mail: moruginy@mail.ru

Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-53-44.

Nasonova Irina Alexandrovna. Professor of the chair of Criminal Proceeding. Doctor of Law, Professor. Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: nasonova-amelina@mail.ru

Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (4732) 200-53-42.

Morugina Nadezhda Anatoliyevna. The lecturer of the chair of Criminal Proceeding. The Candidate of

Law.

Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia.

Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-53-44.

Ключевые слова: руководитель следственного органа; следователь; прокурор; ведомственный контроль; надзор; уголовное дело.

Key words: head of investigatory body; investigator; prosecutor; institutional control; surveillance; criminal proceedings.

УДК 343.1