К вопросу о правовом регулировании статуса прокуратуры Российской Федерации

ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

А. Ф. Смирнов*

К вопросу о правовом регулировании статуса прокуратуры Российской Федерации

Аннотация. Статья посвящена исследованию вопросов о правовом регулировании статуса прокуратуры Российской Федерации, соотношению положений Конституции РФ об организации и деятельности прокуратуры с федеральным законодательством, законами субъектов РФ, нормативными актами органов местного самоуправления, а также проблемам ведомственного правотворчества.

Ключевые слова: статус прокуратуры Российской Федерации; Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»; ведомственное правотворчество.

РО! 10.17803/1994-1471.2017.74.1.215-221

Прокуратура Российской Федерации в системе государственных органов Российской Федерации занимает особое место, определяемое ее предназначением — осуществлять от имени государства функцию надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст. 1 федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Она исполняет и другие функции, предписанные федеральными законами, но все они подчинены ее основной надзорной функции. По справед-

ливому замечанию В. Ю. Шобухина, «Высокий статус прокуратуры и важность прокурорской деятельности обусловливают повышенные требования в первую очередь к правовому регулированию вопросов организации и деятельности прокурорской системы»1.

Прежде, однако, заметим, понятие правового статуса неоднозначно и трактуется учеными и практиками с различным элементным содержанием2. В зависимости от норм, регулирующих положение субъекта, различают конституционно-правовой статус, административно-правовой, гражданско-правовой и другие

1 Шобухин В.Ю. Проблемы и перспективы правового регулирования прокурорской деятельности в условиях правовой реформы в России // Современное право. 2014. № 2. С. 50.

2 См. напр.: Статус // Юридический энциклопедический словарь / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 2002. С. 483-484 ; Статус // Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000. С. 559 ; Статус//Большой энциклопедический словарь/ Автор и составитель А.Б. Барихин. М., Книжный мир, 2002. С. 601. Чабаев В. Н. О статусе объекта права в конституционном праве // Государство и право. 2008. № 5. С. 90-94.

© Смирнов А. Ф., 2017

* Смирнов Александр Федорович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина, заслуженный юрист Российской Федерации smiraf@yndex.ru.

125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

виды правового статуса. Однако в любом случае при анализе правового статуса какого-либо субъекта, заходит речь о его предназначении в системе правоотношений, правах, обязанностях, организационной структуре, видах деятельности, полномочиях и других элементах, с помощью которых происходит его идентификация в анализируемой организационной системе.

В этой связи правовой статус прокуратуры можно определить как установленное правовыми нормами положение прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации, определяемое ее функциональным предназначением, структурным построением и компетенцией.

Известно, что правовое регулирование вносит упорядоченность в организацию общественных отношений, они приобретают свойства правоотношений, которые поощряются и охраняются государством. Совершенно очевидно, что правовое регулирование должно быть высококачественным, исключать двусмысленность, пробелы, противоречивость и т.п. Анализ правового статуса прокуратуры, между тем, позволяет выявить, как представляется, существенные противоречия и проблемы в его правовом регулировании.

Анализируя правовое регулирование статуса прокуратуры, вначале обратимся к ст. 71 Конституции РФ. Из нее следует, что прокуратура находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о»). Из этой же статьи Конституции РФ следует, что к исключительному ведению Российской Федерации относится федеральная государственная служба (п. «т»). Эти конституционные положения и положения ч. 1 ст. 129 Конституции РФ в части того, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом, позволяют сделать вывод, что все вопросы, подлежащие правовому регулированию, касающиеся прокуратуры и государственной службы в ней должны регулироваться федеральным законом.

Между тем, например, Законом г. Москвы «Устав города Москва» от 28 июня 1995 г. установлено, что прокурор города Москвы назна-

чается Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с Московской городской Думой и Мэром Москвы. Порядок согласования устанавливается законом города Москвы (ст. 52).

Учитывая, что в соответствии со статьей 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой, а она согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ относится, исключительно к ведению Российской Федерации, возникает, как минимум, два вопроса. Прежде всего, как представляется, проявляется некоторое противоречие в самом федеральном законодательстве. С одной стороны, утверждается, что федеральная государственная служба относится к компетенции Российской Федерации. С другой, при назначении на должность прокуроров субъектов РФ, согласно ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор РФ должен кандидатуру прокурора субъекта РФ согласовать с органами власти субъекта РФ.

На первый взгляд, такое положение можно объяснить, тем, что кадры судебных и правоохранительных органов относятся в соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Однако отнесение прокуратуры к правоохранительным органам тоже требует дополнительной аргументации, поскольку в России до сих пор нет законодательно определенного понятия «правоохранительные органы».

Второй вопрос связан с обоснованием того, что порядок согласования кандидатуры прокурора субъекта РФ может быть установлен законами субъектов РФ. Как представляется, для такого вывода есть отсылочная норма в ст. 15.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В ней указано, что представление Генерального прокурора РФ о назначении на должность прокурора субъекта РФ согласовывается в порядке, установленным субъектом Российской Федерации. Но, такая нормативная конструкция также противоречит требованиям Конституции РФ об исключительном ведении Российской Федерации вопросов

связанных с организацией и деятельностью прокуратуры и государственной службой, которую осуществляют, в частности, прокуроры субъектов РФ.

Обращает на себя внимание установленное этим же законом г. Москвы (ст. 52) положение, что органы прокуратуры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов, принимают меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности. Сравнивая данное предписание с тем, что указано в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» можно установить, что им введено дополнительное полномочие прокуратуры, отсутствующее в федеральном законе, а именно привлечение виновных к ответственности. Привлечение виновных к ответственности, однако, осуществляется органами судебной и исполнительной власти. Прокуратура, как известно, к указанным органам не относится.

Законом г. Москвы «Устав города Москва» в статье 36 установлено, что право законодательной инициативы принадлежит в числе прочих и прокурору. Кстати, такое право зафиксировано законами субъектов РФ в 83 субъектах РФ. Дальнейший анализ показывает, что отдельные функции и полномочия сформулированы и закреплены не только в законах субъектов РФ, но и в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Например, в ст. 59 Устава муниципального образования г. Казани прокурору города предоставлено полномочие правотворческой инициативы. В подп. 3 п. 2 ст. 39 Устава городского округа Самары установлено, что проекты правовых актов городского округа Самары могут вноситься прокурором города Самары и т.д.

Можно было бы сказать, что эти примеры местного правотворчества, которые противоречат действующему закону, поскольку в ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указано следующее: «На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами».

Следует, однако, заметить, что Генеральный прокурор РФ не видит здесь каких-либо

проблем и предлагает в Приказе от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления» «использовать имеющиеся у прокуроров право законодательной инициативы» (п. 2.8). Издавая этот приказ, Генеральный прокурор РФ, критикует прокуроров: «не все прокуроры, наделенные конституциями и уставами субъектов РФ правом законодательной инициативы, используют его, проявляют инициативу в вопросах формирования нормативной базы в развитие федерального законодательства».

Таким образом, наряду с проблемой правового регулирования организации и деятельности прокуратуры законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, формируется проблема правового регулирования организации и деятельности прокуратуры с помощью ведомственных приказов Генерального прокурора РФ.

Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 17) к полномочиям Генерального прокурора РФ отнесено издание обязательных для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций, регулирующих вопросы организации и деятельности системы прокуратуры Российской Федерации. Возникает достаточно интересная юридическая конструкция. С одной стороны, подчеркивая важность предмета ведения, Конституция РФ в ст. 129 установила, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры устанавливается федеральным законом. Это же требование подтверждено и в статье 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». С другой стороны указанный предмет правового регулирования — организация и деятельность прокуратуры, отнесена ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» к ведомственному нормотворчеству. Следовательно, возникает вопрос о критериях разграничения предметов ведения между законами

и подзаконными нормативными правовыми актами.

Исходным основанием такого регулирования являются утверждения, что подзаконные акты издаются на основе закона и для его исполнения, что ведомственное правовое регулирование проводится в целях конкретизации законодательных норм, их развития, формирования механизма исполнения закона. Рекомендуется обеспечивать производность ведомственных актов от нормы закона на основе принципа безусловного верховенства закона и добиваться строгой привязки ведомственных актов к исполнению предписаний законов и т.п.3 Классической формулировкой, определяющей пределы подзаконного нормотворчества, является формула «на основании и во исполнение закона». Как известно такой формулировки в ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» нет. И в этой связи в практике ведомственного правового регулирования организации и деятельности прокуратуры, как представляется, возникают образцы чрезмерно широкого толкования закона.

Например, в статье 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указано, что при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Проанализируем, как это законоположение реализовано в ведомственном правотворчестве. Так, приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного

самоуправления» предписано «принять меры к углублению сотрудничества с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на регулярной основе участвовать в подготовке ими проектов законов и иных нормативных правовых актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществлять правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, готовить по ним заключения и другие документы.

Оказывать муниципальным органам помощь в разработке модельных правовых актов, обеспечивая их точное соответствие федеральному законодательству....Иметь в виду, что с учетом объема работы в пределах установленной штатной численности могут быть созданы самостоятельные подразделения по работе с законопроектами и по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления».

Приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления» предписано: «обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан; своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам».

3 См.: Шмакова Н. С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 273 ; Закриев Р. А, Струсь К. А. Соотношение закона и подзаконного акта: общетеоретический анализ // Актуальные направления научных исследований: от теории к практике. 2015. № 3. С. 484—486.

Приказом Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2008 г. № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и нор-мотворческой деятельности органов местного самоуправления», подчиненные прокуроры обязаны активнее и всесторонне использовать право законодательной инициативы. Приказом предписывается обеспечить эффективное участие органов прокуратуры в законотворческой деятельности. Активнее использовать право законодательной инициативы для внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ предложений об изменении и о дополнении регионального законодательства по актуальным направлениям борьбы с преступностью, обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан. В субъектах Российской Федерации, в которых прокуратура не обладает правом законодательной (нор-мотворческой) инициативы, ставить вопрос о предоставлении прокурорам такого права конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Предлагается принять меры по активизации правотворческой работы в прокуратурах городов и районов. Считать участие прокуроров в разработке нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры.

Вышеуказанными приказами, как видится, внедрены новые формы деятельности системы органов прокуратуры. Такие, например, как:

— участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых органами государственной власти субъектов РФ;

— правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов;

— подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты;

— участие в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти;

— участие прокуроров в разработке нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления;

— участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Федеральное Собрание) и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ.

Объем работы таков, что Генеральный прокурор РФ полагает, что могут быть созданы самостоятельные подразделения по работе с законопроектами и по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Этими приказами в практику прокурорского надзора по существу внедрено новое, не установленное федеральным законом, направление деятельности органов прокуратуры, а именно взаимодействие с законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ и местного самоуправления с указанием таких форм взаимодействия. Новое для прокуратуры направление деятельности, как представляется, значительно шире, по своим целям, основаниям и содержанию, того участия прокурора в правотворческой деятельности, которое закреплено в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». По своим качественным характеристикам пропагандируемое направление деятельности фактически выходит за пределы основного надзорного предназначения прокуратуры. Оно, несомненно, создает условия для распыления сил и средств прокурорского надзора, придает прокуратуре элементы законодательной власти.

Приведенные примеры, наводят на мысль о необходимости законодательного определения пределов ведомственного правового регулирования статуса прокуратуры Российской Федерации.

Еще один пример из области правового регулирования статуса прокуратуры. Конституция РФ в ст. 129 определила следующее: «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации опреде-

ляется федеральным законом». Завершение формулировки подчеркнем «федеральным законом». Возникает вопрос, каким федеральным законом? Многие утверждают- федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Но в Конституции РФ такого утверждения нет. Обратившись к тексту федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 1), мы увидим иную формулировку: «Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами». Как представляется, формально закон о прокуратуре вышел за пределы, установленные Конституцией РФ и предлагает устанавливать функции прокуратуры в иных федеральных законах.

Обращение к ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» под названием: «Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации», позволяет сделать вывод, что организация, порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокуроров регулируются не только Конституцией РФ и федеральными законами, но и междуна-

родными договорами Российской Федерации. Дальнейший анализ правового регулирования статуса прокуратуры Российской Федерации приводит к другому вопросу о соотношении конституционного требования о регулировании порядка деятельности прокуратуры ее организации и полномочий посредством федерального закона с правовыми нормами, регулирующими указанные области посредством принятия Указов Президента РФ и Постановлений правительства РФ. Самый простой ответ, что это продукт отсылочных (бланкетных) норм, но можно ли в таком случае применять такие нормы, если Конституция РФ прямо закрепила, что регулирование этих положений должно быть в форме федерального закона?

Таким образом, обращение к вопросам правового регулирования статуса прокуратуры РФ позволяет выявить существенные проблемы, разрешение которых, как представляется, лежит в плоскости углубленного изучения теории прокурорского надзора, определения места и роли прокуратуры в системе органов государства, ее функционального предназначе-

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Закриев Р. А, Струсь К. А. Соотношение закона и подзаконного акта: общетеоретический анализ // Актуальные направления научных исследований: от теории к практике. 2015. № 3. С. 484-486.

2. Чабаев В. Н. О статусе объекта права в конституционном праве // Государство и право. 2008. № 5. С. 90—94.

3. Шмакова Н. С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 273.

4. Шобухин В. Ю. Проблемы и перспективы правового регулирования прокурорской деятельности в условиях правовой реформы в России // Современное право. 2014. № 2. С. 50—53.

Материал поступил в редакцию 30 сентября 2016 г.

TO THE ISSUE OF LEGAL REGULATION OF THE STATUS OF A PUBLIC PROSECUTOR OF THE RUSSIAN FEERATION SMIRNOV Aleksandr Fedorovich

Professor of the Department of Judicial and Procuratorial Investigative Activities, Kutafin Moscow State Law University, Doctor of Law, Professor, Honoured Lawyer of the Russian Federation (Moscow) smiraf@yndex.ru.

125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Street, 9

Review. The article is devoted to the issues of legal regulation of the status of a public prosecutor of the Russian Federation, the ratio of the provisions of the Constitution of the Russian Federation on the Organization and

Activities of the Prosecutor's Office and the federal laws, regulatory acts of the subjects of the Russian Federation, bodies of local self-government, as well as on departmental legislation.

Keywords: the status of a public prosecutor of the Russian Federation; Federal law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation"; departmental law-making process.

REFERENCES

1. Zakriev R. A, Strus' K. A. Sootnoshenie zakona i podzakonnogo akta: obshheteoreticheskij analiz // Aktual'nye napravlenija nauchnyh issledovanij: ot teorii k praktike. 2015. № 3. S. 484-486.

2. Chabaev V. N. O statuse ob#ekta prava v konstitucionnom prave // Gosudarstvo i pravo. 2008. № 5. S. 90-94.

3. Shmakova N. S. Vedomstvennoe pravotvorchestvo: ponjatie i formy: dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2006. S. 273.

4. Shobuhin V. Ju. Problemy i perspektivy pravovogo regulirovanija prokurorskoj dejatel'nosti v uslovijah pravovoj reformy v Rossii // Sovremennoe pravo. 2014. № 2. S. 50—53.