Лоббизм с человеческим лицом

       11 июля на встрече с представителями Госдумы Владимир Путин почти прямым текстом объяснил, за что на Михаила Ходорковского свалились такие напасти. Ходорковский поплатился за покупку депутатов, иначе говоря — за лоббизм. Все это стало возможным потому, что в России по-прежнему не существует закона о лоббизме. "Власть" решила рассказать, как лоббистское дело поставлено в других странах.

Спикеру Госдумы Геннадию Селезневу кажется, что в нижней палате российского парламента слишком много лоббистов. Это ему определенно не нравится. Об этом он даже жаловался президенту Владимиру Путину. Президент, судя по всему, также счел ситуацию, при которой лоббисты прописались в парламенте, неприемлемой и неправильной.
       Вот краткое изложение диалога, состоявшегося между президентом и спикером. Путин: я против тюремных камер и выкручивания рук, но влияние бизнеса таково, что и такие меры тоже нужно иногда применять. Селезнев: да, Владимир Владимирович, как-то много стало в Думе лоббистов от бизнеса, не продохнуть. Путин: видите, даже Геннадий Николаевич обращает внимание на то, что бизнес усиливает влияние на власть. То есть Путин признал, что проблема ЮКОСа все-таки не экономическо-криминальная, а чисто политическая.
       Если кто из зарубежных коллег Владимира Путина и Геннадия Селезнева и согласен с их мнением, то свою точку зрения они предпочитают публично не выражать. Лоббизм в большинстве демократических государств разрешен и даже считается одной из важных основ демократии. Относятся к лоббистам как к стоматологам или адвокатам: не любят, но признают, что без них обходиться практически невозможно.
       
Кто породил лоббизм
       Об отношении в мире к лоббизму легко судить хотя бы по тому, что старейшие демократии мира до сих пор спорят, кому, собственно, принадлежит честь изобретения лоббизма как формы взаимодействия власти и общества.
       По мнению британцев, именно им принадлежат термины "лоббизм" и "лоббист". Первоначально так называли обычных просителей, приходивших в различные государственные учреждения. Специальных приемных тогда, разумеется, не было, в кабинеты к чиновникам и парламентариям просителей не пускали, вот они и толпились в прихожих и коридорах (lobby), надеясь на ходу передать высокопоставленному лицу свою просьбу.
       Примерно то же самое, но уже о просителях, толкавшихся в вестибюле конгресса США, говорят американцы, утверждая, что лоббизм появился именно в Америке. У американцев есть больше прав называться изобретателями лоббизма. Именно здесь впервые лоббисты начали действовать на совершенно законных основаниях. Первая поправка к конституции США, принятая в 1789 году, гарантирует среди прочего право "обращаться к правительству с просьбами". Здесь же, в Соединенных Штатах, впервые появились и профессиональные лоббисты, бравшие на себя все хлопоты, связанные с подачей жалобы или предложения.
       Кроме того, американцы первыми придумали и правила поведения лоббистов, которые теперь в той или иной степени перенимают в разных странах мира. Первый общеамериканский закон "О лоббистской деятельности" был принят еще в 1876 году. В соответствии с ним каждый лоббист, действовавший от своего имени или по поручению третьего лица, должен был официально зарегистрироваться в палате представителей конгресса. В 1946 году был принят действующий и сейчас федеральный закон "О регулировании лоббистской деятельности". Регистрация официальных лоббистов была ужесточена. Они теперь обязаны не только сообщать о себе, но и указывать, по чьему поручению они работают, сколько за свою работу получают и сколько тратят на лоббистскую деятельность. Впоследствии похожие законы были приняты во многих странах мира.
       Кое-где, впрочем, пошли еще дальше. Например, четкие правила взаимодействия с лоббистами содержатся в германском положении "О министерствах" и регламенте бундестага. И это при том, что существует и принятый в 1972 году закон "О лоббистской деятельности", который по всем основным пунктам практически идентичен американскому.
       
Какие бывают лоббисты
       "Я, наверное, не ошибусь, если скажу, что, представляя себе лоббиста, вы видите малопривлекательного субъекта, который о чем-то уговаривает чиновника или конгрессмена, предлагая ему деньги, наливая бурбон или подкладывая к нему в постель хорошеньких стриптизерш,— говорит сотрудник одной из крупнейших в США лоббистских организаций.— Возможно, так было лет двести назад, но сейчас эти старинные средства убеждения совершенно недейственны".
       Наиболее публичные из лоббистов — специализированные промышленные объединения. Таких в мире бесчисленное множество. Разумеется, придумали их в США. Например, Национальный совет хлопка Америки. В задачи организации входит давление на конгрессменов с целью принятия законов, которые способствовали бы экспорту американского хлопка, и, соответственно, противодействие принятию тех законов, которые этому экспорту мешают. Деятельность совета финансируют практически все американские производители хлопка.
       Кроме крупных общенациональных лоббистских групп существуют, разумеется, и частные компании. Их организуют юристы, бывшие помощники парламентариев и ушедшие в отставку политики. Одна из известнейших вашингтонских лоббистских компаний — Advantage Associates — создана, к примеру, бывшими конгрессменами, а юридическая фирма Akin, Grump, Strauss, Haner & Field стала одной из самых могущественных лоббистских организаций страны благодаря включению в свой состав Роберта Стросса, личного друга нескольких президентов и бывшего посла США в СССР и России.
       
Что могут лоббисты
       Взятки лоббисты не дают. "Даже если бы это и было возможно, довольно бессмысленно платить человеку за то, чтобы он дал взятку другому человеку,— говорит один из вашингтонских лоббистов.— Мы были бы просто никому не нужны". Вполне возможно, лоббист лукавит. Важно ведь не просто найти деньги на взятку, но и знать, кому и сколько дать. Впрочем, взяток профессиональные лоббисты действительно не дают: слишком уж пристально за ними следят. Однако уговаривать можно и без денег. Например, можно показать политику, что его выступление по тому или другому вопросу принесет ему поддержку избирателей. "Сейчас денег не просят,— цитировали в свое время газеты известного американского лоббиста, представителя администрации Никсона в конгрессе Тома Корологоса.— Теперь говорят: 'Покажите мне десять тысяч писем из моего округа, и я проголосую так, как надо'". Проведение рекламных кампаний, выступления в парламентских комитетах и комиссиях едва ли не самые популярные методы ведения лоббистской деятельности. И, разумеется, проведение социологических исследований. Например, активная поддержка администрацией Джорджа Буша генетически модифицированных продуктов основана во многом на результатах исследования, показавшего, что новые технологии выгодны американской экономике. Исследование было заказано одной из вашингтонских компаний, официально включенных в список лоббистов конгресса.
       Еще один типичный пример — удачная операция, проведенная одной из лоббистских компаний по заданию Coca-Cola. Когда конгресс США и Управление по контролю за продуктами питания и лекарствами объявили о намерении ограничить использование одного из заменителей сахара, используемого в производстве напитка, компания совместно с Американской диабетической ассоциацией пролоббировала отказ от введения ограничений.
       
Чего не могут лоббисты
       Противники официального лоббизма считают, что система профессиональных лоббистов порочна. "У крупных компаний есть свои собственные лоббисты. Кроме того, они могут нанять каких угодно специалистов, которые достучатся до каждой двери и добьются принятия подходящего решения",— возмущается представитель одной из благотворительных организаций во Франции. Тем не менее результат лоббистских войн вовсе не так уж и предсказуем.
       Еще один пример из американской жизни — борьба табачных компаний с противниками табакокурения. Средства, которые производители табака бросили на лоббирование права рекламировать свою продукцию и торговать ею, поражают воображение. Были заказаны сотни исследований, которые (говорят, вполне аргументированно) показывали, что медицина пока еще не пришла к однозначному ответу о вреде табака и последствиях курения. Были созданы сотни гражданских организаций защитников курильщиков. На стороне табачников выступила рекламная индустрия. Конгрессменам и властям были предоставлены убедительнейшие расчеты, которые показывали, что ограничения нанесут удар по экономике страны. Тем не менее их усилия не принесли желаемого результата. Ограничения на продажу и рекламу табака были приняты. "Война с табаком показывает главную черту современного легального лоббизма. Он эффективен только в том случае, когда основывается на здравом смысле. Не надо относиться к нам как к волшебникам. Мы не можем белое сделать черным,— говорит один из сотрудников германской компании, занимающейся профессиональным лоббизмом.— В действительности наша задача довольно проста. Мы должны сделать так, чтобы мнение нашего клиента было доведено до тех, кто принимает решение, и рассмотрено ими".
       
Кого обслуживают лоббисты
       Клиентами профессиональных лоббистов могут быть не только компании, фирмы или группы граждан, но и целые страны. Значительная часть из 15 тыс. профессиональных лоббистов, действующих в США, представляет интересы иностранных государств. Это так называемые иностранные агенты. Как и во всех прочих случаях, обязанности лоббистов и их намерения открыты для любого, кто удосужится заглянуть в справочник "Вашингтонские представители" или в ежегодный отчет министерства юстиции об иностранных агентах. Упоминавшаяся Advantage Associates в числе своих клиентов называет посольство Узбекистана в Вашингтоне. Компания представляет Узбекистан в правительстве США и конгрессе. А компания Akin, Gump, Strauss, Haer & Field в свое время была нанята правительством Казахстана. В соответствии с контрактом, заключенным правительством Гаити, компания Global Marketing Solutions встречается с официальными лицами и помогает правительству Гаити "стратегическими советами". Говорят, стоимость услуг Global Marketing Solutions в несколько раз превышает расходы гаитянских властей по содержанию своих дипломатических миссий на территории США.
       Эффективность иностранных лоббистов высока. Говорят, что Philip Smith Associates весьма эффективно лоббировала интересы афганского Северного альянса и только за участие его представителей в новом афганском правительстве получила около $100 тыс.
       Услугами вашингтонских лоббистов в свое время пользовались и россияне. Например, одна из ведущих лоббистских фирм США Sagamore Associates (ныне B & D Sagamore) оказывала услуги РАО "ЕЭС России", а другой известный лоббист Джон Галлахер помогал Курчатовскому институту.

ВЯЧЕСЛАВ БЕЛАШ

       
       

Что пролоббировал ЮКОС

Объект лоббирования
Исходное состояние
Смысл изменений
Результат
Налог на добычу
До 2001 года
Все платежи
Установление налога
полезных ископаемых
нефтекомпании платили акциз на нефть, вносили платежи за ее добычу и отчисления на воспроизводство базы

заменили единым налогом на добычу полезных ископаемых

с "плоской" шкалой. Налог стал одинаковым для нефтяных месторождений и с высокой, и с низкой себестоимостью добычи. Попытки добиться введения поправочных коэффициентов, увязывающих ставку с геологическими условиями месторождения, Дума не поддержала

на уровне средних ставок прежних платежей привело к тому, что для низкодебетных скважин налоговая нагрузка увеличилась, а для высокопроизводитель ных — сократилась. ЮКОС, получивший в

свое время более продуктивные месторождения и не тратящий больших средств на бурение новых скважин, оказался в выигрыше

Индексация налога на добычу полезных ископаемых
Базовая ставка налога сейчас составляет 340 рублей за тонну
Согласно принятым в июне Думой поправкам, с 1 января 2004 года ставка увеличится до 347 рублей за тонну. (Правительство предлагало 357 рублей.) Единая для всех ставка должна была действовать до 2006 года, однако недавно ее действие было продлено до 2011 года
Нефтяному лобби удалось сделать минимальной индексацию базовой ставки налога. Думцы предпочли перенести налоговую нагрузку с нефтяных компаний на розничную торговлю ГСМ, увеличив топливные акцизы больше, чем предлагало правительство
Доступ к экспортной трубе
До 2001 года порядок доступа к системе экспортных трубопроводов определяло правительство
По настоянию дружественных ЮКОСу депутатов в закон "О естественных монополиях" была введена поправка, согласно которой экспортные квоты предоставляются "производителям нефти исходя из принципа равнодоступности, пропорционально объемам добычи, без каких-либо ограничений и условий"
Принятие поправки положило конец дискуссиям о необходимости продажи экспортных квот на аукционах и сделало процесс более предсказуемым
Пошлина на вывоз нефти
До 2001 года пошлины на экспорт нефти утверждались правительством
Депутаты вписали в закон "О таможенном тарифе" предельные ставки пошлин на вывоз нефти
Значительно ограничена свобода маневра правительства в установлении пошлин. Налоговая нагрузка на компании снизилась
Пошлина на экспорт нефтепродуктов
До 2002 года пошлины на вывоз бензина, мазута, дизтоплива и масел утверждались правительством
Дума установила, что пошлины на нефтепродукты не должны превышать 90% от нефтяных
Правительство лишилось возможности регулировать поступления мазута и дизтоплива на внутренний рынок. Налоговая нагрузка на компании снизилась
Сохранение порядка определения пошлин на нефтепродукты
Пошлины на нефтепродукты не должны превышать 90% от нефтяных
В марте правительство предложило Думе принять законопроект, отменяющий это правило
Несмотря на то что документ был подписан лидерами четырех центристских фракций и публично поддержан премьером Михаилом Касьяновым, он даже не был вынесен на пленарное заседаниеДумы. Авторы инициативы подсчитали, что в ее поддержку будет подано лишь 170 из 226 необходимых голосов, и сняли документ с рассмотрения
Соглашения о разделе продукции
Существовал перечень из 33 месторождений, которые могут быть разработаны в режиме СРП, то есть с применением целого ряда налоговых льгот
Депутаты приняли закон, согласнокоторому месторождения из перечня под режим СРП будут отдаваться поостаточному принципу — лишьпосле проведения аукциона на право пользования на общих условиях. Обладатели лицензий на эти участки никаких преференций не получили
Компания ЮКОС получила реальную возможность завладеть ранее принадлежащими другим инвесторам участками
Акциз на бензин
До 2003 года акциз на бензин платили нефтеперерабатывающие заводы
Дума одобрила поправки, переносящие уплату акциза на нефтепродукты с производителей на розничную торговлю. Инициатором изменений выступило правительство, думское нефтяное лобби активно его поддержало.
Новый порядок резко снижает конкурентоспособнос ть независимых АЗС,принуждая их владельцев сдатьбизнес нефтяным компаниям. Это происходит потому, что из-за новой системы уплаты налога независимые заправки во многих случаях вынуждены покупать бензин у оптовиков с уже включенным в его цену акцизом ипотом начислять его еще раз