Российская модель федерализма как предмет политико-правового исследования

О.А. Курилкина

РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ФЕДЕРАЛИЗМА КАК ПРЕДМЕТ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

В отечественной юридической литературе в последнее время появились высказывания относительно того, что не правильно, не корректно выделять модели федерализма, типологизировать его. По мнению Л.М. Карапетяна и Б.Н. Задарновского, единственной «моделью» федерализма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федерации, но никак не о моделях федерализма [1, с. 58; 2, с. 67-68].

Сторонники противоположной точки зрения считают, что, только выделяя различные модели федерализма, можно рассмотреть особенности каждой отдельной страны, характеризующиеся степенью развития демократии и эффективного функционирования федеративного устройства, специфику разделения государственной власти по вертикали [3, с. 123-128]. В связи с отрицанием типологии федерализма утрачивается практическая значимость подобных исследований.

Модель федерализма характеризуется, прежде всего, спецификой разделения государственной власти по «вертикали» между центром и его субъектами. Однако простого закрепления в Конституции государства как федерации не достаточно, необходимо обоснование его федеративной природы, а также закрепление свойств, институтов, отношений, позволяющих типологизировать модель современного федерализма, идентифицировать ее в национальном политико-правовом пространстве. Определить, какова же «модель российского федерализма» не так уж просто, т.к. налицо вопросы при реализации каждого из конституционно закрепленных принципов федерализма. Только ответив на каждый из них, можно типологизировать российский федерализм.

В Конституции РФ 1993 года перечислены принципы федеративного устройства: государственный суверенитет, равноправие субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов на территории Российской Федерации, единство органов государственной власти, территориальное единство и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как показывает практика, реализация всех перечисленных принципов сопряжена с большими трудностями. Проблемы, существующие и возникающие между РФ и ее субъектами, оказывают огромное влияние на формирование российской государственности в целом. Российская Федерация -полиэтническое, многонациональное, многоконфессиональное государство, с размерами которого не может сравниться никакое другое государство. Отсюда невозможность «подогнать» Россию под единый шаблон построения государственно-управленческих отношений, выработанный западными учеными и юристами. При исследовании проблем российской государственности и при нахождении путей их решения акцент должен, в первую очередь, делаться на национальный фактор, национальные особенности Российской Федерации.

В 1990-1991 гг. одним из самых серьезных факторов формирования нового российского федерализма стал национализм. «Парад суверенитетов», поглотивший в 1991 году российские автономии, чуть было не привел к развалу Российской Федерации и выходу из нее Башкортостана, Татарстана, Чечни и других регионов [4, с. 68]. Процессы демократизации и обновления в нашей стране способствовали росту национального самосознания всех народов, ее населяющих. Это привело, в свою очередь, к национальному противостоянию народов в некоторых регионах, к межнациональным конфликтам [5, с. 107].

Федеративный договор 1992 года и Конституция РФ 1993 года смогли, с одной стороны, подойти к решению вопросов национального характера, с другой стороны, только накалили их. Достигнутый ими национально-правовой режим отличается непрочностью.

Так, Федеративный договор разграничил полномочия центральных и региональных органов государственной власти. В то же время этот документ не разрешил все противоречия в этой сфере. Например, Федеративный договор объявляет, что республики в составе Российской Федерации являются суверенными государствами, ставя уже их в неравное положение с другими субъектами и, таким образом, определяя Российскую Федерацию в качестве асимметричной федерации. Тем не менее «договорной элемент, вытекающий из принципа однотипности субъектов Федерации, нельзя вводить в основу устройства такого многонационального и уникального государства, как Россия. Ее статус в интересах всеобщего мира и безопасности не может зависеть от дамоклова меча заключения каких-то пактов» [6, с. 326].

Поэтому реализация Федеративного договора сразу же стала трудноразрешимой проблемой. После заключения договора государственное устройство России не стабилизировалось, конституционно-договорная модель, очевидно, не только не привела к искомому устойчивому политико-правовому развитию, но и еще более осложнила и запутала национально-территориальную правовую политику государства*. Не прекратился, а, наоборот, усилился «парад суверенитетов», не разрешилась, а еще более обострилась проблема равенства республик с краями и областями как субъектами Федерации.

Конституция РФ 1993 г. провозглашает Россию, напротив, в виде симметричной федерации, определяя при этом, что ее республики являются государствами, когда другие субъекты (края, области, города федерального значения и т.д.) таковыми не являются. Налицо противоречие в самом тексте Основного закона РФ. Российская действительность к тому же такова, что методы государственного управления зачастую носят не правовой, а политический характер. Текст Конституции РФ допускает возможность применения таких методов, как соглашения, переговоры, договоры.

Ученые-юристы при решении этой коллизии разделились на две позиции. Сторонники одной из них придерживаются той точки зрения, что Российская Федерация - асимметричная федерация. Так, некоторые республики (Татарстан) выступали инициаторами заключения договоров между Российской Федерацией и ними о признании их суверенными государствами и, следовательно, о делегировании большей (по сравнению с другими субъектами) части полномочий центральных государственных органов государственным органам республик.

Другая позиция заключается в том, что Российская Федерация признавалась симметричной федерацией, в которой между равными по статусу субъектами распределялись предметы ведения и полномочия с учетом исторических и иных особенностей. Таким образом, проводится различие между понятиями «статус» и «объем и характер полномочий». Противоречие в том, что нельзя обладать одинаковым статусом, который складывается как раз из прав и обязанностей, и обладать различным объемом полномочий [6, с. 110].

Таким образом, сторонники этой позиции отрицают асимметрию субъектов федерации и допускают асимметрию в пределах ведения и полномочий субъектов федерации, оправдывая это тем, что такая асимметричность не доминирует над симметричностью конституционного статуса субъектов федерации, т.е. только формально конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации соблюдается.

Важнейшим аспектом, порождающим асимметрию, является наделение республик статусом государств, в отличие от других субъектов федерации, не признаваемых таковыми, т.е., таким образом, происходит деление субъектов на «первосортные» и «второсортные», элиминируется конституционный принцип равного статуса субъектов РФ. Республики в этом случае ориентируются на формирование нации и особого рода государственности, за чем, вероятнее всего, последует вопрос о реализации права на полное самоопределение, т.к. данное право закреплено действующей Конституцией. В этой связи для устранения противоречий следовало бы конкретизировать право на самоопределение субъектов Российской Федерации в культурной жизни общества.

Необходимо отметить, что не все юристы относят симметричность Российской Федерации к ее достоинствам. Так, В.Е. Чиркин полагает, что только асимметричность субъектов Федерации способна учесть экономические, исторические и иные особенности отдельных регионов [7, с. 18-19; 8, с. 26].

Существует и еще одно решение - отказаться от любого деления федерализма как формы государственного устройства на модели. Так, Л.М. Карапетян полагает, что существует лишь одна модель федерализма, отрицая при этом наличие различных видов и моделей этой формы государственного устройства. В пределах этого понятия можно выделить некоторые особенности федеративных отношений, например степень централизации государственной власти в них, либо правовой акт, на котором они базируются (договор или Конституция). Ученый считает, выделение различных моделей федерации способствует искоренению «чистой идеальной модели федерализма». Различие федерации в США, Бельгии, России объясняется спецификой государства, традициями, историческими особенностями.

Органичен принципу равноправия субъектов Российской Федерации принцип территориального единства. При предоставлении особого статуса определенным субъектам может возникнуть проблема перехода Российской Федерации в Российскую Конфедерацию. Государственная целостность, как правило, обеспечивается: целостностью и неприкосновенностью своей территории; единством экономического пространства, верховенством Конституции на всей территории государства; единством гражданства; отсутствием у субъектов (в федерациях) права выхода из состава или иного изменения своего статуса без согласия Федерации.

Правоведы уже достаточно занимаются проблемами целостности Российского государства. Так, Ф.Ф. Конев видит решение проблемы практики применения принципа целостности государства в сочетании двух форм государственного устройства - унитаризма и федерализма. При сочетании их характерных черт можно говорить о благоприятном результате, в частности, в Российской Федерации. Так, по его мнению, должны взаимодействовать сильная государственная власть (унитаризм) и различные уровни государственной власти при равноправии субъектов Федерации (федерализм). Только таким образом можно достичь ожидаемого желаемого результата. Однако практического воплощения своей модели автор не приводит.

Согласиться с таким мнением можно. Так, например, российское общество с давних времен привыкло к сильной и эффективной государственной власти и видит в последней решение практически всех своих проблем. При такой огромной территории, которая принадлежит Российской Федерации, можно говорить о двух уровнях государственной власти (федеральном и региональном), причем не забывая о ее единстве.

Однако возникает вопрос: как, например, обеспечить политическое и правовое равенство субъектов РФ? Многие специалисты сошлись во мнении, что неравенство субъектов России - это объективная реальность. Например, И.А. Умнова, долгое время занимающаяся вопросами федерализма, отмечает: «И формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и правосубъектности» [9, с. 144]. Избежать этого можно, но только формально, закрепив такое положение в нормативно-правовых актах (что сейчас и сделано), однако на практике неравенство субъектов будет продолжать существовать в силу политико-правовой природы Российской Федерации.

Таким образом, наиболее удачными способами сохранения целостности государства представляются следующие моменты: во-первых, усиление единства государственной власти через четкую фиксацию этого положения в Конституции РФ, при этом самоопределение народов в составе РФ закрепить только в социально-культурной сфере; во-вторых, не предоставлять субъектам права выхода из состава Федерации, а применить уже долгое время используемый международными организациями принцип консенсуса при принятии решений в отношении субъектов РФ, т.е. принцип удовлетворения желания всех субъектов, чьи интересы тем или иным образом затронуты; в-третьих, укрупнение субъектов Федерации и создание регионов, включающих два и более субъекта.

Важнейшей конституционной характеристикой федеративных отношений, конечно, является система разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами. В зависимости от того, где закреплена такая система, кто является участниками федеративных отношений, что является объектами разделения государственной власти, и определяется уровень развития федерализма в конкретной стране. Конституция РФ определяет не только общие принципы системы разделения государственной власти по «вертикали», но и определяет конкретные вопросы, по которым распределяется компетенция между Федерацией и ее субъектами.

Анализируя практику применения федеративного принципа разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, надо сказать, что и здесь не обошлось без проблем при воплощении этого принципа в жизнь. Сравнивая с иностранными державами, можно сделать вывод, что наше государство не изобретало ничего нового и пошло по уже хорошо освоенному пути. Обращает внимание тот факт, что законодатель Российской Федерации, изучая мировой опыт, мог бы остановить свой взгляд не только на преимуществах выбранной им схемы разделения полномочий между центром и субъектами, но и на трудностях и проблемах, неизбежно возникающих в процессе претворения ее в жизнь, дабы не повторять ошибок, уже совершенных другими.

Однако в связи с тем, что ныне действующая Конституция РФ принималась в государстве переходного этапа, не обошлось и без некоторых противоречий. Так как ст. 11, 76 Конституции РФ, которые по-разному определяют правовые формы регулирования по предметам ведения, возник вопрос о том, что является первостепенной формой при разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти: федеральный закон или договор.

Исходя из ст. 76 Конституции РФ ясно, что и по вопросам совместного ведения могут быть изданы федеральные законы, а уже в соответствии с последними нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Очевидно, что в подобных законах будут регламентированы вопросы совместного ведения и соответственно правовой статус участников этих правоотношений. Как не без оснований отмечают ряд авторов, на практике разграничение полномочий по предметам совместного ведения пошло по договорному пути. Однако заключение договоров порождало неравноправие субъектов и, как следствие, усугубляло их неравенство.

Таким образом, нормы о разграничении компетенции полномочий между государственными органами РФ и государственными органами субъектов РФ должны содержаться в федеральных законах и принятом на их основе региональном законодательстве. Однако преобладать должны нормы, регулирующие взаимодействие и взаимоотношения между двумя уровнями органов государственной власти в РФ.

Тем не менее существуют авторы, которые предлагают более радикальные меры решения проблем, возникающих при реализации данного принципа. Так, например, Н.М. Добрынин предлагает свой вариант построения федеративной модели в России, полностью изменяя схему разграничения предметов ведения и компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти.

Базовыми элементами модели будущего государственного устройства, по мнению Н.М. Добрынина, должны стать регионы нового типа - экономически самодостаточные и равностатусные субъекты Российской Федерации. На основании экономического анализа предлагается укрупнение современных субъектов РФ и создание на их основе 46 самодостаточных за счет своей доходной базы новых субъектов РФ (губерний и республик). Базовым комплексным критерием новой структуры определяется бюджетная обеспеченность предоставления населению субъекта Федерации социальных услуг.

В качестве необходимой меры оптимизации федеративных отношений рассматривается переход к другой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, близкой к австрийской конституционной модели разделения государственной власти:

1) предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация (предметы исключительного ведения Российской Федерации);

2) предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть совместно Российская Федерация и ее субъекты;

3) предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и ее субъекты;

4) предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты РФ издают законы в соответствии с основами законодательства Российской Федерации;

5) предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации (предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации).

Анализируя подобную схему, надо сказать, что она разработана для четкой системы разделения властей. В изменчивых условиях становления российского федерализма закреплять полномочия исполнительной власти в таком стабильном и трудно изменяемом документе, как Конституция, представляется спорным. И, наконец, исходя из представленной схемы остается нерешенным основной вопрос: каким образом и на каких принципах осуществлять дальнейшее разделение государственной власти между Российской Федерации и ее субъектами в рамках конституционно установленных предметов, по которым остается совместное законодательное или исполнительное ведение [10, с. 266].

Обрисовав все насущные проблемы российского федерализма, можно сделать вывод, что реальностью наших дней стала необходимость нахождения их способов решения. Российский федерализм является неотъемлемым элементом российской государственности, поэтому для выхода России из «переходного этапа» в определенное «статусное пространство», важно определиться, какова же все-таки российская модель федерализма.

Можно сказать, что очень заманчиво иметь «идеальную модель федерализма», которая характеризуется обязательными признаками, чертами, особенностями. При этом на практике такая модель будет обязательно «приспосабливаться» к историческим, национальным, религиозным и географическим особенностям. Таким образом, каждое государство вправе выбрать такую разновидность федеральных отношений, которая будет способной решать национальные, иные проблемы и общегосударственные задачи, обеспечивать рациональное управление территорией, отдельными регионами.

Литература

1. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях федерализма» (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12.

2. Задарновский Б.Н. Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993.

3. Чиркин В.Е. Закрыть Америку? // Государство и право. 1997. № 2.

4. Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава и адъюнктов кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин. Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2005.

5. Морозова Л.А. Проблемы российской государственности: Учебное пособие. М.: Юрид. лит., 1998.

6. Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. Саратов, 1994.

7. Двадненко В.О. Конституционные основы российского федерализма: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.

8. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

9. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 1998.

10. Черепанов В.А. Теория российского федерализма: Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005.