Развитие ведомственного правотворчества в Российской Федерации

* РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ *

Развитие ведомственного правотворчества в Российской Федерации

Н. С. Шмакова

На разных этапах существования нашей страны состояние ведомственного правотворчества не оставалось неизменным, оно находилось в постоянном развитии, происходили и происходят важные изменения сферы ведомственного регулирования. При этом в разные периоды наблюдались как положительные, так и отрицательные тенденции такого развития.

I. Советский этап. В развитии ведомственного правотворчества советского периода преобладали явные негативные тенденции. Традиционно в нашей стране ведомственное правотворчество развивалось очень интенсивно, поскольку слабость законодательной базы власти и управления порождала обилие подзаконных актов1. Законодательная база была недостаточной, и ведомственное правотворчество зачастую подменяло своим регулированием сферу регулирования законами. Нарастанию ведомственного регулирования способствовали недооценка норм закона и стремление заменить или дополнить их. Статус и значение закона принижались, его регулятивные возможности использовались редко.

Вопреки конституционным декларациям большинство вопросов

Шмакова Наталья Сергеевна — консультант Правового департамента МВД России.

1 См.: Тихомиров Ю. А, Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С 207.

решалось на уровне министерств, государственных комитетов, ведомств, партийных органов. Ведомственные же акты чаще всего выражали интересы отдельных социальных групп и государственных структур. В итоге, в сфере правового регулирования произошло смещение центра тяжести в сторону актов, обладающих меньшей юридической силой. Активное ведомственное правотворчество сковало систему законодательства, своевольно конкретизируя законодательные нормы. Фактическое приобретение ведомственными актами силы закона, установление норм права без учета основных правил законодательной техники привели к появлению огромного количества ведомственные актов, захвативших сферу законодательного регулирования.

Ведомственная правотворческая деятельность, не стесненная ограничительными рамками, приобрела довольно свободные формы. Ведомственные акты, а вместе с тем и указы Президента России и постановления Правительства Российской Федерации оказывались сильнее законодательных актов, нормативно продолжая и поправляя их.

Практически любой ведомственный нормативный правовой акт мог подкорректировать тот или иной закон. Возможность правового регулирования министерствами и ведомствами таких сфер общественных отношений, как права, свобо-

соответствовала принципам правового государства и теории разделения властей.

Остаточные черты вышеназванных негативных тенденций продолжают сохраняться и сейчас, что требует дальнейшего усиления контроля за встречающимися в сфере ведомственного регулирования нарушениями.

II. 90-е годы XX века. В дальнейшем в процессе политической, экономической и правовой реформ в России с учетом засилья ведомственного регулирования была поставлена задача повыьсить роль и качество закона, что на практике выразилось в резком увеличении удельного веса законов в общем нормативном массиве, поскольку эти преобразования осуществлялись на основе упрощенного понимания приоритетности закона как механического, численного превосходства законов над всеми иными нормативными правовыми актами. В связи с этим обозначилась тенденция к недооценке иных форм и уровней нормативного регулирования. В результате, во многом из-за неупорядоченности, а также теоретической и практической неясности статуса ведомственного правотворчества, оно вновь приобрело черты фактически приоритетной формы регулирования. Ведомственное правотворчество опять стало стремительно развиваться и попирать законодательство.

Ситуация усугубилась с принятием Конституции России 1993 г., которая почти не упоминает о центральных федеральных органах исполнительной власти и их актах, что дает лишний повод считать для этих органов преобладающей нормативной ориентацией не закон, а акты Президента и Правительства Российской Федерации2.

На этом этапе в России много писалось о негативных чертах право-

2 См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 101.

творчества министерств и ведомств, о проблеме нарушения законодательства через ведомственные акты и необходимости их упразднения.

Однако в настоящее время понятно, что проблемы в сфере ведомственного правотворчества необходимо решать с других позиций.

Ведомственная сфера занимает самостоятельное и значимое положение по отношению к остальным нормативным регуляторам. Умалять значение и важность ведомственных актов неправильно.

Решение проблемы заключается не в устранении ведомственного правотворчества, вытеснении его законодательным регулированием, а в изменении самого законодательства как юридического и социального института. Суть такого изменения состоит в гармонизации российского законодательства, в определении его меры и удельного веса, которые не должны вести к исчезновению ведомственного регулирования. Необходимо добиваться оптимального сочетания законов и ведомственных актов в правовой системе России.

Акты федеральных органов исполнительной власти всегда ближе к непосредственной социальной прак-: тике, тоньше ее чувствуют, так' как создаются в среде профессиональной, ведомственной, региональной или иной специфической деятельности. Поэтому ведомственное регулирование, нуждаясь в устранении своих негативных характеристик, должно получать необходимую поддержку государства. Правотворчество федеральных органов исполнительной власти должно иметь ясную культурную перспективу и форму реализации, поскольку оно является важным элементом социализации правовой системы, наиболее зрелой, в том числе, в сравнении с законодательной, ее правообразовательной частью.

Следует подчеркнуть, что положительная тенденция преимуще-

ственного правового регулирования общественных отношений именно на уровне законов, особенно тех важнейших отношений, которые связаны с правами человека, развитием экономики, нуждается во всесторонней поддержке государства. Однако беспредельное «производство» законов так же вредно с точки зрения эффективности права, как и неконтролируемое ведомственное правотворчество. И законы, и ведомственные акты имеют свои особенности, регулируют различные сферы, выполняют характерные только для них функции. Законотворчество и ведомственное правотворчество имеют отличительные черты, это — различные правотворческие процедуры.

Отсутствие четкой грани между этими понятиями приводит к подмене регулирования одними актами других, к смешению областей правового регулирования. В связи с этим, весьма важно разграничение между законом и ведомственным актом, между законотворчеством и ведомственным правотворчеством. В соотношении законодательных и ведомственных актов необходимо видеть грань, переход которой в сфере правового регулирования способен привести к отрицательным последствиям.

III. Современный этап. Сегодня эволюция ведомственного правового регулирования характеризуется провозглашением принципов верховенства закона и разделения властей и стремлением создать реальный правовой механизм, обеспечивающий реализацию этих принципов. В настоящее время мы находимся только в начальной стадии упорядочения ведомственного правотворчества, закрепления за ним присущих только ему сфер правового регулирования, задач и функций, восстановления реального соотношения между законами и ведомственными актами.

Отметим ряд существующих в настоящее время в сфере ведом-

ственного регулирования негатив-ныьх тенденций, преодоление которых способствовало бы действительной гармонизации российского законодательства.

Прежде всего, надо сказать, что существующая на современном этапе развития нашей страны политико-правовая и экономическая обстановка не отличается стабильностью, что отрицательным образом отражается на согласованности всех элементов правовой системы, в том числе, конечно, на сфере ведомственного регулирования.

Также негативно отражается на ведомственном правотворчестве противоборство властей на разных уровнях. Довольно часто из соображений политической целесообразности превышается объем полномочий органа, издающего тот или иной нормативный правовой акт. В спорах о компетенции выявляются либо пробелы, либо неопределенности в вопросе о том, кто и какие акты должен принимать. При этом нередко органы законодательной власти Российской Федерации вторгаются в компетенцию других государственных органов, подменяя правительственные и ведомственные акты. Подобное нормотворчество меняет легальные основы и границы деятельности публичных структур, приводит к компетенци-онным сдвигам, когда легальный и фактический объем их полномочий не совпадает3.

В таких условиях сама сфера ведомственного регулирования продолжает развиваться довольно противоречиво и дезорганизованно, хотя и в меньшей степени, чем в недавнем прошлом. В чем это про-. является?

Федеральные органы исполнительной власти не всегда действуют на основе и во исполнение за-

3 См.: Червяков Н. Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества: на материалах МВД Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 66.

конодательства, встречаются ведомственные акты, явно не соответствующие нормам действующего законодательства. Неупорядоченно развивающееся ведомственное правотворчество приводит к увеличению общего количества нормативных правовых актов, в которых также немало противоречащих друг другу положений.

Довольно часто в ведомственных нормативных актах отсутствует механизм выполнения того или иного нормативного документа.

Следует отметить, что несоответствие ведомственных нормативных правовых актов принципу законности связано с низким уровнем юридической проработки издаваемых правовых актов, противоречивостью изложения нормативных положений, что затрудняет не только понимание ведомственного акта, но и его практическое применение.

На сегодняшний день продолжают действовать ведомственные нормативные правовые акты, не соответствующие нормам морали, современным общественным отношениям. Остается значительный объем ведомственных актов, составленных без учета правил, использования приемов и средств юридической техники, что приводит к серьезным правотворческим ошибкам, в результате чего нарушается весь процесс правообразования. Не во всех министерствах осуществляется работа по приведению ведомственных нормативных актов в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Указанные факты говорят об отсутствии должного контроля за ведомственным нормот-ворческим процессом и его результатами, а также о необходимости определения путей и форм его со-вершенствования4.

4 См.: Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 6.

Еще полностью не преодолена тенденция прошлого, выражающаяся в издании излишних нормативных ведомственных актов. Развитию такой тенденции способствует во многом то, что некоторые государственные служащие по-прежнему предпочитают руководст-ваться не законами, а ведомственными актами. При этом отдельные ведомственные акты дублируют друг друга, повторяют нормы законов, указов Президента России и постановлений Правительства Российской Федерации либо противоречат им.

Сохраняется практика, когда ведомственными актами возлагаются дополнительные обязанности, как на государственные органы, так и на граждан, ограничиваются их права и законные интересы, создаются неравные условия для субъектов правоотношений, в связи с чем появляется основа для ведомственного произвола, создаются проблемы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Иногда обнаруживается превышение полномочий того или иного федерального органа исполнительной власти.

Встречаются случаи отказов Министерства юстиции Российской Федерации в регистрации ведомственных актов, нарушающих законодательство и права граждан, а также случаи несоблюдения установленного порядка регистрации ведомственных актов, когда не все нормативные акты, нуждающиеся согласно действующему законодательству в государственной регистрации, направляются в Минюст России, хотя за последнее время количество подобных нарушений заметно сократилось.

В частности, в настоящее время Минюстом России зарегистрировано 6,5 тыс. ведомственных нормативных правовых актов. В 2004 г. на регистрацию было направлено более 1200 актов, зарегистрировано 803 из них, при этом отказано в

государственной регистрации 206 документам5.

Проблемы в сфере ведомственного правотворчества обусловлены отсутствием квалифицированных кадров, нечеткостью издаваемых законов, которые подчас содержат взаимоисключающие нормы. Во многих случаях как раз отсутствие четкости и определенности в законе, системности в законодательстве порождает и проблемы на уровне ведомственного правотворчества. Встречается и умышленное искажение норм, когда норма неправильно толкуется, чем ограничиваются права и свободы человека6.

Значительной проблемой является и то, что статус ведомственного правотворчества продолжает оставаться законодательно не закрепленным. Регламентация такого значимого института, как ведомственное правотворчество, на уровне постановления Правительства Российской Федерации представляется явно недостаточной.

Несмотря на то, что круг общественных отношений, регулируемых актами, обладающими высшей юридической силой, существенно расширился, отсутствие четкого предметного разграничения между законами и ведомственными нормативными правовыми актами на законодательном уровне препятствует на практике реализации принципа верховенства закона. В связи с этим все еще наблюдается вторжение ведомственного регулирования в компетенцию других органов, в том числе и законодатель-ны1х, смещение приоритетов в сторону ведомственных актов, которые нередко выражают интересы государственных органов, а не законные права и интересы граждан.

Существует также проблема, связанная с реализацией законов посредством ведомственного правотворчества, когда ведомственные

5 См.: РГ. 2005. 15 июня.

6 См.: Там же.

акты принимаются несвоевременно и не обеспечивают необходимого механизма реализации законов. Федеральные органы исполнительной власти нередко запаздывают с реализацией положений законов в связи с тем, что подготовка ведомственных нормативных правовых актов, как правило, начинается после опубликования и вступления в силу соответствующих законодательных актов. Кроме того, реализация взаимосвязанных законов и ведомственных актов не всегда оценивается в полном объеме. Закон, в отличие от правительственных и ведомственных актов, выступает главным нормативным ориентиром, который нередко игнорируется, и тогда деятельность управленческих органов утрачивает исполнительный характер.

Особенно характерно эти негативные черты ведомственного правотворчества проявлялись на этапе активных преобразований в России начала 90-х годов, что было обусловлено изменением государственного строя в России, переходом от централизации к децентрализации государственного управления. Сейчас этот период подходит к концу и положение в сфере ведомственного регулирования меняется в лучшую сторону.

В современных условиях происходит смена подходов к пониманию ведомственного правотворчества, переосмысление данного понятия. Несмотря на то, что в новых условиях утверждается принцип верховенства закона, ведомственному регулированию уделяется особое внимание. Законотворчество не может действовать без ведомственного правового регулирования, по-' скольку в одних только законодательных актах невозможно учесть все необходимые вопросы.

В последние годы правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти получает все более упорядоченный характер и в развитии ведомствен-

ного правотворчества современного периода можно отметить положительную динамику. Законы занимают более прочное место в правовой системе, и ведомственные акты строже привязываются к их реализации. Хотя сфера ведомственного правотворчества продолжает оставаться в чем-то противоречивой и нестабильной, в то же время, бесспорно, акты федеральных органов исполнительной власти утратили присущий им ранее всеохватывающий характер.

Это связано во многом с тем, что в процессе происходящих в России перемен традиционный подход к праву и правотворчеству, зависящим от политической власти и подчиненным государственным интересам, вытесняется тенденцией отношения к правотворчеству с позиций его существования, прежде всего, для общества и человека.

В настоящее время в правовой науке отсутствует однозначное мнение относительно перспектив развития правотворчества федеральных органов исполнительной власти. Отдельные представители юридической науки, опираясь на такой принцип правового государства, как верховенство закона, полностью отвергают существование ведомственного правотворчества, обосновывают необходимость ликвидации ведомственных нормативных правовых актов и лишения федеральных органов исполнительной власти всех правотворческих функций.

Однако в большинстве случаев в научной юридической литературе признается важная роль ведомственных нормативных правовых актов и объективная необходимость ведомственного правотворчества для правового регулирования общественных отношений.

В частности, по данной проблеме Ю. Г. Арзамасов пишет: «По нашему мнению, которое основывается на концептуальных теоретических положениях, становление

новой общеправовой российской парадигмы и строящейся на ее основе правовой системы без ведомственного нормотворческого процесса невозможно, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов»7. По его словам, «механизм правового регулирования без сохранения ведомственного нормотворчества результативно действовать не сможет, поскольку сохранение ведомственного нормотворчества является в современных условиях бытия объективным фактором правового воздействия исполнительных органов власти не только на государственные органы и их сотрудников, но и на юридических и физических лиц и различные их объединения»8.

Мы разделяем мнение ученых-правоведов, которые поддерживают необходимость сохранения ведомственного регулирования. Идея полного упразднения правотворчества федеральных органов исполнительной власти «утопична, и издание ведомственных нормативных правовых актов в разумных пределах вполне оправданно. Все прави- § ла, в том числе, частные, конкрет- ^ ные, в законе предусмотреть нель-з зя»9. Ведомственные акты необхо- * димы, как инструмент реализации £ важнейших задач, поставленных ^ перед федеральными органами ис- ° полнительной власти, обеспечения «

' 13

организованности и порядка в уп- й равлении экономикой, развития ^ корпоративного правотворчества. £ Эти акты важны в качестве сред- £

7 Арзамасов Ю. Г. Указ. соч. С. 4.

8 Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормот-ворческий процесс в Российской Федерации: Монография. Барнаул: БЮИ МВД России, 2002. С. 22.

9 Систематизация законодательства в Рос-

сийской Федерации / Под ред. А. С. Пигол-кина. СПб., 2003. С. 139.

ства определения перспектив развития отрасли, проведения инвестиционной политики. Они, прежде всего, нацелены на исполнение закона.

Правотворчество является одним из важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти. Для исполнительной власти правотворчество играет первостепенную роль, так как издание нормативных правовых актов — значимая правовая форма исполнительно-распорядительной деятельности.

К сожалению, наука не всегда уделяла этому должное внимание. Однако если проанализировать двухсотлетнюю историю российских министерств, можно увидеть, что министерства постоянно тем или иным образом осуществляли правотворческую функцию10.

Главный источник возникновения, существования и дальнейшего непрекращающегося развития ведомственного правотворчества — потребность в уточнении правил поведения, прав и обязанностей субъектов того или иного правоотношения. Необходимая корректировка общественных отношений, конкретизация отдельных их аспектов, фиксация или, напротив, размывание пределов правомочий действующих субъектов и так далее — это цели, которые формально преследует федеральный орган исполнительной власти, издающий какую-либо норму. При этом очевидным представляется то, что необходимость в издании ведомственной нормы, наряду с прочим, означает недостаточность правил, отраженных в действующем законодательстве, для решения соответствующих социальных задач, как они представляются соответствующему

10 См.: Белых С. В., Мельникова Л. С., Минашкин А. В. Нормотворческая деятельность федеральных министерств // Законодательство и экономика. 2004. № 1. С. 21.

федеральному органу исполнительной власти11 .

И на современном этапе развития государства следует признать, что законодательство не всегда в состоянии регулировать весь широкий круг общественных отношений, которые возникают в конкретных повседневных ситуациях. Исходя из этого, правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти приобретает важнейшее значение в реализации политики государства. Посредством ведомственного правотворчества существует реальная возможность урегулировать большинство проблем, возникающих в публичной сфере.

На наш взгляд, механизм правового регулирования без сохранения ведомственного правотворчества результативно действовать не сможет. В связи с тем, что законодательные органы не в состоянии охватить всю совокупность подлежащих регламентации вопросов, в этом им помогают федеральные органы исполнительной власти. И всегда будут существовать не только внутриведомственные правотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти, но и ведомственное регулирование иных общественных отноше- < ний, хотя объем такого вида правового регулирования, несомненно, должен уменьшаться. Тем не менее значение ведомственного правотворчества будет возрастать, поскольку с его помощью уточняется механизм реализации законов и организационно обеспечивается их исполнение. Ведомственные акты, детализирующие законы, нужны, как необходимая профессиональная и компетентная система юридической практики, обеспечивающая реализацию законодатель-

11 См.: Жевакин С. Н. Ведомственные нормативные акты в Российской Федерации. Воронеж, 1998. С. 14.

ства. Система ведомственного регулирования необходима, так как доводит исполнение законов до жизни, конкретных правоотношений и граждан.

При этом главное, чтобы ведомственные акты принимались на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ве-домств12. Процедура ведомственного правотворчества должна быть основана на принципах построения правового государства, должна быть демократичной и эффективной.

Вместе с тем, следует согласиться с мнением В. В. Лазарева в отношении того, что правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти «по мере становления правового государства будет постепенно ограничиваться и сокращаться»13.

Это объясняется тем, что, во-первых, в правовом государстве должно быть строгое разделение властей и правотворчество должно стать преимущественно делом органов законодательной власти; во-вторых, органы внутренних дел Российской Федерации из органов принуждения превращаются при определенных условиях в органы социального обслуживания; в-третьих, постоянное совершенствование правотворческого процесса гражданского общества предполагает максимальное ограничение возможности ведомственного вторжения.

Таким образом, хотя количество нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, должно постепенно сокращаться, полнос-

12 См.: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 23.

13 Теория государства и права: Учебник / Под ред. проф. В. В. Лазарева. М., 1997. С. 150.

тью ведомственное правотворчество не исчезнет. Оно будет существовать, но в особой, отведенной только ему сфере правового регулирования, поскольку общественные отношения, регламентируемые ведомствами, имеют специфичный характер и не всегда могут быть детально изложены в законодательных актах, указах Президента России и постановлениях Правительства Российской Федерации.

Эта сфера ведомственного правового регулирования должна включать в себя комплекс внутриведомственных отношений или отношений в строго очерченной области, отрасли управления в пределах полномочий соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Предназначение такого правового регулирования — более детальная и всесторонняя регламентация внутриотраслевых взаимосвязей, их уточнение и конкретизация, определение условий и технологии реализации актов вышестоящих государственных органов. Ведомственное правотворчество призвано осуществлять специальное регулирование, то есть разрешать определенные ведомственные вопросы. Поэтому правотворчество федеральных органов исполнительной власти следует вводить в определенные рамки, нормативно ограничивать его распространение на те сферы общественной жизни, которые объективно не нуждаются в ведомственном регулировании.

Следует отметить, что в контексте проводимой в настоящее время административной реформы стоят задачи совершенствования и упорядочения деятельности исполнительной власти, выработки оптимальной структуры федеральных органов исполнительной власти, четкого разделения их полномочий, ограничения ведомственного регулирования, определения методов эффективного взаимодействия этих органов, основанных на реальных потребностях общества. Так, в

целях реализации названых задач принят Указ Президента России от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»14, который изменил систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, а также предоставил право издания нормативных правовых актов только федеральным министерствам (подп. «б» п. 3). Однако уже 20 мая 2004 г. Указом Президента № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»15 иные федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, также были наделены правотворческими полномочиями (п. 8).

К сожалению, изменения структуры и системы органов государственной власти пока не привели к кардинальным изменениям в системе ведомственных актов, а также в ведомственном правотворчестве,

14 См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

15 См.: СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

что подтверждается последующей правотворческой практикой. Вместе с тем, совершенствование структуры и системы органов исполнительной власти позволяет рассчитывать на позитивные изменения в ведомственном правотворчестве16.

В целом можно сказать, что перспективы дальнейшего развития правотворчества федеральных органов исполнительной власти неразрывно связаны с совершенствованием российского законодательства, актов Правительства и Президента Российской Федерации, действительной гармонизацией всей системы нормативных правовых актов. При этом нормативное регулирование ведомств и впредь будет оставаться важной составной частью всей правотворческой деятельности государства наряду с повышением роли и значения законодательных актов.

16 См.: Бошно С. В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 51.