Совершенствование администрирования доходов местных бюджетов

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ДОХОДОВ

МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

О. Н. ЧЕРНЫШОВА, Н. М. ТУРБИНА

В статье рассмотрена проблема, посвященная решению задач совершенствования администрирования доходов местных бюджетов. В ходе исследования проводится анализ необходимости реформирования налога на доходы физических лиц как бюджетообразующего налога, занимающего наибольший удельный вес в общей структуре доходов муниципальных бюджетов, предлагаются некоторые мероприятия по повышению качества собираемости доходов местных бюджетов в целом.

Ключевые слова: налог на доходы физических лиц, прогрессивная шкала налогообложения, плоская шкала налогообложения, администрирование.

В кризисный период произошло объемное снижение доходов регионов в консолидированном бюджете Российской Федерации, начался рост числа субъектов РФ с дефицитным исполнением бюджета. Избыточное централизованное распределение бюджетных ресурсов полностью соответствует модели сырьевой экономики, но не отвечает требованиям экономики инноваций, технологической модернизации, основанной на повсеместном укреплении социальной сферы, технического и технологического потенциала в регионах, на множественных частных инициативах, нуждающихся в региональных финансовых стимулах.

Для обеспечения сбалансированности развития и масштабной модернизации российской экономики у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должна быть сформирована финансовая база в объемах, обеспечивающих модернизацию экономики регионов. В этой связи необходимо, чтобы доля доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в общем консолидированном бюджете России не опускалась ниже 45 %, что предполагает перераспределение налоговых доходов и расходных обязательств между федеральными и региональными уровнями бюджетной системы [3].

Зарубежный опыт показывает, что наиболее рациональным фактором являются выделение и жесткое закрепление за каждым муниципальным образованием определенных налогов, для того чтобы средства, обеспечивающие деятельность муниципального образования, непосредственно поступали в его казну через систему бюджетного регулирования.

Недостаточная налоговая автономия приводит к вертикальной несбалансированности бюджетной системы и требует осуществления дополнительного бюджетного выравнивания субнацио-нальных образований, которое возможно в двух основных формах: в форме межбюджетных

трансфертов и в форме изменения долей от сборов налогов, контролируемых вышестоящим уровнем власти и закрепляемых за соответствующими субнациональными образованиями (расщепляемые налоговые доходы). Изменение долей от сборов налогов в некоторой мере обеспечивает решение задач децентрализации налоговых доходов. Регулирующими федеральными налогами изначально признавались НДФЛ и налог на прибыль. Применение механизма расщепляемых налогов влечет практически такие же негативные последствия по снижению финансовой автономии, как и в случае использования трансфертов. Объемы трансфертов рассматриваются как даровые поступления и, соответственно, они, как правило, не стимулируют власти к «зарабатыванию» и эффективному расходованию средств. Вместе с тем при поступлении регулирующих налогов региональные органы власти способны в большей мере, чем в отношении трансфертов, прилагать усилия по развитию налоговой базы и сбору налогов, что в итоге приводит к усилению конкуренции между территориями за результаты деятельности и качество управления общественными финансами. Недостатки расщепления налоговых доходов многократно усиливаются, если национальное правительство изменяет нормативы отчислений ежегодно и в одностороннем порядке.

При этом на субнациональном уровне возникают как трудности расчета и планирования налоговых поступлений от расщепляемых налоговых доходов, так и неопределенность целей бюджетной политики. Анализ перераспределения налогов между бюджетными уровнями демонстрирует нестабильность устанавливаемых нормативов отчислений (табл. 1) [1].

С 2006 г. Бюджетным кодексом РФ закреплено право органов власти субъектов РФ осуществлять распределение доходов путем установления нормативов отчислений в местные бюджеты от всех налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ как на очередной финансовый год, так и на неограниченный срок действия. Это позволяет стабилизировать финансовое состояние региональных и местных бюджетов и стимулирует к наращиванию налоговой базы. Вместе с тем ограниченный перечень региональных налогов и низкие доли федеральных налогов, закрепленные за бюджетами субъектов РФ, не гарантируют достижения высокого уровня налоговых доходов местных бюджетов силами региональных властей при использовании механизма долевого распределения налогов.

Таблица 1

Нормативы отчислений федеральных налогов, %

В свою очередь, региональные власти для сбалансированности местных бюджетов также используют систему расщепляемых налогов или систему дополнительных нормативов отчислений от налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ. Так, в 2009 г. в Тамбовской области дополнительно в местные бюджеты зачислялся ЕСХН

в размере 30 %, а в 2010 г. и транспортный налог (в размере 25 %). Реализация данного механизма и изменение пропорции их распределения до 2006 г. выполнялись федеральными органами власти в одностороннем порядке на основе установления норм на очередной финансовый год применительно и к федеральным, и к региональным налогам. С 2006 г. осуществилось закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ на постоянной основе.

Это наиболее правильный вариант закрепления налогов, поступающих напрямую в местные бюджеты и в бюджеты субъектов РФ, так как это стимулирует администрацию прикладывать максимум усилий для увеличения объема налоговых поступлений, необходимых для обеспечения покрытия расходов бюджетов. Именно налоги, формируя финансовую базу деятельности государства, создают предпосылки для успешного осуществления бюджетного регулирования.

До 1992 г. в Российской Федерации все налоги поступали в федеральный бюджет, а потом они распределялись по регионам по нормативам от поступлений. В результате местное самоуправление оказывалось без собственных средств.

В настоящее время норматив отчислений в федеральный бюджет от налога на доходы физических лиц также не предусмотрен: 70 % поступлений от суммы НДФЛ зачисляется в бюджеты субъектов РФ, 30% - в бюджеты городских округов (или 10 % - в бюджеты поселений и 20 % -в бюджеты муниципальных районов).

Помимо постоянного норматива отчислений от НДФЛ, установленного Бюджетным кодексом РФ, региональным органам власти в качестве дополнительного механизма межбюджетного регулирования предоставляется право замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами. При этом в настоящее время для этих целей можно использовать только НДФЛ. В 2006-2008 гг. данная норма была временной (в связи с необходимостью адаптации региональных и местных бюджетов к новой системе меж-бюджетных отношений в переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2004 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в условиях существующих ограничений при формировании бюджетов вновь образованных поселений). За этот период практика замены дотаций дополнительными нормативами от налогов не получила широкого распространения. Так, дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ были

Налог Год Бюджеты

Феде- ральный Субъектов РФ Мест- ные

НДФЛ 2004 - 50 50

2006 - 60 40

2010 - 70 30

НДС 1999 85 15 -

2000 100 - -

Налог 2004 5 17 2

на при- 2005 6,5 17,5 -

быль 2006 6,5 17,5 -

2010 2 18 -

УСН 2004 30 45 15

2006 - 90 -

ЕНВД 2004 30 45 15

2006 - - 90

2010 - - 90

ЕСХН 2010 30 60

НДПИ 2004 86 14 -

2005 95 5 -

2010 - 100 -

За последние годы объем доходов муниципальных образований в РФ увеличился почти втрое (с 871,4 млрд руб. в 2004 г. до 2 388 млрд руб. в 2010 г.) при адекватном росте их расходов.

Однако динамика указанных показателей не свидетельствует о достаточном финансовом обеспечении расходных обязательств муниципальных образований. Для этих целей важна оценка расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с реальными финансовыми потребностями местных бюджетов для их исполнения. Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциала, а также, на повышение уровня занятости населения оказывает именно НДФЛ [1, с. 6].

В доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010 г. поступления НДФЛ снизились на 12 %. При этом следует отметить, что уровень заработной платы в экономике (с учетом «скрытых» зарплат), которая является основой налоговой базы НДФЛ, уменьшился на 2 % в реальном выражении по сравнению с 2009 г. Из этого следует, что главной причиной сокращения поступлений подоходного налога является снижение эффективной ставки налогообложения, т. е. уменьшение собираемости налога (рис. 1).

—♦— 2007 —— 2008 —Л— 2009 —*— 2010

закреплены за 28 регионами (включая Тамбовскую область [1, с. 8].

Начиная с 2010 г. все муниципальные районы и городские округа Тамбовской области получают вместо дотаций сумму согласно дополнительному нормативу по НДФЛ.

Стоит рассмотреть общую динамику поступлений НДФЛ в доходах консолидированных бюджетов за последние несколько лет (табл. 2).

Таблица 2

Налоговые поступления в консолидированные бюджеты регионов в 2009-2010 гг.

Вид налога Доля налогов в ВВП,% Доля налогов в налоговых доходах, %

2009 2010 2009 2010

Налог на прибыль организаций 4,7 2,8 42,2 29,0

Налог на доходы физических лиц 3,8 4,1 34,8 41,6

Акцизы (без ГСМ) 0,3 0,3 2,3 2,6

Налоги на совокупный доход 0,4 0,4 4,0 4,5

Налоги на имущество (без транспортного налога) 1,1 1,3 10,3 13,7

Платежи за пользование природными ресурсами 0,3 0,2 3,0 2,5

Транспортные налоги и акцизы на ГСМ 0,3 0,5 3,1 5,6

Налоговые доходы, всего 11,0 9,8 100 100

Рис. 1. Эффективная ставка обложения доходов налогом на доходы физических лиц в 2007-2010 гг.

На протяжении последних лет наблюдался устойчивый рост эффективной ставки налогообложения подоходным налогом, но в 2010 г. она вернулась к уровню 2007 г. Таким образом, влияние кризиса на бюджеты регионов проявилось в

меньшей мере через снижение доходов населения, в частности, зарплат, и в большей мере - через возврат к теневым зарплатам в экономике [1, с. 6].

На 01.01.2011 в консолидированные бюджеты субъектов РФ поступило 1 664,9 млрд руб. налога

на доходы физических лиц, что практически соответствует поступлениям на 01.01.2010 (1 666,3 млрд руб.).

Рост поступлений НДФЛ зафиксирован в 47 регионах. Наибольший рост поступлений НДФЛ зафиксирован в следующих субъектах РФ: Чукотский автономный округ (рост на 44,5 %), Красноярский край (рост на 35,4 %), Липецкая область (рост на 33,4 %), Республика Ингушетия (рост на 26,3 %), Камчатский край (рост на 18,7 %), Чеченская Республика (рост на 14,2 %).

Сокращение поступлений НДФЛ произошло в 36 регионах. Самая неблагоприятная ситуация сложилась в следующих регионах: Республика Дагестан (падение на 26,1 %), Челябинская область (падение на 11,8 %), Ярославская область (падение на 11,5 %), Свердловская область и Чувашская Республика (падение на 11,3 %), Пермский край (падение на 11,0 %) [1, с. 6].

Теперь проанализируем поступления доходов в бюджет г. Тамбова за 2010 г.

Как видно из таблицы 3 наибольшую долю в составе доходов бюджета Тамбова составляют налоговые доходы. В 2010 г. на них приходилось

41.1 % от доходов бюджета, что составляет 1 531 726,8 тыс. руб.

На втором месте межбюджетные трансферты, на их долю приходится 30,5 %, что составляет 1 136 860,4 тыс. руб.

Наименьшую долю в доходах местных бюджетов составляют неналоговые доходы. В 2010 г. они составили 1 054 285,7 тыс. руб. или 28,3 %.

В структуре налоговых доходов большая часть принадлежит регулируемым федеральным налогам. Наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов занимает налог на доходы физических лиц - 1 041 350 тыс. руб. или 68,0 % от налоговых доходов, на втором месте - единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 216 099,0 тыс. руб. Его доля в налоговых доходах бюджета Тамбова составляет

14.1 % (табл. 3).

Таблица 3.

Доходная часть бюджета городского округа - город Тамбов на 2010 г.

Наименование групп, подгрупп, статей и подстатей доходов Сумма Уд.вес., %

НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 1531726,8 41,1

Налог на доходы физических лиц 1 041 350,0 28,0

Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 216 099,0 5,8

Единый сельскохозяйственный налог 59,0 0,002

Налог на имущество физических лиц, взимаемый по ставкам, применяемым к объектам налогообложения, расположенным в границах городских округов 36 892,8 1,0

Земельный налог 193 081,0 5,1

Государственная пошлина 43 793,0 1,2

Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным платежам 452,0 0,01

НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 1054285,7 28,3

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 382 590,7 10,3

Плата за негативное воздействие на окружающую среду 12 372,0 0,3

Прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств бюджетов городских округов и компенсации затрат бюджетов городских округов 160 092,6 4,3

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов 358 019,7 9,6

Административные платежи и сборы 2,2 0,0

Штрафы, санкции, возмещение ущерба 55 260,0 1,5

Прочие неналоговые доходы бюджетов городских округов 85948,5 2,3

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ трансферты из областного БЮДЖЕТА 1 136 860,4 30,5

ИТОГО доходов 3 722 872,9 100

Значение местных налогов в доходах бюджета Тамбова незначительно. Так, из двух местных налогов наибольший удельный вес в доходах бюджета приходится на земельный налог. За 2010 г. в доход бюджета Тамбова поступило 193 081 тыс. руб. или 12,6 %. От налога на имущество физических лиц поступило всего лишь 36 892,8 тыс. руб. или 2,4 % [2].

Таким образом, НДФЛ является бюджетообразующим налогом: он составляет 40 % в объеме

всех собственных доходов и 68 % в объеме налоговых доходов местных бюджетов. В этой связи тема НДФЛ как источника доходов бюджетов всех уровней является важной на современном этапе для всех участников налоговых отношений, а совершенствование системы собираемости налога на доходы физических лиц является актуальным направлением обеспечения стабилизации бюджетно-налоговой политики государства. Остановимся подробнее на направлениях совершен-

ствования администрирования налога на доходы физических лиц.

Одной из самых важнейших дискуссионных проблем является действующая на сегодняшний день в России плоская шкала налога на доходы физических лиц. В нашей стране основная ставка подоходного налога составляет 13 %, вне зависимости от размера дохода. Такая шкала подоходного налога, для которой определена фиксированная налоговая ставка, называется плоской. В ряде стран Европы и Америки действует прогрессивная шкала подоходного налога. Ее основной особенностью является дифференцированная налоговая ставка, которая возрастает по мере роста дохода налогоплательщика и в ряде случаев может составлять до 30 %.

В качестве аргументов у противников прогрессивного и пропорционального подоходного налога выступают следующие доводы:

1. Как правило, при использовании универсальных ставок игнорируется принцип «справедливости» налогообложения, кроме того, при использовании соответствующей универсальной ставки НДФЛ (13 %) также игнорируется наличие у определенной социальной группы граждан сверхкрупных доходов и исключается их повышенное налоговое изъятие.

2. Использование единой сниженной ставки НДФЛ противодействует использованию так называемых «серых» форм выплаты заработной платы и сокрытию наиболее богатыми гражданами своих высоких денежных доходов. Сторонники плоской шкалы указывают на тот факт, что когда в России действовала прогрессивная шкала исчисления налога на доходы физических лиц, до 2001 г. примерно 95 % бюджетных доходов от налога приходились на его вычеты из доходов граждан, и только 5 % поступали по итоговым годовым декларациям. Кроме того, приводят цифры существенного прироста поступлений в консолидированный бюджет от НДФЛ, начиная с первого года использования плоской шкалы. Однако сторонники прогрессивной шкалы аргументируют это тем, что соответствующее намеренное занижение оплаты труда провоцируется не столько уровнем ставок подоходного налога, сколько высокими ставками отчислений в государственные внебюджетные фонды. Также они отмечают, что, во-первых, рост доходов в этот период был связан с тем, что началось обложение НДФЛ работников правоохранительных органов и военнослужащих, и численность его плательщиков единовременно выросла более чем на 0,7 млн чел. Во-вторых, сказалось действие регрессивной шкалы ставок

ЕСН. В-третьих, с 1 января 2002 г. была существенно - с 35 до 24% - снижена ставка налога на прибыль организаций (а сегодня до 20 %), в связи с чем на предприятиях высвободились значительные ресурсы, часть которых стала источником роста заработной платы работников.

Мы придерживаемся позиции использования плоской шкалы налога на доходы физических лиц. Конечно, справедливости ради следует констатировать, что до сих пор существует множество видов деятельности, где действительно укрывают от налогообложения значительные доходы, налоговый контроль за ними крайне затруднен или вообще невозможен, а использование плоской шкалы налогообложения тем не менее не стимулирует данную категорию граждан и предпринимателей «показывать» свои доходы. В частности, это касается доходов от сдачи гражданами в наем жилых и нежилых помещений, а также доходов автоперевозчиков, преподавателей-репети-торов и других субъектов индивидуальной трудовой деятельности. Сторонники прогрессивного налогообложения здесь могут парировать, что в отношении данной категории налогоплательщиков, в качестве стимула плоская шкала не действует. Действительно это факт, однако при этом мы считаем, что введение прогрессивной шкалы НДФЛ увеличило бы в разы данный перечень недобросовестных плательщиков.

На сегодняшний момент существует еще один дискуссионный вопрос, касающийся степени рациональности перевода налога на доходы физических лиц в ранг региональных, а, в конечном счете - и местных налогов. Сторонники решения данного вопроса в пользу местных органов власти считают целесообразным понизить в «ранге» НДФЛ хотя бы для того, чтобы стимулировать органы местного самоуправления в обеспечении занятости «своего» населения на подведомственных территориях, что в свою очередь будет способствовать повышению качества администрирования доходов местного бюджета, экономическому росту региона. Перевод налога на доходы физических лиц в состав местных налогов, по их мнению, необходим и по следующей причине. Принятые в последние годы законодательные акты о разграничении полномочий между уровнями власти содержат ряд положений, реализация которых вряд ли позволит обеспечить должную финансовую самостоятельность региональных и особенно местных бюджетов, их устойчивое функционирование, так как эти нормы, прежде всего, закрепляют и усиливают «перекошенность» трехуровневой налоговой системы страны, гипер-

трофированность федеральной ее составляющей в ущерб региональному и местному компонентам.

На наш взгляд, размышляя о передаче полномочий по сбору данного налога местным органам власти, необходимо учитывать, что НДФЛ является одним из крупнейших регулирующих налогов, с помощью которых федеральный центр осуществляет контроль макроэкономических процессов в стране. Учитывая федеративное устройство нашей страны, децентрализация организации бюджетной системы, а именно, наделение большей самостоятельностью в формировании и расходовании нижестоящих бюджетов органов власти субъектов и местного самоуправления, может стать причиной распада государства, так как действия региональных и местных властей могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральные органы власти. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных и местных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом.

Таким образом, на наш взгляд, совершенствование администрирования местных доходов может лишь сводиться к ужесточению требований и применяемых мер воздействия в отношении недобросовестных плательщиков. С целью предотвращения фактов выплаты заработной платы ниже прожиточного минимума и вывода из «тени» доходов граждан необходимо улучшить качество взаимодействия органов администрации города и федеральных служб. В рамках реализации мероприятий по формированию наиболее полной и достоверной информации о налоговой базе по местным налогам необходимо проводить работу по повышению уровня информационного обмена

между заинтересованными органами, а также по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечению их к налогообложению, тесному взаимодействию с налоговыми органами в части обмена оперативной информацией по платежам в городской бюджет.

Литература

1. Ермакова Е. А. Роль налога на доходы физических лиц в формировании доходов местных бюджетов Российской Федерации // Финансы и кредит. 2010. № 47. С. 7. иКЬ: http://www.admin.tmb.ru

2. О бюджете городского округа - город Тамбов на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: решение Тамбовской городской Думы от 24.12.2009.

3. Стратегия развития финансовой системы России: аналитический доклад. Блок «Финансовые рынки, инвестиции в инновационный рост» / кол. авт. под рук. Я. М. Миркина. иКЬ: http://www.ecsocman.edu.ru

* * *

IMPROVING OF ADMINISTRATION OF LOCAL BUDGETS INCOME

O. N. Chernyshova, N. M. Turbina

In article the problem devoted to the decision of problems of improving of administration of local budgets income is considered. During research the analysis of necessity of reforming of the tax to income of physical persons as budget forming tax occupying the greatest relative density in the general structure of municipal budgets income is carried out, some actions for improvement of collecting quality of local budgets income as a whole are offered.

Key words: personal income tax, taxation ascending scale, flat scale of the taxation, administration.