Эволюция подходов Всемирного банка к взаимодействию с «Нестабильными государствами»: основные этапы, детерминанты и направления

Вестн. Моск. ун-та. Сер. 25: Международные отношения и мировая политика. 2016. № 2

А.И. Соломатин*

ЭВОЛЮЦИЯ ПОДХОДОВ ВСЕМИРНОГО БАНКА К ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ С «НЕСТАБИЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВАМИ»: ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ, ДЕТЕРМИНАНТЫ И НАПРАВЛЕНИЯ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» 119991, Москва, Ленинские горы, 1

Проблема оказания помощи «нестабильным и затронутым конфликтом государствам» (fragile and conflict affected states) к настоящему моменту прочно утвердилась в качестве одной из центральных в глобальной повестке дня содействия международному развитию (СМР). Ключевую роль во взаимодействии с причисляемыми к данной категории реципиентов государствами играет Всемирный банк, эволюция подходов которого в этом вопросе во многом служит отражением господствующих в сфере СМР идей и тенденций. Настоящая статья призвана изучить изменения политики Всемирного банка в сфере оказания помощи «нестабильным государствам», выявить ее основные этапы, детерминанты и направления. Методологической основой статьи служит метод «многоуровневого» анализа процесса «секьюритизации содействия развитию», предложенный профессорами Лондонской школы экономики Дж. Линдом и Дж. Хауэлл. Применительно к деятельности Всемирного банка этот процесс раскрывается на двух из трех возможных уровнях анализа — макроуровне (через исследование официальных заявлений и доктринальных документов) и мезоуровне (посредством изучения изменений институционального характера). Обозначены в общей сложности четыре крупных этапа в эволюции подходов Всемирного банка к взаимодействию с «нестабильными государствами». По результатам исследования сделан вывод о том, что концептуальные и институциональные изменения в организации проходили под воздействием как внутренних факторов (личных воззрений отдельных руководителей, появления инновационных разработок исследовательских подразделений Банка, оценки результатов действующих проектов и программ), так и вследствие трансформаций на международной арене и в дискурсе других организаций, в первую очередь ОЭСР.

* Соломатин Алексей Игоревич — аспирант кафедры международных организаций и мировых политических процессов факультета мировой политики МГУ имени М.В. Ломоносова (e-mail: alesolomatin@gmail.com).

Ключевые слова: содействие международному развитию, СМР, помощь развитию, «нестабильные государства», Всемирный банк, ООН, ОЭСР, «секьюритизация развития», миростроительство, постконфликтное восстановление.

В последнее десятилетие на первый план в повестке дня содействия международному развитию (СМР) вышла проблематика оказания помощи «нестабильным и затронутым конфликтом государствам» (fragile and conflict-affected states), зачастую в дискурсе называемым просто «нестабильными». Сегодня, по оценкам Всемирного банка (ВБ), 2 млрд людей, практически треть населения земного шара, проживают в регионах, развитие которых затруднено из-за неустойчивости государственных и общественных институтов или продолжающихся конфликтов и вооруженного насилия1. Ни одному из «нестабильных государств» с низким уровнем дохода так и не удалось достичь Целей развития, провозглашенных в Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций (ЦРТ ООН) 2000 г. По прогнозам экспертов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), к 2030 г. более 60% бедных людей планеты будут проживать именно в таких государствах и регионах2. Важно отметить, что политическая нестабильность, конфликты, транснациональная преступность и терроризм напрямую угрожают не только беднейшим странам, но и государствам со средним уровнем дохода. «Нестабильность» (fragility) и конфликты не признают границ, распространяясь по целым регионам.

Вопросами повышения устойчивости государств к различным внутренним и внешним рискам сегодня обеспокоены подавляющее большинство и отдельных держав-доноров, и международных организаций, в дискурсе и практической деятельности которых в последние годы все более заметное место занимает связка «безопасность — развитие» (security-development nexus) [Бартенев, 2015b; Stern, Ojendal, 2010]. Наиболее яркой иллюстрацией изменения международного дискурса в этом направлении стало включение проблематики мира, безопасности и качества управления в список Целей устойчивого развития до 2030 г. (цель № 16)3. Ключевую роль в реализации новой повестки дня должны сыграть учреждения системы ООН, в том числе Бреттон-Вудские институты и в первую очередь Группа Всемирного банка (ГВБ).

1 Helping countries navigate a volatile environment // World Bank. Available at: http:// www.worldbank.org/en/topic/fragilityconflictviolence/overview (accessed: 03.10.2016).

2 States of fragility 2016. Highlights // Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). Available at: http://www.oecd.org/dac/conflict-fragility-resil-ience/docs/Fragile-States-highlights-2016.pdf (accessed: 03.10.2016).

3 Подробнее об этом см.: [Бартенев, 2015a].

ГВБ объединяет пять организаций: Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международную ассоциацию развития (МАР), Международную финансовую корпорацию (МФК), Многостороннее агентство по гарантиям инвестиций (МАГИ) и Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС). На сегодняшний день ГВБ является одним из важнейших источников финансовой и технической помощи странам по всему миру. В 2016 финансовом году Группа предоставила государствам-партнерам и частным организациям 64,2 млрд долл. в виде займов, грантов, вложений в акционерный капитал и кредитных гарантий4.

Вопросы преодоления «нестабильности» и постконфликтного восстановления находятся в ведении в первую очередь МБРР и МАР, которые образуют Всемирный банк в «узком» смысле. МБРР предоставляет финансирование правительствам кредитоспособных стран со средним и низким уровнем дохода, МАР же является фондом ВБ для беднейших государств мира. На сегодняшний день эта ассоциация — один из крупнейших источников донорских средств для обеспечения базовых социальных услуг в 82 наиболее бедных странах. Общий объем помощи, предоставленной МАР в 2015 финансовом году, составил 19 млрд долл., 13% из них — в виде грантов. Всего со дня своего основания организация выделила 112 беднейшим странам мира 312 млрд долл.5

Таким образом, эволюция политики Всемирного банка в отношении «нестабильных и затронутых конфликтом государств» является важным индикатором изменения подходов мирового сообщества к вопросам безопасности и развития. Однако данная проблематика пока не нашла должного отражения в научной литературе. В исследованиях, посвященных «нестабильности» [Бартенев, 2012; Сте-панченко, 2015, 2016; Пиковская, 2013; Bennett, 2012; Nussbaum et al., 2012], о деятельности ВБ в лучшем случае пишут лишь вскользь. В достаточно обширном пласте литературы, где рассматривается связка «безопасность — развитие», внимание уделяется преимущественно теоретическим аспектам [Бартенев, 2015b; Юдин, 2016; Hettne, 2010; Denney, 2015; Tschirgi, 2006; Stern, Öjendal, 2010] или государствам-донорам [The securitization of foreign aid, 2016; Brune et al., 2015], в то время как отдельные международные организа-

4 Lending fiscal 2016. Annual report // World Bank. Available at: http://pubdocs. worldbank.org/en/634801473443116208/WBAR16-FY16-Lending-Presentation. pdf (accessed: 04.10.2016).

5 The World Bank's fund for the poorest // International Development Association. Available at: http://ida.worldbank.org/sites/default/files/images/fund-for-the-poorest. pdf (accessed: 03.10.2016).

ции выступают лишь в качестве элементов безличного «международного сообщества» [Бартенев, 2011], а не как самостоятельные объекты анализа. Наконец, в российских и зарубежных исследованиях о деятельности Всемирного банка в центре внимания оказываются совсем иные сюжеты: история развития ВБ как института, его структура и функции [Шклярук и др., 2015; Шугуров, 2011, 2012; Ломагин, 2006; Marshall, 2008; Fleck, 2005], роль в международной финансовой системе [Ефременко, 2006], взаимоотношения с Российской Федерацией [Курбанова, Юсупова, 2000; Евстигнеев, 1996; Проскурякова, 2009].

Одним из немногих близких по тематике исследований является статья Томаса Флореса и Ирфана Нуруддина [Flores, Nooruddin, 2009], посвященная отдельному сложному вопросу оценки эффективности помощи, предоставляемой Всемирным банком постконфликтным государствам. Однако в ее фокусе находятся конкретные программы, реализуемые ВБ, а эволюция концептуальных подходов в области СМР и соответствующей институциональной структуры Банка остается вне поля зрения авторов.

Цель данной статьи — восполнить обозначенный пробел в научной литературе и изучить изменения политики Всемирного банка в сфере оказания помощи «нестабильным и затронутым конфликтом государствам». В методологическом плане наиболее полному раскрытию данной проблематики будет способствовать предложенный профессорами Лондонской школы экономики Дж. Линдом и Дж. Хауэлл метод «многоуровневого анализа». По их мнению, «секьюритизация содействия развитию» как «подчинение процесса структурирования, обоснования, разработки и имплементации политики содействия развитию императивам глобальной и национальной безопасности» проявляется на трех различных уровнях: в официальных заявлениях и доктринальных документах (макроуровень); в изменениях институциональной структуры, объемов и направленности потоков помощи (мезоуровень); в планировании и реализации конкретных программ и проектов (микроуровень) [Howell, Lind, 2009]. В настоящей статье ввиду объективных ограничений по объему будут рассматриваться лишь первые два уровня — докт-ринальный и институциональный. Кроме того, будет предпринята попытка выделить ключевые фазы изменений и поставить вопросы

относительно правильности выбранного ВБ курса.

* * *

В 1944 г. представители 45 государств собрались в Бреттон-Вудсе для того, чтобы изучить экономические причины Второй мировой войны и найти пути укрепления и поддержания мира, заложить

основы послевоенной финансово-экономической системы. После ожесточенных дискуссий, подробно проанализированных, в частности, А.А. Сидоровым [Сидоров, 2014], было решено учредить Международный банк реконструкции и развития, положив тем самым начало созданию Группы Всемирного банка. Делегаты Бреттон-Вудской конференции выражали надежду на то, что «программы реконструкции и развития ускорят экономический прогресс по всему миру, будут способствовать политической стабильности и укреплению мира»6.

Другими словами, Всемирный банк, по сути, принимал на себя функцию постконфликтного восстановления. Первая же цель в соглашении о создании МБРР звучала так: «содействовать восстановлению и развитию территорий стран-членов с помощью поддержки поступления в них инвестиций, в том числе в восстановление экономик государств, уничтоженных или частично разрушенных в результате войны, а также переориентации производственных мощностей на нужды мирного времени; содействовать развитию производственных мощностей в наименее развитых странах»7. Несмотря на то что все изначальные цели Банка были исключительно экономическими, а в упомянутом соглашении о создании МБРР четко прописан запрет на «любую деятельность политического характера», многие исследователи отмечают, что он сразу же начал выполнять также и политические функции. Например, А.Л. Бардин в своей диссертации «Роль международных финансовых институтов в глобальном политическом управлении (на примере Международного валютного фонда и Всемирного банка)» утверждает, что первой политической функцией ВБ стало предотвращение войн путем стимуляции экономик стран-членов, в том числе в целях недопущения возникновения вооруженных конфликтов [Бардин, 2015]. Основной задачей Банка была провозглашена помощь восстановлению государств Западной Европы после Второй мировой войны, после чего институт переключился на содействие развивающимся странам.

В 1960 г. была создана Международная ассоциация развития, целью которой стала борьба с бедностью по всему миру путем предоставления беспроцентных займов и грантов развивающимся го-

6 Conference at Bretton Woods / Pamphlet No. 4, Pillars of Peace. Documents Pertaining to American Interest in Establishing a Lasting World Peace: January 1941 — February 1946. Book Department, Army Information School, Carlisle Barracks, Pa. May 1946. P. 31. Available at: http://www.ibiblio.org/pha/policy/1944/440722a.html (accessed: 11.09.2016).

7 International Monetary Fund and International Bank for Reconstruction and Development Articles of Agreement. United Nations Monetary and Financial Conference. Bretton Woods, N.H. July 1—22, 1944. Available at: http://siteresources.worldbank.org/ EXTARCHrVES/Resources/IBRD_Articles_of_Agreement.pdf (accessed: 13.09.2016).

сударствам. В 1980-е годы Банк сконцентрировался на снижении уровня бедности и помощи таким странам и постепенно начал проявлять повышенное внимание к восстановлению, в первую очередь в ответ на природные катаклизмы. Так, в 1984 г. были приняты Общие принципы по восстановлению (Reconstruction Guidelines)8, в которых была описана политика ВБ по предотвращению и смягчению последствий стихийных бедствий. В октябре 1988 г. институт одобрил новый программный документ «Выдача займов Банком в случае чрезвычайных ситуаций» («Lending by the Bank for Emergencies»)9, в котором упоминались гражданские войны, но особых различий между восстановлением после стихийных бедствий и после вооруженных конфликтов отмечено не было. Иными словами, постконфликтное восстановление на тот момент еще не стало самостоятельной сферой деятельности Банка. В 1989 г. на основе Общих принципов была принята Операционная директива 8.50 «Помощь при восстановлении после чрезвычайных ситуаций» («Emergency Recovery Assistance»)10, в центре которой также оставались последствия стихийных бедствий.

В 1992 г. произошло историческое — для всей сферы постконфликтного восстановления — событие: Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали по запросу Совета Безопасности представил доклад под названием «Повестка дня для мира: превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира»11, посвященный тому, как ООН должна реагировать на конфликты после окончания «холодной войны». В нем он определил понятия «поддержание мира» (peacekeeping) и «установление мира» (peacemaking), описал методы превентивной дипломатии, которые можно использовать до начала вооруженного противостояния в целях его предотвращения. На противоположный полюс в процессе урегулирования в докладе было помещено постконфликтное миростроительство — «действия по определению и поддержке структур, работа которых будет способствовать укреплению мира и предотвращению возобновления конфликта»12. Это, по сути, положило начало более комп-

8 Kreimer A. et al. The World Bank's experience with post-conflict reconstruction. Washington, D.C.: World Bank, 1998. P. 5. Available at: https://ieg.worldbankgroup.org/ Data/reports/postcon.pdf (accessed: 02.09.2016).

9 Lending by the Bank for Emergencies (IDA/R88-112). 18 October 1988.

10 Post-conflict reconstruction. The role of the World Bank. Washington, D.C.: World Bank, 1998. P. 66—69. Available at: http://documents.worldbank.org/curated/pt/ 175771468198561613/pdf/multi-page.pdf (accessed: 21.08.2016).

11 An agenda for peace. Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. Report of the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992. 17 June 1992. United Nations. Available at: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/47/277 (accessed: 05.09.2016).

12 Ibid. P. 6.

лексному подходу к миротворческим операциям, включив в них постконфликтное восстановление и заложив первые базовые принципы этого процесса. В их числе Бутрос-Гали назвал необходимость сотрудничества ООН с международными финансовыми институтами, которые должны были играть важную роль в социально-экономическом развитии пострадавших стран. Таким образом, постконфликтное восстановление постепенно стало отвоевывать себе место в повестке дня международных организаций и всего мирового сообщества.

Все возраставшее внимание к проблемам предотвращения, разрешения конфликтов и постконфликтного восстановления в начале 1990-х годов стало уделяться и в рамках ОЭСР. В 1995 г. в структуре Комитета по содействию развитию (далее — КСР ОЭСР) было создано Специальное подразделение по проблемам конфликтов, мира и содействия развитию (DAC Network on Conflict, Peace and Development Cooperation). Оно функционирует и сегодня, представляя собой международную площадку, которая обеспечивает совместную работу экспертов различных агентств СМР, в том числе из системы ООН, Европейской комиссии, МВФ и Всемирного банка. Эти эксперты определяют и разрабатывают общие подходы к вопросам урегулирования конфликтов, миростроительства и содействия развитию. Первые результаты их работы были зафиксированы в Рекомендациях КСР ОЭСР по проблемам урегулирования конфликтов, обеспечения мира и содействия развитию (Guidelines on Conflict, Peace and Development Co-operation)13 1997 г. В них содержались предложения для доноров по взаимодействию с пострадавшими странами. В документе подчеркивалась особая важность предотвращения конфликтов и координации с другими донорами, проводилась оценка влияния конфликтов на развитие подверженных им государств, обозначались приоритеты постконфликтного восстановления. Несмотря на попытку охватить значительный проблемный пласт, данные рекомендации носили общий характер, по сути, обозначая поле для будущей деятельности отдельных стран и многосторонних доноров, в том числе для Всемирного банка.

В августе 1995 г. упомянутая ранее Операционная директива ВБ 8.50 была преобразована в Принципы деятельности 8.5 (Operational policy 8.5)14, по-прежнему без концептуальных изменений в под-

13 DAC guidelines on conflict, peace and development co-operation. Paris: OECD,

1997. Available at: http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/7C9EF6DDE053 3021C1256C2F00392CF3-oecd-guide-1997.pdf (accessed: 14.09.2016).

14 Post-conflict reconstruction // World Bank Operations Evaluation Department,

1998. Available at: http://documents.worldbank.org/curated/en/239911468778799718/ pdf/286020Precis16901English.pdf (accessed: 06.09.2016).

ходах к постконфликтному восстановлению, что фактически не позволило Банку сделать качественный шаг в этом направлении, и документ стал лишь номинальным этапом, не повлиявшим на работу ВБ в рассматриваемой сфере.

После завершения «холодной войны» Банк чаще всего реагировал на нужды заемщиков из числа постконфликтных стран по принципу ad hoc (отдельно для каждого вопроса), поскольку оказание им помощи было сопряжено со значительными рисками, такими как возможное возобновление конфликта, возникновение гуманитарного кризиса, а также угрозы безопасности самих сотрудников ВБ, работавших «на земле». Однако нужды таких «проблемных» стран росли с каждым годом, а эффективность работы в них Банка вызывала сомнения. В конечном счете руководство этого института во главе с Дж. Дэвидом Вулфенсоном, в том числе и под воздействием изменений в повестке дня других международных организаций, осознало потребность в пересмотре концептуальных подходов к рассматриваемым проблемам.

* * *

Новая глава в истории деятельности Всемирного банка по укреплению политических институтов, предотвращению и преодолению последствий вооруженных конфликтов началась в 1997 г. Именно тогда — вслед за ООН и ОЭСР — Банк принял свой первый докт-ринальный документ, посвященный непосредственно постконфликтному восстановлению, — Рамочную концепцию деятельности Всемирного банка по постконфликтному восстановлению (Framework Paper for Post-conflict Reconstruction)15. Концепция 1997 г. разрабатывалась при участии практически всех структур ВБ, а также в координации с широким кругом международных игроков, таких как агентства ООН, неправительственные организации и представители заинтересованных стран. В документе были перечислены признаки «затронутого конфликтом государства»: оно либо недавно прошло через период повсеместного применения насилия; либо управляется властью, ставящей своей основной задачей военную деятельность; либо имеет несостоятельную центральную власть, против которой существенная часть населения ведет вооруженную борьбу. В Рамочной концепции были также выделены пять этапов участия Всемирного банка в постконфликтном восстановлении, сформировавшие первый алгоритм его деятельности в государствах, затронутых вооруженным конфликтом.

15 Kreimer A. et al. Op. cit. P. 5. Available at: https://ieg.worldbankgroup.org/Data/ reports/postcon.pdf (accessed: 24.08.2016).

1. Подготовка краткого обзора ситуации (watching brief) — для стран, в которых Банк ранее не был представлен. Эта фаза необходима для того, чтобы отследить поэтапное развитие противостояния и сформировать информационную базу данных для обеспечения наиболее эффективного и своевременного вмешательства ВБ в ходе урегулирования конфликта.

2. Подготовка стратегии поддержки переходного периода (transitional support strategy) — должна производиться по мере приближения к разрешению конфликта. В рамках этой фазы персонал Банка должен взаимодействовать с правительством страны — получателя помощи и другими партнерами для разработки национальной программы быстрого восстановления (national recovery program) как первого шага на пути создания полномасштабной программы восстановления (full-scale reconstruction program). Стратегия должна включать полное описание рисков реализации программ в той или иной стране, схему входа и выхода Всемирного банка, а также детали финансирования.

3. Первые мероприятия восстановительного характера (early reconstruction activities) — должны начинаться сразу же после возникновения приемлемых для этого условий. Речь идет о реализации мелких проектов, запуск которых не требует стандартных подготовительных процедур (например, срочное восстановление жизненно важных объектов инфраструктуры, срочное разминирование и т.д.).

4. Непосредственно постконфликтное восстановление (post-conflict reconstruction), включая воссоздание физической инфраструктуры, экономики, политических институтов, социальную реинтеграцию бывших комбатантов.

5. Возвращение к нормальной деятельности (return to normal operations).

Документ содержал также ряд рекомендаций операционного плана по работе с постконфликтными странами:

1) Банк должен создать или восстановить присутствие на местах в таких государствах, чтобы реагировать на изменения, свойственные постконфликтным ситуациям;

2) Банку необходимо как можно скорее наладить взаимодействие с учреждениями ООН, другими донорами, неправительственными организациями и прочими заинтересованными в процессе восстановления акторами;

3) Банк должен ясно осознавать, как его деятельность повлияет на обстановку в чрезвычайных ситуациях: это поможет избежать негативных последствий, способных поставить под угрозу дальнейшее восстановление и развитие страны;

4) координация процесса предоставления помощи должна начинаться одновременно с первыми шагами по восстановлению;

5) Банк должен разработать новые Общие принципы, в которых будут более детально проработаны процедуры предоставления займов именно для постконфликтных стран;

6) Банк должен поддерживать новые для себя направления деятельности (демобилизация, реинтеграция и разминирование);

7) необходимо обеспечить гибкое финансирование мероприятий на ранних стадиях процесса восстановления.

В Рамочной концепции 1997 г. были сформулированы наиболее общие параметры работы Всемирного банка в постконфликтных государствах, но они не отражали специфики конкретных проблем на местах. Этот документ заложил основу для создания в том же 1997 г. специального Постконфликтного департамента (Post-Conflict Unit), ответственного за работу со странами, ставшими аренами вооруженного противостояния, а также Постконфликтного фонда (Post-Conflict Fund), занятого поддержкой расширения компетенций Банка в сфере постконфликтного восстановления, формулированием соответствующих стратегий и улучшением работы сотрудников ВБ. В задачи подразделения входило также преобразование обозначенных в Рамочной концепции общих принципов непосредственно в практические действия16.

Годом позже, после осознания Банком недостаточности имевшихся у него возможностей для решения указанных задач, Постконфликтный департамент был преобразован в Департамент предупреждения конфликтов и восстановления (Conflict Prevention and Reconstruction Unit) с расширенным мандатом. Само по себе преобразование созданного год назад органа выглядит как стратегический просчет в политике Банка, который спешно попытались исправить. Первоочередной задачей нового подразделения стала разработка программ развития непосредственно для пострадавших от конфликта государств. В его функции также вошли анализ конфликтных ситуаций и организация оперативного реагирования Банка на них, оптимизация политики ВБ в постконфликтных странах. Кроме того, в круг задач Департамента были включены разработка специфических механизмов и стратегий для внесения весомого вклада в постконфликтное развитие этих государств, а также изучение экономических причин и последствий конфликта. Фокусом деятельности нового подразделения стали шесть тематических кластеров: социальные и межнациональные отношения; управление и политические институты; права человека и безопас-

16 Ibidem.

ность; структура и эффективность экономики; окружающая среда и природные ресурсы; внешние факторы. Департамент также управлял Постконфликтным фондом, средства которого использовались для поддержки процесса планирования, управления и анализа результативности деятельности, направленной на восстановление пострадавшей от конфликта страны. Это осуществлялось посредством финансирования правительств и партнерских организаций, начиная с ранних стадий перехода от конфликта к мирному развитию. Постконфликтный фонд стал механизмом, позволявшим ВБ оперативно включаться в процесс восстановления государства.

Выработка общих принципов деятельности Всемирного банка в этом направлении и создание Департамента предупреждения конфликтов и восстановления дали стимул к повышению исследовательской активности. Ее итогом стало появление нескольких трудов, которые представили и ввели в повестку дня принципы взаимодействия с постконфликтными странами. Эти исследования остаются актуальными по сей день. В первую очередь речь идет о двух работах, связанных с именем Пола Кольера (Paul Collier)17. В своей статье «Об экономических последствиях гражданских войн» [Collier, 1999] автор приходит к заключению, что в ходе внутреннего вооруженного конфликта ежегодные темпы экономического роста уменьшаются на 2,2%, а если конфликт длится дольше — еще более существенно. Вторая работа, «Вырваться из ловушки конфликта: гражданская война и политика развития»18, была написана группой экспертов Всемирного банка под руководством П. Кольера. В ней утверждается о наличии двунаправленной связи между уровнем экономического развития и конфликтом. Авторы советовали Всемирному банку основные усилия направить на предупреждение конфликтных ситуаций и быть особенно внимательным к нуждам постконфликтных государств: «Риск гражданской войны в стране с низким уровнем доходов гораздо выше, чем в стране со средним уровнем дохода. Однако гражданская война в свою очередь является не только препятствием для развития, но и провалом политики

17 Пол Кольер — профессор экономики и государственной политики в Школе управления имени Блаватника в Оксфордском университете (Blavatnik School of Government at the University of Oxford), руководитель Международного центра роста (International Growth Centre), руководитель Центра изучения экономик стран Африки (Centre for the Study of African Economies), профессор Колледжа святого Антония (St Antony's College) в Оксфорде. С 1998 по 2003 г. был главой Группы исследования развития Всемирного банка (Development Research Group of the World Bank). В 2010 и 2011 гг. был включен в список 100 ведущих мировых мыслителей по версии журнала «Foreign Policy».

18 Breaking the conflict trap: Civil war and development policy. A World Bank Policy Research Report. Washington, D.C.: World Bank and Oxford University Press, 2003.

развития»19. Идеи П. Кольера и его коллег стали важным подспорьем для работы в сфере постконфликтного восстановления не только для Всемирного банка, но и для других международных организаций, занимающихся СМР.

Параллельно — и вне всякой связи с деятельностью ВБ — в работе американского эксперта М. Андерсон «Не навреди: как помощь может способствовать миру — или войне» [Anderson, 1999], написанной в 1999 г., в употребление был введен термин «конфлик-точувствительность» (conflict-sensitivity). После выхода этого исследования в свет все доноры, в том числе Всемирный банк, стали включать в свои программы СМР вопросы изучения влияния международной помощи на ход конфликта, чтобы предусмотреть возможные позитивные или негативные эффекты от ее оказания.

В январе 2001 г. ВБ утвердил официальную Операционную политику (Operational Policy) в области содействия развитию и урегулированию конфликтов (Development Cooperation and Conflict, OP 2.30)20, разработанную Департаментом предупреждения конфликтов и восстановления. В ней содержался призыв максимально использовать возможности Банка для минимизации потенциальных причин конфликта, а в принципы деятельности организации было интегрировано понятие «конфликточувствительность». В этом документе были также четко обозначены главные цели ВБ по отношению к трем категориям стран:

1) в странах, где есть риск возникновения/возобновления конфликта, Банк должен использовать существующие механизмы, такие как страновые стратегии (Country Partnership Strategy), чтобы путем предоставления помощи развитию способствовать экономическому росту и снижению уровня бедности в целях устранения возможных причин конфликта;

2) в государствах, находящихся в состоянии конфликта, предполагалось:

— продолжать прилагать усилия по снижению уровня бедности и сохранению важнейших объектов инфраструктуры;

— предоставлять — по требованию партнеров — информацию о влиянии чрезвычайной помощи на социально-экономическое положение;

— анализировать влияние конфликта на социальное и экономическое развитие страны;

19 Ibid. P. 19.

20 The World Bank Operations Manual. OP 2.30. Development Cooperation and Conflict. January 2001, revised 1 July 2014 // World Bank. Available at: http://siteresourc-es.worldbank.org/OPSMANUAL/112526-1124459412562/23587719/OP2.30_Final_ July_2014.pdf (accessed: 09.09.2016).

— готовиться к оперативному предоставлению помощи при появлении подходящих для этого условий;

3) в странах, находящихся в стадии перехода от конфликта к мирному развитию, предполагалось поддерживать экономическое восстановление, устойчивое развитие путем оказания финансовой и технической помощи, уделяя особое внимание группам населения, более всего подверженным последствиям конфликта.

В Операционной политике отдельно отмечалось, что Банк не участвует в миротворческих операциях, не предоставляет прямую поддержку бывшим комбатантам или гуманитарную помощь, так как это входит в функции других организаций и доноров. В документе была сделана специальная оговорка о том, что Банк не вмешивается в политическую ситуацию в стране, концентрируясь именно на экономической составляющей восстановления, и действует только по запросу законного правительства21. Новый документ был призван дополнить уже существующие. Действительно, по сравнению с Рамочной концепцией 1997 г. в Операционной политике 2.30 содержится более подробное руководство для действий Банка в конфликтных и постконфликтных ситуациях, подчеркнуты идеи «кон-фликточувствительности» и невмешательства в политические дела государств-реципиентов.

Операционная политика 2.30 в целом соответствовала по духу «стандартному» подходу, представленному мировой общественности в 1998 г. сотрудниками Исследовательского департамента ВБ Дэвидом Долларом и Лантом Притчеттом в работе «Оценивая помощь: что работает, что нет и почему» [Dollar, Pritchett, 1998]. Суть этого подхода состояла в том, что помощь может быть эффективным инструментом повышения темпов экономического роста только в том случае, если страны-реципиенты проводят разумную политику и в них существуют институты, обеспечивающие «надлежащее управление» (goodgovernance), иначе это лишь пустая трата денег налогоплательщиков. Для доноров это означало, что они должны быть более избирательны в распределении помощи, награждая тех, кто проявил себя хорошо, и наказывая «плохишей». Несмотря на то что такой подход казался логичным и обоснованным, существовало заметное число его критиков. Они утверждали, что «надлежащее управление» не должно быть важнейшим условием, влияющим на предоставление помощи той или иной стране, ведь таким образом не учитываются интересы беднейших групп населения [Kapur, Webb, 2000]. Тем не менее, хотя это и не подчеркивалось на официальном уровне, «проблемные» страны получали

21 Ibid. P. 1-3.

меньшие объемы помощи, что добавляло нагрузку на их и без того слабые государственные институты. Однако в 2001 г. произошло событие, которое в корне изменило представления экспертов и исследователей, занимавшихся вопросами СМР: теракты 11 сентября ярко продемонстрировали, что «стандартный» подход неэффективен, и стали импульсом к началу следующего этапа в деятельности

Всемирного банка — работе с «нестабильными государствами».

* * *

Террористическая атака в самом сердце западного мира, совершенная группировкой «Аль-Каида», долгое время действовавшей в одном из беднейших государств — Афганистане, привела к настоящему переосмыслению миссии Всемирного банка. На конференции по разработке стратегий помощи наиболее бедным странам, которая состоялась через три месяца после терактов, президент ВБ Дж. Вулфенсон заявил о важности и актуальности борьбы с нищетой: «Мы более не можем позволить себе поворачиваться спиной к беднейшим людям планеты, а тем, кто все еще верит, что мы можем игнорировать тяжелое положение 20% населения земного шара, я скажу — отправляйтесь на "Нулевой уровень"22»23. Тем самым он акцентировал внимание мировой общественности на том, что теракты 11 сентября продемонстрировали необходимость вести целенаправленную борьбу с бедностью, поскольку в конечном итоге это должно привести к повышению уровня безопасности во всем мире. На срок президентства Дж. Вулфенсона во Всемирном банке пришлись важные изменения в том, что касается проблематики «нестабильности» и постконфликтного восстановления. Его речь на встрече с сотрудниками в июне 2002 г. стала очень важной, программной для нового этапа борьбы с бедностью в мире. В ней глава Всемирного банка вновь подчеркнул необходимость более активной деятельности в беднейших странах: «Если мы не решим проблемы социальной справедливости и бедности, у нас не будет ни единого шанса достичь мира на земле. Доказательство этому мы видели 11 сентября, но нам и так ясно, что там, где есть бедность, могут возникать и другие серьезные угрозы»24. Таким образом, Дж. Вулфенсон, по сути, признал ошибку Всемирного банка

22 Нулевой уровень (Ground Zero) — участок в Нижнем Манхэттене, на котором до 11 сентября 2001 г. располагался первоначальный комплекс зданий Всемирного торгового центра.

23 Poverty conference opens in Washington // BBC. 14 January 2002. Available at: http://news.bbc.co.Uk/2/hi/business/1759589.stm (accessed: 22.09.2016).

24 Vfoice for the world's poor: Selected speeches and writings of World Bank President James D. Wolfensohn, 1995-2005. Vol. 889.

и всего международного сообщества в отношении к проблеме бедности, искоренение которой он назвал одним из важнейших условий обеспечения безопасности во всем мире.

Уже через несколько месяцев после терактов Банк выделил новую категорию получателей помощи — страны с низким уровнем дохода в тяжелом положении (Low-income countries under stress — LICUS), отличающиеся слабостью государственных институтов и управления. Одним из ответов ВБ на атаки 11 сентября стало создание в ноябре 2001 г. целевой рабочей группы под руководством упомянутого Пола Кольера для переоценки подходов к государствам, относящимся к категории LICUS. Группа должна была ответить на вопрос о том, как мировое сообщество может помочь этим странам встать на путь устойчивого роста, развития и снижения уровня бедности. Деятельность целевой группы внесла вклад в разработку подхода с особым упором на качество управления, экономические реформы и предоставление услуг в ситуациях хронической «нестабильности». Авторы доклада признавали25, что в LICUS помощь неэффективна, так как у государственных органов отсутствуют способность и желание использовать ее в интересах развития, однако игнорирование таких стран лишь способствует повышению уровня бедности и может привести даже к фактическому развалу государства, что будет иметь заметные негативные региональные и глобальные последствия. В итоге была выявлена необходимость переосмысления принципов работы в данных странах. Группа выдвинула 22 предложения, особый упор в которых был сделан на улучшение качества государственного управления, социальной политики и мер по укреплению безопасности; поддержку проведения реформ, результаты которых могут проявиться в краткосрочной перспективе; предоставление грантов вместо займов; прозрачность и подотчетность в распределении помощи. Кроме того, по итогам работы целевая группа заявила о необходимости выполнить самостоятельный социополитический анализ для понимания, какие реформы могут быть проведены в тот или иной момент и каков оптимальный путь их осуществления. В отношении государств, не принадлежащих к категории LICUS, для Банка нет нужды в таком анализе, поскольку эту функцию способны взять на себя их правительства26. В этом, по мнению авторов, заключается дополнительная сложность работы в странах со слабыми государственными институтами, так как включаться в процесс плани-

25 World Bank Group Work in Low-Income Countries Under Stress: A task force report // World Bank, 2002. Available at: http://siteresources.worldbank.org/INTLICUS/Resourc-es/388758-1094226297907/Task_Force_Report.pdf (accessed: 15.09.2016).

26 Ibidem.

рования реформ приходится практически с нуля, не имея никакой информационной базы. Данные рекомендации стали основой для дальнейшей деятельности Банка в странах с низким уровнем дохода в тяжелом положении, но по большей части они носили характер призывов, которые без долгой и тщательной подготовки было очень сложно реализовать на практике.

В конце 2002 г. по рекомендации целевой рабочей группы Банком была официально запущена инициатива под названием LICUS. Она отражала озабоченность мирового сообщества ситуацией в государствах с наиболее слабыми институтами власти и низким качеством управления, многие из которых были затронуты вооруженными конфликтами. Было создано специальное подразделение ВБ, задачей которого стало внедрение инициативы в работу Банка. Помимо этого оно занималось составлением списка стран, относящихся к категории LICUS, что было важным шагом с точки зрения организации взаимодействия с ними, ведь эта работа представляла собой первую попытку очертить круг государств, требовавших особого подхода. Первый такой список был опубликован в 2004 г.; LICUS в нем определялись «математически». В эту категорию входили две группы реципиентов: 1) страны с низким уровнем дохода с индексом оценки страновой политики и институтов (Country Policy and Institutional Assessment — CPIA) не более 3,2; 2) территории, не являющиеся членами Всемирного банка, имеющие право получать помощь от МАР (независимо от уровня CPIA).

Вслед за заявлением целевой группы по странам LICUS о необходимости проведения в них социополитического анализа и следуя указаниям Операционной политики 2.30, Департамент предупреждения конфликтов и восстановления разработал Общие принципы анализа конфликтов (The Conflict Analysis Framework)27, подтвердив приверженность Банка идее «конфликточувствительности». Это было сделано для того, чтобы помочь подразделениям ВБ, работавшим с постконфликтными государствами, в разработке соответствующих стратегий развития и программ помощи. По мнению экспертов Всемирного банка, учет факторов, способных привести к вооруженному противостоянию, может помочь предупредить возникновение, углубление или возвращение к активной фазе конфликта. Игнорирование конфликтного анализа при разработке стратегии развития для конкретной страны, по мнению составителей Общих принципов, влечет вероятность невольно спровоцировать

27 The Conflict Analysis Framework (CAF): Identifying conflict-related obstacles to development // Wsrld Bank Conflict Prevention and Reconstruction Unit, 2002. Available at: http://siteresources.worldbank.org/INTCPR/214578-1111751313696/20480168/CPR+ 5+final+legal.pdf (accessed: 28.08.2016).

интенсификацию конфликта или, в лучшем случае, разработать политику, которая просто-напросто окажется неэффективной. В целом в этом не было новаторства, лишь более подробно был проработан принцип «конфликточувствительности» в контексте взаимодействия Банка с «нестабильными государствами». Разработчики документа выделяли 9 индикаторов, по которым должна оцениваться ситуация в изучаемой стране: наличие конфликта в прошлом, доход на душу населения, объем экспорта сырьевых товаров, уровень политической нестабильности, степень обладания политическими и гражданскими правами, уровень милитаризации, наличие доминирующей этнической группы, наличие активных конфликтов в регионе, уровень безработицы среди молодежи. Отмечалось, что неудовлетворительные показатели по одному из пунктов не ведут автоматически к возникновению или возобновлению конфликта, хотя и могут сыграть определяющую роль в этом. Если же сразу несколько индикаторов достигают критической отметки, то необходим глубокий анализ конфликтной ситуации. Для его проведения разработчики Принципов предлагали изучить значения каждой из шести переменных28 по семи параметрам29. Результаты такого исследования должны были помочь выявить факторы, которые оказывают наибольшее влияние на конфликт и которым должно быть уделено приоритетное внимание при разработке стра-новых стратегий развития. Безусловно, публикация Общих принципов внесла значительный вклад в систематизацию анализа конфликтов, но не стала переломным этапом, который бы качественно изменил подходы ВБ к работе в «нестабильных государствах».

Вторжение коалиционных сил в Ирак в 2003 г. и последовавшее за этим начало процесса его восстановления стали мощными стимулами для активизации деятельности ВБ в рассматриваемой сфере. Американские войска заняли Багдад 9 апреля, спустя всего пять дней Банк объявил о решении отправить в страну экспертов для

28 Социальные и межэтнические отношения, качество управления и политических институтов, права человека и безопасность, структура и эффективность экономики, окружающая среда и природные ресурсы, внешнее влияние.

29 История (как переменная изменялась на протяжении рассматриваемого отрезка времени); динамика, тренды (что определяет дальнейшие изменения переменной, как она будет изменяться); восприятие общественностью (отношение общества к состоянию переменной); политизация (как разные политические силы используют состояние переменной в своих целях); организация (степень влияния переменной на формирование групп интересов и на политические партии и военные структуры); связь с конфликтом и его интенсивностью (какое влияние имеет переменная на конфликт и его интенсивность); бедность (какое влияние имеет переменная на уровень бедности).

оценки ее нужд в послевоенный период30, а уже в начале 2004 г. была запущена работа траст-фонда ВБ для Ирака (World Bank Iraq Trust Fund)31. 15 января 2004 г., практически сразу после вторжения, заработал траст-фонд для имплементации инициативы LICUS (LICUS Implementation Trust Fund), целью которого было провозглашено оказание помощи странам данной категории в решении наиболее сложных проблем. Его основные задачи заключались в следующем:

— способствовать проведению институциональных реформ в государствах с низким уровнем дохода в тяжелом положении, чтобы повысить показатели развития и упростить их реинтеграцию в международное сообщество;

— оказывать помощь в разработке устойчивых механизмов, направленных на удовлетворение основных нужд населения. Эти системы должны продолжать эффективно функционировать и обеспечивать привлечение поддержки со стороны других доноров даже в ситуациях политической нестабильности32.

Интересным представляется тот факт, что один из главных идейных вдохновителей вторжения в Ирак, заместитель министра обороны США Пол Вулфовиц, представитель группы «ястребов» в администрации Джорджа Буша-младшего и сторонник американского силового доминирования в мире, в 2005 г. стал президентом Всемирного банка. Многие критики его назначения на пост главы международного финансового института восприняли этот факт крайне негативно, видя в нем неприкрытое стремление США навязывать другим странам свои интересы с помощью инструментов ВБ. Так, сотрудница вашингтонского Института исследования политики (The Institute for Policy Studies) Эмира Вудс следующим образом высказалась по поводу назначения П. Вулфовица: «Это настоящий плевок в душу. Это очень плохо для международного сообщества в целом и для людей, живущих за чертой бедности, в особенности. Это означает, что человек, который был архитектором провального плана вторжения в Ирак, получит возможность

30 Becker E. A nation at war: Rebuilding; World Bank and I.M.F. say they'll send experts to Iraq to investigate postwar needs // The New York Times. 14 April 2003. Available at: http://www.nytimes.com/2003/04/14/world/nation-war-rebuilding-world-bank-imf-say-they-ll-send-experts-iraq-investigate.html?_r=0 (accessed: 01.10.2016).

31 World Bank Iraq Trust Fund // World Bank. Available at: http://web.worldbank. org/WBSITE/EXTERNAL/C0UNTRIES/MENAEXT/IRAQEXTN/0,,contentMDK: 22058101~menuPK:1557462~pagePK:141137~piPK:141127~theSitePK:313105,00.html (accessed: 28.09.2016).

32 Low-Income Countries Under Stress Implementation Trust Fund // World Bank. Available at: http://siteresources.worldbank.org/INTLICUS/Resources/LICUSimplme-mentation.pdf (accessed: 02.09.2016).

делать то же самое по всему миру»33. Работа П. Вулфовица на посту президента ВБ даже у сотрудников организации вызывала по большей части отрицательные эмоции. Его обвиняли в попытках отгородить себя от простых работников при помощи советников, в игнорировании мнения опытных экспертов и превращении Банка в инструмент администрации Белого дома34. П. Вулфовиц производил впечатление полной противоположности своему предшественнику Дж. Вулфенсону, который до работы в организации был инвестиционным банкиром и, находясь на посту президента ВБ, в большей степени руководствовался экономическими, а не политическими принципами.

Через несколько месяцев после вторжения в Ирак в рамках КСР ОЭСР была создана Группа по «нестабильным государствам» (Fragile States Group), что стало важным шагом для формирования нового консенсуса по взаимодействию с этой категорией получателей помощи. В задачи новой структуры входила разработка проблематики «нестабильности» вместе с Программой развития ООН, ГВБ и другими международными организациями. В названии Группы был использован термин «fragile states» («нестабильные государства»), который был воспринят Всемирным банком и заменил сформулированное им ранее понятие LICUS, а впоследствии был интегрирован в общий дискурс по проблемам внешней помощи [Бартенев, 2012]. Вместе с заменой категории стран LICUS на «нестабильные государства» в ВБ появилось новое подразделение по работе с данной группой реципиентов (Fragile States Unit), которое стало сотрудничать в этом вопросе с Департаментом предупреждения конфликтов и восстановления.

Через несколько лет, в апреле 2007 г., на Форуме высокого уровня все того же КСР ОЭСР при участии Всемирного банка были приняты 10 принципов надлежащих действий международного сообщества в нестабильных государствах и ситуациях35, целью разработки которых было создание основы оказания помощи «проблемным» реципиентам. Однако эти принципы оказались важны для всех

33 Goldenerg S. The Guardian profile: Paul Wolfowitz // The Guardian. 1 April 2005. Available at: https://www.theguardian.com/world/2005/apr/01/usa.suzannegoldenberg (accessed: 05.10.2016).

34 Goodman P. Ending battle, Wolfowitz resigns from World Bank // The Washington Post. 17 May 2007. Available at: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/ 2007/05/17/AR2007051700216.html (accessed: 05.10.2016).

35 Principles for Good International Engagement in Fragile States & Situations // OECD, 2007. Available at: https://www.oecd.org/dac/conflict-fragility-resilience/docs/ 38368714.pdf (accessed: 28.09.2016).

лишь на бумаге, ведь, как отмечают исследователи, их реализация на практике встречает большое число препятствий [Бартенев, 2012].

После громкого скандала, связанного со злоупотреблением полномочиями в личных целях, П. Вулфовица на посту президента Всемирного банка летом 2007 г. сменил Роберт Зеллик — еще один бывший чиновник, занимавший высокие посты в американской администрации. До назначения в ВБ он работал в администрациях президентов Джеральда Форда, Рональда Рейгана, Джорджа Буша-старшего и Джорджа Буша-младшего, в 2005—2006 гг. (непосредственно перед переходом во Всемирный банк) был заместителем государственного секретаря США, а также вместе с П. Вулфовицем входил в группу советников, занимавшуюся вопросами внешней политики при Джордже Буше-младшем и известную под названием «Вулканы» («The Vulcans»). Р. Зеллик продолжил курс, взятый на подчинение политики СМР императивам безопасности. Его видение работы организации и процесса содействия развитию в целом было озвучено во время его выступления с речью «Обезопасить развитие» в Международном институте стратегических исследований (International Institute for Strategic Studies)36 12 сентября 2008 г. По сути, оно стало программным манифестом его подхода. Как утверждал Р. Зеллик, для того чтобы эффективно действовать в ситуациях «нестабильности», необходимо разработать новые принципы, которые будут выходить за рамки модели СМР. Эти принципы должны включать обеспечение безопасности, легитимности властных институтов и качества управления, а также восстановление экономики. В центр он ставил императив «securing development» — создания условий для безопасного развития с целью облегчить переход от конфликта к мирному времени, добиться устойчивости этих процессов и разорвать порочный круг «нестабильности» и вражды37.

Однако важную роль играли не только личностные факторы, но и изменения во внешней среде. В июне 2006 г. Швейцария и Программа развития ООН пригласили несколько государств, международных агентств и организаций гражданского общества принять участие во встрече на уровне министров в Женеве. Ее целью было определение конкретных мер для предотвращения и уменьшения масштабов распространения вооруженного насилия во всем мире и улучшения перспектив устойчивого развития. 7 июня 2006 г. по итогам встречи была подписана Женевская декларация о во-

36 Zoellick R. Fragile states: Securing development // World Bank. 12.09.2008. Available at: http://go.worldbank.org/8W32JR4AD0 (accessed: 15.09.2016).

37 Доклад о мировом развитии 2011: обзор // Всемирный банк. Доступ: http://www. un.org/ru/development/surveys/docs/worlddev2011.pdf (дата обращения: 23.08.2016).

оруженном насилии и развитии. В ней признавалось, что вооруженное насилие является как причиной, так и следствием недостаточного уровня развития, служит основным препятствием на пути достижения ЦРТ ООН и может сократить годовой рост экономики среднестатистической страны приблизительно на 2%. Женевскую декларацию на сегодняшний день подписали более 100 государств38. Так произошло документальное закрепление связи безопасности и развития на международном уровне.

Описанные перестановки в руководстве Всемирного банка, анализ результативности его действующих проектов, а также изменения во внешней среде подтолкнули ВБ к серьезным концептуальным и институциональным нововведениям, которые начали происходить с 2007 г. В марте была опубликована Операционная директива 8.00 под названием «Оперативное реагирование на кризисы и чрезвычайные ситуации» (Rapid Response to Crises and Emergencies — OP 8.00), в которой подтверждалась готовность Банка в соответствии со своим мандатом и по запросу пострадавшей стороны при возникновении чрезвычайных ситуаций, в том числе вооруженных конфликтов, в кратчайшие сроки оказывать помощь в восстановлении объектов инфраструктуры, производственных объектов, социальной и экономической интеграции пострадавших групп населения. Кроме того, в очередной раз была подчеркнута важность координации и совместных действий с организациями-партнерами, в первую очередь учреждениями ООН.

Вслед за этим 1 июля 2007 г. Департамент предупреждения конфликтов и восстановления и Подразделение по работе с «нестабильными государствами» (Fragile States Unit) были объединены в новую структуру — Группу по «нестабильным и затронутым конфликтами государствам» (Fragile and Conflict-Affected Countries Group) — в целях гармонизации взаимодействия по смежным проблемам «нестабильности» и постконфликтного восстановления. В документе о создании Группы в целом признавалась успешной деятельность двух подразделений-предшественников, но отмечалась необходимость консолидации подходов ВБ к данной проблематике и слияния их в один более крупный тематический кластер. Недостатки в работе этих подразделений фактически упомянуты не были. Складывается впечатление, что ВБ умышленно в своих документах старается не упоминать о проблемах работы действующих органов Банка, а создание новых подразделений в такой ситуации,

38 The Geneva Declaration on Armed Violence and Development. 2006. Available at: http://www.genevadeclaration.org/fileadmin/docs/GD-Declaration-091020-EN.pdf (accessed: 16.09.2016).

по сути, призвано было заретушировать отсутствие реальных концептуальных изменений.

В 2008 г. на базе двух фондов, финансировавших усилия в этих областях, — Постконфликтного фонда и траст-фонда для импле-ментации инициативы LICUS — был создан Фонд государство-строительства и миростроительства (State- and Peacebuilding Fund) (ФГМ) с двумя широкими целями:

— поддерживать меры по улучшению качества управления и государственных институтов в странах, переживших конфликт или рискующих оказаться в кризисной ситуации;

— способствовать восстановлению и развитию государств, находящихся в конфликтном или постконфликтном состоянии39.

Основной причиной создания нового фонда стала необходимость консолидировать стратегические подходы Банка к проблемам урегулирования конфликтов и укрепления государственности, а также рационализировать связанные с этим процессы и процедуры. Консолидация фондов шла параллельно со слиянием двух подразделений ВБ, ответственных за работу в соответствующих областях. Сферы их деятельности в значительной степени пересекались, и на определенном этапе стало ясно, что существование двух фондов с разными источниками финансирования ведет к дублированию функций, усложняет отчетность, а динамика их пополнения, особенно траст-фонда для имплементации инициативы LICUS, который зависит от доходов МБРР, отличается непредсказуемостью. Интересным представляется тот факт, что в документе о создании ФГМ также перечислены успехи его предшественников, но ничего не сказано о недочетах или проблемах в их работе, которые наверняка были и, возможно, стали причиной устранения и преобразования этих подразделений. Фонд государствостроительства и мирострои-тельства в настоящее время является крупнейшим глобальным траст-фондом ВБ и ключевым механизмом финансирования усилий в странах, затронутых вооруженным конфликтом и «нестабильностью». Он поддерживает инновационные программы государ-ствостроительства и миростроительства для таких стран, которые имеют ограниченный доступ (или вообще его не имеют) к другим источникам предоставления помощи Банком.

ФГМ является универсальным механизмом работы с «нестабильными государствами»: его финансирование доступно для всех стран — членов ВБ, которые пострадали от вспышек насилия или имеют большой уровень задолженности. Более того, помощь из

39 Establishment of a State and Peace-Building Fund. Operational Policy and Country Services. 25 March 2008.

этого источника на индивидуальном основании могут получить государства, не являющиеся членами Банка. Фонд помогает противостоять целому ряду вызовов, порождаемых «нестабильностью» и постконфликтным восстановлением: от кризисов и процессов политического перехода в регионе Ближнего Востока и Северной Африки, в малых островных государствах в Восточной Азии и Тихом океане до городской преступности и насилия в Латинской Америке.

В октябре 2008 г. были подписаны Общие принципы совместной деятельности ООН и Всемирного банка в кризисных и посткризисных ситуациях (United Nations — World Bank Partnership Framework for Crisis and Post-Crisis Situations)40. В соответствии с ними обе организации должны работать на принципах взаимодополняемости и взаимозависимости, в более плотной координации между соответствующими подразделениями в штаб-квартирах и на местах. Необходимость объединения усилий двух важнейших международных институтов в устранении и предупреждении кризисов была очевидной в течение долгого времени — это отмечено во многих резолюциях, принятых ВБ и ООН раздельно, однако общий документ появился лишь через 11 лет после начала целенаправленной работы Банка в сфере постконфликтного восстановления. Вероятно, это связано с долгим поиском нужной конфигурации деятельности ВБ в этой сфере. Как только она сформировалась, принятие общих принципов стало возможным.

Все в том же 2008 г. начался мировой финансовый кризис, и Всемирный банк в этот период усилил поддержку беднейших стран41. Однако отдельных документов о влиянии кризиса на работу в «нестабильных» и постконфликтных государствах издано не было, из чего следует вывод, что наиболее ярко его эффекты проявились в других сферах деятельности ВБ.

Спустя полтора года после подписания Общих принципов при финансовой поддержке правительства Швейцарии была запущена работа Совместного трастового фонда Всемирного банка и ООН по противодействию «нестабильности» и конфликтам (World Bank — United Nations Fragility and Conflict Partnership Trust Fund)42. Он за-

40 United Nations — World Bank Partnership Framework for Crisis and Post-Crisis Situations // World Bank. 24.10.2008. Available at: http://siteresources.worldbank.org/ EXTLICUS/Resources/UN-WBFramework.pdf (accessed: 08.09.2016).

41 World Bank Group response to the global economic crisis // World Bank Group — Independent Evaluation Group. 2012. Available at: https://ieg.worldbankgroup.org/evalua-tions/world-bank-group-response-global-economic-crisis (accessed: 02.11.2016).

42 World Bank — United Nations Fragility and Conflict Partnership Trust Fund // World Bank. Available at: https://www.eda.admin.ch/content/dam/mission-new-york/en/ documents/fragility_partnership_trustfund.pdf (accessed: 16.09.2016).

нимается поддержкой усилий двух организаций по разработке более эффективных подходов к улучшению ситуации в «нестабильных и затронутых конфликтом государствах». Сегодня фонд реализует более 30 проектов общей стоимостью свыше 7 млн долл., что является достаточно незначительной суммой по меркам ВБ. Среди достижений фонда значатся, в частности, разработка специального диагностического механизма для содействия восстановлению властных институтов в постконфликтных государствах, а также ряд совместных проектов ООН и ВБ в странах — членах Африканского союза.

Эволюционировало также понимание Банком проблемы «нестабильности»: в 2009—2010 финансовом году упомянутый Список LICUS был заменен на Список «нестабильных государств» (List of Fragile States), что соответствовало общей тенденции к интернали-зации термина «fragile states». Однако уже в 2010 г. изменился метод формирования данного Списка — он был преобразован в Гармонизованный список нестабильных состояний (Harmonized List of Fragile Situations), который включал страны или территории, имеющие показатель по индексу CPIA не более 3,2 и/или на территории которых в течение последних трех лет действует миротворческая либо полицейская миссия ООН и/или региональных организаций. Из этого перечня были принципиально исключены страны со средним уровнем дохода — реципиенты помощи от МБРР, рейтинг которых по CPIA публично не разглашался, кроме тех, где присутствуют миротворческие или полицейские миссии. Гармонизация означала сведение воедино данных из рейтингов по CPIA Всемирного банка, а также Африканского и Азиатского банков развития43. Переход к Гармонизованному списку нестабильных состояний означал:

— отход от концентрации исключительно на проблемах государственных институтов;

— отказ от называния государств «нестабильными» и распространение идеи о том, что любая страна может оказаться в трудном положении, даже если она в целом стабильна;

— понимание вооруженного конфликта как самостоятельной угрозы, которую необходимо отделять от проблем неустойчивости государственных институтов.

Важнейшей вехой в эволюции подходов Всемирного банка к работе в постконфликтных странах стала подготовка Доклада о миро-

43 Information note: The World Bank Group's harmonized list of fragile situations // World Bank. Available at: http://pubdocs.worldbank.org/en/586581437416356109/FCS-List-FY16-Information-Note.pdf (accessed: 12.11.2016).

вом развитии (ДМР) 2011 г. под названием «Конфликты, безопасность и развитие»44, посвященного «нестабильным и затронутым конфликтом государствам». Его издание стало результатом совместной работы ВБ, ООН, региональных институтов развития, Международной сети по затронутым конфликтом и «нестабильным» государствам (International Network on Conflict-Affected and Fragile States) КСР ОЭСР, представителей развитых и развивающихся стран и их агентств СМР. Работа велась на стыке различных общественных и гуманитарных наук. Публикация ДМР-2011 зафиксировала выход проблем этих государств на первый план в деятельности Банка. Его эксперты, по сути, говорят о смене всей парадигмы работы организации в «нестабильных» и пораженных конфликтами странах. Важнейшим утверждением Доклада является то, что насилие и прочие проблемы таких государств не могут быть решены в краткосрочном периоде при отсутствии там эффективно работающих институтов, обеспечивающих людям безопасность, правосудие и рабочие места, а также доверия граждан к этим институтам. В ДМР-2011 была подчеркнута важность реформирования систем безопасности и правосудия, функционирование которых необходимо для эффективного использования помощи развитию. В документе на основании данных различных дисциплин и опыта многих стран мира были предложены идеи и практические рекомендации по преодолению конфликтов и «нестабильности», а также обеспечения безопасного развития. Эксперты ВБ выделили пять принципов, на которых должно строиться взаимодействие Банка с такими странами-партнерами:

1) работа в «нестабильных и затронутых конфликтом государствах» основывается на мандате ВБ, направленном на искоренение бедности и поощрение экономического роста (сравнительные преимущества Банка перед другими международными организациями и опыт в поддержке долгосрочного создания и развития государственных институтов должны быть использованы в полной мере);

2) «нестабильность» и вооруженное насилие являются долгосрочной проблемой, а не эпизодической чрезвычайной ситуацией, конфликт же — это результат неспособности властных структур справиться с внутренними и внешними вызовами, поэтому для поддержки усилий правящих режимов по строительству государственных институтов в «нестабильных» и пораженных конфликтами странах необходимо применять инструменты и меры, отличные от других реципиентов помощи;

44 World Development Report 2011: Conflict, security and development. Washington, D.C.: World Bank, 2011. Available at: http://siteresources.worldbank.org/INTWDRs/ Resources/WDR2011_Full_Text.pdf (accessed: 23.08.2016).

3) деятельность ВБ по поддержке государств, столкнувшихся с проблемой «нестабильности» и конфликтов, которые угрожают развитию, будет специально разрабатываться в каждом конкретном случае;

4) усилия Банка по преодолению «нестабильности» и постконфликтному восстановлению будут выстраиваться на основе предпочтений пострадавших стран и при их руководящей роли, чтобы стратегия работала в интересах этих государств и, самое главное, их населения;

5) Банк привержен принципу координации своей деятельности с другими агентствами СМР.

Таким образом, разработка долгосрочной стратегии экономического восстановления и укрепления государственных институтов, имеющих доверие граждан, поставлена в ДМР-2011 на первое место. Легитимные властные структуры становятся в понимании авторов этого документа залогом успешного применения программ развития «нестабильных и затронутых конфликтом государств», а безопасность — необходимым условием их реализации. При отсутствии таких институтов остальная работа в этих странах может не только быть неэффективной, но и нанести им вред. Центром усилий международных организаций по всему миру и ВБ в частности становится население пострадавших государств — оно является главным конечным получателем помощи и основной движущей силой действий доноров. В Докладе также признается, что успех работы в «нестабильных» и пораженных конфликтами государствах сильно зависит от взаимодействия с другими донорами, работающими в сферах, в которых они имеют сравнительные преимущества. В ДМР-2011, по сути, подведены итоги деятельности Банка в «нестабильных и затронутых конфликтом государствах» и заданы

координаты дальнейших усилий в этом направлении.

* * *

Издание ДМР-2011 заложило концептуальную основу для перехода к новому этапу работы Банка в сфере помощи «нестабильным государствам». Одним из важнейших результатов реализации положений Доклада стало создание 22 февраля 2012 г. Всемирного центра по проблемам конфликтов, безопасности и развития в Най-роби45. Тогда размещение управленческого состава ближе к получателям помощи из числа «нестабильных государств» представля-

45 New global conflict center opens in Kenya // World Bank. 23.02.2012. Available at: http://www.worldbank.org/en/news/feature/2012/02/23/global-conflict-center-opens-in-kenya (accessed: 12.11.2016).

лось логичным и эффективным средством организации работы «на местах». Кроме того, создание Центра в столице Кении подтвердило идею о том, что «нестабильность» в первую очередь ассоциируется с африканскими странами с низким уровнем дохода. В 2013 г. по инициативе нового президента Всемирного банка Джим Ён Кима произошла структурная реорганизация Центра, целью которой было повышение эффективности и скорости реакции ВБ на мировые проблемы. В частности, проблемы «нестабильности», конфликтов и насилия были выделены в качестве межсекторальных, в штаб-квартире было сформировано соответствующее подразделение (Fragility, Conflict and Violence), поставлена задача углубления системного и скоординированного подхода к работе с данным проблемам в рамках ВБ, оказания содействия Глобальным практикам Банка, а также помощи сотрудникам региональных управлений. Руководящий состав, занимающийся вопросами «нестабильности», был возвращен в Вашингтон, основной причиной чего стала необходимость находиться ближе к центру принятия решений Банком, чтобы иметь возможность влиять на изменения его политики в отношении проблем «нестабильности» и конфликтов46.

В октябре 2013 г. был выпущен новый программный документ под названием «Стратегия Группы Всемирного банка» (World Bank Group Strategy)47, в котором обозначены главные цели и направления работы ВБ на будущее. Концептуально Стратегия основана на Докладе о мировом развитии 2011 г., а основные цели, достижению которых будет подчинена работа Банка в ближайшей перспективе, соответствуют духу Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 г.: снижение доли людей, живущих менее чем на 1,25 долл. в день, до 3% и содействие увеличению дохода 40% беднейшего населения каждой страны. Согласно данным документа около половины государств с низким доходом относятся к категории «нестабильных» и пораженных конфликтами. В них проживает значительная доля бедных людей, и она растет с каждым годом.

Эксперты ВБ отмечают, что уровень бедности в таких странах в среднем на 20% выше, чем в других государствах с низким доходом. Треть смертей от ВИЧ-инфекции, треть населения, не имеющего доступа к чистой воде, треть детей, которые не заканчивают

46 World Bank Group engagement in situations of fragility, conflict, and violence. Washington, D.C.: World Bank, 2016. Available at: http://documents.worldbank.org/cu-rated/en/913951470320355184/pdf/107459-WP-PUBLIC.pdf (accessed: 25.08.2016).

47 World Bank Group Strategy // World Bank. 2013. Available at: http://sistemas.mre. gov.br/kitweb/datafiles/IRBr/pt-br/file/CAD/LXVI%20CAD/Bibliografia/Coopera% C3%A7%C3%A3o%20Financeira/WB%20Strategy%202.pdf (accessed: 12.10.2016).

начальную школу, половина детских смертей из всего числа бедных стран приходятся именно на эту категорию государств. Специалисты ВБ признают, что для достижения поставленных целей необходимо увеличить темпы снижения бедности в первую очередь в данной группе стран. Для этого Банк готов мобилизовать свои ресурсы, а также укреплять партнерство с другими международными организациями в работе в «нестабильных и затронутых конфликтом государствах», прежде всего с ООН. В документе отдельно подчеркивается, что указанные страны представляют особую форму институциональной нестабильности, и работа в них должна сочетать поддержку базовых государственных институтов, которые зачастую строятся фактически с нуля, с помощью социально-экономическому развитию, а также, в некоторых случаях, с миротворчеством и обеспечением безопасности. Необходимость проведения в этих странах успешной работы по целому комплексу направлений является отличительной особенностью и серьезным вызовом для Всемирного банка, который поставил перед собой амбициозные цели искоренения бедности во всем мире. Это помещает взаимодействие с «нестабильными и затронутыми конфликтом государствами» в центр Стратегии, что подтверждает выход их проблем на первый план в повестке дня в области СМР. Стратегия представляет собой теоретическую основу и главные векторы деятельности ВБ, но не объясняет, с помощью каких конкретно приемов и механизмов Банк планирует достичь поставленных целей.

Возвращаясь к проблеме выделения критериев «нестабильности», следует отметить, что использование в таком качестве индекса CPIA длительное время не вызывало вопросов, однако постепенно во Всемирном банке осознали основные недостатки сложившейся системы. Во-первых, CPIA является статическим механизмом оценки, лишенным прогностического потенциала. Во-вторых, агрегация показателей может скрывать существенный уровень насилия или риска его возникновения при условии высоких значений по другим параметрам. Наконец, в-третьих, использование страны как единицы анализа не раскрывает трансграничных или иных форм насилия и шоков, не позволяет учесть разрушительный потенциал отдельных видов краткосрочных кризисных ситуаций48.

В 2014 г. Независимая группа оценки подготовила анализ деятельности ГВБ в странах с низким уровнем дохода, классифицируемых как «нестабильные и затронутые конфликтом». Тогда же было

48 World Bank Group engagement in situations of fragility, conflict, and violence. Washington, D.C.: World Bank, 2016. Available at: http://documents.worldbank.org/cu-rated/en/913951470320355184/pdf/107459-WP-PUBLIC.pdf (accessed: 25.08.2016).

принято решение о создании дополнительного отчета, который бы включал государства, не причисляемые официально к данной категории и при этом сталкивающиеся с проблемами «нестабильности», конфликтов или насилия. Кроме того, было рекомендовано разработать более точный механизм определения статуса «нестабильного и затронутого конфликтом государства», в котором были бы объединены в единую систему индикаторы конфликтности, насилия и политические риски. В соответствии с данной рекомендацией и в ответ на параллельное обозначение ОЭСР необходимости подготовки более адекватно отражающей реальность матрицы руководство Всемирного банка приняло решение пересмотреть критерии отнесения государств к категории «нестабильных и затронутых конфликтом»49. В новом отчете Независимой группы оценки 2016 г. были обозначены контуры новой матрицы. Получалось, что если не отсекать страны по критерию уровня доходов и СР1А и добавить дополнительные индикаторы наличия конфликта в настоящем или прошлом, то количество «проблемных» государств вырастает с 35 до 73, причем из них лишь половина имеют низкие доходы. В общей сложности на эти страны приходится до 2 млрд человек, из которых 25% живут ниже уровня бедности. При этом из указанных 2 млрд человек большинство проживают в государствах с уровнем дохода ниже (38%) и выше среднего (37%) и только 25% — в странах с низким доходом50. Тем не менее в существующем на сегодняшний день Гармонизованном списке нестабильных состояний на 2017 финансовый год все еще не учитываются эти доводы, в нем 35 стран и территорий51. Таким образом, Всемирному банку еще предстоит определить оптимальный способ выделения критериев «нестабильности», ведь пока он руководствуется методикой, которая подвергается критике даже в рамках

самого ВБ и не отражает в полной мере сути данной проблемы.

* * *

К сегодняшнему дню Всемирный банк прошел значительный путь от игнорирования проблематики «нестабильности» и конфликтов до превращения ее в одну из системообразующих тем в работе

49 World Bank Group assistance to low-income fragile and conflict-affected states. An independent evaluation. January 2014. Washington, D.C.: World Bank, 2014. Available at: https://ieg.worldbankgroup.org/Data/Evaluation/files/fcs_eval.pdf (accessed: 02.09.2016).

50 World Bank Group engagement in situations of fragility, conflict, and violence. Washington, D.C.: World Bank, 2016. Available at: http://documents.worldbank.org/cu-rated/en/913951470320355184/pdf/107459-WP-PUBLIC.pdf (accessed: 25.08.2016).

51 Harmonized list of fragile situations FY 17 // World Bank. Available at: http://pub-docs.worldbank.org/en/154851467143896227/FY17HLFS-Final-6272016.pdf (accessed: 12.11.2016).

организации. Действующий президент Банка Джим Ён Ким подтвердил этот тезис своими словами о том, что ВБ должен отправлять своих лучших людей в регионы мира, находящиеся в самом тяжелом положении [^0о1еоек, 2014]. Банком были разработаны и неоднократно обновлены концептуальные основы взаимодействия с этой категорией государств, создана соответствующая разветвленная организационная структура. Механизмы работы Банка с «нестабильными» и постконфликтными странами трансформировались и приводились в соответствие, с одной стороны, со сложившейся в них сложной ситуацией, с другой — с передовыми девелопмен-талистскими концепциями и практиками. Тем не менее обоснованность, эффективность и уместность некоторых изменений в работе ВБ в этой сфере можно поставить под сомнение. Концептуальная и институциональная эволюция проходила под воздействием как внутренних факторов — личных воззрений отдельных руководителей, появления инновационных разработок исследовательских подразделений ВБ, оценки результатов действующих проектов и программ, так и в результате изменений на международной арене и в дискурсе других организаций, в первую очередь ОЭСР.

Представляется, что Всемирный банк прошел четыре крупных этапа во взаимодействии с «нестабильными и затронутыми конфликтом государствами». На первом из них, охватывающем период с самого основания Банка до 1997 г., взаимодействие с данной категорией реципиентов осуществлялось без четкого обозначения проблемы слабости политических институтов и вооруженных конфликтов в качестве самостоятельной и требующей отдельного внимания. Следующий этап начался с принятием в 1997 г. Общих принципов деятельности Всемирного банка в постконфликтном восстановлении — первого концептуального документа по рассматриваемой теме, в результате которого произошла ее актуализация и были созданы институциональные механизмы для работы в этой области. Третий этап, начавшийся сразу после терактов 11 сентября 2001 г., дал импульс к выходу проблемы «нестабильных и затронутых конфликтом государств» на первый план в повестке дня СМР. Публикация Доклада о мировом развитии 2011 г. дала старт четвертому этапу, на котором происходит радикальная реструктуризация работы организации с «нестабильными государствами», проводится ее переосмысление вплоть до разработки новых критериев ключевого понятия «нестабильности». Этот этап продолжается по сей день, и в ближайшем будущем следует ждать появления первых результатов работы «по новым правилам».

В итоге сегодня Банк ведет активную деятельность в «нестабильных государствах», сотрудничая на регулярной основе с другими международными организациями и постоянно развиваясь в целях успешного выполнения своей главной миссии — искоренения бедности, значимость которой в обозримом будущем лишь усилится. Станет ли это развитие действительно результативным или окажется лишь набором изменений, которые не принесут существенных дивидендов, пока предугадать сложно.

Осенью 2015 г. на смену ЦРТ ООН пришли 17 целей в области устойчивого развития (ЦУР), изложенные в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. В течение предстоящих 15 лет должна быть достигнута в том числе амбициозная цель — положить конец нищете и голоду во всех их формах и проявлениях и обеспечить каждому человеку возможность реализовать свой потенциал в условиях уважения достоинства и равенства и в здоровой окружающей среде. На первый план при этом вновь выйдет проблема «нестабильных и затронутых конфликтом государств», в которых сложнее всего реализовать проекты СМР, как показал опыт работы над Целями развития тысячелетия. Это подтверждается включением в список ЦУР цели № 16 — обеспечения мира, демократического управления, верховенства права, доступа к правосудию и неприкосновенности личности.

Инициативы приняты, цели поставлены. Но способна ли деятельность Всемирного банка и других доноров радикально изменить сложившуюся критическую ситуацию в «нестабильных и затронутых конфликтом государствах» в течение столь короткого заявленного срока? Не останется ли очередная инициатива международного сообщества по коренному изменению жизни в беднейших странах мира, описанная в Повестке дня в области устойчивого развития, лишь набором громких, но не реализуемых на практике целей? Смогут ли сами пострадавшие государства мобилизовать необходимый социальный и экономический ресурс для того, чтобы вырваться из круга бедности и «нестабильности»? Это лишь несколько важных вопросов, на которые предстоит ответить всему мировому сообществу в течение ближайших 15 лет.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бардин А.Л. Роль международных финансовых институтов в глобальном политическом управлении (на примере Международного валютного фонда и Всемирного банка): Дисс. ... канд. полит. наук. М.: МГИМО-Университет, 2015.

2. Бартенев В.И. Включение проблем мира, безопасности и качества управления в глобальную повестку дня устойчивого развития на период

до 2030 г.: анализ хода и содержания международных переговоров // Вестник международных организаций. 2015. Т. 10. № 3. С. 7—32.

3. Бартенев В.И. «Новый курс» оказания помощи «нестабильным государствам»: истоки, компоненты, перспективы // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2012. № 4. С. 113-143.

4. Бартенев В.И. Связка «безопасность — развитие» в современных западных исследованиях // Международные процессы. 2015. Т. 13. № 3 (42). С. 78-97.

5. Бартенев В.И. Секьюритизация сферы содействия международному развитию: анализ политического дискурса // Вестник международных организаций. 2011. № 3. C. 37-50.

6. Евстигнеев В.Р. Россия и кредитная политика МВФ и МБРР // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 5. С. 15.

7. Ефременко Е.Н. Роль Международного валютного фонда и Всемирного банка в международной финансовой архитектуре // Финансовые исследования. 2006. № 11. С. 19-25.

8. Курбанова А.Р., Юсупова А.Т. Сотрудничество России с МВФ и Всемирным банком // Вопросы структуризации экономики. 2000. № 3. С. 42-44.

9. Ломагин Н.А. Проблема реформирования Всемирного банка // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 5. Экономика. 2006. № 4. С. 93-101.

10. Пиковская К.Б. Международная помощь «хрупким» государствам: проблема эффективности // Вестник Самарского государственного университета. 2013. № 8-1 (109). С. 211-215.

11. Проскурякова Л.Н. Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития: политика взаимодействия с общественностью в России: Дисс. ... канд. полит. наук. М.: МГИМО-Университет, 2009.

12. Сидоров А.А. Бреттон-Вудская конференция и строительство послевоенного мирового порядка // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2014. № 4. С. 140-184.

13. Степанченко А.А. Некоторые международно-правовые аспекты постконфликтного миростроительства // Алтайский юридический вестник. 2015. № 10. С. 33-37.

14. Степанченко А.А. Основные исторические и правовые аспекты становления и развития постконфликтного миростроительства // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 2. С. 139-143.

15. Шклярук Е.Ф., Смирнова О.С., Фрелих Е.А. Всемирный банк и его деятельность // Сборник материалов шестой региональной научной конференции студентов и аспирантов. Ярославль, 2015. С. 350-358.

16. Шугуров М.В. Бреттон-Вудс кие учреждения (Всемирный банк и МВФ): реформирование в формате поствашингтонского консенсуса // Международное право и международные организации. 2011. № 4. С. 6-40.

17. Шугуров М.В. МВФ и Всемирный банк как институты глобального инновационного развития: международно-правовой аспект // Хозяйство и право. 2012. № 12. С. 8-22.

18. Юдин Н.В. Связка «безопасность — развитие»: проблемы теоретического осмысления // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2016. № 1. С. 39—71.

19. Anderson M. Do no harm: How aid can support peace — or war. London: Lynne Rienner Publishers, 1999.

20. Bennett Ch. Aid effectiveness in fragile states: Lessons from the first generation of transition compacts. International Peace Institute. April 2012.

21. Brune S.-Ch., Kovacs A., Reding A., Penny M. Crisis and conflict prevention strategies: An international comparison. Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2015.

22. Collier P. On the economic consequences of Civil War // Oxford Economic Papers. 1999. Vol. 51. No. 1. P. 168-183.

23. Denney L. Operationalizing the security-development nexus: Security sector reform and its implications // Handbook of international security and development // Ed. by P. Jackson. Cheltenham, UK; Northhampton, MA. USA: Edward Elgar Publishing, 2015. P. 135-149.

24. Dollar D., Pritchett L. Assessing aid: What works, what doesn't, and why. World Bank Research Report. Oxford University Press, 1998.

25. Fleck R.K. World Bank independence: A model and statistical analysis of U.S. influence. Vassar College Economics Working Paper № 53. June 30, 2005.

26. Flores T.E., Nooruddin I. Financing the peace: Evaluating World Bank post-conflict assistance programs // The Review of International Organizations. March 2009. Vol. 4, Iss. 1. P. 1-27.

27. Hettne B. Development and security: Origins and future // Security Dialogue. 2010. Vol. 41. No. 1. P. 31-52. DOI:10.1177/0967010609357040.

28. Hettne B. Peace and development contradictions and compatibilities // Journal of Peace Research. 1983. Vol. 20. No. 4. P. 329-342. DOI: 10.1177/ 002234338302000404.

29. Howell J., Lind J. Changing donor policy and practice in civil society in the post-9/11 aid context // Third World Quarterly. 2009. Vol. 30. No. 7. P. 1279-1296.

30. Kapur D., Webb R. Governance-related conditionalities of the international financial institutions. New York; Geneva: UNCTAD, G-24 Discussion Paper Series 6, 2000.

31. Marshall K. The World Bank: From reconstruction to development to equity. Abingdon: Routledge, 2008.

32. Nussbaum T., Zorbas E., Koros M. A new deal for engagement in fragile states // Conflict, Security & Development. 2012. Vol. 12. No. 5. P. 559-587.

33. The securitization of foreign aid / Ed. by S. Brown, J. Gravingholt. New York: Palgrave MacMillan, 2016.

34. Stern M., Ojendal J. Mapping the security-development nexus: Conflict, complexity, cacophony, convergence? // Security Dialogue. 2010. Vol. 41. No. 1. P. 5-29. DOI:10.1177/0967010609357041.

35. Tschirgi N. Security and development policies: Untangling the relationship // New interfaces between security and development. Changing concepts

and approaches / Ed. by S. Klingebiel. Bonn: Dt. Inst. F r Entwicklungspolitik, 2006. P. 39-68.

36. Woolcock M. Engaging with fragile and conflict-affected states. HKS Faculty Research Working Paper Series RWP14-038, July 2014.

A.I. Solomatin

THE WORLD BANK'S ENGAGEMENT IN 'FRAGILE STATES': KEY PHASES, DETERMINANTS, AND DIRECTIONS

Lomonosov Moscow State University 1 Leninskie Gory, Moscow, 119991

The challenges of providing assistance to fragile and conflict-affected states (FCAS) have become central to a contemporary international development cooperation agenda. The World Bank plays a major role in helping these vulnerable countries, and the evolution of its approach to the FCAS reflects prevailing ideas and trends in international development. This paper examines the development of the World Bank's policies towards 'fragile states' and defines its key phases, determinants, and components. Methodologically the research is based on multilevel analysis of 'securitization of development' process put forward by the London School of Economics professors Jeremy Lind and Jude Howell. When applied to the World Bank's policies, this process is being tracked at two of three possible levels of analysis: macro-level (official statements and doctrinal documents) and meso-level (institutional changes). The paper identifies four distinctive phases overall in the history of the World Bank's engagement with 'fragile states'. The conclusion is drawn that conceptual and institutional developments within the Bank were inspired by internal factors (personal views of top managers, new findings from research units' work and evaluations of current projects and programs) as well as by developments on the international stage and fluctuations in discourse of other international organisations, primarily the OECD.

Keywords: international development cooperation, development assistance, fragile states, World Bank, UN, OECD, 'securitization of development', 'peacebuilding', post-conflict reconstruction.

About the author: Aleksei I. Solomatin — PhD Candidate at the Chair of International Organisations and World Political Processes, School of World Politics, Lomonosov Moscow State University (e-mail: alesolomatin@gmail.com).

REFERENCES

1. Bardin A.L. 2015. Rol' mezhdunarodnykh finansovykh institutov v glo-bal'nom politicheskom upravlenii

2. Bartenev V.I. 2015a. Vklyuchenie problem mira, bezopasnosti i kachestva upravleniya v global'nuyu povestku dnya ustoichivogo razvitiya na period do 2030 g.: analiz khoda i soderzhaniya mezhdunarodnykh peregovorov [Inclusion of peace, security, and governance targets in the global sustainable development agenda to 2030: Decomposing intergovernmental negotiations]. Vestnik mezhdunarodnykh organizatsii, vol. 10, no. 3, pp. 7—32.

3. Bartenev VI. 2012. 'Novyi kurs' okazaniya pomoshchi 'nestabil'nym gosu-darstvam': istoki, komponenty, perspektivy [The 'New Deal for engagement in fragile states': Origins, components, prospects]. Moscow University Journal of World Politics, no. 4, pp. 113-143.

4. Bartenev V.I. 2015b. Svyazka 'bezopasnost — razvitie' v sovremennykh zapadnykh issledovaniyakh: ot dekonstruktsii k kontekctualizatsii [Security-development nexus in Western bibliography: From deconstruction to contextuali-zation]. Mezhdunarodnyeprotsessy, vol. 13, no. 3

5. Bartenev V.I. 2011. Sek'yuritizatsiya sfery sodeistviya mezhdunarodnomu razvitiyu: analiz politicheskogo diskursa [Securitization of international development aid: Political discourse analysis]. Vestnik mezhdunarodnykh organizatsii, no. 3, pp. 37-50.

6. Evstigneev V.R. 1996. Rossiya i kreditnaya politika MVF i MBRR [Russia and credit policy of the IMF and the IBRD]. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya, no. 5, p. 15.

7. Efremenko E.N. 2006. Rol' Mezhdunarodnogo valyutnogo fonda i Vsemir-nogo banka v mezhdunarodnoi finansovoi arkhitekture [The role of the International Monetary Fund in international financial architecture]. Finansovye issle-dovaniya, no. 11, pp. 19-25.

8. Kurbanova A.R., Yusupova A.T. 2000. Sotrudnichestvo Rossii s MVF i Vsemirnym bankom [The cooperation of Russia with the IMF and the World Bank]. Voprosy strukturizatsii ekonomiki, no. 3, pp. 42-44.

9. Lomagin N.A. 2006. Problema reformirovaniya Vsemirnogo banka [The challenges of the World Bank reform]. Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta. Seriya 5. Ekonomika, no. 4, pp. 93-101.

10. Pikovskaya K.B. 2013. Mezhdunarodnaya pomoshch' 'khrupkim' gosu-darstvam: problema effektivnosti [International aid to fragile states: Issue of effectiveness]. Vestnik Samarskogo gosudarstvennogo universiteta, no. 8-1

11. Proskuryakova L.N. 2009. Vsemirnyi bank i Evropeiskii bank rekonstruktsii i razvitiya: politika vzaimodeistviya s obshchestvennost'yu v Rossii [The World Bank and the European Bank for Reconstruction and Development: Politics of engagement with the Russian civil society. Moscow, MGIMO-Universitet Publ.

12. Sidorov A.A. 2014. Bretton-Vudskaya konferentsiya i stroitel'stvo posle-voennogo mirovogo poryadka [Bretton-Woods conference and the establishment of the post-World War II international order]. Moscow University Journal of World Politics, no. 4, pp. 140-184.

13. Stepanchenko A.A. 2015. Nekotorye mezhdunarodno-pravovye aspekty postkonfliktnogo mirostroitel'stva [Some international-legal aspects of post-conflict peacebuilding]. Altaiskiiyuridicheskii vestnik, no. 10, pp. 33-37.

14. Stepanchenko A.A. 2016. Osnovnye istoricheskie i pravovye aspekty stanovleniya i razvitiya postkonfliktnogo mirostroitel'stva [The main historical and legal aspects of post-conflict peacebuilding]. Vestnik Moskovskogo univer-siteta MVD Rossii, no. 2, pp. 139-143.

15. Shklyaruk E.F, Smirnova O.S., Frelikh E.A. 2015. Vsemirnyi bank i ego deyatel'nost' [The World Bank and its activities]. Sbornik materialov shestoi re-gional'noi nauchnoi konferentsii studentov i aspirantov, pp. 350-358.

16. Shugurov M.V 2011. Bretton-Vudskie uchrezhdeniya

17. Shugurov M.V 2012. MVF i Vsemirnyi bank kak instituty global'nogo innovatsionnogo razvitiya: mezhdunarodno-pravovoi aspect [The IMF and the World Bank as global innovative development institutions: International-legal aspects]. Khozyaistvo ipravo, no. 12, pp. 8-22.

18. Yudin N.V 2016. Svyazka 'bezopasnost' — razvitie': problemy teoretiche-skogo osmysleniya [Security-development nexus: Dilemmas of conceptualization]. Moscow University Journal of World Politics, no. 1, pp. 39-71.

19. Anderson M. 1999. Do no harm: How aid can support peace — or war. London: Lynne Rienner Publishers.

20. Bennett Ch. 2012. Aid effectiveness in fragile states: Lessons from the first generation of transition compacts. International Peace Institute.

21. Brune S.-Ch., Kovacs A., Reding A., Penny M. 2015. Crisis and conflict prevention strategies: An international comparison. Santa Monica, CA: RAND Corporation.

22. Collier P. 1999. On the economic consequences of Civil War. Oxford Economic Papers, 51 (1), pp. 168-183.

23. Denney L. 2015. Operationalizing the security-development nexus: Security sector reform and its implications. In Jackson P. (ed.) Handbook of international security and development. Cheltenham, UK; Northhampton, MA. USA, Edward Elgar Publishing, pp. 135-149.

24. Dollar D., Pritchett L. 1998. Assessing aid: What works, what doesn't, and why. World Bank Research Report. Oxford University Press.

25. Fleck R.K. 2005. World Bank independence: A model and statistical analysis of U.S. influence. Vassar College Economics Working Paper № 53. June 30.

26. Flores T.E., Nooruddin I. 2009. Financing the peace: Evaluating World Bank post-conflict assistance programs. The Review of International Organizations, vol. 4, iss. 1, pp. 1-27.

27. Hettne B. 2010. Development and security: Origins and future. Security Dialogue, vol. 41, no. 1, pp. 31-52. DOI:10.1177/0967010609357040.

28. Hettne B. 1983. Peace and development contradictions and compatibilities. Journal of Peace Research, vol. 20, no. 4, pp. 329-342. DOI: 10.1177/ 002234338302000404.

29. Howell J., Lind J. 2009. Changing donor policy and practice in civil society in the post-9/11 aid context. Third World Quarterly, vol. 30, no. 7, pp. 1279-1296.

30. Kapur D., Webb R. 2000. Governance-related conditionalities of the international financial institutions. New York; Geneva, UNCTAD, G-24 Discussion Paper Series 6.

31. Marshall K. 2008. The World Bank: From reconstruction to development to equity. Abingdon, Routledge.

32. Nussbaum T., Zorbas E., Koros M. 2012. A New Deal for engagement in fragile states. Conflict, Security & Development, vol. 12, no. 5, pp. 559—587.

33. Brown S., Grävingholt J. (eds.). 2016. The securitization of foreign aid. New York, Palgrave MacMillan.

34. Stern M., Öjendal, J. 2010. Mapping the security—development nexus: Conflict, complexity, cacophony, convergence? Security Dialogue, vol. 41, no. 1, pp. 5-29. D0I:10.1177/0967010609357041

35. Tschirgi N. 2006. Security and development policies: Untangling the relationship. In Klingebiel S. (ed.). New interfaces between security and development. Changing concepts and approaches. Bonn, Dt. Inst. Für Entwicklungspolitik, pp. 39-68.

36. Woolcock M. 2014. Engaging with fragile and conflict-affected states. HKS Faculty Research Working Paper Series RWP14-038.