Конституционное закрепление функций местного самоуправления

4 Джеймс Бьюкенен получил Нобелевскую премию в 1986 г. за исследование договорных и конституционных основ теории принятия экономических и политических решений. См.: Бьюкенен Д. Конституция экономической политики. Расчет согласия. Границы свободы / пер. с англ.; редкол.: Р.М. Нуриев и др. М., 1997.

5 Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 149.

6 См.: Баренбойм П., Лафитский В., Мау В. Указ. соч.

7 См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 8 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга «О ставках единого земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 42, ст. 4901; от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 13, ст. 1602; от 30 января 2001 г. по делу о проверке конституционности положений подпункта «д» пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 31 июля 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также положений Закона Чувашской Республики "О налоге с продаж", Закона Кировской области "О налоге с продаж" и Закона Челябинской области "О налоге с продаж" в связи с запросом Арбитражного Суда Челябинской области, жалобами общества с ограниченной ответственностью "Русская тройка" и ряда граждан») // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 7, ст. 701.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 43, ст. 4100.

9 См.: Пояснительная записка к проекту Кодекса основных принципов федеративных экономических отношений в Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/merit/document.html (дата обращения: 15.03.2012).

10 См.: Там же.

А.Р. Еремин

КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья посвящена изучению вопроса о выделении специфических функций, присущих такому конституционному институту, как местное самоуправление. Анализируется конституционное закрепление функций местного самоуправления, раскрывается их содержание.

Ключевые слова: конституция, конституционный институт, местное самоуправление, функции местного самоуправления, население, муниципальные образования, органы местного самоуправления.

A.R. Eremin

CONSTITUTIONAL SECURITY

OF LOCAL SELF-GOVERNMENT FUNCTIONS

The article is devoted to the question concerning definition of specific functions which inherent in such constitutional institution as local self-government. The constitutional security of local self-government functions is analysed. The content of local self government is revealed.

Key words: Constitution, constitutional institution, local self-government, functions of local self-government, population, municipal formations, self-government bodies.

Конституция рассматривает местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен-

© Еремин Алексей Роальдович, 2012

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права (Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева); e-mail: eralro@mail.ru

ной власти. Следовательно, они структурно обособлены, обладают собственной компетенцией и способны самостоятельно решать вопросы «местного значения» на определенной территории.

Местное самоуправление как конституционный институт, включающий в себя всю совокупность явлений материального, идеологического, социального плана, несомненно, выполняет общезначимые публичные функции; имеет определенное предназначение; осуществляет социально значимые задачи.

Подход к местному самоуправлению как к конституционному институту позволяет выделять и присущие ему специфические функции. Рассматривая местное самоуправление в системе вертикального разделения власти, А. Бланкена-гель полагает, что «с точки зрения выполняемой функции местное самоуправление является принципом, связанным с разделением властей и демократизацией... должно рассматриваться в сочетании с принципом федерализма: государство имеет трехуровневую организацию, каждый из которых выполняет свои собственные функции независимо и автономно ... Результатом этого является система вертикального разделения властей на трех уровнях, которая для достижения желаемой децентрализации и демократизации должна регулироваться в соответствии с принципом субсидиарности ... Данный принцип закреплен, например, в пар. 2 ст. 3Ь Договора о ЕС. Проще говоря, это означает, что единицы, наделенные правом местного самоуправления, должны обладать определенной властью и полномочиями»1.

Можно согласиться с высказанными положениями. Местное самоуправление как способ организации жизни населения на определенной территории являет-

2 ся логическим продолжением самоорганизации в пределах государства. Однако ? в силу обособления от государственного управления и конституционализации

3 его как самостоятельной самоуправленческой подсистемы местное самоуправление объективно выполняет функцию децентрализации. Во-первых, оно позво-

I ляет осуществить разделение власти по вертикали. Наряду с делением полномо-

1 чий между Федерацией и ее субъектами появляется низовая самоуправленче-| ская структура, в наибольшей степени отражающая интересы населения. Полу-§ чая возможность публичного властвования, она принимает на себя выполнение | определенной социальной задачи и в силу этого способствует децентрализации

2 управления. Местное самоуправление является, таким образом, институтом, не° сущим в себе начала децентрализации.

ж Функция децентрализации получила закрепление в Конституции РФ 1993 г. и

0

| развивающем ее положения законодательстве. Основное конституционное требо-

1 вание — организация местного самоуправления на всей территории России. На-1 селение городских, сельских и иных поселений должно иметь возможность са-

0

° мостоятельно обустраивать жизнь на своей территории, используя для этого раз-¿5 личные организационно-правовые формы и обладая достаточными полномочия-

1 ми. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах ор-| ганизации местного самоуправления в Российской Федерации»2 содержит специальную норму, запрещающую лишать население права на осуществление местного самоуправления. Допускается вводить ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обо-

150

роны страны и безопасности государства. Следует заметить, что изъятие из об-

щего запрета возможно только в части некоторых прав, но нельзя полностью лишить граждан права на осуществление местного самоуправления. Данное право возникает у гражданина в силу конституционного предписания и его нельзя изъять даже в результате принятого на местном референдуме решения о ликвидации муниципального образования3.

Децентрализация невозможна без широкой самостоятельности муниципальных образований и, прежде всего, в сфере определения структуры своих органов, их статуса. Закрепление в Конституции РФ права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), «работает» на общую идею организации местного самоуправления как самостоятельного конституционного института. Попытки субъектов Федерации ограничить это право, устанавливать структуру органов местного самоуправления были признаны Конституционным Судом противоречащими Конституции РФ. Правовые позиции Суда по данному и другим вопросам организации местного самоуправления в России оказывают влияние не только на формирование законодательства субъектов Федерации, но и предопределяют содержание основополагающих актов муниципальных образований4.

Содержательным наполнением функции децентрализации является недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Норма сформулирована в Законе достаточно ясно и определенно. Никакие попытки «уточнить», «подправить» данное принципиальное положение в законах субъектов Федерации не могут быть признанными конституционными. С Децентрализация предполагает разделение власти по вертикали между госу- к дарственными органами и органами местного самоуправления. Конституция, Фе- р

а

деральный закон определяют круг вопросов, которые относятся к ведению му- о ниципалитетов. Вопрос об объеме полномочий органов местного самоуправле- | ния и муниципального образования в целом — один из самых важных при раз- у

решении проблемы соотношения государственной и муниципальной сфер дея- С

т

тельности. Не менее значимой является и процедура осуществления этих пол- | номочий. Органы местного самоуправления не могут входить в систему органов й государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), что служит гарантией защиты и от произвольного (не основанного на законе) и необоснованного вмешательства е

о

государства в дела местного самоуправления, о чем говорит и Федеральный за- | кон от 6 октября 2003 г. |

Придание местному самоуправлению особого конституционного статуса с на- | делением соответствующими правомочиями, призванными обеспечить решение •

га

«вопросов местного значения», указывает на демократизацию самого процесса ( управления государственными делами. Перенесение тяжести принятия решений, ~ касающихся удовлетворения потребностей жителей определенных территорий, 2 на муниципальный уровень и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей свидетельствует об осуществлении институтом местного самоуправления особой функции — демократизации. Она закреплена в нормах Конституции РФ и указанного Федерального закона и проявляется в самостоятельном формировании выборных органов местного самоуправления, определении содержания устава муниципального образования, подотчетности орга- 151

нов местного самоуправления населению, различных формах прямого волеизъявления жителей и др.

Все названные формы осуществления местного самоуправления предполагают их формально-юридическое закрепление в действующем федеральном и региональном законодательстве, а также нормативно-правовой фиксации в актах органов местного самоуправления. Тем самым они обособляются в самостоятельную группу прав, реализация которых осуществляется на территории муниципального образования и становятся объектом государственной защиты.

Одна из целей введения конституционного института местного самоуправления заключается в создании наиболее оптимальных условий (организационных, правовых, материально-финансовых) жителям низовых территориальных единиц с тем, чтобы они могли самостоятельно организовывать жизнь на своей территории. «С точки зрения содержания, местное самоуправление направлено на защиту автономности муниципальных образований как самостоятельных единиц с общей культурой и историей, общей повседневной жизнью и определенной территориальной компактностью в противоположность обособленности «государства», будь то субъект Федерации или сама Федерация»5. Отсюда с неизбежностью появляется третья функция местного самоуправления — выражение и защита интересов населения муниципальных образований.

Конституция РФ гарантирует судебную защиту местного самоуправления (ст. 133). Следует обратить внимание на то, что речь в ней не идет о защите прав гражданина, проживающего в пределах поселения или на иной территории. Предполагается защита конституционного института местного самоуправления как такового. Право обращения за судебной защитой «прав местного самоуправления» реализуют органы местного самоуправления, но само его гарантирование на конституционном уровне возможно только в том случае, если оно осуществляется в рамках функции, присущей местному самоуправлению как правовому институту.

Таким образом, местное самоуправление как конституционный институт выполняет три основные функции: децентрализации, демократизации, выражения и защиты прав населения муниципальных образований6. Они характеризуют местное самоуправление как правовой феномен, способный решать важнейшие государственные задачи и при этом быть «встроенным» в систему внутригосударственных отношений.

1 Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1 (18). С. 127-130.

2 См.: Российская газета. 2003. 8 окт.

3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 50, ст. 4943.

4 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 4, ст. 532.

5 Бланкенагель А. Указ. соч. С. 127-130.

6 А. Бланкенагель выделяет следующие функции местного самоуправления (как конституционного института): децентрализации, демократизации, разделения власти, плюрализма, защиты автономии. См.: Бланкенагель А. Указ. соч. С. 127-130. Выделяют также властную, хозяйственную и общественную (самоорганизацию граждан) функции (см., например: Система муниципального управления: учебник / под ред. В.Б. Зотова. 5-е изд., испр. и доп. Ростов н/Д, 2010. С. 20-22).