Зеленое жестоко

Несмотря на предположения скептиков, вызванные «сдвигом вправо» многих экологических норм и требований для поддержки российской промышленности во время пандемии COVID-19, аналогичный спад выпуска, вызванный санкциями 2022 года в отношении РФ, не привел к новому смягчению норм. Более того, по мере закрытия экономики власти усилили давление на бизнес, запустив новые ужесточения экологического регулирования и последовательно настаивая на том, что время безответственного отношения компаний к окружающей среде и соответствующим обязательствам прошло. В ближайшие годы требования к соблюдению природоохранных норм и правил будут усиливаться, как и уровень принуждения компаний к выстраиванию в России экономики, более эффективно управляющей отходами.

Фото: Константин Кокошкин, Коммерсантъ

Весной текущего года Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) в резолюции форума «Экологическая повестка в условиях новых вызовов» вновь выступил с предложениями снизить экологические требования к бизнесу ради развития экономики. Союз ссылается на экономические санкции, потерю рынков сбыта и ограничения доступа к западному оборудованию, необходимому для модернизации. Часть этой аргументации известна еще с начала пандемии COVID-19 и была тогда услышана властями, поддержавшими бизнес переносом сроков введения новых норм, продлением заканчивающихся разрешений и мораторием на плановые проверки. У промышленников же тем временем копились новые причины для беспокойства, в том числе новеллы природоохранного законодательства о самостоятельной ликвидации экологических последствий работы предприятий, о вовлечении промотходов в оборот, о расширении и ужесточении требований эксперимента по квотированию выбросов, а также реформа института расширенной ответственности производителей и импортеров за отходы товаров и упаковки и ужесточение водного законодательства. Но на этот раз откладывать планы усиления госрегулирования промышленности и стимулирования компаний вкладывать больше средств в охрану природы власти не хотят.

Уменьшить экологический след

В сентябре вступят в силу поправки в закон 446-ФЗ «Об охране окружающей среды», обязывающие собственников промышленных объектов ликвидировать накопленный вред окружающей среде (в том числе от размещения опасных отходов) или оплачивать ликвидацию загрязнений. Закон требует разработать план мероприятий, получить одобрение государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) на проект ликвидационных мероприятий, обосновать его сметную стоимость, подтвердить наличие средств — и не позднее чем за пять лет до истечения срока эксплуатации опасного объекта (или истечения сроков недропользования или разработки месторождения — для угольных шахт) представить документы в Росприроднадзор. Соответствие работ плану, на который получено заключение ГЭЭ, служба подтверждает заключением после выездной проверки. При неисполнении требований предусмотрен компенсационный платеж — его определяет Росприроднадзор по результатам внеплановой выездной проверки объекта, а для обеспечения уплаты введено ограничение на выплату компаниями дивидендов. Собранные таким образом деньги — целевые и могут быть направлены на предотвращение и ликвидацию загрязнений. После уплаты компенсационного платежа объекты вносятся в госреестр и их ликвидацией занимаются госорганы.

Сама норма о восстановлении природной среды при ликвидации промобъектов существует давно, но из-за ужесточения контроля ее исполнения РСПП начал сетовать, что перечень объектов, создающих такие обязательства для собственников, слишком широк, а список финансовых инструментов обеспечения плана ликвидационных мероприятий, напротив, узок. Беспокоит промышленников и необходимость представления в Росприроднадзор до 1 марта 2025 года информации о сроках эксплуатации объектов. Закон обязывает определить его по данным проектной документации, и с момента учета возникнут и обязательства собственников гарантировать ликвидацию объектов по истечении срока. Для мощностей по размещению опасных отходов, например, он ограничен 25 годами (требование вступит в силу 1 сентября).

Сбыть, как случалось раньше, потенциально проблемные объекты накопленного вреда номинальным владельцам, не имеющим средств на их ликвидацию, больше не получится — 446-ФЗ ввел механизм контроля сделок: будущие собственники должны подтвердить наличие у них средств для решения проблем, иначе сделка не будет зарегистрирована. Это требование направлено на остановку роста числа бесхозных токсичных объектов. При этом уже выявленные объекты могут быть признаны объектами накопленного вреда, за ликвидацию которых отвечает (и оплачивает ее) государство. По данным Минприроды, с 2017 года до конца апреля в госреестр включены 542 объекта, ликвидированы и исключены — 93. Однако это дорого: бюджет федерального проекта «Чистая страна» нацпроекта «Экология», одна из целей которого ликвидация 191 свалки и 88 наиболее опасных объектов накопленного вреда, на шесть лет составляет 174 млрд руб., по данным на сентябрь 2022 года, 124,8 млрд руб. уже израсходовано. Поэтому, несмотря на критику закона, регулятор активно готовит его реализацию на уровне подзаконных актов. Утверждены порядок проверки сметной стоимости ликвидации и методика расчета компенсационного платежа, определены правила размещения средств на счетах эскроу и документооборота. Готовятся требования к плану мероприятий ликвидации загрязнений. И, судя по всему, отсрочек больше не будет (ранее начало действия закона откладывали на год).

Квотирование и контроль

С сентября будет расширен и эксперимент по квотированию выбросов загрязняющих веществ — он распространится на 29 городов и продлится для них до 31 декабря 2030 года. Цель — сокращение выбросов вдвое от уровня 2020-го. Напомним, эксперимент был запущен с января 2020 года для 12 самых грязных городов РФ — тогда с целью снижения выбросов в городах-участниках к 2026 году не менее чем на 20% по сравнению с 2017 годом, то есть планка повышена.

Несмотря на протесты РСПП, правительственные поправки в законы «О проведении эксперимента по квотированию выбросов» (195-ФЗ) и «Об охране окружающей среды» (7-ФЗ) уже приняты, и власти готовятся к введению оборотных штрафов для компаний, не сумевших уложиться в квоты. Союз выдвигал аргументы о том, что такие штрафы поставят бизнес перед выбором — наращивать выпуск ради восстановления экономики от санкций или сокращать его ради чистоты воздуха, а ужесточение контроля выполнения квот противоречит идеологии контрольно-надзорной реформы, но услышан не был: все изменения, которые РСПП посчитал избыточными, включены в текст, включая специальный режим экологического контроля как этапов, так и результата снижения выбросов приоритетных загрязняющих веществ.

Поправки правительства исключили и возможность проведения компенсационных мероприятий при недостижении квот: их придется компенсировать деньгами, а не произвольными проэкологическими мероприятиями. Более того, на правительственном часе в Госдуме 19 апреля отраслевой вице-премьер Виктория Абрамченко рассказала о планах дифференцировать ставки будущих оборотных штрафов за превышение квот (что потребует правки КоАП): «Если ты как предприятие-загрязнитель действительно выполнял программу экологической модернизации, снижал выбросы — 0,1% от валовой выручки. Если ты не делал ничего — а мы с вами это узнаем в 2027 году — 5%». До сих пор штрафы за нарушение правил охраны атмосферного воздуха (ст. 8.21 КоАП) были одними из наименьших среди других санкций за нарушения в области охраны окружающей среды: максимальный штраф за вредные выбросы без специального разрешения для юрлиц составляет от 180 тыс. до 250 тыс. руб.

Также поправки требуют до 31 декабря 2025 года оснастить источники выбросов приоритетных загрязняющих веществ первой и второй категорий НВОС (негативное воздействие на окружающую среду) на территории 12 городов—участников эксперимента системами автоматического контроля (САК). Для объектов второго этапа эксперимента (29 городов) эта обязанность наступит через два с половиной года после утверждения перечня квотируемых объектов. Сохранено и требование создания САК на объектах первой категории, получивших ранее комплексное экологическое разрешение, а проект постановления правительства об особенностях создания и эксплуатации таких систем уже размещен на портале проектов нормативных правовых актов. Требования к САК и усиление контроля Росприроднадзора за выполнением планов достижения квот могут способствовать более фундаментальной разработке мероприятий, заставив компании пересмотреть подходы к этой работе. В ряде случаев потребуется проведение техаудита для оптимизации пути к снижению выбросов.

Экономика вторичных ресурсов

Ужесточение правил затронуло и оборот промотходов. В марте поправки в закон «Об отходах производства и потребления» ввели новые понятия «вторичные ресурсы» (отходы, которые могут повторно использоваться) и «вторичное сырье» (продукция из вторичных ресурсов). С 2030 года захоронение вторичных ресурсов не допускается. Также документ регулирует требования к обращению с побочными продуктами.

Закон вызвал много споров и критики со стороны не только промышленников, но и ряда ведомств. Очевидно, что содержащиеся в нем нормы будут дорабатываться и конкретизироваться при применении. РСПП полагает, что сейчас закон не стимулирует вовлечение отходов в хозяйственный оборот, а только усложняет их повторное использование за счет отношения к вторичным ресурсам как к отходам и введения повышающих коэффициентов к тарифам за размещение побочной продукции на объектах размещения отходов и в случае неиспользования в течение трех лет (в этом случае она признается отходами). Также компании хотели бы избежать необходимости включать информацию о побочных продуктах в производственный экологический контроль. В мартовской резолюции РСПП предложил радикальное решение о приостановке норм, регулирующих оборот побочных продуктов.

Законодатель, впрочем, дает собственникам право самим относить отходы к побочным продуктам или нет. Повышающие коэффициенты же вводятся для того, чтобы это решение было обусловлено намерением использовать побочную продукцию (а не для избежания платы за размещение отходов). Не являясь отходами, побочные продукты не нормируются, но при неиспользовании становятся отходами, и регулятору необходим контроль за их оборотом, иначе есть риск образования новых объектов накопленного вреда из мест их складирования.

В сентябре вступит в силу и еще один закон — ФЗ №343 от 14 июля 2022 года, поправки в закон «О недрах»: он должен стимулировать пользователей недр и предприятия добывающей промышленности к максимальному использованию вскрышных и вмещающих пород. Вскрыша (отвалы при разработке месторождений) — основная часть всех отходов на территории РФ (88%). Закон позволит не считать их отходами в случае использования для ряда целей (рекультивации земель, ведения горных работ, ликвидации горных выработок, для собственных нужд или при передаче иному недропользователю), в том числе для добычи из них полезных компонентов. В этом случае плата за негативное воздействие не начисляется. Но при неиспользовании вскрышные и вмещающие породы признаются отходами и за них начисляется плата. Цель — стимулировать максимальное использование отвалов. Но здесь возникает та же проблема, что и с побочной продукцией: складирование вскрыши якобы для использования, а на деле — для избежания платы. Кроме того, исключение отвалов из госреестра объектов размещения отходов снимает с недропользователей обязанность мониторинга за состоянием компонентов окружающей среды. Активная работа над подзаконными актами в развитие работы 343-ФЗ все еще ведется.

На сегодняшний день построение экономики замкнутого цикла в России ограничено именно проблемами регулирования оборота и вовлечения отходов в хозяйственный оборот. Как указано в паспорте федерального проекта «Экономика замкнутого цикла», его цель — довести к 2030 году долю вторичных материальных ресурсов, используемых в строительной отрасли, до 40% (в АПК — до 50%, в промышленности — до 34%). Это, вероятно, должно, по мнению регуляторов, стимулировать промышленников изменить свое мировоззрение и сменить подход к производству с линейного на замкнутое, не воспринимая это как бремя и источник дополнительных расходов.