Государственная промышленная политика в XXI В. : цели и методы

НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПРОГРЕСС И ИННОВАЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА

2018.03.030. ИГ. МИНЕРВИН. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА В XXI в.: ЦЕЛИ И МЕТОДЫ. (Обзор).

Ключевые слова: инновационное развитие; государственная промышленная политика; стратегия экономического роста; антикризисная политика; государственное регулирование.

Государственное воздействие на экономическое развитие и уровень инновационности экономики проявляется в промышленной политике (ПП). Можно выделить такие приоритетные направления современной ПП, как придание импульса промышленному развитию и экономическому росту, а также стимулирование оживления экономики в рамках борьбы с последствиями недавнего финансового кризиса и последующей рецессии. Необходимость новой постановки вопроса о ПП в современных условиях обусловлена объективными обстоятельствами. В то же время, пожалуй, главный смысл нынешнего интереса теоретиков и практиков управления экономикой к ПП связан с обеспечением ускорения и устойчивости инновационных процессов в экономике и, следовательно, ее роста.

Как подчеркивается в докладе правительства Великобритании, обеспечение конкурентоспособности и экономического роста требует современной промышленной стратегии. Касаясь вопроса о значении ПП, авторы доклада отмечают традиционную связь этой политики с целевыми государственными интервенциями в экономику в различных формах (налоговые льготы, дерегулирование, госзакупки, целевое финансирование, стимулирование отраслевого и регионального развития и т.д.), успешно примененными в ряде стран. Новый подход должен учесть положительный опыт и не повторять ошибок прошлого (2).

Промышленная политика (IIII). как и дискуссии о ее содержании, постоянно находилась в поле зрения ученых и политиков. Однако четверть века назад вследствие политики Тэтчер и Рейгана. а также падения коммунизма в Европе концепция 1111 казалась дискредитированной в большинстве развитых стран. но впоследствии вновь оказалась в центре внимания. Экономисты - сторонники неолиберального Вашингтонского консенсуса могли сбросить 1111 со счетов. но в успешных экономиках всегда проводилась государственная политика стимулирования роста. основанная на ускорении структурных трансформаций (5). Возвращение к 1111 стало непосредственным следствием глобального финансового кризиса 2008 г. Сжатие рынков заставило правительства стран Запада предпринять решительные меры. чтобы спасти многие отрасли и фирмы от банкротства, поднять экономическую активность и увеличить занятость. Вопрос о том. как правительство должно содействовать развитию национальной промышленности. вызвал интерес даже в США. где этот вопрос традиционно считался недостаточно актуальным. Обоснованная 1111 все в большей мере рассматривается как решающий фактор стимулирования инноваций и диффузии технологических достижений. Тем не менее как ведущие специалисты. так и политики продолжают обсуждать роль. практику. методы государственного воздействия на экономику и происходящие в ней инновационные процессы (7).

Власти большинства стран фактически осуществляют 1111 в той или иной форме - принимают решения и законы. воздействующие на инвестиционные процессы в промышленности. поддерживают новые отрасли. стимулируют инновационные фирмы и т. д. В то же время специалисты указывают. что такая политика не должна опускаться до «микроменеджмента» или спасения конкретных фирм и отраслей. По мнению Д. Родрика (Гарвардский университет). IIII представляет собой скорее направление мыслей. чем набор специфических методов воздействия. Успешные политики понимают. что «создание климата сотрудничества между правительством и частным сектором важнее. чем предоставление финансовых стимулов» (5).

Современные направления 1111 нацелены на достижение высоких темпов роста. Сферы экономики. отличающиеся интенсивными инвестициями в НИР. подготовку высококвалифицированно-

го персонала, совершенствование инфраструктуры и повышение обеспеченности энергоресурсами, имеют более высокие показатели роста и производительности. Политика, реализуемая централизованно правительством, а также путем укрепления местных институтов власти, использует различные рычаги для стимулирования инвестиционной и инновационной активности. В одних случаях приоритетным направлением могут быть целевые государственные инвестиции, в других - создание новых отраслей, исследовательских институтов или финансовых организаций, если их отсутствие сдерживает рост (2).

Одна из главных проблем ПП - проблема государственных инвестиций как двигателя экономического роста. Эта идея, отмечает Родрик, лежала в основе программ помощи развитию после Второй мировой войны, деятельности Всемирного банка и двусторонних программ помощи развитию. Она оказала большое влияние на экономическую политику развивающихся стран. Исследователи констатируют изменение стратегии развития в целом в пользу модели роста, связанного с государственными инвестициями. Сейчас наступило время оценить эти изменения. Несмотря на наличие различных точек зрения среди специалистов, сегодня практически все согласны с тем, что те страны, экономика которых развивалась высокими темпами несмотря на обострение глобальных кризисных явлений, интенсивно использовали этот рычаг ПП (6).

К. Смарт (старший научный сотрудник Школы государственного управления Гарвардского университета, бывший в 20132015 гг. специальным помощником президента США по вопросам международной экономики, торговли и инвестиций) рассматривает роль ПП, направленной на поддержку и развитие национальных отраслей и предприятий (7). Он полагает, что подобная политика является основой для создания условий и стимулирования экономического роста и развития в XXI в.

Говоря о значении 1111, нобелевский лауреат Дж. Стиглиц (8) приводит данные, согласно которым доходы, получаемые экономикой от государственных исследовательских проектов, в среднем выше, чем в частном секторе, поскольку государство проводит крупные инвестиции в фундаментальные исследования. По его мнению, движущей силой экономического роста является не технология сама по себе, а умение заставить инновации работать. Та-

ким образом, задача ПП состоит в том, чтобы определить источники положительных экстерналий, т.е. те отрасли, где приобретение знаний могло бы генерировать выгоды в других сферах экономики. Стиглиц отмечает, что в течение двух с лишним веков инновации являлись решающим двигателем мировой экономики, но источником прогресса производительности служили главным образом не крупные открытия, а небольшие, постепенные улучшения. Отсюда следует, что необходимо сосредоточить внимание на том, каким образом общества приобретают знания и что нужно сделать, чтобы способствовать этому процессу.

М.А. Эль-Эриан (главный экономический консультант германской страховой компании «Allianz»), подчеркивая значение технологических инноваций, выделяет такой механизм их реализации, как государственно-частное партнерство, особенно при решении задач модернизации инфраструктуры. В процессе принятия государственных решений большую роль играет межведомственная координация, а также трансграничные связи и многосторонняя координация внутри частного сектора (3).

Группа исследователей (Берлинский технический университет и Люксембургский национальный институт статистических и экономических исследований) (1) поднимают конкретный вопрос о роли промышленных стандартов и государственных норм регулирования и их влиянии на инновационную эффективность в различных условиях рыночной неопределенности. Они ссылаются на мнение экспертов Европейской комиссии, согласно которому в условиях ограниченности государственных финансовых ресурсов, направляемых на поддержку инновационной активности, применение в этих целях методов госрегулирования становится более привлекательным и релевантным1. Авторы подчеркивают необходимость прояснить принципиальную разницу между существующими инструментами регулирования и методами стандартизации. Формальные стандарты возникают на основе консенсуса в процессе добровольных переговоров, проводимых фирмами и другими заинтересованными стейкхолдерами в рамках организаций по стандар-

1 Better regulations for innovation-driven investment at EU level: Commission Staff Working Document / European Commission. - 2016. - Mode of access: https://ec.europa.eu/research/innovation-union/pdf/innovrefit_staff_working_document. pdf

тизации. Таким образом, установление стандартов можно рассматривать как процесс саморегулирования, в котором активно участвуют лишь некоторое число компаний. Нормы регулирования -обязательные правовые ограничения, разрабатываемые и вводимые государством с целью придания определенной конфигурации рыночной среде и влияния на поведение действующих лиц. Последствия их применения взаимосвязаны, но различны в зависимости от их воздействия на инновационное поведение фирм в различных условиях рыночной неопределенности.

Система регулирования строится из нормативов, вводимых правительством и его органами. Их соблюдение компаниями-производителями и другими стейкхолдерами ведет к ответным мерам саморегулирования и стандартизации, которые определяют последующие направления технологического развития. Это делает их важными инструментами воздействия на экономический рост, несмотря на противоречивость возможных последствий. Различные исследователи отмечали, что следование нормам регулирования может, с одной стороны, вести к росту затрат или ограничению свободы действий, а с другой - направлять и стимулировать инвестиции в инновации и их реализацию в новых продуктах и процессах. При этом указывалось на решающее значение характера инструментов и их гибкости в процессе применения.

При этом ряд исследователей (1) обращают внимание на такой важный аспект изучаемых инструментов, как феномен возникновения ситуации «присвоения регулирования» (regulatory capture), т.е. отождествления интересов регулирующего органа с интересами регулируемой отрасли или конкретной группы, стремящейся оказать влияние на систему госрегулирования. Этой опасности, как отмечают авторы, подвергаются все виды регулирования. В таком контексте формальные стандарты могут стать стратегическим средством увеличения издержек конкурентов и создания барьеров для вхождения в отрасль, повлиять на технологическую инфраструктуру конкретного рынка. Еще один аспект регулирования связан с проблемами интеллектуальной собственности. Практика показывает, что эта проблема, решаемая в форме стратегических альянсов, сетей и патентов, может иметь существенное воздействие на процессы стандартизации и регулирования. Влияние рыночной неопределенности, согласно концепции авторов, проявляется в том,

что ее уровень определяет последствия и масштабы эффекта присвоения регулирования. При низкой неопределенности фирмы имеют больше возможностей влиять на стандарты, приводя их в соответствие со своими технологическими условиями, а также располагают большим временем на адаптацию и т.д. В условиях высокой рыночной неопределенности возможны различные технологические решения. Способность устанавливать стандарты и нормативы регулирования, соответствующие интересам конкретной фирмы, ведет к возрастанию издержек у конкурентов. Таким образом, это значительно влияет на конкурентоспособность компаний.

Выводы авторов, сделанные на основе изучения данных обзоров Евростата «Community Innovation Survey», говорят о том, что стандартизация и регулирование имеют различные последствия в зависимости от масштабов рыночной неопределенности, и этот факт необходимо учитывать при применении подобных инструментов государственного воздействия. Так, при низком уровне рыночной неопределенности формальные стандарты оказывают отрицательное воздействие на инновационную эффективность, а регулирование воздействует положительно. В условиях же высокой рыночной неопределенности стандартизация дает повышение эффективности, тогда как регулирование имеет противоположные результаты.

Иначе говоря, при низком уровне рыночной неопределенности инновационная эффективность в большей степени страдает от барьеров для инноваций, создаваемых стандартизацией, тогда как регулирование несет положительный эффект. В случае высокой неопределенности рынков эти соотношения меняются на противоположные. Отчасти это объясняется значительной подверженностью стандартизации условиям рынков с низкой степенью неопределенности. Такие рынки характеризуются относительной зрелостью и более стабильной технологической инфраструктурой, что дает больше возможностей ограниченному числу фирм, задающих стандарты, оказывать реальное воздействие на эту инфраструктуру и создавать зависимость от сложившихся направлений деятельности. И такое поведение может вести к возрастанию инновационных затрат для всех других участников рынка и снижению их инновационной эффективности. Положительный эффект регулирования при низкой рыночной неопределенности авторы объясняют слабой его

подверженностью явлению присвоения, а также значительно меньшей информационной асимметрией по сравнению с условиями высокой неопределенности, а следовательно, и меньшей вероятностью несоответствий между положениями регулирования и базовыми технологическими параметрами. Отсюда следует, что регулирование потенциально полезно для более зрелых рынков, поскольку создает прозрачные и недискриминационные нормативы.

В противоположность этому рынки с высокой степенью неопределенности, как правило, характеризуются нестабильной и быстро меняющейся технологической средой с конкуренцией различных технологических направлений развития. Здесь резко возрастают информационная асимметрия и вероятность несоответствия норм регулирования или стандартов базовым технологиям рынка. Это касается, прежде всего и в большей степени, регулирования как законодательного процесса, идущего «сверху вниз», в отличие от стандартов, вырабатываемых под воздействием рыночных факторов и поэтому лучше отражающих требования базовых технологий. В результате здесь регулирование имеет преимущественно отрицательный эффект, а стандартизация - положительный. Возможно, отмечают авторы, это объясняется тем, что стандарты задают направления технологическому развитию и тем самым снижают технологическую неопределенность.

Таким образом, при выработке ПП необходимо учитывать ее инновационные эффекты в различных рыночных условиях. Государственное регулирование видится более полезным в условиях зрелых и технологически менее неопределенных рынков. В то же время саморегулирование в форме стандартизации требует защиты от возможного присвоения, т.е. противодействия созданию благоприятных конкурентных условий для ограниченного числа фирм в ущерб большинству. Напротив, на формирующихся рынках при большей неопределенности органы регулирования могут способствовать инновациям путем стимулирования использования стандартизации как инструмента координации. Исследование также указывает на необходимость более тесной координации между государственным регулированием и стандартизацией, приводимой на уровне отраслей. В заключение авторы рекомендуют при дальнейших исследованиях включить в анализ инновационной эффективности наряду с показателями коммерческого внедрения инноваций и такие параметры

инновационных процессов. как сроки реализации проектов. количество патентов. а также межстрановые сопоставления (1).

Еще одно направление NN. ставшее приоритетным в момент кризиса. состоит в придании особого значения антикризисным мерам. в том числе государственному стимулированию спроса. В 2008-2009 гг. развитые страны встали перед необходимостью финансового спасения стоящих на краю банкротства банков и компаний различных отраслей и оживления всей экономики. Подобная необходимость сохранилась и в последующий период. Ряд специалистов высказали мнение о некоторой переориентации NN. вызванной уроками кризиса. Так. во Франции эта политика выразилась в создании «национальных чемпионов». т.е. отборе определенных отраслей в качестве объектов адресной поддержки. Политика ФРГ. расцениваемая как более эффективная. была направлена на создание конкурентной среды. которая помогает потенциальным «чемпионам» занять лидирующие позиции на глобальных рынках.

В Великобритании. согласно плану ее правительства. ПП направлена прежде всего на достижение и использование конкурентных преимуществ в ключевых направлениях науки и технологии. улучшение бизнес-среды. стимулирование эффективных инвестиционных решений как в частном. так и в государственном секторах. В качестве важнейшей задачи провозглашается подъем производительности труда и эффективности производства. Современная британская ПП видится как инструмент поддержки и развития различных отраслей и регионов страны. заставляющий их «работать на полную мощность». Комплекс задач состоит в том. чтобы определить конкурентные преимущества. изучить возможные способы государственной помощи. создать институты и отношения. обеспечивающие долгосрочный подъем производительности. В качестве основных направлений фигурируют: инвестиции в науку. исследования и инновации. повышение инновационности экономики; повышение уровня образования населения; совершенствование информационной. энергетической. транспортной инфраструктуры; поддержка создания и роста предприятий путем обеспечения предпринимателям доступа к финансовым ресурсам и знаниям в области управления. формирования благоприятных условий для долгосрочных инвестиций; отраслевая политика. состоящая в развитии отраслей. занимающих передовые позиции в мире. Круг проблем

ПП может включать стимулирование конкуренции и инноваций, развития экспорта и коммерциализации результатов НИР в области наук о жизни, цифровых технологий, ядерной промышленности и т. д. (2).

Кроме указанных положений, действенным аргументом в пользу ПП является очевидная невозможность в современных условиях решить насущные экологические проблемы без целенаправленной государственной политики. Следует учитывать, отмечают специалисты, что не все желательные инновации могут быть конкурентоспособными и прибыльными. Это касается, например, инноваций в области новых возобновляемых источников энергии. Становится ясно, что свободный рынок сам по себе не может радикально переориентировать энергетику с ископаемых видов топлива на новые источники. По этой причине «противодействие климатическим изменениям и создание чистой энергетики будущего потребует участия решительного и предприимчивого государства, использующего инструменты воздействия на частный сектор в виде патентов, долгосрочного финансирования и т.д. (4). Политика, содействующая развитию «зеленой экономики», стала не вызывающим сомнения императивом. Многие страны, как развитые, так и развивающиеся, уже осуществляют «зеленые инвестиции», которые не только создают рабочие места и содействуют росту, но также приносят экологическую пользу (7).

Список литературы

1. Blind K., Petersen S., Riillo C. The impact of standards and regulation on innovation in uncertain markets // Research policy. - Guildford, 2017. - Vol. 46, N 1. - P. 249264. - Mode of access: http://ac.els-cdn.com/S0048733316301743/1-s2.0-S004873 3316301743-main.pdf?_tid=59b69e9c-8276-11 e7-96d3-00000aab0f6c&acdnat=150 2883228_224846d740475c532525a61b4f58e4d5

2. Building our industrial strategy: HM Government. Green paper. - L., 2017. - January. - 132 p. - Mode of access: https://www.gov.uk/government/uploads/system/ uploads/attachment_data/file/586626/building-our-industrial-strategy-green-paper. pdf

3. El-Erian M.A. Governments' self-disruption challenge // Project syndicate. The world's opinion page. - 2015. - 13.10. - Mode of access: https://www.project-syndicate.org/commentary/creative-destruction-economic-policy-by-mohamed-a--el-erian-2015-10?barrier=accessreg

4. Mazzucato M. The creative state // Project syndicate. - 2015. - 16.04. - Mode of access: https://www.project-syndicate.org/commentary/government-investment-innovation-by-mariana-mazzucato-2015-04?barrier=accessreg

5. Rodrik D. The return of industrial policy // Project syndicate. - 2010. - 12.04. -Mode of access: https://www.project-syndicate.org/commentary/the-return-of-industrial-policy?barrier=accessreg

6. Rodrik D. The return of public investment // Project syndicate. - 2016. - 13.01. -Mode of access: https://www.project-syndicate.org/commentary/public-infrastructu re-investment-sustained-growth-by-dani-rodrik-2016-01?barrier=accessreg

7. Smart Ch. Industry by design? // Project syndicate. - 2017. - 18.03. - Mode of access: https://www.project-syndicate.org/onpoint/industry-by-design-by-christopher-smart-2017-03

8. Stiglitz J. Creating a learning society // Project syndicate. - 2014. - 03.01. - Mode of access: https://www.project-syndicate.org/commentary/joseph-e--stiglitz-makes-the-case-for-a-return-to-industrial-policy-in-developed-and-developing-countries-ali ke?barrier=accessreg

2018.03.031. ИГ. МИНЕРВИН. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА, ИННОВАЦИИ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ. (Обзор).

Ключевые слова: государственная промышленная политика; стратегия экономического роста; инновационное развитие; про-мышленно развитые страны; развивающиеся страны.

В современных экономических исследованиях большое место уделено региональным и страновым особенностям государственной инновационной политики. В связи с этим, как отмечает Д. Родрик (Гарвардский университет), экономисты многих стран ставят на первое место политику, направленную на создание условий для развития частного сектора, сферы образования, совершенствование корпоративного управления, предпочитая эти направления массированным государственным инвестициям в инфраструктуру. Однако ряд стран, в том числе Индия, Эфиопия и Боливия, показывают примечательные достижения, полученные благодаря «старомодной» политике государственных вложений в дорожное строительство, энергетику и т.п. (7).

Ключевой вопрос, по мнению А. Веласко (бывший министр финансов Чили) (11), состоит в проведении горизонтальной или вертикальной ПП. Первая состоит в обеспечении факторов производства, в которых нуждаются многие фирмы различных отраслей