Экологические налоги и платежи как элемент финансового механизма обеспечения экологической безопасности Российской Федерации

© Есина Е.И.,

советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса, аспирантка кафедры «Финансы»

РГЭУ«РИНХ»

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ НАЛОГИ И ПЛАТЕЖИ КАК ЭЛЕМЕНТ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Необходимость обеспечения экологической безопасности государств и создание финансового механизма предотвращения вредного воздействия, причиняемого экологии планеты, давно осознаны человечеством и закреплены в положениях Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, ратифицированной Российской Федерацией в 1994 г. Государственное регулирование экологической безопасности и ее финансовое обеспечение предполагает развитие цивилизованных налоговых отношений с учетом международных обязательств и заинтересованности общества в стимулировании экологосберегающих технологий и усиления налоговой нагрузки на «грязные» производства. Кроме того, природные ресурсы для многих развивающихся экономик являются важным источником бюджетных доходов. Все это обусловливает необходимость воздействия государства на распределительные процессы в отраслях, так или иначе свя-

занных с природными ресурсами, и в частности с нефтью.

Действенным инструментом финансового механизма обеспечения экологической безопасности является взимание экологических налогов и платежей с физических и юридических лиц, осуществляющих пользование природными ресурсами. История развития экологических налогов и платежей имеет далекое прошлое. Так, основой всех налогов и платежей было поземельное обложение. Однако с развитием производства, интеграционных процессов, с ростом загрязнения окружающей среды, в том числе земельных ресурсов, плата за землю перешла в категорию экологических налогов и платежей. Так, в 1991 г. с принятием закона «О плате за землю» определен целевой характер платы за землю, целью ее введения является стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв и др.

При административно-командной системе экологические налоги и платежи существовали, не выделяясь в отдельную группу, и в целом все налоги и платежи — и экономические, и экологические — выполняли фискальную функцию. Такая «уравниловка» имеет свои отрицательные последствия: продолжи-

тельное время реализовывалась только фискальная функция налогов и платежей; целевые налоги и платежи стали превращаться в общие; среди многих мер по стабилизации уровня экологической безопасности были забыты методы налогового регулирования; «фискальность»

налогов и платежей перечеркивала много принципов построения всей фискальной системы государства (например, социальной справедливости, равномерности, исключения двойного налогообложения).

Начиная с 1990 г. в России формировалась система экологических платежей, предусматривающая выполнение не только фискальной функции, но и еще двух важнейших функций: стимулировать предприятия сокращать уровни негативного воздействия на окружающую среду;

аккумулировать денежные средства, предназначенные для ликвидации негативных экологических последствий производства. Компенсационный характер экологических платежей предопределяет их целевую сущность. На первом этапе развития современной налоговой системы России ряд экологических платежей полностью либо частично зачислялся во внебюджетные либо в целевые бюджетные фонды. Существовали следующие федеральные фонды, в которые зачислялись отдельные экологические платежи: экологический фонд, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонд восстановления и охраны водных объектов, фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов. С 1 января 2000 г. указанные федеральные фонды консолидированы в федеральном бюджете.

Однако не все из экологических налогов и платежей относятся к налогам и сборам, взимаемым на основании законодательства о налогах и сборах. Ряд платежей носит неналоговый характер. При рассмотрении вопроса о налоговом или неналоговом характере конкретного экологического налога и платежа следует учитывать следующее. До 1 января 2005 г. перечень налогов и сборов определяется статьями 19, 20 и 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. №2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» [1]. С 1 января 2005 г. указанный Закон утратил силу, и состав налогов и сборов устанавливается статьями 13, 14, 15 части первой Налогового кодекса РФ.

В настоящее время в России статьями 13-15 Налогового кодекса РФ установлена следующая система налогов и сборов, относящихся к платежам за пользование природными ресурсами: федеральные налоги и сборы — налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; местные налоги и сборы — земельный налог. Также предусмотрен специальный налоговый

режим — система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции — в соответствии с которым инвестор уплачивает только часть налогов и сборов. При этом финансовая наука и налоговое право проводят различия между понятиями «налоги» и «сборы». Порядок уплаты, последствия неуплаты и другие аспекты регулирования у налогов и сборов различаются. Многие понятия, применимые к налогам (налогоплательщик, налоговый агент, объект налогообложения), неприменимы к сборам. Однако, учитывая, что предусмотренные в Налоговом кодексе сборы обладают основными признаками налога с определенной особенностью их исчисления и уплаты, нормы Налогового кодекса распространяются на них как на налоги. В соответствии с Налоговым кодексом сборам за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов придается налоговый характер. Таким образом, только перечисленные виды экологических платежей являются по правовой природе налоговыми.

Неналоговый характер имеют плата за негативное воздействие на окружающую среду, платежи за пользование недрами, арендная плата за землю, платежи за пользование водными объектами, платежи за пользование лесным фондом. Отнесение платежей к налоговым или неналоговым означает наличие или отсутствие возможности применения мер принудительного взыскания платежей, начисления пени и применения налоговых санкций. Тем не менее, несоблюдение порядка уплаты неналоговых платежей может повлечь применение каких-либо административных санкций — отзыв лицензии, разрешения, наложение административных штрафов. В связи с этим следует иметь в виду, что органами государственного контроля по ресурсным платежам являются не только налоговые органы (органы Федеральной налоговой службы). К контролирующим органам относятся также: Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство про-

мышленности и энергетики РФ, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и др.

В действующей фискальной системе возможны и другие классификации экологических налогов и платежей в зависимости от признака, положенного в основу сравнения:

1. Относительно уровня использования природных ресурсов:

1.1. Условно-постоянные — нало-

ги, сборы и платежи за пользование природными ресурсами. К ним относятся: платежи за пользование лесным

фондом, недрами, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов и т.д.

1.2. Условно-переменные — налоги, сборы и платежи, которые влияют на состояние природных ресурсов. К ним относятся: плата за негативное воздействие на окружающую среду, арендная плата за землю и т. д.

2. Относительно субъектов налогов:

2.1. Основные — налоги, сборы и платежи, которые платятся основной массой налогоплательщиков (водный налог, земельный налог).

2.2. Специфические — налоги, сборы и платежи, которые платятся определенной категорией налогоплательщиков (платежи за пользование недрами).

3. По цели введения:

3.1. Целевые — налоги, сборы и платежи, целью введения которых является стимулирование рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды (платежи за землю, платежи за пользование лесным фондом).

3.2. Компенсационные — налоги, сборы и платежи, которые взимаются с целью возмещения затрат на компенсацию воздействия негативных факторов на окружающую среду (плата за негативное

воздействие на окружающую природную среду).

В настоящее время природопользование в России регулируется законодательными актами, принятыми в 19912006 гг. Среди них законы «Об охране окружающей природной среды», «О недрах», «О животном мире», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Налоговый кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс и др. [2-10]. В соответствии с кон -цепцией государственной экологической политики, изложенной в Законе «Об охране окружающей природной среды», плата за природные ресурсы (землю, недра, воду, лес и иную растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) должна взиматься за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов. Указанные положения государственной политики в сфере экономического регулирования природопользования определили состав, структуру и целевую направленность экологических платежей. В отличие от платежей налогового характера, предполагающих безэквивалентность и безвозвратность взносов плательщика в бюджетную систему государства, экологические платежи характеризуются компенсационным содержанием. Это означает, что при установлении нормы обложения учитывается степень ущерба, причиняемого плательщиком окружающей среде, и прогнозируемый уровень государственных расходов на восстановление природных ресурсов. Поэтому большинство экологических платежей имеет государственный целевой характер, что предполагает их использование на определенные программные мероприятия.

Существующая в России система экологических налогов и платежей схематично представлена на рис.1.

Рис. 1. Система экологических налогов и платежей, действующих в 2009 г.

ленной системы. Их экологическая со-

В действующей системе экологических налогов и платежей ярко выраженную экологическую направленность имеет плата за негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» плата взимается с целью возмещения затрат на компенсацию воздействия выбросов и сбросов загрязняющих веществ и стимулирования снижения или поддержания выбросов и сбросов в пределах нормативов, а также стимулирования осуществления затрат на проектирование и строительство природоохранных объектов.

Экологический характер присущ и остальным налогам и платежам представ-

ставляющая проявляется в установлении пониженных ставок, льгот, обязанности проводить природоохранные мероприятия, исключении из объектов налогообложения и др.

Так, согласно действовавшей до 2006 г. ст. 2 Закона РФ «О плате за землю», целью введения платы за землю явилось стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах [11]. В целях охраны земель Земельный кодекс

предусматривает обязанность проведения природоохранных мероприятий собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков. Также в соответствии со ст. 20 Земельного кодекса РФ устанавливается льгота государственным органам охраны природы, природным заповедникам и национальным паркам — освобождение от уплаты земельного налога и арендной платы. Земельные участки предоставляются указанным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование.

Главой 25.2 Налогового кодекса Российской Федерации (ст. 333.9) предусмотрено исключение из объектов налогообложения водного налога забора воды из водных объектов и использование акватории водных объектов для воспроизводства водных биологических ресурсов, для экологических пропусков, для осуществления деятельности, связанной с охраной вод и водных биологических ресурсов, защитой окружающей среды от вредного воздействия вод.

Регулярные платежи за пользование недрами (ст. 43 Закона «О недрах») и налог на добычу полезных ископаемых (ст. 336 Налогового кодекса РФ) не взимаются за добычу полезных ископаемых при образовании, использовании, реконструкции и ремонте особо охраняемых геологических объектов, имеющих санитарнооздоровительное или иное общественное значение. Экологическая составляющая налога на добычу полезных ископаемых проявляется во включении в состав материальных расходов затрат, связанных с содержанием и эксплуатацией основных средств и иного имущества природоохранного назначения.

Согласно п. 4 ст. 61 Лесного кодекса невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, воспроизводства лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, а также для принудительно-

го прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками или права безвозмездного срочного пользования лесными участками.

Глава 25.1 Налогового кодекса Российской Федерации (ст. 333.3) устанавливает ставки сборов за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов в размере 0 рублей за каждый объект животного мира и водных биологических ресурсов в случаях, если пользование такими объектами осуществляется в целях охраны здоровья населения и воспроизводства объектов животного мира и водных биологических ресурсов.

Сущность экологических налогов и платежей проявляется в их функциях. Функция показывает, каким образом реализуется общественное назначение экономической категории как инструмента стоимостного распределения и перераспределения доходов страны. Экологические платежи выполняют ряд функций: фискальную, контрольную, распределительную, ресурсосберегающую, стимулирующую, компенсационную.

С помощью фискальной функции происходит формирование финансовых ресурсов государства, аккумулируемых до 2001 г. в Едином государственном экологическом фонде, а с 2001 г. — бюджетной системе и необходимых для осуществления экологической политики. Центральным звеном механизма взимания экологических платежей являются субъекты платежа, т. е. юридические и физические лица, которые на основе законодательных и инструктивных материалов платят налоги (земельный налог, водный налог и др.) и платежи экологического характера (платежи за пользование лесным фондом, платежи за пользование недрами и др.).

Сущность контрольной функции заключается в том, что появляется возможность количественного отображения налоговых поступлений и их сопоставления с потребностями в финансовых ресурсах на экологические мероприятия. Здесь

оценивается эффективность каждого налогового канала и налогового пресса в целом, выявляется необходимость внесения изменений в налоговую систему.

Контрольная функция экологических налогов и платежей проявляется лишь в условиях действия распределительной функции. Контроль позволяет оценить эффективность налоговых и неналоговых поступлений, проследить динамику изменений удельного веса как всей массы поступлений, так и каждого вида экологических платежей в отдельности в общем объеме доходной части федерального бюджета, установить соотношение объема доходов от экологических налогов и платежей расходам на охрану окружающей среды.

В последнее время наблюдается несбалансированность уровня поступления и расходования средств на экологические мероприятия, что наглядно представлено в таблице 1. Таблица рассчитана на основе отчетов об исполнении федерального бюджета [12-16].

Анализ показывает, что удельный вес доходов от налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами в структуре общих доходов бюджета составляет значительную часть — 10-18%, в то время как расходы на охрану окружающей среды — 0,13-

0,48%. Также наблюдается снижение рас-

ходов федерального бюджета на охрану окружающей среды за период 2003-2007 гг. в 1,5 раза — с 11,36 млрд руб. до 8,2 млрд руб., при этом доходы за счет налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами увеличились в 4,4 раза — с 263,86 млрд руб. до 1157,36 млрд руб.

Как видно из представленных данных, бюджетные доходы от налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами значительно превышают расходы на охрану окружающей среды. Так, превышение доходов за счет налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами федерального бюджета над расходами на охрану окружающей среды значительно. Причем динамика этого превышения усиливается с каждым годом. В 2003 г. это превышение составило 23 раза, 2004 г. — 35 раз, в 2005 г. наблюдается резкое увеличение разрыва в 184 раза, с 2006 г. разрыв стал уменьшаться и составил 168 раз, 2007 г. — 141 раз. Такая ситуация свидетельствует о нецелевом использовании финансовых ресурсов, получаемых от экологических налогов и платежей, поскольку указанные средства направляются на цели, не связанные с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности страны.

Таблица 1. Фактический объем доходов и расходов федерального бюджета на экологические цели за 2003-2007 г.

Наименование статьи 2003 2004 2005 2006 2007

сумма, млрд руб. с, 5 сумма, млрд руб. с, V - 5 сумма, млрд руб. с, « * 5 а, д . с с, 5 сумма, млрд руб. уд.вес, %

Всего доходов 2586,18 100 3428,87 100 5127,23 100 6278,89 100 7781,12 100

Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами 263,86 10,2 447,3 13,05 872,31 17,01 1116,68 17,78 1157,36 14,87

Всего расходов 2358,55 100 2698,87 100 3514,35 100 4284,8 100 5986,56 100

В т.ч. охрана окружающей среды 11,36 0,48 12,62 0,47 4,75 0,14 6,64 0,15 8,2 0,13

Распределительная функция отражает сущность экологических налогов и платежей как особого централизованного фискального инструмента распределительных отношений в природоохранной сфере. С помощью экологических налогов и платежей через бюджет государство перераспределяет финансовые ресурсы из производственной сферы в природоохранную, осуществляет финансирование целевых программ, имеющих природоохранное значение. В настоящее время весьма актуальным является вопрос эффективного изъятия и перераспределения абсолютной и дифференциальной ренты при пользовании природными ресурсами, особенно в условиях нефтегазовой зависимости бюджета России. Природная рента — вид ренты, образующийся при добыче полезных ископаемых. Речь идет о плате за пользование недрами, которые находятся в собственности государства и переданы им в управление, как правило, частным компаниям на срочной и возмездной основе.

В России государство и нефтяные предприятия делят сверхдоход от превышения цены на нефть примерно поровну. А в мире, причем в разных странах — от Латинской Америки до Норвегии, государство в среднем изымает две трети дохода, и треть остается самим компаниям. Соответственно, с точки зрения международных сравнений, есть определенная возможность для движения в сторону увеличения налогообложения. Но эта возможность для увеличения налоговой нагрузки весьма ограничена, так как существует риск сокращения инвестиций в данную отрасль и темпов роста экономики. Кроме того, поступаемые в доход государства денежные средства от сверхприбыли формируют Стабилизационный фонд России, из которого направляются на финансирование различных отраслей народного хозяйства, при этом не затрагивая охрану природной среды. Считаем целесообразным выделять денежные средства из указанного фонда на проведение целевых программных мероприя-

тий в области охраны окружающей природной среды, ведь изначально его формирование происходит от изъятия природной ренты.

Распределительная функция обладает рядом свойств (регулирующее, стимулирующее, воспроизводственное), характеризующих многогранность ее роли в воспроизводственном процессе. Отсюда выделяются следующие функции экологических налогов и платежей: ресурсосберегающая (регулирующая), стимулирующая, компенсационная (воспроизводственная).

Ресурсосберегающая (регулирую-

щая) функция заключается в том, что с помощью экологических налогов и платежей (штрафов за загрязнение окружающей природной среды и т. п.) приводится в действие механизм регулирования экологических процессов. Вводя экологические налоги и платежи, государство ограничивает чрезмерную потребность в природных ресурсах. Фактор эффективности процесса производства с учетом экономного природопользования является, в свою очередь, мощным стимулом научно-технического прогресса с целью создания новейшей серии оборудования для достижения поставленных целей. При успешной реализации этой функции сокращается количество вредных выбросов, снижается деградация природной среды, что также положительно влияет на сохранение экологического баланса.

Стимулирующая функция экологических платежей заключается в том, что, маневрируя налоговыми ставками, льготами и санкциями, государство стимулирует ограничение природопользования, сохранение экологического баланса, а также развитие технического прогресса, инвестиций в экологически опасные области экономики.

Компенсационная функция или функция воспроизводственного назначения является специфической именно для экологических платежей. Она реализуется посредством направления взимаемых платежей на цели возмещения вреда,

причиненного загрязнением, восстановления природных ресурсов, их воспроизводство. При этом в настоящее время компенсационная функция вступает в противоречие с провозглашенным ст. 35 Бюджетного кодекса принципом общего (совокупного) покрытия расходов и, соответственно, с фискальной функцией. Фискальная функция, в противовес компенсационной, предполагает направление средств в единый бюджет государства без указания на то, каким образом должны использоваться полученные средства. Этот факт подтверждается установленным на основе произведенного ранее анализа результатов исполнения федерального бюджета разрывом между доходами от экологических платежей и расходами на охрану природной среды.

Исходя из вышесказанного, можно отметить, что первостепенное назначение действующих налогов и сборов, имеющих экологическую направленность, по формированию финансовых ресурсов для обеспечения экологической безопасности России выполняется не в полном объеме. Наблюдается огромная разница в соотношении между доходами от экологических налогов и платежей и расходами на охрану окружающей среды.

Компенсационная функция, на наш взгляд, может быть реализована только через создание специальных фондов, куда будут поступать и откуда будут расходоваться средства на охрану окружающей среды, восстановление и воспроизводство природных ресурсов. Экологические платежи не могут рассматриваться только как источник пополнения общих доходов государства и должны иметь целевой характер. Несоблюдение этого условия не позволяет экологическим платежам выполнять свои функции и решать важную задачу финансового обеспечения экологической безопасности.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:

1. Юмаев М.М. Платежи за пользование природными ресурсами: Научнопрактическое пособие. — М.: ООО «Статус-Кво 97», 2005. — С. 13.

2. «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 31.07.1998 №146-ФЗ.

3. «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 05.08.2000 №117-ФЗ.

4. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 №136-ФЗ.

5. «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 №74-ФЗ.

6. «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 №200-ФЗ.

7. Федеральный закон от 24.04.1995 №52-ФЗ «О животном мире».

8. Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

9. Федеральный закон от 20.12.2004 №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

10. Закон РФ от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах».

11. Федеральный закон от

11.10.1991 №1738-1 «О плате за землю».

12. Федеральный закон от

04.04.2005 №30-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2003 год».

13. Федеральный закон от

15.04.2006 №52-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2004 год».

14. Федеральный закон от

09.04.2007 №41-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2005 год».

15. Федеральный закон от

03.04.2008 №36-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2006 год».

16. Федеральный закон от

03.12.2008 №228-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2007 год».