Вопросы возбуждения административного расследования в отношении неустановленного лица

Вопросы возбуждения административного расследования в отношении неустановленного лица

Султанов Камиль Арифович

кандидат экономических наук доцент, исполнитель, научно-практическая секция, УМВД России по Калужской области 248010, Россия, Калужская область, г. Калуга, ул. Комсомольская Роща, 10

Sultanov Kamil' Arifovich PhD in Economics

Associate Professor at the Academic and Research Section of the Directorate of the Mnistry of Internal Affairs

of the Russian Federation in Kaluga Region

248010, Russia, Kaluga, ul. Komsomol'skaya Roshcha, 10

El mpkr@mail.ru

Статья из рубрики "Административный процесс и процедуры."

Аннотация. Предметом исследования данной работы являются вопросы возбуждения административного расследования в отношении неустановленного лица. Объектом исследования является стадия производства по делам об административных правонарушениях - проведение административного расследования. Автор рассматривает действую нормативную правовую базу и законопроекты регламентирующие проведение расследования в отношении неустановленных лиц. Особое внимание уделяется процедуре возбуждения административного расследования в территориальных органах МВД. Описываются случаи, при которых возбуждение расследование в отношении неустановленного лица не возможно. Приводятся конкретные рекомендации для формирования единой правоприменительной практики в территориальных органах МВД при производстве по делу об административном правонарушении. Методология работы представлена совокупностью наиболее распространенных приемов и методов исследований. Среди них можно отметить такие как анализ и синтез законодательства в рамках темы, использование формально-юридического метода, структурно-логическое изложение исследуемого материала, сравнительно-правовое исследование. Основными выводами проведённого исследования являются неправомерность возбуждения административного расследования в отношении неустановленного лица, по аналогии с уголовным процессом. Уточнены конкретные рекомендации для формирования единой правоприменительной практики в территориальных органах МВД при производстве по делу об административном правонарушении в части возбуждения административного расследования. Новизна исследования заключается в оценке актуального состояния законодательства в области проведения административного расследования. Особым вкладом автора в исследование данной темы является определение путей дальнейшего совершенствования и перспектив развития процедуры возбуждения расследования в отношении конкретных лиц. Практическая значимость исследования заключается в разработке научно-обоснованных предложений, по исключению нарушений порядка привлечения к административной ответственности при производстве по делу об административном правонарушении.

Ключевые слова: КоАП РФ, административная ответственность, органы внутренних дел, административное расследование, неустановленное лицо, суды общей юрисдикции,

административный процесс, правонарушение, административное право,

правонарушитель

DOI: 10.7256/2306-9945.2017.3.22411 Дата направления в редакцию: 15-05-2017 Дата публикации:

Abstract. The research subject is the ussies of initiation of administrative investigation into an unidentified person. The research object is administrative investigation as a stage of administrative proceedings. The author studies the normative framework and draft laws regulating investigation into unidentified persons. Special attention is given to the procedure of initiation of administrative investigation in territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs. The author describes the cases when it is impossible to initiate investigation into an unidentified person. The author formulates particular recommendations for the formation of a unified law enforcement practice of administrative proceedings in territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs. The research methodology is determined by the set of the most commonly used research methods including analysis and synthesis of legislation about the topic under study, the formal-legal method, structural-logical exposition of the material, comparative-legal method. The author concludes about the illegitimacy of initiation of administrative investigation into an unidentified person in a similar way to criminal proceedings. The author specifies particular recommendations for the formation of single law-enforcement practice of administrative proceedings in territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs. The scientific novelty of the study consists in the assessment of the current condition of legislation on administrative investigation. A special author's contribution is the definition of ways of further improvement and the prospects of development of the procedure of initiation of investigation in particular persons. The practical significance of the study consists in elaboration of scientifically grounded proposals about elimination of violations of the procedure of imposition of administrative sanctions.

Keywords: general jurisdiction courts, unidentified person, administrative investigation, bodies of internal affairs, administrative responsibility, Administrative offences code of the Russian Federation, administrative proceedings, offence, administrative law, offender

В последнее время на различных научных конференциях Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД РФ) и иных государственных органах активно обсуждается вопрос о легитимности возбуждения административного расследования в отношении неустановленного лица. Высказываются различные позиции, однако к единому знаменателю прийти не удается. Так, кандидат юридических наук Шарафутдинов А.Ш. в своем выступлении, на конференции Уфимского юридического института МВД РФ, доказывает допустимость возбуждения дела об административном правонарушении в

отношении неустановленного лица В качестве довода указывает на невозможность прекращения дела за отсутствием лица, как субъекта состава административного правонарушения, в то время как событие административного правонарушения имело место быть и сроки давности привлечения к ответственности не истекли. Ввиду чего, Шарафутдинов А.Ш. допускает проведение административного расследования в целях установления лица совершившего правонарушение. Практика возбуждения административного расследования в отношении неустановленного лица по аналогии с

уголовно-процессуальным законодательством широко применяется в некоторых территориальных органах МВД РФ и иных государственных надзорных структурах. Особенно часто такую практику можно заметить в природоохранных надзорных ведомствах, где возбуждение осуществляется по факту выявленного противоправного деяния с признаками административного правонарушения в области экологии и природопользования. Обоснованность таких процессуальных действий, отдельные должностные лица государственных органов власти объясняет необходимостью возбуждения дела об административном правонарушении по факту обнаружения признаков административного правонарушения и установления лица совершившего это правонарушение. Попробуем детально разобраться в данном вопросе. Так, изучив 300 административных материалов составленных в УМВД России по г. Калуге мы видим, что административное расследование в отношении неустановленного лица возбуждается, в 10% случаях, в основном при выявлении правонарушений в области безопасности

дорожного движения Например, при выявлении фактов оставления водителем места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он являлся, то есть в момент когда данные о нарушителе неизвестны. Однако административное расследование в существующем виде не предпологает установление и поиск виновного лица, а предназначено несколько для иных целей. Согласно ст. 28.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), административное расследование является одной из стадией производства по делу об административном правонарушении. Частью 4 статьи 28.1 КоАП РФ определено, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения определения о проведения административного расследования. П ри этом административное расследование представляет собой совокупность процессуальных действий требующих существенных временных затрат, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения (проведение судебной экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, опроса лиц, проживающих в иных населенных

пунктах) Также необходимо учесть, что расследование проводиться только в определенных областях законодательства (валютного, природоохранного и т.д.). В соответствии с ч. 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ, копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток должна быть вручена под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему. И вот тут возникает первый резонный вопрос, кому вручать копию определения, если дело возбуждается «глухарем»? Существует мнение, что копия определения может быть вручена лицу совершившему правонарушение, после его установления. Однако, если следовать данной логике тогда можно и протокол об административном правонарушении составить в отношении неустановленного лица, а сведения о нем внести как только анкетные данные станут известны. Вместе с тем, если внимательно прочитать ст. 28.7 КоАП РФ мы увидим следующее: «В случаях, если после выявления административного правонарушения в области...», то есть уполномоченное должностное лицо должно выявить не событие правонарушения или его признаки, а именно конкретно административное правонарушение со всеми элементами состава. Н апомню, что событием административного правонарушения - является объективная сторона статьи КоАП РФ с формальными признаками (дата, время, место), а понятие самого административного правонарушения дано в ч.1 ст.2.1 КоАП. Следовательно, в момент возбуждения дела об административном правонарушении все элементы состава должны быть определены (объект, объективная сторона, субъект субъективная сторона). А в нашем случае отсутствует субъект правонарушения, без установления которого возбуждение дела является нарушением порядка привлечения к административной

ответственности. Совсем недавно дискуссия по данному вопросу возникла на самом высоком уровне высших судебных инстанций. В частности, авторы из Верховного суда РФ пресловутого законопроекта о декриминализации некоторых статей Уголовного кодекса РФ, очевидно поддерживая позицию о возбуждении дела в отношении неустановленного лица, предложили изложить ст. 28.7 КоАП РФ в следующей редакции: - в части 1 после слов «действия, требующие значительных временных затрат» дополнить словами «а также в случаях совершения административных правонарушений, предусмотренных статьями 6.1, 6.1, 7.27, 19.18 КоАП РФ, либо когда сведения о лице, совершившем административное правонарушение, неизвестны,»; - в части 3 после слов «физическому

лицу» дополнить словами «(если сведения о таком лице известны) [4]»; В проекте предлагалось в статье 28.7 КоАП РФ предусмотреть возможность проведения административного расследования по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.1, 6.12, 7.27, 19.18.1 КоАП РФ, также в случае, когда данные о лице, совершившем административное правонарушение неизвестны. Соответственно в законопроекте закреплялось правило, согласно которому в случае если сведения о лице, совершившем административное правонарушение, на момент вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования неизвестны, копия такого определения вручается под расписку либо высылается заказным почтовым отправлением в течение суток со дня установления сведений о таком лице. Данный законопроект был внесен в Государственную Думу Федерального собрания РФ. После скрупулезного изучения проекта юристы Управления администрации Президента РФ не поддержали данное нововведение. В отзыве в частности указывалось: «Не может быть поддержано предлагаемое законопроектом дополнение статьи 28.7 КоАП в части проведения административного расследования в отношении неустановленного лица, поскольку КоАП не содержит положений об осуществлении розыскных мер в отношении лица, совершившего административное правонарушение. С учетом того, что КоАП не предусмотрено приостановление производства по делу об административном правонарушении, а также то, что протокол об административном правонарушении может быть составлен, а постановление по делу об административном правонарушении вынесено только в отношении установленного лица, представляется неясным, какое процессуальное решение необходимо будет принять по окончании срока административного расследования в случае, если лицо, совершившее административное

правонарушение, в ходе такого расследования, не будет установлено Аналогичная позиция также была изложена Правовым управлением Государственной думы, согласно которой, возможность проведения административного расследования по делам об административных правонарушениях в случаях, когда данные о правонарушителе -физическом лице неизвестны, противоречит предназначению административного

расследования и требует комплексного урегулирования в КоАП РФ^61. С данным мнением мы полностью согласны. Следовательно, абсолютно незаконно проводя аналогию с уголовно-процессуальным законом возбуждать дела об административном правонарушении в отношении неустановленных лиц. Например, в статье 146 УПК РФ при возбуждении уголовного дела должностное лицо не обязано указывать сведения о лице в отношении, которого возбуждено уголовное дело. В то время как ч. 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ, прямо предписывает копию определения о возбуждении расследования вручить лицу, привлекаемому к административной ответственности. Уголовный закон в отличии от КоАП РФ допускает розыск подозреваемых лиц. По нашему мнению в настоящее время нет никаких предпосылок для внесения изменений в КоАП РФ в части проведения административного расследования в отношении неустановленного лица. В случае необходимости установления лица, КоАП РФ в действующей редакции предусматривает

возможность проведения проверочных мероприятий, в частности: поручения и запросы по делу об административном правонарушении (ст. 26.9 КоАП РФ), истребование сведений (ст. 26.10 КоАП РФ), получение объяснений свидетелей и подозреваемых лиц (ст. 26.3 КоАП РФ), осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ), получение иных доказательств имеющих отношение к делу (26.2 КоАП РФ). После проведения указанных проверочных мероприятий КоАП РФ позволяет составить протокол об административном правонарушении с нарушением сроков предусмотренных ст. 28.5 КоАП РФ, поскольку данные сроки не являются

пресекательными ^^ Допустимость возбуждения дела в отношении неустановленного лица требует внесение изменений не только в ст. 28.7 КоАП РФ, как планировали разработчики законопроекта в Верховном суде РФ, но предполагает кардинальную смену всего формата административного процесса (введение норм о розыске лиц, приостановление производства по делу и т.д.). Подводя итог можно с уверенностью констатировать, что административное расследование может проводиться только при соблюдении следующих условий: 1. Административное расследование проводится только в определенных законом областях законодательства (валютного, природоохранного и т.д.); 2. Административное расследование должно проводиться только после выявления состава административного правонарушения, а не его события. 3. Административное расследование должно состоять из реальных процессуальных действий требующих значительных временных затрат направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, 4. Административное расследование должно проводиться только в отношении конкретных лиц. Аналогия с уголовно-процессуальным законодательством в данном случае недопустима.

Библиография

1. Шарафутдинов А.Ш. Производство по делу об административном правонарушении в отношении неустановленных лиц // Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения права и свобод гражданина. Уфимский юридический институт МВД. 2015. № 18-4. С. 34-37.

2. Форма отчетности 1-АП УМВД России по г. Калуге Калужской области за 2014-2016 гг.

3. Пункт 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2015 N 5. "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // СПС «Консультант Плюс».

4. Проект 953398-6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации по вопросам совершенствования оснований и порядка освобождения от уголовной ответственности» внесенный в Государственную Думу Федерального собрания РФ председателем Верховного суда РФ (текст по состоянию на 31.07.2015 г.) // СПС «Консультант Плюс». Проекты правовых актов.

5. Официальный отзыв от 10.12.2015 г. № 8390п-П4 Правительства РФ на проект федерального закона 953398-6 от 31.07.2015 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации по вопросам совершенствования оснований и порядка освобождения от уголовной

ответственности" // СПС «Консультант Плюс». Проекты правовых актов.

6. Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального собрания РФ от 16.02.2016 N 2.2-1/711 "По проекту федерального закона N 9533986 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации по вопросам совершенствования оснований и порядка освобождения от уголовной ответственности" // СПС «Консультант Плюс». Проекты правовых актов.

7. Щепалов С.В. К вопросу о совершенствовании процессуальной формы административного судопроизводства // Российская юстиция. 2014. N 8, С. 29-32.

8. Ильин А.В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. N 4, С. 119129

9. Микулин А.И. Принцип состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях. // Административное и муниципальное право,

2010, № 10, С. 34-38.

10. Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы административного права. М.,

2011. С. 6

11. Куракин А.В. Административное право: проблемы теории и перспективы развития. М., 2013. - 385 с.

12. Куракин А.В. Компетенция полиции в сфере реализации законодательства об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 624-630

References

1. Sharafutdinov A.Sh. Proizvodstvo po delu ob administrativnom pravonarushenii v otnoshenii neustanovlennykh lits // Aktual'nye problemy gosudarstva i obshchestva v oblasti obespecheniya prava i svobod grazhdanina. Ufimskii yuridicheskii institut MVD. 2015. № 18-4. S. 34-37.

2. Forma otchetnosti 1-AP UMVD Rossii po g. Kaluge Kaluzhskoi oblasti za 2014-2016 gg.

3. Punkt 3 Postanovleniya Plenuma Verkhovnogo Suda RF ot 24.03.2015 N 5. "O nekotorykh voprosakh, voznikayushchikh u sudov pri primenenii Kodeksa Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh" // SPS «Konsul'tant Plyus».

4. Proekt 953398-6 Federal'nogo zakona «O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii v svyazi s prinyatiem Federal'nogo zakona «O vnesenii izmenenii v Ugolovnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii i Ugolovno-protsessual'nyi kodeks Rossiiskoi Federatsii po voprosam sovershenstvovaniya osnovanii i poryadka osvobozhdeniya ot ugolovnoi otvetstvennosti» vnesennyi v Gosudarstvennuyu Dumu Federal'nogo sobraniya RF predsedatelem Verkhovnogo suda RF (tekst po sostoyaniyu na 31.07.2015 g.) // SPS «Konsul'tant Plyus». Proekty pravovykh aktov.

5. Ofitsial'nyi otzyv ot 10.12.2015 g. № 8390p-P4 Pravitel'stva RF na proekt federal'nogo zakona 953398-6 ot 31.07.2015 g. "O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii v svyazi s prinyatiem Federal'nogo zakona "O vnesenii izmenenii v Ugolovnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii i Ugolovno-protsessual'nyi kodeks Rossiiskoi Federatsii po voprosam sovershenstvovaniya osnovanii i poryadka osvobozhdeniya ot ugolovnoi otvetstvennosti" // SPS «Konsul'tant Plyus». Proekty pravovykh aktov.

б- Zaklyuchenie Pravovogo upravleniya Apparata Gosudarstvennoi Dumy Federal'nogo sobraniya RF ot 1б.02.201б N 2.2-1/711 "Po proektu federal'nogo zakona N 953398-6 "O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii v svyazi s prinyatiem Federal'nogo zakona "O vnesenii izmenenii v Ugolovnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii i Ugolovno-protsessual'nyi kodeks Rossiiskoi Federatsii po voprosam sovershenstvovaniya osnovanii i poryadka osvobozhdeniya ot ugolovnoi otvetstvennosti" // SPS «Konsul'tant Plyus». Proekty pravovykh aktov.

7. Shchepalov S.V. K voprosu o sovershenstvovanii protsessual'noi formy administrativnogo sudoproizvodstva // Rossiiskaya yustitsiya. 2014. N 8, S. 29-32.

8. Il'in A.V. K voprosu o vozmozhnosti sushchestvovaniya administrativnogo sudoproizvodstva kak otdel'noi protsessual'noi formy // Zakon. 2013. N 4, S. 119-129

9. Mikulin A.I. Printsip sostyazatel'nosti v proizvodstve po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh. // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo, 2010, № 10, S. 34-38.

10. Kostennikov M.V., Kurakin A.V. Aktual'nye problemy administrativnogo prava. M., 2011. S. 6

11. Kurakin A.V. Administrativnoe pravo: problemy teorii i perspektivy razvitiya. M., 2013. - 385 s.

12. Kurakin A.V. Kompetentsiya politsii v sfere realizatsii zakonodatel'stva ob administrativnykh pravonarusheniyakh // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2013. N 6. S. 624-630