О перспективах "европейской обороны"

март 2018 г.

Выпуск 48

ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ

О ПЕРСПЕКТИВАХ «ЕВРОПЕЙСКОЙ ОБОРОНЫ»

Владимир Чернега,

ведущий научный сотрудник РАН, доктор юридических наук, Чрезвычайный и Полномочный Посланник

Ключевые слова: Европа; ЕС; европейская оборона; НАТО; ЗЕС; инициатива Макрона.

Идее «европейской обороны» (то есть коллективной обороны европейских государств) уже много лет, она восходит своими корнями еще к началу холодной войны. Европейская интеграция в рамках ЕЭС - ЕС сопровождалась периодическими всплесками повышения интереса к ней, а с конца 80-х годов и попытками как-то продвинуться по пути ее воплощения в жизнь. Новый импульс этому процессу был придан недавно, 13 ноября 2017 г., когда 23 из 28 государств - членов ЕС согласовали совместную инициативу о присоединении к Постоянному структурированному сотрудничеству ЕС по вопросам обороны (PESCO), учрежденному Лисабонским договором 2007 г. Соответствующий документ был передан Верховному представителю по иностранным делам и политике безопасности ЕС Ф. Могерини.

Европейские СМИ представили это событие как «революционный шаг», направленный на создание автономной «европейской обороны» «параллельно» НАТО. Французская газета «Фигаро», например, сочла, что, наконец, начала осуществляться «старая европейская мечта» об «эмансипации» (от США) в оборонной области. Итальянская «Ла Стампа», хотя и отметила, что до более продвинутого этапа формирования «европейской армии» еще очень далеко, вместе с тем выразила уверенность, что существовавшие до сих пор намерения по поводу коллективной обороны стран ЕС вскоре начнут воплощаться в конкретные проекты1. Ф. Могерини, со своей стороны, охарактеризовала произошедшее как «исторический момент в жизни Европы»2.

Прежде чем рассмотреть реальные перспективы данной инициативы, стоит все же коротко напомнить об историческом генезисе «европейской обороны». Еще в 1948 г. Бельгия, Великобритания, Люксембург, Нидерланды и Франция учредили Западноевропейский союз (ЗЕС) со штаб-квартирой в Брюсселе, который затем объединил в различных статусах 28 государств континента. Сфера деятельности ЗЕС не ограничивалась военными вопросами, но фактически он создавался именно для целей коллективной обороны (от «советской угрозы»). Однако, как известно, в 1949 г. был создан Североатлантический альянс, что, по сути, сделало ЗЕС ненужным. Он оставался в эмбриональном состоянии вплоть до 90-х годов, когда была предпринята попытка придать ему активную роль на Балканах, в частности,

1 Le Figaro, 13.11.2017; La Stampa, 14.11.2017.

2 https://www.europeL.fr/international/la-dedense-europenne-commence-a-prendre-forme-3369401,23.11/2017

путем размещения в ряде мест этого региона под эгидои ЗЕС полицейских сил. Автор, работавший в то время в Посольстве РФ в Бельгии и отвечавший за контакты с ЗЕС, помнит оптимизм, царивший в организации по поводу ее будущего. Но в 1998 г., в рамках Общей политики в области внешней политики и безопасности ЕС (РЕБС), была учреждена Политика в области безопасности и обороны (РЕББ), что означало концентрацию соответствующих полномочий и возможностей внутри объединения. Сохранение ЗЕС окончательно теряло смысл и уже в 2000 г. было принято решение о передаче в ЕС большинства его функций и структур (в частности, Спутникового центра и Института исследований в области безопасности). В 2011 г. он окончательно прекратил свое существование.

В 1952 г. по инициативе премьер-министра Франции Р. Плевена была предпринята попытка образовать «Европейское оборонительное сообщество» в составе Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. Целью было сформировать единую «европейскую армию», в которую был бы интегрирован бундесвер. Речь шла, таким, образом, о более продвинутом проекте по сравнению с ЗЕС. По иронии судьбы именно французский парламент, отказавшись в 1954 г. ратифицировать соответствующий договор, похоронил этот проект.

Парадоксальным образом позже именно идея создания «европейской армии», а не «европейской обороны» быстрее приобрела какие-то зримые очертания. Ее воплощала сначала франко-германская бригада, сформированная в 1989 г., а с 1992 г. - «Еврокорпус», образованный на ее основе. Кроме Франции и Германии, в этом проекте приняли участие Бельгия, Люксембург и Испания. Теоретически «Еврокорпус» насчитывал около 60 тыс. человек, однако, за исключением упомянутой бригады численностью 6 тыс. человек, а также штабных и тыловых структур численностью 1,2 тыс. человек, размещенных в Страсбурге, эти силы находились под национальным командованием.

В 2002 г. «Еврокорпус», по инициативе Франции и Германии, был переименован в «Европейский корпус быстрого реагирования». Считать его реальным прообразом автономной «европейской армии» было бы, однако, преувеличением, во-первых, из-за отмеченного сохранения большинства составляющих его сил в подчинении государств-членов, во-вторых, из-за зависимости от НАТО в сборе разведданных, планировании операций, логистике, особенно транспортной. Впрочем, даже официально этот «корпус», в соответствии с соглашением, заключенным в 1993 г., находится в распоряжении Альянса. В 1998-1999 гг. отдельные его кон-

Выпуск 48

март 2018 г.

ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ

тингенты участвовали в натовских операциях в Югославии, в 2000 г. его командующий возглавлял штаб сил Альянса в Косово (KFOR)1.

«Европейская оборона» после ликвидации ЗЕС и передачи его функций и структур в ЕС также не превзошла стадию эмбриональных структур. Упомянутое выше PESCO, которое должно было заработать еще в 2010 г., по большому счету представляло собой «пустую раковину». Да и более широкая PESD, преобразованная в 2009 г. в PESDC (Общая политика в области безопасности и обороны), не могла похвастаться особыми достижениями. По сути, единственным реальным проявлением ее существования явилось направление ряда военных, полицейских или гражданских контингентов под эгидой ЕС в некоторые конфликтные зоны в рамках миротворческих и так называемых гуманитарных миссий.

Первая такая операция, названная «Артемис», была проведена, в соответствии с резолюцией 1484 СБ ООН, в июне-сентябре 2003 г. в Конго (Браззавиль) с целью обеспечения охраны лагерей беженцев. В настоящее время ЕС проводит шесть операций, где задействованы военные и полицейские силы: в Средиземном море (борьба с переправкой в Европу мигрантов); в Центрально-Африканской Республике (стабилизация ситуации); в Мали (обучение правительственных войск); в Сомали (обучение правительственных войск); вблизи побережья Сомали (борьба с пиратством); в Боснии и Герцеговине (поддержание мира)2. Но все они осуществляются контингентами, выделенными государствами-членами или даже странами, не входящими в ЕС, как, например, Украина или Грузия.

Вместе с тем в 2004 г. в ЕС, по линии PESD, было создано Европейское агентство по вопросам обороны, которое должно было продвигать совместные проекты в области вооружений. Однако масштабы деятельности Агентства до сих пор не впечатляли: в 2016 г., например, в нем работали 120 человек, а его годовой бюджет составлял 30 млн евро. Для сравнения: в Управлении вооружений Франции в том же году были заняты 10 тыс. человек, а его бюджет превышал 10 млрд евро3.

Интерес в ЕС к «европейской обороне» возрос после Брекзита, но особенно после избрания президентом США Д. Трампа с его лозунгом «America first» и критикой НАТО, а также европейских государств-членов за недостаточные расходы на оборону. Эти высказывания очень встревожили европейские элиты, ведь до сих пор натовский «зонтик», в основном существовавший на деньги США, позволял их странам существенно экономить на указанных расходах.

Как известно, на сегодняшний день лишь несколько не самых больших государств - членов Альянса выполняют принятое в нем обязательство о поддержании военных бюджетов на уровне 2% ВНП. Франция, например, даже после принятия соответствующего решения при президенте Ф. Олланде едва «дотягивает» до 1,77%. Президент Э. Макрон обещал достичь необходимых 2%, но лишь в 2025 г. Если же суммировать военные бюджеты всех европейских государств НАТО (в долларах США), то в 2016 г. они исчислялись 219 млрд, а в США - 607 млрд. При Д. Трампе американские военные расходы выросли в

2017 г. до 635 млрд . При этом совокупный ВНП данных государств сравним с ВНП США. Конечно, без Великобритании он будет уступать последнему, но даже в этом случае не настолько, чтобы оправдывать указанную разницу в военных расходах.

Помимо Брекзита и «фактора Трампа», на настроения европейских элит повлияли угроза со стороны международного исламского терроризма, а также конфликт на Украине и связываемый с ним фактор пресловутой «российской угрозы». Модернизация вооруженных сил России и их возможности, продемонстрированные в Сирии, стали еще одним предлогом для ее раздувания.

Отсюда отмеченная выше попытка придать «европейской обороне» новый импульс. Инициатором выступила как раз Франция. Кроме указанных выше факторов, в ее случае определенную роль сыграл опыт вооруженной интервенции, вместе с Великобританией, в Ливии в 2011 г., причем обе страны не смогли обойтись без американской поддержки. К этому надо присовокупить неспособность Франции без США осуществить прямое военное вмешательство в Сирии на стороне анти-асадовской оппозиции, за которое ратовал президент Ф. Олланд, наконец, ограниченность ее военных ресурсов, проявившуюся в ходе операций французских ВС в Чаде, Мали и Нигере, которые начались в 2014 г. и длятся до сих пор.

Все это побудило Париж взять на себя роль лидера в продвижении «европейской обороны». По его расчетам, помимо прочего, это могло бы помочь мобилизовать ресурсы ЕС на проведение операций, которые служили бы интересам Франции. В марте 2016 г. в Версале на встрече руководителей Франции, Германии, Италии и Испании, на которой в контексте кризиса ЕС была озвучена идея «разноскоростной Европы», одновременно, с подачи Ф. Олланда, было заявлено о необходимости начать строить такую «оборону». Однако серьезных практических шагов за этим не последовало.

При президенте Э. Макроне в июне 2017 г. Франция совместно с Германией предложила учредить Фонд европейской обороны. Эта инициатива немедленно получила поддержку Еврокомиссии в лице ее председателя Ж-К. Юнкера и Ф. Могерини. В сентябре 2017 г. Э. Макрон в своем выступлении в Сорбоннском университете представил развернутую программу усиления и углубления евроинтеграции на основе идеи «разно-скоростной Европы», а также выдвинул несколько конкретных предложений, касающихся «европейской обороны». В частности, президент предложил создать к 2021 г. Общие силы вмешательства и выработать для них Общую стратегию. Он пригласил «добровольцев» из армий государств ЕС приезжать на стажировки во французские ВС, в ходе которых они бы участвовали в работе по добыче разведданных, планировании операций, организации тылового обеспечения и т.п. В целях сближения разведывательных служб было предложено создать Европейскую разведывательную академию5.

Франко-германское согласие, поддержка Э. Макрона со стороны А. Меркель сыграли важнейшую роль в принятии инициативы 13 ноября. Следует, однако,

1 https./www.toureleurope.eu/actualite/la-politique-de-securite-et-de-defense-commune-osdc.html

2 Ibid.

3 https://www.bruxelles2.eu/2016/05/09echec-de-lagence-

europeenne-de-defense-est-il-irremedible ?

Le Point, 12.12.2016; Planetoscope-Statistiues- https://www. planetoscope.com/coomptes.publiaues/916-depenses-militaires-de-la-france.html

5 https://www.elisee.fr/declarations/articles-du-president, 27.09.2011

март 2018 г.

Выпуск 48

ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ

отметить, что, несмотря на громкие заявления, она направлена не столько на строительство «европейской обороны» как таковой, сколько на кооперацию в области разработки и производства вооружений, причем одной их главных целей является экономия средств в результате унификации важнейших их типов в европейских ВС. Именно на это нацелен Фонд европейской обороны, который должен начать функционировать в 2019 г. после утверждения его Европарламентом. Первые два года его бюджет будет составлять 500 млн евро, в 2021 г. он должен увеличиться до 1-1,5 млрд. Как ожидается, Фонд будет также привлекать инвестиции государств-членов - до 5 млрд евро в год1. Приоритетным направлением для него будет отбор совместных проектов и финансирование соответствующих НИОКР. Унификация, по расчетам Еврокомиссии, должна в будущем, в масштабах всего ЕС, ежегодно обеспечивать экономию средств на сумму от 20 до 100 млрд евро2.

Столь широкая «вилка» говорит, кстати, о большой степени неопределенности, связанной с достижением этой цели. До сих пор европейские оружейные компании не проявляли особой склонности к кооперации и унификации. Во-первых, по ряду видов вооружений они конкурировали и продолжают конкурировать друг с другом, особенно на международном рынке, во-вторых, приоритеты их стран в военной области весьма различаются3.

Главное, однако, не в этом. Кооперация в сфере вооружений, при всей ее важности, не равнозначна «европейской обороне», которая требует, как минимум, тесного сотрудничества вооруженных сил на основе соответствующих соглашений и структур, координирующих это сотрудничество. По максимуму необходимы объединенное командование, согласованная военная доктрина и стратегия, общие силы и инфраструктура для проведения тех или иных операций. Камнем преткновения на этом пути является, как и ранее, существование Североатлантического альянса, у которого все это давно имеется. Следует напомнить, что, согласно ст. 28 А Лисабон-ского договора 2007 г., для государств ЕС, одновременно являющихся членами НАТО (25 из 28), Альянс является «фундаментом коллективной обороны и инстанцией по ее осуществлению». Изменение этой статьи требует единодушного одобрения всех членов ЕС, которое, с учетом очевидного пронатовского настроя ряда стран, в частности Польши, Балтийских государств, Нидерландов, вряд ли достижимо. Тенденция к сохранению «трансатлантических уз», хотя и ослабла, все еще, судя по всему, остается преобладающей и в Германии4.

Не случайно А. Меркель неоднократно подчеркивала, что НАТО в любом случае остается «полезной» организацией. Впрочем, Э. Макрон также счел необходимым несколько раз высказаться в том же духе. По его словам, «европейская оборона» должна создаваться «в дополнение» к Альянсу. Более того, последнему нужно придать «второе дыхание»5. Но это, с учетом отсутствия

у ЕС необходимой инфраструктуры и логистики, заранее ставит такую оборону в зависимость от НАТО, контролируемой США, и по большему счету придает ей маргинальный характер. Такой расклад объясняет, почему Альянс поддерживает некоторое ее усиление. Последнее, с одной стороны, по существу увеличивает финансовые и человеческие ресурсы под его контролем, с другой - позволяет де-факто вовлечь в натовскую орбиту нейтральные государства ЕС - Австрию, Финляндию и Швецию.

В связи с этим стоит отметить, что в еще в 2002 г. НАТО и ЕС приняли совместную декларацию о сотрудничестве, которая позволяла последнему использовать штабы Альянса для своих операций. В дальнейшем сотрудничество на основе натовских органов и структур не переставало углубляться. На саммите НАТО в июле 2016 г. в Варшаве и после него Альянс и ЕС приняли сразу несколько совместных деклараций и других документов, в которых перечислялись новые шаги, направленные на усиление взаимодействия между ними, в том числе в военной области. Особое внимание в них уделялось противодействию терроризму, а также киберугро-зам и гибридным войнам, источниками которых, как известно, Альянс считает Россию6.

Довольно противоречиво выглядит отношение к «европейской обороне» общественного мнения в ЕС. С одной стороны, угроза международного исламского терроризма, конфликт на Украине, война в Сирии привели к повышению интереса к теме общей политики в области безопасности и обороны. В 2007 г., например, лишь 2% граждан считали ее важной, в 2017 году - 10%. Более того, в 2017 г. 44% опрошенных полагали, что ЕС должен быть активнее в этой области. Вместе с тем главными своими озабочен-ностями европейцы назвали иммиграцию, внутренний терроризм, экономические и финансовые проблемы, безработицу, а не внешние угрозы. Лишь 9% включили в число приоритетных проблем повышение веса ЕС в мире7. Симптоматично также, что даже в крупных странах ЕС большинство граждан полагаются в вопросе защиты от внешних угроз на НАТО. В Германии, например, таковых 67%, во Франции - 58%. В Польше же и Нидерландах этот показатель достигает 78-79%8.

Таким образом, «революционный шаг», сделанный 13 ноября 2017 г., в обозримом будущем вряд ли приведет к радикальным сдвигам в нынешней военной политике ЕС. Скорее дело ограничится созданием некоторых предпосылок для строительства «европейской обороны», в частности, определенным сокращением зависимости от США в области производства вооружений и создани-

1 La Stampa, 14.11.2G17.

2 Htttps:www.vie-publique.fr/actualiye/alaune/union-europenne-commision-lance-fonds-defense.html- 15.G6.2G17

3 См. например: https://www.capital.fr/economie-politique/ berlin-et-paris-oeuvrent-a-un-fonds-europeen-de-defense-dit-von-der-leyen-1231887

4 Der Tagesspiegel, G6.12.2G17.

5 Frankfuter Allgemeine, 11.G9.2G17; Handelsblatt, 24.G9.2G17;

https://www.elisee.fr/discours/articles-du-president-3G.G8.2G17

6 См. например: Ensemble commun de nouvelles propositions en vue de la mise en œuvre de la Déclaration commune signée par le Président du Conseil européen, le Président de la Commission européenne et le Secrétaire général de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord// https://www.nato.int/cps/fr/natohq/official_ texts149522.html ? selected.ocale=fr

7 Dumoulin A., Manigart Ph. Opinions publiques et politique européenne de sécurité et de défense commune6 acteurs, positions, évolutions. Bruxelles, Bruylant, 2010, p ; 238-239 (538 p.) ; Eurobaromètre Standard 88. Automne 2017. L'opinion publique dans l'Union européenne, novembre 2017, p. 4 ; Eurobaromètre spécial du Parlement européen. A deux ans des élections européennes 2019, avril 2017, p. 10.

8 https//www.eractiv.fr/section/l-europe-dans-le-monde/ newsmajority-of-germans-wouldnt-support; defending-nato-allies-in-russia-conflict

lO

Выпуск 48

март 2018 г.

ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ

ем новых эмбриональных структур. Кроме того, даже небольшое продвижение по этому пути создает предлог для непопулярного увеличения военных расходов в государствах-членах, которого требуют США.

В связи с данным прогнозом стоит сослаться на выводы прошедшей в Европейском парламенте в марте 2018 г. конференции на тему «Сможет ли действительно Европейский союз прийти к общей политике в области безопасности?», в которой автору этих строк довелось участвовать. Как докладчик - представитель Австрии, председательствовавшей в тот момент в ЕС, так и выступавшие евродепутаты, единодушно констатировали, что из трех этапов, ведущих к автономии ЕС в военной области - общая политика в области обороны, коллективная оборона, «европейская армия» - ЕС пока не преодолел даже самый первый.

В более далекой перспективе будущее «европейской обороны» будет зависеть, с одной стороны, от того, преодолеет ли ЕС нынешний кризис и ускорит движение по пути интеграции (а это, помимо прочего, будет определяться эффективностью франко-германской «оси»), с другой стороны, отношениями с США. Последние же, в свою очередь будут детерминироваться тем, насколько глубокой и длительной является тенденция в политике США, воплощаемая Д. Трампом. Возможное снижение уровня конфронтации и усиление взаимодействия между ведущими странами ЕС и Россией в контексте общих проблем также может сыграть свою роль в определении реальных параметров движения, обозначенного соглашением 23 государств.

СЕКЬЮРИТИЗАЦИЯ

МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В ЕВРОПЕ: ОСОБЕННОСТИ ВЗГЛЯДА ИЗ РОССИИ

Марк Симон,

ведущий научный сотрудник Центра теоретической и прикладной политологии РАНХиГС

Ключевые слова: международная миграция; беженцы; миграционная политика; секьюритизация; безопасность границ; ЕС; Россия.

Несмотря на то что начиная с весны 2015 г. миграционная ситуация в Европе описывается преимущественно в терминах «кризиса» и кажется беспрецедентной, модус ее восприятия со стороны европейских управленческих структур имеет вполне определенную преемственность. Перцептивная конфигурация1, в соответствии с которой массовый приток беженцев и соискателей убежища интерпретируется чуть ли не как главная угроза социально-экономической и политической стабильности Евросоюза, является прямым следствием наблюдаемой с середины 1980-х годов последовательной секьюритизации2 имми-

1 В терминах Пьера Бурдье, см.: Бурдье П. (2007) Социология социального пространства / Пер. с франц.; отв. ред. перевода Н.А. Шматко. - М.: Институт экспериментальной социологии; СПб.: Алетейя. C. 24.

2 Концепция «секьюритизации» была разработана теоретика-

ми Копенгагенской школы международных отношений - Барри Бузаном и Оле Вейвером (см.: Buzan, B., Waever, O., De Wilde, J. (1998) Security: A New Framework for Analysis. Boulder, CO: Lynne Rienner; W^ver, O. (1995). Securitization and desecuritization // On Security. Ed. by R. Lipschutz. N.Y.: Columbia University Press).

грации из третьих стран. Побочным эффектом интенсификации усилий по устранению барьеров на пути трудовой мобильности внутри Европейского экономического сообщества3 стала одержимость безопасностью «внешних» границ. Сотрудничество государств - членов ЕС в области общей миграционной политики, осуществляемое

Эта концепция подразумевает придание какому-либо явлению статуса экзистенциальной угрозы, в результате которого исполнительная власть получает экстраординарные полномочия для «обеспечения безопасности». Термин «секьюритазация» отсылает, прежде всего, к дискурсивному измерению процесса артикуляции угроз, а не отражению «объективно» наличествующей реальности. Само по себе помещение того или иного явления в оптику «безопасности» (взгляд сквозь «полицейские очки») - это не просто реакция на существующее положение вещей, но, напротив, форма активного воздействия на социальную реальность. В последние годы теория «секьюритизации» активно применяется в миграционных исследованиях. См., например: Huysmans, J. (2000) 'The European Union and the Securitization of Migration', Journal of Common Market Studies 38 (5): P. 751-77; Neal A.W. (2009) Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX, Journal of Common Market Studies, 47 (2): P. 333-356; Van Munster, R. (2009) Securitizing Immigration: The Politics of Risk in the EU. Basingstoke and New York, NY: Palgrave Macmillan.

3 Необходимость такого рода интенсификации была зафиксирована прежде всего в Едином Европейском Акте (1986).