Совершенствование методологии формирования системы стратегических приоритетов социально-экономической политики региона

М. А. Пономарёва, Р. В. Шеховцов, Л. Р. Хайбуллин

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОЛОГИИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРИОРИТЕТОВ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ

ПОЛИТИКИ РЕГИОНА

Аннотация

В статье обосновывается необходимость совершенствования используемых в российской практике подходов к определению стратегических приоритетов социально-экономического развития региона, показаны место и роль системы приоритетов в процессе разработки социально-экономической политики региона, рассмотрена зарубежная практика и подходы к формированию приоритетов социально-экономического развития региона, предложены основные направления совершенствования методологии формирования согласованной системы приоритетов социально-экономического развития региона.

Ключевые слова

Регион, социально-экономическая политика региона, стратегические приоритеты развития, стратегическое управление, социально-экономическое развитие.

2016 № 1

M. A. Ponomariova, R. V. Shekhovtsov, L. R. Khaibullin

IMPROVEMENT OF METHODOLOGY OF FORMATION OF STRATEGIC PRIORITIES SOCIO-ECONOMIC POLICY OF REGION

Annotation

The necessity of improving susche-sponding today in the Russian practice approaches to the definition of strategic priorities of socio-economic development of the region; shows the place and role of system of priorities in the general procedure of development of socioeconomic policies in the region, considered foreign practice and approaches to their identification; basic directions of improvement of methodology of formation of a coherent system of priorities of socio-economic development of the region.

Keywords

Region, socio-economic policy in the region, development of strategic priorities, strategic management, socio-economic development.

Проблема определения системы приоритетов экономической политики, реализуемой в российских регионах, является одной из ключевых в рамках развивающего стратегического управления в Российской Федерации и ее субъектах. Объективно выделение приоритетных направлений социально-экономического развития региона (как и страны в целом) обусловлено ограниченностью имеющихся ресурсов как бюджетных, так и частного сектора. Это требует их целенаправленной аккумуляции на относительно небольшом количестве «точек роста» региональной экономики, которые могли бы дать максимальную отдачу за счет реализации мультипликативных эффектов.

Однако выбор приоритетов — это не только концентрация всегда ограниченных ресурсов на тех или иных первоочередных проблемах, но и возможность гибко реагировать и «настраивать» систему стратегического управления исходя из меняющихся внешних условий и целей управления верхнего уровня. Например, в европейской практике существует такое понятие, как «движущаяся цель», суть которого состоит в замене жестких планов (программ проектов) достижения поставленных целей системой приоритетов, «...чтобы принципы эко-

номического развития были успешными, важно, чтобы они имели приоритеты и были в состоянии демонстрировать потенциальный положительный длительный экономический результат своих мероприятий — прямых или косвенных, кратко-, средне- или долгосрочных» [5]. Однако в российской практике определение таких приоритетов связано с целым набором трудностей и противоречий, среди которых, в частности, отсутствие единого методологического подхода формирования обоснованных приоритетов реализуемой политики. До настоящего времени большинство регионов определяли такие приоритеты скорее интуитивными, экспертными методами, что часто приводило к закреплению из года в год одних и тех же приоритетов, имеющих чаще всего отраслевую природу. В результате, выбранные приоритеты не зависели от меняющихся внешних обстоятельств и абсолютно не отражали реально реализуемую государственную политику.

Решение проблемы разработки и выбора приоритетов особенно актуализировалось в современных условиях, когда в РФ и регионах запущен процесс корректировки принятых стратегий долгосрочного развития и разработки новых на период до 2030 г., учитывая

фундаментальные изменения в геополитике, макроэкономике и научно-техническом развитии, а также накопленный в РФ опыт [7].

Методология определения приоритетов экономической политики региона не может рассматриваться и применяться изолированно от всего процесса разработки, поскольку приоритеты являются одним из элементов экономической политики, они напрямую зависят от системы целеполагания социально-экономического развития региона и должны быть вписаны в общий алгоритм ее разработки. Кроме того, приоритеты должны максимально учитывать внутрирегиональные мультипликативные эффекты и быть увязанными с общенациональными приоритетами.

В самом общем виде экономическая политика представляет собой систему принципов, целей и мер, реализуемых правительством (органом исполнительной власти) в отношении ресурсов, процессов и качества функционирования и развития экономики. Экономическая политика — это:

- система действий государственных институтов, нацеленных на изменение сложившейся ситуации в социально-экономической сфере, корректировку тех или иных протекающих в ней процессов [2] (В. Ойкен);

- государственное регулирование таких независимых переменных, как предельная склонность к потреблению и сбережению, ставки процента и т. д., а через них — занятость и национальный доход [2] (Дж. Кейнс);

- генеральная линия действий и совокупность мер, проводимых правительством от лица государства в области производства, распределения, обмена, потребления, накопления, экспорта, импорта экономического продукта в стране. Складывается из бюджетной, структурной, инвестиционной, ценовой, финансово-кредитной, внешнеэкономической, социальной, институциональной

политики, а также политики в области труда и занятости [4].

Таким образом, экономическая политика является инструментом, способом осуществления государственного регулирования экономики. По определению, ее основной, общей целью является обеспечение стабильного и непрерывного социально-экономического развития местного сообщества за счет реализации ряда мер, направленных на предотвращение или сглаживание возможных негативных явлений и процессов. Данная общая цель должна быть конкретизирована на каждом этапе управленческого цикла в зависимости от складывающейся в регионе и внешнем мире ситуации.

Конкретизация целей экономической политики на каждом этапе возможна путем анализа сложившейся социально-экономической ситуации и ее прогноза по основным макроэкономическим показателям. Так как классическими целями государственного регулирования экономики является обеспечение «устойчивого роста производства, поддержание эффективного размера занятости, стабилизация уровня цен и обеспечение внешнеторгового баланса» [8], то наиболее общими объектами экономической политики государства соответственно являются экономический рост, инфляция, безработица и инвестиционная активность. Определение же конкретных целей экономической политики региона на очередном этапе управленческого цикла может осуществляться укрупненно на основе анализа динамики показателей, характеризующих данные объекты. Хотя в настоящее время количество объектов государственного регулирования может рассматриваться более широко: сегодня сюда включают условия конкуренции, внешнеэкономические связи, окружающую среду, НИОКР и инновации, образование и человеческий потенциал, социальные отношения и др. [1].

Сегодня в большинстве развитых стран и российских регионов принято использовать концепцию устойчивого развития как основу для определения целей, задач и приоритетов экономической политики. Уже понятно, что развитие экономик регионов не только тесно взаимосвязано с социальной и экологической подсистемами, но экономическая политика не может быть эффективно реализована без решения существующих социальных и экологических проблем территорий. Их решение может способствовать более эффективному экономическому росту, а недостаточный учет социальных и экологических последствий принимаемых на регио-

нальном уровне управленческих решений может привести к серьезному экономическому ущербу в будущем, что подрывает возможности устойчивого развития [6].

Таким образом, система приоритетов фактически должна определяться на основе анализа реально складывающейся ситуации в регионе, который должен быть осуществлен на основе показателей, характеризующих основные сферы (объекты) государственного регулирования экономики, с учетом установленных общефедеральных приоритетов развития. Схематически это можно представить следующим образом (рис. 1).

Экономическая политика государства

Разработка экономической политики региона

о о

г л а

1. Цель(и) ^  2. Объекты ¡^

Общая

Стабильное поступательное

1. Повышение конкурентоспособности экономики РО.

2. Пространственное развитие региона.

3. Повышение качества жизни населения.

- система отраслей и рынков;

- конъюнктура и цены;

- рынок труда;

- инвестиционная сфера;

- НИОКР;

- социальная сфера;

- внешнеэкономическая деятельность;

- окружающая среда и

др.

3. Показатели

- отбор групп показателей, характеризующих состояние выделенных объектов экономической политики;

- стратегический анализ развития региона по отобранным группам показателей;

- прогноз основных показателей социально-экономического развития региона (по группам показателей, характеризующих объекты экономической политики);

- выделение основных проблем развития региона с учетом внутренних условий и вызовов внешней среды

4. Приоритеты

- формирование рабочей системы приоритетов социально-экономического развития региона;

- обсуждение начальной системы приоритетов с региональным сообществом (органами власти, бизнесом, некоммерческими организациями, вузами и другими заинтересованными субъектами);

- корректировка и формирование окончательной системы приоритетов

1. Разбиение приоритетов на группы:

- в сфере совместных задач (федеральных и региональных);

- в сфере стратегических задач РФ в регионе;

- в социальной сфере.

2. Обеспечение принципа концентрации ресурсов

на приоритетах (подход «многое для малого», отбор 3^4 основных приоритетов).

3. Акцент на приоритетах развития.

" 5. Стратегия 6. Прогр аммы Е * 7. Проекты

Рисунок 1 — Место и связь процедуры определения приоритетов в процессе разработке социально-экономической политики региона

Как видно из схемы, представленной на рисунке 1, приоритеты определяются в несколько этапов. В первую очередь, на основе осуществленного анализа существующих статистических данных, отражающих состояние основных объектов (сфер) регулирования в регионе, а также осуществленного прогноза их возможного изменения в долгосрочной и среднесрочной перспективах, необходимо сформировать первоначальную систему приоритетов. В этой ситуации используется аналитический инструментарий в рамках общего стратегического анализа, который включает в том числе анализ изменений внешней среды и выявление соответствующих угроз для региона, а также анализ имеющегося социально-экономического потенциала. На его основе определяются основные проблемы в развитии региона, которые могут быть положены в основу «рабочей» системы приоритетов.

Следует отметить, что в практике стран ЕС [3] приоритетность реализуемой социально-экономической политики является обязательным условием ее гибкости. Такая гибкость достигается тем, что жестко определяется только стратегия развития, в которой фиксируются стратегические цель, приоритеты, основные направления и механизмы реализации. Программы же, имеющие среднесрочную перспективу, могут существенно меняться и корректироваться в зависимости от изменяющихся внешних и внутренних условий и факторов, так как программы фактически состоят из проектов, отобранных в соответствие с каждым из выделенных приоритетов. Неизменными в программах остаются только приоритеты (закрепленные в стратегии) и механизмы отбора проектов. Такая система позволяет отбирать те проекты для реализации в регионе, которые на данном этапе и при данных условиях в наибольшей степени будут способствовать реализации принятых стратегических приоритетов развития. В

российской практике осуществляется корректировка не только программ, но и самой стратегии, что связано с несовершенством механизма отбора проектов для их реализации.

Таким образом, приоритеты являются основой для формирования в дальнейшем конкретных программ, включающих набор проектов, реализуемых совместно федеральными и региональными органами власти и местным сообществом. При этом очень важно, чтобы такие проекты отбирались в соответствие с каждым из приоритетов, а сформированная система мероприятий состояла из разделов, отражающих выбранные приоритеты.

Сам процесс отбора приоритетов в российской практике стратегирования пока не имеет однозначной формализации. Как показано на схеме (рис. 1), все отобранные изначально приоритеты необходимо разбить на три составляющие: совместные федеральные и региональные приоритеты, приоритеты РФ в данном регионе, социальные приоритеты. Такая группировка приоритетов имеет важное значение для формирования систем показателей для оценки результативности программ, реализуемых в рамках каждого из приоритетов.

Определение совместных (федеральных и региональных) приоритетов имеет большое значение для обоснования условий финансирования соответствующих им программ (их проектов). Каждая программа может финансироваться через различные государственные программы, реализуемые на федеральном уровне и имеющие свои общегосударственные приоритеты экономической политики. В связи с этим необходимо определить «точки соприкосновения» между национальным и региональным уровнем, что позволит решить ряд проблем развития региона совместно с поддержкой федерального уровня. В рамках таких «пересекающихся» приоритетов федеральные и региональные

органы власти могут взаимодействовать и осуществлять совместные проекты, нацеленные на экономическое развитие.

Важным свойством отобранных приоритетов является их нацеленность на развитие. Приоритеты в части совместных задач по экономическому развитию региона должны быть направлены на создание условий для улучшения бизнес-среды, развития региональных компаний. При этом они не должны охватывать все существующие проблемы региона, но обеспечивать аккумуляцию ресурсов на ограниченный круг реально достижимых целей. Это значит, что их основная цель — это содействие развитию и обеспечение экономического роста в регионе, а не увеличение объемов текущих расходов. Это накладывает определенные требования к «характеру инвестиций в широком смысле: используются ли средства на развитие (работают на будущее) или направлены на потребление и «проедаются»» [3]. Все остальные задачи могут быть рассмотрены только как вспомогательные. Так, в практике ЕС финансирование структурными фондами региональных программ осуществляется только в том случае, если оно не включает текущие расходы, так как считается, что последние не способствуют развитию.

Здесь следует особо отметить необходимость увеличения доли так называемых «мягких мер» в общем объеме реализуемых в российских регионах проектов. «Мягкие меры» — это проекты (мероприятия), которые направлены на создание элементов «легкой инфраструктуры» экономического развития (поддерживающей развитие внутреннего потенциала, или то, что принято называть «общими условиями» для развития бизнеса, обычно выступает в форме различного виды финансовых и нефинансовых слугу реальному сектору). В зарубежной практике таким «мягким» мерам уделяется значительное внимание. Например, в Германии

фирмам предоставляются «инвестиционные гранты на организацию бизнеса, рационализацию, модернизацию, издержки перемещения при условиях выхода на рынки за пределами региона (создания роста, приводящего к чистому положительному воздействию на региональную экономику) и создания новых или сохранения рабочих мест на территориях, получивших поддержку. К «мягким мерам» также можно отнести поддержку в таких сферах, как консультирование, обучение, человеческий капитал, исследования и разработки. Во Французских Контрактах Планирования между государством и регионами (France Contracts of Plan Stat-Regions — CPERs) на долю подобных «мягких» мер приходится более 30 % интегрального бюджета» [5].

В российской же практике созданию условий путем «мягких мер» уделяется меньше внимания, акцент делается в большей степени на развитии «тяжелой инфраструктуры» (автомагистрали, железные дороги, воздушный транспорт, энергосистемы и т. д.). Однако сами по себе здания, мосты, инженерная инфраструктура хотя и являются основными элементами регионального развития, тем не менее, не всегда могут обеспечивать экономический рост. Результатом преобладания проектов по их строительству в российской практике являются, например, слабодействующие технопарки и другие элементы инфраструктуры поддержки инноваций и предпринимательства, низкая эффективность взаимодействия субъектов региональной экономики и зачастую более низкие показатели результативности программ поддержки предприятий. Так, в Ростовской области, несмотря на уже давно сформированную инфраструктуру поддержки инновационной деятельности, до сих пор не произошло качественных изменений в развитии инновационного сектора. Это говорит о том, что стратегические приоритеты разви-

тия Ростовской области и сформированные на их основе системы мероприятий (программы) не в полной мере ориентированы на развитие, что требует их пересмотра с точки зрения обеспечения оптимального сочетания «жестких» и «мягких» мер экономического развития. В частности, ориентировочно «около 30 % ресурсов структурных фондов ЕС расходуется на развитие инфраструктуры (транспорт, связь, энергетику, водоснабжение и т. п.), 30 % — на проведение политики в области занятости, образование, переквалификацию и 40 % — на инвестиции в производство, особенно в качестве поддержки малых и средних предприятий» [9].

В части совместных (федеральных и региональных) задач по экономическому развитию региона основные усилия (и соответственно интервенции) должны быть сфокусированы на создании условий для развития бизнеса: развитие действующих, создание новых компаний, формирование условий для роста инвестиционной деятельности.

Зарубежные специалисты рекомендуют использовать для определения совместных приоритетов так называемый горизонтальный (или функциональный) подход [30]. Функциональный подход предполагает выделение 4-6 функциональных (горизонтальных) приоритетов, к которым обычно можно отнести достаточно широкий круг категорий, таких как: повышение конкурентоспособности малых и средних предприятий, увеличение объема привлекаемых инвестиций (как внешних, так и внутренних), стимулирование развития экспорта, создание инфраструктуры, развитие инноваций и т. п.

Анализ программно-целевых документов стратегического управления развитием российских регионов показывает, что в регионах до сих отсутствуют четкие системы приоритетов. В некоторых документах приоритеты вообще не выделяются, а если выделяются, то сформиро-

ванные на их основе программы проектов им не соответствуют. При этом в стратегиях часто рассмотрены не приоритеты, а список проблем всех отраслей экономики, что означает использование отраслевого принципа при попытках построить систему приоритетов. Это не позволяет использовать принцип распределения ресурсов по приоритетам, так как отраслей всегда много (и ситуация в них не всегда однозначная), а выбрать узкий круг для поддержки может быть чрезвычайно сложной и неразрешимой задачей. Именно поэтому, исходя из опыта реализации региональной политики ЕС, можно сказать, что использование функционального подхода можно рассматривать как более соответствующее принципам приоритетности развития. Функциональный подход целесообразно использовать как основной, но это не означает, что регионы не могут рассматривать задачи поддержки или стимулирования развития отраслевых точек роста. Отраслевые приоритеты могут быть включены как под-приоритеты в рамках выбранных функциональных приоритетов, если реализация того или иного приоритета требует соответствующих мер в развитии той или иной отрасли.

Таким образом, вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что в российской практике разработки и реализации социально-экономической политики регионов целесообразно совершенствование процесса определения системы стратегических приоритетов развития. Основными направлениями такого совершенствование должны стать: необходимость более четкого согласования федеральных и региональных приоритетов развития, большая ориентация выбранных приоритетов и отбираемых для их реализации программ (проектов) на цели развития, оптимизация сочетания «мягких» и «жестких» мер, переход от отраслевого к функциональному (горизонтальному) подходу к выделению приоритетов.

Библиографический список

1. Бабашкина, А. М. Государственное регулирование национальной экономики. — М. : Финансы и кредит, 2006. — С. 26.

2. Капканщиков, С. Н. Государственно регулирование экономики. — М. : КНОРУС, 2006. — С. 23.

3. Проект «Поддержка развития Калининградской области». Рекомендации по актуализации федеральной целевой программы развития Калининградской области до 2010 г. // Программа сотрудничества ЕС и России (Тасис) (ЕтЮРЕЛГО/114287/С/8У/Яи).

4. Райзберг, Б. А., Лозовский, Л. Ш., Стародубцева, Е. Б. Современный экономический словарь. — 5-е изд., пере-раб. и доп. — М. : ИНФРА-М, 2007.

5. Тейлор, С. Планирование и программно-целевой подход в региональном экономическом развитии. Европейский опыт [Электронный ресурс] // Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии : материалы проекта Тасис. — Режим доступа : http://ieie.nsc.ru/~tacis/ index.htm.

6. Тяглов, С. Г., Пономарева, М. А., Жукова, И. А. Концепция устойчивого развития, межпоколенческие экстерна-лии и накопленный экологический ущерб: взаимосвязь понятий и явлений // Вестник Ростовского государственного экономического университета (РИНХ). — 2014. — № 4 (48). — С. 63-69.

7. Шеховцов, Р. В. Стратегия социально-экономического развития Ростовской области — 2020: рефлексия и необходимость обновления // Механизмы и инструменты экономического роста региональной экономики: состояние, политика и прогноз : материалы междунар. науч.-практ. конф. — Ростов н/Д : АзовПечать, 2015. — С. 58-67.

8. Экономическая политика государства: основные цели и задачи [Электронный ресурс]. — Режим доступа :

http://www.inventech.ru/lib/macro/macro-0052.

9. Юилл, Д. Основные характеристики региональной политики: Европейский опыт [Электронный ресурс]. — Режим доступа : http://ieie.nsc.ru/~tacis/ index.htm.

Bibliographic list

1. Babashkina, A. M. State regulation of national economy. — M. : Finance and credit, 2006. — P. 26.

2. Kapkanshikov, S. N. State regulation of the economy. — M. : KNORUS,

2006. — P. 23.

3. Project «Support to development of Kaliningrad region». Guidelines for updating the federal target program of development of Kaliningrad region until 2010 // EU-Russia Cooperation Programme (TACIS) (EUROPEAID/ 114287/C/SV/RU).

4. Raizberg, B. A., Lozovskiy, L. S., Starodubtsev, E. B. Modern dictionary of economics. — 5th ed. — M. : INFRA-M,

2007.

5. Taylor, S. Planning and target-oriented approach to regional economic development. European experience [Electronic resource] // Regional policy aimed at reducing socio-economic and legal asymmetry : materials of TACIS project. — Mode of access : http://ieie.nsc.ru/~tacis/index.htm.

6. Tyaglov, S. G., Ponomariova, M. A., Zhukov, I. A. Concept of sustainable development, intergenerational externalities and accumulated environmental damage: relationship of concepts and phenomena // Vestnik of Rostov State University of Economics (RINH). — 2014. — № 4 (48). — P. 63-69.

7. Economic policy of the state: main goals and objectives [Electronic resource]. — Mode of access : http:// www.inventech.ru/lib/macro/macro-0052.

8. Yuill, D. Main characteristics of regional policy: European experience [Electronic resource]. — Mode of access : http://ieie.nsc.ru/~tacis/index.htm.