Скрытым останется только тайное

Белый дом намерен расширить контроль над государственными инвестициями, распространив казначейское сопровождение с 2022 года на все значимые капвложения государства на всех уровнях. Поправки к Бюджетному кодексу об этом правительство одобрило и внесло в Госдуму. Предполагается, что казначейское сопровождение, при котором прозрачными становятся все операции с госденьгами, в том числе регионов и муниципалитетов, позволит в перспективе в автоматическом режиме блокировать «неуставные» операции. Вне казначейского контроля, впрочем, останутся безрисковые госинвестиции и операции, составляющие гостайну.

Трудами министра финансов Антона Силуанова рассматривать перемещения бюджетных инвестиций по стране с 2022 года казначейству будет существенно проще

Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ / купить фото

Правительство внесло в Госдуму поправки к Бюджетному кодексу, регламентирующие применение механизма казначейского сопровождения. Напомним, этот инструмент позволяет контролировать целевое использование бюджетных средств за счет их выделения под конкретные потребности в момент, когда они необходимы для оплаты обязательств. Речь идет об отражении на казначейских счетах всех операций с бюджетными средствами, которые получены юрлицами и ИП в виде субсидий, и бюджетных инвестиций, а также средствами, направленными на исполнение госконтрактов,— де-факто речь идет о контроле над расходованием бюджетных систем всех уровней на крупные государственные капвложения. Оценки объемов инвестиций этой группы расходятся: так, около половины федерального госзаказа приходится на стройки, что позволяет оценить капвложения в 4 трлн руб. Росстат по своей методике оценивает объем инвестиций из федерального бюджета в 1 трлн руб., столько же приходится на региональные и местные бюджеты.

Суммарно речь может идти о сопровождении нескольких триллионов рублей расходов в год.

С 2016 года казначейское сопровождение работает в соответствии с ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, где перечисляются случаи казначейского сопровождения,— при этом правила, по которым работает казначейское сопровождение и какие средства нужно контролировать, определяются законом о бюджете. Сейчас к ним относятся в том числе госконтракты — стоимостью свыше 100 млн руб., контракты с единственным поставщиком по решению президента или правительства и по гособоронзаказу — свыше 600 тыс. руб., а также взносы в уставные капиталы юрлиц и их «дочек», а также субсидии и бюджетные инвестиции юрлицам (в частности, в рамках соглашений о государственно-частном партнерстве).

Проектом предлагается предусмотреть правовые основы казначейского сопровождения непосредственно в Бюджетном кодексе, закрепив там такое понятие, как «проведение операций с денежными средствами юрлиц, физлиц и ИП после подтверждения на соответствие условиям и целям, установленным при предоставлении средств». Перенос понятия на уровень БК позволит более широко использовать механизм, распространив его в том числе на регионы и на муниципалитеты.

Периметр казначейского сопровождения в новой конструкции будет определяться как законом о федеральном бюджете, так и законами о бюджетах регионов и муниципальными актами о местных бюджетах.

При этом в Бюджетном кодексе будут предусмотрены ограничения для казначейского сопровождения: в частности, механизм не распространится на закупки, которые не несут рисков (например, с банковским сопровождением, закупки услуг, на которые установлены тарифы) или составляют гостайну (закупки ФСО, управделами президента по обеспечению деятельности президента, правительства и аппарата).

Согласно проекту, участники казначейского сопровождения будут обязаны вести раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности. Такая норма обеспечит прозрачность расходов по отдельным обязательствам за счет прямого доступа ФК к их казначейским счетам. При этом по решению правительства может быть предусмотрено расширенное казначейское сопровождение: в таком случае казначейство будет дополнительно проверять расходные декларации о структуре цены госконтракта, факты поставки товара и проверку исполнения обязательств. Предполагается, что в таком виде механизм обеспечит баланс интересов государства как собственника средств и рассчитывающего на эффективность расходов и исполнителей госконтрактов, ожидающих своевременной оплаты.

Впрочем, проектируемые поправки ограничат избыточное авансирование контрактов.

Для этого в проекте появится понятие казначейского обеспечения обязательств — речь идет о перечислении участникам казначейского сопровождения бюджетных средств в пределах суммы, необходимой для оплаты указанных обязательств на отдельном этапе исполнения соглашения или контракта. Авторы указывают, что казначейское обеспечение обязательств является эволюцией механизма предоставления средств из бюджетов бюджетной системы под «фактическую потребность». Предполагается, что суммы авансирования будут закономерно снижаться, и это позволит минимизировать образование дебиторской задолженности по расходам федерального бюджета. Как пояснили “Ъ” в Минфине, случаи применения казначейского обеспечения будут также предусмотрены в законе о федеральном бюджете.

Параллельно Минфин для недопущения финансовых нарушений для участников казначейского сопровождения запускает бюджетный мониторинг, предусматривающий их идентификацию при открытии казначейского счета и последующий контроль за операциями участников. Система будет предупреждать о рисках и в случае нарушений приостанавливать операции. Механизм, по сути, является аналогом финансового мониторинга и предполагает меры по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и распространения оружия массового уничтожения.

Для предотвращения нарушений проект предусматривает обмен недоступной до сих пор информацией между казначейством и органами контроля — ФНС, ФТС, ФАС, Росфинмониторингом, случаи и порядок обмена выносятся на уровень акта правительства.

Глава Федерального казначейства Роман Артюхин подтвердил “Ъ”, что казначейское сопровождение будет сфокусировано на бюджетных инвестициях (независимо от их формы — идет ли речь о госконтрактах, трансфертах или субсидировании). «При этом погружение норм о сопровождении в Бюджетный кодекс позволит применять этот инструмент при исполнении бюджетов всех уровней, а не только федерального: сейчас в этом вопросе существует правовая неопределенность, связанная с тем, что исполнение региональных и муниципальных бюджетов описывается региональными и местными законами, а для возможности открытия казначейских счетов юрлицам нужен федеральный закон»,— говорит чиновник. По его словам, норма о «финансировании по потребности» предполагает возможность ограничения бесконтрольного авансирования госконтрактов. Аванс перечисляется ровно в той сумме потребности, которая необходима для оплаты работ по всей цепочке кооперации. Норма о бюджетном мониторинге, по словам господина Артюхина, де-факто перенесена в проект из профильного 115-ФЗ («О противодействии отмыванию денег и финансированию терроризма»). Это связано с расширением его норм на расчеты через казначейские счета в системе казначейских платежей и предполагает расширение «квазибанковских» функций ФК. Де-факто ведомство получит в этой сфере те же полномочия, что и банки, включая возможности приостановки операций при наличии для этого достаточных оснований.

Отметим, что пока процедуры КС сохранятся в бумажной форме — электронное актирование этапов исполнения госконтрактов входит в «оптимизационный» пакет поправок к закону о госзакупках, одобренный вчера правительством, но еще не рассмотренный Госдумой, а у юрлиц—получателей бюджетных средств обязанности по цифровизации своих трансакций отсутствуют вовсе. Однако можно предполагать, что за развитием законодательства последует и замыкание бюджетного «цифрового периметра», в том числе и при казначейском сопровождении. В казначействе это предположение подтвердили.