Зарубежный опыт финансового обеспечения жилищной политики

2. Cм.: Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (с изменения -ми от 12 февраля 2001 г., 21 марта 2002 г., 10 января 2003 г., 2 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г., 16 октября 2006 г., 6 декабря 2007 г., 30 апреля, 23 июля 2008 г.).

3. Барулин С.В., Кусмарцева В.С. Оценка результативности и эффективности реализации долгосрочных целевых программ // Финансы. 2010. № 5.

4. См.: Удалов Д.В. Российские фирмы: новые тенденции развития // Вестник СГСЭУ. 2008. № 5 (24).

удк 365.2 Ф.Р. Сабирджанов

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ

На основе системного подхода к предмету исследования в статье представлен анализ зарубежного опыта организации и финансового обеспечения жилищной политики. Цель исследования - изучить успешный зарубежный опыт в этой области, а также определить пути и возможности его адаптации к российским условиям.

В основе проводимого исследования - диалектический метод, раскрывающий возможности изучения экономических явлений в их системе, развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. В работе использованы такие логические методы научного исследования, как анализ, синтез, конкретизация и сравнение.

В результате исследования выявлены и описаны целевые ориентиры жилищной политики; определены основные категории субсидий и соответствующие методы и приемы, направленные на улучшение жилищного финансирования, повышение доступности жилья и ипотечных кредитов.

Областью практического применения настоящего научного исследования является рынок жилья с точки зрения финансового обеспечения и государственной поддержки жилищного строительства. Разработанные научные положения и практические рекомендации могут использоваться федеральными и региональными органами власти, министерствами и ведомствами, осуществляющими управление сферой жилья при формировании, реализации и оценке эффективности жилищной политики.

Ключевые слова: финансовое обеспечение, жилищная политика, субсидия, ипотечный кредит.

F.R. Sabirdzhanov

FOREIGN EXPERIENCE OF FINANCIAL BACKING OF A HOUSING POLICY

The paper offers an analysis of the foreign experience of the organization and financial support of a housing policy on the basis of a systemic approach. The research aims at studying successful foreign experience in this area as well as defining ways and possibilities of its adaptation to the Russian conditions. The methodological basis of the research is the dialectic method revealing possibilities of studying economic events in their system, development, interrelation and interconditionality. The logics methods of analysis, synthesis, concretization, and comparison are used in the research. The results of the research are identification and description of target points of a housing policy, basic categories of subsidies and the corresponding methods and ways aimed at improving housing financing, increasing affordability of housing and mortgage loans. The area of practical application of the present scientific research is the housing market with respect to financial support and state support of housing construction. The theoretical suggestions and practical recommendations can be used by federal and regional authorities, ministries and departments managing the sphere of housing in formulating, realizing and assessing efficiency of a housing policy.

Key words: financial support, housing policy, subsidy, mortgage loan.

В настоящее время в России возрастает необходимость эффективного управления не только финансовохозяйственной деятельностью экономических субъектов, но и государственными расходами. Не является исключением и современная жилищная политика, успешное планирование и реализация которой позволит государству решить проблему повышения эффективности соответствующих бюджетных расходов и поиска дополнительных внебюджетных источников финансирования жилищной сферы. В этой связи изучение успешного зарубежного опыта финансирования жилищной политики позволит определить пути его адаптации к российской экономике.

Финансовая жилищная политика любой страны включает три основных элемента:

1) финансирование приобретения жилья;

2) финансирование строительства жилья;

3) государственная поддержка в обеспечении жильем семей с невысоким уровнем доходов, те. с доходами, недостаточными для получения в банках ипотечного кредита на рыночных условиях.

Разработка и внедрение эффективных механизмов жилищного финансирования по данным направлениям является основой формирования современной стратегии жилищной политики и обеспечения доступности жилья для семей с различным уровнем доходов. В боль-

шинстве зарубежных стран государство активно участвует в решении жилищных проблем своих граждан. Например, масштабы государственной помощи гражданам в улучшении их жилищных условий, оцениваемые затратами федерального бюджета на жилищную помощь, иллюстрирует в США показатель доли жилищных субсидий в ВВП, который в 2005 г. составил 0,3% [1].

Формирование жилищной политики является важнейшей частью государственной политики большинства как экономически развитых, так и развивающихся стран. Способы ее реализации, формы участия государства, масштабы и механизмы финансовой поддержки граждан зависят от множества факторов:

1) уровня экономического развития страны;

2) уровня жизни населения и его обеспеченности жильем;

3) состояния жилищного фонда страны;

4) масштабов развития ипотечного жилищного кредитования;

5) условий предоставления ипотечных жилищных кредитов;

6) состояния сферы жилищного строительства;

7) особенностей законодательства, регулирующего жилищную сферу

Опыт зарубежных стран демонстрирует некоторые общие подходы к формированию приоритетов государственной жилищной политики. При разработке стратегии жилищной политики определяются ее целевые ориентиры и выявляются те сферы жилищного рынка, которые требуют вмешательства государства: повышение уровня жилищной обеспеченности граждан, формирование нормальных условий жизни в районах постоянного проживания населения, повышение доступности жилья, стимулирование экономического роста через жилищный сектор.

Для формирования стабильного общества важно создать слой собственников жилья, а не только развивать преимущественно сектор арендного жилья. Чтобы обеспечить достижение желаемых результатов, необходимо определение основных параметров, характеризующих жилье, которое может считаться стандартным («справедливым») и которое подпадает под программу жилищного субсидирования; определение категорий лиц, соответствующих условиям программы, и критериев отбора участников программы.

В большинстве развивающихся стран, таких как Индия, Филиппины, Мексика, изначально основной целью жилищной политики было повышение качества жизни граждан путем субсидирования, обеспечение качества жилищных условий [4, с. 40 - 42]. В тех странах, где значительная часть населения проживает в условиях ниже стандартного уровня, эта цель становится приоритетной для жилищной политики. В развитых странах (США, Нидерланды, Франция), где наличие жилья, не отвечающего стандартным требованиям, не является серьезной проблемой, мероприятия жилищной политики по формированию нормальных условий жизни населения в местах постоянного проживания в основном направлены на улучшение ситуации в неблагополучных микрорайонах.

В России данный аспект государственного участия в жилищной сфере актуален для районов, признанных непригодными для проживания граждан (например,

районы Крайнего Севера), в ситуациях экологических и техногенных катастроф, для решения проблемы обеспечения нормальным жильем граждан, проживающих в ветхом и аварийном жилищном фонде.

Повышение доступности жилья требует тщательного предварительного анализа жилищного рынка и выявления причин, ограничивающих возможности граждан улучшать свои жилищные условия. Для этого оцениваются причины недостаточного объема предложения жилья на рынке: недочеты нормативной базы, проблемы экономического характера, отсутствие земельных участков для жилищного строительства с налаженной коммунальной инфраструктурой, монопольные явления в сфере жилищного строительства, неразвитость кредитования жилищного строительства и др. [3]. Анализируются причины неспособности населения приобретать жилье: низкие доходы населения; ограниченный объем предлагаемых ипотечных жилищных кредитов; недоступные для граждан с невысоким уровнем доходов условия кредитования; ориентация банков на высокодоходные слои населения; неразвитость жилищного рынка и т.д. В соответствии с результатами анализа формируются содержание и основные мероприятия жилищной политики.

Особое внимание развитию жилищного сектора уделяется в периоды после рецессии или депрессии в целях ускорения развития экономики. Так, большинство жилищных институтов в США (Федеральная жилищная администрация, Федеральное агентство) были созданы правительством сразу после экономической депрессии [5, с. 159]. Тем не менее для большинства стран с развивающейся экономикой (Польша, Венгрия и пр.) стимулирование экономического роста через жилищный сектор не может быть главной целью жилищной политики, поскольку ограниченность государственных бюджетов развивающихся стран не позволяет направлять значительные средства в жилищный сектор.

На протяжении последних тридцати лет в жилищной политике зарубежных стран наблюдались две взаимосвязанные тенденции: во-первых, расширение использования субсидий как элемента жилищной поли -тики для стимулирования спроса, а не предложения жилья и, во-вторых, изменение роли государства, которое взяло на себя функцию оказания поддержки и стимулирования развития рынков жилья. Изменения в национальной жилищной политике происходят постепенно. В некоторых странах в разных соотношениях сосуществуют финансирование государством строитель -ства жилья и государственная поддержка в обеспечении жильем семей с невысоким уровнем доходов. Так, например, во Франции 3/4 объема государственной помощи направлено на предоставление жилищных субсидий населению и 1/4 - на оказание помощи строительным организациям [4, с. 40 - 44].

Основу жилищной политики составляют различные виды субсидирования. Анализируя опыт зарубежных стран [6], выделим основные категории субсидий, связанных с жилищным финансированием, повышением доступности жилья и ипотечных кредитов.

1. Субсидирование процентной ставки по ипотечным жилищным кредитам, предоставленным на рыночных условиях.

Государство содействует снижению процентной ставки по ипотечному жилищному кредиту для заемщика путем компенсации кредитной организации разницы между рыночной и льготной процентными ставками. Разновидностями такого государственного содействия могут быть: выплата кредитору определенной части процентов или снижение процентной ставки до какого-то определенного уровня, т.е. банку компенсируется разница между рыночной процентной ставкой и уста -новленной для заемщика льготной процентной ставкой. Снижение процентной ставки может действовать в течение всего срока кредита или установленного первоначального срока или же постепенно уменьшаться в зависимости либо от роста доходов заемщика, либо от истекшего срока кредита. В определенных ситуациях субсидия подлежит возврату. Например, в США если заемщик не выполняет требования проживания в приобретаемом с помощью льготного кредита жилье в течение установленного срока (5 - 6 лет), то он должен вернуть средства субсидии. Такие субсидии могут применяться для финансирования определенного типа жилья (новых домов, ограниченных по стоимости) или предоставляться только некоторым категориям семей (тем, кто впервые приобретает жилье).

Серьезной проблемой данного вида субсидирования является оценка будущих затрат бюджета, возникающих в связи с изменением ситуации на финансовых рынках и уровня инфляции. Отметим неэффективность подхода, при котором на бюджет возлагается функция субсидирования процентной ставки по ипотечным кредитам. Процентная ставка - рыночная категория. Ее величина определяется рыночными факторами (сто -имостью для банка финансовых ресурсов, являющихся источником кредитов, оценкой рисков, присущих той или иной банковской операции, в частности ипотечному кредитованию, и др.). Кроме того, ипотечные жилищные кредиты предоставляются на длительные сроки, поэтому в условиях нестабильной экономики возможны существенные изменения на кредитно-финансовом рынке, влекущие рост рыночных процентных ставок с соответствующим увеличением бюджетной нагрузки. Это налагает дополнительный риск на бюджет, определенный риск несут и банки, так как средств, предусмотренных бюджетом на жилищную программу может не хватить, и банки будут получать только ту часть процентного платежа, которую вносит заемщик (без бюджетной компенсации). Сумму бюджетных средств, которая потребуется в будущем на программы субсидирования процентной ставки, рассчитать очень трудно, так как она во многом зависит от тенденций на кредитно-финансовом рынке.

В качестве примера страны, применяющей субсидирование процентной ставки по ипотечным жилищным кредитам, можно назвать Чехию, где было предусмотрено прямое снижение процентной ставки по кредитам на приобретение нового жилья (с начала 2005 г было прекращено субсидирование процентной ставки, так как произошло снижение рыночных процентов по кредитам до 3 - 4%) [4, с. 48 - 50]. Другой пример -Венгрия, где принято субсидирование ставок по ипотечным облигациям и прямое снижение процентной ставки по ипотечным кредитам для граждан, впервые приобретающих новое жилье. В Иордании ежегодно

выделяется ограниченное количество субсидий на покрытие процентной ставки (по кредитам с фиксированным процентом), причем будущие затраты полностью предусмотрены в бюджете.

2. Предоставление ипотечных жилищных кредитов по ставкам, ниже рыночных, за счет средств специальных фондов.

Государство в рамках жилищной политики создает специальный фонд, который предоставляет льготные кредиты на приобретение или строительство жилья. Так, в Бразилии успешно функционирует Фонд обеспечения персонала, в Индонезии государство предоставляет кредитным организациям кредиты по ставке, ниже рыночной, в Мексике действует специальный жилищный фонд, на Филиппинах предоставление ипотечных жилищных кредитов по ставкам, ниже рыночных, осуществляет пенсионный фонд. Подобные программы иногда деформируют рынок, мешают развитию рыночных финансовых институтов, поскольку ставят частные кредитные организации в худшие условия и вытесняют их с рынка жилищного финансирования семей с невысоким уровнем доходов. Полная будущая стоимость субсидии нигде в бюджете не отражена, игнорируются будущие убытки поддерживаемых государством кредитных организаций или фондов в случае невозврата кредита.

3. Создание условий для снижения процентной ставки по ипотечным жилищным кредитам путем использования льгот, связанных с выплатой процентов по ипотечному кредиту, при взимании подоходного налога.

Данный подход к жилищному субсидированию предполагает, что налогооблагаемый доход сокращается на сумму выплаченных процентов по кредиту, взятому с целью приобретения жилья или расширения уже имеющейся площади.

Недостатком этого метода является то, что самые большие субсидии получают семьи с высокими доходами, а семьи с низкими доходами в значительно меньшей степени пользуются данной льготой, поскольку они либо освобождены от уплаты подоходного налога, либо не имеют достаточных доходов для приобретения жилья.

4. Государственная поддержка жилищных сберегательных программ.

Схемы мероприятий жилищной политики, реализующих государственную поддержку жилищных сберегательных программ, построены по образцу немецкой системы стройсбережений [2, с. 80]. Участник программы получает премию в зависимости от суммы, накопленной за каждый год, причем премия может быть снята со счета только по прошествии определенного минимального количества лет Специальные учреждения - стройсберкассы (Баиэрагкаэзеп) - заключают с гражданами сберегательные контракты, в которых оговариваются условия накопления средств и получения кредитов под залог недвижимости. Кредиты предоставляются по ставкам, ниже рыночных, поскольку и накопления осуществляются по более низким по сравнению с рынком ставкам.

Разновидностью данной программы является французская система, в которой средства граждан накапливаются в финансовых компаниях или коммер-

ческих банках и используются преимущественно для предоставления жилищных кредитов. Система строй-сбережений способствует росту накоплений, помогает оценивать платежеспособность заемщиков и направлять дешевые кредиты на жилищное финансирование (в качестве дополнения к финансированию по рыночным ставкам). Она не имеет адресной направленности на определенную категорию населения - воспользоваться программой могут семьи с разным уров -нем доходов. Большая часть субсидий попадает к семьям со средними доходами, которые могут и без программы стройсбережений осуществлять накопления, необходимые для получения ипотечного жилищного кредита и приобретения жилья. В Германии существуют ограничения на максимальный размер субсидии и кредит используется в основном в качестве дополнения к традиционному ипотечному кредитованию. В числе стран, использующих жилищные сберегательные программы, - Германия, Франция, Чехия, Венгрия, Словакия, Чили, ЮАР и др.

Серьезная проблема жилищных сберегательных программ связана с обеспечением их привлекательности для граждан, поскольку основным источником ресурсов жилищных кредитов в этом случае выступают средства жилищных сбережений. Условия накоплений должны обеспечивать доходность, сопоставимую с рыночной, чтобы программа была интересна и тем гражданам, которые могут впоследствии не взять кредит. Эта проблема решается путем государственной поддержки жилищных сберегательных программ. Определяя формы государственного участия в системе жилищных сбережений, важно учитывать реальные возможности государственного бюджета, обеспечивать прозрачность и целенаправленность расходования бюджетных средств.

5. Государственное страхование кредитного риска при ипотечном жилищном кредитовании (ипотечное страхование).

Государство берет на себя (полностью или частично) кредитный риск по ипотечным жилищным кредитам (по всем или определенной их части), предоставляемым кредитными организациями. Это осуществляется путем предоставления гарантий по обязательствам заемщика перед частными кредитными организациями или путем государственного страхования кредита от риска невозврата.

Программы ипотечного страхования нацелены на то, чтобы граждане (или отдельные категории граждан) могли получать кредит с более высоким 1_ТУ (соотношением суммы кредита и стоимости залога). Подобные схемы достаточно эффективны для поощрения развития ипотечного кредитования, особенно для целевых групп. Адресная направленность этих программ достигается путем ограничений на цену жилья или размер кредита. Таким образом, при развитии системы ипотечного страхования появляется возможность существенно расширить круг потенциально квалифицированных заемщиков и увеличить объем долгосрочных ипотечных кредитов, выдаваемых гражданам на приобретение жилья. В то же время при снижении доли первоначального взноса и, соответственно, увеличении доли кредита относительно оценочной стоимости залога у кредитора возникают некие дополнительные

кредитные риски, которые могут привести к финансовым потерям в случае дефолта заемщика. Договор страхования ипотечных рисков позволяет банку-кредитору полностью или частично страховать эти повышенные кредитные риски.

В качестве примеров стран, где используется государственное страхование кредитных рисков в сфере жилищной политики, обычно называют США (полное покрытие рисков по дешевому жилью, программа для ветеранов), Канаду, Филиппины, ЮАР. Система ипотечного страхования формируется и в странах, входивших в Советский Союз. Например, в Республике Казахстан появился Фонд гарантирования ипотечных кредитов, нацеленный на создание государственной системы страхования кредитных рисков. Частные страховые компании начиная с 2002 г. также осваивают этот продукт. С 2000 г. государственная система страхования ипотечных рисков была создана в Литве.

6. Предоставление единовременной субсидии для оплаты первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита (авансовые субсидии).

Все рассмотренные выше программы жилищной политики направлены на косвенное оказание помощи гражданам в приобретении жилья - как правило, путем содействия в повышении доступности кредита. Прямая помощь - это программа субсидии, предоставляемая для оплаты первоначального взноса при приобретении жилья с использованием средств ипотечного жилищного кредита.

В Германии единовременная субсидия предоставляется всем гражданам, впервые приобретающим жилье. В других странах (Чили, Коста-Рика, Эквадор) на субсидию имеют право только семьи с низким или средним доходом, впервые приобретающие жилье. Прямая субсидия позволяет получить кредит тем, кто не может собрать достаточно денег для первоначального взноса, в то время как те, кому кредит предоставлен быть не может, не смогут получить выгоду от субсидии. Субсидия может быть направлена на оплату первоначального взноса и расходов по сделке или на уменьшение размера необходимого кредита. Субсидирование первоначального взноса часто сочетается с накопительными программами, в рамках которых граждане демонстрируют свою платежеспособность, возможность осуществлять накопления. Такие программы позволяют в целом уменьшить сумму кредита, сделав его более доступным.

7. Жилищное финансирование через государственные жилищные банки.

Эта программа жилищной политики применялась в большинстве стран Африки (сейчас большая часть банков не функционируют), Бразилии, Индонезии, Иордании (сейчас банки приватизированы), Таиланде. Государственный Жилищный банк Таиланда способствует привлечению частных кредитных организаций к операциям в секторе низких или умеренных доходов населения . В Иордании государственный банк функционирует на коммерческих принципах.

Участие государственных банков позволило быстро развить жилищное финансирование в странах, где еще не созданы соответствующие условия для того, чтобы частные банки были заинтересованы в осуществлении жилищного кредитования и реализации государствен-

ной жилищной политики. Важнейшей проблемой осуществления этих программ является обеспечение эффективности работы государственного жилищного банка. Если банк функционирует как государственная структура, то административные затраты и потери, связанные с невозвратами по кредитам, будут довольно высокими. Программа относительно проста в реализации, что составляет одно из основных ее преимуществ.

Подводя итог можно констатировать, что в любой стране с рыночной экономикой жилье и частные земельные участки, занятые этим жильем, являются важнейшим составным элементом национального богатства, а вложения граждан в недвижимость представляют собой большую часть материальных активов домохозяйств. Стратегия жилищной политики в каждой стране формируется с учетом национальных особенностей и возможности бюджета. Повышающиеся требования к качеству жизни, в том числе величине и комфортности жилища, делают жилищную политику одним из при-

оритетных направлений государственной экономической политики стран.

1. См.: Департамент жилья и городского развития США (The U.S. Department of Housing and Urban Development). URL: http://portal.hud.gov.

2. См.: Забалуева М.А. Содержание финансовой политики и финансового механизма привлечения инвестиций // Вестник СГСЭУ 2010. № 2 (31).

3. См.: Каменева Е.А. Финансовое обеспечение реализации жилищно-коммунальных услуг: методические подходы // Вестник СГСЭУ. 2008. № 3 (22).

4. См.: Рогожина Н.Н., Туманов А.А. Зарубежный опыт предоставления субсидий на приобретение жилья гражданам с невысоким уровнем доходов. М.: Фонд «Институт экономики города», 2007.

5. См.: Энциклопедия Российской секьюритизации - 2008. СПб.: Cbonds (ООО «Сбондс - Петербург»), 2008.

6. См.: Hoek-Smit M.C., Diamond D.B. The Design and Implementation of Subsidies for Housing Finance. Prepared for the World Bank Seminar on Housing Finance. 2003. March 10 - 13.

удк 336.1 В.Н. Саранцев

АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

Повышение эффективности деятельности органов, ответственных за исполнение бюджета, стало лейтмотивом крупных государственных реформ, осуществляющихся в последнее время. Основными направлениями этих реформ являются оптимизация порядка планирования, утверждения, исполнения бюджета, а также контроля над этим процессом. Теоретическое осмысление видов и методов государственного бюджетирования имеет большое значение как для субъектов планирования, так и для государственных финансов в целом. Оптимальной для применения в условиях современной России является концептуальная модель бюджетирования, ориентированного на результат, с использованием программно-целевого метода. Автор предлагает следующие основные новации, связанные с введением системы бюджетирования, ориентированного на результат, в сферу государственных финансов: курс на более эффективное координирование бюджетного процесса и целей и задач развития государства; введение ряда показателей оценки результативности публично-правовых образований и их сегментов (ГРБС, ПБС, государственных (муниципальных) служащих); введение новых стандартов управленческого учета; внедрение программной бюджетной классификации. Авторские предложения могут применяться в органах Казначейства России в процессе планирования и кассового исполнения бюджета.

Ключевые слова: бюджет, реформа, метод, методология, планирование.

V.N. Sarantsev

THE ANALYSIS OF BUDGETING MODELS IN PUBLIC FINANCES MANAGEMENT

The paper states that increase in efficiency of state agencies activity responsible for execution of the budget became a leitmotif of the state reforms implemented recently. The main aims of these reforms are optimization of planning, statement, budget execution, and also the control over this process. In a world financial science this process has received the name budgeting. The theoretical interpretation of types and methods of the state budgeting is of great importance, both for subjects of planning, and for public finances as a whole. For application in the conditions of modern Russia the conceptual model of budgeting focused on result using a program m-target method is optimal. The author suggests the following innovations related to budgeting system implementation focused on result: policy of a more efficient coordination of budgetary process and goals and objectives of state development; introducing some indicators for assessing public-legal formations and their segments (GRBC, PBC, state (municipal) employees); introducing new standards of administrative accounting; introducing a program budget classification. The author's suggestions can be applied in the bodies of the Treasury of Russia in planning process and cash execution of the budget.

Key words: budget, reform, method, methodology, planning.