Развитие механизмов финансирования высшего образования как условие повышения качества образовательных услуг

Вестник Института экономики Российской академии наук

2/2018

В.В. ПАЛОЧКИНА

аспирант кафедры политической экономии экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова

РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК УСЛОВИЕ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ

В статье рассматриваются вопросы финансирования высшего образования в контексте проведенной реформы механизма государственного финансирования оказания государственных услуг по реализации образовательных программ высшего образования в Российской Федерации. Раскрыты основные задачи перехода на новую модель предоставления бюджетных ассигнований в системе высшего образования. Анализируется динамика бюджетных ассигнований для различных групп специальностей (направлений подготовки) и разных уровней высшего образования, а также рассматриваются корректирующие коэффициенты, учитываемые при распределении бюджетных ассигнований.

Ключевые слова: финансирование образовательной деятельности, нормативное подушевое финансирование, корректирующие коэффициенты, образовательные услуги.

1БЬ: Н52, 122.

Развитие механизмов финансирования высшего образования во многом связано с ростом контингента обучающихся и необходимостью оптимизации распределения и использования бюджетных средств. Выделяются два основных способа финансирования образовательной деятельности: нормативное подушевое и распределительное. Нормативное подушевое финансирование ориентировано на финансовое обеспечение образовательного процесса студента, то есть расчет бюджетных ассигнований осуществляется на основе утвержденных нормативов на одного студента и количества студентов - получателей государственной услуги [2]. Распределительный способ предполагает выделение определенного объема бюджетных инвестиций учебному учреждению, которые затем распределяются согласно выбранной базе распределения.

В Российской Федерации задача перейти на нормативное подушевое финансирование высшего образования была поставлена в 2005 г. в рамках реализации приоритетного национального проекта «Образо-

вание». Целью являлось повышение эффективности бюджетных ассигнований и прозрачности механизма их распределения, при условии обеспечения высокого качества образовательных услуг. Однако полномасштабное внедрение нормативного подушевого финансирования в сфере высшего образования началось только в 2010 г.

В течение переходного периода осуществлялся постепенный перевод финансирования вузов Министерства образования и науки РФ с установленных индивидуальных нормативных затрат на финансирование на основе базовых нормативных затрат, используемых для всей системы образовательных учреждений. В настоящее время финансирование высшего образования происходит с помощью нормативно-подушевого метода и системы корректирующих коэффициентов. При расчете бюджетных ассигнований высшим учебным заведениям учитываются приоритеты государственной политики, которые отражаются в распределении специальностей (направлений подготовки) по стоимостным группам, а также в использовании территориальных и отраслевых корректирующих коэффициентов.

На первом этапе проведения реформы специальности (направления подготовки) были разбиты на 9 групп с учетом требований к лабораторному оборудованию, соотношению численности преподавателей и студентов. Также в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 3 ноября 2011 г. № 1944-р были выделены специальности приоритетной группы1. Впервые нормативные затраты для стоимостных групп специальностей (направлений подготовки) были утверждены на 2012/2013 учебный год. В 2014 г., с внедрением общей системы нормативного подушевого финансирования для вузов, подведомственных всем федеральным органам исполнительной власти, группировки специальностей (направлений подготовки) были пересмотрены и количество стоимостных групп было сокращено. Министерством образования и науки РФ был утвержден новый перечень и состав стоимостных групп специальностей и направлений подготовки по государственным услугам по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования, в соответствии с которым были выделены три стоимостные группы2.

1 Распоряжение Правительства РФ от 3 ноября 2011 г. № 1944-р «О перечне направлений подготовки (специальностей) в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, специальностей научных работников, соответствующих приоритетным направлениям модернизации и технологического развития российской экономики».

2 Приказ Министерства образования и науки РФ от 29 апреля 2014 г. № 420 «О перечне и составе стоимостных групп специальностей и направлений подготовки по государственным услугам по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования, итоговых значениях и величине составляющих базовых нормативных затрат по государственным услугам по стоимостным

В первую вошли экономика и управление, социология и юриспруденция. Вторую группу составили такие специальности (направления подготовки), как физика, химия, электроника, машиностроение, ветеринария и сестринское дело. К третьей группе были отнесены ядерная энергетика и технологии, авиационная и ракетно-космическая техника, а также изобразительное и прикладные виды искусств.

Приказом Министерства образования и науки РФ от 8 декабря 2014 г. № 1553 были внесены изменения в приказ Минобрнауки № 420 и установлены значения и величина составляющих базовых нормативных затрат по государственным услугам по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки в отношении контингента, принимаемого на обучение на первый курс в 2015 г. Для бакалавриата и специалитета итоговое значение базовых нормативных затрат для первой группы составило 63,37 тыс. руб., для второй группы - 70,00 тыс. руб., для третьей группы - 114,00 тыс. руб. Сопоставляя нормативные затраты с данными предыдущего периода, нужно отметить, что итоговое значение базовых нормативных затрат первой группы в 2015 г. равно итоговому значению базовых нормативных затрат для группы специальностей, не требующих лабораторного оборудования, в 2014 г. На рисунке представлены итоговые значения базовых нормативных затрат по государственным услугам по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.

Утвержденные итоговые значения базовых нормативных затрат на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг. для бакалавриата и специалитета для первой группы составили 77,70 тыс. руб., для второй -90,11 тыс. руб., для третьей - 141,52 тыс. руб. Самые дорогостоящие специальности (направления подготовки) входят в третью группу. Для программ бакалавриата, специалитета и магистратуры финансирование третьей группы превышает бюджетные ассигнования первой группы более чем на 70%, для аспирантуры (адъюнктуры) - более чем на 60%. Это связано с принципами группировки и с определением в третью группу специальностей (направлений подготовки) с наиболее существенными потребностями в дорогостоящем лабораторном оборудовании, а также с соотношением преподавателей и студентов в группе. Бюджетные ассигнования возрастают и в зависимости от уровня образования. Это обусловлено тем, что научная составляющая образования увеличивается с каждой последующей ступенью, что

группам специальностей и направлений подготовки, корректирующих коэффициентах, по формам обучения, по используемым образовательным технологиям в отношении контингента, принимаемого на обучение на первый курс в 2015 году, на весь период обучения».

150

ю 100

Н 50

Бакалавриат, специалитет

Магастратура

Аспирантура

Ассистентура-стажировка

1 группа 2 группа 3 группа

Источник: «Изменения в итоговые значения и величину составляющих базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг по реализации образовательных программ высшего образования, программ послевузовского профессионального образования в интернатуре и подготовки научных кадров в докторантуре, отраслевые корректирующие коэффициенты и порядок их применения на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (утверждено первым заместителем Министра образования и науки РФ от 27 ноября 2017 г. № ВП-217/18вн). минобрнауки.рф/документы/11778 (дата обращения: 26.02.2018).

Рис. Итоговые значения базовых нормативных затрат по государственным услугам по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.

отражается на стоимости обучения. Нормативные затраты по программам магистратуры превышают нормативные затраты по программам бакалавриата и специалитета в среднем на 7%.

Базовые нормативные затраты включают в себя целый ряд составляющих затрат, среди которых наибольший вес имеет оплата труда профессорско-преподавательского состава (ППС), - на нее приходится более 50% базового размера нормативных затрат (см. табл. 1).

Ежегодный пересмотр размера базовых нормативных затрат непосредственно затрагивает составляющую затрат на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда профессорско-преподавательского состава. Для избежания резких скачков данной составляющей расчет ведется с учетом целевых значений заработной платы в регионе. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. № 722-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки», установлены соотношения «среднемесячной заработной платы профессорско-преподавательского состава государственных и муниципальных образовательных организаций высшего образования к среднемесячной заработной плате в субъекте Российской Федерации». В соответствии с распоряжением средняя оплата труда ППС должна ежегодно повышаться и в 2018 г. составить 200% от средней заработной платы в регионе,

Таблица 1

Средние значения доли составляющих базовых нормативных затрат в нормативных затратах для программ бакалавриата (специалитета) на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.

Составляющие базовых нормативных затрат %

Затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда ППС, включая страховые взносы во внебюджетные фонды 52,1

Затраты на приобретение материальных запасов и на приобретение движимого имущества, а также затраты на аренду указанного имущества 4,3

Затраты на формирование в установленном порядке резерва на полное восстановление состава объектов особо ценного движимого имущества, используемого в процессе оказания государственных услуг- 4,0

Затраты на приобретение учебной литературы, периодических изданий, издательских и полиграфических услуг, электронных изданий 0,6

Затраты на организацию учебной и производственной практики 7,7

Затраты на повышение квалификации ППС 3,2

Затраты на проведение периодических медицинских осмотров 0,5

Затраты на коммунальные услуги 2,4

Затраты на содержание объектов недвижимого имущества, в том числе затраты на арендные платежи 3,2

Затраты на содержание объектов особо ценного движимого имущества 0,6

Сумма резерва на полное восстановление состава объектов особо ценного движимого имущества, необходимого для общехозяйственных нужд 0,8

Затраты на приобретение услуг связи 0,1

Затраты на приобретение транспортных услуг 2,5

Затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников образовательной организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги 14,5

Затраты на организацию культурно-массовой, физкультурной и спортивной, оздоровительной работы со студентами 3,5

Источник: рассчитано автором по: «Изменения в итоговые значения и величину составляющих базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг по реализации образовательных программ высшего образования, программ послевузовского профессионального образования в интернатуре и подготовки научных кадров в докторантуре, отраслевые корректирующие коэффициенты и порядок их применения на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (утверждено первым заместителем Министра образования и науки РФ от 27 ноября 2017 г. № ВП-217/18вн). минобрнауки. рф/документы/11778 (дата обращения: 26.02.2018).

что будет свидетельствовать о выполнении государством своих обязательств по постепенному повышению среднемесячной заработной платы ППС. Однако базовые нормативные затраты не различаются по территориальному признаку. Поэтому для учета региона расположения высшего учебного заведения в целях реализации распоряжения Правительства РФ № 722-р применяются территориальные корректирующие коэффициенты, учитывающие средний уровень заработной платы в конкретном регионе.

В 2015 г., после изменения стоимостных групп специальностей (направлений подготовки), был произведен пересмотр составляющих базовых нормативных затрат. В среднем доля затрат на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда ППС в базовых нормативных затратах снизилась на 17,2 процентных пункта. При совпадении значения базовых нормативных затрат для стоимостной группы специальностей, не требующих лабораторного оборудования, и специальностей первой группы, составляющего 63,37 тыс. руб., затраты на оплату труда ППС снизились с 36,41 тыс. руб. до 33,35 тыс. руб. На 1,58 тыс. руб. возросли затраты на повышение квалификации профессорско-преподавательского состава и на организацию учебной и производственной практики. Для большинства субъектов Российской Федерации был повышен корректирующий коэффициент, учитывающий целевой уровень заработной платы в регионе. Например, для Белгородской области значение данного показателя было увеличено с 1,086 в 2014 г. до 1,184 в 2015 г., для Магаданской области - с 2,949 до 3,3333. Таким образом, изменения значений составляющих базовых нормативных затрат, произошедшие в рамках существующих бюджетных ограничений, были произведены с учетом действующих нормативных правовых актов РФ в целях предотвращения ситуации невы-

3 Приказ Министерства образования и науки РФ от 8 декабря 2014 г. № 1553 «О внесении изменений в приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 29 апреля 2014 г. № 420 «О перечне и составе стоимостных групп специальностей и направлений подготовки по государственным услугам по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования, итоговых значениях и величине составляющих базовых нормативных затрат по государственным услугам по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки, корректирующих коэффициентах, по формам обучения, по используемым образовательным технологиям в отношении контингента, принимаемого на обучение на первый курс в 2015 году, на весь период обучения»; «Корректирующие коэффициенты, учитывающие целевой уровень заработной платы в регионе, согласно распоряжению Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. №2620-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки», на 2014 год для учреждений, подведомственных Минобрнауки России» (утверждено заместителем Министра образования и науки РФ А.Б. Повалко). минобрнауки.рф/документы/3936 (дата обращения: 26.02.2018).

полнения государственных обязательств в отраслях социальной сферы и позволили избежать резкого колебания общего объема финансового обеспечения.

Мониторинг деятельности вузов, в частности сопоставление стоимости обучения студента на платной основе и обучения за счет бюджетных средств, позволил выявлять ситуации превышения бюджетного финансирования над стоимостью обучения, получаемой вузами на местах с полным возмещением его стоимости. Возникновение подобной ситуации может свидетельствовать о низком качестве предоставляемых образовательных услуг и являться сигналом к анализу сложившегося в учебном заведении соотношения затрат на одного обучающегося и стоимости обучения. Учет факторов, оказывающих влияние на деятельность образовательных организаций, качества предоставления образовательных услуг, региона расположения вуза (дотационность региона), а также социальных факторов позволит принять решение о реорганизации или дополнительной государственной поддержке высшего учебного заведения [1, с. 119-120].

Нежелательной является ситуация, когда происходит возмещение части затрат на студентов, обучающихся на платной основе, из средств государственного бюджета. В связи с этим в 2010 г. Министерством образования и науки РФ для исключения возможности софи-нансирования платных студентов за счет бюджетных ассигнований было установлено, что несмотря на то, что образовательная организация самостоятельно определяет величину платы за предоставляемые платные услуги на основании затрат, связанных с оказанием данной услуги, «размер платы в расчете на единицу оказания платных услуг не может быть ниже величины финансового обеспечения таких же услуг в расчете на единицу оказания государственных услуг, выполняемых в рамках государственного задания»4. Нужно отметить, что плата за оказываемые услуги корректируется на размер стипендии, которая выплачивается студентам, обучающимся за счет бюджетных средств, а также материальные выплаты и социальное обеспечение отдельных групп обучающихся.

Одним из важнейших индикаторов успешного процесса модернизации системы образования является повышение качества предоставляемых образовательных услуг. В рамках нормативного подуше-

4 Приказ Министерства образования и науки РФ от 20 декабря 2010 г. № 1898 «Об утверждении Порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, оказываемые ими сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания».

вого финансирования в составляющие базовых нормативных затрат и систему корректирующих коэффициентов на первоначальном этапе реализации реформы показатели качества заложены не были. Несмотря на то что распределение контрольных цифр приема производилось с учетом потенциала организации и выполняемых ею научных работ, прямое воздействие качественных характеристик деятельности образовательной организации на объем ее финансирования не учитывалось. В августе 2015 г. были введены корректировки модели расчета финансового обеспечения образовательных организаций, имеющих право самостоятельно устанавливать образовательные стандарты реализации профессиональных образовательных программ высшего образования (см. табл. 2).

Таблица 2

Значения отраслевых коэффициентов, отражающих качественные характеристики деятельности образовательных организаций

Наименование коэффициента Диапазон параметра Значение коэффициента

Средний балл единого государственного экзамена для специальности или направления подготовки и результатов творческих испытаний по программам подготовки бакалавров и специалистов в разрезе укрупненных групп специальностей и направлений подготовки, баллов до 60 1

от 60 до 70 1,1

от 70 до 80 1,25

от 80 до 100 1,5

Доля студентов — победителей и призеров олимпиад школьников, принятых на обучение по программам бакалавриата и специалитета в общей численности принятых на обучение по программам бакалавриата и специалитета, в % до 3% 1

от 3 до 24% 1,3

от 24% до 100% 1,7

Объем доходов от научных исследований на 1 научно-педагогического работника, тыс. руб. до 80 1

от 80 до 500 1,2

более 500 1,35

Публикационная активность научно-педагогических работников образовательной организации, единиц публикаций в изданиях, индексируемых в реферативно-библиографических базах научного цитирования Web of Science и Scopus, в расчете на 100 НПР, за год, предшествующий дате определения значений корректирующих коэффициентов до 40 1

от 40 до 100 1,2

Источник: данные Министерства образования и науки Российской Федерации. минобрнауки.рф/документы/6092 (дата обращения: 25.02.2018).

В соответствии с внесенными изменениями при расчете финансирования оказания услуг высшего образования были использованы четыре коэффициента, отражающие качественные характеристики образовательной организации. Данные коэффициенты были впервые применены при расчете финансового обеспечения образовательных учреждений, имеющих право самостоятельно устанавливать образовательные стандарты реализации профессиональных образовательных программ высшего образования, на 2016/2017 учебный год.

Принятое решение является шагом вперед к созданию условий мотивации вузов к повышению качества предоставляемых услуг с помощью финансовых рычагов воздействия. Однако пока нельзя утверждать, что задача сопоставления качества образовательных услуг и бюджетных ассигнований реализована в полной мере. Представляется необходимым дальнейшее расширение системы качественных характеристик подготовки выпускников высших учебных заведений за счет включения в нее, например, результатов государственных экзаменов, количества защищенных диссертационных работ, показателей, отражающих трудоустройство выпускников.

На данный момент можно говорить о завершении переходного периода внедрения модели нормативного подушевого финансирования высших учебных заведений, подведомственных Министерству образования и науки РФ. Данная система расчета финансового обеспечения с использованием единых базовых нормативных затрат и корректирующих коэффициентов, определяемых на основании объективных характеристик групп образовательных организаций, представляет собой достаточно прозрачную структуру распределения бюджетных средств. Произошел кардинальный пересмотр стоимостных групп специальностей (направлений подготовки), изменились значения базовых нормативных затрат и их составляющих, перемены коснулись корректирующих коэффициентов и их значений. При этом построенная модель расчета нормативных затрат и определения корректирующих коэффициентов не является статичной и подвергается пересмотру и корректировкам. Ежегодно пересматриваются и утверждаются как базовые нормативные затраты, так и корректирующие коэффициенты, с учетом бюджетных ограничений и необходимости выполнения обязательств государства в социальной сфере. Разрабатываются или вносятся изменения в нормативные правовые акты в целях снижения влияния выявляемых отрицательных эффектов. Так на 2016/2017 учебный год, в связи с началом перехода на новую модель финансирования высших образовательных учреждений, подведомственных всем федеральным органам исполнительной власти, в расчет бюджетных ассигнований для системы образовательных учреждений, оказывающих услуги высшего образования, были внесены существенные коррективы.

Однако необходимо дальнейшее развитие существующих и создание новых стимулов для повышения качества оказания образовательных услуг, что должно найти отражение в модели их финансового обеспечения. Данной цели будет способствовать как проведение конкурса по распределению контрольных цифр приема по профессиям, специальностям и направлениям подготовки и (или) их укрупненным группам для обучения по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования за счет ассигнований федерального бюджета, так и включение в процесс расчета бюджетного финансирования образовательной организации отраслевых коэффициентов, отражающих качественные характеристики деятельности образовательных организаций. Реализация таких подходов в рамках конкуренции за бюджетное финансирование позволит обеспечить повышение эффективности деятельности образовательных учреждений и качества оказываемых образовательных услуг.

ЛИТЕРАТУРА

1. Клячко ТЛ, Мау В.А., Стельтков-Мурылев С.Г. О реформе бюджетных учреждений // Экономическая политика. 2009. № 1.

2. Форджи Л. Финансирование в расчете на одного учащегося в школьных системах стран ЕЦА //Информационный бюллетень. Выпуск 6. Всемирный банк, 2009.

ABOUT THE AUTHOR

Victoria Vladimirovna Palochkina - a graduate student of the Department of Political Economy of the Economic Faculty of the Moscow State University named after M.V. Lomo-nosov. Moscow, Russia. palochkinavika@mail.ru.

DEVELOPMENT OF MECHANISMS OF FINANCING HIGHER EDUCATION AS A CONDITION FOR IMPROVING THE QUALITY OF EDUCATIONAL SERVICES The article discusses the issues of financing higher education, in the context of the reform of the mechanism of state funding for the provision of public services, for the implementation of educational programs of higher education in the Russian Federation. The main tasks of transition to a new model for the provision of budgetary allocations in the system of higher education were disclosed. The dynamics of budgetary allocations for different groups of specialties (training areas) and different levels of higher education is analyzed, as well as the corrective factors, taken into account in a process of distribution of budgetary allocations, are considered.

Key words: financing of educational activity, normative per capita financing, corrective coefficients, educational services. JEL: H52, I22.