Применение интегративной концепции управления в таможенной службе

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА

УДК 339.543 ББК 65.291.6

В. В. ПИЛИПЧУК, А. В. ЗЫРЯНОВА

Применение интегративной концепции управления в таможенной службе

Рассматриваются некоторые аспекты функционирования и развития таможенной службы с позиции применения интегративной концепции управления, основные компоненты интегративной модели управления. Показаны актуальные направления практической реализации концепции и характер инновационных изменений в таможенной сфере, направленных на решение проблем совершенствования деятельности таможенных служб.

Ключевые слова: интегративная концепция управления, модель управления, классическое администрирование, государственные услуги, внешнеэкономическая деятельность, маркетинг, таможенное дело.

V. V. Pilipchuk, A. V. Zyryanova

Integrative Management Conception for Customs Service

The paper dwells on some aspects of operating and development of customs service from the perspective of use of integrative management conception and the basic components of the integrative management conception as well. The authors determine current directions for implementing conceptions and specific innovative changes in the customs field aiming at solving problems of improving customs authorities' activities.

Keywords: integrative management conception, model of management, classical administration, government services, foreign economic activities, marketing, customs.

На фоне происходящих изменений в сфере внешнеэкономической и таможенной деятельности значительно актуализируются задачи повышения эффективности таможенного администрирования, ставятся вопросы придания таможенному делу формы государственной услуги. Традиционная бюрократическая модель управления становится неэффективной, является преградой на пути экономического развития [1].

ПИЛИПЧУК Виктор Владимирович — доцент, кандидат экономических наук, профессор кафедры управления. Владивостокский филиал Российской таможенной академии. 690034, г. Владивосток, ул. Стрелковая. 16 в. pilipchuk.viktor@vfrta.ru.

ЗЫРЯНОВА Анна Владимировна — старший преподаватель кафедры управления. Владивостокский филиал Российской таможенной академии. 690034, г. Владивосток, ул. Стрелковая, 16 в. zyrjanova.anna@vfrta.ru.

© Пилипчук В. В., Зырянова А. В., 2016

Современные условия требуют трансформации методов управления в государственной службе, интеграции модели классического администрирования и маркетинговой модели управления. Именно их сочетание позволяет использовать технологии маркетинг-менеджмента в государственном управлении, приблизить философию государственного управления к философии коммерческой фирмы, главным субъектом которой является потребитель.

Происходит постепенный переход от традиционной административной системы управления, в которой центральным звеном является руководитель, а центральной процедурой - следование инструкциям, к системе маркетинг-менеджмента (маркетингового менеджмента) - единой политике организации, производства, ценообразования и продвижения на рынке продуктов и услуг, направленной на осуществление обменов, удовлетворяющих все стороны: потребителей, производителей и общество в целом. В ней центральным элементом становится потребитель, а вся философия и технология управления ориентированы на удовлетворение его потребностей [1].

На фундаментальном уровне такие изменения связаны с переходом от традиционной модели классического администрирования к инновационной - интегративной, объединяющей модели классического администрирования и маркетинговую. Рассматривая ее применение в деятельности таможенных органов, необходимо отметить, что в Стратегии развития ФТС России до 2020 г. говорится о смене идеологии в сфере таможенного дела, которая включает в себя концепцию «контроль в виде сервиса»1.

В целом методы государственного управления трансформируются из преимущественно командно-административных в преимущественно экономико-управленческие (табл. 1). Однако в тех сферах государственной службы, где преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, доминируют традиционные, бюрократические методы управления.

Практика формирования миссии (обобщенной цели, предназначения) постепенно укрепляется в государственной службе. При этом используются методы количественной оценки результатов, в частности оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Смещаются и другие акценты, в частности, с измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Если при традиционном подходе в государственном управлении внимание концентрируется на объемах затрат государственных средств, а конечный результат остается

в тени, то новый подход управления в государственной службе основное внимание переносит на измерение и мониторинг результатов в процессе деятельности.

Таблица 1

Трансформация модели управления в государственной службе

Модель Компоненты

Классическое администрирование Авторитарное управление. Монополия. Система государственных функций. Соблюдение правил и процедур. Механизм бюрократии. Борьба с неугодными (административный ресурс). Бюрократический контроль. Затратный механизм. Человек - помеха деятельности

Маркетинговая Человек - клиент, потребитель. Услуги. Маркетинг услуг. Экономические механизмы рынка. Маркетинговый мониторинг. Ориентация на миссию, стратегию, цели. Корпоративная культура. Команда единомышленников. Ориентация на результат. Маркетинг-менеджмент

Интегративная Клиент, потребитель. Государственные услуги. Маркетинг услуг. Организационно-экономические механизмы (государственное регулирование). Маркетинговый мониторинг. Ориентация на миссию, стратегию, цели. Корпоративная культура. Команда единомышленников. Общий и специальный менеджмент. Бюджетирование, ориентированное на результат. Общественный контроль

Источник: [1].

Рассмотрим отдельные компоненты интегративной модели управления в практической деятельности таможенных органов.

Клиент, потребитель. Таможенный орган, основываясь на имеющихся у него ресурсах, инструментах, средствах, осуществляет процессы, связанные с реализацией своих функций, и получает особый результат - таможенную услугу. Представляется возможным рассматривать таможенные

услуги как комплекс действий и мер в сфере таможенного дела, направленных на реализацию государственных функций и удовлетворение потребностей участников ВЭД (см. рисунок) [3].

Участник ВЭД м_* Комплекс таможенных услуг «

Государство

Таможенная система как сфера услуг

Таможенная система как сфера услуг представлена следующими основными компонентами: единым комплексом таможенных услуг, средствами управления услугами, потребителями услуг (государством и участниками

Процесс управления и оценки качества таможенной услуги производится заказчиком - с точки зрения обеспечения национальной безопасности, и участниками ВЭД - с точки зрения удовлетворения потребностей в сокращении издержек, которые они несут при совершении таможенных операций.

Таможенные услуги характеризуются определенными показателями качества, в том числе:

- уровнем соблюдения таможенного законодательства;

- надежностью таможенного контроля;

- затратами времени для прохождения таможенных формальностей при таможенном оформлении товаров и транспортных средств;

- оперативностью и полнотой выполнения таможенных функций;

- объективностью и конфиденциальностью;

- гарантированностью защиты от вывоза запрещенных к экспорту товаров и гарантированностью защиты от запрещенных к ввозу вредных, опасных и некачественных товаров, и др.

Государственные услуги. Перечень государственных таможенных услуг весьма широкий:

- принятие предварительных решений по классификации товаров по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Таможенного союза;

ВЭД).

- выдача и отзыв квалификационных аттестатов специалистов по таможенным операциям;

- ведение реестров таможенных представителей, владельцев таможенных складов, владельцев магазинов беспошлинной торговли, владельцев складов временного хранения, объектов интеллектуальной собственности, уполномоченных экономических операторов, таможенных перевозчиков;

- принятие предварительного решения о стране происхождения товара;

- информирование об актах таможенного законодательства Таможенного Союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле и об иных правовых актах в области таможенного дела и консультирование по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов.

Инструментом государственных таможенных услуг является административный регламент, который описывает и юридически закрепляет последовательность действий, выполняемых чиновником, процедуры и их стадии, сроки исполнения, варианты и критерии принятия управленческих решений в органах государственной власти.

ФТС России завершила реализацию мероприятий по переходу на межведомственное взаимодействие при предоставлении государственных услуг в соответствии с положениями федерального закона от 27.07.2010 № 201-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (изменения в федеральных законах от 28.12.2013 № 444-ФЗ; от 15.02.2016 № 28-ФЗ).

С 1 октября 2011 г. участники внешнеэкономической деятельности и иные заинтересованные лица получают государственные услуги, предоставляемые ФТС России в соответствии с новым порядком, который значительно упрощает процесс формирования пакета документов и сведений, необходимых для предоставления государственных услуг.

Маркетинг услуг. ФТС России реализует мероприятия по внедрению и совершенствованию технологий, которые направлены на повышение качества таможенного обслуживания. В рамках задач по снижению административных барьеров и сокращению издержек участников ВЭД путем ускорения таможенных процедур ФТС России проводится следующая работа.

В соответствии с ч. 4 ст. 322 федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» с 1 января 2014 г. осуществлен переход на обязательное электронное декларирование товаров (ЭДТ). С начала года по состоянию на 2 октября 2015 г. таможенными органами было оформлено 2 758 846 деклараций на товары, из них

2 756 370 - в электронной форме, что составляет 99,91 % общего декларационного массива2.

С ноября 2014 г. декларанты получили возможность до подачи ЭДТ в таможенный орган декларирования использовать электронный архив документов декларанта, находящийся в ЕАИС таможенных органов, для размещения в нем электронных документов, необходимых для таможенного контроля. Это дает возможность упростить совершение участником ВЭД последующих таможенных операций в любом таможенном органе Российской Федерации.

Развитие электронного декларирования послужило основой для внедрения технологии удаленного выпуска товаров.

С 1 октября 2014 г. стало обязательным предварительное информирование таможенных органов о товарах, ввозимых на единую таможенную территорию Таможенного союза железнодорожным транспортом (решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 17.09.2013 № 196). С момента введения обязательного предварительного информирования доля товаров, на которые была подана обязательная предварительная информация, в общем объеме ввозимых товаров составила 97,72 %, что позволило сократить на 10-20 % время совершения таможенных операций в железнодорожных пунктах пропуска3.

В целях улучшения инвестиционного климата и создания благоприятных условий для ведения предпринимательской деятельности, а также повышения позиции России в рейтинге Всемирного банка «Индикаторы ведения бизнеса» («Doing business») ФТС России проведена значительная работа по сокращению количества документов, представляемых участником ВЭД при перемещении товаров через таможенную границу Таможенного союза: установлена необязательность представления таможенному органу документов, подтверждающих уплату и (или) обеспечение уплаты таможенных платежей при подаче декларации на товары в электронной форме; отменено представление паспорта сделки при подаче декларации на товары, таможенное декларирование которых может осуществляться в письменной форме.

Реализация субъектно-ориентированного подхода в рамках системы управления рисками позволила существенно сократить сроки совершения таможенных операций при таможенном декларировании товаров добросовестными участниками ВЭД и уменьшить количество применяемых по отношению к ним форм таможенного контроля. Так, по сравнению с I кварталом 2013 г. (до внедрения субъектно-ориентированного подхода в рамках

2 URL: http://www.customs.ru.

3 Там же.

СУР) доля товарных партий, охваченных таможенным досмотром, сократилась в 9 раз и составила к концу 2014 г. 0,8 %; запрос дополнительных документов, подтверждающих заявленные сведения, снизился в 5 раз и осуществлялся в отношении 3,3 % товарных партий; доля товарных партий, охваченных таможенной экспертизой, снизилась в 3 раза и составила 0,1 % общего количества партий товаров; средний срок выпуска товаров при импорте сократился в 3,5 раза4.

В настоящее время в целях дальнейшего развития субъектно-ориенти-рованного подхода к анализу и управлению рисками ФТС России продолжает работу по реализации дифференцированного подхода к применению мер таможенного контроля по отношению к участникам ВЭД в зависимости от присвоенной им категории уровня риска нарушения таможенного законодательства.

Организационно-экономические механизмы (государственное регулирование). В целом таможенная система - это институт системного администрирования сферы ВЭД, позволяющий таможенными методами, операциями, процедурами и технологиями регулировать потоки товаров, перемещаемых через таможенную границу. Например, в форме изменения состава комплекса мер запретов и ограничений, мер нетарифного регулирования; путем усиления или ослабления документального и инструментального таможенного контроля.

Таможенная система является не единственным регулятором ВЭД -ее механизмы и инструменты взаимоувязаны с аналогичными средствами других государственных контролирующих органов в отношении объектов регулирования, но несомненно наиболее важным. Именно на основе таможенных технологий и инструментов определяется адекватность применения мер государственного регулирования и в зависимости от эффективности контроля оказывается воздействие на потоки товаров, услуг и интеллектуальной собственности, финансовые и информационные потоки в сфере ВЭД.

Маркетинговый мониторинг. Для достижения параметров таможенного администрирования, заданных в Стратегии развития таможенной службы России до 2020 г., руководство ФТС России проводит мониторинг оказания услуг и вносит изменения в регламенты деятельности таможенных органов.

Цель планового маркетингового мониторинга - выявление таможенных услуг, являющихся «узкими» местами системы с точки зрения удовлетворенности участников ВЭД их качеством. Например, таможенные услуги, препятствующие решению задач законной международной торговли,

ускорению внешнеторгового товарооборота, которые ведут к неоправданным расходам участников ВЭД.

В целях координации и контроля выполнения мероприятий плана работы Дальневосточного таможенного управления (ДВТУ) проводится сбор, обобщение и анализ информации, представленной подразделениями ДВТУ Ежеквартально Организационно-инспекторская служба ДВТУ (ОИС) представляет начальнику управления докладную записку, содержащую анализ исполнения годового плана.

ДВТУ и таможнями региона осуществляется мониторинг соблюдения сроков выпуска товаров, по результатам которого принимается комплекс мер, направленных на исключение нарушений сроков выпуска товаров, а также по привлечению виновных должностных лиц к материальной и дисциплинарной ответственности.

Так, установленные ФТС России контрольные показатели эффективности деятельности таможенных органов (КПЭД), характеризующие деятельность таможенных органов, направленную на сокращение издержек заинтересованных лиц, создание наиболее благоприятных условий при совершении таможенных операций, выполняются5:

- КПЭД № 13 «Сокращение времени совершения таможенных операций при выпуске товаров» (подпоказатель Ти - 1,09 ч при установленном - не более 2 ч, подпоказатель Тэ - 0,84 ч при установленном - не более 1,5 ч);

- КПЭД № 14 «Сокращение времени выпуска отдельных товаров, помещенных под таможенные процедуры экспорта или временного вывоза» (0,79 ч при установленном значении - не более 1,5 ч);

- КПЭД № 15 «Сокращение времени выпуска товаров, перемещаемых воздушным, автомобильным и железнодорожным видами транспорта» (1,06 ч при установленном значении - не более 2 ч).

Ориентация на миссию, стратегию, цели. Переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к поиску эффективного решения возникающих проблем характеризуется большей ориентацией на цели и миссию, определенные в Стратегии развития ФТС России до 2020 г. [2].

В практике начинают использоваться методы количественной оценки результатов: эффективности (отношения результата к затратам); результативности (отношения фактического результата к планируемому); экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

В Публичной декларации целей и задач таможенной службы Российской Федерации на 2015 г., подготовленной на основании Плана

деятельности ФТС на период 2013-2018 гг. и приказа ФТС России от 16.03.2015 № 447, ФТС определены следующие цели и задачи6.

Приоритетная цель № 1. Обеспечение поступления доходов в федеральный бюджет.

Приоритетная задача № 1. Выполнение таможенными органами РФ прогнозного задания по поступлению денежных средств от внешнеэкономической деятельности, установленного федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

Приоритетная задача № 2. Формирование положительной судебной практики по проблемным вопросам применения актов таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства РФ о таможенном деле.

Приоритетная цель № 2. Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в российскую экономику.

Приоритетная задача № 1. Обеспечение реализации плана мероприятий (дорожной карты) «Совершенствование таможенного администрирования», утвержденного распоряжением Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р.

Приоритетная задача № 2. Обеспечение автоматизации процедур декларирования и выпуска товаров с использованием информационных технологий.

Корпоративная культура. Корпоративная культура включает в себя традиции организации, осознание должностными лицами своего места в организации, понимание ее миссии, принятие или непринятие ее ценностей и принципов работы, характера взаимоотношений по вертикали и горизонтали, процесс развития и самореализации сотрудников. Основные положения корпоративной культуры находят отражение в Кодексе этики и служебного поведения должностных лиц таможенных органов РФ, который определяет морально-этические принципы и правила поведения (принят решением Коллегии ФТС России, утвержден приказом ФТС России от 14.08.2007 № 977).

По данным опроса должностных лиц ДВТУ приоритеты в деятельности таможни были расставлены в следующем порядке: выявление и пресечение нарушений таможенного законодательства; выполнение плановых показателей; улучшение условий труда должностных лиц; развитие организации; благоприятный климат в коллективе; удовлетворение клиентов (участников ВЭД); удовлетворение сотрудников; наличие творческой атмосферы в таможне.

Команда единомышленников. «Командные» технологии менеджмента стали активно внедряться в практику государственной службы и служить главным инструментом достижения инновационности, индивидуальной приверженности, сфокусированности на главных задачах.

Данный принцип находит отражение в создании координационных и совещательных органов, которые обеспечивают согласованные действия заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач (координационные органы), а также для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений рекомендательного характера (совещательные органы). Деятельность этих органов осуществляется на основе приказа ФТС России от 20.05.2015 № 954 «О координационных и совещательных органах».

Перечень координационных и совещательных органов, постоянно действующих в ФТС России, представлен ниже.

- Рабочая группа по решению вопросов таможенного оформления товаров, перемещаемых физическими лицами через таможенную границу РФ, в воздушных пунктах пропуска;

- Экспертная группа по развитию технологий таможенного администрирования;

- Экспертная группа по автоматизации контроля таможенной стоимости;

- Экспертная группа по координации выполнения планов мероприятий дорожных карт;

- Рабочая группа по выработке единой позиции ФТС России и обсуждению вопросов, возникающих при проведении мероприятий, направленных на разработку и создание системы маркирования товаров, ввозимых на таможенную территорию РФ;

- Рабочая группа по вопросам организации и координации работ по развитию WEB-сервера ФТС России;

- Комиссия по проведению аттестации должностных лиц таможенных органов в качестве поверителей средств измерений и инспекторов по обеспечению единства измерений;

- Комиссия по координации и регулированию деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении ФТС России.

Бюджетирование, ориентированное на результат, или программно-целевой метод финансирования государственных расходов. ФТС России - один из главных распорядителей бюджетных средств, несет всю полноту ответственности за организацию финансового обеспечения региональных таможенных управлений, таможен и всех учреждений, находящихся в ее ведении. К бюджетным полномочиям ФТС России относятся

результативное и целевое использование бюджетных средств, ведение реестра расходных обязательств, планирование расходов и составление обоснований бюджетных ассигнований, формирование бюджетной отчетности.

По результатам мониторинга качества финансового менеджмента в 2015 г. у следующих главных администраторов сложились наилучшие оценки качества финансового менеджмента: Министерство внутренних дел РФ - 83,3; Федеральная миграционная служба - 82,1; Федеральное казначейство - 81,3; Федеральная таможенная служба - 78,6; Федеральная налоговая служба - 78,6; Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - 78,0 баллов7. Таким образом, по итогам мониторинга ФТС делит 4-е место с ФНС.

Сведения об использовании ФТС России, региональными таможенными управлениями выделенных бюджетных средств в 2015 г. отражены в табл. 2.

Таблица 2

Использование ФТС России, региональными таможенными управлениями выделенных бюджетных средств в 2015 г., %

Распорядители и получатели средств федерального бюджета Расходование средств федерального бюджета

Центральное таможенное управление 98,5

Северо-Западное таможенное управление 99,2

Южное таможенное управление 98,0

Приволжское таможенное управление 99,6

Уральское таможенное управление 99,6

Сибирское таможенное управление 99,5

Дальневосточное таможенное управление 99,3

Северо-Кавказское таможенное управление 99,7

Источник: иЯЬ: www.customs.ru.

Среди наиболее значимых в оценке качества исполнения бюджета в части расходов - показатель, описывающий полноту использования бюджетных средств. По данному показателю ФТС России имеет отклонения, не превышающие 10 %, что является допустимым.

Общественный контроль. На смену тотальному бюрократическому контролю приходит контроль со стороны потребителей услуг государственной службы, который осуществляется как непосредственно, так и

7 иЯЬ: http://www.special.minfin.ru.

при помощи общественных организаций и средств массовой информации. Во исполнение указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительство РФ совместно с Общественной палатой РФ начало работу по активизации деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Федеральная таможенная служба разработала положение об Общественном совете при ФТС России, утвержденное протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 29.05.2014 № 4. Основная функция Общественного совета при ФТС России - общественный контроль за деятельностью ФТС России, включая рассмотрение проектов разрабатываемых общественно-значимых нормативных правовых актов, участие в мониторинге качества оказания государственных услуг, реализации контрольно-надзорных функций, хода проведения антикоррупционной и кадровой работы, оценки эффективности государственных закупок, ежегодных планов деятельности ФТС России и отчета об их исполнении, а также других вопросов.

Информирование общества о работе таможенных органов осуществляет пресс-служба ФТС России (отдел взаимодействия со средствами массовой информации).

Таможня - один из старейших государственных институтов, который сегодня динамично развивается. Традиционная бюрократическая система управления начинает замещаться интегративной, в которой присутствуют элементы администрирования рыночных механизмов. Поэтапно в ходе реализации программных документов формируется качественно новый таможенный регулятор, воплощающий системную идею адаптивного сервисно-ориентированного таможенного администрирования. Данная концепция увязывает партнерские отношения по линии «таможня-бизнес» при решении проблем безопасности и содействия торговле на различных уровнях институционального развития таможенного администрирования.

В итоге участники внешнеэкономических отношений сокращают неоправданные затраты времени при оформлении документов, в том числе и за счет упрощения таможенных процедур на границе. В таких условиях таможня, по существу, становится сервисной службой, реально действующим инструментом содействия внешней торговле и сокращения транз-акционных издержек.

Развитие таможенной службы России на основе интегративной концепции управления позволит сформировать новые организационно-управленческие механизмы деятельности таможенных органов, ориентированные на повышение эффективности и качества предоставляемых таможенных услуг.

Список литературы

1. Макрусев В. В., Дианова В. Ю. Таможенный менеджмент: учеб. пособие. М.: Изд-во РТА, 2009.

2. Об утверждении Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2575-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Таможенные услуги в международной цепи поставки товаров: монография / Ершов А. Д., Макрусев В. В., Калинина О. В., Сизова К. А. М.: РИО РТА, 2007.