Международно-правовые акты рекомендательного характера по регулированию сотрудничества государств в сфере защиты от стихийных бедствий и катастроф

Вопросы международного права и сравнительного правоведения

УДК 341

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ РЕКОМЕНДАТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ОТ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ И КАТАСТРОФ

© Лисаускайте В. В., 2012

Представлен анализ международных документов рекомендательного характера, которые принимаются в рамках международных организаций или на международных конференциях по международному сотрудничеству государств в области защиты от стихийных бедствий. Проанализированы значимость для международного права этих документов и влияние их положений на развитие правового механизма регулирования одного из видов сотрудничества государств.

Ключевые слова: международные документы рекомендательного характера; резолюции; стихийные бедствия; международное сотрудничество.

Международное сотрудничество практически всегда оформляется правовыми документами. Посредством правовых актов осуществляется регулирование конкретных отношений. Отношения государств по защите от стихийных бедствий и катастроф являются видом международного сотрудничества. Одним из видов документов, в определенной мере регулирующих данные межгосударственные отношения, являются резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. В настоящее время в специальной литературе сложилось устойчивое мнение, что «резолюции Генеральной Ассамблеи ООН имеют большое значение для развития международного сотрудничества в области защиты от стихийных бедствий и катастроф» [1]. Однако для такой оценки следовало бы провести анализ этих документов для определения их значения и места в международно-правовом регулировании сотрудничества по защите от различных видов стихийных бедствий.

Профессор М. В. Яновский в своей работе «Генеральная Ассамблея ООН» предлагает рассматривать значение резолюций Генеральной Ассамблеи ООН по двум направлениям: общее значение этих документов и их юридическое значение. Послед-

нее, в свою очередь, включает в себя два основных аспекта: вопрос обязательности резолюции Генеральной Ассамблеи и вопрос влияния резолюции на развитие международного права, ее место и роль в процессе образования норм международного права [2].

Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1987 г. природные бедствия были признаны главной угрозой человеческой жизни и развитию человечества [3]. Исходя из содержания этого документа, можно выделить ряд факторов, побудивших Организацию осуществить определенные действия в отношении стихийных бедствий и защиты от них, в том числе и от опасных сейсмических явлений.

Во-первых, стихийные бедствия отрицательно сказались на жизни многих людей и причинили значительный ущерб инфраструктуре и имуществу во всем мире, особенно в развивающихся странах. Согласно статистике, только за период с 1965 по 1992 гг. в мире погибло от катастрофических природных явлений около 3,6 млн человек, пострадало более 3 млрд человек, общий экономический ущерб составил 340 млрд долларов США. Исследования показывают, что за последние десятилетия значительно

увеличилось количество природных катастроф, и эта тенденция роста сохраняется. За 3 года (1990—1993 гг.) только от землетрясений, наводнений и оползней экономический ущерб достиг 200 млрд долл. США [4].

Существуют примеры, когда экономические потери от природной стихии в ряде стран превышают величину валового национального продукта. В результате чего экономика этих стран оказывается в критическом состоянии. Особенно это характерно для развивающихся стран, поскольку рост населения и слабая экономика не позволяют обеспечить необходимую безопасность людей и противостоять стихии. Проведенный анализ позволяет утверждать, что ряд островных и небольших государств в силу своего географически неблагоприятного расположения (с точки зрения сейсмической опасности) объективно обречены оставаться на низком уровне экономического развития.

Во-вторых, мировым сообществом признано большое значение охраны окружающей среды для предупреждения и смягчения последствий стихийных бедствий, вследствие существования причинной связи между ущербами от бедствий и деградацией окружающей среды. Рассматриваемый фактор был специально отмечен в положениях Декларации Рио’92. Так, известно, что при сильном извержении вулкана, происходящем в виде мощных взрывов, выбросов газа и пепла в атмосферу, может произойти изменение климата на планете на целый год. Подводные землетрясения и цунами приводят к нарушению целостности дна океана, что влечет за собой изменения мест обитания планктона, гибель некоторых видов морской фауны. Последствием стихийного бедствия, произошедшего на урбанизированной территории, может быть техногенное загрязнение окружающей среды. В результате землетрясения 1999 г. в Турции начался пожар на нефтеперерабатывающем заводе, расположенном на берегу Средиземного моря. Экологической катастрофы удалось избежать лишь благодаря помощи других государств, выразившейся в применении новейших авиатехнических средств пожаротушения.

В-третьих, констатируется наличие достаточных возможностей у мирового сообщества для решения проблемы уменьшения роста стихийных бедствий и их опасности.

Упоминание об этом Генеральной Ассамблеей ООН в своей резолюции основано на существующей в настоящее время оценке уровня развития науки и техники. Дальнейшее развитие научно-технических исследований и разработок по проблемам борьбы со стихией на международном и национальном уровнях должно способствовать формированию различных средств и механизмов управления для уменьшения опасности стихийных бедствий, что в корне меняет само отношение к стихийным бедствиям. Особенно важно развитие научно-технических разработок для совершенствования системы предупреждения, прогноза и защиты от опасных сейсмических явлений (землетрясений, извержений вулканов, цунами).

В-четвертых, отмечается, что поддержание экономического роста и развития не может быть достигнуто в большинстве стран без соответствующих мероприятий по уменьшению ущерба от бедствий [5]. Международный опыт показывает, что затраты на прогнозирование и обеспечение готовности к природным событиям чрезвычайного характера в 15 раз меньше по сравнению с предотвращенным ущербом [6]. Следовательно, проведение национальной политики, направленной на снижение опасности стихийных бедствий, поддержание национальной системы управления и реагирования при чрезвычайных ситуациях, а также осуществление международного сотрудничества в этой сфере позволяют поддерживать экономический рост конкретной страны и мирового сообщества в целом.

Таким образом, проанализированные факторы, четко определенные в резолюции ГА ООН и указывающие на причины активизации деятельности Организации в области уменьшения опасности стихийных бедствий, оказывают значительное влияние на жизнь человечества. Данный факт свидетельствует о необходимости борьбы с природными катастрофами всем мировым сообществом. Согласно Резолюции № 44/236 от 22 декабря 1989 г., Генеральная Ассамблея ООН приняла решение о проведении Международного десятилетия по уменьшению опасности бедствий с 1990 по 2000 гг. [7]. Следует отметить, что специализированные учреждения ООН (ЮНЕСКО, ЮНЭП) еще раньше неоднократно пытались привлечь внимание Организации к проблеме роста стихийных бедствий и масштабов их последствий. Однако для принятия дейст-

венного решения потребовалось несколько десятков лет и потеря сотен тысяч человеческих жизней. С момента принятия Генеральной Ассамблеей ООН указанных решений 1987 и 1989 гг. природная стихия стала не только объектом изучения специалистами различных отраслей науки с целью познания стихии (как это было ранее), но и объектом международных отношений по борьбе с природными бедствиями, по созданию международной системы управления при опасных природных явлениях. Именно поэтому данным резолюциям придается столь большое значение.

Резолюцией ГА ООН № 46/182 от 19 декабря 1991 г. устанавливаются руководящие принципы координации чрезвычайной гуманитарной помощи, оказываемой системой ООН [8]. В документе подчеркивается важность гуманитарной помощи для жертв стихийных бедствий, и определяются основные элементы механизма представления такой помощи. Данные руководящие принципы активно используются специальными органами ООН и национальными поисковоспасательными отрядами при оказании международной помощи. Резолюции ГА ООН имеют важное морально-политическое и институционное значение в международных отношениях по защите от стихийных бедствий, особенно сейсмического характера.

На 56-й сессии ГА ООН была принята Резолюция № 56/195 «Международная стратегия уменьшения опасности бедствий» [9]. Согласно резолюции, уменьшение опасности бедствий должно рассматриваться в качестве одной из важных функций ООН, и этой проблеме должно уделяться постоянное внимание. Исходя из анализа деятельности по уменьшению опасности бедствий за десятилетие и принимая к сведению доклад Генерального секретаря ООН об осуществлении международной стратегии, было принято решение, согласно которому специальные органы ООН продолжают осуществлять свою деятельность, начатую в прошедшем десятилетии, в рамках международной стратегии с целью дальнейшего укрепления и совершенствования международного сотрудничества в этой сфере.

Таким образом, рассмотренная резолюция подтверждает важность и необходимость деятельности ООН в области снижения опасности стихийных бедствий, как одной из функций этой организации. Документ предусмотрел продолжение нача-

того международного сотрудничества вне зависимости от окончания периода международного десятилетия. Данный факт имеет существенное значение для международного взаимодействия в области защиты от опасных сейсмических явлений, поскольку Организация, используя свои полномочия, может содействовать решению существующих проблем в этой сфере международных отношений.

Относительно обязательности анализируемых резолюций ГА ООН следует отметить, что, согласно ст. 13 Устава ООН, резолюции, принятые ГА ООН в отношении «содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех», носят рекомендательный характер [10].

В тексте рассматриваемых нами конкретных резолюций не определяется, к какой группе международного сотрудничества они относятся. Согласно повестке дня сессий ГА ООН, вопросы международного сотрудничества в отношении стихийных бедствий, в большинстве случаев, рассматриваются под пунктом: «укрепление координации в области гуманитарной помощи и помощи в случае стихийных бедствий, предоставляемой ООН, включая специальную экономическую помощь: укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи ООН» [11]. В то же время, согласно Уставу ООН, одной из целей Организации является осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера [12]. Однако в ст. 13 Устава ООН не указывается именно гуманитарное сотрудничество, как сфера, в отношении которой принимаются резолюции-рекомендации. Рассматриваемые нами отношения и принятые резолюции в широком плане можно отнести к социальной области, а также к сфере содействия осуществлению прав человека (например, права на жизнь). Таким образом, исходя из положений Устава ООН и теории международного права, резолюции ГА ООН, принятые в отношении международного сотрудничества в области снижения опасности стихийных бедствий и защиты от них, носят рекомендательный характер. Данная рекомендательность представляет собой пожелания ООН на осуще-

ствление ее членами определенных действий. Пожелания находят отражение в деятельности государств, что придает особое значение данным документам.

В ряде резолюций неоднократно подчеркивалась необходимость предоставления странам (особенно развивающимся), пострадавшим в результате стихийного бедствия, более широкого доступа к технологиям, связанным с системами раннего предупреждения, а также расширения практики передачи таких технологий; необходимость использования технологии космического и наземного дистанционного зондирования для целей предупреждения стихийных бедствий, смягчения и ликвидации их последствий [13]. Данные вопросы неоднократно обсуждались на международных конференциях Международной организации электросвязи. Результатом этих обсуждений стало принятие в 1998 г. Конвенции о предоставлении телекоммуникационных ресурсов для смягчения последствий бедствий и осуществления операций по оказанию помощи, в которой определяется механизм предоставления соответствующих ресурсов и помощи в целях уменьшения опасности стихийных бедствий, их раннего предупреждения и снижения последствий. Следовательно, рассматриваемые положения резолюций ГА ООН оказали определенное влияние на нормообразование, которое выразилось в принятии и применении на практике вышеуказанной конвенции.

Резолюция ГА ООН № 57/150 от 16 декабря 2002 г. «Повышение эффективности и укрепление координации международной помощи при проведении поисково-спасательных операций в городах» содержит в себе ряд положений, которые требуют принятия определенных решений, как со стороны государств, так и со стороны ООН [14]. В документе подчеркивается обеспокоенность Организации процедурными требованиями к перемещению иностранных граждан и оборудования в ту или иную сторону и внутри нее. Существующая, на сегодняшний день, ситуация может негативно отразиться на своевременном принятии, направлении на место стихийного бедствия и деятельности групп по проведению международных поисково-спасательных операций в городах.

В резолюции ООН призывает государства к упрощению механизма таможенных процедур для своевременного предоставле-

ния необходимой чрезвычайной помощи. Следует отметить, что данный вопрос, несмотря на постоянное обсуждение, по-прежнему остается наиболее актуальным и болезненным. На сегодняшний день существует типовое соглашение ООН с государствами об упрощении таможенных процедур при оказании чрезвычайной гуманитарной помощи, разрабатываются соответствующие положения в рамках проектов конвенций в области чрезвычайной помощи. Однако отсутствие императивного универсального документа оставляет окончательное решение этого вопроса открытым.

В рамках сотрудничества в области гражданской обороны и защиты от катастроф государств Центральной, Восточной и ЮгоВосточной Европы, стран СНГ и Балтии был разработан проект Конвенции о скоординированной помощи в случае чрезвычайных ситуаций различного характера. Данный проект содержит основные положения по регулированию механизма взаимодействия государств при оказании помощи и при ее необходимости. Проект носит комплексный характер, поскольку регулирует отношения в случае чрезвычайных ситуаций различного характера (природного и техногенного). Другой проект конвенции ООН о городском поиске и спасании подготовлен международной координационной поисковой группой Управления ООН по гуманитарной деятельности. Этот документ содержит в себе положения, регулирующие осуществление поисково-спасательных работ на урбанизированной территории. Принятие этого проекта в ближайшем будущем имеет особое значение для международного сотрудничества по защите от сейсмических бедствий, которые представляют наибольшую угрозу именно постоянно растущим городам.

С момента рассмотрения проблемы стихийных бедствий ООН по настоящее время организацией было принято достаточно большое количество документов рекомендательного характера. Одними из последних являются: резолюции ГА ООН № 63/133 от 3 марта и № 65/264 от 21 июня 2011 г. Данные документы призывают мировое сообщество и органы и организации системы ООН, профильные международные организации повышать скоординированность и эффективность гуманитарной помощи. ГА ООН просит Генерального секретаря усилить поддержку, оказываемую координато-

рам-резидентам/координаторам по гуманитарным вопросам Организации Объединенных Наций и ее страновым группам, в том числе путем проведения необходимого обучения, выявления ресурсов, а также совершенствования процесса подбора и назначения координаторов-резидентов/координа-торов по гуманитарным вопросам Организации Объединенных Наций и усиления подотчетности в работе [15]. ООН призывает гуманитарные подразделения Организации Объединенных Наций, другие соответствующие гуманитарные организации, партнеров по развитию, частный сектор, страны-доноры и пострадавшие государства активизировать усилия по сотрудничеству и координации в целях планирования и оказания гуманитарной помощи в таких формах, которые способствуют скорейшему восстановлению, а также долгосрочным усилиям по возрождению и реконструкции.

В резолюции № 65/264 ГА ООН призывает государства полностью осуществить Хиогскую декларацию и Хиогскую рамочную программу действий на 2005—2015 гг.: создание потенциала противодействия бедствиям на уровне государств и общин, в частности, те обязательства, которые касаются оказания помощи развивающимся странам, подверженным стихийным бедствиям, и пострадавшим от бедствий государствам, которые находятся на этапе перехода к устойчивому физическому и социально-экономическому восстановлению, для принятия мер по уменьшению опасности бедствий в период ликвидации их последствий и восстановления [16].

Следует отметить и следующее положение резолюции, согласно которому для дальнейшего повышения эффективности гуманитарной помощи следует предпринимать особые усилия в рамках международного сотрудничества для активизации и расширения использования национальных и местных сил и средств и, в соответствующих случаях, региональных и субрегиональных сил и средств, которые можно задействовать ближе к месту бедствия, более эффективно и с меньшими затратами, в интересах обеспечения готовности к бедствиям и реагирования на них [17].

Эти и многие другие резолюции ГА ООН содержат рекомендации для государств, исполнение которых позволит облегчить и ускорить работу гуманитарных

миссий, снизить экономические и человеческие потери от бедствий. Также в документах озвучиваются проблемы, с которыми наиболее часто сталкиваются при осуществлении гуманитарных операций соответствующие структуры. Акцентируется необходимость их решения. Наличие таких положений, хотя и в документах рекомендательного характера, еще раз подчеркивает стремление мирового сообщества к улучшению координации и совершенствованию механизма реагирования на стихийные бедствия и катастрофы. А последующее заключение двусторонних соглашений, трансформирующих рекомендательные положения в правила поведения, позволяет говорить о постепенном создании международно-правовой основы комплексной отрасли международного права — права чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, можно сказать, что существующие попытки совместного решения государствами различных вопросов, указанных в резолюциях ГА ООН, в определенной степени доказывают актуальность последних и необходимость осуществления определенных действий со стороны мирового сообщества. Указанные выше проекты международных соглашений, их разработка свидетельствуют о стремлении государств к созданию и совершенствованию международно-правового механизма регулирования отношений по защите от различных видов стихийных бедствий и катастроф. Недостатком их деятельности является медлительность в принятии окончательных решений по согласованию воль государств, что отражается впоследствии и на содержании самих документов. Отметим, что указанная тенденция является характерной чертой современного международного права. С учетом вышесказанного следовало бы признать важную роль ряда резолюций ГА ООН в области международного сотрудничества по защите от стихийных бедствий и катастроф. Ш

1. Катастрофы и государство / под ред. С. К. Шойгу, Ю. Л. Воробьева, В. А. Владимирова. М. : Энер-гоатомиздат, 1997. 160 с.

2. Яновский М. В. Генеральная Ассамблея ООН. Кишинев : ШТИИНЦА, 1971. 301 с.

3. Резолюция ГА ООН № 42/169 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/documents/ga/res/42/a42r169.htm

4. Natural disasters in the world. 1994. P. 26.

5. Резолюция ГА ООН № 42/169.

6. Воробьев Ю. Л. Катастрофы и общество : монография. М. : Контакт-Культура, 2000. 331 с.

7. Резолюции ГА ООН № 46/182 от 19 дек. 1991 г., № 44/236 от 22 дек. 1989 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН.

8. Там же.

9. Резолюции ГА ООН: № 56/195 от 21 янв.

2002., № 53/88 от 7 дек. 1998 г., № 49/22А от 2 дек. 1994 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН.

10. Устав ООН // Действующее международное право : документы. В 2 т. Т. 1 / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М. : Междунар. отношения, 2002. С. 15.

11. Резолюции ГА ООН: № 56/195 от 21 янв. 2002 г., № 53/88 от 7 дек. 1998 г., № 49/22А от 2 дек. 1994 г.

12. Устав ООН // Действующее международное право. Т. 1. С. 12.

13. Резолюции ГА ООН: № 56/195 от 21 янв.

2002., № 53/88 от 7 дек. 1998., № 49/22А от 2 дек. 1994 г. [Электронный ресурс]. Официальный сайт ООН.

14. Официальный сайт ООН.

15. Резолюция ГА ООН от 3 марта 2011 г. № 63/133 «Укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи Организации Объединенных Наций» [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН.

16. Резолюция ГА ООН от 21 июня 2011 г. № 65/264 «Международное сотрудничество в области гуманитарной помощи в случае стихийных бедствий —

от оказания чрезвычайной помощи до развития» [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН.

17. Там же.

The International-legal Acts of Recommendatory Character on Regulation of Cooperation of the States in Sphere of Protection Against Acts of Nature Disasters and Accidents

© Lisauskayte V., 2012

Analysis of international documents of recommendatory character accepted within the limits of the international organizations or at the international conferences on the international cooperation of the states in the field of decrease in disasters is presented at the article. The importance of these documents for international law and influence of their positions on development of a legal mechanism of regulation of one kind of states' cooperation is analyzed.

Key words: international documents of recommendatory character; resolution; natural disasters; international cooperation.