Совершенствование структуры налоговых органов Российской Федерации

совершенствование структуры налоговых органов российской федерации

и. с. цыпин,

доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономики и управления Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации E-mail: tatan70@mail.ru

А. В. РТИЩЕВ,

главный государственный налоговый инспектор

отдела аудиторских проверок внутреннего аудита № 2

Межрегиональная инспекция ФНс России по ЦФО,

аспирант Всероссийской государственной налоговой академии

Министерства финансов Российской Федерации

E-mail: keu-vgna@mail.ru

Совершенствование структуры налоговых органов Российской Федерации происходит в условиях претворения в жизнь административной реформы. В статье показаны структура Центрального аппарата ФНС России в период реорганизации 2008 г., благодаря которой число управлений сократилось с 26 до 9, при этом численность персонала уменьшилась более чем на 300 человек, или на 26 %. Описаны мероприятия, позволившие улучшить эффективность работы налоговых органов в ряде регионов России.

Ключевые слова: налог, система, бюджет, уровень определения, управление, инспекция, структура совершенствования, регион, персонал, административная реформа.

Как известно, проблема совершенствования налогообложения является многогранной, включает множество аспектов. Среди них следует назвать управление налоговыми процессами, а значит, и структуру налоговых органов. С 2004 г. в России проходит адмистративная реформа, которая ставит задачу реформирования управления экономикой, в том числе и налоговой системы.

В своем Послании Федеральному Собранию РФ от 12.11.2009 Президент России Д. А. Медведев подчеркнул, что «под задачи модернизации экономики должна быть настроена наша налоговая система... Очевидно, что наша налоговая система

нуждается в совершенствовании». При этом президент говорит о налогах и налоговой нагрузке. Результатом такой модернизации должно быть достижение приемлемых налогов для бизнеса и минимизация государственных расходов на налогообложение. Кризис, как отметил президент, затруднил принятие решений по снижению налоговой нагрузки, но «к этим вопросам надо будет в ближайшее время вернуться, и мы обязательно это сделаем».

Следовательно, вопросы, связанные с модернизацией и изменением структуры налоговых органов, являются актуальными. Следует уточнить и определения налогового органа как многоуровневого органа. Назовем лишь некоторые нормативно-правовые акты, принятые по налоговым органам:

• постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» (в ред. постановления Правительства РФ от 14.03.2005 № 127);

• приказ Минфина России от 09.08.2005 № 101н «Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы». Как известно, Российская Федерация имеет

трехуровневый бюджет, поэтому и ФНС России имеет три уровня:

1-й уровень, федеральный: Центральный аппарат Федеральной налоговой службы России;

- 13

2-й уровень, региональный: Управления ФНС России по субъектам РФ (включая управления ФНС России по Москве и Санкт-Петербургу). Кроме того, к нему относятся межрегиональные инспекции ФНС России (МРИ ФНС России). Они разделены на три вида: по федеральным округам (7 инспекций); по крупнейшим налогоплательщикам (10 инспекций) и по централизованной обработке данных (1 инспекция). МРИ по федеральным округам созданы для координации деятельности региональных управлений;

3-й уровень, налоговые инспекции по районам, районам городов, а также налоговые инспекции по городам без районного деления. Кроме того, к налоговым инспекциям относятся инспекции межрайонного уровня. Межрайонные инспекции ФНС России построены по двум признакам: по крупным налогоплательщикам и по кординации деятельности нижестоящих налоговых органов.

Среди организационных типов налоговых органов еще называют функциональный тип и комбинированную структуру (сочетание функциональной и специализированной структур по налогам).

Данная трехуровневая структура налоговых органов, на взгляд авторов, относится к линейно-функциональной структуре. В линейной соблюдается иерархический принцип, а в функциональной — отраслевой.

В п. 1 ст. 30 разд. III Налогового кодекса РФ дано определение налоговых органов как единой централизованной системы контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему налогов и сборов. В эту систему входят федеральный орган исполнительной власти и его региональные, а также территориальные органы.

С учетом того, что в экономической литературе и словарях отсутствуют определения отдельных уровней налогового органа страны, существует, на взгляд авторов, необходимость формулировки определения налогового органа как организации, имеющей конкретный уровень, а также дать определения налоговых органов всех уровней. Налоговый орган конкретного уровня — это государственная налоговая организация, имеющая в рамках единой централизованной системы свое название, структуру, правовой статус и задачи, а также выполняющая необходимые функции по налогообложению в соответствии со своим уровнем. Кроме того, государственная налоговая организация осуществляет взаимодействие с иными структурными подразделениями налоговой системы и органами государственной и исполнительной власти.

14 -

Центральный аппарат Федеральной налоговой службы возглавляет, координирует, контролирует и обобщает деятельность всей службы, осуществляет методологическую работу и имеет структуру, состоящую из управлений, выполняет функции в соответствии с налоговым законодательством по реализации утвержденной налоговой политики.

Межрегиональная налоговая инспекция — налоговый орган в федеральном округе Российской Федерации, который имеет структуру, зависящую от административно-территориального признака и от количества расположенных в федеральном округе территориальных налоговых органов, а также осуществляет за ними контрольную деятельность за исполнением налогового законодательства и законодательства Российской Федерации.

Региональный налоговый орган — это Управление Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации, которое возглавляет, обобщает, координирует и контролирует деятельность территориальных налоговых органов отдельного региона, имеет свою структуру, зависящую от количества в регионе территориальных налоговых органов, а также осуществляет другие необходимые функции, включая соблюдение налогового законодательства и законодательства Российской Федерации.

Налоговый орган местного уровня — налоговая инспекция Федеральной налоговой службы, которая имеет типовую структуру с численностью персонала в зависимости от экономической, географической, демографической особенности района или города, в котором она располагается, также осуществляет учетную, контрольную и информационную функции и обеспечивает контроль за соблюдением налогоплательщиками налогового законодательства, своевременностью и правильностью уплаты налогов.

Сокращение государственных расходов и совершенствование государственного управления являются целью многих реформ, в том числе и административной реформы, которая включает также уточнение и разграничение полномочий между различными органами власти и позволяет исключить дублирования функций. Административные реформы прошли во многих странах мира, в том числе и в Великобритании, которая провела такую реформу в 1982 г., а бум административных реформ на Западе пришелся на середину 1990-х гг.

Переход к рыночной экономике потребовал от России не только концептуально изменить основы хозяйствования, но и многое перенять у стран с рыночной экономикой, включая сначала копирование западной модели налоговой системы, а затем проведение административной реформы [1—5].

В нашей стране первый этап такой реформы пришелся на 2004—2005 гг., а второй этап — с 2008 г. и по настоящее время. В рамках проведения административной реформы и в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» произошли изменения в министерствах России. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были сосредоточены только в федеральных министерствах; функции контроля и надзора—в федеральных службах; функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — в федеральных агентствах.

Согласно административной реформе выработка налоговой политики в нашей стране стала относиться к Министерству финансов РФ. Собственно, так осуществляется налоговая политика во всех развитых странах. Поэтому в 2004 г. МНС России было преобразовано в ФНС России, которое сейчас находится в введении Министерства финансов РФ. Правда, в результате таких изменений налоговые органы не имеют федерального агентства по услугам, поэтому государственные услуги в данной сфере (информационное обеспечение налогоплательщиков) возложено на Минфин и ФНС России.

Руководителю ФНС России подчиняются семь заместителей. Сама структура Центрального аппарата ФНС России (до реорганизации в 2008 г.) включала 26 управлений (рис. 1).

Как видно, в структуре центрального аппарата ФНС России отдельные управления были созданы для обеспечения конкретных видов деятельности налогообложения. Например, существовало Управление ввода данных, учета и отчетности (№ 10). Несколько управлений занимались различными налогами (№ 2—5, 21). Также отдельно функционировали управления по работе с налоплательщиками (№ 25) и по работе с крупнейшими налогоплательщиками (№ 23). Управления № 13 и 26 были связаны с информационными технологиями и т. д. Кроме того, вопросами налогового контроля, налогового аудита и налогового планирования занимались соответствующие управления.

Следует отметить, что налоговые органы России зачастую выполняют не свойственные им функции. Это относится к учету и регистрации налогоплательщиков, проверке применения контрольно-кассовых машин (ККМ), лицензированию производства и оборота алкогольной и табачной продукции.

На втором этапе налоговой реформы в начале 2008 г. число управлений было сокращено с 26 до 8, штат сотрудников центрального аппарата этой службы сократился более чем на 300 чел., или на 26 %. Особенностью преобразованной в 2008 г. структуры ФНС России является укрупнение управлений. В частности, Управление налогообложения объединило задачи всех управлений по отдельным налогам. Сначала новое Аналитическое управление объединило ввод данных, налоговый аудит, а также вопросы

Заместители руководителя

Государственной службы и кадров

16

Финансового обеспечения

22

Собственной безопасности

18

Управление делами

04

Администрирования налогов с доходов физических лиц

Администрирования косвенных налогов

11

Анализа и планирования

12

Контроля налоговых органов

Администрирования налога на прибыль

17

Материально-технического обеспечения и организации капитального строительства

14

Юридическое управление

06

Налогового контроля

25

По работе с налогоплательщиками и модернизации налоговых органов

23

Крупнейших налогоплательщиков

26

Информационного обеспечения налогового контроля, международного сотрудничества и обмена информацией

13

Информационных технологий

21

Администрирования ресурсных и имущественных налогов

09

Государственной регистрации и учета юридических и физических лиц

05

Администрирования единого социального налога

10

Ввода данных, учета и отчетности

07

Контроля и лицензирования госрегулируемых видов деятельности

Рис 1. Структура Центрального аппарата Федеральной налоговой службы РФ (до реорганизации) НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность

по урегулированию задолженностей и обеспечения процедур банкротства. Однако в октябре 2009 г. из-за большой значимости и объема работ было вновь воссоздано Управление урегулирования задолженности и обеспечения процедур банкротства.

При этом численность персонала Управления урегулирования задолженности и обеспечения процедур банкротства уменьшилась после реорганизации наполовину. Таким образом, сегодня структура Центрального аппарата ФНС России насчитывает 9 управлений (рис. 2).

В новой структуре ликвидировано Управление государственной регистрации и учета юридических и физических лиц (ранее Управление № 9). Как составные части в новые управления вошли ранее существовавшие отдельные организационные блоки: Управление делами (ранее Управление № 18), ввода данных (Управление № 10), анализа и планирования (Управление № 11). Коренной реорганизации, сокращению и укрупнению были подвергнуты управления, связанные с организационно-инспекторской деятельностью, материально-техническим и социальным обеспечением, информационными технологиями и ряд других..

Контрольное управление заменило Управление налогового контроля (до реорганизации Управление

№ 6). Оно сохранило его функции, в частности координацию работы налоговых органов по регистрации контрольно-кассовой техники, и дополнительно решает вопросы контроля и лицензирования госре-гулируемых видов деятельности (проведение всероссийских лотерей, производство и оборот этилового спирта, алкогольной и табачной продукции), которые ранее были закреплены за Управлением № 7. В Контрольное упраление также вошло и Управление крупнейших налогоплательщиков.

Среди ключевых структурных изменений отметим следующие. ФНС переходит к новой концепции (модели) работы, когда деятельность налоговых органов сосредоточена на налогоплательщиках, а не на налогах. Это позволяет одновременно рассматривать все видов налогов, которые отдельный гражданин или юридическое лицо (организация) оплачивает. Собственно, по такой модели работают и за рубежом, поэтому ФНС учитывает лучшее в работе налоговых органов других стран. Все сказанное в полной мере относится к Управлению налогообложения, о котором речь шла выше.

Заметим, что в настоящее время началось сокращение функций, не свойственных всей ФНС РФ. Так, с мая 2009 г. вопросы, связанные с деятельностью по лицензированию, производству и

Рис. 2. Структура Центрального аппарата ФНС России после реорганизации

Условные обозначения: МРИ — межрегиональные налоговые инспекции; МИ — межрегиональным налоговые инспекции; ТНИ — территориальные налоговые органы (включая управления и инспекции) ФНС России

обороту этилового спирта, алкогольной и табачной продукции, передаются из ведения ФНС РФ Министерству сельского хозяйства России.

Совершенствование структуры налоговых органов, разработка и утверждение типовых структур позволили стандартизировать и избежать дублирования функций налоговых органов, а также оптимизировать численность персонала таких организаций. Были утверждены типовые структуры как межрегиональной инспекции РФ (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12.08.2000 № 592), так и территориальных налоговых инспекций (приказ МНС России № БГ-3-20/312 от 25.08.2000, изменения на основании приказа МНС России № БГ-3-25/140 2004 г.). Такие структуры налоговых инспекций (ИФНС России) имеют шесть градаций по численности персонала: от 40—60 чел. до инспекций с численностью более 250 чел.

Структура налоговых инспекций согласно принципу функционального разделения труда поделена на пять блоков: общего обеспечения, информационно-аналитической работы, работы с налогоплательщиками, а также блоками контроля за налогообложением физических лиц и контроля за налогообложенем юридических лиц. Последние два блока объединены как блок контрольной работы. Согласно типовой структуре, необходимо не превышать указанной численности заместителей

руководителя инспекции и количества отделов. Запрещается также изменять названия отделов и закрепленные за отделами функции деятельности. Численность конкретной инспекции определяется несколькими факторами: ее статусом (областная, районная и т. д.), налогооблагаемой базой, задачами, поставленными перед инспекцией.

Поскольку ФНС России является централизованной системой, все решения по созданию инспекции и ее штат утверждаются вышестоящим налоговым органом. Так, при персонале ИФНС России не выше 60 чел. только 5 отделов выполняют многочисленные функции, связанные с налогообложением. С увеличением численности отделов происходит разделение видов работы внутри каждого отдела. Так, из отдела общего обеспечения выделяются общий отдел, административно-хозяйственный отдел, финансовый отдел и юридический отдел, а также отдел по работе с персоналом. При численности до 250 чел. ИФНС насчитывает до 20 отделов. Заметим, что в данном случае допускается создание отдела «Контроль за предпринимательской деятельностью».

Однако в практической деятельности не всегда удается целиком следовать типовым структурам. Подтверждает это анализ реальных структур и численность — четыре инспекции по Краснодарскому краю (см. таблицу). Как видно, четко выдержано

Структура и численность персонала налоговых инспекций по г. Краснодару

№ п/п Наименование отделов инспекции Численность персонала

ИФНС № 2 ИФНС № 3 ИФНС № 4 ИФНС № 5

1 Отдел общего и хозяйственного обеспечения 6 7 9 11

2 Отдел финансового обеспечения 5 5 5 5

3 Отдел кадрового обеспечения и безопасности 6 5 5 5

4 Юридический отдел 7 8 8 10

5 Отдел регистрации и учета налогоплательщиков 10 10 12 12

6 Отдел работы с налогоплательщиками 13 14 13 16

7 Отдел информационных технологий 5 5 5 5

8 Отдел ввода и обработки данных 14 15 11 17

9 Отдел учета, отчетности и анализа 6 7 8 7

10 Отдел урегулирования задолженности 14 16 12 19

11 Отдел камеральных проверок № 1 15 13 12 27

12 Отдел камеральных проверок № 2 13 17 10 12

13 Отдел камеральных проверок № 3 5 13 8 8

14 Отдел камеральных проверок № 4 10 - 8 -

15 Отдел выездных проверок № 1 9 15 10 17

16 Отдел выездных проверок № 2 8 12 10 16

17 Отдел выездных проверок № 3 6 9 9 7

18 Отдел выездных проверок № 4 7 - 8 6

19 Отдел выездных проверок № 5 7 - - -

20 Отдел оперативного контроля 8 12 11 16

21 Отдел налогового аудита 5 15 6 6

Итого... 181 188 180 222

типовое положение: численность сотрудников в отделе не менее 5 чел. Однако при численности инспекции в 222 чел. количество отделов превышает 18. Кроме того, наименования отделов не выдержаны в соответствии с закрепленными наименованиями согласно типовым структурам.

Налоговые органы улучшают свою работу. При этом немаловажным обстоятельством следует считать переход на бесконтактную форму общения с налогоплательщиками, в том числе и с применением ЭВМ (электронная пересылка предприятиями и фирмами налоговой отчетности, электронное информирование, консультации налогоплательщиков). Помимо Интернета для этих целей на местах в ряде налоговых инспекций (например, в Краснодарском крае, Белгородской и Нижегородской областях, других регионах и областях) уже созданы операционные залы для работы с налогоплательщиками, которые в режиме реального времени позволяют заинтересованным физическим или юридическим лицам проводить электронное общение и переписку с налоговыми инспекторами.

Уточнение и обобщение налоговых функций, комплексный подход к налогоплательщику, совершенствование структуры и организации налогового процесса позволят в дальнейшем перейти на гибкую структуру (возможно — на модульную структуру) налоговых органов. Модернизация даст

возможность реализовать принцип: изменяется задача — быстро перестраивается структура налогового органа. Однако такая гибкость в организации налогового процесса потребует не только глубоких исследований по организации процессов налогообложения, законодательной проработки возможных изменений, а также высокой профессиональной квалификации налогового персонала, его способности переключения с одних видов налогов и операций на другие.

Список литературы

1. Налоги и налогообложение: учебник / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. СПб.: Питер, 2009.

2. Пансков В. Г. Налоги и налоговая система Российской Федерации: учебник. М.: ФиС, 2008.

3. Сердюков А. Э, Вылкова Е. С., Тарасевич А. Л. Налоги и налогообложение: учебник. СПб.: Питер, 2008.

4. Шаталов В. Д. Методология формирования и развития налоговой системы Российской Федерации: автореферат на соискание ученого звания доктора экономических наук. М., 2003.

5. Юткина Т. Ф. Налоги и налогообложение: учебник. М.: Инфра-М, 2002.

Нужны статьи

в электронном виде?

На сайте Электронной библиотеки «dilib.ru» собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами.

Доступ к ресурсам библиотеки осуществляется на платной основе: моментальная оплата электронными деньгами, банковской картой, отправкой SMS на короткий номер. Возможны и другие способы оплаты.

Подробности на сайте библиотеки: www.dilib.ru

Ii Ь

ДЕНЫ"И@ГТ1СИ1.ГиL II Mastü

V/SA

ilndex

money-yandex-ru