Экономико-правовые проблемы устойчивого развития сельских территорий

Экономика

ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ

Е. А. ТРЕСКОВА,

соискатель, депутат, Законодательное собрание Свердловской области,

Б. А. ВОРОНИН, 620075, г. Екатеринбург, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой, ул. к. Либкнехта, д. 42; Уральская государственная сельскохозяйственная академия тел.: 8 (343) 371-33-63

Положительная рецензия представлена А. Н. Митиным, доктором экономических наук, профессором, заведующим кафедрой теории и практики управления Уральской государственной юридической академии

За последние годы органы государственной власти Российской Федерации принимают реальные меры, направленные на развитие сельского хозяйства и повышение качества жизни в сельском социуме.

Свидетельством этого является принятие федерального закона «О развитии сельского хозяйства» № 264-ФЗ от 29.12.2006 г. [1]; Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации № 120 от 30.01.2010 г.) [2]; Государственной программы развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации № 717 от 14 июля 2012 г.) [3]; Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации № 2136-р от 30 ноября 2010 г.) [4], которая в ближайшее время будет оформлена в статус федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 гг. и на период до 2020 г.».

Принимаются и другие законодательные и нормативные правовые акты, опосредованно регулирующие решение социальных задач в сельских населенных пунктах страны.

Такое внимание к сельским проблемам связано с тем, что сельская местность России обладает мощным природным, демографическим, экономическим и историкокультурным потенциалом, который при рациональном и эффективном использовании может обеспечить устойчивое многоотраслевое развитие, полную занятость, высокие уровень и качество жизни сельского населения. В сельской местности сосредоточены объекты историко-культурного наследия народов Российской Федерации. Сельское население является хранителем традиционной культуры страны.

Устойчивое развитие сельских территорий — важный фактор обеспечения как продовольственной безопасности, так и в целом национальной безопасности России. Огромные земельные ресурсы страны могут служить практически вечным источником ее богатства и благополучия. Россия располагает необходимым потенциалом, чтобы активно участвовать в формировании мировой экономической политики, не только быть экспортером энергоносителей, но и стать поставщиком продовольствия.

Под устойчивым развитием сельских территорий понимается такое развитие села, при котором обеспечиваются экономический рост, диверсификация и повышение эффективности сельской экономики, воспроизводство и рост качества человеческих ресурсов, полная и продуктивная занятость трудо-

способного населения, повышение уровня и качества жизни в сельских районах, рациональное использование и воспроизводство их природно-ресурсного потенциала (Петриков А. В.) [5].

Обеспечение устойчивого развития сельских территорий требует решения задач по диверсификации сельской экономики и расширению источников доходов сельского населения, повышения его занятости, развития социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры села, усиления государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей, развития рыночной инфраструктуры и доступа аграриев к рынкам сбыта, рационального вовлечения в хозяйственный оборот и повышения эффективности использования ресурсов сельской местности, улучшения доступа сельских жителей к земле. Важно также создание условий для развития всех форм кооперации и прежде всего потребительской.

Особое значение имеет развитие сельского самоуправления и укрепление его финансовых основ, повышение уровня и качества жизни, усиление социальной защиты сельчан, улучшение жилищных условий и доступа сельского населения к социальным услугам, получению качественных образования и медицинского обслуживания.

Еще на стадии обсуждения проекта Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации академик РАСХН А. В. Петриков [6] сформулировал принципы, на основе которых необходимо проводить сельскую политику в нашей стране.

Первый — развитие села как взаимосвязанного с городом, но самобытного социально-территориального комплекса, выполняющего производственные, социально-демографические, культурные, рекреационные, природоохранные и другие общенациональные функции.

Второй принцип — это сочетание государственного патернализма по отношению к деревне с гражданской инициативой. Усиление роли государства в сельском развитии должно происходить при одновременном развитии частно-государственного партнерства и местного самоуправления, а рост финансирования сельских социально-экономических программ из федерального и регионального бюджетов необходимо сопровождать мобилизацией внебюджетных ресурсов банков и местных ресурсов. Конечно, главное — увеличить расходы из федерального и регионального бюджетов.

По расчетам, в общих бюджетах государственной аграрной политики средства на сельское развитие составляют около 5-7 %. В развитых странах, где проблемы сельской местности в основном решены, эти расходы больше — 10-15 %.

Третий принцип — использование потенциала развития всех населенных пунктов независимо от их людности при одновременном формировании центров обслуживания населения: важно позаботиться о развитии каждого сельского населенного пункта. Следует учитывать возрастающее значение садовых и дачных поселений: их около 80 тыс., а общая численность традиционных сельских поселений — почти 150 тыс.

По нашему мнению, эти теоретические и методологические взгляды ученого имеют практическое значение при реализации Концепции, а затем и федеральной целевой программы устойчивого развития сельских территорий.

Наряду с федеральными органами государственной власти в субъектах Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты, регулирующие социальное развитие села.

В субъектах также применяется программно-целевой метод решения социально-экономических задач в сельских территориях.

Например, в Свердловской области постановлением Правительства Свердловской области № 1176-ПП от 21 ноября 2007 г. была утверждена Комплексная программа социально-экономического развития территорий сельских населенных пунктов в Свердловской области на период до 2008-2015 гг. (Уральская деревня) [7].

Эта программа была нацелена на решение трех основных блоков проблем в сельских территориях. Первый блок — развитие социальной сферы и создание условий для жизнедеятельности в сельских населенных пунктах, жители которых, как и население городов, имеют конституционное право на достойные условия и качество жизни. Второй блок связан с развитием аграрной экономики, ибо сельские жители изначально занимались сельским хозяйством, обеспечивая население страны продуктами питания и продовольственную безопасность государства.

Третий блок направлен на обеспечение трудовой занятости сельских жителей, не охваченных хозяйственно-трудовой деятельностью в сельскохозяйственных организациях и предприятиях. Это большая проблема и ее необходимо решать путем диверсификации аграрной экономики и развития несельскохозяйственных видов деятельности, способствующих трудовой занятости и повышению благосостояния сельских жителей.

Анализируя социально-экономическое состояние сельских территорий Свердловской области, мы видим, что проблемы еще далеки от успешного решения.

Демографическая ситуация в Свердловской области характеризуется естественной убылью постоянного населения, начиная с 1991 г. Только за период 2005-2010 гг. численность постоянного населения Свердловской области сократилась на 112,2 тыс. человек, или на 2,5 %. Численность сельского населения сокращается более быстрыми темпами по сравнению с численностью городского населения. За вышеуказанный период численность сельского населения сократилась на 7,1 % или 48 тыс. человек, доля сельского населения снизилась с 16,9 до 16,1 %.

Уровень жизни сельского населения в области остается крайне низким. Так, несмотря на увеличе-

ние уровня среднедушевых располагаемых ресурсов домашних хозяйств в сельской местности в 2010 г. на 30 % к 2009 г., он остается низким и составляет 12280,26 руб. на человека в месяц. При этом размер номинальных денежных доходов населения Свердловской области в целом составил в 2010 г. 21429 руб. на одного жителя в месяц.

Положительным фактором является то, что в последние годы темпы роста среднемесячной заработной платы в сельском хозяйстве превышают среднеобластные, растет доля размера заработной платы в сельском хозяйстве от размера заработной платы в промышленности. Если в 2005 г. эта доля составила 51 %, то в 2010 г. она увеличилась до 64 %. Несмотря на это. размер среднемесячной заработной платы в сельском хозяйстве остается низким, в 2010 г. ее размер составил 13246 руб.

Реализация государственных мер по обеспечению социального развития села привела к оживлению жилищного строительства и улучшению обустройства сельских поселений. Только в рамках реализации федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 г.» с 2006 по 2010 г. было введено 36,7 тыс. м2 жилья для молодых семей, молодых специалистов на селе, более 706 молодых специалистов смогли улучшить свои жилищные условия.

За период 2008-2010 гг. введено в эксплуатацию 229,5 км отремонтированных дорог, целенаправленно реализуются мероприятия по газификации сельских поселений.

Торговое обслуживание на селе по состоянию на 1 января 2011 г. осуществляют 4613 объектов торговли. Торговая сеть села в основном представлена стационарными объектами торговли — магазинами. Порядка 25 % сельской торговой сети принадлежит системе потребительской кооперации. Выездная торговля осуществляется в 362 населенных пунктах, данной формой торгового обслуживания охвачено порядка 12 тыс. человек.

Для повышения доступности первичной медикосанитарной помощи сельскому населению с 2001 г. в Свердловской области особое внимание уделяется созданию службы общей врачебной практики (семейной медицины). С 2003 г. на территории области было открыто 270 общих врачебных практик, из них большая часть была организована в сельской местности. Второе направление работы — укрепление доврачебной помощи, оказываемой в фельдшерско-акушерских пунктах. В настоящее время сеть медицинских учреждений, расположенных в сельской местности, представлена десятью медицинскими учреждениями, в числе которых двумя врачебными амбулаториями; двумя общеврачебными практиками, шестью фельдшерско-акушерскими пунктами. Лекарственное обеспечение сельского населения осуществляют 166 аптек и аптечных пунктов. В сельской местности, где отсутствуют аптечные учреждения, заключены договоры на адресную доставку лекарственных препаратов фельдшером фельдшерско-акушерского пункта или общей врачебной практики.

На начало 2010-2011 учебного года в Свердловской области в сельской местности функционировало 493 общеобразовательных учреждения, или 43 % от их общего количества, численность обучающихся составляла 64,1 тыс. человек, или 16,4 % от общей

численности обучающихся. Кроме того, в сельской местности функционирует 391 дошкольное образовательное учреждение, где насчитывается 28,5 тыс. воспитанников.

В течение 2010-2011 учебного года в Свердловской области функционировало 21 образовательное учреждение начального и среднего профессионального образования, ведущее подготовку по профессиям специальностям агропромышленной направленности. По итогам учебного года, для агропромышленного комплекса подготовлено более 600 квалифицированных рабочих и специалистов.

По состоянию на января 2011 г. в Свердловской области работало 720 сельских культурно-досуговых учреждений, что составляет 80 % от общего числа клубов и домов культуры, и 607 сельских библиотек (65 % от общего количества библиотек). Внестацио-нарное культурное обслуживание сельских жителей осуществляют 17 передвижных досуговых центров.

Гражданам, проживающим в сельской местности, предоставляются все гарантированные как федеральным, так и областным законодательством меры социальной поддержки.

Тем не менее, качественного перелома пока не произошло. Сохраняется напряженность в обеспечении сельских жителей доступным жильем и объектами социальной и инженерной инфраструктуры, сохраняется неудовлетворительная транспортная доступность части населенных пунктов Свердловской области и низкое качество автомобильных дорог.

В 8,5 % сельских населенных пунктов отсутствует торговое обслуживание.

Отмечается дефицит кадров в первичном звене здравоохранения, недостаточная материально-техническая база действующих фельдшерско-акушерских пунктов, невысокая доступность первичной высококвалифицированной помощи, оказываемой в общих врачебных практиках. Обеспеченность сельского населения врачами в два раза, а средним медицинским персоналов — в полтора раза ниже, по сравнению с городским населением.

Сохраняется тенденция сокращения сети сельских учреждений культуры, состояние материальнотехнической базы большинства из них значительно отстает от современных требований. По состоянию на 1 января 2011 г. 287 клубных зданий требуют капитального ремонта, двадцать — находятся в аварийном состоянии. Процент сельских культурно-досуговых учреждений, находящихся в неудовлетворительном состоянии, в течение последних лет продолжает оставаться стабильно высоким — в среднем на уровне 44 %, что на 14 % выше среднего показателя по России. Сельские библиотеки также обладают низким уровнем материально-технической базы, изношенными книжными фондами и медленно внедряют современные информационные технологии.

Занятиями физической культурой и спортом в сельской местности в настоящее время охвачено всего 9,3 % от общей численности сельского населения Свердловской области.

Продолжается напряженность на рынке труда. На 1 января 2011 г. доля сельских жителей в общем количестве граждан, признанных безработными, составила 33,7 %, что на 2,4 % больше, чем в 2010 г. При этом на учете в службе занятости состояло 17,7 тыс. человек.

Экономика

Учитывая нерешенность многих задач в ходе реализации программы «Уральская деревня» за

2008-2010 гг., Правительство Свердловской области 27 октября 2011 г. постановлением № 1453-ПП утвердило новую редакцию областной целевой программы «Развитие агропромышленного комплекса и сельских населенных пунктов Свердловской области (Уральская деревня) на 2012-2015 гг.» [8]. Эта областная целевая программа состоит из двух подпрограмм: 1) развитие агропромышленного комплекса Свердловской области; 2) устойчивое развитие сельских территорий Свердловской области.

Заказчиком-координатором Программы «Уральская деревня» является Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области. Как и первая Программа «Уральская деревня» на 2008-2015 гг., новая Программа призвана быть интегратором всех целевых программ, действующих в Свердловской области в части касающейся сельского развития.

Поэтому в комплекс правовых актов органично входят такие областные программы:

1. областная целевая программа «Развитие

жилищного комплекса в Свердловской области» на 2011-2015 гг.;

2. областная целевая программа «Развитие

транспортного комплекса Свердловской области» на 2011-2016 гг.;

3. областная целевая программа «Развитие

субъектов малого и среднего предпринимательства в

Свердловской области» на 2011-2015 гг.;

4. областная целевая программа «Совершенствование оказания медицинской помощи населению, предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на территории Свердловской области» на 2011-2015 гг.;

5. региональная программа модернизации здравоохранения Свердловской области на 2011-2012 гг.;

6. областная целевая программа «Развитие образования в Свердловской области («Наша новая школа») на 2011-2015 гг.;

7. областная государственная целевая программа «Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Свердловской области» на 2010-2014 гг.;

8. областная целевая программа «Развитие культуры в Свердловской области» на 2011-2015 гг.;

9. областная целевая программа «Развитие туризма в Свердловской области» на 2011-2016 гг.;

10. областная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Свердловской области» на 2011-2015 гг.;

11. областная целевая программа «Социальная защита населения и социальная поддержка инвалидов в Свердловской области» на 2011-2015 гг.;

12. областная целевая программа «Экология и природные ресурсы в Свердловской области» на

2009-2015 гг.;

13. областная целевая программа «Информационное общество Свердловской области» на 20112015 гг.

Научный анализ реализации программы «Уральская деревня» позволят сделать выводы, что не все проблемные вопросы решаются адекватно поставленным целям.

Например, финансирование программных мероприятий.

В первой программе «Уральская деревня» на этап 2008-2010 гг. планировалось выделить финансов в объеме 62 604,1 млн руб.

На реализацию мероприятий новой программы «Уральская деревня» на период 2012-2015 гг. запланировано израсходовать 44 684 млн руб.

Очевидно, что с учетом множества нерешенных задач, а также инфляционных процессов, сумма для реализации программы «Уральская деревня» на новый период должна быть, как минимум, 60-80 млрд руб.

Комплексная программа социально-экономического развития сельских населенных пунктов в Свердловской области (Уральская деревня) действовала с 2008 по 2010 г., но ни один год в областном бюджете не было строки о финансировании этой проблемы.

Налицо формальный подход к решению социальных задач в уральской деревне.

На наш взгляд, не совсем адекватно построена система управления реализацией программы «Уральская деревня». Заказчиком-координатором программы определено областное Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия, а соисполнителями являются другие министерства и ведомства по своим направлениям деятельности и в части касающейся сельских территорий. На практике получается, что коллега-министр должен требовать от своих коллег-министров безусловного выполнения программы мероприятий. Что, по меньшей мере, некорректно и нарушает правила корпоративной этики.

Думается, что координатором должна быть независимая структура под председательством заместителя Председателя Правительства или при администрации Губернатора области. Для объективной оценки хода реализации программы мероприятий необходимо создать рабочую группу из числа практических специалистов АПК, ученых, глав органов местного самоуправления и представителей министерств, ведомств, Общественной палаты и депутатов областного Законодательного собрания.

Эта комиссия на своих заседаниях могла бы рассматривать вопросы социального развития села и готовить проекты нормативных правовых актов для их принятия органами государственной власти.

Что касается сбора аналитических материалов и статистических данных, то эту функцию должно исполнять независимое министерство экономического развития.

Литература

1. СЗ РФ 2007г. № 1 ст. 27.

2. Российская газета 3 февраля 2010 г.

3. Отдельное издание МСХ РФ.

4. Отдельное издание МСХ РФ.

5. Экономика сельского хозяйства России. 2009. № 7.

6. Там же.

7. Областная газета 12 декабря 2007 г.

8. Областная газета 16 ноября 2011 г.

9. Областная газета 26 декабря 2012 г.

10. Панкова К. И. Сельское хозяйство, село, сельская территория // Экономика сельского хозяйства России. 2011.

В настоящее время, как уже отмечалось выше, например, в Свердловской области действует областная целевая программа «Развитие агропромышленного комплекса и сельских населенных пунктов Свердловской области» (Уральская деревня) на 2012-2015 гг.

Постановлением областного правительства № 1447 от 11.12.2012 г. принята Государственная целевая программа «Развитие сельского хозяйства и развитие рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Свердловской области на 2013-2020 гг.» [9]. Таким образом, будут реализовываться две программы, направленные на развитие сельского хозяйства и в целом АПК.

На наш взгляд, возникшая ситуация только приведет к путанице в финансировании и в практической реализации программ.

Считаем, что в регионе должна осуществляться самостоятельная четкая и понятная программа устойчивого социально-экономического развития сельских населенных пунктов и другая, ясная и научно обоснованная программа развития аграрной отрасли.

Это будет правильно не только в теоретическом, но и в практическом смысле. Как верно отмечает доктор экономических наук, профессор К. И. Панкова [10], «...сельское поселение — понятие не аграрное, это собирательный термин, определяющий место, где живут люди, работающие в сельской местности, но далеко не все — в сельском хозяйстве».

Действительно, в Свердловской области из 692,4 тыс. сельских жителей лишь 37 тыс. занято в аграрном производстве. Получается, что все потенциально трудоспособное население (около 300 тыс. чел.) обязано трудоустроить Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия, но ведь очевидно, что это не его задача.

Итоги реализации программы «Уральская деревня» необходимо в полном объеме публиковать в областной газете, а также информировать сельское население через программы телевидения и по областному радио.

В решении социальных задач на селе не должно быть никаких тайн и необходима объективная информация, особенно, для сельского населения.

Полноценная реализация социально-значимой программы «Уральская деревня» будет способствовать устойчивому развитию сельских территорий Свердловской области.