О совершенствовании административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, оборота гражданского и служебного оружия в Российской Федерации

6.14. О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОБОРОТА ГРАЖДАНСКОГО И СЛУЖЕБНОГО ОРУЖИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Сургутсков В. И., адъюнкт Омская академия МВД России

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

В указанной работе автор подвергает критическому анализу нормативную правовую базу и правоприменительную практику органов внутренних дел в сфере оборота гражданского и служебного оружия, а также в частной детективной и охранной деятельности.

Автор считает, что последующие изменения в российском законодательстве об обороте гражданского и служебного оружия, о частной детективной и охранной деятельности должны быть направлены не столько на ужесточение условий и требований разрешенной деятельности, сколько на упорядочение существующих правоотношений, особенно в части реализации законных интересов и установления четких юридических обязанностей сторон.

В рамках статьи проанализированы отдельные аспекты правоприменительной практики органов внутренних дел в указанных сферах, выявлены очевидные пробелы в законодательстве. Предложены возможные пути по совершенствованию административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, оборота оружия в Российской Федерации.

В начале прошлого века известный российский уче-ный-полицеист И. Е. Андреевский справедливо отмечал, что «меры, принимаемые государством для обеспечения условий безопасности, только тогда могут достигать надлежащего осуществления, если рядом с ними будут приниматься меры и для обеспечения условий благосостояния. Как самые условия безопасности и благосостояния находятся в неразрывной связи, то и меры, предпринимаемые для их обеспечения, связываются одна с другою органически» 1.

В настоящее время охранно-сыскное предпринимательство в России развивается, отмечается его динамичный рост2, всего же функционирует 27508 частных охранно-сыскных структур, персонал которых насчитывает более 742 тыс. работников3. По различным оценкам оружием в нашей стране на законных основаниях

1 Андреевский И. Полицейское право т. 2. ч. 2: Полиция благосостояния. / И. Андреевский. СПб., б/г. С. 3.

2 См.: Стенограмма парламентских слушаний Комитета по безопасности на тему «Правовое регулирование охранной и сыскной деятельности: практика, тенденции и проблемы в условиях присоединения России к Всемирной торговой организации» / Правовые вопросы охранной деятельности, ч. 2, выпуск 17 // Мир безопасности. 2006. № 11. С. 19.

3 См.: Информационные материалы. Административно-правовое регулирование частной охранной деятельности в России: перспективы развития //http: // www.guardinfo.ru/official/lru/ (2007, 15 сентября).

владеют 5 млн. россиян, у которых «на руках» находится более 6 млн. единиц различных видов оружия.

Принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № І34-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»4 было встречено субъектами предпринимательства с воодушевлением, причиной тому стали многочисленные жалобы на то, «что чиновники их замучили проверками, вымогательством и мешают развитию бизнеса, тормозят практически все инициативы предпринимателей по расширению производства и сферы услуг, совершенствованию базы предпринимательства и пр.»5.

Однако сфера применения данного Федерального закона изначально была крайне ограничена, к примеру, до 2005 г. его положения не применялись к отношениям, связанным с проведением лицензионного контроля, и только недавно, с принятием Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ6, ситуацию удалось исправить. В настоящее время лицензионный контроль должен проводиться строго в соответствии с требованиями, предъявляемыми Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В то же время необходимо учитывать, что действие указанного Федерального закона не распространяется на такой вид деятельности, связанный с выдачей лицензии и последующим надзором со стороны органов внутренних дел, как приобретение оружия и патронов к нему. В связи с этим, очевидно, что гарантии правовой защиты субъектов предпринимательской деятельности и граждан должны быть опосредованы в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок осуществления данного вида деятельности7. Однако даже самый по-

4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3436; 2002. № 44. Ст. 4297; 2003. № 2. Ст. 169; № 40. Ст. 3820; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 19. Ст. 1752; № 27. Ст. 2719; 2006. № 1. Ст. 17; 2007. № 1 (часть I). Ст. 29.

5 Сергеев В. И. Применение закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) / В. И. Сергеев // Право и экономика. 2002. № 4. С. 34.

6 См.: Собрание законодательства Российской Федерации.

2005. № 27 (часть 2). Ст. 2719.

7 См., напр.: Об оружии: Федеральный закон от 13 декабря

1996 г. № 150-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 51. Ст. 5681; 2003. № 2. Ст. 167; № 27 (часть I). Ст. 2700; № 50. Ст. 4856; 2004. № 18. Ст. 1683; № 27. Ст. 2711; 2006. № 31 (часть 1). Ст. 3420; 2007. № 1 (часть

1). Ст. 21; № 32. Ст. 4121; О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 814 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 32. Ст. 3878; 2000. № 24. Ст. 2587; 2002. № 11. Ст. 1053; 2004. № 8. Ст. 663; № 47. Ст. 4666; 2005. № 15. Ст. 1343; № 50. Ст. 5304; 2006. № 3. Ст. 297; № 32. Ст. 3569; 2007. № 6. Ст. 765; № 22. Ст. 2637; О мерах по реализации Постановления Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 814 (вместе с Инструкцией по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации): Приказ МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 32; Российская газета. 2003. № 140; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 5; 2005. № 34.

Сургутсков В.И. РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

верхностный их анализ позволяет сделать вывод о довольно скудном наполнении норм, направленных на защиту прав физических и юридических лиц. Ведомственные «подвалы» нормотворчества - всевозможные инструкции, наставления и правила - лишь конкретизируют обязанности невластных субъектов и принудительные меры, применяемые к ним.

Представляется, что последующие изменения в российском законодательстве об обороте гражданского и служебного оружия, о частной детективной и охранной деятельности должны быть направлены не столько на ужесточение условий и требований разрешенной деятельности, сколько на упорядочение существующих правоотношений, особенно в части реализации законных интересов и установления четких юридических обязанностей сторон. В этой связи вызывают недоумение предложения отдельных авторов, к примеру, ужесточить требования, предъявляемые к обеспечению сохранности оружия путем увеличения толщины сейфа, в результате чего, как им представляется, существенно снизится количество хищений оружия8. Правоприменительная практика показывает, что оружие похищается в подавляющем большинстве случаев в результате его хранения вне специально приспособленного для этого места. Подобные же предложения способны вызвать вполне обоснованный протест у населения.

В соответствии с п. 5.3 Наставления по организации контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью, утвержденного Приказом МВД России от 31 декабря 1999 г. № 1105 «О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельно-стью»9, горрайлинорганы внутренних дел принимают решения по привлечению охранно-сыскных предприятий к охране общественного порядка с учетом местных условий и состояния оперативной обстановки, вносят коррективы в План комплексного использования сил и средств милиции в охране общественного порядка (единую дислокацию) и планы проведения специальных мероприятий. Некоторые руководители органов внутренних дел расценивают данную норму как продолжение надзора за охранно-сыскными структурами, пытаются ввести для них подобие трудовой повинности. К сожалению, заблуждаться свойственно не только практикам, но и отдельным представителям научного сообщества. Так, Д. К. Брагер, анализируя нормы указанного Наставления, приходит к выводу, что «сотрудники органов внутренних дел ... согласно пункту 5.3 принимают решения по привлечению охранно-сыскных структур к охране общественного порядка, не заручившись согласием последних. Тем самым сотрудники правоохранительного органа могут по своему усмотрению в любое время независимо от согласия руководителя частного охранного предприятия и частных охранников привлекать их для охраны общественного порядка либо в качестве внештатных

8 См.: Цуканов В. Н. Административно-правовые основы деятельности милиции по предупреждению и пресечению террористических актов (на материалах деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности): Дис. ... к.ю.н. / В. Н. Цуканов. Омск, 2006. С. 217.

9 Документ опубликован не был.

сотрудников милиции»10. При этом Д. К Брагер игнорирует положение ч. 4 ст. 3 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»11, согласно которому предприятиям, осуществляющим частную детективную и охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе (курсив мой. - В.С.).

В ст. 5 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»12 установлено, что Правительство Российской Федерации утверждает Положения о лицензировании конкретных видов деятельности. Согласно Перечню федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»13, МВД России лицензирует следующие виды деятельности: негосударственную (частную) охранную деятельность; негосударственную (частную) сыскную деятельность; торговлю оружием и основными частями огнестрельного оружия; торговлю патронами к оружию; экспонирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию; коллекционирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию. Однако, только в отношении негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности Правительством Российской Федерации в настоящее время утверждены соответствующие Положения14, которые, к слову, нуждаются в дальнейшем нормативном совершенствовании. Дело в том, что законодатель в примечании к ч. 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях15, предусматривающей ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешени-

10 Брагер Д. К. Организационные и правовые основы регулирования частной детективной и охранной деятельности: Дис. ... к.ю.н. / Д. К. Брагер. Хабаровск, 2002. С. 128-129.

11 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст. 888; Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 2. Ст. 167; 2005. № 24. Ст. 2313; 2006. № 30. Ст. 3294.

12 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33 (часть 1). Ст. 3430; 2002. № 11. Ст. 1020; № 12. Ст. 1093; № 50. Ст. 4925; 2003. № 2. Ст. 169; № 9. Ст. 805; № 11. Ст. 956; № 13. Ст. 1178; № 52 (часть 1). Ст. 5037; 2004. № 45. Ст. 4377; 2005. № 13. Ст. 1078; № 27. Ст. 2719; 2006. № 1. Ст. 11; № 31 (часть 1). Ст. 3455; № 50. Ст. 5279; 2007. № 1 (часть 1). Ст. 7; № 1 (часть 1). Ст. 15; № 7. Ст. 834; № 30. Ст. 3748; № 30. Ст. 3749; № 30. Ст. 3750; № 45. Ст. 5427.

13 См.: Собрание законодательства Российской Федерации.

2006. № 6. Ст. 700.

14 См.: Об утверждении Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности и Положения о лицензировании негосударственной (частной) сыскной деятельности: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2002 г. № 600 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 34. Ст. 3295.

15 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (по состоянию на 20 сентября 2007 года; включая изменения, вступающие в силу с 1 января 2008 года). - Новосибирск: Сиб. Унив. Из-во, 2007. 377 с.

ем (лицензией), обязывает Правительство Российской Федерации устанавливать понятие грубого нарушения в отношении каждого конкретного лицензируемого вида деятельности. Однако в нормативных правовых актах, регулирующих сферы оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности, понятие грубого нарушения на сегодняшний день не определено.

Можно привести множество примеров, когда деятельность органов внутренних дел наносит ущерб правам и законным интересам лицензиата. Нередко критика действий сотрудников органов внутренних дел выглядит не совсем обоснованной вследствие недостаточного правового регулирования надзорных правоотношений.

Органы внутренних дел обладают широким объемом властных полномочий, поэтому их правоприменительная деятельность должна строиться в строгом соответствии с законодательно установленными правилами взаимоотношений с гражданами и организациями.

Процедуры лицензионно-разрешительного надзора, осуществляемого органами внутренних дел вне рамок Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», нуждаются в дальнейшей процессуальной регламентации. Необходимо законодательно установить порядок проведения надзорных и связанных с ними мероприятий, права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, меры по защите их прав и законных интересов; обязанности и ответственность лицензирующего органа и его должностных лиц.

Рецензия

Сферой научных интересов адъюнкта кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России В. И. Сургутскова. являются разнообразные проблемы, возникающие в лицензионно-разрешительной деятельности государственных органов исполнительной власти и, в частности, деятельности органов внутренних дел (милиции) по контролю за оборотом оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельностью.

В указанной статье В. И. Сургутсковым исследуются проблемы, возникающие в правоприменительной практике органов внутренних дел при осуществлении контроля за

частной детективной и охранной деятельностью, оборотом гражданского и служебного оружия на территории Российской Федерации.

Автор отмечает, что последующие изменения в российском законодательстве об обороте гражданского и служебного оружия, о частной детективной и охранной деятельности должны быть направлены не столько на ужесточение условий и требований разрешенной деятельности, сколько на упорядочение существующих правоотношений, особенно в части реализации законных интересов и установления четких юридических обязанностей сторон.

В. И. Сургутсков подвергает критическому анализу нормативную правовую базу в сфере оборота гражданского и служебного оружия, а также частной детективной и охранной деятельности. В частности, отмечается, что, несмотря на важную роль негосударственных правоохранительных формирований в современный период, правовое обеспечение их деятельности страдает односторонностью, превалировании предписаний и запретов.

В рамках статьи проанализированы отдельные аспекты правоприменительной практики органов внутренних дел в указанных сферах, выявлены очевидные пробелы в законодательстве. Предложены возможные пути по совершенствованию административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, оборота оружия в Российской Федерации.

Актуальность проведенного В. И. Сургутсковым исследования не вызывает сомнений. Задачи, поставленные автором в своем исследовании, направлены на поиск решений в рассматриваемой сфере, что обусловливает несомненную значимость и полноту ее результатов, необходимых для использования в правоприменительной и нормотворческой деятельности. Текст статьи выполнен стилистически научным языком, логически и структурно выдержан.

В целом, статья заслуживает положительной оценки и может быть рекомендована к опубликованию в журнале.

Научный руководитель: начальник кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, кандидат юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Российской Федерации

О. И. Бекетов

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ