Служба в органах местного управления и самоуправления Российской империи: организационно-правовые аспекты

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Н. А. Курганов

СЛУЖБА В ОРГАНАХ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

В статье исследован генезис института муниципальной службы в органах местного управления и самоуправления Российской империи. Сделан вывод о наличии в правовом положении отдельных категорий служащих в зависимости от территориального масштаба деятельности, способа назначения на должность, объема и характера должностных полномочий и от иных факторов. Предложено учитывать накопленный в Российской империи опыт правового регулирования государственной и общественной службы.

Ключевые слова: юриспруденция, местное самоуправление, муниципальная служба, общественная служба, правовые аспекты, должностные лица.

Несмотря на динамичное развитие федерального и регионального законодательства о муниципальной службе, в отечественной юридической литературе исследованию понятия муниципальной службы уделено меньше внимания, чем институту государственной службы [9, с. 5]. В еще большей степени различается объем историко-правовых исследований по вопросам организации и прохождения государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В отечественной науке по-разному подходят к характеристике генезиса муниципальной службы.

Например, И. Р. Гимаев выделяет следующие этапы развития института муниципальной службы: ХГ-ХШ века - создание новых институтов городского самоуправления, связь вечевых порядков с догосударственными демократическими традициями; ХГУХУГГ века - становление системы местного самоуправления, сложившейся в результате проведения губной и земской реформ, когда привилегированные слои городского населения включились в процесс формирования выборных органов местного самоуправления; XVIII век -проведение реформ Петра Г, Анны Иоанновны, Екатерины ГГ, нацеленных на дальнейшее развитие сословных органов местного самоуправления; XIX век (60-70-е годы) - в результате проведения земской и городской реформ был осуществлен переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления, при этом деятельность земских и городских органов самоуправления не признавалась государственной, она считалась общественной, соответственно, и слу-

жащие органов самоуправления не являлись государственными служащими. К четвертому периоду И. Р. Гимаев также относит контрреформы Александра III, приведшие к определению местного самоуправления как системы децентрализованного государственного управления. В советский период (1917-1990) институт местного самоуправления и институт муниципальной службы не развивались [5, с. 28-29].

Анализируя указанную периодизацию, во-первых, следует обратить внимание на высказывание Н. И. Лазаревского, считавшего, что наличие выборных должностей на местном уровне власти не гарантирует их независимость и не приводит к возникновению «местного самоуправления в современном смысле этого слова» [10, с. 51].

Во-вторых, данная классификация представляет собой небесспорный, хотя и небезынтересный, генезис организационных основ местного управления и самоуправления, а не генезис муниципальной службы как одного из институтов местного самоуправления. К аналогичным выводам приводит и анализ научных трудов других отечественных правоведов [3, с. 11]. Применительно к аппарату местных органов власти и сегодня представляется актуальным высказывание П. А. Зайончковского о том, что в трудах отечественных ученых основное внимание уделено характеристике системы и структуры государственных учреждений, их деятельности, а вопрос о статусе российского дореволюционного чиновника «не стал еще предметом специального научного рассмотрения» [7, с. 3].

До начала XVIII века в России к числу «государевых слуг», несших «ратную» или «приказную» службу, относились, во-первых, служилые люди «по отечеству» - бояре и дворяне, во-вторых, служилые люди «по прибору» - стрельцы, пушкари, пограничные казаки и т. п. Различия в их правовом статусе были обусловлены не порядком замещения должности (избрание или назначение), не территориальным масштабом деятельности, а прежде всего их сословной принадлежностью. Поэтому утверждение о наличии до XVIII века в нашей стране обособленного от «государевой службы» института муниципальной службы представляется весьма спорным.

Утвержденный Петром I «Табель о рангах» [15] закрепил унифицированный порядок прохождения службы в центральных и местных органах власти, в том числе и в выборных органах городского управления - магистратах, образованных в большинстве российских городов в 1724 году. Должностные лица магистратов (бургомистры и президент) избирались пожизненно регулярными гражданами на мирских посадских сходах, затем утверждались главным магистратом и считались находящимися на государственной службе, получали чины [13, с. 83]. Следует отметить, что в течение нескольких лет после смерти Петра I полномочия магистратов были ограничены, магистраты подчинены губернаторам, а главный магистрат был упразднен.

В результате проведенных Екатериной II в 70-80-е годы XVIII века реформ дворянство и представители других сословий получили право формировать свои выборные органы и избирать ряд должностных лиц местных органов власти.

Заседатели верхней и нижней расправ, а также представители от данных учреждений в нижнем земском суде и совестном суде выбирались свободными жителями сельских поселений. Указанные лица не относились к государственным служащим, однако имели некоторые особенности в правовом статусе, в частности, привлекались к ответственности только в судебном порядке.

Дворянскому обществу предоставлялось право избирать из своей среды уездных и губернских предводителей, а также своих представителей в большую часть уездных и губернских учреждений. В районах с поместным землевладением местное дворянство формировало как судебные, так и административные органы власти уезда. На уровне губернии дворяне также принимали участие в формировании органов власти, назначая, например, судей верхнего земского суда, который представлял собой апелляционную инстанцию для низших судов. Руководство верхнего земского суда, а равно руководители адми-

нистративных и финансовых органов губернского уровня назначалось императором, Сенатом либо самими губернаторами.

На губернском уровне было предусмотрено создание органов власти, сформированных из представителей различных сословий. В совестном суде заседателями являлись по двое представителей от дворян, купцов (или мещан) и свободных сельских жителей (однодворцев, черносошных и других, в зависимости от социального состава населения той или иной губернии) [12, с. 39]. Еще одним учреждением губернского уровня, формировавшимся на всесословных принципах, являлся приказ общественного призрения. Представители верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней расправы входили в состав возглавляемого губернатором приказа общественного призрения, тем самым обеспечивался учет мнения дворянства, жителей губернского города и других поселений при решении губернатором вопросов социальной направленности.

Должностные лица, избираемые в уездные и губернские органы власти дворянством, как правило, считались находящимися на государственной службе, им присваивались классные чины. Дворянские заседатели нижнего земского суда соответствовали 10-му классу, заседатель уездного суда, земский исправник - 9-му классу, уездный судья - 8-му классу, заседателя верхнего земского суда - 7-му классу согласно «Табели о рангах» [19]. Должности председателей верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней расправы - 7 классу. Должность судьи совестного суда соответствовала 6 классу, дворянского заседателя совестного суда - 7 классу, Мещанские заседатели совестного суда располагались в «Табели о рангах» значительно ниже, их должности соответствовали 10-му классу, сельские заседатели совестного суда, как уже было отмечено, не были отнесены к какому-либо классу [19, с. 27].

В ходе городской реформы 1785 года Екатериной II также была предпринята попытка закрепить всесословные (территориальные) принципы формирования местных органов власти.

В соответствии с положениями Грамоты на права и выгоды городам Российской империи в состав городской общей думы входили «городской глава и гласные от настоящих городовых обывателей, от гильдии, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских» [6]. Общая городская дума избирала из представителей указанных выше сословий шестигласную городскую думу, являвшуюся, по сути, исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления. Ека-

терина II наделила городские думы полномочием решать широкий спектр проблем, касающихся всех горожан, независимо от их сословной принадлежности. Однако в формировании состава депутатов фактически принимали «участие только представители торгово-промышленного населения городов, что и определило направление всей деятельности дум в интересах этой категории населения» [2, с. 27]. Гласные городской думы и председательствующей в ней городской голова денежного содержания не получали, работая на общественных началах [2, с. 25]. Выборные должности в судебных органах, создаваемых на городском уровне, были отнесены к должностям государственной службы.

Судебными органами в городах являлись городовые и губернские (создаваемые в административных центрах губерний) магистраты, в которых заседали избираемые городским населением бургомистры и ратманы, включенные в число государственных служащих. Бургомистры губернского городового магистрата относились к 11 классу, городового магистрата - к 12 классу, бургомистры в посадах - к 13-му классу. Ратманы располагались в «Табели о рангах» на одну ступень ниже и относились, соответственно, к 12, 13 и 14 классам.

Значительную часть служащих в аппарате местной власти составляли канцелярские служители, которые занимались перепиской бумаг и выполняли иную техническую работу. К их числу относились копиисты, подканцеляристы и канцеляристы и т. п., не имевшие классных чинов, то есть не входившие в состав российского чиновничества [16, с. 175].

Таким образом, часть выборных должностных лиц осуществляла свою деятельность на общественных началах, например, городской голова и гласные городской думы. Большинство лиц, занимавших ключевые должности (в том числе и выборные) в административных и судебных органах на местах, было отнесено к чиновникам. Канцелярские служители, занимавшиеся технической подготовкой и оформлением документов, перепиской бумаг, не имели чинов, но, как и чиновники, получали денежное содержание в определяемом центральной властью размере. Таким образом, процесс прохождения службы в центральных и местных органах власти, в том числе и выборных, не имел принципиальных отличий.

Как отмечает В. Е. Зубов, отношение к местному управлению как части общей системы государственного управления и государственной службы сохранялось и в XIX веке [8, с. 101]. Свод уставов о службе гражданской 1832 года состоял

из Устава о службе гражданской по определению от правительства, Устава о службе гражданской по выборам и уставов о пенсиях и единовременных пособиях [18]. Устав о службе гражданской по выборам [17] включал 966 статей и весьма детально регламентировал порядок выборов, правовой статус, процесс прохождения службы в выборных органах и выборными должностными лицами от дворянства, городских и сельских обывателей, казачества, инородцев, а также выборных лиц, приписанных к разным особым ведомствам (рабочих горных и соляных заводов, оружейников, лашманов).

Местное самоуправление в Российской империи, по мнению многих современных исследователей, впервые было введено в результате проведения земской и городской реформ (60-70-е годы XIX века), до этого периода можно было говорить лишь об участии представителей местного сообщества в государственном управлении местными делами [4, с. 14].

Следует отметить, что еще до начала земской и городской реформ, в 1861 году Александром II было утверждено «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», в котором весьма детально регламентировалась организация сельского общественного и волостного управления, в том числе был закреплен порядок избрания, назначения, увольнения сельских и волостных должностных лиц, определена их компетенция и ответственность, установлены права и льготы для должностных лиц, замещающих выборные должности и должности по найму, а также урегулирован порядок обжалования их решений и действий. Самоуправление на уровне крестьянской общины сохранялось на всем протяжении развития Российского государства [11, с. 28]. Реформирование сельского и волостного управления, осуществленное Александром II, стало завершающим этапом процесса встраивания крестьянского самоуправления в систему общегосударственного управления, который начали Екатерина II, Павел I и Николай I в отношении государственных крестьян. На первый взгляд, органы сельского общественного и волостного управления строились на сословных началах, однако, как отмечает Л. Е. Лаптева, более подробное изучение организации крестьянского самоуправления позволяет утверждать, что крестьянское самоуправление распространялось на представителей других сословий и имело территориальное значение [11, с. 93].

К числу земских учреждений [14, с. 129] были отнесены губернские и уездные земские собрания, которые состояли из выборных лиц (гласных) и являлись всесословными представи-

тельными органами, выражающими интересы землевладельцев, городских и сельских обывателей. Земские собрания избирали из своего состава исполнительно-распорядительные органы (губернские и уездные земские управы) и определяли размер денежного содержания председателю и членам земских управ. В пределах выделяемых земскими собраниями сумм в целях обеспечения своей деятельности земские управы были наделены правом учреждать свои канцелярии и устанавливать их структуру и состав.

В соответствии с Городовым положением 1870 года к учреждениям городского общественного управления были отнесены: городские избирательные собрания; городская дума; городская управа. В компетенцию городской думы входило назначение городского головы, членов городской управы и городского секретаря (секретаря думы). Система представительных и исполнительно-распорядительных органов на городском, уездном и губернском уровнях была построена на основе единых принципов.

Выборные должностные лица крестьянского самоуправления, земских и городских учреждений, а равно служащие канцелярий, как правило, не состояли на государственной службе (за исключением должности городского секретаря в губернских городах, которому предоставлялись права государственной службы; городской секретарь в губернских городах по должности и «мундиру» был причислен к 8 классу, а по пенсии - к VI разряду) и считались находящимися на общественной службе, занимаясь преимущественно решением хозяйственных и социальных вопросов в интересах местного населения.

Правовой статус отдельных категорий лиц, проходивших службу в органах местного самоуправления Российской империи, имел весьма существенные отличия в зависимости от различных факторов. Служащие местного самоуправления классифицировались на определенные группы по различным основаниям: исходя из территориального масштаба деятельности: сельские, волостные, уездные, городские и губернские служащие; исходя из системы нормативно-правовых актов, регламентирующих правовой статус соответствующих категорий служащих: служащие крестьянского (сельского и волостного) самоуправления, служащие городского самоуправления, служащие земского (уездного и губернского) самоуправления; в зависимости от способа назначения на должность: избираемые населением (например, гласные) или его представителями (например, члены управ) и принимаемые на должности по найму (например, служащие канцелярий, дум и управ); в зависи-

мости от объема и характера должностных полномочий: должностные лица и служащие, не обладающих публично-властными полномочиями. Служебная деятельность должностных лиц связана с коррупционными рисками. Поэтому вполне логичным представляется введение дополнительных ограничений и запретов в связи с прохождением службы именно для лиц, замещающих отдельные должности в органах местного управления. Например, членами городской управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, а также родные братья; городскому голове и членам городской управы запрещалось входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства. Следует подчеркнуть, что на служащих по найму такого рода ограничения не распространялись. В соответствии с действующим российским законодательством объем ограничений и запретов муниципального служащего не зависит от наличия либо отсутствия у него властных полномочий.

Одним из следствий проведенных Александром III контрреформ в сфере местного самоуправления стало изменение статуса выборных лиц коллегиальных органов земского и городского самоуправления, признание их государственными служащими.

Закрепленное в действующем российском законодательстве деление должностей в органах местного самоуправления на муниципальные должности, должности муниципальной службы и должности технического персонала, имеет схожие черты со структурой должностей, сложившейся в результате реформ местного управления в 186070-х годах. Вместе с тем действующее федеральное и региональное законодательство о муниципальной службе не позволяет четко определить круг должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, отделив их от «канцелярских служителей». Законодателю необходимо в большей степени использовать накопленный в Российской империи опыт правового регулирования государственной и общественной службы. Следует реализовать высказанную в юридической науке позицию о необходимости выделения особой категории государственных и муниципальных служащих - должностных лиц, установив для них специальный правовой режим.

Литература

1. Абезин Д. А., Михнева С. В. Правовое регулирование деятельности и юридическое положение государственных и муниципальных служащих в РФ: региональный аспект: монография. Волгоград, 2005.

2. Амплеева Т. Ю. Организация городского самоуправления в последней четверти XVIII века // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013.№ 1.

3. Волкова В. В. Служба как институт местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.

4. Гильванова И. Н. Местное общественное управление и местное самоуправление: соотношение понятий (историко-теоретический аспект)// Вестник Владимирского юридического института. 2013. №9 2 (27).

5. Гимаев И. Р. Становление и развитие государственной и муниципальной службы в Российской Федерации: теоретическое и конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2005.

6. Грамота на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 года // Российское законодательство XXX веков. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. М., 1987.

7. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978.

8. Зубов В. Е. К вопросу о численности аппарата управления в дореволюционной России // Известия Алтайского государственного университета. 2008. № 4-3 (60).

9. Киреева Е. Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики: монография. М., 2009.

10. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. II. Ч. I.

11. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998.

12. Мигунова Т. Л. Административно-судебная и правовая реформа Екатерины Великой: ис-торико-правовой аспект: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Владимир, 2008.

1 3. Синькевич Н. А. Предпосылки и организация местных выборных учреждений Петром I // Вестник Новгородского государственного университета. 2013. № 72.

14. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года // Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. XXXIX. № 404.

15. Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722 года // Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. VI. № 3890.

16. Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. М., 1974.

17. Устав о службе по выборам // Свод законов Российской империи. СПб., 1857. Т. III. Кн. II.

18. Устав о службе гражданской // Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. I.

19. Учреждения для управления губерний от

7 ноября 1775 года// Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 20.

У. Ш. Таймасханов

ЦЕЛЬ ПРАВА И ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ИДЕАЛ В СТРУКТУРЕ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

В статье государственно-правовой идеал рассматривается в структуре правовой политики. Делается вывод о том, что государственно-правовой идеал, находящий официальное закрепление в документах разного уровня, является итогом доктринального синтеза ценностей и интересов государственной политики.

Ключевые слова: государственно-правовой идеал, цель права, правовая политика, юридическая практика.

Очевидно, что формирование современного российского правоведения восходит к идее политики права как науки управления обществом, которую обосновывал целый ряд классиков российской правовой мысли конца XIX - начала XX века: Б. А. Кистяковский, С. А. Муромцев, Н. М. Кор-кунов, Г. Ф. Шершеневич, П. И. Новгородцев, Л. И. Петражицкий и другие. Так, в контексте кризиса классического правопонимания (юснатура-лизма и юспозитивизма), породившего новые

подходы к интерпретации права, делавшие акцент на его социальной, инструментальной, психологической, формально-нормативной и иной природе, с одной стороны, и необходимости им-плементации правоведения к нуждам развивающейся социальной действительности - с другой, возникла потребность в формировании интегрального правового знания, снимающего противоречия указанных подходов (типов правопо-нимания) и способного научно прогнозировать