Нормативно-правовое регулирование государственного заказа в советский период

2012

1. Вопросы теории и истории государства и права

УДК 347.7

А. А. Бурмистров

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

В статье рассмотрены пути становления института госзаказа в советский период. Автором выявлены проблемы исследуемого периода в данной сфере. Дана характеристика госзаказу, как особому инструменту государственного управления.

Ключевые слова: государственный заказ, торги, конкурс, коррупция, заказчик, институт, право, закон, правовое регулирование, законодательство

С конца XIX века в России активно развивается государственномонополистический капитализм. Вмешательство государства в хозяйственную жизнь страны было настолько сильно, что осуществлялось оно и в системе государственных заказов.

Казенные и частные заводы имели в торгах заведомо неравное положение. Основным направлением торгово-промышленной политики государства была система таможенного покровительства отечественной промышленности, дополненная, как и раньше, привлечением в российскую экономику иностранных инвестиций. Казенные заводы были освобождены от промыслового налога, при просроченном заказе освобождались от штрафов и могли выпускать на рынок продукцию по убыточным ценам, поскольку их убытки всегда компенсировались из казны.

Но, несмотря на все перечисленные льготы, участники торгов от государства зачастую запрашивали цены более высокие, чем частники. При этом их шансы получить подряд были выше, соревнование с частными фирмами превращалось в фикцию, так как государство, создавая казенные заводы, было вынуждено поддерживать их работоспособность.

Однако, с 1903 по 1905 г. иностранные компании получили государственных заказов на общую сумму 306 млн. золотых рублей. Это объяснялось, прежде всего, тем, что внутренний рынок был не в состоянии полностью удовлетворить нужды промышленности в финансировании. Кроме того, причиной выбора иностранного производителя всегда было низкое качество русских изделий, которое зачастую вызывалось самой системой передачи казенных заказов в руки недобросовестных контрагентов.

C 1905 г. важным элементом торгово-промышленной политики царского правительства становятся отказ от приоритетности промышленного развития страны и усиление внимания к аграрному сектору экономики. Этот период российской истории связан с новой попыткой осуществления экономических реформ, главным идеологом которых был П. А. Столыпин. Печальные последствия описанной системы наиболее ярко проявились в Первую мировую войну 1914-1918 гг. О слабости материально-технической базы русской армии в первый период войны широко известно.

С другой стороны, частный бизнес был крайне заинтересован иметь партнером казенные структуры, которые, в свою очередь, в целях экономии

99

Марийский юридический вестник

Выпуск 9

средств и повышения качества своих заказов предоставляли фирмам возможность посоревноваться между собой за государственное признание. Наиболее известные производители получали звание «поставщиков Двора Его Императорского Величества», именно пройдя иерархическую лестницу торгов и конкурсов.

Весьма показательно, что вред, наносимый частной промышленности казенными заводами, стал настолько велик, что одна из официальных комиссий, изучавших состояние дел в промышленности России, предложила ликвидировать казенные заводы, передав их в руки предпринимателей. Для обоснования такого вывода использовалась 38 статья Горного устава: «...главное начало, на котором казенные горные заводы должны быть устраняемы, состоит в том, чтобы они содействовали и поощряли частную промышленность, а не были бы ей преградой»1. Во избежание неравной конкуренции комиссия предложила не допускать госпредприятия к торгам (с участием частников) до коренного изменения их положения. А для обеспечения их работой - распределять часть заказов через междуведомственной хозяйственный комитет. Количество заказов должно было соответствовать наличным техническим средствам этих производителей.

Но все это касалось большой политики и больших денег. В провинции при решении разных местных проблем существующее законодательство было действенным и помогало земским и казенным учреждениям выполнять свои функции. Абсолютное большинство заявок поступало на строительство зданий, заготовку дров и решение различных проблем на железных дорогах.

В 1900 г. было опубликовано «Положение о подрядах и поставках»1 2, действовавшее до октября 1917 г. Положение предусматривало проведение торгов трех типов: изустные торги, торги посредством запечатанных объявлений и смешанные. Изустные торги представляли собой аукцион. В публикуемых приглашениях к торгам через запечатанные объявления указывались день и час, с которого принимались пакеты с предложениями и начинались торги. Казенная цена устанавливалась по заранее составленным сметам, с учетом сведений о ценах в местностях, где предполагалось выполнение госзаказа. Казенная цена представлялась на торги в запечатанном пакете. Если полученные заявки удовлетворяли казенной цене, этот конверт уничтожался невскрытым. Если всем претендентам отказывали в подряде, казенная цена предавалась огласке. Смешанные торги отличались тем, что сначала принимали устные заявления, затем вскрывали конверты с заявками.

При утверждении результатов торгов комиссия проверяла соблюдение правил производства дел, соответствие выигравшего претендента установленным требованиям, соотношение между подрядными и средними справочными ценами. При нарушении какого-либо пункта результат торгов мог быть аннулирован. С современных позиций важны два положения, при которых резуль-

1 Св. Зак. - Т. VII. - Изд. 1857 г.

2 Красик А. В., Элькин Б. И. Положение о казенных подрядах и поставках с разъяснениями, приложениями и предметным указателем. - Петроград: Издание юридического книжного склада «Право», 1915. - 465 с.

100

2012

1. Вопросы теории и истории государства и права

таты торгов аннулировались: если объявленные на торгах цены «казне не выгодны»; в случае переменившихся обстоятельств, когда «самый предмет торга сделался уже ненужным».

Война 1914-1918 гг. вскрыла недостатки системы распределения государственного заказа. Одной из причин низкого качества работ признавалось распределение заказов на изустных торгах и смешанных конкурсах. Не имея достаточного времени на обдумывание, участники выкрикивали нереальные цены. Получив заказ, они были вынуждены выполнять его с отступлениями от требований. Торги по запечатанным объявлениям приводили к более успешным результатам.

Для совершенствования процесса конкурсного отбора в России было предложено ввести английскую систему поиска возможных участников торгов. С этой целью каждое ведомство вело списки предприятий, признанных подходящими казне контрагентами по своей надежности и солидности.

Анализ объявлений начала века о проведении торгов на поставку товаров и работ показывает, что в них присутствуют практически все положения торгов, используемые и сегодня.

Революционные события 1917 г. и последовавшая за ними Гражданская война ликвидировали саму необходимость публичных торгов на государственные поставки и подряды. Временное правительство ничего не успело создать. А революционные комитеты вообще не нуждались в подобного рода деятельности, поскольку было отринуто все построенное и выработанное в государственной организации «старого времени».

К 1921 г. Советская власть утвердилась на всей территории России. Однако разруха после войны заставила задуматься руководство государства о проведении Новой экономической политики. В. И. Ленин объявляет переход к некоторой реанимации капитализма в новых условиях. В ряде областей экономики переход к государственному капитализму должен был восстановить хозяйство, промышленность, накопить материальные ресурсы и воспитать новые поколения необходимых специалистов. Это, соответственно, требовало и возвращения к жизни многих атрибутов рыночной экономики. В том числе и распределения государственных заказов посредством полученных с торгов подрядов и поставок.

Прежде, чем восстановить конкурсную практику, большевикам необходим был орган, который не дал бы ущемить социалистическую законность учреждениями со средними или мелкими капиталистами. Таким органом стал Раб-крин (Рабоче-крестьянская инспекция), уже имевший к тому времени опыт работы, помимо прочего, и с нарушениями договорных соглашений. Обобщив этот опыт, Рабкрин разработал Положение о поставках и подрядах, которое было утверждено 30 ноября 1921 г., и Инструкцию к нему, принятую всеми хозяйственными наркоматами1.

Заинтересованные конторы быстро включились в процесс и стали создавать свои структуры для работы с государством в условиях государственного

1 СУ РСФСР. - 1921. - № 69. - Ст. 549.

101

Марийский юридический вестник

Выпуск 9

же капитализма. В большинстве случаев они объединялись в союзы, артели, общества, причем зачастую с госучреждениями или арендованными предприятиями. Эти объединения требовали для организации своей работы выработки типовых правил. Пока же каждое создавало свои.

Естественно, что все эти фирмы конкурировали, и не только между собой, но и с казенными предприятиями. В этом состояла одна из ленинских идей, который считал, что выживание в новых условиях - это проверка соревнования государственных и капиталистических предприятий, поскольку создаются смешанные общества, в которых коммунисты будут применять торговые капиталистические приемы, начиная практическое соревнование капиталистических и социалистических способов.

Чтобы социалистические фирмы и методы не потерпели поражения, явное преимущество, сначала негласно, власти отдавали госконторам. Несмотря на провозглашенный курс, правительство решительно наступало на проявления частной активности в финансовой и промышленной жизни общества. Газеты 20-х годов сплошь наполнены статьями и выступлениями против негосударственного сектора экономики. Каждое вытеснение частника провозглашалось как очередная победа и объявлялось шагом вперед по пути построения социалистического строя с государственной плановой экономикой.

Создалась двусмысленная ситуация. С одной стороны, говорилось о создании и поддержке негосударственных промышленных и торговых учреждений, чтобы следовать новым экономическим порядкам. С другой стороны, каждый инициативный гражданин, добившийся самостоятельных успехов без участия госструктур или работающий на равных с ними, рассматривался как элемент, враждебный строю, от которого лучше бы было как-нибудь избавиться.

В 1924 г., уже после смерти Ленина вышел знаменитый Уголовный кодекс РСФСР1, в который вошли некоторые положения, имеющие отношения к проведению торгов:

Статья 107. Неподача сведений о подрядах и поставках в губернские финотделы. Относилась к бездействию власти и наказывалась заключением не менее чем на год со строгой изоляцией, если был сильный ущерб или корыстные побуждения. Если таковых не было - увольнением от должности и/или принудительными работами от 3 месяцев. Так же карался и допуск к торгам без проверки промыслового патента.

Статья 128. Заключение (неосторожное) убыточного договора, нанесшего хозяйственный ущерб. Ответственный служащий отправлялся за это в тюрьму или на исправительные работы более чем на полгода. Наказание за предварительный сговор, при таком договоре предусматривало меру вплоть до расстрела.

Все остальные нарушения и преступления объединялись, как и в 1903 г., по единым классифицирующим признакам с другими, совершенными в других сферах гражданского или военного быта. К ним относились предварительный сговор, злостное повышение цен на товары (путем скупки, сокрытия или не-

1 Свод законов РСФСР. - Т. 8. - С. 497.

102

2012

1. Вопросы теории и истории государства и права

выпуска их на рынок), неисполнение обязательств по договору (имевшее злонамеренный характер), отказ от приема в залог государственных облигаций (невыполнение повинностей общегосударственного значения) и некоторые другие.

В 1923 г. функция контролирования торгов была изъята из Рабкрина и передана в Совет Труда и Обороны.

В августе этого же года выходит новое Положение и Инструкция к нему. Анализ статей показывает, что далеко не весь опыт проведения торгов в России оказался учтенным в этих документах. Это стало ясно и самим издателям руководящих документов, поэтому вплоть до 1927 г. выходят различные поправки и дополнения к Положению. В следующем году даже изменили само Положение.

По форме подачи объявлений при проведении публичных торгов они подразделялись на изустные, в запечатанных пакетах и по телеграфу (смешанные). Публикацию о торгах до 100000 руб. рекомендовалось помещать в губернском официальном органе печати. Если цена превышала эту сумму, тогда, кроме местного извещения, давалось еще одно, в «Известия ЦИК». Московские торги публиковались только в последнем издании. Помимо обычной информации, в объявлении должны были указываться особые требования. Претендент на участие в конкурсе присылал удостоверение личности (если не был известен комиссии лично), доверенность с указанием места жительства, квитанцию о предоставлении залога или др. оговоренного обеспечения. Назначившая торги контора рассматривала поступившие документы и принимала решение о допуске к конкурсу. Для проведения его назначалась комиссии не менее чем из трех членов, и один из них был председателем. Комиссия заводила торговый лист, в котором расписывались все участники, и протокол.

Во время самих торгов сначала комиссия выслушивала устные объявления цен, потом - переданных по телеграфу, и после этого вскрывались пакеты, предложения из которых также заносились в торговый лист. Если участник, подавший пакет, хотел понизить объявленную там цену, то он мог участвовать в устных торгах. Если комиссия объявляла торги невыгодными, то через три дня в этом же помещении должен был происходить новый торг. Подряд или поставка сдавались без торгов, если соискателей совсем не находилось или являлся только один.

На следующий день торговый лист и протокол с заключением комиссии подавался на утверждение руководителю организации - заказчика торгов. После утверждения результатов в течение двух дней проигравшим возвращались залоги, а в течение пяти - заключался договор с победителем, при представлении им предусмотренного Положением залога. В некоторых случаях все перечисленные документы отсылались на утверждение в вышестоящие органы власти. Копию договора контрагент получал по представлении промыслового патента и уплате гербового сбора.

«Инструкция о порядке публичных торгов» воспринимается как упрощенный вариант последних императорских предписаний, но были в ней и веяния эпохи. Идеологическая классификация четко поставила госструктуры над не-

103

Марийский юридический вестник

Выпуск 9

казенными предприятиями. Г осударственные организации, смешанные и областные кооперативные объединения подавали свои предложения без залога, но неустойка с них взыскивалась на общих основаниях. При равных условиях разных соискателей предпочтение должно было отдаваться госорганам, а при их отсутствии - кооперативным объединениям. Частный бизнес постепенно оттеснялся от финансовой подпитки и был вынужден преодолевать трудности, искусственно создаваемые ему советскими органами.

В течение последующих трех лет торги проводились по существовавшим правилам без серьезных изменений. В Собраниях Законов 1924-1926 гг. встречаются только акты по текущим вопросам, напоминающие предписание начала века - о принятии или непринятии в виде залога тех или иных ценных бумаг банков, или, как они стали называться, - Государственных трудовых сберегательных касс.

Но в 1927-1928 гг. интерес к торгам снова возрастает, и связано это, прежде всего, с изданием нового Положения о государственных подрядах и поставках, утвержденного 11 мая 1927 г.1

В сравнении с предыдущей директивой в нем были расширены или изменены некоторые статьи, другие же появились вновь. Для удобства распространения информации о планируемых торгах и столь же удобном контроле над содержанием объявлений ЦИК постановил печатать всю информацию только в своих «Известиях» или в республиканских центральных газетах. Изменился ход торгов. Теперь вначале объявлялись все письменные и оглашенные устно предложения, а затем шло само соревнование. К нему допускались только те, кто сделал предварительное заявление своей цены и условий. На конкурсе не ограничивалось количество заявок каждого участника. Несостоявшимися считались торги, по которым к моменту устного соревнования поступило менее двух предложений. После окончания процедуры торга никакие заявки уже не принимались. Новый торг должен был пройти, при необходимости, в течение семи дней, а на утверждение результата отныне давалось три дня. Важным «нововведением» можно отметить пояснение, что «при определении выгодности условий, заказчик (покупатель) не обязан оставить подряд (поставку) за соревнователем, предложившим самую низкую цену, но имеет право руководствоваться, кроме предложенных соревнователями цен, также их кредитоспособностью, опытностью и тому подобными данными, могущими в совокупности обеспечить максимальную выгоду для заказчика (покупателя)». Расширен был пункт о преимуществах государственного и кооперативного капитала.

Основной темой торгов стали ремонтно-строительные работы и строительство. Поставки заменялись государственным распределением, и количество конкурсов по ним резко сократилось. По форме проведения обычными стали смешанные торги и изредка организовывались устные. Объявления из регионов практически не поступали, в основном помещалась информация московских предприятий и учреждений, которых тоже стало немного. В июле 1928 г. было опубликовано всего 38 объявлений.

1 СЗ СССР. - 1928. - № 28. - Ст. 292.

104

2012

1. Вопросы теории и истории государства и права

1 сентября 1928 г. была принята Программа Коммунистического Интернационала1. В разделе, посвященном экономической политике, концепция отношений с негосударственным сектором была определена так: чем меньше удельный вес мелкого хозяйства, чем значительнее доля обобществленного труда, чем могущественнее концентрированные и социализированные массы средств производства, тем больше значение плана в сравнении со стихией, тем значительнее и универсальнее методы непосредственного планового руководства и в области производства, и в области распределения. Рыночные отношения в условиях пролетарской диктатуры, при правильной политике со стороны Советского государства, несут в своем развитии собственную гибель: способствуя вытеснению частного капитала, переделке крестьянского хозяйства, дальнейшей централизации и концентрации средств производства в руках пролетарского государства, они способствуют тем самым преодолению рыночных отношений вообще.

На практике подобный подход оборачивался неспособностью планового хозяйства обеспечить самые простые потребности народного хозяйства. В Москве конца 20-х годов, не говоря уже о провинции, сильно ощущался товарный голод.

Страна «сворачивала» нэп, хозяйство становилось плановым, распределение - государственным, «частный элемент» - враждебным. Формально присутствуя в Инструкции 1927 г., которую никто не отменял, публичные торги (не считая аукционов) исчезли из жизни, как и все относившееся к рыночному хозяйству. В декабре 1930 г. «Известия» не поместили ни одного объявления о торгах.

Постепенно проведение торгов на размещение государственных заказов стало исчезать. В результате проведенной индустриализации промышленности и коллективизации сельского хозяйства государственный сектор экономики укрепил свои позиции. Появляются плановые договоры, а в отдельных случаях бездоговорные поставки по нарядам, выданным вышестоящими организациями. Предполагалось даже принятие специального закона о плановых договорах.

В итоге Гражданский кодекс РСФСР 1922 г.1 2 и принятые в период НЭПа акты, касавшиеся проведения торгов, фактически устарели, поскольку были рассчитаны на регулирование отношений в условиях многоукладной экономики. Профессор О. С. Иоффе указывал: «Конкурс не находил достаточно полного юридического регулирования. Действовал лишь ряд подзаконных нормативных актов, относящихся к отдельным видам конкурса (например, об открытых конкурсах в архитектуре). Другие же его виды оставались вне правового нормирования, что иногда приводило к безнаказанному ущемлению интересов участников конкурса (отмена объявленного конкурса, произвольное изменение его условий и т. п.)»3.

1 Коммунистический Интернационал в документах. 1919-1932. - М., 1933. - С. 873-874.

2 СУ РСФСР. - 1922. - № 71. - Ст. 904.

3 Иоффе О. С., Толстой Ю. К. Новый гражданский кодекс РСФСР. - Л., 1966. - С. 350.

105

Марийский юридический вестник

Выпуск 9

Существовавшая в последующие годы система планирования и распределения материальных ресурсов страдала чрезмерной централизованностью, усложненностью и не обеспечивала необходимой сбалансированности производства и потребления. В связи с этим было решено осуществить перестройку материально-технического обеспечения путем перехода к оптовой торговле.

17 июля 1987 г. было принято Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР № 816 «О перестройке планирования и повышения роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования»1, в п. 6 ст. 1 которого указывалось, что «государственные заказы выдаются предприятию вышестоящим органом и могут размещаться на конкурсной основе; они обязательны для включения в план»1 2.

25 июля 1988 г. Совет Министров СССР утвердил Временное положение, которым устанавливался порядок и сроки выдачи государственных заказов. Предполагалось, что государственный заказ станет особым инструментом системы управления, смыкающим старый механизм с формирующимся новым. Однако провозглашенные идеи в нормативном порядке не нашли своего выражения. В Положении не были определены права предприятий при участии в торгах на получение государственного заказа, не решены вопросы об ответственности за материально-техническое обеспечение государственного заказа, не был должным образом урегулирован порядок проведения конкурсов на размещение государственных заказов3.

Подводя итоги, нормативного регулирования государственного заказа в советский период, можно сделать следующие выводы.

Во время революционных перестроек открытые конкурсы, в общем-то, перестали существовать, так как основная часть больших предприятий была национализирована. Прошло более семидесяти лет, и постепенно обычай проводить торги сошел на нет. Формально система конкурсных поставок присутствовала и в СССР, но на практике госзаказы распределялись директивно. Например, по материалам Большой Советской Энциклопедии, на конец 1974 в Советском Союзе было 17,7 тысяч совхозов и 30 тысяч колхозов, которые являлись основными поставщиками сельскохозяйственной продукции, обеспечивая государственные закупки зерна, хлопка-сырца, сахарной свеклы, подсолнечника на 100 %, картофеля - на 82 %, овощей - на 94 %, скота и птицы - на 87 %, молока - на 95 %, яиц - на 93 %, шерсти - на 84 %. Государственный заказ осуществлялся на основе планов государственных закупок сельскохозяйственной продукции и планов развития сельскохозяйственного производства в колхозах и совхозах. Впрочем, в 80-х годах начали проводиться реальные подрядные торги в строительной отрасли, кроме того, советские организации участвовали и в международных тендерах, хотя нормальной конкурсной системы размещения заказов даже для нужд государства еще не существовало4.

1 СП СССР. - 1987. - № 33. - Ст. 115.

2 Свод законов СССР. - 1990. - Т. 5. - С. 6-69.

3 Шевченко Л. Указ. соч. - С. 7.

4 URL: http://www.dogoargentino.ru/dsa452.html (дата обращения: 22.11.2010).

106

2012

1. Вопросы теории и истории государства и права

Таким образом, государственный заказ в советский период отечественной истории, будучи особым инструментом системы государственного управления, в большей степени носил административный (управленческий) характер, так как основывался не на экономических интересах и реализующих их стимулах, а опирался на «силу» приказа вышестоящего государственного органа.

А. А. Burmistrov

NORMATIVE-LEGAL REGULATION OF STATE ORDER DURING THE SOVIET PERIOD

The article deals with the way of establishment of the institute of the state order in the Soviet period. The author reveals the problems of the studied period in this area. The author gives characteristics of the state order, as a special instrument of government.

Keywords: state order, auctions, corruption, competition, customer, institute, right, law, legal regulation, legislation.

БУРМИСТРОВ Александр Анатольевич - аспирант кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола. E-mail: law@marsu.ru

BURMISTROV Alexander Anatolievich - Post-Graduate student of the Department of Theory and History of State and Law of Mari State University, Yoshkar-Ola.

E-mail: law@marsu.ru

107