Администрация Президента Российской Федерации

I отворительных организациях», «О защите прав потребителей», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.

Исходя из вышесказанного, общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, или, в широком смысле, за деятельностью администрации, можно определить как конституционный механизм, предусматривающий системную деятельность институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия деятельности органов исполнительной государственной власти законодательным и иным нормативно-правовым стандартам, а также коррекцию выявленных отклонений посредством обращения как в уполномоченные государственные органы, так и к общественному мнению в целях оптимизации деятельности органов администрации.

А.Б. Блинов

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*

При Президенте РФ в целях оказания ему содействия и под его руководством действуют специальные органы. Это, прежде всего, Администрация Президента РФ, которая является рабочим аппаратом главы государства, и консультативно-совещательные органы - различные советы и комиссии. Последние, как считает С.А. Авакьян, не могут рассматриваться как часть аппарата Президента РФ, его Администрации, поскольку состоят из лиц, выполняющих свои функции в силу должностного положения или на общественных началах1.

Впервые Администрация Президента была учреждена в качестве аппарата, обеспечивающего деятельность главы государ-

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук профессором Ю.Л. Шульженко.

1 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 347.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2011

ства и исполнение его решений, Указом Президента РСФСР от 19 июля 1991 г. № 13 «Об Администрации Президента РСФСР»2. В ее структуру вошли Руководитель Администрации, советники Президента РСФСР и 13 структурных подразделений, таких как секретариаты, канцелярия, службы государственных советников, управление делами, Контрольное управление, Информационно-аналитический центр, Пресс-служба и Служба безопасности. Позже в состав Администрации были дополнительно включены помощники Президента РФ, Управление протокола Президента РФ, его референты и Государственно-правовое управление. Как отмечает Л.А. Окуньков, «Администрация Президента в первые годы своей деятельности представляла собой рабочий аппарат, созданный специально для обеспечения деятельности Президента и контроля за исполнением принятых решений»3.

В.И. Кайнов, анализируя конституционно-правовой статус института президентства, делает вывод, что усиление конфронтации между Президентом РФ и парламентом создало необходимые предпосылки для развития Администрации Президента РФ. В результате была создана мощная структура, которая состояла из различных по своему функциональному назначению подразделений4.

Администрация Президента РФ получила конституционный статус в декабре 1993 г.: «Президент Российской Федерации: формирует Администрацию Президента Российской Федерации» (ст. 83 Конституции РФ). Правовое положение Администрации Президента РФ установлено Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации»5 и Положением об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ

2 Ведомости СССР. 1991. № 38. Ст. 1233.

3 Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. М., 1996. С. ПО.

4 См.: Кайнов В.И. Институт Президентства: конституционно-правовой статус: Дисс.... докт. юрид. наук. СПб., 1999. С. 32.

5СЗРФ. 2004. № 15. Ст. 1188. 58

от 6 апреля 2004 г. № 4206. Из этих актов следует, что она является государственным органом, сформированным в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением его решений. O.E. Кутафин называл Администрацию Президента РФ «вспомогательным совещательным государственным органом»7. М.В. Баглай отмечает: «Нынешняя Администрация - государственный орган, действующий на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ. Она не обладает властными полномочиями, но пользуется большим влиянием в обществе и государстве»8.

Следует отметить, что в ноябре 1996 г. возник спор по поводу статуса Администрации Президента РФ, закрепленного в Положении о ней. Депутаты Государственной Думы инициировали открытое разбирательство в Конституционном Суде РФ. Они направили запрос, в котором подвергли сомнению конституционность ряда норм Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412, в частности, п. I9. В соответствии с данным пунктом Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ. Депутаты Государственной Думы РФ, отождествляя государственный орган и орган государственной власти, указывали, что, поскольку Конституция РФ не относит Администрацию Президента РФ к органам государственной власти, она является не государственным органом, а службой, аппаратом, вспомогательным органом Президента РФ.

6 СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.

7 Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: Учебник. М„ 2010. С. 402.

8 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2011.С. 484.

См.: постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации 11 ноября 1996 года» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5506.

После этого последовала реакция Президента РФ Б.Н. Ельцина. Он издал Указ от 15 апреля 1997 г. № 352 «О внесении изменений и дополнений в Положение об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации 1996 г.»10. Соответствующие нормы указанного Положения, конституционность которых оспаривалась депутатами Государственной Думы, фактически были либо отменены, либо утратили силу.

Председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев отозвал запрос депутатов. В определении от 29 мая 1997 г. № 55-0" Конституционный Суд РФ указал, что производство по делу о конституционности Указа Президента РФ от 2 октября

1996 г. № 1412 прекращено. Что же касается «существа» норм, которые не были изменены Указом Президента РФ от 15 апреля

1997 г. № 352, то эти нормы, и прежде всего положение о том, что Администрация Президента РФ является государственным органом, носят общий характер, и их реальный смысл и значение определяются полномочиями, которыми наделена Администрация.

Ученые-юристы продолжают называть Администрацию государственным органом, опираясь на нормы Положения об Администрации Президента РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490. Е.И. Козлова отмечает, что «Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента»12. Г.М. Шмавонян, ссылаясь на ст. 1 Положения, указывает, что «Администрация Президента является государственным органом, который обеспечивает деятельность Президента и осуществляет контроль за исполнением его решений»13.

Целями деятельности Администрации Президента РФ являются: обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства; осуществление контроля за исполнением ре-

10 СЗ РФ. 1997. № 16. Ст. 1857.

11 СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2664.

12 Козлова Е.И., Кутафин O.E. Указ. соч. С. 402.

13 Конституционное право России: Курс лекций / Рук. авт. кол. Ю.Л. Шульженко. М., 2007. С. 272.

60

шений Президента РФ; подготовка предложений Президенту РФ о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; содействие Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства; разработка общей стратегии внешней политики РФ, обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по руководству внешней политикой Российской Федерации; разработка совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов; контроль за реализацией общенациональных проектов; обеспечение деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами РФ и присвоении почетных званий; содействие Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечение реализации Президентом РФ иных возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий.

Администрация Президента РФ для достижения целей, ради которых она сформирована, выполняет следующие основные функции, которые, по нашему мнению, можно классифицировать как подготовительные, обеспечительные и контрольные:

подготовительные функции - организует подготовку законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; подготавливает проекты заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой, и предложения о подписании Президентом РФ федеральных законов либо об их отклонении; подготавливает, согласовывает и представляет Президенту РФ проекты его указов, распоряжений, поручений и обращений, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов; подготавливает предложения Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, проекты обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ, а также материалы для

ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ и для его программных выступлений;

обеспечительные функции - обеспечивает обнародование федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанных им; обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; обеспечивает взаимодействие Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами; обеспечивает диалог со структурами гражданского общества, содействует их развитию и укреплению; обеспечивает взаимодействие Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; обеспечивает реализацию Президентом РФ его полномочий по решению вопросов гражданства РФ; обеспечивает реализацию Президентом РФ полномочий по осуществлению актов помилования; обеспечивает хранение официальных текстов (оригиналов) федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ; обеспечивает сбор, обработку и анализ информации о социально-экономических и политических процессах в стране и за рубежом;

контрольные функции - осуществляет контроль за исполнением федеральных законов в части, касающейся полномочий Президента РФ; осуществляет контроль за исполнением указов и других решений Президента РФ; осуществляет контроль и проводит учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, представляя соответствующие доклады Президенту РФ.

Исходя из целей создания Администрации Президента РФ, выделим следующие основные группы полномочий, которыми Президент РФ наделяет Администрацию:

полномочия в сфере законопроектной деятельности - разработка законопроектов для внесения их Президентом в Госу-

дарственную Думу в порядке законодательной инициативы, проектов указов, распоряжений, поручений, обращений, ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ и иных документов Президента РФ;

полномочия по проверке исполнения указов, распоряжений и поручений Президента РФ;

полномочия по представлению докладов Президенту РФ -подготовка и предоставление Президенту РФ докладов по соответствующим вопросам;

полномочия по обеспечению взаимодействия - обеспечение взаимодействия Президента РФ с различными организациями, государственными органами и должностными лицами;

полномочия в сфере информационного обеспечения - сбор, анализ информации о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире;

полномочия по рассмотрению обращений - рассмотрение обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления.

Отдельная группа полномочий Администрации Президента РФ по созданию Центра исторического наследия Президентов по согласованию с Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий, в порядке, установленном законодательством РФ, закреплена в Федеральном законе от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ «О центрах исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий» . В нем оговорено, что создание Центра после смерти Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, осуществляется по согласованию с его наследниками - Администрация Президента РФ утверждает устав Центра, определяет документы, подлежащие передаче в музейную коллекцию Центра и архивный фонд Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий; определяет, какие личные вещи, книги, документы из его личного архива подлежат передаче Центру, и формирует совместно с федеральным органом исполнительной власти, на который возложено государственное регулирование в

СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2253.

области культуры, музейную коллекцию Центра как составную часть Музейного фонда РФ; определяет совместно с Правительством РФ земельные участки, предоставляемые Центру в бессрочное пользование, и другое имущество; устанавливает место нахождения Центра.

Л.А. Окуньков, говоря о целях и полномочиях Администрации Президента РФ, отмечает, что она действует «как самостоятельная политическая сила под эгидой Президентского покровительства, как «второе правительство». Администрация Президента РФ хоть и выполняет важные функции, но ставить ее на один уровень с Правительством РФ принципиально неправильно»15. Соглашаясь с данным высказыванием, отметим, что Администрация Президента РФ создается главой государства как рабочий аппарат дпя обеспечения его деятельности и координации полномочий и не может работать отдельно от Президента РФ.

Администрация Президента РФ при выполнении своих функций взаимодействует с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, иными судами РФ, прокуратурой РФ, Следственным комитетом при прокуратуре РФ, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов РФ и их аппаратами, органами местного самоуправления, а также с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими, международными и иностранными организациями. Взаимодействуя с федеральными органами исполнительной власти, Администрация Президента РФ исполняет функции учредителя средств массовой информации, журналов, например «Российская юстиция». При осуществлении кадровой политики Администрация Президента РФ ведет учет лиц, замещающих государственные должности РФ и должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых относится к компетенции

15 Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 10. 64

Президента РФ, руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также базы персональных данных указанных лиц. Администрация Президента РФ организует проведение научных и исследовательских работ, в том числе с привлечением на договорной основе научных организаций, ученых и экспертов.

В основу построения структуры Администрации Президента РФ положен принцип создания соответствующего подразделения под конституционное полномочие Президента РФ.

Структура Администрации выглядит следующим образом: Руководитель Администрации Президента РФ, два его заместителя - помощника Президента РФ, помощники Президента РФ, пресс-секретарь, руководитель протокола, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старшие референты, референты и иные должностные лица Администрации.

Администрация Президента РФ состоит из следующих подразделений: аппарат Совета Безопасности РФ, аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, аппарат советников Президента РФ, Государственно-правовое управление Президента РФ, канцелярия Президента РФ, Контрольное управление Президента РФ, референтура Президента РФ, секретариат Руководителя Администрации Президента РФ, управление Президента РФ по внешней политике, управление Президента РФ по внутренней политике, Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, Управление Президента РФ по государственным наградам, Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ, Управление Президента РФ по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами, Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций, управление пресс-службы и информации Президента РФ, Управление протокола Президента РФ, Экспертное управление Президента РФ, Управление Президента РФ по обеспече-

5-1929

65

нию деятельности Государственного совета РФ. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ. Непосредственно управляет работой Администрации ее глава - Руководитель Администрации.

Администрация Президента РФ не занимается предварительным рассмотрением вопросов, относящихся к его компетенции. Для выполнения данной работы, а также для проведения экспертиз проектов федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, информирования главы государства о положении дел в соответствующей сфере Президент РФ создает консультативно-совещательные органы. Основное отличие Администрации Президента РФ от консультативно-совещательных органов при главе государства состоит в том, что последние не наделены правом издания от своего имени общеобязательных нормативных правовых актов.

В процессе своей деятельности Администрация Президента РФ издает распоряжения. К таким относятся, к примеру, распоряжение от 11 мая 2011 г. «О мобильной приемной Президента Российской Федерации», которым было утверждено Положение о мобильной приемной Президента Российской Федерации; распоряжение от 16 июля 2008 г. «О перечне полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти»; распоряжение от 20 апреля 2004 г. «О распределении обязанностей между должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации»; распоряжение от 15 января 1997 г. «Об утверждении правил оформления документов в Администрации Президента Российской Федерации».

Сравнивая Администрацию Президента РФ с аппаратами и администрациями президентов других стран, отметим, что она обладает намного большим объемом полномочий. Объясняется это тем, что изначально Администрация Президента РФ была создана как аппарат, предназначенный для обеспечения деятельности главы государства, фактически для первоначального выполнения его полномочий. В нашей стране полномочия главы государства столь обширны, что лицу, занимающему пост Президента, не под силу было бы справиться с таким объемом власти без помощи Администрации.