Институциональный анализ контрактов в жилищно-коммунальном комплексе

© 2005 г. А.В. Ермишина

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ КОНТРАКТОВ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМ КОМПЛЕКСЕ

Жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК), т.е. совокупность предприятий, оказывающих жилищные и коммунальные услуги, относится к сфере жизнеобеспечения и имеет огромную общественную значимость. В силу этого, а также наличия особенностей организации производства и реализации продукции ЖКК является объектом прямого государственного регулирования в большинстве стран мира. Однако существующая в настоящее время система государственного регулирования ЖКК России не позволяет обеспечить баланс интересов общества и предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) и положительно повлиять на создание условий макро- и микроэкономической стабильности.

В решении данного комплекса проблем важнейшее значение имеет понимание природы государственного регулирования как контрактной по своей сущности. Вообще теория контрактов была разработана для рыночного сектора, состоящего из сделок (или трансакций) по покупкам и продажам, где договорное право и его производные составляют основу легальных отношений участников трансакций. Но понятие контракта широко используется и в политологии, и в философии государственного управления. Одним из главных направлений исторической политической теории была контрактная школа, господствовавшая до Канта свыше двухсот лет. Не только конституцию можно интерпретировать как общественный договор, но также и выборы как договор между политиком и избирателями. Несомненно, теория контрактов очень плодотворна и может быть использована довольно широко, в том числе и для анализа государственного отраслевого регулирования.

Большое количество коммунальных услуг производится в условиях локальной естественной монополии. Так, потребители услуг водоснабжения и водоот-ведения привязаны к предприятию, водопроводные сети которого расположены на определенной ограниченной территории. Нерегулируемая естественная монополия генерирует значительные общественные издержки, связанные с завышением монопольной цены в условиях низкоэластичного спроса, поэтому реальной альтернативой оказывается необходимость государственного вмешательства. Как справедливо отмечал М. Фридмен, «...к сожалению, приемлемого решения проблемы технологической монополии нет. Возможен лишь выбор из трех зол - частной нерегулируемой монополии, частной монополии, регулируемой государством, и непосредственной хозяйственной деятельности государства» [1, с. 107]. В порядке убывания государственного вмешательства в деятельность предприятий-монополистов можно выделить государственную компанию с управляющим -государственным служащим, государственную компанию с частным управляющим и частную регули-

руемую компанию. Этим трем формам соответствуют три формы контрактов, одной из сторон которых выступает государство: операционные (performance), управленческие (managerial) и регулирующие (regulatory).

Посредством регулирующих контрактов государство реализует общественный интерес: избыточная прибыль, которая может быть получена предприятиями в силу естественных условий организации производства и распределения продукции, должна поступать потребителям в форме дохода от снижения цен; группы потребителей, которым данная продукция или услуги могут оказаться недоступными в силу экономических условий их предоставления, получают доступ к данным благам. А фирмы в соответствии с регулирующим контрактом получают гарантию соблюдения правил игры заинтересованными участниками данных рынков, доступ к специфическим ресурсам или монопольное право на некоторый вид деятельности, а главное - полную или частичную защиту от возможных конкурентов.

При этом государство может использовать или обширный набор краткосрочных контрактов, или ряд долгосрочных контрактов для того, чтобы обеспечить предоставление необходимых товаров и услуг. Обычно регулирующие контракты принимают форму долгосрочных соглашений, охватывая условия входа на рынок (например, лицензирование деятельности), количество и качество услуг, а также тарифы на услуги. Эффективность регулирования, понимаемая как достижение баланса интересов всех сторон регулирующего контракта, зависит от полноты и совершенства формальных и неформальных соглашений, а также от их временного аспекта.

В большинстве стран мира, обуздывая монопольную власть фирм-производителей, государство заключает регулирующие контракты, оговаривая количество и условия предоставления коммунальных благ с частными компаниями (public utilities). В российском ЖКК, где большая часть коммунальных услуг производится муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, преобладают управленческие контракты, т.е. предприятия -объекты муниципальной собственности управляются директорами - частными менеджерами. В этом случае возникают отношения между государством как принципалом и менеджером как агентом.

В соответствии с законодательством директор унитарного предприятия имеет широкий круг полномочий в отношении государственного (муниципального) имущества, включая самостоятельное управление финансовыми потоками и использование прибыли [2]. При этом круг полномочий собственника определен исчерпывающим образом. Поэтому в нашем случае муниципальная собственность не отменяет

проблемы регулирования и заключения регулирующего контракта, а более того, дополняет ее новым комплексом проблем, связанных с отношениями принципала и агента и заключением агентского договора.

Контракты, существующие в сфере ЖКК и являющиеся эмпирической базой для теоретического анализа, могут быть по-разному классифицированы ввиду наличия множества характеристик. Предлагаем исследовать те контракты, одной из сторон которых выступает государство в лице представителей различных государственных органов.

Теоретически целью государственного регулирования естественных монополий в ЖКК может быть установление таких тарифов, которые обеспечивают производство необходимого количества услуг приемлемого качества при оптимальном распределении ресурсов, направленных на их производство. Однако практически главная цель регулирования состоит в том, чтобы позволить предприятиям-монополистам иметь доход, достаточный для компенсации полных затрат на производство и реализацию их продукции и услуг и получения справедливой прибыли. Другими словами, это соблюдение разумного баланса между интересами потребителей, которые не должны быть нарушены монополистической эксплуатацией, и интересами компаний, действующих в данных отраслях, которые не должны быть обмануты регулирующими органами.

Таким образом, регулируемые тарифы (цены) на продукцию (работы, услуги) предприятий ЖКК одновременно выступают в нескольких ипостасях и рассматриваются со следующих точек зрения:

- производителя ЖКУ - это инструмент, с помощью которого покрываются расходы предприятия и обеспечивается прибыль;

- покупателя - это способ расчета за продукцию и услуги, а также расходы потребителя по приобретению ЖКУ;

- органов федеральной государственной власти -это инструмент обеспечения социальной стабильности; повышения технико-экономической эффективности предприятий отрасли;

- органов местной государственной власти - это возможность реализации политических интересов отдельных групп, оптимизации бюджетных отношений.

А уровень регулируемой цены (тарифа) оказывается результатом многостороннего договора, каждая из сторон которого имеет собственные интересы. Отношения данных экономических субъектов закрепляются в формальных и неформальных контрактах, т. е. наборах правил, определяющих взаимные ожидания контрагентов на основе обещаний, выполнение которых обеспечивается соответствующим механизмом принуждения [3, с. 80], а результирующая взаимодействия целей и интересов релевантных групп есть эффективность коммунального предприятия.

Как же это влияет на результат переговоров и предмет регулирующего контакта - цену

ЖКУ? В интересах всех сторон, представляющих предприятие-производитель ЖКУ, - максимально высокая цена. В условиях практически неэластичного спроса она позволит покрыть все издержки и обеспечит прибыль предприятию. Достаточное количество средств даст возможность своевременно оплатить договора поставки с поставщиками предприятия, поддерживать на конкурентоспособном уровне заработную плату работникам предприятия, шире использовать методы материального стимулирования труда.

Потребители со своей стороны заинтересованы в сокращении собственных расходов на приобретение ЖКУ. Их готовность платить за них ту или иную цену определяется ценностью данных услуг для потребителей, их платежеспособностью и удовлетворенностью их объемом и качеством.

Государство, выступающее через органы регулирования в качестве посредника между фирмой-монополистом и потребителями ее продукции, призвано найти разумный баланс между этими заинтересованными сторонами. Между тем проблему регулирования осложняет то, что органы власти имеют и свои собственные интересы, отличные от интересов регулируемых фирм и потребителей их продукции. С одной стороны, они заинтересованы в сокращении бюджетных расходов, направляемых в ЖКК в российских городах. Высокий удельный вес данной статьи в консолидированных городских бюджетах (от 20 до 60 %) не позволяет эффективно реализовывать социально-экономическую политику городов и требует перераспределения расходов на ЖКУ. С другой стороны, регулирование тарифов используется в реализации политических интересов тех или иных сторон. И чем более неустойчиво общество, тем чаще регулирование используется в стремлении реализовать политические интересы. Региональные и федеральные лидеры активно манипулируют тарифами на ЖКУ в целях проведения избирательных кампаний. Обычно в выборный год тарифы просто замораживаются. В 1999 - 2000 гг. это привело многие предприятия отрасли к финансовой несостоятельности, а в 2002 г. тарифы выросли почти на 40 % [4, с. 38-40]. В 2003 г. их увеличение также существенно отставало от роста цен на электроэнергию и газ.

Таким образом, регулируемый тариф на ЖКУ оказывается результатом трехстороннего договора между органами регулирования, используемыми в реализации политических интересов власть держащих и к власти стремящихся, регулируемыми фирмами и потребителями. При этом векторы интересов сторон могут быть как однонаправленными, так и разнонаправленными в тех или иных ситуациях. А заключаемые контракты имеют ряд особенностей, анализ которых очень интересен с помощью инструментов неоинституциональной теории контрактов.

Контракты между государством и регулируемыми фирмами большей частью являются явными и формальными, т. е. договор принимает ту или иную форму письменного соглашения, а его стороны открыто принимают на себя обязательства по его исполнению.

Так, явный контракт охватывает нормативное и методическое обеспечения государственного регулирования тарифов на продукцию и услуги регулируемых предприятий ЖКК, установление налогов и другие более или менее цивилизованные методы экономического взаимодействия между государством и хозяйствующим субъектом, позволяющие наполнять государственный бюджет и исполнять государственные функции.

Однако существующие в сфере ЖКК явные формальные контакты далеки от полноты и совершенства (неполнота контрактов - следствие радикальной неопределенности, состоящее в невозможности учета всех возможных в будущем событий и структуризации на этой основе взаимоотношений между экономическими агентами) [5]. В нынешних условиях неопределенности агентские (т.е. трудовые договоры принципала и агента) и трансакционные (договоры поставки продукции и услуг) контракты в сфере ЖКК не могут быть полными. Кроме того, российская ситуация характеризуется низкой формализацией контрактных отношений между государством и регулируемыми компаниями, что служит источником противоречивости государственного регулирования.

Так, со многими руководителями муниципальных унитарных предприятий в сфере ЖКК формальные контракты не заключены, а имеющиеся часто не предусматривают ответственности руководителей. При этом трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия. На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, заключению инсайдеровских сделок в интересах руководителей, к недополучению доходов в федеральный и местные бюджеты. Не предусмотрено также обязательное проведение периодических аудиторских проверок муниципальных предприятий, что затрудняет контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью.

При этом явные формальные контракты, заключаемые между предприятиями и государством, часто не выполнимы ни одной из сторон. Поэтому возникает необходимость в имплицитных неформальных договорах, исполнению которых контрагенты придают не меньшее, а порой даже большее значение.

Детальная инвентаризация задолженностей в ЖКК по всем субъектам, проведенная Госстроем в 2003 г., выявила, что банкротами можно считать порядка 30 тыс. предприятий, что соответствует почти 60 % их количества в России. Однако до сих пор у нас практически нет примеров банкротства коммунальных предприятий.

Размер кредиторской задолженности в отрасли ЖКХ составляет порядка 270 млрд р., дебиторской -189 млрд р., около 30 млрд из этой суммы - пени и

штрафы [6]. Для нас интересна разница между этими числами - 81 млрд р. Это те неоплаченные бюджетом деньги, которые не подкреплены никакими формальными договорами: льготы, дотации на разность тарифов; следствие несбалансированной тарифной политики, как в ситуации, когда стоимость электроэнергии повысилась, а стоимость воды не изменилась, и у водоканала нет средств, чтобы уплатить за электроэнергию.

Между тем в результате периодических аудиторских проверок предприятий сферы коммунального хозяйства выявляются такие нарушения, как завышения заработной платы и тарифной ставки рабочих первого разряда основной профессии, завышение эксплуатационных расходов, отнесение непроизводственных затрат на себестоимость реализованной продукции. В некоторых тарифах учитываются даже расходы на заграничные командировки руководителей предприятий.

Значительные резервы сокращения себестоимости вскрываются при проверке цепочки дочерних независимых фирм муниципальных предприятий ЖКХ -подрядчиков и субподрядчиков, рентабельность которых превышает порой 50 % за счет увеличения тарифов на ремонтные работы в среднем на 20 %. Через сеть подрядчиков также втридорога закупаются сырье, материалы, оборудование.

Таким образом налицо имплицитный неформальный контракт между государством и предприятиями ЖКК. Государство позволяет коммунальным предприятиям оппортунистическое и рентоориентирован-ное поведение, поддерживает их право на распоряжение монопольной рентой в обмен на систематическое невыполнение государством своих бюджетных обязательств по отношению к самим предприятиям. Федеральное правительство в течение всего периода реформирования не платило в полной мере трансферты субъектам федерации, те недоплачивали местным властям, которые в свою очередь не могли в полной мере финансировать свои обязательства перед предприятиями ЖКК. Неоплаченные государственные заказы, недофинансирование бюджетных организаций по статьям, предусматривающим оплату коммунальных услуг, и другие подобные ситуации по сути являются перекладыванием обязательств государства, которые оно не может выполнить явно, на те же коммунальные предприятия, только в другой форме. Между тем достоверность обещаний и дисциплина выполнения обязательств со стороны государства как субъекта, определяющего правила игры, имеет важнейшее значение для повышения эффективности контрактных отношений в бизнесе в целом.

Как проявление особенностей контрактных отношений можно рассматривать и внезапный интерес олигархов к ЖКХ. Согласно одной из версий, создание компании «Российские коммунальные системы» (РКС) - прямой результат поручения центральной власти. Власть, озабоченная социальными последствиями развала коммунального хозяйства, решила пе-

реложить решение проблемы на РАО «ЕЭС» и «Газпром», ставших основными учредителями РКС.

Оздоровление ЖКК в стране во многом связано с реформированием контрактных отношений между государством и коммунальными предприятиями. Здесь прежде всего необходим постепенный перевод реально существующих имплицитных контрактов в явные, а затем уже работа по повышению их формализации и полноты. Временная оптимизация договорных отношений, возникающих между заинтересованными экономическими субъектами - органами регулирования, потребителями и регулируемыми фирмами, предоставляющими ЖКУ, предполагает широкое использование краткосрочных контрактов взамен долгосрочных.

Вместе с тем проблемы ЖКК не могут быть решены до тех пор, пока они рассматриваются совместно с решением социальных задач. В российской практике, формально являясь коммерческими организациями и неся все соответствующие этому статусу обязательства, коммунальные предприятия фактически оказывают социальную поддержку и используются для достижения политических целей в ущерб эффективности своей работы или техническим возможностям. Если эта ситуация соответствует современной экономической политике, то для ее закрепления необходимо придать коммунальным предприятиям статус некоммерческих организаций общественного сектора и освободить от ряда соответствующих налогов и сборов. В этом случае нет смысла в рыночном реформировании отрасли, а методы управления такими объектами имеют свою специфику.

Однако заинтересованность в повышении эффективности функционирования отрасли, высоком качестве и доступности жизнеобеспечивающих услуг, которые возможны на основе использования рыночных

Ростовский государственный университет

механизмов, требует признания абсолютным принципа, что коммунальные предприятия не являются социальными службами. Тарифы на коммунальные услуги имеют социальное значение, но проблемы низких доходов населения должны решаться за счет использования социально-экономических механизмов (например, адресных субсидий) и улучшения макроэкономической ситуации в стране, а не перекладываться на коммунальные предприятия. Только в этом случае реформа ЖКК будет успешна но, разумеется, при наличии политической воли.

Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, грант № 04-02-00214а.

Литература

1. Цит. по: Уильямсон О. Экономические институты капитализма. СПб., 1996. С. 107.

2. Федеральный закон от 14.11.02 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (с изменениями от 08.12.03 г.).

3. Шаститко А. Неполные контракты: проблемы определения и моделирования // Вопросы экономики. 2001. № 6. С. 80.

4. Теория и практика реформы жилищно-коммунального комплекса: Аналитический доклад / Под общ. ред. С.Б. Сиваева. М., 2003. С. 38-40.

5. Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 556.

6. Шарипова А. Угрозы вместо денег. Предлагает правительство для решения проблем ЖКХ // Газета. 2003. 26 сент.

21 октября 2004 г.