Административно-юрисдикционная деятельность в административном процессе

УДК 342.9 © В. В. Головко, 2014

Административно-юрисдикционная деятельность в административном процессе

В. В. Головко

В статье раскрывается современное содержание и понятие административного процесса, проводится сравнительный анализ понятий «административная юрисдикция» и «административно-юрисдикционная деятельность».

Ключевые слова: административное право, административно-процессуальное законодательство, административный процесс, административная юрисдикция, административно-юрисдикционная деятельность.

Рассмотрение содержания понятий «административная юрисдикция» и особенно «административно-юрисдикционная деятельность» привело к необходимости проанализировать имеющиеся в юридической литературе взгляды ученых по этому вопросу. Как представляется, в современный период развития административно-процессуального законодательства проблема определения смысла и содержания упомянутого понятия в теории права до сих пор не решена как в теоретическом, так и в законодательном или ином юридическом варианте . Анализ научной литературы показывает, что на эту тему ведется долгая, непрекращающаяся научная дискуссия 1 .

Развитие представлений об административном процессе в целом и административной юрисдикции в частности привело к оформлению двух равноправных концепций — юрисдикционной и управленческой, основу которым положили монографии Н . Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» 2 и В . Д . Сорокина «Проблемы административного процесса» 3 . Точка зрения последнего получила наибольшую поддержку Сторонниками управленческой концепции стали С С Студеникин, Г. И . Петров, В . М . Манохин, А . Е . Лунев, Б . М . Лазарев, А . П . Алехин, Д . Н . Бахрах, Ю. М . Козлов, А . П . Коренев 4 . Ее суть заключается в том, что административный процесс и административно-процессуальное право представляют собой атрибуты не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов исполнительной власти 5 . Некоторые ученые рассматривают административный процесс как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации возложенных на них задач и функций 6 . Вместе с тем, по мнению Н Г Салищевой, такая «процессуальная экспансия» в области исполнительной власти, по

существу, принижает организационно-творческую роль материального права и создает явный примат права процессуального 7.

С точки зрения Н . Г. Салищевой, которую поддержали М . И . Пискотин, А . А . Мельников, В . С . Та-девосян, административный процесс в правовом смысле — это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции 8 . В юридической литературе такая трактовка получила название юрисдикцион-ной 9 . Главной отличительной чертой концепции узкого толкования административного процесса является отнесение управленческих процедур (частично урегулированных нормами права) к нормам материального, а не процессуального права 10 . Однако многие авторы солидарны с мнением о том, что «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях — и другими полномочными субъектами Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права» 11 Наконец, самое важное, на наш взгляд, в понимании управленческой теории административного процесса: остается множество проблем в правовой регламентации управленческих отношений, а иногда наблюдается полное ее отсутствие Понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административно-процессуальной деятельности и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию 12 . Ученые обоснованно отмечают, что

принципиально важные управленческие формы, влекущие серьезные правовые последствия, необходимо регламентировать в законодательных актах 13 . Таково традиционное представление об управленческом процессе, существующее в теории права на протяжении уже нескольких десятилетий .

Таким образом, в административном праве получили доктринальное толкование два основных направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности, — юрисдикцион-ное и управленческое. Оценивая эти два подхода к пониманию административного процесса, следует признать право на существование каждого из них 14.

За последние годы интерес исследователей к теории административного процесса заметно возрос Появились работы, авторы которых предлагают по-новому взглянуть на эту проблему Например, С. Н . Махина полагает, что, «исходя из анализа исследований как прошлых лет, так и современных, возможно говорить о трех видах процессуальной деятельности (трех видах процесса) — управленческом, административно-юрисдикционном и административном процессах» 15.

С нашей точки зрения, уместно замечание В. Д. Сорокина о том, что в приведенной конструкции вызывает возражение суждение о существовании трех видов административных процессов Здесь возникает несколько вопросов: почему единое явление «процесс» подвергается дроблению на виды процесса, а не на виды составляющих его производств? Почему это проделывается только с процессом административным? Никто, насколько известно, не предлагает различать несколько гражданских процессов. Есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации 16 .

В итоге, исходя из имеющихся основных точек зрения в юридической литературе и несмотря на различные подходы к этой проблематике, нетрудно заметить общие формулировки: административный процесс — это управленческий или административный процесс и административное судопроизводство На наш взгляд, данный вывод достаточно убедительно и аргументированно доказан в многочисленных работах таких ученых, как Д . Н . Бахрах, Б. Н . Габри-чидзе, А. С. Дугинец, П. И . Кононов, И . Ш . Киляс-ханов, С. Н . Махина, И . В. Панова, Б. В. Россинский, Ю. Н . Старилов, Ю. П. Соловей, М . Д. Сорокин и др. 17 Как справедливо отмечают Ю П Соловей и О И Бекетов, с учетом признания относительной самостоятельности полицейского права, совершенствования правовой основы полицейской деятельности и его

кодификации дальнейшее развитие в рамках административного процесса получит и полицейский процесс 18 .

Вопрос о структуре административного процесса представляет значительный интерес с позиции практического применения административно-процессуальных норм . В административном порядке разрешаются дела по применению соответствующих правовых норм, других норм материального права Административный процесс, как уже говорилось, подобно гражданскому и уголовному процессу, имеет сложную структуру и складывается из ряда производств 19. Изучение научной литературы позволяет согласиться с мнением А И Каплунова о том, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное . Производство — часть процесса; процесс — совокупность производств Административный процесс, проявляющийся в различных видах административного производства, — это совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, которые распределяются по определенным стадиям, сложившимся в практике рассмотрения индивидуальных конкретных дел полномочными органами 20 .

Важно подчеркнуть, что понятие административной юрисдикции как составной части административного процесса пока не имеет своего правового закрепления . В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, других нормативных правовых актах четкого и однозначного определения не существует Подобное положение свойственно и теории административного права: среди ученых нет единства во взглядах на понимание этого правового феномена . Анализ научной литературы позволяет выделить наиболее характерные точки зрения по данному вопросу.

Административная юрисдикция обладает всеми рассмотренными признаками административного процесса, что роднит ее с другими видами юридического процесса и юрисдикции А П Шергин обоснованно, по нашему мнению, отмечает, что ее правовую природу определяют два обстоятельства: с одной стороны, она является составной частью исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, а с другой — одним из видов юрисдикции 21.

Подобного взгляда придерживается и Д. Н . Бах-рах, считая, что административная юрисдикция — это «юрисдикционная деятельность административных органов на основе административно-процессуальных норм . Это не правосудие» 22 . Уместно отметить, что большинство исследователей рассматривают данный вид государственной деятельности в качестве самостоятельного правоохранительного вида Вместе с тем в юридической лите-

ратуре встречается и несколько иной подход к данному определению. Некоторые авторы полагают, что административная юрисдикция имеет место в том случае, когда предметом действий органов исполнительной власти (их должностных лиц) выступает конкретный административно-правовой спор Например, Ю. М . Козлов, Л . Л. Попов и П. И . Кононов определяют административную юрисдикцию как административно-процессуальную деятельность, осуществляемую во внесудебном порядке в целях рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер 23 .

Представляется спорным мнение А. И. Ка-плунова и других авторов о том, что административная юрисдикция — это подведомственность, полномочия или компетенция по осуществлению правоприменительной деятельности 24, а само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях есть, по сути, административно-юрисдикционная деятельность Иные ученые, на наш взгляд, справедливо отмечают, что этот термин охватывает и полномочия, и их реализацию 25 .

Полагаем, что такое определение не в полной мере отражает содержание указанной дефиниции Во-первых, рассматривать дела об административных правонарушениях уполномочены не только квазисудебные органы, но и суды, а во-вторых, количество производств в рамках административно-юрисдикционной деятельности значительно больше, чем имеющих ограничительный или принудительный характер 26 .

Возникает, на наш взгляд, правомерный вопрос: почему административно-юрисдикционный процесс может реализоваться только с применением принуждения? В. Д. Сорокин, Д . Н . Бахрах, Л . Л. Попов, Ю. М . Козлов, П . И . Кононов в своих работах указывают на позитивный характер установления юридических фактов, споров, исполнения решений, постановлений и других, значимых юрисдикционных действий, причем в процессуальной деятельности они занимают больший удельный вес, чем действия принудительного характера Анализ определений многих авторов позволяет также сделать вывод о том, что под этим термином можно подразумевать и полномочия, подведомственность уполномоченных органов исполнительной власти 27.

Такие признаки юрисдикционной деятельности, как наличие правового (возможно, позитивного) спора, состязательность процедуры разрешения дела, издание юрисдикционного акта, не всегда связаны

с административно-принудительной деятельностью . На наш взгляд, административную юрисдикцию необходимо наполнить более широким содержанием и понимать ее не только как принудительную, но и как регулятивную, правоприменительную, право-наделительную деятельность

Представляется, что административную юрисдикцию следует понимать как установленную законом или иными нормативными правовыми актами совокупность полномочий соответствующих государственных или муниципальных органов регулировать общественные отношения, оценивать действия лица или иного субъекта с точки зрения их правомерности, разрешать правовые споры и рассматривать дела об административных правонарушениях, совершать иные юридически значимые действия, в том числе и позитивного регулятивного характера

1 Сапищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М. , 1964 ; Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб . , 2003. 213 с . ; и др.

2 Сапищева Н. Г. Указ . соч.

3 Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. Л. , 1968. С 21-24.

4 Лунев А. Е. Вопросы административного процесса . М. , 1968. С. 43 ; Манохин В. М. Органы советского государственного управления . М . , 1967. С 44-45 ; и др.

5 Застрожная О. К. Советский административный процесс . Воронеж, 1985. 138 с. ; Гапаган И. А. Административная ответственность в СССР: (Процессуальное регулирование) . Воронеж, 1976 С 5 ; и др

6 Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень) С 176 ; и др

7 Сапищева Н. Г. Указ . соч. С. 18 .

8 Там же . С . 13-16 .

9 Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень) . С. 176 ; Административно-процессуальное право : курс лекций / под ред . И . Ш . Килясха-нова М , 2003 С 4 ; и др

10 Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Ким-Кимэн А. Н. Административное право России М , 2005 С 272

11 Там же См также: Осинцев Д. В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации : монография . Екатеринбург, 1999. С. 29-30 ; и др .

12 Панова И. В. Административно-процессуальное право России.М. , 2003.С. 30 .

13 Бахрах Д. Н Административное право : учебник М , 2008. С. 153 ; Панова И. В. Указ . соч . С. 34 ; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса . М. , 1998. С. 712 ; и др .

14 Козлов Ю. М., Попов Л. Л. Административное право : учебник М , 2002 С 382-383

15 Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования . Воронеж, 2001. С. 20-21 ; Общее административное право : учебник / под ред . Ю . Н . Старилова . Воронеж, 2007. С. 607.

16 Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень) С 142

17 Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс //

Гос-во и право . 2005. № 2. С. 19-25 ; Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень) . С 144 ; и др

18 Соловей Ю. П. Полицейское право и его место в системе современного административного права // Полицейское право . 2005. № 1(1). С. 6-11 ; Бекетов О. И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование . Омск, 2009. С 223.

19 Власенков В. В., Власов В. В., Лозбяков В. П. и др. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел . М. , 1994. С. 14 ; Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень) С. 177 ; Старилов Ю. Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс М , 2005 С 22 ; и др

20 Каплунов А. И., Дрозд А. О. О предмете административной юрисдикции и понятии административно-

юрисдикционной деятельности // Ленинградский юридический журнал . 2012. № 2. С 24.

21 Шергин А. П. Административная юрисдикция . М. , 1979. С 29-30.

22 Бахрах Д. Н. Нужна специализация судей, а не судов // Рос . юстиция . 2003. № 2. С. 10 .

23 Козлов Ю. М., Попов Л. Л. Указ . соч . С. 52 ; Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования . М., 2007. С. 32.

24 Каплунов А. И., Дрозд А. О. Указ . соч . С . 30 .

25 Денисенко В. В., Позднышов А. Н., Михайлов А. А. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел : учебник М , 2002 С 7

26 Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень) С 159 ; и др

27 Денисенко В. В., Позднышов А. Н., Михайлов А. А. Указ . соч.С. 8 .