Стратегия законотворчества современной России: понятие, технико-юридическое оформление, эффективность реализации

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

В.М. Баранов

Баранов Владимир Михайлович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик РАЮН, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, президент Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника»

Стратегия законотворчества современной России: понятие, технико-юридическое оформление, эффективность реализации

Формула «закон-сегодня» не дополняется формулой «закон-завтра», то есть прогностической функцией.

Рассуждая о юридической науке, П.И. Новгородцев подчеркивал, что ей требуется «гораздо более широкая система научных понятий и средств, для того, чтобы выйти за черту мелкой техники (курсив мой. — В.Б.)»1.

Стратегия законотворчества России (Стратегия) — феномен, который, конечно, из разряда «крупной техники», и ее создание мыслимо только на определенном, достаточно высоком уровне развития правовой науки и практики.

Стратегия — не просто активно применяемое междисциплинарное понятие, это общенаучная категория и относительно самостоятельный целевой практический регулятор. Исходя из такой интегрированной характеристики, системно объединяющей теорию и практику, и попытаемся раскрыть природу стратегии законотворчества.

Стратегия — часть общей стратегии государственной деятельности, основополагающий элемент правовой политики государства, ресурс политико-юридической устойчивости и легитимности государственной власти. Стратегия в идеале должна быть квинтэссенцией стратегического законодательного мышления, которое у нас пока находится в зачаточном состоянии. В отечественном законодательном прогнозном мышлении доминирует совсем не безвредный стереотип — эта стратегия пока неосуществима, а потому и не нужна.

С философской точки зрения Стратегия — «форма организации человеческих взаимодействий, максимально учитывающая возможности, перспективы, средства деятельности субъектов, проблемы, трудности, конфликты, которые препятствуют осуществлению взаимодействий», конструирование социального бытия и социальное воспроизводство2.

Понятие «стратегия» в юридической литературе «прилагается» к весьма широкому спектру явлений. Часто употребляемое в литературе понятие «государственно-правовая стратегия» чрезмерно абстрактно, и вряд ли можно его «наполнить» сугубо юридическим содержанием3. Пишут и говорят о стратегии законодательства, юридической науки, правового образования, реализации юридических норм, толкования правовых предписаний, юридического наказания, государственного поощрения и депоощрения, развития политической системы общества, совершенствования государственной власти

1 Новгородцев П.И. Нравственный идеализм в философии права // Проблемы идеализма. М., 1902. С. 249.

2 Социальная философия: словарь / сост. и ред. В.Е. Кемеров, Т.Х. Керимов. 2-е изд. М., 2006. С. 493—494.

3 См.: Голощапов А.М. Конституционные основы становления государственно-правовой стратегии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Миронов А.Н. Юридическая стратегия в правотворческой деятельности // Российская юстиция. 2007. № 6. С. 43—47; Стрельников К.А. Государственно-правовая стратегия как категория современной юридической науки // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8. С. 3—4; Даниленко И.Н. Определение понятия «правовая стратегия» // История государства и права. 2011. № 17. С. 10—13; Никчемная Е.А. Право как средство государственного стратегического планирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 20—21.

Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие...

29

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

и ее отдельных ветвей, правового воспитания, повышения уровня правовой культуры, развития правоохранительной системы. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности части 2 статьи 399 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кетовского районного суда Курганской области от 18 марта 2014 года упоминается о «стратегии оказания помощи потерпевшим»1. Исследуют даже «образование через всю жизнь» как стратегию профессионализации специалистов. Лингвистика оперирует понятиями «речевая стратегия» и «речевая тактика».

Если обратиться к нормативному правовому материалу, то известны стратегии — государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года, противодействия коррупции, государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, действий в интересах детей на 2012—2017 годы, национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, экономической безопасности Российской Федерации, охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития, развития Арктической зоны Российской Федерации, развития информационного общества в Российской Федерации, развития государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества до 2020 года, развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года, развития ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации до 2030 года, сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года, развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на2014—2020 годы и на перспективу до 2025 года, развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года, развития электросетевого комплекса Российской Федерации, развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года, долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года, инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, социально-экономического развития федеральных округов на период до 2020 года, развития морской деятельности в РФ до 2030 года, развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года, развития национальной платежной системы, развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, развития химической и нефтехимической отрасли страны (совместно принята Минпромом и Минэнерго).

Полагаю, что это много, и потому вряд ли прав Р.Б. Головкин, когда утверждает: «Прямое употребление термина «стратегия» в тексте законов встречается достаточно редко»2. Возражая против моего упрека по этому поводу, Р.Б. Головкин в ходе пленарного заседания привел любопытную, но странную статистическую выкладку: всего в системе Министерства юстиции зарегистрировано 4 938 078 нормативных правовых актов, а число документов с названием «стратегия» в общем массиве составляет мизер. Сравнение по таким показателям некорректно. У математиков есть теорема: можно заданный результат и доказать, и опровергнуть, особенно в неустойчивой задаче. Следуя логике Р.Б. Головкина, возможно пойти еще дальше — подсчитать число документов с наименованием «стратегия» в массиве не только нормативных, но и интерпретационных, а также правоприменительных актов. И тогда картина станет, если можно так выразиться, еще «мизернее».

Дело в том, что такой сугубо количественный подход не работает, ибо никто не знает, сколько должно быть стратегий в этих разновидностях актов, есть ли оптимум, к которому можно стремиться. Проблема ведь в другом — в России принято около или более 20 разных стратегий, но нет стратегии законотворчества. А она нужна всего одна. Она призвана быть «базой» для всех иных стратегических плановых юридических документов.

Хочу сразу отметить: ни разу в приведенных выше названиях, взятых из нормативных актов, различных стратегий, не присутствует понятие «стратегия законодательства» или «стратегия законотворчества» той или иной сферы. Фактически роль стратегии, тактики и техники законотворчества играли и играют периодически переиздаваемые Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации концепции разных отраслей законодательства3. Богатый опыт их функционирования и должен быть положен в основу создания первой полноценной Стратегии.

1 Российская газета. 2014. 28 марта.

2 Головкин Р.Б. Стратегия правотворчества: право в системе факторов, влияющих на его действие // Вестник Владимирского государственного университета имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых. 2014. № 1 (1). С. 20.

3 Последнее издание см.: Концепции развития российского законодательства. М., 2014. Удивлен, что этом документе всего 123 страницы, а издание 2010 года содержало 736 страниц. Может быть, это «усыхание» означает поворот к Стратегии развития законотворчества?

Юридическая техника. 2015. № 9

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

Не стану сейчас рассуждать по очень интересному вопросу, к каким из перечисленных явлений понятие «стратегия» неприменимо. Ограничу предмет настоящей статьи методологической оговоркой следующего плана. Малоплодотворно утверждать Стратегию законодательства. Разумнее оперировать понятием «состояние законодательства». Ныне состояние законодательства России оценивается множеством субъектов и инстанций по самым разным (зачастую субъективно выбранным) параметрам и за любые (удобные для «оценщика») временные периоды. В итоге мы имеем невероятный «разброс» характеристик с упором на отрицательные, негативные оценки, с частой фиксацией кризисных тенденций динамики законодательства.

Состояние законодательства России — объективный феномен, который может описываться с использованием математического аппарата и представляться обществу один раз в три года в форме официального документа — отчета Президента России «О состоянии действующего законодательства». Можно предложить и другой вариант, чтобы такой отчет готовила специально назначенная независимая парламентская комиссия. Только располагая реальными качественными и количественными данными о состоянии законодательства, можно сформировать разумную, обоснованную и исполнимую Стратегию законотворчества.

Мне неясно, почему в период с 2004 по 2009 год было опубликовано семь докладов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства Российской Федерации» (под редакцией С.М. Миронова и Г.Э. Бурбулиса), а в 2013 году был избран совсем другой формат, и нам представили Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический и технико-юридический вектор социально-экономической, политической и юридической модернизации России.

22 января 2014 года Нижегородская академия МВД России провела Межвузовский научнопрактический круглый стол по докладу председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества Андрея Александровича Клишаса, который обрисовал процесс и результат работы над этим Отчетом1.

Я считаю одним из принципиальных недостатков Отчета то обстоятельство, что в нем текстуально не зафиксировано, можно ли его считать в целом и по частям официальной правовой позицией Федерального Собрания. Для научной и учебно-воспитательной работы такого рода констатация архиважна. И дело не только в том, что интенсивность, объем, направленность критики отдельных выводов Отчета напрямую зависят от директивной фиксации этого тезиса.

Вдумчивому объективному исследователю важно знать, какого «властного ранга», какого политического уровня перед ним юридический документ. Этим обусловливается «масштаб» научного интереса — презюмируется тот факт, что поставленные в Отчете проблемы имеют первостепенное значение и потому стоит сосредоточить на них внимание и даже поступиться ради этого давними личными доктринальными пристрастиями. В юридической науке и практике особенно важно не только адекватно определять жанр и статус политико-правового документа, но и следовать ему. Смешение жанров с неизбежностью ведет к путанице юридических понятий и институтов. Неопределенность статуса правового документа влечет снижение его ценности и угасание научного да и организационноуправленческого интереса. Пройдет время и Отчет «превратится» в исторический документ, и будущим исследователям придется самостоятельно «градировать», идентифицировать его, что вряд ли можно сделать без субъективизма.

Таким образом, точнее и результативнее исследовать не Стратегию законодательства, а Стратегию законотворчества как постоянно функционирующую и относительно самостоятельную разновидность юридической деятельности.

С языковой (филологической, грамматической) точки зрения определить понятие Стратегии законотворчества сложно, абсолютно точно можно констатировать лишь то, что «родовое гнездо» этого термина находится в военной сфере.

Понятие «стратегия» (от греческого strategia — войско, искусство полководца)2 многозначно, и требуется научная конвенция, разумное доктринальное соглашение относительно того, какие из существующих характеристик применимы к законотворчеству, а от каких необходимо абстрагироваться, уйти.

Конечно, в имиджевом ключе о Стратегии законотворчества можно вести речь как об искусстве, но это, пожалуй, преувеличение, ненужная гиперболизация проблемы. Точнее и практичнее здесь употребить иную характеристику — профессионализм создателей Стратегии. Иногда Стратегию характеризуют через метафоры и применяют к ней такие понятия, как «миссия», «ви-

1 Подробнее см.: Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 24. С. 265—370.

2 Энциклопедический словарь / изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб., 1901. Т. 31а. С. 730—734; Глобалистика: международный междисциплинарный энциклопедический словарь / гл. ред.: И.И. Мазур, А.Н. Чумаков. М.; СПб.; Нью-Йорк, 2006. С. 847—848; О стратегии: военный трактат VI века / сост. В.В. Кучма. СПб., 2014.

Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие...

31

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

дение». Думаю, строго юридического смысла эти и подобные им метафоры не имеют. То, что приемлемо для стратегии предприятия, фирмы, отрасли промышленности, далеко не всегда подходит Стратегии.

«Стратегия, — отмечается в литературе, — программа, план, генеральный курс субъекта управления по достижению им стратегических целей в любой области деятельности»1. На первое место здесь, как видим, выдвигается целевое начало. Стратегия — основная линия государственной деятельности, направленной на достижение главных целей определенного промежутка времени, но с формально- юридической стороны «распыляется» по разным документам.

Наиболее глубоко и полно проблематику соотношения законодательной стратегии, тактики и техники с учетом современных реалий и имеющихся перспектив обрисовали В.Н. Карташов и С.В. Бахвалов в книге о законодательной технологии субъектов России2. Уникальность и практичность их подхода состоит в том, что Стратегия и тактика законотворчества представлены не только в региональном «срезе», но и в инструментально-процессуальном ключе. Отдельная глава в 70 страниц3 — образец классического научного тщательного анализа большого массива доктринальных и нормативных правовых источников, трендов правотворческой практики. Правда, не совсем понятно, почему авторы сначала рассмотрели законодательную тактику и лишь потом ее Стратегию. Логичнее было бы сделать наоборот. Считаю, что законотворческая тактика — своего рода «кухня» формирования законотворчества, и этим определяются ее роль и возможности. И еще об одном моменте. Правила введения, изменения либо утраты юридических норм законодательной тактикой считать спорно, все-таки здесь доминирует технико-юридическая составляющая. В.Н. Карташов и С.В. Бахвалов выдвигают принцип экономичности законотворчества, который трактуется как разновидность производства4. Неэкономично принципы «включать» в Стратегию. Это, по собственному признанию авторов, фундамент законотворческой практики, и он един для тактики и техники.

Пожалуй, самое последнее (по времени обнародования, а не по значимости) определение принадлежит Р.Б. Головкину в уже упоминавшейся статье. «Стратегия правотворчества, — пишет он, — системная модель использования наиболее эффективных форм, средств и методов подготовки, издания и переработки нормативных и иных правовых актов, позволяющих качественно регулировать общественные отношения»5.

Понятие «Стратегия» можно раскрыть через систему следующих существенных признаков.

Первый признак. Стратегия законотворчества государства — особый относительно самостоятельный планово-прогнозный правовой документ.

Нет резона рассматривать Стратегию в качестве одного, пусть и очень значимого, вида юридических актов, простой разновидности документированной информации. Это высокоценный в содержательном и технико-юридическом ракурсах правовой документ, выступающий организационно-управленческим центром для множества самых различных юридических актов.

Упор, акцент на планово-прогнозный характер Стратегии предполагает учет контекста целого ряда общих понятий, которые позволяют адекватно, максимально точно очертить современные научные представления о стратегическом планировании законотворчества и выявить его правовую суть. Проблемы реализации законодательства, конечно, могут и должны учитываться при формировании Стратегии, но они выходят за ее пределы. Стратегия реализации законодательства существенно отличается от Стратегии.

Дело в том, что понятие «Стратегия законотворчества государства» может быть поставлено в различный понятийный контекст. По избранному контексту, то есть тому окружению, в отношении которого выявляются смысловые связи интересующего нас понятия, можно безошибочно установить направленность и основные черты Стратегии6. В нашем случае контекст общих понятий для Стратегии составят следующие: социальные установки, планирование, проектирование, прогнозирование, программирование, моделирование.

Этот ряд общих понятий при желании можно продолжить либо конкретизировать или укрупнить, но суть останется без изменения — речь идет о конструировании субъектом желаемого состояния объекта в будущем, «привязанного» к месту, времени, ресурсам.

1 Фатхутдинов Р.А. Стратегический менеджмент: учебник. 4-е изд. М., 2001. С. 440.

2 См.: Карташов В.Н., Бахвалов С.В. Законодательная технология субъектов Российской Федерации. Ярославль, 2010.

3 См. там же. С. 95—165.

4 См. там же. С. 153.

5 Головкин Р.Б. Стратегия правотворчества: право в системе факторов, влияющих на его действие // Вестник Владимирского государственного университета имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых. 2014. № 1 (1). С. 20.

6 О контексте общих понятий (инновация, социальная субъектность, жизненные концепции, ценности, нормы, установки, идеал) для социального проектирования см.: Луков В.А. Социальное проектирование: учебное пособие. 8-е изд. М., 2009. С. 8—33.

Юридическая техника. 2015. № 9

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

Относительная самостоятельность Стратегии не исключает того, что она является «ведомым» документом по отношению к стратегическим актам общегосударственной экономической и социальной политики. В этой связи хочу привести одну интересную технико-юридическую деталь: законодатель посчитал необходимым в пункте 3 статьи 5 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» слова «стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации» заменить словами «стратегического планирования в Российской Федерации»1. Как видим, предмет контрольной деятельности Счетной палаты России при таком подходе значительно расширяется, а уровень контроля кардинально повышается.

Стратегия как жанр планирования и как документ призвана быть единым и единственным наивысшим организующим центром.

Без такого статуса невозможно выстроить действенную иерархию видов планирования. Обратимся в этой связи к действующему Закону Нижегородской области от 22 июля 2003 года № 66 «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Нижегородской области» (с изменениями на 9 июня 2014 года)2. Наименование Закона, по моему мнению, алогично: разве прогнозирование и программирование не могут быть стратегическими? В статье первой Закона, посвященной его целям, зафиксировано: «Настоящий Закон регулирует правовые и организационные основы прогнозирования, стратегического и программного планирования социально-экономического развития Нижегородской области путем определения структуры, целей, содержания, направлений и задач прогнозов, стратегий и программ социально-экономического развития области, общего порядка их разработки и использования в управлении развитием экономики области».

Как видим, стратегии стоят в одном ряду с прогнозами и программами и располагаются между ними. Вряд ли это правильно с позиции теории и практики государственного управления. Кстати, о разном иерархическом уровне, разной значимости «стратегии» и «программы» свидетельствуют определения понятий этих феноменов, установленных Законом в статье 2.

Пункт 4 статьи 2 гласит: «Стратегия социально-экономического развития области (стратегический план) — долгосрочное, качественно определенное и обоснованное направление развития области, система стратегических целей и приоритетов социально-экономической политики органов государственной власти области и механизм их реализации».

Пункт 5 этой же статьи предлагает следующую дефиницию: «Программа социально-

экономического развития области — основной механизм реализации стратегического плана (курсив мой. — В.Б.), представляющий собой систему мероприятий федеральных целевых программ, государственных программ Российской Федерации, государственных программ области и проектов, реализуемых на территории области». В обновленной редакции статьи 3 Закона отмечено, что прогноз социально-экономического развития области разрабатывается «исходя из стратегических целей и задач развития области».

Налицо признание юридического преимущества, если можно так выразиться, стратегии и это, конечно, должно найти отражение в системе государственного планирования.

Поэтому наименование Закона Нижегородской области необходимо скорректировать, например, таким образом «О стратегическом и конкретизирующем его прогнозно-программном планировании социально-экономического развития Нижегородской области».

Выступая за то, чтобы Стратегия как жанр юридического документа применялся только на общегосударственном, федеральном уровне, я имею в виду еще одно существенное содержательное и одновременно технико-юридическое обстоятельство. Субъекты Федерации, разрабатывая, принимая и затем применяя свои стратегические региональные документы (как бы они ни назывались), всегда руководствуются общефедеральными стратегическими актами. И по-другому по вполне понятным причинам (вертикаль власти, иерархичность законодательства, исполнительская дисциплина) быть не может.

Продемонстрирую эту ситуацию, обратившись к законотворческой практике Нижегородской области3 и к уже упоминавшемуся Закону № 66 «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Нижегородской области». 9 июня 2014 года Губернатор области подписал Закон № 71 о внесении изменений в вышеназванный акт4. Интересны следующие новеллы. Наименование главы 2 отразило плюрализм и сложность взаимосвязи прогно-

1 См.: О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»: федеральный закон от 4 ноября 2014 г. № 341-ФЗ // Российская газета. 2014. 7 ноября.

2 Нижегородские новости. 2014. 19 июня.

3 В других регионах картина примерно такая же. Например, Е.А. Жинкина, рассматривая планирование Свердловской области, многократно выделяет его «соответствие ориентирам стратегического планирования вышестоящего уровня». См.: Жинкина Е.А. Региональное стратегическое планирование: развитие инструментально-методического обеспечения: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Екатеринбург, 2013. С. 18.

4 Нижегородские новости. 2014. 19 июня.

Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие...

33

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

зирования и планирования — она получила новую редакцию: «Система прогнозов социальноэкономического развития». Корректирующий Закон установил: «Прогноз социально-экономического развития области разрабатывается на период не менее трех лет».

В статье 3 «Прогнозы социально-экономического развития области» определено: «Прогноз социально-экономического развития области разрабатывается в соответствии со сценарными условиями социально-экономического развития Российской Федерации исходя из анализа макроэкономической ситуации в области, стратегических целей и задач развития области, с учетом методических указаний и рекомендаций федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития» (курсив мой. — В.Б.). Не только правовые нормы вышестоящего федерального органа государственной власти принимаются субъектом Федерации к неукоснительному выполнению при выработке и уточнении параметров прогнозирования и планирования, но даже методические указания и рекомендации. Между тем эти документы относятся к средствам методического обеспечения стратегического планирования (пункт 12 статьи 3 Федерального закона Российской Федерации от 28 июня 2014 года № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации»).

Все вышеизложенное, на мой взгляд, не противоречит пункту 2 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 28 июня 2014 года № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», где установлено: «Стратегическое планирование осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований»1.

Муниципальные образования законы не принимают, и все виды их стратегического планирования реально «облекаются» в иные правовые формы. Хотя бы по этому основанию можно констатировать, что этот уровень власти Стратегию законотворчества не вырабатывает. Но не только в этом дело — уровень законодательной регламентации субъектов Российской Федерации также далек от общегосударственных стратегий, они формируют и реализуют региональные планы и именно за это отвечают перед федеральной властью. Соорганизаторы XIII форума «Стратегическое планирование», отмечая необходимость приведения плановых документов субъектов Российской Федерации, в соответствие с принятым в июне 2014 года Федеральным законом № 172, чаще оперируют термином «концепция», а не «стратегия»2. И я думаю, что это более адекватный подход, поскольку концепция развития субъекта Федерации более «мягкий» регулятор и он позволяет легче обновлять смысловую часть этой разновидности плановых документов. И еще — все-таки предметом стратегического планирования, прежде всего, выступает не законодательство, а социально-экономическое развитие, отрасли экономики, сферы государственного управления, обеспечение национальной безопасности.

Я веду речь о том, что отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации, определенные в пункте 27 статьи 3 рассматриваемого Закона о стратегическом планировании, нужны, но называть их Стратегией нецелесообразно. Вполне можно подобрать иное, более «скромное» название, из которого бы следовало, что отраслевой документ стратегического планирования базируется на общегосударственной Стратегии, конкретизирует ее применительно к специфике своего региона и особенностям сферы экономики, области государственного и муниципального управления и обеспечивает в рамках своей компетенции ее реализацию.

Считаю существенным пробелом и соответственно крупной правотворческой ошибкой Закона о стратегическом планировании то обстоятельство, что в статье 11 «Документы стратегического планирования» среди актов, разрабатываемых на федеральном уровне, отсутствует Стратегия законотворчества. Нет упоминания о подобного рода документах применительно к субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию. Стратегия законотворчества как жанр правовой документалистики, таким образом, не признается. Можно придумать множество объяснений, почему так произошло. Полагаю, что при любых оговорках это абсолютно ненормальная ситуация. В статье 11 Закона названо почти 20 видов документов стратегического планирования федерального «ранга», но места для Стратегии законотворчества не нашлось. Это, кроме всего прочего, означает, что, даже если когда-то Стратегия законотворчества будет принята, то она не подлежит обязательной государственной регистрации и не попадет в федеральный государственный реестр документов стратегического планирования.

Стратегия должна быть одна, но на ее основе целесообразно формирование отраслевых документов стратегического планирования в точном смысле этого понятия, то есть мыслима подготовка подстратегии по отраслям действующего законодательства и прогнозируемым новым («молодым») формирующимся комплексам законодательных норм.

1 Российская газета. 2014. 3 июля. Пункт 1 статьи 11 Закона гласит: «Документы стратегического планирования разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований».

2 См.: Воротников Э. Регионам придется переписать концепцию развития // Парламентская газета. 2014. 10—16 октября.

Юридическая техника. 2015. № 9

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

А.С. Пиголкин еще в 1972 году подчеркнул, что правотворчество — деятельность не только по созданию и совершенствованию, но и планированию законотворчества1. Плановый режим правотворчества — существенный исходный признак и принцип этого вида деятельности. Этот признак в последующем представителями теории государства и права и других отраслевых наук признан не был и адекватного развития не получил. Считаю это обстоятельство существенным доктринальным изъяном. Полагаю, что в дефиниции «правотворчество» этот признак должен располагаться на первом месте и определять границы, направления, приоритеты законотворчества. Плановость законотворчества при этом надо рассматривать в самом широком многоформатном ключе: и как стратегии, и как программы, и как прогнозы. При определении качества правотворческой деятельности государства упор надо делать на ее соответствие официально принятой Стратегии законотворчества. При ином подходе неизбежна хаотичность законодательной работы, культивирование имитации активности посредством множества изменений законодательных актов, «неквалифицированное молчание» законодателя.

Второй признак. Природу Стратегии невозможно раскрыть без четкой сущностной характеристики ее соотношения с правовой и особенно правотворческой политикой.

Правотворческая политика, по убеждению А.В. Малько и его учеников, представляет собой научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных структур, направленную (курсив мой. — В.Б.) на определение стратегии и тактики правотворчества, создающую необходимые условия для эффективной правотворческой работы2. Стратегия правотворчества здесь цель правовой политики. А.П. Мазуренко полагает, что правотворческая политика «является одновременно (курсив мой. — В.Б.) стратегией и тактикой в сфере правотворчества»3. Налицо откровенная идеализация существующего положения — крайне слаба научная обоснованность правотворческой политики, нет и системы ее. Но не только в этом дело — Стратегия в этих работах предстает то частью, то ядром, то элементом, то компонентой правовой политики. Не много ли столь разных характеристик для одного вполне конкретного правового явления?

«Правовая политика, — по мнению А.В. Малько и А.Ю. Саломатина — это деятельность, связанная с выработкой и реализацией правовых идей стратегического и тактического характера, которые выступают ее основой и предпосылкой и нацелены на определенную организацию правовой жизни общества» и далее фиксируется: «Выработка стратегии и тактики правового регулирования, модели организации правовой жизни напрямую определяются проводимой в стране правовой политикой»4.

По сути, авторы здесь отождествляют правовую политику со стратегией и тактикой правотворчества.

Научные акценты, конечно, можно расставлять по-разному, в том числе и по авторскому усмотрению, но желательно при этом не упускать и иные сущностные признаки законодательной политики и Стратегии.

Считаю, Стратегия — одно из возможных проявлений правотворческой политики, один из многих ее объективированных результатов.

Третий признак. Содержание Стратегии — комплекс законопроектов, которые должны быть подготовлены и приняты. Термин «комплекс» здесь означает, что эти акты должны быть взаимосогласованы и логически связаны друг с другом, разрабатываться и приниматься в определенной последовательности. Если перед нами Стратегия, то вряд ли уместно в ней фиксировать «детали» — идеи и концепции законопроекта, масштаб обсуждений и т. п. Все это может и должно быть в иных более низкого уровня документах. Стратегия призвана с содержательной точки зрения отражать генеральные перспективы нормосозидания.

Ядром этого комплекса должны выступить новеллы фундаментальных отраслей действующего законодательства с обрисовкой точных целей и направлений их модернизации. Нонсенсом является тот факт, что никто не знает, сколько мы имеем отраслей законодательства, сколько институтов законодательства в ближайшей перспективе могут «вырасти» до уровня отрасли, какие из них, наоборот, понизят свой иерархический уровень. Именно из-за такого рода обстоятельств юридическая наука

1 См.: Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1972. С. 16—17.

2 См.: Малько А.В., Костенко М.А., Яровая В.В. Краткий юридический словарь / отв. ред. А.В. Малько. М., 2007. С. 103; Костенко М.А., Яровая В.В. Правотворческая политика и юридическая техника в аспекте противодействия коррупции // Правотворческая политика: ежегодник. 2013. № 1. С. 36. Малько А.В., Костенко М.А., Яровая В.В. Юридическая техника: словарь-справочник / под ред. А.В. Малько. М., 2014. С. 118.

3 Мазуренко А.П. Правотворческая политика как новая категория современного правоведения // Правотворческая политика: ежегодник. 2013. № 1. С. 17. На с. 11 автор пишет: «Стратегия в правотворческой сфере представляет собой деятельность, направленную на формирование наиболее общих, концептуальных политико-правовых подходов и перспективных ориентиров (долгосрочной программы) развития и совершенствования качественной системы права»; Его же. Стратегия законотворчества и правотворческая политика: проблемы соотносимости // Черные дыры в российском законодательстве. 2007. № 2. С. 73—75.

4МалькоА.В., СаломатинА.Ю. Основы правовой политики: учебное пособие для магистрантов. М., 2013. С. 58.

Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие...

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

не воспринимается всерьез, а некоторые даже отказывают ей в праве именоваться наукой. Считаю, что только государство в состоянии и должно определиться именно в Стратегии, какие комплексы юридических норм есть отрасли, а какие — нет.

Что касается доктринальных поисков и предложений, то здесь не может быть никаких ограничений и преград: любой исследователь может ратовать за любое наименование и качество упорядочения правовых норм, если у него есть достаточные теоретические аргументы и практические доказательства.

Стратегия — один из важнейших инструментов правовой политики и именно государству принадлежит право в условиях несинхронности, неравномерности появления, развития, функционирования различных комплексов юридических норм определять приоритеты в «присвоении» им статусов.

Системность правового регулирования в государстве — доминирующее свойство Стратегии законотворчества России.

Четвертый признак. Не только практическое, но и морально-психологическое значение имеет проблема оптимального срока, на который может и должна приниматься Стратегия.

Некоторые отправные точки для решения этой проблемы можно обнаружить в статье 3 Закона о стратегическом планировании, но остается сожалеть, что в нем не обозначены какие-либо временные периоды для документов именно стратегического планирования. В рассматриваемом Законе четко определяются «очередной год», «отчетный период», «среднесрочный период». В пункте 20 статьи 3 установлено: «долгосрочный период — период, следующий за текущим годом, продолжительностью более шести лет».

Итак, нижняя временная граница долгосрочного периода — это семь лет. А какова верхняя граница долгосрочного периода? Получается, что абсолютно любой временной период для той или иной Стратегии законотворчества можно избрать. Если довести проблему до абсурда, то демагогически настроенная государственная власть вполне может предложить населению Стратегию законотворчества на 200 лет, осознавая, что отвечать за ее реализацию придется перед Богом и Историей. Принятие такого рода стратегий вполне вероятно в периоды экономических кризисов, времена кардинальных политических реформ. Граждане любого государства желают видеть результаты экономических, политических, социальных преобразований в бытность своей жизни, а не в отдаленной перспективе. Вовлечь граждан в законотворческие проекты (а точнее прожекты) сорокалетнего либо пятидесятилетнего периода вряд ли возможно.

В пункте 29 статьи 3 анализируемого Закона определяется стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и во временном ключе делается «привязка» к долгосрочному периоду. Из этого можно заключить, что законодатель «связывает» Стратегию именно и только с долгосрочным периодом, но каков может быть этот период, по всей видимости, ответ на этот вопрос оставляет на усмотрение властных структур субъекта Федерации. В пункте 30 статьи 3 прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации как документ, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах, «связывают» со среднесрочным или долгосрочным периодами. Такой же правовой подход в пунктах 33 и 34 статьи 3 Закона избран для документов стратегического планирования муниципальных образований.

Полагаю, что Стратегия и прогноз как юридические и социально-политические документы, существенно отличающиеся друг от друга, должны иметь точные, конкретно определенные, но разные периоды. Иначе нивелируется правовая обязательность каждого из этих документов, а сфера усмотрения власти при их технико-юридическом оформлении становится, по сути, безбрежной. Кстати, тактика некоторыми исследователями определяется как совокупность методов и средств по выполнению стратегических целей и задач в краткосрочный период1, то есть здесь временной отрезок берется как приоритетный признак.

Любопытно, что дефиниции государственных программ Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (пункты 31,32, 35 статьи 3 Закона) вообще не привязываются ни к какому периоду.

Е.Ю. Догадайло, исследуя проявления времени в правовой системе, особо отмечала признак длительности существования формы права, верно подчеркнула связь этого признака с нормативностью, общеизвестностью, всеобщностью2. К сожалению, она не показала зависимость длительности существования документа от вида правового акта, жанра, если можно так выразиться, юридической регламентации. Различные государственные стратегии, как бы мы ни «квалифицировали» их правовую природу, всегда носят длительный характер. Сроки календарного действия разных стратегий существенно разнятся, и возникает вопрос: как определить оптимальный срок функционирования такого рода документов? Не менее важно знать, можно ли и при каких условиях приостанавливать дейст-

1 См.: Фатхутдинов Р.А. Стратегический менеджмент: учебник. 4-е изд. М., 2001. С. 441.

2 См.: Догадайло Е.Ю. Время и право: теоретико-правовое исследование: автореф. дис... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 46—47.

Юридическая техника. 2015. № 9

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

вие Стратегии, по каким основаниям целесообразно переносить срок ее завершения, то есть мыслимо ли ее продление?

Интересны рассуждения Е.Ю. Догадайло об оценочной категории «своевременность»1, но характеристика с этой точки зрения Стратегии не может не отличаться своеобразием.

Если укрупнить «юридическую оптику», то легко обнаружить, что Стратегия — «стык», единство долгосрочного планирования и краткосрочного прогнозирования. Именно это обстоятельство выражает суть Стратегии законотворчества в темпоральном аспекте. «Отрывать» Стратегию законотворчества от планирования нельзя, поскольку ее базой выступает множество ранее подготовленных и выполненных (полностью или частично) законотворческих планов. Но далеко не любой правотворческий план есть Стратегия. Стратегия законотворчества обычно «рождается» после широкого использования функционального сравнения. Обосновать стратегию законотворчества лишь материалами эмпирического нормативного сравнения нельзя. Характеризуя «эмпирическое сравнительное исследование», А.Х. Саидов пишет: «В этих случаях законодателю предлагается материал справочного по преимуществу характера, который в сопоставительной форме показывает, как решается данный вопрос в законодательстве зарубежных стран. Сравнительно-правовые исследования ограничиваются фактологическим подбором нормативного материала, содержательная оценка которого остается на усмотрение законодательных органов»2.

В статье 22 Закона о стратегическом планировании, посвященной прогнозу научно-технологического развития Российской Федерации, называются иные временные промежутки: этот документ разрабатывается по решению Президента России «каждые шесть лет на двенадцать и более лет». В такие же сроки готовится, согласно статье 23 Закона, стратегический прогноз субъекта Российской Федерации.

В статье 24 те же сроки отводятся для прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Поэтому полагаю, что Стратегию целесообразно готовить на срок не менее 15 лет и не более 25 лет.

Пятый признак. Цель Стратегии — «ядро», «квинтэссенция» этого юридического документа. Достичь доктринального согласия в этом вопросе особенно трудно, но принципиально важно: без этого о научном обосновании Стратегии вести речь нельзя. Выход видится в формировании «древа целей», но с обязательным определением конечной, итоговой цели. Я считаю конечной целью реализации Стратегии утверждение Свода законов государства в формате Кодекса кодексов, который должен выступить технико-юридическим результатом создания стабильной, эффективной, развивающейся системы права.

По непонятным причинам противники этого предложения начинают вспоминать книжную форму предыдущих Сводов законов СССР и союзных республик, доказывают громоздкость и неудобство пользования разъемными тетрадями и металлическими креплениями, упирают на частое изменение законодательства и даже плохую работу почты, которая в свое время слишком долго доставляла подписчикам новые разъемные тетради. Естественно, кодификация такого рода себя изжила и возвращаться к ней нет никакого смысла. Учитывая объем и цену предлагаемого мероприятия, Свод законов государства в текущем десятилетии можно формировать только в электронном варианте. При этом, надо максимально использовать имеющиеся наработки при создании электронных библиотек, электронного паспорта нормативных актов3 и другие информационно-технические средства.

Подготовка кодифицированного Свода законов государства по силам лишь группе крупных научных центров, возглавить которую могли бы Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации4.

1 На с. 40 автореферата отмечается — «когда в правовом регулировании предстоит воспользоваться оценочным понятием «своевременность», то требуется не просто подсчитать количество истекшего времени, прибегнув к календарному времени, а необходимо установить, какие реальные факты, действия в регулируемой ситуации действительно обладают (или обладали) той социальной значимостью, которая вкладывается в категорию «своевременность» в конкретной теории права».

2 Саидов А.Х. Сравнительное правоведение и законотворчество: открытая лекция. Киев; Симферополь, 2007. С. 15. На этой же странице автор подчеркивает, что «сравнение этого уровня страдает по меньшей мере одним существенным недостатком: оно, как правило, не выходит за рамки собственно нормативного материала, правовых норм в том виде, как они сформулированы в конституциях, кодексах и иных источниках права, и мало что говорит о практике реализации этих норм, их социальной эффективности. Вот почему коэффициент полезного действия такого применения сравнительного правоведения наиболее высок в сфере законодательной техники и конкретных юридико-технических решений».

3 См., например: Официальное электронное опубликование: История, подходы, перспективы / под ред. проф. В.Б. Исакова. М., 2012.

4 В соответствии с приказом Министерства юстиции РФ от 22 августа 2014 г. № 176 «Об утверждении Устава федерального бюджетного учреждения “Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации”» (опубликован в «Российской газете» 1 октября 2014 г.) эта организация является научной и призвана участвовать в систематизации, актуализации и распространении нормативных правовых актов Российской Федерации.

Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие...

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

Предлагаемая цель не только конечна, она конкретна и одновременно в определенном смысле постоянна — Кодекс кодексов не может не быть предметом совершенствования, но изменения его в силу сохранения принципа системности будут относительно редки и без ломки стержневой основы законодательной регламентации. Нынешняя практика изменения действующего российского законодательства деструктивна, и от нее надо максимально быстро уходить. Считаю, что радикальным решением этой многолетней проблемы может быть официальный запрет включать в итоги работы правотворческого органа разработку изменений в ранее принятые нормативные правовые акты. Реальным позитивным вкладом в правотворчество должны считаться вновь разработанные и принятые базовые нормативные документы.

Стабильность предлагаемого мною целеполагания совсем не означает «мертвой устойчивости» законодательства — требуется неспешная подготовка и принятие крупных «пакетов» кодифицированных законопроектов. Свод законов России может меняться, но только крупными блоками (экология, пенсионные дела), предусмотренными Стратегией.

Выдвижение в качестве стратегической цели подготовки Свода законов России, кроме чисто юридических задач, может помочь в решении ряда социально-политических проблем. Постоянное реформирование различных сфер общественной жизни, расслоение населения создали атмосферу неуверенности и нестабильности будущего. Свод законов России — одна из базовых политикоправовых ценностей, которая может способствовать социальной солидарности.

Известный в США и Европе специалист по планированию Игорь Ансофф в свое время привлек внимание к различию между ориентирами и стратегиями. Ориентир, по его убеждению, цель, а стратегия — средство для достижения цели и потому «ориентиры — это более высокий уровень принятия решений»1. Свод законов России как политико-юридический ориентир на определенном этапе развития нашего государства и при надлежащем уровне организации законопроектной работы может заменить собой Стратегию, выступить ее, если угодно, овеществленным результатом.

Свод законов России — не просто важный результат историко-правового развития страны, а принципиальный положительный социокультурный итог отечественной юридической динамики, имеющий долгосрочные последствия.

Создав Кодекс кодексов, мы реализуем главные ценности и технико-юридические возможности системы континентального права. Россия всегда жила и живет в русле европейской континентальной, а не англо-саксонской правовой системы. «Континентальное сообщество права, — отмечает В.И. Ла-фитский, — охватывает правовые системы государств Европы трех основных семей: романогерманского, славянского и скандинавского права»2. Мы должны использовать все преимущества родственной нам правовой системы и лишь затем двигаться дальше, сближаясь по мере необходимости с иными правовыми семьями. Не стоит забывать и о том, что весьма значительная часть отечественных и зарубежных исследователей отстаивает преимущество континентальной системы права перед общей системой права.

Свод законов, кроме всего прочего, позволит постепенно преодолеть существующий ныне в России социокультурный раскол3. Свод законов России по своей природе предполагает полномасштабный учет культурно-исторического своеобразия социально- правового развития нашего государства.

Вот почему не просто о неэффективности, досадном тактическом организационноуправленческом просчете, а о значительной политико-юридической и морально-психологической вредности следует вести речь тогда, когда стратегическая законотворческая цель — создание Свода законов государства — вдруг «исчезла» из правового поля без достижения и без объяснения причин случившегося. То, что это была стратегическая цель для государства и гражданского общества, сомневаться не приходится.

Высшая политическая власть, крупные и влиятельные институты гражданского общества в России выдвигают множество самых разных амбициозных проектов, ставят неординарные правовые эксперименты. Далеко не все из них реальны и необходимы не только в ближайшей, но и в отдаленной перспективе.

В этой связи мне непонятно, почему из числа этих проектов исчезла первостепенная юридическая задача — создание Свода законов Российского государства. Неудачные попытки создать Свод законов СССР, своды законов союзных республик не означают невозможности многоотраслевой кодификации. По всей видимости, нужна новая схема Свода законов государства, новые, может быть, несколько упрощенные принципы его формирования. Речь идет о поиске инновационной техники электронной полномасштабной систематизации действующего в России законодательства. Может,

1 Ансофф И. Стратегическое управление / пер. с англ.; науч. ред. и авт. предисл. Л.И. Евенко. М., 1989. С. 69.

2 Лафитский В.И. Право как высшая ценность конституционного развития (очерк исторического и сравнительноправового исследования) // Доктрины Правового государства и Верховенства Права в современном мире: сборник статей / отв. ред.: В.Д. Зорькин, П.Д. Баренбойм. М., 2013. С. 149.

3 Подробнее см.: Зорькин В.Д. Правовой путь России. М., 2014. Вып. 8. С. 50—51.

Юридическая техника. 2015. № 9

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

не стоит в доктрине, да и в правотворческой практике столь жестоко «разводить» инкорпорацию, консолидацию, кодификацию: мыслима «монтировка» в единое самостоятельное целое отдельных элементов различных видов упорядочивания нормативных правовых актов. «Фигура умолчания» относительно Свода законов Российского государства на федеральном уровне быстро перешла и на региональный уровень — за редким исключением (Республика Башкортостан) не предпринимается никаких мер по созданию Собраний или Сводов законодательства субъектов Федерации.

Интересно проследить ход событий после принятия 6 февраля 1995 года Указа Президента Российской Федерации № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»1. Сразу после опубликования документа были предприняты элементарные организационно-правовые меры (создана временная комиссия, фактически продублированы по схеме и принципам создания Свода подходы к тематической систематизации советских времен), но реальной работы по упорядочению конкретных актов не велось.

Более того, 14 разноплановых управленческих актов разными ведомствами были приняты в порядке конкретизации Указа Президента России № 94. Минздрав РФ издал Указание от 21 мая 1997 года № 3019 «О Своде законов», Минсельхозпрод России опубликовал приказ от 14 июля 1998 года № 440 «О создании рабочей группы по организации работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации», Госкомэкология России — приказ от 16 апреля 1998 года № 225 «О Своде законов Российской Федерации», Минфин России — приказ от 11 марта 1998 года № 36 «О подготовке предложений, связанных с формированием Свода законов Российской Федерации».

Подобные, мало к чему обязывающие акты издали и другие ведомства, министерства, госкомитеты.

Когда выяснилось, что кроме официального «выражения намерений», заметных подвижек в подготовке Свода законов Российской Федерации не произошло и фактически Указ главы государства «торпедируется», появился еще один документ Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 года № 170 (в ред. от 22 марта 2005 года) «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»2.

Минюст России разработал Рекомендации по подготовке предложений в соответствии с этим Указом, но и эти меры результата не принесли. В итоге появился Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2005 года № 736 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации», где в пункте 20 решение о подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации признано утратившим силу3.

Вряд ли можно считать нормальным, что не только гражданам России, но даже юридическому сообществу не сообщили причин такого шага. И дело, конечно, не в низкой исполнительской дисциплине. Причины гораздо глубже и серьезнее отсутствует политическая воля, нет осознания важности Свода законов государства, недостаточен профессионализм юристов, работающих в высших эшелонах представительной и исполнительной государственной власти.

Трудно согласиться с позицией тех исследователей, которые одобряют официальную отмену работ по созданию Свода законов Российской Федерации. Их аргументы сводятся к следующему — еще очень большой круг общественных отношений законодательно не урегулирован, а структура законодательства окончательно не сформирована (Н.А. Толкунова), осуществление масштабных работ по формированию Свода законов является излишним, так как его элементы находятся в режиме вечного изменения и потому едва ли он будет обладать высокой ценностью (Ю.Ю. Ветютнев), наше законодательство еще не готово к созданию Свода законов (А.К. Бондарев).

Не было, нет и вряд ли когда появится государство, в котором бы оказались урегулированными все виды юридически значимой деятельности и окончательно оформилась структура законодательства. Эти две составляющие — самые динамичные части законотворческого процесса, в которых всегда присутствует элемент non finit, незаконченности. И это обстоятельство не может служить препятствием для подготовки Свода законов государства. Это отчетливо понимали в царское время, когда в 1906 году учреждался Государственный совет. В документе, ему посвященном, статья 121 гласит: «В тех случаях, когда, при изготовлении нового издания Свода законов или при внесении в него новых узаконений, встретятся вопросы, которые не могут быть разрешены порядком кодификационным, а также когда при этом обнаружится неполнота или недостаточность действующего закона, Государственный секретарь или министр, до ведомства которого предмет относится, входит с представлением о разъяснении, изменении или дополнении подлежащих статей Свода или других узаконений»4.

Социально-политические стратегические цели непосредственно могут быть предметом Стратегии — они образуют ее фундамент.

1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 7, ст. 509.

2 Собрание законодательства РФ. 1998. № 7, ст. 829.

3 Собрание законодательства РФ. 2005. № 28, ст. 2865.

4 Государственный совет Российской империи, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма: преемственность и традиции. М., 2007. С. 158.

Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие...

39

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

Шестой признак. Специфичен круг субъектов, призванных разрабатывать и контролировать реализацию Стратегии.

Статья 9 Закона о стратегическом планировании определяет участников стратегического планирования. Я полагаю, что точнее в этом Законе назвать субъектов, которьые должны принять на себя обязанности по подготовке проекта того или иного документа стратегического планирования. А участниками стратегического планирования могут быть абсолютно все желающие, все те, кому эта тема близка либо интересна.

По сути, круг участников стратегического планирования, на мой взгляд, необозрим, поскольку любой гражданин или даже иностранец, коль скоро действует принцип прозрачности (открытости), может выдвинуть свои предложения и рекомендации относительно содержания и формы официально опубликованного документа стратегического планирования, включая Стратегию законотворчества. Не случайно круг участников стратегического планирования статья 9 рассматриваемого Закона оставляет открытым и относит к ним «иные (курсив мой. — В.Б.) органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 настоящего Федерального закона». Я считаю, что перечень субъектов стратегического планирования должен быть исчерпывающим, иначе юридическая и иная ответственность за выбор, качество и результативность документов будет «размыта». Предложить документ стратегического планирования может любой участник, а вот решать вопрос о целесообразности его подготовки и содержании призван все-таки определенный законом субъект.

Что касается Стратегии законотворчества России, то субъектом ее формирования должен быть всего один орган — Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), утверждение документа за Президентом. Правительство Российской Федерации, как и иные органы и должностные лица, могут лишь предложить Федеральному Собранию Российской Федерации принять такой документ. Именно такой подход позволит по-настоящему (а не декоративно) поднять роль парламента.

Думаю было бы правильно и полезно это положение адекватно отразить в главе 2 «Отдельные формы парламентского контроля» Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77 «О парламентском контроле»1, где желательно зафиксировать специальную статью примерно следующего содержания: «Федеральное Собрание Российской Федерации принимает стратегию законотворчества, осуществляет руководство ее реализацией, оценивает предложения относительно целесообразности и приоритетности формирования законотворческой стратегии, рассматривает рекомендации по их уточнению, проводит мониторинг и контроль эффективности запланированного законодательного регулирования».

Роль участников формирования Стратегии неодинакова. Например, Агентство стратегических инициатив располагает в этом плане большими возможностями, нежели многие иные общественные объединения, включая общественную палату России. В механизме государства имеются особые — стратегические — министерства, ведомства, госкомитеты, службы, агентства, и ясно, что предлагаемые ими законопроекты приобретают стратегическое значение.

Я не стану скрываться за «фигурой Законодателями изложу свое видение роли субъектов Стратегии. Реально именно Федеральное Собрание и Президент могут принять или отвергнуть Стратегию, эффективно и эффектно реализовать ее либо затормозить. Законодатель и Президент обязаны всей логикой политико-правового развития отчитываться перед государством и гражданским обществом об успехе либо провале принятой Стратегии в установленные сроки.

Стратегия законотворчества Российской Федерации — формируемый Федеральным Собранием и утверждаемый Президентом России базовый документ стратегического планирования, содержащий систему разработки, принятия, мониторинга приоритетных законов, выступающий результатом правовой политики и методом государственного управления, призванный, гармонично распределяя имеющиеся ресурсы, регламентировать основные направления социально-экономического, политического, духовно-культурного развития государства, противодействовать угрозам и рискам национальной безопасности, принимаемый на срок не менее 15 и не более 25 лет с конечной целью формирования Свода законов государства для упрочения конституционного демократического правопорядка.

Стратегия является базовой, ибо на ее основе выстраиваются все другие документы стратегического планирования (концепции, доктрины, программы, прогнозы, планы и т. п.). Надо отметить, что эффективность базовой Стратегии напрямую определяет результативность всех иных подчиненных ей плановых документов. Речь идет о своего рода презумпции верховенства Стратегии, ее ведущем

1 Российская газета. 2013. 14 мая.

2 В.А. Токарев не без основания упрекает представителей юридической науки в том, что они нередко скрывают собственную позицию за предельно формальным конструктом «общей воли» — фигурой Законодателя. См.: Токарев В.А. Деконструкция фигуры законодателя в юридической науке // Юриспруденция в поисках идентичности: сборник статей, переводов, рефератов / под ред. С.Н. Касаткина. Самара, 2010. С. 26—62.

Юридическая техника. 2015. № 9

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

месте в системе всех иных документов стратегического юридического планирования. Стратегия — из разряда макростратегий, а все остальные прогнозно-плановые юридические документы в соотношении с ней есть микростратегии. Именно при таком познавательно-исследовательском подходе возможно найти баланс микро- и макроперспектив.

Стратегия индивидуальна и интегративна. Индивидуальна в том смысле, что основные ее параметры не могут и не должны заимствоваться и использоваться в других планово-прогнозных юридических документах.

Стратегия в государстве, как единичный нормативный факт, самобытный юридический феномен в этом ракурсе неповторима.

Стратегия интегративна потому, что она «венец» всей предшествующей юридической деятельности и охватывает множество разноплановых сфер.

Стратегия сознательно либо даже неосознанно есть результат преемственности, учета (в большей или меньшей степени) предыдущих этапов совершенствования процессов и результата законотворчества.

Стратегия — документ, интегрирующий в согласованное целое множество элементов. Стратегия — интегрированная модель правотворческих действий, предназначенных для достижения поставленных государством на основе общественных запросов целей. Интегративность рассматриваемого документа заключается и в том, что он в определенный мере «впитывает» в себя стратегию интернационализации, то есть он не может обойтись без творческой модификации некоторых зарубежных правовых конструкций и институтов. Кроме того, в нем отражается стратегия научного поиска, а это всегда интегративная деятельность. Стратегия — результат интеграции многих иных плановопрогнозных документов.

В Стратегии не должно быть фиксации каких-либо тактических правовых средств, но желательно установление их юридических рамок. Определяющее правило — тактические приемы и средства законотворчества есть инструменты реализации Стратегии, призваны содействовать принятой Стратегии. Запрету подлежит любое тактическое законодательное средство, если оно дискредитирует, вредит Стратегии.

Стратегия в равной степени должна отвечать государственным, общественным и личным интересам. Стратегия может и должна содержать не только качественные, но и количественные показатели. При этом ритмы законодательной деятельности предполагают неспешность и обстоятельность. Отдельного обсуждения требуют вопросы о «наполняемости» каждого элемента Стратегии, в том числе о целесообразности «включения» в нее референдумов. Я считаю, что пора прекратить демагогические характеристики референдума как самой высшей и лучшей демократической формы народного волеизъявления. Важнее определить «болевые точки» массового правосознания и заранее предложить гражданам голосовать по наиболее принципиальным и понятным им вопросам государственной и общественной жизни.

Стратегия — научно-практическая рациональная попытка избежать возможных деформаций правовой системы государства, определить и тем самым форсировать темпы правотворчества, установить консенсус власти и гражданского общества, продемонстрировать мировому сообществу пути юридической модернизации.

В Стратегии необходимы указание на имеющиеся наличные ресурсы и требование их рационального, эффективного использования. В противном случае всегда остается возможность невыполнения Стратегии со ссылкой на нехватку средств.

Документ при этом вполне может ориентироваться на известную экономическую стратегию оптимальных издержек, когда координация и распределение ресурсов осуществляются наиболее экономным путем.

Стратегия государству необходима и для того, чтобы периодически (но не реже, чем один раз в 5 лет) проверять эффективность действия законодательства и тем самым адекватно оценивать его качество.

Стратегия правотворчества в этом случае явится общим, но достаточно определенным критерием.

Рассуждая в августе 2013 года о важности подготовки ежегодного отчета о состоянии российского законодательства, председатель Госдумы Сергей Нарышкин, в частности, отметил, что по сути речь идет о глубоком анализе результатов его развития за последние 20 лет и заявил: «Пора профессионально оценить законотворческую политику, ее достижения и нынешние проблемы, включая, кстати, недостатки юридической техники, логики и самого языка законов»1. Еще тогда у меня возникло сомнение, на основе чего будет производиться оценка, если точная Стратегия развития законодательства за этот период не была выработана и официально утверждена? Отсутствовал целевой индикатор, который в данном случае мог быть определяющим параметром. Отчет был составлен и представлен, но он оказался чрезмерно субъективным.

1 Нарышкин С. Правописание // Российская газета. 2013. 25 июля.

Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие...

41

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

Относительно автономным, практически значимым, цементирующим элементом и действенным средством повышения эффективности Стратегии выступает адекватная и реально работающая система юридической ответственности за качество принятых правотворческих актов. Речь идет о разработке и последующем последовательном применении дифференцированных инновационных мер правовой ответственности всех участников правотворческого процесса в рамках установленных для них компетенций. Трудно не согласиться с Р.С. Маркуниным, когда он констатирует: «На сегодняшний день, к сожалению, система ответственности представительной власти не разработана в должной мере. На федеральном, региональном и местном уровнях отсутствует единый механизм юридической ответственности представительных органов»1.

Ситуация усугубляется тем, что отсутствует развернутая стройная система юридической ответственности за принимаемые правотворческие решения в сфере исполнительной власти.

Перед правовой наукой и практикой остро стоит задача создания единой системы юридической ответственности за правотворческие нарушения на всех этапах нормосозидания.

Конечно, важно оптимизировать деятельность депутатского корпуса и системно реализовать ответственность за неявку на заседания, за игнорирование встреч с избирателями, невыполнение наказов избирателей2, длительное неучастие в обсуждении законопроектов и т. п.

Однако силу удара юридической ответственности желательно нацелить на конечный результат правотворческой деятельности — акт правотворчества. Именно за брак этого результата должна неотвратимо наступать повышенная юридическая ответственность.

Потенциальная угроза такого рода ответственности приведет к повышению качества правотворческих актов, ибо заставит нормодателей по иному относиться к своим обязанностям. Параллельно решатся и многие иные технико-юридические проблемы, например, уменьшится число принимаемых правотворческих документов.

Некоторые исследователи в целях повышения качества законодательной работы предлагают ввести мораторий на прохождение через Государственную Думу законопроектов сверх установленного на сессию лимита. Трудно не согласиться с С. Нарышкиным в том, что это механический подход к решению проблемы3.

Во-первых, никакого «лимита» установить в принципе невозможно, если не считать таковым план законодательной деятельности.

Во-вторых, динамизм общественной жизни не позволяет это сделать ни одному государству.

В-третьих, всегда могут возникнуть чрезвычайные, непрогнозируемые юридически значимые обстоятельства, которые с неизбежностью и легкостью «сломают» лимит. А вот мораторий на изменение принятого закона в течение первых трех лет мог бы быть полезным.

В современной отечественной и зарубежной гуманитарной литературе явно недостаточно исследована проблема экстерриториального действия юридических норм. Здесь особенно ценна Стратегия, поскольку в этой области всегда присутствует множество разноплановых во всех отношениях государственных, общественных и личных интересов. Юрисдикция многих территорий остается спорной столетиями. В этом плане высокоценным является пункт 5 статьи 1 Закона о стратегическом планировании, который гласит: «Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения в сфере стратегического планирования, осуществляемого на территории Российской Федерации, территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации или используемых на основании международных договоров Российской Федерации, включая морские пространства»4.

В пункте 11 статьи 3 Закона о стратегическом планировании содержится любопытная дефиниция понятия «корректировка документа стратегического планирования», под которой понимается «изменение документа стратегического планирования без изменения периода, на который разрабатывался этот документ стратегического планирования». Буквальное толкование этой статьи Закона означает, что корректировка документа предполагает любые изменения, любые содержательные и техникоюридические модификации, кроме одного обстоятельства, одного юридического факта — временного фактора, срока, на который был разработан этот документ.

Возникает вопрос: оправдано ли предоставление такого широкого усмотрения на корректировку документа стратегического планирования?

Широкому обсуждению, а затем и экспериментальной проверке подлежит целесообразность принятия стратегий правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.

1 Маркунин Р.С. Юридическая ответственность депутатов и органов представительной власти: общетеоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 3.

2 Р.С. Маркунин излишне категоричен и вряд ли прав, когда на с. 21 автореферата утверждает, что «институт наказов избирателей изжил себя и адаптировать его как-то на демократической «почве» нет никакой возможности». Желательно не только совершенствовать этот институт, но одновременно вести поиск расширения инициативы депутатов, их самостоятельности при выдвижении инновационных проектов, новаторских идей законопроектов.

3 Российская газета. 2013. 25 июля.

4 Российская газета. 2014. 3 июля.

Юридическая техника. 2015. № 9

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

То обстоятельство, что в некоторых регионах принимаются подобного рода документы, совсем не означает оправданности и эффективности такой практики. Например, своего рода стратегическим документом является постановление Правительства Нижегородской области от 27 июня 2013 года №412 «Об утверждении основных направлений бюджетной и налоговой политики в Нижегородской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»1.

Установление приоритетных задач в области расходов, формирования межбюджетных отношений, управления государственным долгом, финансового контроля на уровне области понятно и нужно. Что касается стратегии правотворчества, то, как уже отмечалось, лучше иметь ее только одну и только на федеральном уровне. Субъекты Федерации призваны конкретизировать эту стратегию применительно к своим условиям и уровню социально-экономического развития, и носить эти документы должны иное название.

Стратегия законотворчества России независимо от объема и временных периодов — всегда социальный мегапроект. В ней, кроме сугубо технико-юридических элементов, представляется круг социальных проблем и даны способы их решения в правовой форме, правовом русле. Жизненные перспективы граждан2 и общественных организаций, должностных лиц и предпринимательских структур, индивидуальные и коллективные стратегии поведения, жизненные стратегии молодежи, пенсионеров легко прогнозируются на основе содержания стратегии законотворчества, порой независимо от ее качества.

Законотворческая Стратегия Российской Федерации объективно может выступить стимулирующим поведение людей катализатором, то есть стратегией активного воздействия.

Стратегия немыслима без моральной основы, морального стержня, морального содержания. Подлинной Стратегии «приходится» выбирать ценностные приоритеты, идеологические предпочтения, моральные традиции, и здесь требуется не только политическая воля, но и гражданская смелость законодателя. Ведь почему многие исследователи критикуют Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Этот документ в силу разных причин не закрепил принципиальную идею, а точнее исторический факт, историческую данность — государствообразующую роль русского народа, его ведущую роль в сообществе российских народов в настоящее время.

Надо было искать такую юридическую форму и формулу фиксации этой идеи, чтобы роль других российских народов не была ущемлена и принижена. Но этого делать не стали в силу так называемой толерантности и, думаю, немало национальных конфликтов в России происходит по этой причине.

В идеале эффективная Стратегия может и должна быть «выстроена» так, чтобы она могла выступить реальной основой для личностного перспективного самоопределения, выработки стратегий жизни граждан, конкретных должностных лиц и органов власти, институтов гражданского общества.

Назрела необходимость разработки стратегии вовлеченности граждан в законотворческий процесс — пока идет декларация намерений в этом вопросе. Граждане участвуют в законотворчестве «точечно» и, как правило, в качестве хобби.

И здесь — об одном остром моменте. У оппозиции (надеюсь, это не будет воспринято в качестве асоциального призыва) могут и должны быть стратегия, тактика и техника противодействия Стратегии. Рамки такого противодействия должны быть очерчены, а попытки нейтрализации официальной Стратегии не должны ущемлять интересы общества и государства.

В качестве приложения либо отдельного (может быть завершающего) раздела документа желательно оформить несколько вариантов чрезвычайных стратегических законодательных мер на случай экономических и политических кризисов, глобальных техногенных катастроф.

Это может предоставить законодателю правовое поле для срочного маневра, создания и применения чрезвычайного законодательства. Именно в этот раздел могло бы войти (при существовании предлагаемой Стратегии) постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2014 года №778 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 года № 560 “О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации”»3. При формировании Стратегии невозможно предвидеть все жизненные обстоятельства, и потому она должна быть «открыта» для учета экстраординарных событий.

Рассматриваемая нами Стратегия не может основываться на подходе, что все возникающие изменения предсказуемы, происходящие в политико-правовой среде процессы носят детерминирован-

1 Нижегородские новости. 2013. 25 июля.

2 Некоторые государственные структуры формализуют жизненные планы своих сотрудников с учетом профиля деятельности. См., например: О Порядке разработки и утверждения индивидуальных планов профессионального развития федеральных и государственных гражданских служащих Федеральной службы исполнения наказаний: приказ Федеральной службы исполнения наказаний РФ от 25 июля 2014 г. № 384 // Российская газета. 2014. 1 октября.

3 Парламентская газета. 2014. 8—14 августа. С. 7.

Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие...

43

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

ный характер и поддаются полному государственному контролю и управлению. Введение США и некоторыми европейскими государствами санкций против России относительно неожиданно сделали востребованной стратегию импортозамещения и поиска новых юридических форм ее реализации. Развитие ресурсоемких и трудоемких производств, работающих, прежде всего, на внутренний рынок, с неизбежностью повлекут изменения отечественного трудового законодательства.

Стратегия законотворчества призвана способствовать развитию и иных форм права, обеспечить функционирование биполярной экономической системы (симбиоз государственного плана и рынка).

Об определенной степени эффективности Стратегии можно вести речь и тогда, когда она получила (целиком или частично) отражение (по сути, признание) в международно-правовых актах — модельных законах, рамочных конвенциях. Некоторые из них предлагают «привязку» к стратегиям реализации законодательства, четко различая эти процессы. Например, пункт 3 статьи 4 Конвенции о правах инвалидов (вступил в силу для Российской Федерации 25 октября 2012 года) гласит: «При разработке и применении законодательства и стратегий, направленных на осуществление настоящей Конвенции, и в рамках других процессов принятия решений по вопросам, касающимся инвалидов, государства-участники тесно консультируются с инвалидами, включая детей-инвалидов, и активно привлекают их через представляющие их организации»1.

Анализ технико-юридического оформления содержания Закона о стратегическом планировании показывает использование чрезмерно большого числа двух оценочных понятий, которые создают непомерно широкую свободу усмотрения государственных органов и должностных лиц. Имею в виду понятия «иной» и «другой». Первое применено в тексте Закона 39 раз, второе — 16 раз. Использование в небольшом (всего 47 статей) законе столь обтекаемых понятий вряд ли можно отнести к его достоинствам, и желательно избежать такой ситуации в Стратегии законотворчества Российской Федерации.

Остается сожалеть, что Закон о стратегическом планировании (и это снижает его эффективность) не имеет преамбулы — Стратегия законотворчества в обязательном порядке должна быть «снабжена» этой частью2. В преамбуле Стратегии законотворчества целесообразно отразить историю развития законодательства либо охарактеризовать суть инновационной регламентации (если это первый базовый акт), принципы, на которых она строится.

В статье 7 Закона названы, а затем раскрыты 12 принципов стратегического планирования и каждый из них может быть модифицирован применительно к Стратегии законотворчества.

Важнее, однако, «вычленить» и охарактеризовать специально-юридические принципы Стратегии законотворчества. Но сделать это возможно только при четком определении целей и задач ее (Стратегии законотворчества). Логика построения стратегии законотворчества, по всей видимости, такова: цель, задачи, принципы, средства и результат документа.

Статья 4 Закона о стратегическом планировании посвящается полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования, вполне может быть экстраполирована на содержание Стратегии законотворчества.

Именно федеральные органы государственной власти могут и должны:

— устанавливать принципы организации законотворчества и функционирования его результатов;

— определять порядок реализации, то есть процессуально- процедурные правила действия законодательства;

— определять приоритеты законодательной регламентации социально-экономической политики, обеспечения национальной безопасности;

— определять источники ресурсного обеспечения законотворчества и принимаемых законов;

— устанавливать общие требования к качеству Стратегии законотворчества, корректировать порядок ее рассмотрения и утверждения;

— устанавливать порядок координации в разработке и реализации Стратегии законотворчества.

Пункт 8 статьи 16 Закона о стратегическом планировании гласит: «Стратегия социальноэкономического развития Российской Федерации является основой для формирования и корректировки перечня государственных программ Российской Федерации».

Стратегия может и должна быть основой для формирования и корректировки перечней идей и концепций законов, планов законопроектных работ, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Эффективность Стратегии можно повысить, если «культивировать» определенный процессуальный порядок ее разработки и принятия. Думаю, целесообразен примерно такой алгоритм — сначала концепция регламентации юридически значимой деятельности, затем ее пятилетняя апробация и лишь потом формирование Стратегии. По сути, именно этот алгоритм демонстрирует Стратегия го-

1 Бюллетень международных договоров. 2013. № 7. С. 48.

2 Подробно о сущности, структуре и ценности преамбул актов см.: Баранов В.М. Преамбула нормативного правового акта. М., 2014.

Юридическая техника. 2015. № 9

ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

сударственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года1, которая признала утратившим силу Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 года № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации». Но такой алгоритм приемлем при условии, если концепция реализована, представлен отчет о ее итогах. Но не так, как вышло с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, принятой в 2008 году. В 2011 году ей на смену пришла «Стратегия — 2020», а о реальном исполнении предыдущего документа (Концепции) ничего не известно.

Стройность, красоту, простоту, исполнимость, реальность Стратегии как критерии совершенного и эффективного юридического документа надо сопоставлять с канонами рациональности, свидетельствами разумности, доказательствами справедливости, а не со стройностью, красотой, простотой строевого шага. Это не просто, но возможно.

Позиция, которую я представил, не глобальна, но достаточно абстрактна, далека от многих юридических деталей и нюансов, которые, надеюсь, «проявятся» при критической оценке моих, конечно, не бесспорных суждений.

1 Собрание законодательства РФ. 2012. № 52, ст. 7477.

Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие...

45