Земельное законодательство в регионах

Земельное законодательство в регионах

Свердловская область ужесточает контроль за землей

       Свердловская областная дума в третьем чтении приняла закон "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области". Работа над этим документом, учитывающим региональные особенности землепользования и охраны земель, длилась около года. Столь длительный по местным меркам срок объясняется двумя причинами: отсутствием разработанного федерального законодательства и вызванными этим бурными спорами о системе построения земельных отношений на региональном уровне. В итоге свердловский земельный кодекс оказался, хотя и с некоторыми радикальными отступлениями, максимально приближен к Гражданскому кодексу.
       
       Земельное законодательство — предмет совместного ведения федерации и ее субъекта. Это в принципе дает равное право на законодательную инициативу обеим сторонам. Однако помимо Конституции федеральное земельное законодательство представлено только указами президента и постановлениями правительства, что фактически развязывает руки субъектам федерации, которые из-за того, что Госдума затормозила принятие Земельного кодекса, ударились в собственное земельное законотворчество. Как известно, пионерами в этом деле стали Москва и Санкт-Петербург. Российская столица тяготеет к консервативным способам регулирования земельных отношений. Политика северного соседа, напротив, носит либеральный характер. Если Юрий Лужков не видит оснований "для реального установления на территории Москвы института частной собственности", то Анатолий Собчак едва ли не навязывает приватизированным городским предприятиям выкуп земли под ними.
       Свердловские парламентарии решили избрать нечто третье, находящееся между тем, что выбрали для себя метрополии. Правда, инициировавший в свое время разработку соответствующего законопроекта учеными Уральской государственной юридической академии глава администрации Свердловской области Алексей Страхов позже пошел на попятную. Перед вторым чтением законопроекта он заявил, что не подпишет его до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон. В унисон с ним выступил и представитель президента по Свердловской области Виталий Машков, который в своем обращении депутатам определял деятельность областной думы как противоречащую Конституции (подробно об этом Ъ писал в июле). Проблема разрешилась сама собой в августе, после выборов губернатора и установления в Свердловской области политического равновесия.
       Если дать абрис нового закона, содержащего более 160 статей, то начать прежде всего надо с того, что он определяет понятие земельного фонда области. Определены также право и порядок предоставления земель физическим и юридическим лицам в частную собственность, пользование и аренду, а также порядок владения, пользования, распоряжения и управления земельными участками. В составе земельного фонда области собственность на землю разделена на государственную и муниципальную, и исходя из этого определены права и обязанности органов местного самоуправления и государственной власти (как законодательной, так и исполнительной) в регулировании земельных отношений. Большой раздел закона посвящен землям особо охраняемых территорий и объектов, землям лесного и водного фондов. Ряд положений, относящихся по своему характеру к ведению Российской Федерации, сформулирован в виде отсылочных норм. Это касается, в частности, сделок с землей, разрешения земельных споров, ответственности за нарушение земельного законодательства.
       Если говорить более подробно, то следует отметить вот что. Не отвергая права частной собственности на землю (этому посвящена отдельная статья в областном законе), депутаты предложили радикальное определение государственной собственности на землю. И поначалу в соответствии со ст. 18 законопроекта все земли, кроме находящихся в частной собственности граждан, юридических лиц и муниципалитетов, подразделялись на федеральные и областные.
       Реализовать эту идею помешал руководитель группы разработчиков проекта профессор Уральской государственной юридической академии Александр Забелышенский. Он сумел доказать законодателям, что такое разделение противоречит региональным интересам. При этом ученый сослался на судьбу проекта федерального закона "О федеральных природных ресурсах", как раз построенного на принципе деления государственной собственности на природные ресурсы на федеральную и собственность субъектов федерации. Этот законопроект, направленный в Госдуму правительством России в январе 1995 года, получил отрицательное заключение Комитета Думы по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности.
       Проект федерального закона основан на ст. 71 "д" Конституции, которая не имеет отношения к вопросу о разграничении государственной собственности на федеральную и субъектов федерации. Не все, что является государственной собственностью, подлежит такому разграничению. Согласно ст. 9 Конституции России, назначение природных ресурсов намного содержательнее, чем объектов собственности. Федеральный законопроект направлен на упрощенное решение этого вопроса, причем, как сочли в Екатеринбурге, отчасти в противовес статусу субъектов Российской Федерации. Из сформулированных в нем положений вытекает, что львиная доля природных ресурсов может отойти в исключительное владение, пользование, распоряжение и управление федерации, и тем самым будут ущемлены интересы регионов.
       Проблема, по мнению Забелышенского, заключается не в разграничении государственной собственности на природные ресурсы, а в доработке механизма совместного ведения в соответствии со ст. 11 Конституции и в балансе полномочий, экономических и экологических интересов. Он считает, что в наибольшей степени реализации этих целей соответствует государственная общая совместная собственность на землю и другие природные ресурсы Российской Федерации и ее субъектов. С учетом этих замечаний после второго чтения и была по-новому сформулирована ст. 18 законопроекта.
       Третье чтение протекало спокойно. Заминка возникла лишь однажды, когда прокуратура области стала возражать против сокращения срока неиспользования земельных участков по назначению с трех лет до одного года. После короткого обсуждения депутаты отклонили это требование. Во-первых, по их мнению, срок в три года определен в ст. 17 Гражданского кодекса, которая не вступила в силу. Во-вторых, за три года неиспользуемый участок засоряется, или, как выражаются специалисты, происходит его "мелкое залесивание".
       
       ВИКТОР Ъ-СМИРНОВ