К вопросу Об участии граждан и общественных институтов в муниципальном избирательном процессе

1.2. К ВОПРОСУ ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН И ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

Михеев Денис Степанович, к.ю.н., доцент кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета Контакты автора: Miheeva_TN@energy.mari.ru

Аннотация. Традиционные формы избрания представительных органов местного самоуправления в последнее время претерпели значительные изменения. Автор рассматривает, как законодательные новеллы повлияли на право граждан и общественных институтов участвовать в муниципальном избирательном процессе.

Ключевые слова: местное самоуправление, представительный орган, муниципальные выборы, избирательная система, общественные институты

TO THE QUESTION OF CITIZENS AND PUBLIC INSTITUTIONS' PARTICIPATION IN THE MUNICIPAL ELECTION PROCESS

Mikheev Denis Stepanovich, candidate of legal sciences, associate professor, Department of constitutional and administrative law, Mari State University Annotation: The traditional forms of election of local selfgovernment representative bodies have recently undergone significant changes. The author examines how law novels influenced the legislative right of citizens and public institutions to participate in the municipal election process.

Keywords: local government, representative body, the municipal elections, the electoral system, public institutions

Модернизация, охватившая многие сферы Российского государства, выдвинула на повестку дня очень важный вопрос об отношениях властных государственных институтов с институтами гражданского общества. Идет активный поиск форм взаимодействия между ними, проблематике отношений государства с институтами гражданского общества посвящен ряд серьезных исследований1. Имеются довольно успешные попытки обозначить теоретико-правовые аспекты поднятой проблемы2.

Вместе с тем остается малоизученной область взаимоотношений общественных институтов с властными структурами на муниципальном уровне. Местное самоуправление - уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, гражданам. Как пред-

1 Гриб В.В. Правовые формы воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 11; Комкова Г.Н. Опыт взаимодействия власти, гражданского общества и бизнеса в российских регионах. - Саратов, 2010.

2 Петров М.П. Теоретические проблемы совершенствования правовой основы взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества // Конституционное и муниципальное право. -2011. - № 9. - С.6-9.

ставляется именно на этом уровне существуют объективные предпосылки включения в процесс управления, принятия решений граждан, общественных организаций, иных гражданских формирований.

Основные формы непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления на современном этапе урегулированы Федеральным законом от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».3 Центральное место среди них отводится муниципальным выборам.

Данный институт позволяет общественным структурам участвовать в формировании органов муниципальной власти. Преамбула Европейской хартии местного самоуправления предусматривает наличие на местном уровне органов местного самоуправления,

4

созданных демократическим путем ,что достигается избранием органов и должностных лиц местного самоуправления населением на муниципальных выборах. Этот апробированный способ формирования местных органов долгое время оставался единственным, однако упомянутый Федеральный закон от 6 октября 2003 года предусмотрел, что представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанный поселений с равной нормой представительства. Возникает закономерный вопрос, а как эта новелла согласуется с частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления? Не ограничиваются ли в этом случае права граждан по сравнению с прямыми демократическими выборами?

Однозначного ответа на эти вопросы нет как у населения муниципальных образований, так и в среде ученых. Например, В.И. Емешов считает, что способ формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений нарушает механизм свободных выборов и подрывает смысл выборного органа5. Солидарен с ним и Е.И.Колюшин полагающий, что указанная новелла противоречит российскому законодательству о выборах, которое не предусматривает избрания выборных должностных лиц косвенным путем6.

В этой связи представляется интересным мнение Конституционного Суда Российской Федерации о конституционности положений статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003г. в части формирования представительного органа муниципального района путем делегирования. Поводом к рассмотрению послужила жалоба гражданина Н.М.Савостьянова на нарушение его конституционного права избирать и быть избранным в представительный орган Наро-Фоминского муниципального района Московской области, поскольку представительными органами всех поселений, входящими в Наро-Фоминский район, была поддержана инициатива о формировании представи-

3 СЗ РФ. - 2003. - № 40. -Ст.3822.

- Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985г., ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998г. № 55-ФЗ. СЗ РФ. - 1998. - № 36.- Ст.4466.

5 Емешов В.И. Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления. Автореф.дис. ... канд. юрид. наук. Мытищи, 2009. С.7.

6 Колюшин Е.И. Выборы и избирательные права в зеркале су-

дебных решений. М. 2010. С.27.

Михеев Д.С. ГРАЖДАНЕ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

тельного органа района названным способом7. Конституционный Суд признал указанные положения статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года не противоречащими Конституции Российской Федерации, мотивируя свое решение тем, что образованный названным способом представительный орган муниципального района сохраняет устойчивую публичноправовую связь с населением, поскольку делегированные в него депутаты и главы поселений, будучи ранее избранными непосредственно населением, подконтрольны ему, перед ним ответственны и должны руководствоваться в своей деятельности в муниципальном районном органе интересами избравшего их местного сообщества. Вместе с тем Конституционный Суд подчеркивает легитимность подобной процедуры при условии, если представительные органы поселений принимают решение о переходе к ней с учетом мнения населения, проживающего на данной территории. Более того в постановлении высказаны рекомендации законодателю конкретизировать правовой механизм перехода от одного способа формирования представительного органа муниципального района к другому, включая возможность последующего возврата к избранию его депутатов на муниципальных выборах.

Муниципальная практика показывает, что за период, прошедший с появления в законодательстве указанной нормы до октября 2010 года, т.е. за 7 лет, число представительных органов районов, сформированных путем делегирования, в России составило 2558, что по нашему мнению, свидетельствует о небольшой его популярности. Подавляющая часть данных органов по-прежнему образуется путем избрания депутатов на муниципальных выборах. Можно предположить, что способ делегирования естественным путем отомрет, поскольку муниципальная власть тяготеет к самостоятельности, что вытекает из ее правовой природы. По мере развития институтов гражданского общества в России следует прогнозировать большую активность граждан, в том числе и населения муниципальных образований в вопросах непосредственного участия в местном самоуправлении.

Заслуживает внимания в этом контексте другая законодательная новелла-возможность применения на выборах в представительные органы муниципальных районов и городских округов пропорциональной сис-темы9. Многолетняя муниципальная практика следовала по пути проведения выборов по мажоритарной системе. Данная избирательная модель на муниципальном уровне считалась наиболее предпочтительной, поскольку она способствовала укреплению связи депутатов с населением и усилением их ответствен-

7 Постановление Конституционного Суда РФ № 9-П от 18 мая 2011г. По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с жалобой гражданина Н.М.Савостьянова // СЗ РФ. - 2011. - № 22.

- Ст.3239.

8 Кряжков В.А. Выборы в системе местного самоуправления: конституционно-правовая модель, тенденции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 9. - С.54.

9 Федеральный закон «О внесении изменения в статьи 35 и 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» от 20 марта 2011. № 38- ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 13.- Ст.1685.

ности перед муниципальным сообществом. Очевидными преимуществами мажоритарной системы является простота и эффективность ее применения, а также деполитизация муниципальной сферы10.

Однако, как отмечают исследователи, у данной системы есть очевидный недостаток, поскольку у сформированного на такой основе представительного органа местного самоуправления отсутствует единый проект развития территории муниципального образования, каждый депутат стремится решить проблемы 11

своего округа .

Введение пропорциональной системы на выборах представительного органа муниципального района, городского округа законодатель сопровождает определенными условиями, в качестве которых выступают численность избираемого представительного органа не менее 20 депутатов и возможность замещения таким способом не менее половины депутатских мандатов.

Представляется очевидным, что следование общемировым тенденциям выборов в местные органы по пропорциональной системе, вызвано желанием преодолеть определенную инертность населения, стимулировать гражданскую активность жителей муниципальных образований, повысить роль политических партий. Но и негативные факторы при этом тоже очевидны. По мнению В.И.Емешова, Т.Н.Михеевой в подобном случае ослабляются личные связи и персональная ответственность депутатов перед избирателями, происходит неизбежная политизация муниципальной сферы отношений, дробление депутатского корпуса на политические фракции12.

Вместе с тем и с позиций природы местного самоуправления введение пропорциональной избирательной системы ведет к искажению права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Гражданин, не состоящий ни в одной из политических партий, фактически лишается возможности стать депутатом представительного органа, формируемого по пропорциональной избирательной системе.

И.Б.Борисов, А.В.Игнатов отмечают, что политические партии призваны выражать общенациональные интересы и, исходя из своего конституционноправового статуса, не ставят перед собой в качестве основной цель участия в решении вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Депутаты от партий не могут принимать самостоятельные, под свою ответственность решения будучи связаны партийной дисциплиной13. Вместе с тем именно самостоятельность населения в решении вопросов местного значения является центральным принципом местного самоуправления.

Приведенные примеры законодательных новелл, расширяющих, на первый взгляд, возможности формирования муниципальных органов, с позиций обще-

10 Емешов В.И., Михеева Т.Н. Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления. Монография. Йошкар-Ола, 2008. Изд-во Марийского госуниверси-тета.- С.174.

— Там же. С.168.

12 Там же. С.169.

13 Борисов И.Б., Игнатов А.В. Некоторые конституционноправовые аспекты организации выборов по пропорциональной системе в представительные органы муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право.- 2011.- № 9.- С. 59, 60, 61.

ственного участия в этих процессах являются неоднозначными и не создают предпосылок к усилению активности граждан, местных сообществ в управлении на местном уровне.

Список литературы:

1. Борисов И.Б., Игнатов А.В. Некоторые конституционноправовые аспекты организации выборов по пропорциональной системе в представительные органы муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право.- 2011.- № 9.

2. Гриб В.В. Правовые формы воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 11.

3. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985г., ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998г. № 55-ФЗ. СЗ РФ. - 1998. - № 36.- Ст.4466.

4. Емешов В.И. Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления. Авто-реф.дис. ... канд. юрид. наук. Мытищи, 2009.

5. Емешов В.И., Михеева Т.Н. Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления. Монография. Йошкар-Ола, 2008. Изд-во Марийского госуниверси-тета.

6. Колюшин Е.И. Выборы и избирательные права в зеркале судебных решений. М. 2010.

7. Комкова Г.Н. Опыт взаимодействия власти, гражданского общества и бизнеса в российских регионах. - Саратов, 2010.

8. Кряжков В.А. Выборы в системе местного самоуправления: конституционно-правовая модель, тенденции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 9.

9. Петров М.П. Теоретические проблемы совершенствования правовой основы взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества // 10.Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 9.

10. Постановление Конституционного Суда РФ № 9-П от 18 мая 2011г. По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 11 .Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с жалобой гражданина Н.М.Савостьянова // СЗ РФ. - 2011. - № 22.

- Ст.3239.

11. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. // СЗ РФ. - 2003. - № 40. -Ст.3822.

12. Федеральный закон «О внесении изменения в статьи 35 и 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» от 20 марта 2011. № 38- ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 13.- Ст.1685.

References:

1. Borisov I.B. Ignatov A.V.some constitutionally-legal aspects of the organization of elections on proportional system in representative bodies of municipal unions//Constitutional and municipal pravo. -2011. № 9.

2. A mushroom of Century of Century Legal forms of influence of institutes of a civil society on public authorities//the Constitutional and municipal right. - 2010. - № 11.

3. The European charter of local government from October, 15th 1985г., ratified by the Federal law from April, 11th 1998г. № 55-FZ. СЗ the Russian Federation. - 1998. - № 36. - Item 4466.

4. Emeshov V. I. Problems of formation and activity of representative bodies of local government. Author's abstract. diss.... cand.iuryd.scien. Mytischi, 2009.

5. Emeshov V. I. Mikheyev of the So-called Problem of formation and activity of representative bodies of local government. The monography. Ioshkar Ola, 2008. Publishing house of the Mari state university.

6. Kolushin E.I. Elections and suffrages in a mirror of judgements. M. 2010.

7. Komkova G. N. Experience of interaction of the power, a civil society and business in the Russian regions. - Saratov, 2010.

8. Krjazhkov V. A. Elections in local government system: constitutionally-legal model, tendencies and prospects//the Constitutional and municipal right. - 2011. - № 9.

9. Petrov of Item M. Theoretical problems of perfection of a legal basis of interaction of executive power and a civil society//10. The constitutional and municipal right. - 2011. - № 9.

10. The decision of the Constitutional Court of the Russian Federation № 9-П from May, 18th 2011г. On the case of check of constitutionality of positions of point 1 of a part 4 and parts of 5 articles 35 11. The federal law «About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation» in connection with the complaint of citizen N.M. SavostjanovaZ/СЗ the Russian Federation. - 2011. - № 22. - Item 3239.

11. The federal law «About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation» from October, 6th, 2003//СЗ the Russian Federation. - 2003. - № 40. - Item 38122.. The federal law «About modification of articles 35 and 36 Federal laws« About the basic guarantees of suffrages and the rights to participation in a referendum of citizens of the Russian Federation »and in the Federal law« About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation »in connection with application of a proportional electoral system on elections of deputies of representative bodies of municipal areas and city districts» from March, 20th 2011. № 38 ФЗ//СЗ the Russian Federation. - 2011. - № 13. - Item 1685.

РЕЦЕНЗИЯ

на научную статью кандидата юридических наук, доцента кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета Михеева Дениса Степановича на тему: «К вопросу об участии граждан и общественных институтов в муниципальном избирательном процессе».

Одной из важных задач Российского государства продолжает оставаться вовлечение населения в управление на местном уровне, а также включение в этот процесс общественных организаций и иных гражданских формирований. Среди прочих форм участия населения в местном самоуправлении важное место занимают муниципальные выборы.

Автор взял на себя смелость рассмотреть несколько новелл в муниципальном законодательстве, которые, по его мнению, не способствуют активности населения, а напротив, сужают возможности граждан в этом направлении.

В статье высказывается мнение, что формирование представительного органа муниципального района не путем выборов, а через делегирование глав и депутатов поселений, фактически лишает население права участия в выборах, хотя Конституционный Суд и признал в своем решении данную норму конституционной.

Автором поднята еще одна проблема - избрания представительных органов муниципальных районов и городских округов по пропорциональной системе, что также нельзя назвать позитивным с позиций расширения участия граждан и общественных институтов в избирательном процессе.

Научная статья отличается аналитическим характером, подготовлена по актуальной проблематике, является своевременной и представляет научный интерес. В связи с чем, она может быть рекомендована к опубликованию в журнале, рекомендуемом ВАК для публикации научных результатов диссертационных исследований.

Марийского государственного университета,

Заслуженный юрист Российской Федерации,

профессор

д.ю.н. Т.Н. Михеева

1б