Институциональные условия формирования региональной стратегии повышения здоровья населения

УДК 332.145

Мингалева Ж.А., Игошев М.В.

Институциональные условия формирования

региональной стратегии повышения здоровья населения

Повышение внимания к физической культуре и спорту на всех уровнях государственной власти и управления, наметившееся в последнее время, не случайно. Сегодня в обществе происходит кардинальное переосмысление системы индивидуальных и общественных ценностей.

Сегодня мир столкнулся с тем, что экологическая инфляция все интенсивнее съедает те доходы, которые должны служить научно-техническому и гуманитарному прогрессу, социальной стабильности, культурному и духовному обновлению общества, физическому здоровью людей [10]. Для России эта проблема стоит еще острее, поскольку накладывается на задачи создания эффективной социально-экономической политики, поиска инвестиций для укрепления здоровья нации, т. е. преобразования всего способа жизнедеятельности общества [7, 10].

При этом соответствующие изменения должны быть внесены и в парадигму управления [11]. Поскольку сегодня управление представляет собой единую систему методов (экономических, финансовых, социальных, политических, правовых, духовно-культурных и т. п.) воздействия на объект на единой концептуальной основе, от правильности теоретической постановки вопросов и их решения зависит весь комплекс управляющих воздействий, а следовательно, и возможность достижения целей. В то же время если управление сводится к абсолютизации одних, например финансовых или экологических, показателей, то при усложнении объекта оно становится неадекватным ему, разрушающим его целостность и жизнеспособность.

Именно с этой проблемой и столкнулось мировое сообщество. Сегодня идет борьба с последствиями патологической модели развития, разрушившей природу, сферу жизнеобитания людей, а также подорвавшей в значительной степени физическое и моральное здоровье населения многих стран. Главной же проблемой (и бе-

дой) российской парадигмы управления на всех уровнях иерархии, по мнению многих ученых и практиков, является односторонний, линейный подход к социальному и духовному здоровью нации [6, 8].

Попытка пересмотреть указанный односторонний подход к здоровью российской нации предпринята в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где в том числе была определена и роль физической культуры и спорта в формировании и развитии человеческого потенциала России. Свое продолжение основные положения Концепции нашли в Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1101-р от 7 августа 2009 г. [1].

Однако реализация положений Концепции и Стратегии, а также принятой ранее федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 20062015 годы» (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.01.2006 № 7) [2] и запланированного в их рамках комплекса мероприятий затруднена целым рядом институциональных препятствий. В частности, существующие в России правовая и нормативная базы в области физической культуры и спорта не позволяют осуществить права каждого гражданина России на занятия физической культурой и спортом, а также создают препятствия по реализации положений Стратегии. Так, для развития массовой физической культуры и спорта важной задачей является создание спортивных клубов в образовательных учреждениях, по месту жительства населения, на предприятиях и в организациях. В то же время в России и ее регионах отсутствует нормативная база по созданию и функционированию таких учреждений, а разработка примерного положения о спортивном клубе на-

»

ходится лишь в Плане мероприятий по реализации в 2009-2015 годах. Стратегии развития физической культуры и спорта на период до 2020 года. [3]. Кроме того, что данный документ (Положение о спортивном клубе) по своему статусу является межведомственным нормативным правовым актом, а ответственными за его разработку и принятие являются Минспорттуризм России, Минобрнауки России, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта, физкультурно-спортивные организации. Многообразие ответственных и заинтересованных лиц, отсутствие адекватной институциональной структуры и действенного институционального механизма принятия подобных решений существенно затрудняют разработку и принятие данного документа.

Что же касается органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за развитие физической культуры и спорта, то здесь наблюдается значительная дифференциация институциональных условий и инфраструктуры поддержки физической культуры и спорта. Например, в Пермском крае (и ряде других субъектов РФ) руководство в области развития физической культуры и спорта на региональном уровне возложено на Агентство по спорту и физической культуре Пермского края, в штате которого чуть более десятка человек. В отличие от этого во многих других субъектах и Приволжского федерального округа, и Уральского в структуре аппарата управления территориями созданы соответствующие министерства с достаточной кадровой, финансовой, властной поддержкой мероприятий в области физической культуры и спорта. Закономерно, что результативность их деятельности выше, а показатели физического благополучия населения на этих территориях лучше, причем не только по сравнению с показателями в Пермском крае, но и в целом по России. Так, выраженные позитивные тенденции по снижению уровня смертности трудоспособного населения (мужчины в возрасте 16-59 лет, женщины в возрасте 16-54 года) от внешних причин демонстрируют: - при первоначальном уровне смертности ниже среднероссийского - республики Башкортостан, Калмыкия, Мордовия, Тюменская, Саратовская области;

- при первоначальном уровне смертности, близком к среднероссийскому, - Республика Татарстан, Чувашская Республика, Оренбургская, Челябинская области;

- при первоначальном уровне смертности выше среднероссийского (с высокой смертностью) -республика Карелия, Удмуртская Республика, Республика Тыва, Свердловская, Иркутская области [5].

Что касается Пермского края, то устойчивое снижение численности населения трудоспособного возраста Прикамья продолжается уже несколько лет. В 2008 году численность трудоспособного населения уменьшилась еще на 17,3 тыс. человек, причем сокращение произошло уже на 41 территории края против 35 территорий в 2007 году [12]. Пермский край относится к группе регионов с высокой смертностью (выше среднероссийского уровня), но по разным группам населения демонстрирует разные тенденции: выраженные позитивные тенденции по снижению уровня смертности трудоспособного населения от внешних причин среди женщин в возрасте 40-59 лет; тенденции, близкие к среднероссийским, по всем группам мужчин и выраженные негативные тенденции по группе женщин в возрасте 20-39 лет. Таким образом, ситуация со смертностью трудоспособного населения в Пермском крае хуже, чем у ближайших соседей и в среднем по России, что еще раз заставляет обратить внимание на создание институциональных условий для улучшения здоровья населения края, принятия соответствующей стратегии и программы деятельности, в том числе на основе развития физической культуры и спорта.

Отсутствие в субъектах РФ организационно-властных структур, способных в полной мере выполнять возложенные на них функции, а также многократно возросшие в свете принятия указанной Стратегии задачи в области развития физической культуры являются важнейшим институциональным препятствием на пути развития физической культуры и спорта в нашей стране.

Неадекватность существующей институциональной структуры требованиям и задачам современного развития физкультуры и спорта проявляется также в том, что в предыдущие годы во многих субъектах РФ были разорваны вертикальные связи республиканских, областных и краевых центров с муниципальными образованиями, на которые в рамках разграничения пол-

номочий и были возложены основные функции по организации и проведению физкультурно-спортивной работы. Так, например, в Пермском крае нарушено взаимодействие между краевой исполнительной властью и органами местного самоуправления целого ряда муниципальных образований; в ряде городских округов Пермского края (г. Александровск, г. Губаха и ряд других) были упразднены городские (районные) спорткомитеты, а также должности специалистов по физической культуре и спорту. Это привело к сокращению кадров и, как следствие, к резкому снижению основных показателей развития физической культуры и спорта в крае [12].

Еще одной важной, а может быть, и ключевой проблемой из области институциональных является пренебрежительное, часто крайне небрежное отношение большинства российских граждан к своему здоровью, здоровью своих близких. В результате происходит снижение качества жизни людей, в том числе за счет увеличения количества различных заболеваний, рост социальных аномалий (алкоголизма, наркомании, преступности), ухудшение физического здоровья значительной части населения. А ведь именно нормы поведения, обычаи, традиции, существующие в данном обществе (коллективе, семье) в отношении конкретного социального или экономического явления, составляют основу функционирования общества.

Общество людей - это социальная система, члены которой взаимодействуют друг с другом через повторяющиеся операции. Общество самостоятельно решает многие проблемы, разрабатывая определенные нормы поведения. Социальные нормы налагают определенные обязательства и координируют ожидания. Например, распространение в обществе идеологии здорового образа жизни, призыв к отказу от вредных привычек, поддержанию физического здоровья предполагают, что граждане, придерживающиеся таких норм поведения, будут соблюдать их добровольно, чувствовать ответственность как за свое здоровье, так и за здоровье других людей. Но, в свою очередь, они будут ожидать и от окружающих, и от государства всемерной поддержки здорового образа жизни, поощрения занятий физической культурой и спортом, причем поощрения не декларативного, а реального. Таким образом, поддержание социальных норм требует их непосредственного проведения в жизнь, поэтому государство придает

некоторым нормам силу закона (упомянутая выше Стратегия).

Однако нормы бывают эффективными лишь в том обществе и именно в том контексте, в котором они появились. Принуждение к выполнению социальных норм со стороны государства может создать нестабильность относительно издержек принуждения. Порождая такую нестабильность, общество может прийти к чрезмерно высокому уровню принуждения (заставлять всех делать по утрам зарядку, как в армии) или оказаться в ситуации абсолютного непринуждения (как сейчас у нас). Таким образом, принудительное проведение норм в жизнь часто не достигает оптимального результата. В целом государственное вмешательство может повысить эффективность действия норм, если эти нормы соответствуют требованиям и тенденциям развития общества или не имеют негативных последствий для него.

Все вышеизложенное требует повышенного внимания федеральных и региональных властей к созданию адекватных новым задачам развития институциональных условий функционирования отрасли физической культуры и спорта на фоне общего требования возрастания роли и влияния физической культуры и спорта на социально-экономическое развитие общества, широкого распространения среди населения идеалов здорового образа жизни и заботы о своем здоровье.

Основная работа в этом направлении должна идти, на наш взгляд, по следующим направлениям:

1. Совершенствование нормативно-правовой базы в области развития физической культуры и спорта, включая разработку региональных и муниципальных программ развития физической культуры и спорта в рамках как общей региональной социально-экономической политики, так и федерального законодательства.

2. Создание институциональной инфраструктуры для развития физической культуры и спорта в каждом конкретном регионе.

3. Налаживание частно-государственного партнерства в сфере физической культуры и спорта, в том числе активное привлечение предпринимателей к поощрению своих работников, занимающихся физической культурой и спортом, и т. д.

4. Широкое распространение среди различных групп населения (особенно среди подрас-

»

тающего поколения и людей трудоспособного возраста) идеологии здорового образа жизни, физической культуры и спорта; создание системы норм и традиций в области физической культуры и спорта.

5. Формирование в регионе эффективной отраслевой модели управления, в которой будут четко распределены и согласованы компетенции и полномочия, функции и ответственность всех региональных субъектов физкультурной и спортивной деятельности.

Основными принципами построения новой модели регионального управления отраслью физической культуры и спорта, на наш взгляд, должны быть:

- принцип сотрудничества - усиление взаимодействия между всеми заинтересованными субъектами, в том числе органами государственной власти и управления, населением, общественными организациями, бизнесом, системой здравоохранения, образования, органами внутренних дел, институтами рынка труда, профсоюзами, другими министерствами и ведомствами и пр. Инструментом реализации данного принципа выступает частно-государственное общественное партнерство, основанное на доверии между обществом, властью и бизнесом;

- принцип иерархии связей - усиление роли региональных органов власти в организации и проведении физкультурно-спортивной работы, осуществлении координации с муниципальными образованиями. Это позволит оптимизировать вертикальные связи региональных центров с муниципалитетами;

- принцип демократии - развитие общественных начал в управлении отраслью физической культуры и спорта. Общественные организации обладают большими возможностями привлекать внебюджетные средства для развития физкультурно-спортивной инфраструктуры, а также задействовать в работе волонтеров;

- принцип ответственности, поскольку необходимо четкое понимание того, на каких административно-территориальных уровнях принимаются те или иные решения для эффективного управления территориями в интересах граждан. В этих условиях важное значение приобретает реализация модели общественного договора между обществом и властью, который закрепляет взаимные обязанно-

сти сторон и порождает полноценную ответственность власти перед местным сообществом. В новой региональной модели управления отраслью физической культуры и спорта возрастает ответственность общественных физкультурных организаций за развитие видов спорта, привлечение максимального количества людей к занятиям физической культурой и спортом;

- принцип экономической эффективности, предполагающий применение экономических механизмов финансирования и софинансирования развития инфраструктуры физической культуры и спорта, направленный на обеспечение максимальной удовлетворенности населения объемом и качеством предоставляемых физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг, решение общечеловеческих проблем. В этой связи, как уже отмечалось, принципиальное значение приобретает включенность местного сообщества в процессы реализации приоритетных направлений регионального социально-экономического развития;

- принцип приоритета личности, означающий, что в соответствии с современной концепцией управления необходим переход на качественно иной уровень человеческой субъективности, когда, с одной стороны, каждая отдельная личность становится субъектом управления, ответственной за все происходящее вокруг, а с другой - требуется активное государственное вмешательство в процесс формирования каждой личности, поскольку в современных условиях важной задачей и функцией государства является коррекция индивидуальных предпочтений в соответствии с требованиями устойчивого развития, здорового образа жизни, повышения качества человеческого капитала.

В заключение сформулируем основные задачи по реформированию системы управления отраслью физической культуры и спорта в современных условиях.

1. Расширение круга ответственности и создание системы взаимоотношений со всеми заинтересованными субъектами. Система должна не только предусматривать ответственность, но и давать необходимые полномочия в управлении (включая управление финансированием каждого конкретного направления: оздоровительные ус-

луги, массовый спорт, спорт высших достижений и пр.).

2. Разработка комплекса плановых показателей по развитию конкретных направлений физической культуры и спорта, в том числе интегрированных показателей физического здоровья.

3. Внедрение системы экономического обоснования бюджета отрасли, включая проведение предварительных публичных слушаний, выработку консолидированного решения, защиту проекта в законодательном собрании края.

4. Укрепление исполнительной дисциплины.

5. Разработка принципов и показателей деятельности организаций в сфере оказания услуг по физической культуре и спорту, дающих право на получение госзаказа (или социального заказа).

6. С целью развития массового спорта создание любительских (местных) спортивных

клубов в учебных заведениях, по месту жительства.

7. Изменение методов управления спортом высших достижений, в том числе создание краевых клубов по отдельным видам спорта с привлечением внебюджетных средств.

8. Расширение и активная популяризация спортивно-массовых мероприятий, пропаганда массовых марафонов и т. д.

Реализация этих и ряда других мероприятий позволит, на наш взгляд, улучшить механизм управления отраслью физической культуры и спорта в регионах, обеспечивая целевую функцию данной отрасли - повышение физического здоровья населения, совершенствование человеческого капитала, и будет способствовать социально-экономическому развитию страны в целом.

список литературы

1. Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года (Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1101-р от 7 августа 2009 г.).

2. Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы» (Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации № 7 от 11.01.2006 г.).

3. План мероприятий по реализации в 20092015 годах Стратегии развития физической культуры и спорта на период до 2020 года (Утв. Приказом Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации № 905 от 14 октября 2009 г.).

4. Алексеевский В.С. Социокультурная концепция общей теории менеджмента // Менеджмент в России и за рубежом. 2004. № 2.

5. Антонова О.И. Региональная дифференциация смертности от внешних причин // Вопросы статистики. 2007. № 10. С. 17-21.

6. Иванов В.Н. Управленческая парадигма XXI века // Специалист. 2003. № 4.

7. Молл Е. Российский менталитет и управление // Вопросы экономики. 2000. № 8.

8. Прохоров А.П. Перспективы развития российской модели управления // Менеджмент в России и за рубежом. 2003. № 2.

9. Саханова А.Н. Новая парадигма государственного управления «GOOD GOVERNANCE»: пример Японии как перспектива для стран СНГ // Менеджмент в России и за рубежом. 2004. № 1.

10. Стародубов В.И., Иванова А.Е. Анализ изменений и прогноз смертности населения в связи с мерами демографической политики // Социальные аспекты здоровья населения. 2008. № 3.

11. Токарев В. Гипотеза о новой парадигме управления // Проблемы теории и практики. 2001. № 3.

12. URL: http://www.permkrai.ru/development_stra-tegy/zadachi/chel_pot/stab/smer/