Вопросы организации органов публичной власти России в решениях Конституционного суда РФ

УДК 342.565.2 (470+571):34.028.6

Е. В. Комбарова

Вопросы организации органов публичной власти России в решениях Конституционного суда РФ

В статье анализируются правовые позиции Конституционного суда РФ по вопросам организации и деятельности органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, указывается на нарушение принципа единства системы государственной власти в законодательстве субъектов Федерации.

The article analyses the legal position of the Constitutional court of Russian Federation. It focusses on questions of organization and activity of the government bodies of the RF, the regional governments and the local self-governments. The author points out the violation of the principle of unity in the federal subjects of Russian Federation.

Ключевые слова: Конституционный суд РФ, разделение властей, органы государственной власти, организация, функционирование.

Key words: Constitutional court of Russian Federation, principle of the separation of powers, public authorities, organization, functioning.

В 2013 г. в России отмечалось 20-летие со дня принятия Конституции Российской Федерации, имеющей принципиальнейшее значение для формирования новой российской государственности, акта, который сам по себе является сложным, акта, который стал неким компромиссом на стадии его формирования, но тем не менее акта, который позволил сохранить российскую государственность, акта, к которому все мы относимся исключительно бережно. Бережное отношение к Основному закону России было продемонстрировано в рамках последних событий, когда проектами законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации вносились поправки в статьи, регулирующие сроки полномочий института президентства в Российской Федерации и Государственной Думы, а также предусматривающие расширение контрольных полномочий парламента в

© Комбарова Е. В., 2014

отношении Правительства Российской Федерации, объединение Верховного и Высшего арбитражного судов.

Сегодня можно утверждать, что Конституция России обладает основными признаками устойчивой системы: при всей надежности базовых элементов, закрепивших основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, допускается вариабельность организации основных элементов государственной власти и структуры федеративного устройства в рамках жестких правовых норм, установленных самим Основным законом.

Проблема власти - наиболее острая для любого современного государства, так как затрагивает фундаментальные основы жизнедеятельности общества. Поэтому неслучайно вопросы публичной власти в практике Конституционного суда РФ занимают одно из центральных мест. Это связано с тем, что органы конституционной юстиции играют важнейшую роль в процессе демократизации политической системы, коренной реорганизации форм и методов деятельности правовых институтов, связанных с защитой прав и законных интересов граждан, в организации и функционировании органов публичной власти Российской Федерации. На встрече с заведующими кафедрами конституционно-правовых дисциплин Президент России В.В. Путин отметил, что «за счёт работы Конституционного Суда, который в ходе своей практической работы даёт толкование отдельным положениям Конституции, придаёт ей так называемую живинку, связь с жизнью, приспосабливает её к конкретным правоотношениям»1.' За последние годы Конституционный суд РФ провел значительную работу по укреплению конституционных основ деятельности органов публичной власти России, выработал ряд правовых позиций, касающихся организации и деятельности органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Только с 2009 по 2011 г. в Конституционный суд РФ поступило 692 обращения, касающихся вопросов организации публичной власти2..

1 Встреча с завкафедрами конституционно-правовых дисциплин. Моск. обл., Ново-Огарёво. 7 нояб. 2013 г. // Официальный сайт Президента РФ [Сайт]. URL: Ы1р://президент.рф/новости/19579

2 Информация Конституционного суда Российской Федерации «О конституционно-правовых аспектах совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан»

57

Анализ правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации по вопросам организации и деятельности органов публичной власти России показывает, что выводы, содержащиеся в них, можно считать вкладом данного судебного органа в теорию конституционного права. Основной закон России гарантирует осуществление публичной власти в различных формах исходя из признания особенностей ее организации и осуществления на каждом из территориальных уровней, в том числе с учетом специфических характеристик конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований.

Конституционным судом РФ сформулировано большое множество методологических основ организации и деятельности органов публичной власти в России, включающих в себя и правовые принципы, такие как публичная власть может быть государственной или муниципальной; органы публичной власти свободны в своих действиях в пределах их полномочий, установленных федеральным законом; облегченная процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления недопустима; органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования (муници-пально-правовая ответственность), государством (конституционно-правовая ответственность), физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами и др.

Согласно правовым позициям Конституционного суда РФ3 принцип разделения властей предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти (и одновременно их взаимодействие), взаимный баланс ветвей власти, исключает возможности какой-либо из них подчинить себе другие ветви. Каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по ограничению или прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, гарантируемых на основе законодательных решений.

3 См.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного суда РФ от 18 янв. 1996 г. № 2-П // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409; По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми»: постановление Конституционного суда РФ от 29 мая 1998 г. № 16-П // СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2626.

58

Наиболее важным является постановление Конституционного суда Российской Федерации от 24 января 1997 г.4, где был сформулирован вывод о том, что принцип единства органов государственной власти не допускает непосредственного вмешательства вышестоящего органа власти в компетенцию нижестоящего, но позволяет вышестоящему устанавливать правила, обязательные для нижестоящих органов государственной власти. При этом указанное единство обеспечивается единством правового пространства Российской Федерации с элементами самостоятельности субъектов Федерации, выражающимся в принятии ими собственных нормативных правовых актов.

Однако стоит отметить некоторые положения, которые нарушают целостную систему и создают спорную правовую ситуацию. Так, принцип единства системы органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов нарушался при приведении к должности высшего должностного лица субъекта РФ5.' Как известно, сначала было отдано предпочтение прямым выборам населением данного руководителя перед его избранием законодательным органом власти субъекта РФ. Далее на смену прямым выборам пришла процедура фактического назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (наделение полномочиями) по представлению Президента Российской Федерации решением законодательного органа субъекта РФ. Непростым оказалось положение Конституционного суда РФ, который в постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П6 признал порядок избрания главы администрации Законодательным собранием Алтайского края не соответствующим Конституции РФ, однако в постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П7 нашел легитимным новый порядок приведения к должности главы субъекта РФ, а этот порядок по инициативе опять же Президента Российской Федерации уступил место вновь прямому избранию населением8. Особенностью стала поддержка выдвижения кандидатов как от политической партии, так и в порядке самовыдвижения депутатами представительных органов и (или) главами муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Участие органов местного самоуправления, учет их мнения в рамках процедуры замещения должности высшего должностного

4 См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

5 См.: Кириенко Г.С. Некоторые проблемы реализации принципов российского федерализма: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 45-47.

6 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

7 Там же. 2006. № 3. Ст. 336.

8 Там же. 2012. № 19. Ст. 2274.

лица субъекта Федерации подтверждает единство публичной власти в Российской Федерации и взаимодействие с органами местного самоуправления органов государственной власти субъекта РФ, на которые возложена ответственность за обеспечение социального, экономического и иного развития территории субъекта Российской Федерации, а значит, и каждого входящего в его состав муниципального образования. В постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. № 32-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»9 заявителями оспаривались законоположения, которыми регистрация кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ, выдвинутого политической партией или в порядке самовыдвижения, ставится в зависимость от получения поддержки установленного законом числа выборных лиц местного самоуправления в данном субъекте Федерации, а также законоположение, предоставляющее Президенту РФ право проводить в определенном им порядке по своей инициативе консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на указанную должность, и кандидатами, выдвинутыми на эту должность в порядке самовыдвижения. Однако Конституционный суд признал в своем решении оспоренные законоположения не противоречащими Конституции, указав, что установление федеральным законодателем организационно-правовых предпосылок персонифицированного взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления находящихся на его территории муниципальных образований еще в процессе замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ направлено на достижение их согласованного функционирования, а также на обеспечение основанного на разграничении предметов ведения и полномочий и на признании самостоятельности местного самоуправления единства функциональных основ организации публичной власти в субъекте Российской Федерации.

В апреле 2013 г. были внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-

9 СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 8062.

полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»10 с указанием на то, что субъекты РФ могут заменить прямые выборы процедурой избрания главы региона депутатами законодательного органа власти субъекта РФ из числа кандидатур, внесенных Президентом РФ по представлению политических партий. Данные изменения призваны учесть региональное многообразие Российской Федерации и направлены на обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов Федерации и сохранение межнационального мира и согласия. Данное решение оправданно, но только в тех республиках, где прямое голосование может привести к разжиганию межэтнической розни, межнациональным конфликтам, межконфессиональным противоречиям и поставит под угрозу государственную безопасность. Так, в Дагестане, Ингушетии уже внесены поправки в Конституцию республик об избрании главы региона парламентом. Но стоит отметить, что при введении диспозиции в вопросе формирования высшего должностного лица субъекта Российской Федерации ставится под сомнение действенность принципа единства системы государственной власти. Как отметил Президент РФ, выступая на Совете законодателей, «Россия большая, и правила игры должны быть едины для всех 83 регионов»11.

Мы на деле убедились, что Конституция Российской Федерации, при бережном к ней отношении, действительно является гарантией стабильности российской государственности. Не надо говорить, сколь велика роль суда и правосудия в формировании доверия со стороны общества к власти. В последние десятилетия во всем мире место судебной власти в современном обществе значительно меняется, выходя за рамки традиционного восприятия ее как одной из ветвей государственной власти, основной функцией которой является урегулирование конфликтов между частными лицами (своего рода публичная услуга, оказываемая государством). Судебная власть в современных условиях становится гарантом реализации общественного договора, гарантией макросоциального спокойствия, конституционной стабильности.

Неизменность конституционных приоритетов, таких как стабильность основ конституционного строя, гарантий соблюдения прав и свобод личности, равенства всех перед законом, справедливого правосудия, исполнения законов служат основой доверия граждан к институту государственной власти.

10 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1638.

11 Заседание Совета законодателей. Москва. Кремль. 13 дек. 2012 г. // Официальный сайт Президента РФ [Сайт]. URL: 1йр://президент.рф/новости/17125

61

Список литературы

1. Встреча с завкафедрами конституционно-правовых дисциплин. Моск. обл., Ново-Огарёво. 7 нояб. 2013 г. // Офиц. сайт Президента РФ [Сайт]. URL: Й1р://президеш\рф/новости/19579

2. Заседание Совета законодателей. Москва. Кремль. 13 декабря 2012 г. // Офиц. сайт Президента РФ [Сайт]. URL: Ы1р://президент.рф /новости/17125 (дата обр.: янв. 2014 г.).

3. Кириенко Г.С. Некоторые проблемы реализации принципов российского федерализма: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. - 2012. -№ 8. - С. 45-47.

4. О конституционно-правовых аспектах совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан»

5. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: постановление Конституционного суда РФ от 24 янв. 1997 г. № 1-П // СЗ РФ. - 1997. - № 5. - Ст. 708.

6. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: постановление Конституционного суда РФ от 21.12.2005 № 13-П // СЗ РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 336.

7. По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного суда РФ от 24.12.2012 № 32-П // СЗ РФ. - 2012. - № 53 (ч. 2). - Ст. 8062.

8. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного суда РФ от 18 янв. 1996 г. № 2-П // СЗ РФ. - 1996. - № 4. - Ст. 409.

9. По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми»: постановление Конституционного суда РФ от 29 мая 1998 г. № 16-П // СЗ РФ. - 1998. - № 23. - Ст. 2626.