Характерные черты германского федерализма

Государственно-правовая политическая жизнь в условиях глобализации УДК 342.3

А. Ю. Саломатин

доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии Пензенский государственный университет, г. Пенза, Россия

Ж. А. Савченко магистрант

Пензенский государственный университет, г. Пенза, Россия ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ ГЕРМАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Аннотация. В статье рассматриваются особенности федеративного устройства Германии. Прослеживается динамика взаимоотношений между Федерацией и землями. В рамках кооперативного федерализма рассматривается система вертикального и горизонтального финансового выравнивания. Так, в частности, горизонтальное перераспределение средств между финансово сильными и финансово слабыми землями вызывает множество нареканий со стороны земель-доноров. В результате финансового выравнивание многие земли могут оказаться ниже среднего уровня. Особняком среди земель выделяется Бавария. Из всех земель она одна имеет сенат и правительство. Федеративная система Германии очень сложна по своей структуре и в связи с этим неизбежно ее последующее реформирование. В настоящее время многие политики выступают за объединение и тем самым сокращение числа земель.

Ключевые слова: федерализм; кооперативный федерализм; горизонтальное выравнивание; вертикальное выравнивание; бундесрат; исключительная компетенция; конкурирующая компетенция.

A. Yu. Salomatin

Doctor of Law, Doctor of History, professor Head of department of State and Legal disciplines Penza State University, Penza, Russia Z. A. Savchenko Master student Penza State University, Penza, Russia

GERMAN FEDERALISM AND ITS FEATURES

Abstract. The article discusses the features of the German federalism. Traced the dynamics of the relationship between the Federation and the Lander. Within the framework of cooperative federalism reveals the features of vertical and horizontal financial equalization. In particular, horizontal transfers between financially strong and financially weak land causes many complaints from the land donor. As a result, many of the financial equalization of the land may be below average. Alone among the lands is allocated Bavaria. It is alone has the Senate and the government. The federal system in Germany is very complex in its structure and in this regard, it is inevitable subsequent reform. Currently, many politicians in favor of the union, and thereby reducing the number of land.

Key words: Federalism; Cooperative federalism; The horizontal alignment; Vertical alignment; Bundesrat; The exclusive competence; rival competence.

Федеративное устройство Германии является историческим наследием. Еще на протяжении веков Германия была поделена на множество государств и впоследствии их объединения в 1871 году все время оставалась федерацией, исключая 12 лет нацистского режима и четырех десятков лет раздельного существования Германской Демократической Республики (ГДР) и Федеративной республики Германия (ФРГ).

Как писал известный германский юрист Р. Бернхардт: «Объединение Германии в 1990 г. не только не ослабило принципы федеративного государственного устройства, закрепленные в Основном законе, но скорее усилило их. На месте бывшей ГДР возникли пять новых федеральных земель, которые на равноправной основе объединены Основным законом с прежними одиннадцатью землями Германии и в то же время наделены собственными правами» [1].

Современная Федеративная Республика Германия (ФРГ) - конституционная федерация, учрежденная на основе Конституции 1949 года, именуемая Основным законом.

В состав ФРГ входит 16 земель, в том числе три города - Берлин, Гамбург и Бремен (таблица №1) [3].

Таблица №1

Федеральные земли Германии

Земля Столица Площадь (км2) Численность населения

Baden-Württemberg (Баден Вюртемберг) Stuttgart (Штутугарт) 35,752 10,569,100

Bavaria (Бавария) Munich (Мюнхен) 70,549 12,519,600

Berlin (Берлин) 892 3,375,200

Brandenburg (Бранденбург) Potsdam (Потсдам) 29,477 2,449,500

Bremen (Бремен) 404 654,800

Hamburg (Гамбург) 755 1,734,300

Земля Столица Площадь (км2) Численность населения

Hesse (Гессен) Wiesbaden (Висбаден) 21,115 6,016,500

MecklenburgVorpommern (Мекленбург-Передняя Померания) Schwerin (Шверин) 23,174 1,600,300

Lower Saxony (Нижняя Саксония) Hanover (Ганновер) 47,618 7,779,000

North Rhine-Westphalia (Северный Рейн-Вестфалия) Düsseldorf (Дюссельдорф) 34,043 17,554,300

Rhineland-Palatinate (Рейнланд-Пфальц) Mainz (Майн) 19,847 3,990,300

Saarland (Саар) Saarbrücken (Саарбрюкен) 2,569 994,300

Saxony (Саксония) Dresden (Дрезден) 18,416 4,050,200

Saxony-Anhalt (Саксония Ангальт) Magdeburg (Магдебург) 20,445 2,259,400

Schleswig-Holstein (Шлезвиг-Гольштейн) Kiel (Киль) 15,763 2,806,500

Thuringia (Тюрингия) Erfurt (Эрфурт) 16,172 2,170,500

Все субъекты Федерации имеют свои законодательные органы -ландтаги (сенаты), которые избираются гражданами в разных землях на 4 года или 5 лет. Обычно они однопалатные, за исключением Баварии, которая имеет две палаты. Ландтаги формируют правительства земли на основе тех же принципов, что и федерация. Положение премьер-министра земли аналогично положению федерального канцлера. Все федеральные земли имеют «земельные представительства в столице Федерации», которые возглавляют «уполномоченные» соответствующей земли. Перед земельными представительствами стоит задача соблюдать и защищать интересы земли в Бундесрате, Бундестаге, Федеральном правительстве, а также осуществлять общее представительство в столице Федерации.

Бундесрат представляет собой государственный законодательный орган, который состоит из членов земельных правительств. Земли имеют в

Бундесрате от 3 до 6 голосов в зависимости от численности их населения. Количество голосов означает, в первую очередь, какое количество делегатов может отправить земельное правительство в бундесрат.

В законодательной сфере различают исключительную и конкурирующую компетенции федерации и земель.

К исключительной компетенции относятся следующие вопросы: внешние сношения, а также оборона, включая защиту гражданского населения; гражданство Федерации; свобода передвижения, паспортное дело, эмиграция и иммиграция, выдача лиц другим государствам; валюта, денежное обращение, чеканка монет, эталоны мер и весов, исчисление времени; единство таможенной и торговой территории, договоры о торговле и судоходстве, свобода товарооборота, товарооборот и расчеты с заграницей, включая таможенную и пограничную охрану; взаимодействие Федерации и земель по вопросам: а) деятельности уголовной полиции, б) защиты основ свободного демократического строя, существования и безопасности Федерации или земель (охрана Конституции) и в) предотвращения на территории Федерации попыток путем применения силы или направленных на такое применение подготовительных действий поставить под угрозу внешние интересы Федеративной Республики Германия и т.д.

Конкурирующая законодательная компетенция охватывает следующие сферы: гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат и юридическая консультация; акты гражданского состояния; право союзов и собраний; хозяйственное право; трудовое право и т.д.

Таким образом, можно сказать, что в законодательной сфере федерация имеет явное преимущество по сравнению с землями, в то время как исполнение федеральных законов является собственным делом земель.

Германию можно охарактеризовать как «кооперативную федерацию», так как существует конституционно оформленное сотрудничество Федерации и земель, а также земель между собой. Норма Основного закона ФРГ гласит: «Все власти Федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную помощь» (абз.1 ст.35) [5].

Кооперативный федерализм реализуется в форме горизонтального сотрудничества (между землями) и в форме вертикального сотрудничества (между Федерацией и землями).

Так как земли Германии совершенно не однородны по площади и численности населения, то следовательно, и финансовое состояние земель различно.

Для уравновешивания финансового состояния существует принцип Финансового выравнивания.

Суть принципа заключается в перераспределении средств из федерального бюджета между финансово сильными и финансово слабыми землями (таблица № 2).

В Германии различают горизонтальное финансовое выравнивание (между землями) и вертикальное финансовое выравнивание (между Федерацией и землями). В случае необходимости могут использоваться оба способа.

Финансовое выравнивание в пользу финансово слабых земель должно приблизить их к среднему уровню. Финансово сильные же земли с более высокого уровня спускаются к среднему уровню [9].

Но, тем не менее, горизонтальное выравнивание не всегда должно приводить к достижению финансово слабыми землями среднего уровня.

В этом случае в процесс вступает вертикальное финансовое выравнивание между Федерацией и финансово слабыми землями. Из собственных средств Федерация может предоставлять слабым землям дополнительные отчисления. Кроме того, она может осуществлять дополнительные отчисления для удовлетворения особых нужд [4].

Принцип Финансового выравнивания неоднократно являлся предметом споров земель, решавшихся в Федеральном конституционном суде ФРГ.

Так, например, в 1998 году земля Гессен до «выравнивания» была самой сильной, на 18% превышая средний уровень, а после перераспределения сравнялась с землей Бремен, которая находилась на предпоследнем 15-м месте, отставая от среднего уровня на 28%. Это, конечно не могло устраивать сильные федеративные земли.

Баден-Вюртемберг, Бавария и Гессен обратились в Федеральный конституционный суд с запросами о конституционности отдельных норм закона о финансовом выравнивании. И в ноябре 1999 года суд фактически признал их правоту [8].

Таблица № 2

Выравнивание финансового положения федеральных земель в 1995-2013 гг.(в млн. евро) [9]

Земли, обязанные сделать отчисления

Страна/год 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Северный Рейн- Вестфалия 1.763 1.141 278 1.628 50 213 490 132

Бавария 1.295 1.884 2.277 2.047 1.859 2.315 2.234 2.093

Баден Вюр-темберг 1.433 1.957 2.115 1.663 2.169 2.170 2.235 2.057

Гессен 1.101 2.734 2.629 1.910 1.876 1.529 1.606 2.418

Гамбург 60 556 268 197 656 578 383 623

Шлезвиг-Гольштейн 72 - - - - - - -

Страна/год 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Северный Рейн- Вестфалия 38 - 59 - - - -

Бавария 2.311 2.923 3.354 3.511 3.621 3.797 4.320

Баден Вюр-темберг 2.316 2.499 1.488 1.709 1.813 2.765 2.429

Гессен 2.885 2.470 1.902 1.752 1.799 1.304 1.711

Гамбург 368 371 45 66 92 25 -

Шлезвиг-Гольштейн - - - - - - -

о §

1Л ч о

V.

з

N С

а

-С

о

со

5=

и &

&

е •

о

со §

<и

I"

0

1

о :с

§

I

&

>3

3 I У

ж

0

1 >3

3 I I

0 а

1

<и

Земли, получающие отчисления

Страна/год 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Нижняя Саксония 231 568 952 487 392 446 363 240

Северный Рейн- Вестфалия - - - - - - - -

Рейнланд-Пфальц 117 392 229 419 259 190 294 346

Шлезвиг-Гольштейн - 185 60 112 16 102 146 124

Саар 92 167 146 139 107 116 113 115

Гамбург - - - - - - - -

Бремен 287 442 402 407 346 331 366 417

Берлин 2.159 2.812 2.653 2.677 2.639 2.703 2.456 2.709

Саксония 907 1.182 1.031 1.047 936 930 1.020 1.078

Саксония-Анхальт 574 711 591 607 520 532 587 590

Тюрингия 521 670 573 571 500 517 581 617

Бранденбург 442 644 498 541 502 534 588 611

Мекленбург Передняя По- 394 500 434 439 393 403 433 475

мерания

Всего ±5.724 ±8.273 ±7.568 ±7.445 ±6.610 ±6.805 ±6.948 ±7.322

Страна/год 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Нижняя Саксония 318 317 110 259 209 178 106

Северный Рейн-Вестфалия - 54 - 354 239 435 693

Рейнланд- Пфальц 343 374 293 267 246 256 243

Шлезвиг-Гольштейн 136 177 169 101 119 134 169

Саар 125 116 93 89 120 94 138

Гамбург - - - - - - 87

Бремен 471 505 433 445 518 521 589

Берлин 2.900 3.140 2.877 2.900 2.999 3.224 3.338

Саксония 1.165 1.158 910 854 923 961 1.002

Саксония-Анхальт 627 627 514 497 544 550 563

Тюрингия 644 637 497 472 531 542 547

Бранденбург 675 621 501 401 443 543 521

Мекленбург Передняя Померания 513 538 450 399 433 453 464

Всего ±7.917 ±8.263 ±6.848 ±7.039 ±7.324 ±7.891 ±8.459

Говоря о землях Германии, можно отметить, что особое положение занимает республика Бавария. Крупнейшая по территории и вторая по численности населения земля ФРГ, Бавария является образцом федерализма и региональной самостоятельности.

Первый абзац первой статьи баварской конституции 1946 года гласит: «Бавария — вольная земля», она вошла в состав ФРГ на правах «автономной республики» (дословно «свободного государства»). Основной закон Федеративной Республики Германия из-за недостаточно выраженного федерализма баварским ландтагом был первоначально отклонен. При этом было принято решение о присоединении, если большинство западногерманских земель Основной закон примут. С 1949 года Вольная Земля Бавария входит в состав Федеративной Республики Германия.

Из всех 16 земель бундесланда только Бавария имеет, кроме однопалатного парламента, еще сенат и правительство, отвечающее за вопросы местной компетенции - законы о труде, судопроизводство, бизнес и торговлю, дорожный транспорт, здравоохранение, окружающую среду, а также региональную культуру, образование, телекоммуникации, полицию. Федеральному правительству остается внешняя политика, воздушный транспорт, вопросы обороны, борьба с международной преступностью и защита конституции.

Бавария верит, что расширение прав отдельных федеральных земель - это важно и нужно. В рамках федерации необходимо развивать конкуренцию между землями за лучшие решения, которые вывели бы Германию на передовые позиции в современном глобальном мире, проводить перераспределение федерального бюджета в пользу той или иной земли на более справедливых условиях. Это повысит ответственность и пойдет на пользу каждой отдельно взятой земле. Разумеется, как и прежде, остается неизменным принцип солидарности всех федеральных земель. Проверенный рецепт баварской «вольности» в рамках единой Германии, который она готова предложить Евросоюзу, в том, что широкие права федеративных земель или отдельных стран Европы не посягают на компетенции центра и на всей общей территории существует единство законов и прав граждан [6].

Из-за своей сложности федеративная система Германии не раз подвергалась реформированию.

17 октября 2003 г. в ФРГ была образована совместная Комиссия Бундестага и Бундесрата по модернизации федеративного устройства.

Сопредседателями данной комиссии стали тогдашний секретарь СДПГ Ф. Мюнтеферин и премьер-министр Баварии, член партии ХСС Э. Штойбер.

18 ноября 2005 года был подписан коалиционный договор ХСС и СДПГ. В договоре были оговорены предложения партий по разграничению полномочий и ответственности между землями и центром. 7 июля 2006 года реформа вступила в силу.

15 декабря 2006 года был запущен новый этап реформы федерализма. Основные нерешенные на первом этапе вопросы: уменьшение долгов земель, а так же неравномерность финансовых взаимоотношений между федерацией и землями и между самими землями.

Дело в том, что «горизонтальное выравнивание», в рамках кооперативного федерализма вызывает много нареканий. Прежде всего, со сторо-

ны либералов (СвДП, О. Ламбсдорф), которые выступают за снижение «благотворительной» роли государства [2].

С данными предложениями согласны и другие политики. Например, премьер-министр Баварии- Штойбер (ХСС) требует усиления регионализации, а премьер-министр Баден-Вюртемберга- Тойфель (ХДС) - выступает за то, чтобы сократить число земель и увеличить законодательные сроки. Депутат ландтага Саксонии-Анхальта Бернвард Ротесобирает поддерживает объединение трех федеральных земель - Саксонии-Анхальта, Саксонии и Тюрингии - в один субъект федерации.

Сами же жители Германии, судя по всему, невысокого мнения о федерализме своей страны. Исследование фонда имени Бертельсмана (Bertelsmann-Stiftung), проведенное по случаю 60-й годовщины образования ФРГ, показало, что четверть всех немцев считают существование федеральных земель вовсе излишним. 57 % опрошенных приветствовали бы слияние их субъекта федерации с соседним.

Таким образом, поиски более эффективной модели федерализма осложняются в Германии такими факторами как [2]: обострение противоречий между финансово бедными и финансово богатыми землями, наличием конкурирующих проектов крупных политических партий и потребностями европейского федерализма.

Список использованной литературы

1. Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного устройства в ФРГ / Р. Бернхардт //Современный немецкий конституционализм. — М. : Изд-во ИГиП РАН. — 1994. — С. 43-51.

2. Бовкун Е. Германия в поисках другого федерализма / Е.Бовкун // Российская Федерация сегодня. — 2004. — № 4 — С. 23-25.

3. Витковский О.В. Федерализм против централизма. Некоторые политико-географические аспекты и проблемы воссоединенной Германии / О.В. Витковский // Вопросы экономической географии зарубежных стран. — М. — 1992. — С. 91-92.

4. Геймбух Н.Г. Эволюция финансовых взаимоотношений Федерации и земель в современной Германии / Н.Г. Геймбух //Вестник Томского государственного университета. — 2011. — № 2. — С.42-45.

5. Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / сост. проф. В.В. Маклаков. — М. : БЕК, 2006. — 584 с.

6. Конституции зарубежных стран: сборник /сост. Дубровин В.Н. — М. : Юрлитинформ, 2008, — 447 с.

7. Павлов И. Германский федерализм: опыт реформирования / И. Павлов //МЭ и МО. — 2007. — №10. — С.57-61.

8. Рудый К.В. Финансовые, денежные и кредитные системы зарубежных стран / К.В. Рудый. — М. : Новое знание, 2004. — 396 с.

9. Черник А. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант / А. Черник // Финансы. — 2002. — №4. — С. 20-21.

Referenses

1. Bernkhardt R. The constitutional justice and the principles of a federal state system in Germany. Sovremennyi nemetskii konstitutsionalizm = Modern German constitutionalism, 1994, pp. 43-51 (in Russian).

2. Bovkun E. Germany in search of other federalism. Rossiiskaia Feder-atsiia segodnia = The Russian Federation today, 2004, no. 4, pp. 23-25 (in Russian).

3. Vitkovskii O.V. Federalism against centralism. Some political and geographical aspects and problems of the reunited Germany. Voprosy ekonomich-eskoi geografii zarubezhnykh stran = Questions of economic geography of foreign countries, 1992, pp. 91-92 (in Russian).

4. Geimbukh N.G. Evolution of financial relationship of Federation and lands in modern Germany Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta = Tomsk State University Journal of Law, 2011, no. 2, pp.42-45 (in Russian).

5. Maklakov V.V. (ed.) Konstitutsii zarubezhnykh gosudarstv: Ucheb.posobie [Constitutions of the foreign states: Manual]. Moscow, BEK Publ., 2006, 584 p.

6. Dubrovin V.N (ed.) Konstitutsii zarubezhnykh stran: sbornik [Constitutions of foreign countries: collection]. Moscow, Iurlitinform Publ., 2008, 447 p.

7. Pavlov N. German federalism: experience of reforming. Mirovaia ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniia = World Economy and International Relations, 2007, no. 10, pp.57-61 (in Russian).

8. Rudyi K.V. Finansovye, denezhnye i kreditnye sistemy zarubezhnykh stran [Financial, monetary and credit systems of foreign countries]. Moscow, Novoe znanie Publ., 2004, 396 p.

9. Chernik A. The interbudgetary relations in system of federalism: German option. Finansy = Finance, 2002, no. 4, pp. 20-21 (in Russian).

Информация об авторах

Саломатин Алексей Юрьевич — доктор юридических наук, доктор исторических наук, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Россия, e-mail: valeriya_zinovev@mail.ru.

Савченко Жанна Александровна — магистрант, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Россия, e-mail: valeriya_zinovev@mail.ru.

Authors

Salomatin Aleksey Yurievich — Doctor of Law, Doctor of History, Head of the Department State and Law Theory and Political Sciences, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, Russia, e-mail: valeri-ya_zinovev@mail.ru.

Savchenko Zhanna Aleksandrovna — Master student, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, Russia, e-mail: valeri-ya_zinovev@mail.ru.