Местные бюджеты как основа финансового обеспечения местного самоуправления

6(33) - 2006

Финансы региона

МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ КАК ОСНОВА ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Т.В. КОНОВАЛОВА,

кандидат экономических наук, профессор, заведующая кафедрой «Финансы и кредит» Н.Н. КОВРИГИНА Мичуринский государственный аграрный университет

Согласно Конституции РФ и Бюджетному кодексу РФ бюджетная система в России, как и во всех федеративных государствах, состоит из трех уровней: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Однако за годы реформ как в административно-территориальном устройстве, так и в бюджетной системе Российской Федерации произошли существенные, не всегда друг с другом согласованные изменения (особенно в сфере органов местного самоуправления, из которых выделились муниципалитеты). На местном уровне существует большое разнообразие в организации местных бюджетов. Для муниципальных образований создаются денежные фонды в виде смет или бюджетов (денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того населенного пункта, который имеет статус муниципалитета).

Практика показывает, что успешное решение вопросов местного значения напрямую зависит от ряда факторов. Среди них в числе важнейших можно выделить природно-ресурсные и экономические (имущественный, финансовый) факторы.

Следует отметить, что в сфере местного самоуправления России заметны процессы постепенного сужения потенциала земельного и имущественного факторов. негативно влияют на процесс становления и существенно ограничивают перспективы развития местного самоуправления такие обстоятельства, как принятие нового федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о расширении сферы частной собственности на землю при одновременном сужении компетенционных возможностей муниципальных органов в земельной сфере; преобладание в общем

объеме муниципальной собственности в основном финансово затратных объектов, не рассчитанных на получение прибыли учреждений и организаций социально-культурного назначения; непродуманная и поспешная приватизация тех объектов муниципальной собственности, которые еще могли бы послужить интересам населения, укреплению экономических возможностей муниципальных образований и др.

В связи с этим существенно возрастает роль финансовых ресурсов — важнейшей основы местного самоуправления.

Местные финансы для муниципального образования являются основой, с помощью которой органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. наличие достаточной доходной части бюджета для конкретного муниципального образования — это залог его успешного развития. Практика показывает, что в настоящее время мес-

100 и-

80--==—

60--|——

40--- - - —

2001 2002 2003 2004

налоговые доходы

неналоговые доходы

безвозмездные перечисления

Анализ состояния доходной базы местных бюджетов Тамбовской области за 2001—2004 гг.

Таблица 1

Структура и динамика налоговых доходов местных бюджетов Тамбовской области в 2001-2004 гг.

Наименование налога 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. Темп роста 2004 г., в % к 2001 г.

Сумма, млн руб. Уд. вес, % Сумма, млн руб Уд. вес, % Сумма, млн руб Уд. вес, % Сумма, млн руб Уд. вес, %

Налог на прибыль (доход) организаций 144,3 15,61 93,1 10,78 57,9 6,2 99,0 9,68 68,61

Налог на доходы физических лиц 215,8 23,35 193,4 22,39 249,1 26,68 311,6 30,45 144,39

Налог на игорный бизнес 1,3 0,14 2,6 0,3 5,1 0,55 31,6 3,09 2431

Акцизы 9Д 0,98 10,7 1,24 8,8 0,94 7,4 0,72 81,32

Лицензионные или регистрационные сборы 1,7 0,18 1,2 0,14 0,8 0,08 3,3 0,32 194,12

Налог с продаж 112,0 12,12 148,1 17,15 144,5 15,48 21,2 2,07 18,93

Налоги на совокупный ДОХОД 131,0 14,17 123,2 14,26 99,3 10,63 155,5 15,2 118,7

Налог на имущество физических лиц 14,6 1,58 24,0 2,78 23,5 2,52 30,7 3,0 210,27

Налог на имущество предприятий (организаций) 130,0 14,07 141,5 16,38 157,5 16,87 183,6 17,94 141,23

Налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения 1,0 0,11 1,6 0,19 2,3 0,25 2,8 0,27 280

Платежи за пользование природными ресурсами, в том числе Земельный налог 59,2 57,0 6,4 6,17 92,0 91,3 10,65 10,57 145,8 144,3 15,61 15,45 145,5 143,5 14,22 14,02 245,78 251,75

Прочие налоги, пошлинные сборы 104,3 11,29 32,3 3,74 39,1 4,19 31,1 3,04 29,82

Всего налоговых доходов 924,3 100 863,7 100 933,7 100 1023,3 100 110,71

тные бюджеты фактически формируются субъектами Федерации: им устанавливаются нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов; доходы сокращаются, исходя из дефицита бюджета субъекта Федерации; жестко закрепляются не только нормативы расходов бюджетных средств, но и направления расходования каждого рубля местного бюджета.

Проведенные нами исследования показывают, что основным источником доходов местных бюджетов Тамбовской области являются безвозмездные перечисления из вышестоящего бюджета см. рисунок.

Так за период с 2001 по 2004 г. доля безвозмездных перечислений увеличилась на 14% и составила в 2004 г. 76,9%. В то время как доля налоговых доходов очень мала (так, они составили в 2004 г.

всего 18% от общей суммы доходов, что меньше по сравнению с 2001 г. в 2 раза). это связано с отменой некоторых местных налогов (налога с продаж с 1 января 2004 г., налога на рекламу, сбора на содержание милиции, и на благоустройство территорий).

За местными бюджетами Бюджетным кодексом РФ закреплены местные налоги и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Рассмотрим состав и структуру налоговых доходов местных бюджетов Тамбовской области.

как видно из табл. 1, наибольший удельный вес в налоговых доходах местных бюджетов Там-

58

региональная экономика: ше"риШи практика

Таблица 2

Состав и структура расходов местных бюджетов Тамбовской области за 2001 -2004 гг.

Годы

Наименование расхода 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Сумма, млн руб. Уд. вес, % Сумма, млн руб. Уд. вес, % Сумма, млн руб. Уд. вес, % Сумма, млн руб. Уд. вес, %

Государственное управление и 264,0 9,92 333,2 8,15 434,6 9,5 554,8 9,48

местное самоуправление

Промышленность, энергетика и 83,7 3,14 96,7 2,37 205,8 4,50 247,4 4,23

строительство

Сельское хозяйство и рыболовство 16,7 0,63 20,6 0,50 33,5 0,73 39,1 0,67

Транспорт, связь и информатика 27,7 1,04 38,2 0,93 38,5 0,84 38,2 0,65

Жилищно-коммунальное хо- 546,0 20,52 577,2 14,12 672,0 14,68 924,4 15,8

зяйство

Предупреждение и ликвидация - - - - 0,4 0,01 - -

последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий

Образование 1 019,6 38,31 1 643,4 40,21 1 795,0 39,22 2 289,7 39,12

Культура и кинематография 94,9 3,57 174,2 4,26 198,0 4,33 259,8 4,44

Средства массовой информации 3,1 0,12 5,1 0,13 8,4 0,18 8,4 0,14

Здравоохранение и физическая 498,4 18,73 728,2 17,82 495,3 10,82 542,7 9,27

культура

Социальная политика 93,0 3,49 424,0 10,40 533,5 11,66 729,4 12,47

Дорожное хозяйство - - - - - - 87,7 1,5

Обслуживание государственного - - 0,8 0,02 2,6 0,06 6,0 0,1

и муниципального долга

Прочие расходы 14,2 0,53 43,4 1,06 158,8 3,47 124,6 2,13

Всего расходов 2 661,3 100 4 086,7 100 4 576,4 100 5 852,4 100

бовской области в 2004 г. занимает налог на доходы физических лиц — 30,45%, налог на имущество организаций — 17,9% и платежи за пользование природными ресурсами — 14,2%. Темп роста поступлений от этих налогов составил более 40% за исследуемый период.

Несмотря на небольшой удельный вес в налоговых доходах за период с 2001 по 2004 г. значительно возросли поступления в местные бюджеты за счет таких налогов, как налог на игорный бизнес, налог на имущество физических лиц, налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, а также лицензионные и регистрационные сборы. Таким образом, отмена налога с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения с 1 января 2005 г. приведет к сокращению собственных доходов местных бюджетов Тамбовской области на 2,8 млн руб.

Вместе с тем в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу, то есть основные социальные функции, такие как образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий и ряд других.

Исследования показывают, что такие основные статьи затрат местного самоуправления, как транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита, составляют на настоящий момент 83,4% всех расходов муниципальных бюджетов (табл. 2). Данные статьи определяют лишь текущее содержание муниципального образования, соответственно средств на развитие муниципалитета практически не выделяется. Расходы, связанные с развитием, так же, как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов — налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недостаточности бюджетных доходов это приводит как к неоправданному сокращению текущих, так и к неполному финансированию капитальных расходов.

При распределении доходов и расходов между региональным и местными бюджетами наблюдается резкое усиление централизации доходов в бюджете субъекта Федерации. Следует отметить, что доля доходов местных бюджетов за последние семь лет значительно уменьшилась и в 2004 г. составила всего 20,2% собственных консолидированных

Таблица 3

Доля областного и местных бюджетов в собственных доходах и расходах Тамбовской области за 1998 — 2004 гг.

Показатели Годы

1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Сумма, млн руб. Уд. вес, % Сумма, млн руб. Уд. вес, % Сумма, млн руб. Уд. вес, % Сумма, млн руб. Уд. вес, % Сумма, млн руб. Уд. вес, % Сумма, млн руб. Уд. вес, % Сумма, млн руб. Уд. вес, %

Доходы областного бюджета 593,9 45,4 762,9 43,7 1 278,2 55,0 1 754,0 63,7 2 784,8 73,4 3 701,6 76,4 5 216,5 79,8

Доходы местного бюджета 713,4 54,6 981,8 56,3 1 044,7 45,0 1 001,3 36,3 1 008,5 26,6 1 143,2 23,6 1 317,4 20,2

Доходы консолидированного бюджета 1 307,3 100 1 744,7 100 2 322,9 100 2 755,3 100 3 793,3 100 4 844,8 100 6 533,9 100

Расходы областного бюджета 693,6 38,7 900,6 36,9 1 326,3 40,3 2 225,9 45,5 3 196,1 43,9 3 940,2 46,3 3 896,2 40,0

Расходы местного бюджета 1 098,5 61,3 1 538,1 63,1 1 961,0 59,7 2 661,3 54,5 4 085,6 56,1 4 576,4 53,7 5 852,4 60,0

Расходы консолидированного бюджета 1 792,1 100 2 438,7 100 3 287,7 100 4 887,2 100 7 281,7 100 8 516,6 100 9 748,6 100

доходов Тамбовской области, а доля областного бюджета соответственно увеличилась с 45,4% в 1998 г. до 79,8% в 2004 г. (табл. 3). Однако, несмотря на это, доля расходов местных бюджетов не снизилась, а в период с 2001 по 2004 г. повысилось на 5,5%.

Это происходило за счет того, что нормативные отчисления от федеральных регулирующих налогов преимущественно оставались в региональном бюджете, а из него в основном регулировалась обеспеченность финансовыми ресурсами местных бюджетов, увеличивая их дотационность.

Таким образом, возросла зависимость местных бюджетов от региональных. Как показывают исследования, безвозмездные перечисления местным бюджетам из бюджета Тамбовской области в их доходах составили в 2001 г. 62%, в 2002 г. — 74,7%, в 2004 г. - 76,9%.

Начиная с 2005 г. в Тамбовской области осуществляется переход на новые принципы формирования межбюджетных отношений с органами местного самоуправления. Так, в 2005 г. районам и городам предусматривается передача налога на доходы физических лиц в среднем по области на уровне 50%, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 90%, единого сельскохозяйственного налога — по

нормативу 60% от суммы контингента, земельного налога — по нормативу 100%.

С целью повышения результативности управления общественными финансами создан Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований с распределением сумм финансовой помощи по районам и городам на формализованной основе. Вместо согласования с муниципалитетами доходов и расходов местных бюджетов в практику внедряется сверка исходных данных, необходимых для расчетов.

Распределение средств этого фонда по муниципальным образованиям будет осуществляться на основе сопоставления налогового потенциала территорий с учетом различий в стоимости предоставления поселению бюджетных услуг по муниципальным образованиям.

Полагаем, что предусмотренные в 2005 г. мероприятия должны улучшить обеспечение достаточными финансовыми ресурсами бюджеты районов, городов и поселков для выполнения расходных полномочий в необходимом объеме, а также создания стимулов для наращивания собственной налоговой базы местных бюджетов и повышения ответственности за реализуемую бюджетную политику.