К вопросу правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

К ВОПРОСУ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М.И. АГАБАЛАЕВ,

докторант Российской таможенной академии, кандидат юридических наук Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

E-mail: rylskiy@t-t.ru

Рецензент: доктор юридических наук, профессор А.М Воронов

Аннотация. Рассмотрены особенности правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности. Аргументированы целесообразность разработки и создания комплексного, непрерывно действующего административно-правового режима обеспечения общественной безопасности.

Ключевые слова: правовой режим, общественная безопасность, административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности.

ON REGULATORY REGIME TO ENSURE PUBLIC SAFETY OF THE RUSSIAN FEDERATION

M.I. AGABALAEV,

the doctoral candidate of the Russian customs academy, candidate of lawsciences

Annotation. Article is devoted consideration of features of legal regulation of a mode of maintenance of public safety. The author gives reason for expediency of working out and creation complex, administratively-legal regime maintenance of public safety.

Keywords: legal regime, public safety, it is administrative-legal regime maintenance of public safety.

Сущность правового режима общественной безопасности представлена многообразием правовых, организационных, технических и иных средств, определяющих содержание данного феномена. Следовательно, особенность правового регулирования режима общественной безопасности заключается в многогранности структурных элементов, раскрывающих его содержание и должна рассматриваться в комплексе, в их неразрывной связи между собой.

Структура правового режима общественной безопасности включает такие элементы, как носитель режима, режимные правовые средства, режимные правила, правовые статусы субъектов режимного регулирования, система организационно-юридических гарантий.

В качестве носителя режима общественной безопасности выступают определенные территории (режим закрытого административно-территориального образования), законодательство (административно-правовой режим), организации (режим особо охраняемых объектов), социальные и природно-тех-ногенные процессы (режимы труда и отдыха, чрезвычайной ситуации), предметы материального мира (режимы имущества, природных ресурсов, документов), административная деятельность (режим секретности, таможенные режимы) и др.

Правовыми средствами режима общественной безопасности выступают нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов, правоприменительные акты, меры поощрения и принуждения, юридические санкции, методы и приемы административной деятельности. При этом цель правового режима общественной безопасности заключается в охране прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечении защищенности жизненно важных (по сути национальных) интересов личности, общества и государства от реальных и потенциальных угроз, посягающих на эти интересы. В связи с этим, в основе его юридического инструментария лежат преимущественно правовые ограничения, запреты, меры пресечения, санкции и т.д. Среди правовых средств режима общественной безопасности отдельно следует выделить правовые принципы, а также положения, определяющие функционально-целевое предназначение данного режима.

Режимные правила представляют собой особое сочетание правовых средств, создающих нормативную модель поведения и регламентирующих порядок пользования субъективными правами, полномочиями, обязанностями, ограничениями. Режимные правила — сердцевина, ядро правового режима общественной безопасности, обеспечивающее соответствие

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

деятельности участников правоотношений объявленным целям и статусу носителя режима.

Правовые статусы субъектов. Субъектами, или участниками правового режима общественной безопасности выступают физические и юридические лица, связанные с носителем режима (проживающие на режимной территории, работающие на режимном объекте) и обязанные соблюдать установленные правила. В качестве специального субъекта выступают органы публичной власти и их должностные лица, обеспечивающие соблюдение установленных правил. Таким образом, правовой статус субъектов, участвующих в выполнении режимных требований, на наш взгляд, также является важнейшим элементом режима общественной безопасности.

Система организационно-юридических гарантий — неотъемлемая составная часть правового режима общественной безопасности, отвечающая за устойчивость режимных правил, их фактическую выполнимость, устранение возможных нарушений. Эту систему составляют административная подсистема, включающая перечень органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по обеспечению и поддержанию данного режима; совокупность юридических санкций за нарушение режимных требований и иные меры защиты и обеспечения общественной безопасности; организационные мероприятия, связанные с установлением данного режима; информационно-технические и др. средства обеспечения правового режима общественной безопасности.

На основании изложенного нами определена теоретическая модель правового режима общественной безопасности, характеризующая исследуемый феномен в статике. Однако в динамике правовой режим обеспечения общественной безопасности представляет собой сложнейший социально-правовой механизм, под которым следует понимать деятельность субъектов безопасности по созданию и поддержанию необходимого уровня защищенности ее объектов посредством осуществления мер нормативно-правового, организационного, управленческого и иного характера, мер, адекватных угрозам жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Обращаясь непосредственно к рассмотрению особенностей правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности, следует отметить значение и роль административного права в исследуемой нами сфере.

Административно-правовое воздействие распространяется на две большие сферы общественных отношений: деятельность органов государственной власти (должностных лиц) по реализации функций государственного управления и деятельность по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Административному праву присущ свой отраслевой режим, в основе которого лежат принципы административно-правового регулирования, методы и способы административно-правового воздействия, правовое положение участников административно-правовых отношений. Административно-правовой режим сопровождает деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими своих должностных обязанностей, регулировании различных социальных объектов и процессов. Это режим, который может быть обозначен как общий режим деятельности государственной администрации1.

В соответствии с Законом РФ «О безопасности»2, обеспечение безопасности — это деятельность, включающая разработку системы правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в данной области, формирование органов обеспечения безопасности и механизма контроля и надзора за их деятельностью, организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности и др.

Таким образом, создание системы норм права, прежде всего права административного, представляет собой создание определенного порядка государственного управления. «Любая более или менее выраженная сфера государственного управления обладает характерными именно для нее порядками управления, которые на языке административного права обычно называют административно-правовыми режимами»3.

Как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, «правовой режим — это система норм права, которая

1 Бахрах Д.Н., РоссинскийБ.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М., 2004. С. 374.

2 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N° 390-Ф3 «О безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 2.

3 Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: моногр. М., 2002. С. 7.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов»4. Его точку зрения развивает С.М. Петров, который под административно-правовыми режимами понимает основанный на нормах административного права особый порядок функционирования субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления5. Также, в целях обеспечения функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение; определения правил реализации прав и обязанностей; установления порядка пользования предметами, представляющими повышенную опасность; создания условий для эффективной деятельности органов исполнительной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочий создаются специальные административно-правовые режимы6.

Положение о том, что каждой отрасли права соответствует свой особый правовой режим, на наш взгляд, является концептуальным, поскольку имеет существенное значение, как в научном, так и практическом аспектах исследуемой проблематики.

Общественная безопасность — социально-правовое явление, под которым понимается совокупность общественных отношений, регулируемых системой юридических норм в целях предотвращения, локализации и ликвидации условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность жизненно важным интересам граждан и обществу. В формировании и реализации административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности доминирующую роль играют нормы административного права, однако здесь также следует отметить значимость организационных, материально-технических, информационных и иных гарантий, выполняющих обеспечивающую функцию и оказывающих существенное влияние на эффективность функционирования административно-правовых режимов.

С помощью административно-правовых норм и актов устанавливаются режимные правила поведения граждан, должностных и юридических лиц, а также их ответственность за нарушение этих правил. Организационные, материально-технические, информационные гарантии способствуют повышению эффективности правоприменительной деятельности

органов исполнительной власти по обеспечению выполнения или соблюдения предусмотренных административно-правовым режимом обязанностей, запретов и ограничений.

Для достижения поставленной цели — обеспечения защищенности охраняемых законом интересов личности, общества и государства посредством административно-правовых режимов, — должны быть обеспечены следующие условия: тщательная нормативная проработка формирования административно-правовых режимов; решение организационных вопросов функционирования административно-правовых режимов; создание материально-технической базы реализации режимов и др. Только при наличии указанных и других условий можно рассчитывать на то, что тот или иной административно-правовой режим может быть успешно реализован, что, несомненно, повлияет на состояние общественной безопасности в целом.

Здесь уместно отметить, что административно-правовые режимы выделяются из общей массы режимов по признаку их принадлежности к той сфере общественных отношений, где регулирование осуществляется с помощью норм административного права. На наш взгляд, административно-правовые режимы можно рассматривать как способ комплексного урегулирования какой-либо проблемы, возникающей в сфере управленческих отношений.

Так, Д.Н. Бахрах различает общий режим деятельности государственной администрации и специальные административно-правовые режимы. Они создаются для обеспечения правового порядка и безопасности специальными или тематическими законами, преимущественно запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса субъектов7.

Назначение административно-правовых режимов — регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам Ю.А. Тихомиров относит: а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый по-

4 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 2000. С. 410.

5 Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 468.

6 Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М., 2000; Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 412.

7 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 410—418.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

рядок деятельности в тех или иных сферах; б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; в) детальную, своего рода операциональную, регламентацию действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; г) строгую систему ответственности и контроля за деятельностью в рамках административно-правового режима; д) более широкое применение запретительных и ограниченно-разрешительных методов, сочетаемых, в необходимых случаях, со строго целевым стимулированием субъектов права; е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.)8.

Бесспорно, административно-правовые режимы ориентированы на решение проблем как позитивного, так и негативного характера. В первом случае они содействуют эффективности функционирования государственных структур в их влиянии на социальные процессы, во втором — призваны предупредить развитие негативных тенденций в тех или иных областях государственного управления9. Режим — это та внешняя оболочка, которая обеспечивает само существование системы управления, ее нормальное целенаправленное функционирование и возможность проявления внутри системы потенций самоорганизации и самоуправления10.

Резюмируя, следует отметить, что особенность правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности состоит в том, что его предмет представляет собой комплексный юридико-организационный институт, основанный на нормах административного права, а именно — административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности.

Сложность исследуемых процессов и явлений в сфере общественной безопасности объясняется, прежде всего, уровнем непредсказуемости и силой влияния множества причин и факторов, стремительно растущих по мере исторического развития и под давлением происходящих в мировом сообществе эволюционных перемен.

Как известно, национальные интересы подвержены негативному воздействию как внешних, так и внутренних угроз безопасности страны. Общий спектр их, на наш взгляд, обусловлен рядом факторов: негативными последствиями реформирования

отечественной экономики, несовершенством системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-экономической поляризацией общества и криминализацией общественных отношений, ростом преступности и увеличением масштабов терроризма, обострением межнациональных и осложнением международных отношений. Нестабильность социально-экономического развития всего мирового социума, переживаемая в современный период, характеризуется набирающим обороты глобальным финансовым кризисом.

Поддержание защищенности общества, а точнее обеспечение его безопасности как одного из направлений правоохранительной политики необходимо в любом обществе, но особенно — в кризисные периоды его развития, когда социально-экономические противоречия обостряются настолько, что государство обязано принимать меры превентивного характера, препятствующие перерастанию этих противоречий в антагонистические и не допускающие возникновения эксцессов в процессе жизнедеятельности личности, общества и государства.

Таким образом, наличие постоянной угрозы правам и свободам личности, материальным и духовным ценностям общества обусловливает объективную необходимость разработки и создания комплексного предупредительного, непрерывно действующего административно-правового режима обеспечения общественной безопасности. Представляется, что данный режим является органической частью более общего режима безопасности, установленного Законом РФ «О безопасности» и рядом других нормативных правовых актов. Однако в сфере обеспечения общественной безопасности нет основного или единого нормативного правового акта. Указанный режим формируется разнообразными нормативными правовыми актами, нормы которых образуют в совокупности самостоятельный институт административного права, а именно институт общественной безопасности.

К сожалению, в рамках научной статьи автором рассмотрены лишь некоторые аспекты заявленной темы.

8 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 325.

9 Маилян С.С. Указ. соч. С. 8.

10 Черкасов В.В. Проблемы риска в управленческой деятельности. М., 1999. С. 34.