Земская реформа правительства генерала П.Н. Врангеля (июнь-октябрь 1920 г.)

АНТИБОЛЬШЕВИСТСКАЯ РОССИЯ

В.Ж. Цветков

ЗЕМСКАЯРЕФОРМА ПРАВИТЕЛЬСТВА ГЕНЕРАЛА ПН. ВРАНГЕЛЯ

Реформирование системы местного самоуправления стало одним из основных направлений деятельности правительства генерала П.Н. Врангеля в 1920 г. Немало документов о земской реформе сохранилось в фондах Государственного архива Крымской области и Государственного архива Российской Федерации (Управление внутренних дел и Управление земледелия и землеустройства). Однако наиболее полно ее проведение, особенно на волостном уровне, отражено на страницах симферопольской газеты «Крестьянский путь».

В отечественной и зарубежной историографии реформа земства еще не стала предметом отдельного исследования. Ее фрагментарные характеристики, как правило, сводятся к обзору законодательных документов (при этом реализации не уделяется внимания) или даются как часть земельной реформы, к которой земская реформа имела все же опосредованное отношение. Меяеду тем, ее подготовка и реализация представляет собой пример создания совершенно новой, принципиально отличной от всех предшествующих, существовавших в России до 1920 г., модели местного самоуправления.

Из известных земских преобразований, предшествовавших реформе, следует выделить реформу Всероссийского Временного правительства, начавшуюся осенью 1917 г. Здесь впервые в России вводились структуры волостного земства, основанные на принципе всеобщего, равного избирательного права. Данный избирательный закон во многом повторял избирательную систему, принятую для выборов во Всероссийское Учредительное собрание. А целью создания волостного земства являлось стремление правительства противопоставить земское самоуправление растущему влиянию «совдепов», создать собственную вертикаль власти, также основанную на широкой представительной базе.

Избираться и быть избранным в земство мог любой проживающий на данный момент в данной местности российский гражданин. Существо-

вавшие преяеде цензы, «оседлости» и «имущественный», отменялись по причине их «недемократичное™». Реализация данного закона приводила к выборам в земства тех, для кого главным было не решение местных хозяйственных и социальных проблем, а прежде всего партийная, политическая деятельность.

В период Гражданской войны на юге России земские структуры нередко полностью дублировали органы советской, гетманской, «петлюровской» власти на местах. Эго гарантировало определенную преемственность системе самоуправления в условиях частой смены властей. Тем не менее, специальным распоряжением главкома ВСЮР генерала А.И. Деникина от 18 августа 1919 г. волостное земство упразднялось, а над структурами уездного и губернского земств вводился военно-административный контроль: «. ..В местностях сельских, не восстанавливая волостных земских управ, для административного и полицейского управления, по выбору сходов, назначать волостных старшин и сельских старост...»1.

Если же управление осуществлялось в пределах прифронтовой полосы, то здесь вся полнота местной власти сосредотачивалась в руках тыловых и уездных комендантов, как правило, не торопившихся восстанавливать земские структуры. В отличие, например, от Сибирского и Северного фронтов Белого движения, где структуры земского самоуправления непосредственно участвовали в проведении внутренней политики белых правительств (Губернское земское собрание в Архангельске, Всесибирский Союз земств и городов), на Белом юге земства лишь высказывали «намерения» об участии в управлении. Так, в декабре 1918 г. на состоявшемся съезде представителей земских и городских самоуправлений юга России в Симферополе земцы поддерживали постановления, провозглашавшие «борьбу за Учредительное собрание», и заявляли о себе как об основной силе, способной вершить судьбы государства Российского и даже участвовать во внешней политике2. Но хозяйственные разрушения, вызванные Гражданской войной, как и прежде, делали главной заботой земств решение проблем, связанных с восстановлением местной экономики, а отнюдь не с «политической жизнью».

Следующим этапом в реорганизации системы местного самоуправления стало утверждение «Временного положения о Губернских и Уездных земских учреждениях в местностях, находящихся под управлением главнокомандующего Вооруженными силами на юге России» (4 июля 1919 г). В соответствии с ним на земства возлагались обширные полномочия по внутренней жизни уездов и губерний: начиная от «мер борьбы против пьянства и непотребства» до «содействия развитию местной кустарной и фабрично-заводской промышленности». За земствами закреплялись тра-

диционные для них сферы социальной политики: «попечение о народном образовании и воспитании», «принятие мер по охранению народного здравия», «производство статистических обследований», «заботы о сельском хозяйстве». При этом оговаривалось, что «надзор за законностью и правильностью действий Земских учреждений возлагается на губернатора». Кроме того, «заведыванием полицией» (Государственной стражей) должно было заниматься не земство, а Управление внутренних дел, что было, в условиях войны и разрухи в тылу, вполне оправдано3.

Но наряду с «Временным положением» действовали также «Правила об упрощенном, по исключительным обстоятельствам военного времени, управлении Губернским и Уездным земским хозяйством...». Они предусматривали существенное усиление административных элементов в ущерб представительным. Существовавшие Земские собрания распускались, а их полномочия передавались Губернским и Уездным земским управам. Состав управ утверяедался губернатором4. Кроме того, над Земскими управами создавался специальный Совет по делам местного хозяйства в составе представителей как администрации (вице-губернатора, прокурора Окружного суда, управляющего Казенной палатой), так и земства (5 членов от земства и городов) и два «из числа местных деятелей по приглашению губернатора». Распоряжения, постановления управ должны были утверждаться Советом. В случае же «несогласия с законом» данные постановления могли или отвергаться губернатором или отправляться на доработку в управы, на согласование с Советом. Контролировался губернской администрацией и порядок расходования выданных земствам финансовых средств (до восстановления системы земских налогов и сборов). Таким образом, органы земского и городского самоуправления в общей системе управления Белого юга ставились под контроль губернской и уездной администрации.

В 1920 г. в Таврии отношение к земству стало принципиально иным. Несмотря на ограниченность контролируемой территории и возможность управления исключительно «военными методами» Врангель и члены его правительства (с апреля - Совет при главкоме, с августа - Правительство юга России), в отличие от своих предшественников, решились провести существенные изменения в организации местной власти. Начавшаяся земельная реформа, предусматривавшая передачу «захваченной земли в собственность обрабатывающих ее хозяев», предполагала и создание новых органов управления - избираемых крестьянами волостных и уездных Земельных советов. Их главной задачей было проведение земельного размежевания, составление списков крестьян-собственников, а также регулирование земельного рынка в пределах волости или уезда. Однако их функции

были временными: лишь на период осуществления земельной реформы. После ее завершения местная власть переходила к волостному и уездному земствам, которое брало под контроль и все вопросы реализации аграрнокрестьянского курса.

Суть земской реформы определялась в приказе Врангеля № 94 от 28 июля 1920 г.: «Переход земли в собственность обрабатывающих ее хозяев и раздробление крупных имений на мелкие участки предрешают изменение прежнего строя земского самоуправления. К трудной и ответственной работе по восстановлению разрушенной земской жизни необходимо привлечь новый многочисленный класс мелких земельных собственников, из числа трудящегося на земле населения. Кому земля, тому и распоряжение земским делом, на том и ответ за это дело и за порядок его ведения»5.

Радикализм реформы состоял в том, что губернское земство упразднялось вообще, а уездное и, особенно, волостное, становилось полностью «крестьянским». На страницах официоза «Великая Россия», известный политический деятель и публицист, один из основателей Партии прогрессистов, H.H. Львов отмечал, что «вся шаткость старого порядка в том и заключалась, что Великая Держава с ее могущественной армией, с государственным центром, с европейским просвещением и промышленностью была построена на общинном сословном быте, на трехполье и темноте народных масс... В деревенских непорядках кроется корень всей современной разрухи. Вот почему дело восстановления России должно начаться с самых низов, с организации волостного самоуправления... Для нас неизбежно опираться на самодеятельность самого населения, необходимо привлечь его самого к участию в строительстве своей жизни... »6.

«В настоящее время, - отмечал «Крестьянский путь», - земство, как старый пенсионер, попало на иждивение казны. Песня бывшего земства спета. На смену ему идет новое земство, которое должно быть построено на прочном крестьянском фундаменте»7.

Согласно утвержденному 15 июля «Временному положению о волостных земских учреждениях», процедура выборов волостного земства включала в себя выборы гласных (от 20 до 40) на волостных земских сходах. В выборах могли принимать участие все крестьяне-домохозяева и прочие землевладельцы в волости старше 25 лет, а также арендаторы, прожившие в волости 3 года. Из гласных составлялись волостные земские собрания (сроком на 1 год), которые на первом же своем собрании избирали волостную земскую управу. Теоретически за местной администрацией, начальником уезда, сохранялось право приостанавливать любое решение земства, если таковое нарушало закон, выходило за пределы компетенции или «не отвечало общим задачам борьбы за восстановление шсударствен-

ности»8. Но, в целом, административный контроль был существенно меньшим, чем в 1919 г.

В компетенции волостных земств были не только «традиционно земские» вопросы развития и финансирования местного хозяйства, строительства школ, больниц, но и распоряжения землей. 20 сентября 1920 г. были объявлены «Временное положение об уездных земских учреждениях», а также «Правила о порядке введения в действие Временного положения об уездных земских учреждениях». Уездные земские собрания избирались, как и волостные собрания, на 1 год. Они отличались своеобразным представительством: их состав уже не был исключительно крестьянским, они включали в свой состав гласных волостных земских собраний и городских дум городов, расположенных на территории уезда, а также по одному члену волостной управы. В состав собрания входили также представители православного духовенства или других конфессий, имеющихся в уезде. Уездные земства контролировались губернатором, а их компетенция включала в себя широкий круг обязанностей: от «заботы о народном здравии» и «местной статистики» до «общественного призрения» и «юридической помощи населению». Полицейские функции у земства отнимались.

Следующие «этажи» власти предполагалось «строить» также на «фундаменте» земских представительных органов. В связи с введением «областного устройства» (области, имевшие собственный аппарат управления, создавались из нескольких близких по территории, хозяйству и населению губерний) Врангель и глава Правительства юга России A.B. Кривошеин заявляли, что «волостное земство... лишь первый этап строительства». «Из волостных земств надо строить уездные, а из уездного земства - Областные собрания... Когда области устроятся, тогда вот от этих самых волостных или уездных собраний будут посланы представители в какое-то Общероссийское собрание...»9.

Таким образом, структура «будущей российской государственности» вырисовывалась как система представительных учреждений снизу доверху, основанных на взаимодействии с местной администрацией. Критика реформы со стороны либералов сводилась к тому, что из волостного земства исключались представители «интеллигентного класса». Об этом писал в эмиграции бывший председатель Таврической губернской земской управы князь В. А. Оболенский (его должность при проведении реформы подлежала упразднению)10. Но принцип низового сословного самоуправления, провозглашенный правительством, считался более важным, чем сохранение «интеллигентного состава» земских учреждений. Следовало не просто создать новые земские учреждения, но, посредством их, преодолеть «гражданскую пассивность» крестьянского большинства населения,

сделать его сопричастным к новой системе управления, укрепить, тем самым, положение белой власти.

Реализация «Положений» о волостных и уездных земских учреждениях в 1920 г. началась с выборов волостного земства. Как и в случае с выборами Земельных советов, выборы в волостное земство, стали проводиться, в первую очередь, в уездах Крыма. Это объяснялось относительным спокойствием положения в Крыму, удаленностью от фронта. Первые выборы прошли в конце августа-начале сентября в нескольких волостях Ялтинского уезда. На сходах преобладали представители земской интеллигенции, духовенства, сельскохозяйственных рабочих, что отражало социальную структуру населения уезда11.

В Перекопским уезде выборы проходили в течение всего сентября. Земства были избраны в 8 волостях. В выборах участвовало более 5 тыс. имеющих право голоса. Было выбрано 228 гласных12. В Евпаторийском уезде первые выборы состоялись в конце сентября. В Донузлавской волости земство открылось 27 сентября. В резолюции первого заседания Донуз-лавского земского собрания говорилось: «Мы, гласные нового земства, не за страх, а за совесть будем служить делу возрождения Великой России». Сам Врангель отправил приветственную телеграмму собранию, отметив «почин крестьянского населения волости при участии в построении основы государства-земства»13. В Каджамбакской волости земское собрание в составе 32 гласных начало функционировать с 1 сентября. Было установлено жалование: председателю управы - 60 пуд. пшеницы в месяц, членам управы - 40 пуд. Примечательно, что волостной сход избрал здесь одновременно и земельный совет.

В это же время прошли выборы волостных земств в Северной Таврии. 27 сентября состоялось торжественное открытие земства в с. Петровке, а 28 сентября - в с. Павловке Мелитопольского уезда. Но эти два земства оказались единственными, которые были избраны по новому закону в Северной Таврии.

В Феодосийском уезде так и не успели приступить к реализации земского законодательства. Проведены были выборы в волостные советы, но только в середине октября14.

Показательны ход и итоги выборов земств в Перекопском уезде.

Время выборов (начало-середина сентября) было тяжелым для крестьян: шел посев озимых, молотьба, а мужское население до 37 лет было мобилизовано. Несмотря на это, на сельские сходы являлось от 30 до 40 % от общего числа имеющих право голоса.

Особый интерес к выборам проявляли волости со смешанным национальным составом населения. В Бютеньской волости по 3 избирательным

спискам прошло 26 гласных, из них 13 немцев, 9 татар, 3 русских и 1 армянин. В Топманайской волости из 30 гласных было 22 немца, 6 русских и 2 татар. В Баринской волости из 22 гласных было 18 татар, 3 немцев и 1 русский. В Джурчинской волости -15 немцев, 3 татар и 3 русских. В Александровской волости - 25 немцев и 4 русских. В общем национальный состав гласных отразил национальный состав населения волости.

Неоднороден был состав избранных по социальному статусу и имуществу: «и середняки и безземельные и частные владельцы земли... много отрубщиков и сельской интеллигенции». «Крестьянский путь» заметил по этому поводу: «Ни одного человека, замешанного в сочувствии большевизму. Всего из 9 волостей уезда, выборы были проведены во всех, за исключением Воинкской волости. Для выборов было проведено 20 избирательных сходов». К сожалению, в материалах газеты отсутствуют количественные данные по категориям избранных в гласные.

Практически не проводились выборы земства в Симферопольском уезде, хотя по активности выборов земельных советов этот уезд занимал одно из ведущих мест. Здесь волостной сход состоялся лишь в Подшродне-Петровской волости, 22 октября. Сход объединял 6 сельских обществ. Однако явились на выборы всего лишь 3 сельских старосты и 12 выборщиков. От с. Украинки (70 дворов) явился лишь 1 выборщик. Тем не менее сход был признан действительным и выбраны несколько человек гласных, что стало нарушением «Временного положения», так как число гласных не могло быть менее 20-ти. Почти все они были сельскими служащими15.

Гражданское управление, ведавшее внутренними делами, даже после отступления Русской армии из Северной Таврии в Крым, не оставляло надежд на активизацию работы волостных земств. В середине октября были направлены эксперты от управления и Таврической губернской земской управы для проверки хода выборов в уездах Крыма. Ф.Ф. Костин объезжал Евпаторийский уезд, и по его наблюдениям, аппарат волостного земства всюду был налажен, и земства могли вскоре приступить к работе.

1 ноября в Симферополе, для определения направлений работы волостных земств, возможностей новых органов местного самоуправления в Крыму на 1920-1921 гг., должен был состояться съезд представителей волостных земств, выбранных гласных. Этот съезд мог оказать серьезную поддержку политике правительства Врангеля со стороны крестьянского населения Таврии. Однако ввиду спешной эвакуации съезд так и не состоялся16.

Таким образом, часть таврического крестьянства, несмотря на краткое время проведения выборов, приняла участие в избирательных сходах. Но в большинстве своем оно отнеслось к выборам пассивно. Эго объясняется не только неуверенностью в прочности власти, отсутствии выборщи-

ков из-за мобилизации и сельскохозяйственных работ, слабостью правительственной пропаганды и недостатком инструкторов на местах. Сама система создаваемого самоуправления, хотя и опиралась преимущественно на земледельческое население, по своей компетенции и своему месту в аппарате управления врангелевской Таврии недостаточно удовлетворяла запросам крестьянства. Об этом убедительно свидетельствует тот факт, что по сравнению с выборами в волостное земство выборы в Земельные советы и их работа по реализации земельной реформы проходили при более активном и заинтересованном участии крестьян.

Из всех уездов Таврической губернии осуществление земской реформы наиболее результативно проходило в Перекопском уезде (земство было выбрано в 8 волостях из 9-ти), Евпаторийском (в половине волостей) и Ялтинском (почти во всех волостях)17. Но и здесь чиновникам Гражданского управления приходилось ради увеличения числа земств идти на отступления от «Положений» при недостаточном количестве выборщиков (Копейс-кая, Подшродне-Петровская волости). Однако саму идею создания мелкой единицы самоуправления, представляющей интересы местного населения, производителя-земледельца нельзя не считать плодотворной. Она осуществилась в той мере, в какой это было возможно в конкретных условиях врангелевской Таврии 1920 г.

Примечания

1 Киевлянин (Киев). 1919. 5 сент.

2 Постановления съезда земских и городских самоуправлений всего юга России, состоявшегося в г. Симферополе 30 ноября-8 декабря 1918 года. Екатеринодар, 1919.

3 ГА РФ. Ф. 439. Оп. 1. Д. 110. Л. 159-171.

4 Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое Особым Совещанием при Главнокомандующем Вооруженными Силами Юга России. Особый выпуск. Отдел 1-й. № 16. Ростов-н/Д, 1919. Ст. 94.

5 Врангель П.Н. Записки. Ч. 2 // Белое дело. Кн. VI. Берлин, 1928. С. 256.

6 Великая Россия (Севастополь). 1920. 19 июля.

7 Крестьянский путь (Симферополь). 1920. 28 авг.

8 Врангель П.Н. Указ. соч. С. 256.

9 Шульгин В.В. 1920 год. София, 1922. С. 205.

10 Оболенский В.А. Земства в Крыму во время гражданской войны // Местное самоуправление. Вып. 1. Прага, 1925. С. 280-282.

11 Южные ведомости (Симферополь). 1920. 19 авг.

12 Крестьянский путь. 1920. 10 окт.

13 Крестьянский путь. 1920. 10 сент.

14 Крестьянский путь. 1920. 3 окт.

15 Крестьянский путь. 1920. 29 окт.

16 Крестьянский путь. 1920. 10 окт.

17 Крестьянский путь. 1920. 29 окт.