Правовой статус губернского казначея по российскому законодательству второй половины ХVIII в

УДК 340.12(091) "17'

Е. М. Максимова

Правовой статус губернского казначея по российскому законодательству второй половины ХУШ в.

В статье анализируются источники права, определявшие правовой статус губернского казначея во второй половине ХУШ в. Изучаются законодательно установленные обязанности этого важного чиновника местного финансового управления и правила их выполнения. Определяется его взаимосвязь с иными должностными лицами местного финансового аппарата Российской империи. Дается оценка роли губернского казначея в обеспечении полноты и своевременной выдачи казенных сумм, предназначенных для расходования в самой губернии, в заведовании доставкой денег в центральные казначейства и иные центральные ведомства.

The article analyzes the sources of law that determined the legal status of the provincial treasurer in the second half of the 18th century. Legislatively established duties of this important official of the local financial management and the rules for their implementation are studied. Its relationship with other officials of the local financial apparatus of the Russian Empire is determined. An assessment is given of the role of the provincial treasurer in ensuring the completeness and timely issuance of government funds intended for expenditure in the province itself, in the management of the delivery of money to the central treasuries and other central departments.

Ключевые слова: казначей, казенная палата, экспедиция, сборы, доходы и расходы, указ, наставление, обязанности, правила, казенные суммы.

Key words: treasurer, Treasury, expedition, fees, incomes and expenses, decree, Installation, duties, rules, state sums.

В царствование Екатерины II (1762-1796) была проведена реорганизация центральных и местных финансовых органов с определенным перераспределением в пользу регионов функций государственного управления финансами. В результате по всей империи были созданы единообразные органы финансового управления, в том числе центральные и уездные казначейства.

© Максимова Е. М., 2017

Новый импульс к развитию местные казначейские органы получили в связи с изданием в 1775 г. «Учреждений для управления губерниями Всероссийской империи» (далее - Учреждения 1775 г.) [7] -законодательного акта, в котором была воплощена полномасштабная губернская реформа, оформившая структуру местного финансового аппарата. Центральная власть, желавшая полностью контролировать формирование доходной части бюджета и движение всех денежных средств в государстве, вверила управление региональными финансами особым учреждениям: в губернии - казенной палате, а в уезде - уездному казначейству во главе с уездным казначеем.

По определению Учреждений 1775 г. казенная палата «не что иное есть, как соединенный Департамент Камер-коллегии и Ревизион-колле-гии, которому поручаются в смотрение домостроительные и казенные дела той губернии» [7, ст. 118]. Это местное ведомство сосредоточило в своих руках множество финансовых и административно-хозяйственных функций: осуществление переписи податного населения, обработку сведений о приходе и расходе, ревизию счетов, управление различными доходными статьями, заведование зданиями и публичными строениями; оно должно было следить за законностью производимых сборов, сохранностью и адресностью собранных казенных сумм, своевременностью и полнотой поступления государственных доходов, ежегодно составлять «верный реестр» о доходах каждого уезда, доставлять в Сенат государственному казначею все сведения о доходах и расходах ее губернии, сообщать о производстве незапланированных расходов, осуществленном по особым именным или сенатским указам [7, ст. 118-121, 154].

Забегая вперед, отметим, что по именному указу Сенату от 31 декабря 1779 г. контрольные полномочия казенных палат были значительно расширены: им было поручено «свидетельство счетов» доходов и расходов «всех мест» губерний, за исключением военных ведомств. В то же время палатам вменялось в обязанность сообщать о проведении указанной процедуры в правления «особых» ведомств (Берг-коллегии, дворянских банков и др.), обладавших собственными доходами [3, п. 4].

По Учреждениям 1775 г. в состав казенной палаты входили: вице-губернатор (он же председательствовал в ней), директор экономии или домоводства (он же занимался текущими вопросами финансового управления и замещал вице-губернатора), один губернский казначей, один советник и два асессора [7, ст. 12, 117].

Данный правовой акт стал отправной точкой для формирования правового статуса губернского казначея. Губернский казначей, заседавший в казенной палате, назначался «из достойных людей» Сенатом по представлению губернского правления и в период пребывания в должности удостаивался чина 9 класса [7, ст. 51, 62]. Однако при включении губернского казначея в штат казенной палаты такое самостоятельное финансовое учреждение, как губернское казначейство, создано не было. Если деятельности уездного казначея было посвящено целых три главы Учреждений 1775 г. (гл. Х1-Х111), то о компетенции губернского казначея в данном правовом акте не было сказано ни слова.

Деятельность губернского казначея была регламентирована «Наставлением для производства дел в Казенных Палатах», утвержденном именным указом от 24 марта 1781 г. (далее - Наставление 1781 г.), по которому губернскому казначею отводилась роль руководителя шестой экспедиции казенной палаты - экспедиции губернского казначея [4, § 6682]. При этом содержание VIII отделения «О должности шестой Экспедиции Губернского Казначея» Наставления 1781 г. вовсе не сводилось к определению правового статуса экспедиции губернского казначея как подразделения казенной палаты, что было характерно для иных экспедиций данного финансового органа; в нем были закреплены обязанности самого губернского казначея и правила их выполнения.

Если большинство экспедиций казенной палаты было наделено определенными контрольно-организационными функциями в отношении формирования отдельных источников доходов, то объектом деятельности губернского казначея являлись все «приходы и расходы» губернии. Логичным завершением прописанного в VIII отделении Наставлений 1781 г. перечня обязанностей губернского казначея стала передача в ведение шестой экспедиции всех казначеев, учрежденных в губернии [4, § 82].

Губернский казначей как экспедитор казенной палаты в повседневной деятельности опирался на штат служащих, в состав которого в соответствии с положениями ХП отделения Наставления 1781 г. входили начальник стола, его помощник и «потребное число канцелярских служителей». Служебная аттестация «сих чинов» в данном случае зависела от губернского казначея. Количество служащих в экспедиции обусловливалось количеством выполняемых ими дел и могло варьироваться по распоряжению вице-губернатора.

«Другой асессор» казенной палаты, не имевший под своим началом собственной экспедиции, по поручению палаты отправлялся в уезды с целью освидетельствования денежной казны, книг, счетов, строений и т. п., выполнения полномочий «депутата при отдачах» собираемого хлеба и фуража, одновременно соблюдая условие невмешательства в дела ведомства директора экономии [4, § 12, 15, 91]. Так как главная обязанность второго асессора состояла в ревизии наличных денег и финансовой документации, то «в самом производстве тех дел» он рассматривался как выездной помощник губернского казначея [4, § 92].

Рассмотрим обязанности губернского казначея и правила их выполнения по «Наставлениям для производства дел в Казенных палатах».

1. Сбор сведений о поступлении и расходовании казенных сумм. Губернскому казначею необходимо было иметь при себе книги, содержащие сведения о подушных окладных сборах каждого города и уезда, «о всех откупных местах и оброчных статьях», о неокладных сборах «из трех разных годов», о расходах каждого уезда (штатных или определенных по указам) и об ассигнованиях остаточных «за тем» сумм (§ 67).

2. Документальный контроль за поступлением и расходованием денежных средств. Губернскому казначею вверялось в обязанность:

- на основании указанных книг «наблюдать» за полнотой и своевременностью сборов, соответствием движения собранных казенных сумм расписаниям Экспедиции о государственных доходах (§ 68);

- контролировать своевременное поступление в казенную палату приходных и расходных ведомостей, отсутствие «всяких ошибок» и «не-сходствий» в их содержании (§ 69, 70);

- «наиточнейше наблюдать» за ведением приходно-расходных счетов и ежемесячным предоставлением из них выписок в казенную палату (§ 73).

О случаях нарушений правил сбора, доставки или расходования казенных сумм, составления и предоставления получателями денежных средств требуемой финансовой документации следовало «представлять» казенной палате с целью «понуждения» и взыскания (§ 68 и § 69).

При проверке приходно-расходных ведомостей необходимо было выявлять факты падения доходов, существования незаконных сборов или сборов «без всякого законного определения», о которых также следовало сообщать казенной палате «для принятия надлежащих мер» (§ 81). Счета приходов и расходов «во всех местах» губернии должны

были составляться помесячно в соответствии с сенатским указом от 7 февраля 1780 г. (§ 73).

3. Ревизия счетов учреждений, подчиненных губернскому правлению. Освидетельствование (ревизия) счетов должно было производиться губернским казначеем путем сверки всех имеющихся счетных выписок с собственными данными о приходах и расходах; «упущения в сборах», «утраты казенных денег» или наличие неуказанных расходов служили основанием для безотлагательного рассмотрения соответствующих дел в Казенной палате (§ 74). Ревизия счетов входила в перечень функций Казенной палаты (§ 4 отд. I).

4. Предоставление отчетной документации. В Экспедицию о государственных доходах предписывалось в определенные сроки предоставлять:

- месячные и «третные» ведомости о движении казенных сумм, утвержденные казенной палатой соответственно через 3 дня по истечении месяца и через 10 дней по истечении трети года (§ 71);

- генеральный отчет о проделанных расходах и краткие выписки из освидетельствованных счетов, рассмотренные и утвержденные казенной палатой (§ 75). Предоставление ведомостей рассматривалось как одна из функций казенной палаты (§ 9 отд. I).

5. Заведование доставкой денег по назначению. Губернскому казначею не только вверялось в обязанность контролировать выполнение правил доставки денег по назначению, но и осуществлять расчеты для определения способа их отправки, которые предоставлялись для принятия окончательного решения в казенную палату (§ 2, 3, 68 и 72).

Далее хотелось бы пояснить, что при доставке денежных средств и осуществлении расчетов по определению способов указанной доставки («без малейшего упущения» и при минимизации необходимого «в провозах убытка») губернский казначей должен был следовать следующим указаниям:

- в первую очередь денежные средства необходимо было направлять в центральные казначейства и иные центральные ведомства, имевшие свои собственные доходы (т. е. в «присутственные места»);

- при движении денежных потоков из уездных городов в обе столицы решался вопрос о предварительной концентрации их в губернии, в дальнейшем «при всяком отправлении» следовало использовать перевод как наиболее приемлемый способ доставки, а в случае невозможности

его использования - производить расчеты по отправке «натурою или меною на ассигнации»;

- деньги для губернских расходов предписывалось доставлять из оставшихся казенных сумм не ранее истечения трети месяца, отдельное внимание уделялось доставке денег в распутицу [4, § 2, 3].

Губернскому казначею отводилась особая роль в отправлении губернских расходов. Также как в Учреждениях 1775 г., в Наставлении 1781 г. ни слова не сказано о создании губернского казначейства. Капитальные суммы, поступавшие в казенную палату, а также суммы, формировавшиеся за счет ее собственных доходов (от реализации гербовой бумаги и «покормежных паспортов»), передавались в кладовые «под присмотр» уездного казначея города, одновременно являвшегося центром уезда и губернии [4, § 76, 78].

При «отпуске денежной казны», предназначенной для присутственных мест губернского правления и иных лиц губернии, существовало четкое правило: любые требования о выдаче денежных средств из доходов губернии должны были исходить от экспедиции губернского казначея, которая при этом никаких выдач самостоятельно «чинить» не могла и являлась лишь исполнителем «определений» казенной палаты, составленных по представлению экспедиции [4, § 77].

Губернский казначей лично составлял месячные приходно-расходные счета губернии и подавал выписки «из оных» в казенную палату, осуществлял контроль за выделением капитальных сумм, предназначенных для отчисления в бюджет губернии, и выдачей сумм на расходы самой казенной палаты в соответствии с «наличным числом» канцелярских чинов [4, § 76, 79, 80].

Наряду с губернским и уездным казначеями в Наставлениях 1781 г. фигурировало еще одно должностное лицо, имевшее прямое отношение к денежным средствам губернии, - бухгалтер казенной палаты, состоявший под ведением самого вице-губернатора. Его обязанности сводились к «свидетельству» месячных счетов губернского казначея (ибо он сам не мог быть одновременно и «расходчиком», и ревизором), а также к фиксированию собственных сумм «прихода и расхода» казенной палаты [4, § 18, 25].

Следовательно, при разделении обязанностей по организации и контролю финансово-казначейской деятельности между различными

должностными лицами казенной палаты преследовалась цель обеспечить полную сохранность, адресность и своевременную выдачу предназначенных для губернии сумм.

Оформившееся «общее наблюдение губернских казначеев» за уездными казначеями [8, с. 87] значительно сократилось после включения в структуру казенной палаты Экспедиции для освидетельствования счетов, созданной по именному указу от 7 марта 1781 г. [6]. Обязанности губернского казначея по осуществлению ревизии счетов учреждений, подчиненных губернскому правлению, перешли к чиновникам данной экспедиции.

В 1782 г. было издано «Наставление уездным казначеям» (далее -Наставление 1782 г.) [2], которое вместе с «Наставлением для производства дел в Казенных палатах» и «Наставлением Экспедиции по винной и соляной части» [5], по меткому выражению известного историка В. А. Григорьева, составило «целый кодекс финансового законодательства» [1, с. 359]. В Наставлении 1782 г. нашел свое отражение порядок делопроизводства и отчетности уездных казначейств, сформированный с учетом требований всего действующего законодательства, касающегося правового регулирования центральных и местных казначейских органов.

По Наставлению 1782 г. уездные казначеи находятся в полном подчинении Казенной палате (как это было ранее предусмотрено ст. 122 Указаний 1785 г.), «которая их погодно и при смене считает, и их счеты поверяет» [2, § 3]. Некоторые правила и инструкции Наставления 1782 г. были сформулированы во исполнение функций казенной палаты, непосредственным исполнителем которых являлся губернский казначей. Только однажды в отличающемся своей обширностью нормативном акте законодатель прямо упомянул о губернском казначее: в данном случае он рассматривался как лицо, занимавшееся ведением книг, выписки их которых предоставлялись уездным казначеям в качестве сведений о числе сборов [2, § 13].

Таким образом, в российском законодательстве второй половины ХVIII в. был обозначен круг обязанностей губернского казначея, который включал в себя документальный контроль за поступлением государственных доходов и правильностью выдач всех казенных сумм губернии, составление и предоставление в Экспедицию о государственных доходах финансовой отчетности, заведование отправкой денег по назначению и непосредственное участие в отправлении расходов, предназначенных для губернских присутственных мест.

40

Губернскому казначею напрямую подчинялись чиновники возглавляемой им шестой экспедиции казенной палаты, его выездным помощником являлся второй асессор палаты. При осуществлении обязанностей по организации и контролю движения денежных средств, предназначенных для присутственных мест губернского правления, губернский казначей находился в тесной взаимосвязи с бухгалтером казенной палаты и уездным казначеем губернского города. В рамках выполнения соответствующих его компетенции функций казенной палаты губернский казначей осуществлял общее руководство уездными казначеями.

Список литературы

1. Григорьев В.А. Реформа местного управления при Екатерине II. -СПб., 1910.

2. Наставления уездным казначеям: именной указ, объявленный Сенату генерал-прокурором, от 26 мая 1782 г. // ПСЗ-1. - Т. 21. - № 15405. - СПб., 1830.

3. О введении в Санкт-Петербургскую губернию правления по новым учреждениям, и о учинении распоряжения касательно доходов, остатков суммы и ревизования счетов: именной указ Сенату от 31 дек. 1779 г. // ПСЗ-1. Т. 20. № 14957. - СПб., 1830.

4. Об утверждении наставления для производства дел в Казенных Палатах: именной указ, данный генерал-прокурору, от 24 марта 1781 г. // ПСЗ-1. Т. 21. № 15141. - СПб., 1830.

5. Об утверждении наставления экспедиции, прибавленной в казенную палату для успешнейшаго производства дел по части винной и соляной: именной указ, данный генерал-прокурору, от 10 марта 1782 г. // ПСЗ-1. - Т. 21. -№ 15141. - СПб., 1830.

6. Об учреждении при казенных палатах особых экспедиций для свидетельства счетов: сенатский указ от 7 янв. 1782 г. // ПСЗ-1. - Т. 21. - № 15318. -СПб., 1830.

7. Учреждения для управления губерний Всероссийской империи, часть первая от 7 ноября 1775 г. // ПСЗ-1. Т. 20. № 14392. - СПб., 1830.

8. Яснопольский Л.Н. Очерки русского права. Ч.1 // Исслед. и работы по полит. экономии и общественным знаниям, изд. под ред. П.Б. Струве. - Вып. 2. - СПб., 1912.