О криминогенных факторах в сфере формирования налогооблагаемой базы недвижимости и возможностях их нейтрализации

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА

О КРИМИНОГЕННЫХ ФАКТОРАХ В СФЕРЕ ФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГООБЛАГАЕМОЙ БАЗЫ НЕДВИЖИМОСТИ И ВОЗМОЖНОСТЯХ ИХ НЕЙТРАЛИЗАЦИИ

Волынский А. Ф. *, Прорвич В.А. **, Карцева О.В.***

In the message of the President of the Russian Federation «About a budgetary policy in 2010—2012» end of formation of a cadastre of objects of the real estate is underlined to Federal Assembly of the Russian Federation necessity of the prompt creation of conditions for introduction of the tax to the real estate and, first of all. It will allow to generate taxable base on results of carrying out of the state cadastral estimation of the real estate. In mass media have appeared the numerous publications devoted to this problem, our country closely touching everyone citizen.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010—2012 гг.» указывается на необходимость скорейшего создания условий для введения налога на недвижимость, прежде всего на завершение формирования кадастра объектов недвижимости. Это позволит сформировать налогооблагаемую базу по итогам проведения государственной кадастровой оценки недвижимости. В средствах массовой информации появились многочисленные публикации, посвященные этой проблеме, вплотную затрагивающей каждого гражданина нашей страны.

Работа по формированию налогооблагаемой базы регламентируется Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 431-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», которым были установлены общие принципы проведения государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, требования к оценщикам, привлекаемым к государственной кадастровой оценке объектов недвижимости, а также порядок утверждения результатов кадастровой оценки. Установлено, что заказчиком ка-

дастровой оценки недвижимости от имени государства выступает Росреестр, а исполнителями этой работы являются оценщики — члены саморегулируемых организаций (СРО) оценщиков, которые проводят экспертизу отчетов об оценке. Полномочия по утверждению результатов кадастровой оценки недвижимости и установлению налогооблагаемой базы предоставлены руководителям регионов.

Рассматривая данную проблему в аспекте положений Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и принятым для практической реализации его положений постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г., которым были утверждены правила проведения такой экспертизы и соответствующая методика, с точки зрения профилактики возможных правонарушений в данной области необходимо обратить внимание на три составляющие процедуры, в рамках которой определяется размер налога на недвижимость для каждого его плательщика.

Прежде всего речь идет об установлении процента ставки налога по отношению к налогооблагаемой базе, затем об установлении самой налогооблагаемой

Профессор кафедры криминалистики Академии экономической безопасности МВД России, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор. Профессор кафедры налоговых расследований и судебно-экономических экспертиз АЭБ МВД России, доктор юридических наук, доктор технических наук, профессор.

Преподаватель кафедры налоговых расследований и судебно-экономических экспертиз АЭБ МВД России.

(О

OI

О CJ

О О О Q.

С[ со

S

н

о

0

1

о я с о т ф

VO >5

о *

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

*

S I

н

о ф

со

(О

Ol

О СЧ

О О

о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о

т ф

VO >s о

о ш

У S

2

0

1

о *

о

2 ф d

л <

S I

н

о ф

со

базы и применении льготного вычета. Поскольку по поводу ставки налога и характера льгот решения пока еще не приняты, необходимо обратить внимание на особенности предполагаемого порядка определения налогооблагаемой базы по результатам государственной кадастровой оценки недвижимости в соответствии с уже принятыми нормативными правовыми актами и сложившейся правоприменительной практикой в данной области.

Большинство участников развернувшейся дискуссии утверждают, что налог станет неподъемным для большинства граждан и именно поэтому необходимо вводить льготы, несколько вариантов которых также широко обсуждается. Однако складывается впечатление, что налогооблагаемая база уже кем-то определена, поскольку представители налоговой службы уже называют возможный объем поступлений от налога на недвижимость в размере триллиона рублей. Поскольку в сложившейся ситуации вероятность подгонки результатов кадастровой оценки под желаемый кем-то результат весьма высока — со всеми вытекающими из этого криминальными проявлениями и последствиями, то вполне очевидно, что система кадастровой оценки недвижимости требует самого серьезного внимания.

При этом выделяется четыре группы субъектов, которые, по сути, занимаются общим делом государственной важности, связанным с установлением размера данного налога для каждого собственника недвижимости, но порядок взаимодействия которых никак не регламентируется. Понятно, что особенности организации работы заказчика с исполнителями работ по кадастровой оценке определяются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Но каким образом представитель государства будет принимать результаты выполненной работы, по каким критериям признавать или не признавать их выполненными надлежащим образом, а также кто и в каком порядке будет производить в случае необходимости дополнительные работы — в действующих нормативно-правовых актах не оговаривается.

Фактически эти функции законодатель возложил на экспертов саморегулируемых организаций оценщиков — частных лиц, по усмотрению которых результаты «государственной» кадастровой оценки,

выполненной коммерческими фирмами или частными лицами, могут быть приняты государством в качестве базы для установления налога на недвижимость.

Порядок подготовки, согласования и принятия нормативно-правового акта, которым руководитель субъекта Российской Федерации утверждает результаты государственной кадастровой оценки недвижимости, также не раскрывается. Безусловно, при согласовании проекта данного акта администрация руководителя региона должна убедиться в том, что результаты оценки не искажены и не нанесут ущерба жителям данного региона. Для этого должна быть проведена соответствующая экспертиза, порядок которой также не оговаривается. Авторы ряда публикаций полагают, что такую экспертизу должны проводить только эксперты СРО оценщиков.

Таким образом, действующее законодательство фактически в качестве центральных фигур государственной кадастровой оценки недвижимости выделяет экспертов СРО оценщиков. Они осуществляют оценку, а затем контролируют надлежащее выполнение оценочных работ на уровне СРО и дают рекомендации заказчику оценки о приемке выполненных работ. В конечном итоге они же проводят экспертизу, по результатам которой администрация руководителя субъекта Российской Федерации готовит для утверждения нормативно-правовой акт с результатами кадастровой оценки. Единственное, что остается без ответа, так это вопросы ответственности экспертов-оценщиков СРО за надлежащее выполнение задач высокой государственной важности.

Естественно, встает ряд вопросов и о том, кто, кем и в каком порядке выбирает кандидатов в эксперты СРО оценщиков, кто их обучает и проводит аттестацию, какими нормативными правовыми актами регламентируется работа таких экспертов. Эти вопросы пока еще не решены, как и порядок контроля за надлежащим выполнением экспертами своих обязанностей. Хуже этого — нет ясности даже в самом определении понятия «кадастровая стоимость недвижимости».

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки либо рассмотрения споров о результатах определения кадаст-

ровой стоимости в суде или комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости.

То есть вместо научно обоснованного определения, раскрывающего экономическое содержание понятия «кадастровая стоимость недвижимости различного вида», а также важнейшие принципы ее формирования и оценки, основные акценты законодатель делает на самом процессе кадастровой оценки. И все вопросы государственной важности снова отдаются на усмотрение экспертов СРО оценщиков. Такой подход отражает лишь позиции чиновников-фискалов, формирующих планы по сбору налогов, ориентируясь на достигнутые уровни. При этом реальное состояние экономики, особенности социально-экономических процессов, происходящих в государстве и обществе, игнорируются. Более того, такая концепция формирования «кадастровой стоимости недвижимости» развязывает руки недобросовестным «экспертам-оценщикам» в обслуживании интересов коррумпированной части общества.

В сложившейся ситуации для профилактики возможных правонарушений такого рода субъектов оценочно-экспертной деятельности первостепенную важность приобретают подзаконные акты — стандарты, правила, методики кадастровой оценки и экспертизы ее результатов. Причем чем больше возникает возможностей для субъективного влияния на результаты кадастровой оценки, тем более детальными, научно обоснованными и прозрачными должны быть соответствующие нормативно-методические документы.

Проведенный с этой точки зрения анализ важнейшего документа по кадастровой оценки недвижимости — Федерального стандарта оценки № 4, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 22 октября 2010 г. № 508, показал следующее. Стандарт устанавливает лишь самые общие рамки организации оценочных работ и предоставляет специалисту-оценщику возможность самостоятельного выбора подходов, методов и моделей для определения кадастровой стоимости, которые должны быть им же самим и обоснованы. При этом в стандарте имеются грубые ошибки, отражающие слабую научную проработку принципиальных положений данного документа.

В частности, в стандарте указывается об определении рыночной стоимости объектов недвижимости методами их массовой оценки. Но это нарушает положения ст. 3 Федерального закона «Об оце-

ночной деятельности в Российской Федерации», в которых рыночная стоимость объекта связывается с совершением сделки по его отчуждению и оговариваются соответствующие условия. К тому же в развитых странах методы массовой оценки применяют для расчета базы налогообложения недвижимости иначе — по результатам обобщения уже имеющихся сведений о рыночной стоимости объектов недвижимости различного вида.

Попытка использования известной специалистам терминологии для построения оригинальной модели определения налогооблагаемой базы привела не только к нарушению положений действующего законодательства. В условиях преодоления последствий глобального финансового кризиса, высокой волатильности рынка недвижимости, наличия ряда проблем макроэкономического и институционального характера получить адекватный результат при оценке конкретных объектов недвижимости различного вида достаточно сложно даже хорошо подготовленному оценщику. Попытка создать систему таких оценок силами малоопытных специалистов, вооружив их для этого до предела упрощенными стандартами и правилами оценки, показывает, что ее идеологи понимают, что получить адекватные результаты оценки таким образом невозможно.

Приходилось встречаться с комментариями некоторых «специалистов» о том, что организация такой системы преследует определенные политические цели. Но за ширмой такой политики может скрываться не только некомпетентность ее лидеров, но и чисто личные интересы. В такой ситуации создается благоприятная среда для правонарушений, даже если идеологи кадастровой оценки недвижимости и не желали этого.

Масштабы создаваемой системы государственной кадастровой оценки измеряются десятками миллионов объектов оценки, десятками тысяч организаторов и исполнителей оценки, тысячами экспертов-оценщиков. Затраты на выполнение работ по кадастровой оценке начиная с текущего года составляют десятки миллиардов рублей.

Исходя из опубликованных данных по коррупционным проявлениям при реализации Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также обобщения практики соответствующих оценочных работ, можно прогнозировать масштабы правонарушений, измеряемые миллиардами рублей. Для их

(0 О!

О СЧ

О О О О.

с[ со

I-

О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

а

я <

I I-

О ф

со

(О

Ol

О СЧ

О О

о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о

т ф

VO >s о

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

S I

н

о ф

со

предупреждения необходима разработка системы социально-правового контроля за деятельностью, связанной с организацией и финансированием работ по кадастровой оценке, а также соответствующих методов и средств реагирования на такие правонарушения — вплоть до уголовно-правового.

Здесь может идти речь не только о завышении стоимости работ для формирования из части суммы оплаты этих работ так называемого отката, но и о существенном занижении стоимости работ. Это может происходить в случаях, когда оцениваются объекты элитной недвижимости, а возможная «погрешность» в определении кадастровой стоимости объекта оценки значительно превышает стоимость работы оценщика.

В связи с этими и иными негативными факторами необходимо обратить особое внимание на процедуры сдачи-приемки работ по кадастровой оценке недвижимости. Заказчик работ имеет право принять отчет об оценке только при наличии соответствующего экспертного заключения СРО, членом которой является оценщик. Поскольку здесь возможно проявление ряда субъективных факторов, критически важное значение имеет содержание тех положений оценочного законодательства, которые определяют особенности выполнения собственно оценочных работ и критерии признания их результатов адекватными, а также соответствующих экспертных работ.

Для профилактики возможных правонарушений в этой части работ по государственной кадастровой оценке недвижимости важное значение имеет антикоррупционная экспертиза соответствующих нормативных правовых актов. Тем более что предварительное исследование и Федерального закона «Об оценочной деятельности...», и Федерального стандарта оценки ФСО № 4 показало наличие многочисленных коррупциогенных факторов, идентифицированных в антикоррупционном законодательстве. Поскольку пока еще работы по кадастровой оценке только начинаются, необходимы проведение более детальных исследований и принятие нового нормативно-правового акта.

Похожая ситуация складывается и в разработке стандарта экспертизы результатов оценки. Ознакомление с некоторыми проектами стандартов, обсуждающихся в оценочном сообществе, показывает наличие в них аналогичных изъянов. В результате говорить о создании профессиональной, объективной и независимой экспертизы

результатов государственной кадастровой оценки на уровне СРО оценщиков пока еще не представляется возможным.

Еще одна группа проблем, на которую необходимо обратить внимание с точки зрения профилактики правонарушений в сфере государственной кадастровой оценки, связана с подготовкой, согласованием и выпуском нормативно-правового акта регионального уровня, утверждающего результаты кадастровой оценки недвижимости в конкретном субъекте Российской Федерации. Несмотря на то что заказчиком на проведение работ по кадастровой оценке на текущий и следующие годы является Росреестр, правом утверждения результатов определения кадастровой оценки обладают региональные органы власти, которые и несут ответственность за них.

Коррупционные проявления на стадии согласования и утверждения результатов кадастровой оценки недвижимости со стороны заинтересованных должностных лиц вдвойне опасны. Завышение ее стоимости приводит к необоснованному росту налоговой нагрузки, которая непосильным бременем ложится на плечи рядовых граждан и предприятий малого и среднего бизнеса. Кроме того, разрушается доверие к местным и региональным властям, поскольку у рядового гражданина шансов доказать существенное завышение кадастровой стоимости своей квартиры, дачи или садового участка практически нет.

На сегодняшний день физическое лицо, являясь собственником объекта имущества, в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» в случае несогласия с результатами, представленными оценщиком, имеет право в досудебном порядке подать документы на пересмотр стоимости его объекта недвижимости. Но для этого вначале гражданин должен заказать оценку у любого независимого оценщика и подать ее результаты в специальную комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. Комиссия и должна принять окончательное решение.

Однако вероятность того, что решение комиссии, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа, осуществляющего функции по государственной кадастровой оценке, органа кадастрового учета, саморегулируемой организации оценщиков, членом которой является оценщик, осуществивший определение

кадастровой стоимости, и Национального совета по оценочной деятельности, будет в пользу гражданина, мала. Кстати, за пересмотром стоимости объектов недвижимости региональные власти в соответствии с упомянутым выше Федеральным законом должны обращаться в ту же комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. Таким образом, круг замыкается, открывая собой огромное поле для совершения коррупционных и иных правонарушений.

Для того чтобы разорвать этот порочный круг, необходимо создание независимой экспертизы государственной кадастровой оценки. По описанным выше причинам в рамках оценочного сообщества или связанных с ним ведомств никакой независимой в полном смысле этого слова экспертизы организовать невозможно. Это отрицательно скажется на расследовании и судебном рассмотрении уголовных дел по преступлениям в данной области, поскольку привлечение таких оценщиков в качестве специалистов или судебных экспертов будет негативно влиять на объективность процесса доказывания.

Важным фактором в организации действенной профилактики правонарушений в данной области, на наш взгляд, является повышение квалификации следователей, занимающихся раскрытием и расследованием налоговых преступлений и связанных с ними иных экономических преступлений. Тот же вывод можно сделать и в отношении оперативных сотрудников соответствующих подразделений новой российской полиции. Безусловно, необходимо повышать квалификацию и прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением законности в данной сфере. Для этого прежде всего необходимы детальная научная разработка уголовно-правовой и криминалистической характеристик соответствующих правонарушений и, возможно, решение ряда организационных проблем по выпуску ведомственных инструктивных документов.

Конечно же, усилия следователей и сотрудников оперативно-разыскных аппаратов по раскрытию и расследованию соответствующих преступлений должны подкрепляться возможностями судебных экспертов-экономистов. Но приходится учитывать, что в государственных судебно-экспертных учреждениях специалистов по судебно-оценочной экспертизе пока нет. Поэтому и эффективная профилактика правонарушений в сфере кадаст-

ровой оценки недвижимости, и надлежащее расследование соответствующих преступлений ставят в повестку дня задачу подготовки соответствующих кадров судебных экспертов-экономистов.

Эти задачи могут решаться не только в рамках государственных судебно-экспертных учреждений, но и в содружестве с негосударственными судебно-экспертными учреждениями. Только в рамках такого содружества может быть создана система профессиональной и действительно независимой судебно-экономической экспертизы, в том числе по вопросам государственной кадастровой оценки недвижимости. Опираясь на ее поддержку, правоохранительные органы смогут провести необходимую профилактическую работу по всем уровням работ по государственной кадастровой оценке объектов недвижимости всех видов.

Такая система профессиональной су-дебно-экономической экспертизы может дать и серьезную опору властям субъектов Российской Федерации, заинтересованным в создании научно обоснованной и надлежащим образом сформированной налогооблагаемой базы для объектов недвижимости любого вида. Она может обеспечить также и рассмотрение содержательной части жалоб граждан и организаций на неадекватные, по их мнению, результаты государственной кадастровой оценки конкретных объектов недвижимого имущества.

Формирование ядра профессионально подготовленных судебных экспертов этого профиля вполне могли бы взять на себя высшие учебные заведения, организовавшие подготовку судебных экспертов-экономистов (Красноярский аграрный университет, Удмурдский государственный университет, Белгородский государственный университет и др.). Однако острота сложившейся в этом отношении ситуации и отсутствие длительного времени для реагирования на нее обуславливают необходимость ориентации в основном на краткосрочные варианты подготовки таких специалистов (до 1 тыс. учебных часов) — например, в форме профессиональной переподготовки или специализации на базе высшего экономического или юридического образования. Положительный, но требующий дальнейшего развития опыт подобного решения данной проблемы уже имеется в Московской государственной юридической академии, в Московском университете МВД России и в такой негосударственной судебно-экспертной организации, как Палата судебных экспертов.

(О

О!

О СЧ

О

о о о.

со

I-О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

а

я <

I I-

О ф

со