Анализ противоречий процесса реформирования системы финансирования образования

ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ / ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НАУКИ

УДК 336.0

АНАЛИЗ ПРОТИВОРЕЧИЙ ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ

А.Г. Рулинская

В статье рассматриваются противоречия, возникшие в процессе реализации стратегических направлений реформирования системы финансирования сферы образования: между затратным методом финансирования и экономическим результатом от вложения средств; между переходом к персонифицированному бюджетному финансированию и социальным результатом развития территорий; между растущим спросом населения на образовательные услуги и ограниченностью как бюджетных ассигнований, так и доходов населения; между необходимостью использования целевого финансирования, ориентированного на реализацию вполне определенных программ развития системы образования и отсутствием единых методологических основ расчета ее минимальной бюджетной обеспеченности.

Ключевые слова: сфера образования, система финансирования, реформирование, модели организации экономических отношений, принципы финансирования, противоречия.

Формирование и использование финансовых ресурсов образовательных учреждений специфично. Система образования Российской Федерации является преимущественно государственной (государственно-муниципальной). Это означает, что основными ее элементами являются государственные или муниципальные образовательные учреждения, Их деятельность финансируется из соответствующих бюджетов. В основе распределения' бюджетных средств между образовательными учреждениями лежит принцип финансового обеспечения функционирования образовательного учреждения как объекта, т.е. финансирования его способности обучать определенный контингент студентов или учащихся и обеспечивать функционирование находящихся в нем материальных объектов. Однако фактический объем ассигнований, выделяемых из бюджета системе образования, не позволяет нормально функционировать образовательным учреждениям, т.е. не обеспечивает их способности обучать определяемый государством контингент студентов или учащихся и содержать материальные объекты сферы образования. Основной принцип действующей системы финансирования в полном объеме не реализуется. Это позволяет поставить задачу ее модернизации в направлении оптимизации их формирования, повышения обоснованности распределения бюджетных средств и эффективности их использования.

Предпринятые до настоящего времени исследования проблемы бюджетного финансирования отечественного образования носили ограниченный характер и касались главным образом его количественной характеристики: сопоставления расчетной потребности в бюджетных средствах (по сметам) с объемом реального финансирования; определения размеров дефицита бюджетных ресурсов; разработки на этой основе вариантов более экономного расходования бюджетных средств. Использование результатов этих работ было затруднено из-за отсутствия комплексного, системного подхода к проблеме, нацеленного на совершенствование механизма управления финансовыми потоками в образовательной сфере. Кроме того, в системе информационного обеспечения государственной политики в сфере образования очевидны значительные «пробелы», которые не могут не сказываться на обоснованности управленческих решений. Не налажена официальная статистическая информация о расходах населения и предприятий на оплату образовательных услуг, финансовом: состоянии образовательных учреждений, объёмах, структуре и качественном уровне их основных фондов, конъюнктуре образовательных рынков и определяющих её факторах и т.п. Всё это свидетельствует о

том, что сфера образования в нашей стране до сих пор не стала объектом систематических и полноценных экономико-статистических измерений.

В последние десятилетия во всех развитых странах под влиянием научно-технической революции происходило быстрое расширение системы образования. Высокие темпы этого процесса привели к тому, что многие учебные заведения стали испытывать недостаток ресурсов для обеспечения качественного учебного процесса, а студенты - недостаток средств для обучения и существования. Наиболее серьезно пострадали образовательные системы в странах, где высшие учебные заведения были полностью или в значительной степени зависимы от государства. В этой связи усилия ученых-экономистов и социологов были направлены на поиск новых моделей финансирования образования, использующих дополнительные источники дохода для учебных заведений, а также методов более эффективного управления ресурсами.

В нашей стране правительством принят ряд документов, определяющих перспективы развития отечественной системы образования: Национальная доктрина образования до 2025 года, Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года. В документах особое внимание обращено на экономические аспекты, так как в условиях острого дефицита бюджетных ассигнований первостепенное значение для развития образовательной сферы будут иметь повышение эффективности использования ресурсов, мобилизация внутренних резервов, привлечение в образование дополнительных внебюджетных средств. Для реализации целей и задач, определяемых Национальной доктриной образования в Российской Федерации, предполагается достижение следующего уровня финансирования системы образования:

- на первом этапе (до 2003 года) - не ниже 6 % от валового внутреннего продукта (ВВП), в том числе на финансирование образовательных учреждений федерального подчинения не ниже 1 % от ВВП;

- на втором этапе (до 2010 года) - не ниже 8 % от ВВП, в том числе на финансирование образовательных учреждений федерального подчинения не ниже 1,2 % от ВВП;

- на третьем этапе (до 2025 года) - не ниже 10 % от ВВП, в том числе на финансирование образовательных учреждений федерального подчинения не ниже 1,5 % от ВВП.

Несмотря на это, в соответствии с Федеральным законом №123-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений, были отменены все государственные гарантии приоритетности образования. Государство окончательно отказалось от выполнения нормы, обязывавшей ежегодно выделять финансовые средства на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, включая не менее 3% расходной части федерального бюджета на финансирование высшего профессионального образования.

Другой нормативно-правовой акт - Федеральная программа развития образования устанавливает два основных направления финансового обеспечения системы образования:

- увеличение бюджетного финансирования при условии повышения эффективности использования выделяемых образовательным учреждениям и другим организациям системы образования бюджетных средств;

- создание условий для привлечения дополнительных внебюджетных источников финансирования образования без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования.

Действующая модель организации экономических отношений в образовании не обеспечивает решения поставленных задач. Она лишь реализует старые распределительные принципы при формировании финансовых планов, сковывает инициативу руководителей образо вате л ь н ых учреждений и органов отраслевого управления и, по су-

6_Вестник Брянского госуниверситета №3

ществу, не позволяет развивать внебюджетные источники финансирования. Российская практика финансирования образовательных учреждений использует затратный метод финансирования. При этом учебному заведению ничего не надо изменять в своей работе, нет необходимости улучшать результаты своей деятельности: все равно его затраты обеспечатся полностью и пропорционально контингенту учащихся. Поэтому принцип распределения государственных ассигнований по издержкам или затратами не обеспечивает получения желаемого результата от вложения в образование средств. В то же время данный вид финансирования способствует финансовому обеспечению возрастающих потребностей в образовании, при этом обеспечиваются равные стартовые возможности для обучения, так как отсутствуют какие-либо ограничения для приема неблагополучного, социально уязвимого контингента детей и подростков.

Для устранения неравенства между образовательными учреждениями предпочтительнее модель финансирования по результатам, которое должно осуществляться при сохранении масштабов, или определенном потолке, бюджетных ассигнований учебных заведений независимо от результативных показателей их деятельности, с возможным дополнительным выделением средств из бюджета при улучшении качества работы учебных заведений. Распределение объемов бюджетных средств основывается на объемах ассигнований, выделенных в предыдущие годы, с добавлением средств с учетом изменения цен и размеров оплаты труда в других секторах экономики.

В российском образовании осуществляется переход к персонифицированному бюджетному финансированию через введение подушевого финансирования, которое подразумевает движение денежных средств не напрямую, а через обучаемого. Это приводит к повышению заинтересованности учебных заведений в результатах своей работы, поскольку в плохие учебные заведения, обучающиеся просто не пойдут, спроса на предоставляемые образовательные услуги со стороны обучаемых не будет, и в результате эти учебные заведения останутся без государственного финансирования. Идея подушевого финансирования через государственное именное финансовое обязательство (ГИФО) создает условия свободной конкуренции между производителями образовательных услуг, наделяя при этом покупателей образовательных услуг рыночной властью при сохранении бесплатности обучения. Эти, и многие другие направления совершенствования механизма бюджетного финансирования образования (например, разработка инструментов распределения финансовых средств государства: ваучеры, гранты, смарт-карты, индивидуальные образовательные счета и т. д.) приближают его к международным формам. Как известно, мировая практика выработала несколько моделей государственного финансирования образования: использование буферных финансовых организаций, которые действовали бы между правительством и учебным заведением; изменение критериев при выделении ресурсов (использование принципов финансирования «по результатам» и «по затратам»); и, наконец, «Чилийская модель» - выделение средств не учебным заведениям, а непосредственно студентам путем предоставления ссуд или грантов. Необходимо отметить, что во многих странах выбор модели и реформа финансирования высшего образования происходили в два этапа: сначала учебным заведениям была предоставлена большая автономия в вопросах приема, привлечения средств из негосударственных источников, а также управления персоналом, материальными и финансовыми ресурсами. После этого, в зависимости от результатов, разрабатывался и внедрялся подходящий механизм финансирования.

Современное состояние образования в России обычно характеризуется в первую очередь с позиций недостаточности бюджетных средств, выделяемых государством для обеспечения функционирования данной сферы деятельности. В этих условиях все остальные проблемы, связанные с содержанием и качеством образования, доступностью качественного образования для различных слоев населения, более полным удовлетворением запросов учащихся, развитием связей с рынком труда и др., отодвигаются на второй план. В условиях острого дефицита финансовых ресурсов такая расстановка

приоритетов выглядит обоснованной, тле, большинство названных проблем порождено в первую очередь недостаточным финансированием.

Фундаментом, обеспечивающим формирование стартового интеллектуального потенциала общества, безусловно, остается система общеобразовательных учреждений. За последние четыре года двукратно увеличились номинальные расходы консолидированного бюджета на общее образование. К сожалению, это увеличение нельзя считать показателем реального улучшения ситуации с финансированием системы общего образования, так как в реальном выражении объём вложенных средств почти не изменился, поскольку в российской экономике в это время были достаточно высокие темпы инфляции.

Общее образование финансируется в основном из местных и бюджетов субъектов РФ. Возрастание расходов консолидированных, бюджетов субъектов РФ в расчёте на одного обучающегося в системе общего образования объясняется не только ежегодным увеличением общих расходов бюджета, но и сокращением численности учащихся в муниципальных образовательных учреждениях. Несмотря на одновременное действие двух факторов, обеспечивающих рост денежных средств в расчёте на одного школьника, удельное финансирование по-прежнему остаётся недостаточным. Простой арифметический расчёт показывает: сегодня на одного ученика государственного общеобразовательного учреждения приходится всего 1558 руб. совокупных расходов в месяц, или 65 руб. в день, из которых по самым скромным подсчетам 50% составляют расходы на заработную плату преподавателей. Кроме того, сохраняется значительная дифференциация этого показателя по различным регионам России. Таким образом, система общего образования в нашей стране функционирует в условиях постоянного недофинансирования.

Снижаются государственная финансовая поддержка и в системе профессионального образования, что выражается в сокращение числа бюджетных учебных мест в вузах. Отменив с помощью Федерального закона № 122 («О монетизации») положение статьи 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», запрещавшее сокращать число студентов, обучающихся за счёт средств федерального бюджета, правительство, не нарушая закона, может и дальше сократить это число, ограничив права человека на образование.

На фоне недостаточного финансирования образовательной сферы явно прослеживается процесс активизации деятельности образовательных учреждений, вызванный повышением платежеспособного спроса на образовательные услуги со стороны российского общества. Так, по данным мониторинга экономики образования, проведённого Государственным университетом — Высшей школой экономики (ГУ — ВШЭ) совместно с Министерством образования и науки РФ, Федеральным агентством по образованию, Федеральной службой государственной статистики при участии фонда «Общественное мнение», совокупные прямые затраты на образование из всех источников, включая организации, предприятия, домашние хозяйства и др., оцениваются в 5,5% -6,5% ВВП, в том числе расходы бюджетов всех уровней — 3,5%) ВВП. Общие затраты на платное обучение в вузах и ссузах превышают аналогичные при бесплатном обучении в 3—5 раз. Фактически в государственных вузах платят уже более 50% от общего числа студентов. На первом курсе в государственных вузах на платной основе сегодня учится 63%. Если учесть контингент негосударственных вузов, то получается, что в России каждый второй студент платит за получение высшего образования. При этом стоимость обучения как в государственном, так и в негосударственном секторе высшего образования постоянно растёт. В престижных высших учебных заведениях она может превышать средние показатели в 2—10 раз в зависимости от типа вуза и специальности, а также от местоположения учебного заведения.

Обозначенное противоречие между недостаточными объемами государственного финансирования образования и растущими потребностями в образовательных услу-

г ах. при ограниченности как бюджетных средств, так и платёжеспособного спроса населения, перерастает в проблему доступности образования, которая не может решаться однозначно для всей системы высшего образования. Было бы практичнее и честнее узаконить дифференциацию вузов, тем более что всем известно, что они различны по качеству образования. Именно фиксация различий в качестве образовательных программ могла бы стать основой для решения проблемы доступности, поскольку вопрос бы ставился уже не вообще о доступности высшего образования, а применительно к конкретной категории высших учебных заведений. Но узаконить дифференциацию вузов по престижности или качеству образовательной программы (что, вообще говоря, не всегда совпадает) означает одновременно узаконить различия и в их бюджетном финансировании. Определенного внимания, в плане решения проблемы доступности высшего образования, заслуживает идея ГЙФО — государственных именных финансовых обязательств. Однако многие престижные вузы, в которые пришли бы все абитуриенты даже с самой высокой категорией ГИФО — 1 -и категорией, не получили бы тех бюджетных средств, которые они получают в настоящее время. И, кроме того, могло ведь получиться и так, что пришли бы абитуриенты и с более низкими категориями ГИФО, что поставило бы под удар финансовое благополучие этих вузов.

Недостаток финансирования в сфере образования следует рассматривать с двух позиций:

- недостаток средств, выделяемых из государственного (муниципального) бюджета, как количественную характеристику проблемы финансирования образования, т.е. собственно недостаток средств;

- недостаточно эффективное распределение бюджетных средств между уровнями образовательной системы, как качественную характеристику проблемы финансирования образования.

Решение проблемы финансирования образования должно охватывать обе эти характеристики — количественную и качественную, с тем, чтобы определить не только размеры дефицита бюджетных ресурсов в сфере образования, но и недостатки существующего механизма бюджетного финансирования, включая организацию финансовых потоков и существующую законодательную базу.

В соответствии со статьей 41 Федерального закона "Об образовании" финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Государственный норматив финансирования состоит из федерального норматива финансирования и регионального норматива финансирования - норматива финансирования субъекта Российской Федерации. Основополагающий норматив финансирования - федеральный, так как он является минимально допустимым. Ведомственные, региональные и местные нормативы должны дополнять размер федерального норматива. Назначение этих нормативов - вносить коррективы в нормативное финансирование с учетом специфики образовательного учреждения, его территориального и климатического месторасположения, и быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и оборудования образовательного учреждения.

Однако форсированное введение новых финансовых механизмов в сфере образования может привести к негативным последствиям. Так, все деньги в образовании не могут распределяться по подушевому принципу. В этом случае в России практически неизбежно будет закрыто большинство сельских школ (особенно малокомплектных), небольшие школы для творчески одарённых детей и т.п. Помимо этого, неизбежно вырастет неравенство в финансовом обеспечении между поселениями, находящимися в разных климатических условиях. Весь мировой опыт показывает, что при распределе-

нии финансовых потоков исключительно по подушевому принципу резко растёт неравенство образовательных возможностей, а потому развитые страны используют более сложные формулы, корректирующие недостатки подушевого принципа.

Следует заметить, что и другие меры реформирования сферы образования оцениваются неоднозначно с точки зрения специалистов и общественности. Так. представляется спорным повышение эффективности институционального управления образованием с изменением организационно-правовых форм деятельности учебных заведений. Речь идёт всё о тех же АУ (автономных учреждениях) и (или) Г АНС) (государственных автономных некоммерческих организациях), против которых уже на протяжении нескольких лет категорически возражает Профсоюз работников образования и науки РФ, руководство Российского союза ректоров и абсолютное большинство образовательного сообщества. Изменение статуса образовательных учреждений может открыть дорогу чему угодно: чрезмерной коммерциализации, приватизации образования, отмене конституционных гарантий. Сегодня статья 43 Конституции гарантирует права граждан на бесплатное образование в государственных, муниципальных образовательных учреждениях, а не в каких-то организациях с особым статусом. Сохранятся ли эти гарантии, если изменится статус государственных учреждений? Сомнительно.

Сегодня мировой финансовый кризис угрожает уже сложившимся в России в последние годы условиям (оживление в национальной экономике, рост занятости среди экономически активного населения, профицит государственного бюджета и др.) для скорейшего и интенсивного увеличения объёмов бюджетного финансирования образования. Однако, простое «вливание» денежных средств может оказаться малоэффективным. Необходимо использовать целевое финансирование, ориентированное на реализацию вполне определённых программ развития системы образования в стране. В этом случае деньги будут расходоваться по назначению.

Формирование расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы России должно базироваться на трех следующих компонентах:

1) минимальных государственных социальных стандартах, в том числе специально разработанных для системы образования;

2) нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг, включая образовательные ;

3) единых методологических принципах расчета минимального бюджетного обеспечения государственных гарантий в сфере образования, т.е. бюджетного финансирования образовательных учреждений.

В настоящее время все три указанных компонента находятся в стадии апробации, пока не утверждены единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности.

Решение проблем формирования и распределения финансовых ресурсов в сфере образования имеет огромную общественную значимость, поскольку образовательные услуги, как и другие продукты общественного пользования, располагают свойствами внутреннего и внешнего эффектов. Если первый проявляется на уровне отдельных граждан, то второй затрагивает множество представителей экономики, все общество. Так, внутренний эффект от потребления услуг образования ведет к тому, что каждый, имеющий повышенный образовательно-профессиональный потенциал и уровень культуры, имеет возможность получить больший доход по сравнению с другими. Внешний эффект в таком случае выражается через темпы роста производительности труда, подъем экономики, улучшение моральной атмосферы в обществе, принятие верных политических решений и т.п.

In this article the author reveals the contradictions, résultée! from the reforms in the process educational system finanemg. For example the author deals with the contradiction between the necessity îo use financing for spécial purposes and the absence of identical methodological bases the calculais its minimal maintenance.

10_Вестник Брянского госуниверситета M3

The key words: educational system, financing, reforming, economic relations organizing models, financing principles, contradictions.

Список литературы

1. Национальная доктрина образования в Российской Федерации Н Ьйр://туу/.аз£1г|/Грт.1итЛ

2. Федеральный закон от 07.07.03 М123-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования образовательных учреждений».

3. Ковалёва К Экономика образования России: итоги мониторинга. // Народное образование. 2005. № 10. С.26.

4. Смолин О. «Левый поворот» при движении направо? // Народное образование. 2008, № 3. С.9.

Об авторе

А.Г. Рулинская - канд. экон. наук, доц., Брянский государственный университет им. академика И.Г. Петровского, agri57@bk.ru.

УДК 374

ПРОБЛЕМЫ ПРОЕКТИРОВАНИЯ КОМПЬЮТЕРНЫХ СРЕДСТВ ОБУЧЕНИЯ ЦИФРОВЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ К УЧЕБНИКАМ

"ТЕХНОЛОГИЯ"

Л.В. Сидорова

В статье раскрыта суть и организация нашей работы по гранту по созданию набора цифровых образовательных ресурсов (ЦОР) по технологии (для 10, 11 класса средней школы), а также методических рекомендаций для учителя по организации учебного процесса на основе их применения. Ключевые слова: цифровые образовательные ресурса (ЦОР), технология, методические рекомендации, компьютерный программный продукт, мультимедийная презентация, гипертекстовый документ, банк творческих проектов.

Набор цифровых образовательных ресурсов (ЦОР) по технологии для 10 и 11 классов средней школы, разрабатываемый нами в рамках гранта (организованного Национальным фондом подготовки кадров по проекту «Информатизация системы образования»), представляет собой компьютерные программные продукты различных форматов и методических назначений. К ним относятся:

- мультимедиа-презентации:

- учебные графические иллюстрации разных форматов, целенаправленно обработанные графическими редакторами для учебных целей;

- гипертекстовые документы в формате \уеЬ-страниц. которые представляют собой нелинейно организованные текстовые материалы со станичными и анимирован-ными иллюстрациями, банками творческих проектов, галереями изображений и др.

Также к набору ЦОР мы разрабатывали методические рекомендации для учителя технологии гю организации учебного процесса на основе применения данных ЦОР.

При этом дидактически целесообразным является применение в рамках каждого занятия по технологии 5-7 ЦОР различных типов для поддержки всех этапов проведения урока, создания оптимальных условий для организации разных видов работ учащихся и учителя.

Отметим дидактическое значение цифровых образовательных ресурсов.