Продовольственная безопасность как научная категория и практическая проблема

V.N. Kuzin

Food Security as a Scientific Category and a Practical Problem

Food security is considered as a scientific category and a sphere of practical application. The gap between the modern scientific ideas and real historic experience is revealed.

Key words and word-combinations: food security, agriculture, food reserves, legal regulation.

Продовольственная безопасность рассматривается как научная категория и как сфера практического применения. Показано отставание современных научных представлений о продовольственной безопасности от реального исторического опыта.

Ключевые слова и словосочетания: продовольственная безопасность, сельское хозяйство, продовольственные резервы, правовое регулирование.

УДК 338.43:351

ББК 65.32:67.401.11

В.Н. Кузин

ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ

БЕЗОПАСНОСТЬ

КАК НАУЧНАЯ КАТЕГОРИЯ

И ПРАКТИЧЕСКАЯ

ПРОБЛЕМА

^Зволюционный переход от аграрного общества к промышленному обусловил возникновение у государства новой и такой достаточно обременительной внутренней функции, как обеспечение пропитанием городского населения, причем недостаток продовольствия достаточно часто ставил под вопрос существование той или иной государственности. Как точно подмечено, исторический опыт «свидетельствует о том, что решение продовольственной проблемы как условия физического выживания человека выступает базовым фактором обеспечения социальной стабильности любого государства» [1, с. 62].

Невзирая на это, проблему продовольственной безопасности почему-то принимают за «новый вызов человечеству», который был осознан мировым сообществом «только в 70-х годах прошлого века» [2]. Разрешение названной проблемы находится в двух плоскостях - в сфере научных исследований и в области практического применения, поэтому важно подчеркнуть, что актуализация теоретического осознания и практической реализации продовольственной безопасности хронологически не совпадают, что, собственно, и порождает дуализм восприятия самой проблемы.

Действительно, сам термин «продовольственная безопасность» относительно новый, он появился в международном обороте толь-

ко после зернового кризиса 1972-1973 гг., когда в развитых странах наблюдалось перепроизводство продовольствия, в то время как в странах «третьего мира» был голод. На этом фоне и сформировалось понимание новой угрозы человечеству, носящей глобальный характер.

Проблема скоро вышла за рамки национальных границ и стала предметом обсуждения представителями мирового сообщества. Так, в декабре 1974 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила разработанные Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН «Международные обязательства по обеспечению продовольственной безопасности в мире», где четких определений еще не звучало. В 1994 г. в Программе развития ООН термином «продовольственная безопасностью» обозначалась доступность основных продуктов питания, что предполагало наличие как необходимого количества продуктов питания, так и свободного доступа к ним, достаточную покупательную способность населения [3].

В ноябре 1996 г. была принята Римская декларация по всемирной продовольственной безопасности [4]. Она подтвердила «право каждого на доступ к безопасным для здоровья и полноценным продуктам питания, в соответствии с правом на адекватное питание и основным правом каждого на жизнь». Примечательно, что эта формулировка ляжет в основу всех появившихся позднее определений продовольственной безопасности. В этот период эксперты Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН оперировали категорией «международная продовольственная безопасность», одновременно разрабатывая подходы к ее инструментальному анализу.

Состояние продовольственной безопасности предлагалось оценивать по двум показателям: объемам переходящих до следующего урожая мировых зерновых запасов и уровню мирового производства зерна в среднем на душу населения. Безопасным был принят объем переходящих запасов зерна, соответствующий 60 дням мирового потребления [5]. При такой оценке общие критерии мировой продовольственной безопасности суммировались из показателей отдельно взятых стран. Недостаток данной методики заключается в том, что даже для одной достаточно крупной страны средние показатели продовольственного обеспечения могут свидетельствовать о благополучии, но при этом одна ее часть окажется в состоянии продовольственного изобилия, а другая будет голодать. Поэтому рождалось понимание того, что подобные критерии в действительности должны обусловливаться экономическим потенциалом конкретной страны, ее природно-климатическими условиями, состоянием транспортных и торговых сетей, наконец, традициями питания.

Означенный подход создавал основу для понимания национального характера продовольственной безопасности. Соответствующие исследования развернулись и в России. Катализатором для них стала перспектива присоединения страны к ВТО и осознание обществом серьезных проблем, которые неизбежно возникнут вследствие неконкурентоспособности отечественного аграрного сектора.

Со второй половины 1990-х годов проблема стала активно обсуждаться научным сообществом, появились первые публикации, посвященные вопросам методологии продовольственной безопасности. Например, в 1998 г. А.В. Горде-

ев попытался выделить показатели, характеризующие продовольственную безопасность. Он предложил учитывать уровень потребления продовольствия, состояние АПК, продовольственную независимость страны, устойчивость системы продовольственного обеспечения [6]. Однако при столь широком понимании перечисленных элементов продовольственной безопасности им были упущены важные аспекты. Не получили отражения вопросы качества продуктов питания, их экологическая безопасность, что, к сожалению, уже стало для России серьезной проблемой. Отсутствовал и такой важнейший и теперь уже общепризнанный показатель, как состояние государственных продовольственных резервов.

В 1999 г. состоялась новая попытка определить содержание понятия «продовольственная безопасность» и появились основные условия ее достижения. Было показано, что национальная продовольственная безопасность предполагает наличие нескольких компонентов, главные из них: установление степени самообеспеченности основными продовольственными товарами и критического порога импорта; функционирование комплекса экономических мер по поддержке отечественного сельского хозяйства; создание и поддержание системы переходящих и страховых запасов продовольствия, прежде всего зерна [7].

В то же время появились и довольно дискуссионные работы, где речь шла о моделях и концепциях обеспечения продовольственной безопасности отдельно взятого региона [8]. Представляется, что в данном случае происходит подмена понятий «продовольственная безопасность» и «продовольственное обеспечение». На наш взгляд, первое может применяться исключительно для государственного масштаба, а второе - только на региональном уровне. Такой подход обоснован тем, что временные перебои с продовольствием в отдельно взятом регионе (например, снежные заносы) могут нарушить уровень продовольственного снабжения местного населения, но они не свидетельствуют об угрозе национальной продовольственной безопасности. Более того, эти перебои могут быть оперативно устранимы именно средствами последней - переброской в пострадавший регион по альтернативной транспортной системе части государственных резервов и организацией их распределения.

Думается, что попытка придать проблеме региональный характер имеет определенный политический аспект. На практике создание продовольственной «заначки» субъектом Федерации неизбежно приведет к необходимости ее отчуждения, выделения из государственного резерва. Это не только экономически затратно и технически не всегда возможно, но и еще политически опасно, ибо в конечном счете открывает прямой путь к обособлению регионов. Отсюда следует, что функция обеспечения продовольственной безопасности населения должна принадлежать лишь государству. Но это обстоятельство одновременно требует и высочайшей степени политической ответственности государства. Государственная гарантия должна постоянно «незримо присутствовать» в регионах, но проявляться только в чрезвычайных обстоятельствах. Она может основываться лишь на безусловном наличии общегосударственных запасов, играющих роль стабилизирующего фактора.

В современной литературе часто смешиваются и такие понятия, как «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость». На наш

взгляд, во втором случае следует предполагать определенный уровень самообеспечения страны продовольствием. Обеспечение населения страны продуктами питания является не только конкретным показателем уровня продовольственной независимости страны, но и одним из основных условий продовольственной безопасности. Так, неурожайный год может привести к недостаточному количеству каких-либо продуктов, что, возможно, обусловит возникновение определенной продовольственной зависимости, но не создаст угрозу продовольственной безопасности в том случае, если имеются достаточные государственные резервы. Тогда государство может свободно задействовать эти стратегические запасы. Впрочем, систематическое использование государственных резервов приведет к их исчерпанию, что в условиях возникшей продовольственной зависимости явится уже угрозой продовольственной безопасности.

С нашей точки зрения, не может быть детерминирована продовольственная безопасность страны и как «ответственность государства за обеспечение в обычных и чрезвычайных условиях для каждого человека экономической и физической доступности к качественному (безопасному) продовольствию...» [9, с. 2]. Представляется, что в таком определении доминирует субъективное отношение государства к проблеме, но не отражение некоего качественного или количественного состояния продовольственной сферы. Трудно согласиться и с тем, что «продовольственное обеспечение - это организационно-экономическая система, позволяющая на данном временном этапе материализовать потенциал продовольственной безопасности страны» [9, с. 2-3]. Это определение слишком узко, оно отражает только материальные придатки, но не сущность категории «продовольственное обеспечение». Очевидно, что при идентификации данного понятия необходимо учитывать его исходную доминанту - обеспечение населения продовольствием, ибо могут быть прекрасные транспортные магистрали, развитая распределительная сеть, налаженные организационно-экономические отношения, но не будет только одного - реального продовольствия в данной системе, и, значит, придется констатировать отсутствие продовольственного обеспечения.

Применительно к нашей стране необходимо учитывать обширность ее территории. При всей современной глобализации российского продовольственного рынка не может быть идентичным продовольственное обеспечение в регионах, которые различаются по доходам на душу населения, по стоимости продуктов питания, по количественному и качественному ассортименту продовольственного набора. Недостаточное наличие какого-либо традиционного продукта в продовольственной корзине может быть болезненным для жителей одного региона и совершенно незаметным для обитателей другого. Следовательно, по нашему мнению, под продовольственным обеспечением конкретного региона стоит понимать прежде всего степень обеспеченности населения традиционным продуктами питания по установленным для региона нормам потребления.

В 2006 г. для оценки состояния продовольственной безопасности было предложено учитывать, наряду с прочим, уровень развития и устойчивости сельскохозяйственного производства; доходы и качество питания населения; степень обеспеченности продовольствием отечественного производства; масштабы им-

порта; степень открытости продовольственных рынков; объемы продовольственных запасов [10]. Такая трактовка проблемы позволяет сделать вывод, что понимание сущности продовольственной безопасности к этому времени уже сложилось. Однако по-прежнему не было общепринятого или официального ее определения, оставался открытым и вопрос об инструментальном определении выделенных критериев. Только в июле 2007 г. в законопроекте была предпринята попытка сформулировать определение продовольственной безопасности страны. Под ней предложено понимать «состояние экономики Российской Федерации, при котором обеспечивается продовольственная независимость страны и гарантируется физическая и экономическая доступность продовольствия для всего населения в количестве, необходимом для активной и здоровой жизни» [11]. Впрочем, этим практически повторялось определение, выработанное в Риме еще в 1974 г.

Под обеспечением продовольственной безопасности в проекте понимается «разработка и осуществление экономических, организационных и иных мер, направленных на предупреждение продовольственных кризисов, удовлетворение потребностей населения в жизненно важных продуктах на уровне физиологических норм питания». Однако законопроект так и не стал законом, пробел в законодательстве заполнен не был, что по-прежнему является серьезным затруднением для анализа проблемы. Поэтому и сегодня признается «отсутствие у ученых и специалистов-управленцев единого понимания сущности продовольственной безопасности и как научной категории, и как практически значимой сферы продовольственного обеспечения» [12, с. 39].

При всех различиях в научных подходах к пониманию продовольственной безопасности сформировалось четкое представление о ее материальном и организационном наполнении. Основными слагаемыми признаются стратегические запасы продовольствия, производительное сельское хозяйство, оптимальное для страны соотношение между экспортом продовольствия и его импортом, развитые транспортные и торговые сети. Отталкиваясь от этого обстоятельства, можно перейти к исследованию практической стороны вопроса.

Историко-правовой анализ обнаружил истоки рассматриваемой проблемы в 20-х годах прошлого века. На наш взгляд, именно с этого времени в нашей стране начались разработки методик расчета потребления на душу населения, как городского, так и сельского, на армию, расчета переходящих запасов хлеба, была подготовлена сеть элеваторов, проведены мероприятия по развитию транспортной и торговой сетей, наконец, были созданы государственные продовольственные резервы. Иными словами, в те годы были заложены материальные слагаемые того, что сегодня называется продовольственной безопасностью [13].

Так, в начале 1922 г. предпринималась попытка вычислить нормы потребления на душу населения [14], в конце этого же года началось обсуждение первых методик подобных расчетов [15], что позволило в начале 1923 г. поставить вопрос о создании государственных хлебных резервов [16. С июня 1923 г. все промышленные тресты, транспортные организации и заготовители обязывались ежеквартально докладывать о наличности хлебных и кормовых запасов, и

к концу года в стране была создана система достаточно точного и оперативного учета запасов продовольствия [17]. Наконец, в декабре 1923 г. был определен перечень складов-зернохранилищ, включенных в сеть государственных зернохранилищ общесоюзного значения, а в январе 1924 г. опубликован Наказ по управлению ими, явившийся правовой основой их деятельности [18].

В указанный период в сводках ЦСУ особое внимание уделялось определению хлебных запасов, загруженности и степени использования элеваторной сети. Материалы обследований разрабатывались по губерниям и по владельцам хлебов. В итоге показывалось распределение запасов по районам «с недочетом их на душу городского населения» и сопоставлялось с заготовками и расходами как на внутреннее потребление, так и на экспорт [19, с. 188]. Проведенная работа позволила к 1924 г. определить необходимый объем государственных запасов - до 400 млн пудов хлеба [20, с. 18].

Состоявшийся в январе 1924 г. XI Всероссийский Съезд Советов возможное неблагополучие дел в сельском хозяйстве рассматривал как очевидную угрозу нормальной жизни страны [21]. На обеспечение физической и экономической доступности продовольствия были направлены и партийные решения, игравшие роль законов в условиях советской действительности. Буквально в сегодняшнем звучании они требовали «принять все меры к организации государственной хлебной торговли на внутреннем рынке в формах, обеспечивающих устойчивость хлебных цен (переброска соответствующих количеств хлеба, регулирование тарифов, развитие сети элеваторов и пр.)» [22, с. 399]. В данной цитате четко видны элементы современной системы продовольственной безопасности (внутренний рынок, элеваторы, переброска хлеба, регулирование тарифов).

В январе 1927 г. правительство приняло Положение о постоянном государственном хлебном фонде. Согласно ст. 49 пунктами хранения государственных запасов становились элеваторы и зерносклады, находящиеся у станций железных дорог, приспособленных к срочной погрузке большого количества хлеба и фуража [23]. Наконец, в мае 1927 г. был утвержден государственный бюджет на 1927/28 г., в котором появилась новая статья (ст. 207) - «Расходы на образование государственного хлебного фонда Союза ССР» [24]. Принятие Положения означало серьезный шаг в формировании правовых основ продовольственной безопасности.

В феврале 1928 г. СНК Союза ССР утвердил новую редакцию Положения о постоянном государственном хлебном фонде. Фонд являлся переходящим из года в год запасом, предназначенным для удовлетворения потребностей населения в продовольствии, фураже и семенах в случае неурожая или других бедствий; удовлетворения чрезвычайных потребностей государства в хлебе и фураже; устранения перебоев в снабжении хлебом и фуражом потребляющих районов; регулирования хлебных цен, в случаях чрезмерного их повышения, путем выпуска на рынок части фонда. В Положении (ст. 49) были предусмотрены и технические меры, обеспечивавшие оперативность использования государственных резервов на всей территории страны [25.

В обозначенные годы уже сложилось представление о необходимости системного подхода к решению задачи. Понималось, что «хлебную проблему нельзя разрешать изолированно, вне оценки хозяйственной конъюнктуры в целом; темпу развития сельского хозяйства должно соответствовать восстановление промышленного производства, строительства и транспорта, расширение товарооборота, кредита и денежного обращения» [26, с. 46]. Поэтому серьезное развитие получила и транспортная система страны.

Так, с 1922/23 хозяйственного года начала выправляться ситуация в речном хозяйстве. Были впервые намечены объемы перевозок, выделены средства на ремонт оборудования и восстановление речных путей, произведена концентрация оборудования в наиболее мощных ремонтных мастерских. С 1923/24 г. началась реализация пятилетнего плана восстановления и развития речного флота. План предусматривал восстановление грузоперевозок и водных путей к 1928 г. почти до довоенного состояния [27, с. 115]. Такое же внимание уделялось и восстановлению железных дорог. Уже с 1923/24 г. отмечен постоянный рост грузовых перевозок, в первую очередь хлебных. В феврале 1924 г. Президиум Госплана рассмотрел перспективный план развития железнодорожного транспорта на пятилетие 1923/24-1927/28 гг. В нем предусматривался значительный рост общего объема перевозок, в первую очередь продовольственных грузов [28, с. 3].

Таким образом, совершенно очевидна попытка реализации комплекса организационно-хозяйственных и правовых мер, базирующихся на научно обоснованных расчетах и направленных на предупреждение продовольственной проблемы. Изложенное свидетельствует о том, что проблема продовольственной безопасности стала ярким примером отставания научной теории от реальной практики и что в нашей стране уже в первой четверти XX в. названная проблема находилась в области практического решения.

Увлечение форсированной индустриализацией, требовавшей непосильного экспорта, усугубленное низким качеством государственного управления и жесткими идеологическими установками, не позволило решить проблему продовольственной безопасности в рамках неразвитой рыночной системы. В итоге пришлось срочно объявлять год «великого перелома», вводить чрезвычайные меры в заготовках, переходить к преждевременной коллективизации, что обрушило производительные силы деревни.

К сожалению, проблема продовольственной безопасности не решена и в современной России. Более того, по непонятным причинам задерживается ее правовое оформление на федеральном уровне. Только в конце 2009 г. в прессе появилось сообщение о том, что доктрина продовольственной безопасности наконец-то может быть утверждена в новом году, а к 1 апреля 2010 г. должны быть приняты документы, которые обеспечат господдержку производства и экспорта российской сельхозпродукции [29]. В связи с этим представляется, что нынешним законодателям крайне необходимо иметь в виду пусть даже и неоднозначный, но богатый опыт решения проблемы продовольственной безопасности в период нэпа, а методические наработки и практические решения того времени позволят избежать прежних ошибок.

Библиографический список

1. Степанян Е.Н. Некоторые аспекты и статистические показатели продовольственной безопасности России // Вопросы статистики. 2009. № 5.

2. Филонова Т. Продовольственная безопасность: анализ факторов и их взаимосвязь // Власть. 2006. № 12. С. 89-92.

3. Аналитический вестник [Электронный ресурс]. 2002. № 26. URL: http://www.mid.ru.

4. Римская декларация по всемирной продовольственной безопасности // АПК: экономика, управление. 1997. № 2.

5. Руцкой А. Продовольственная безопасность: зарубежный опыт // АПК: экономика, управление. 1997. № 2. С. 7-14.

6. Гордеев А.В. Обеспечение продовольственной безопасности России - задача стратегическая // АПК: экономика, управление. 1998. № 8. С. 3.

7. Шмелёв Г.И., Назаренко В.И., Блинова Е.Н. Продовольственная безопасность России: пути достижения // Проблемы прогнозирования. 1999. № 1. С. 27-41.

8. Маслаков В.В. Концепция системы продовольственной безопасности индустриальноаграрного региона (на примере Урала и Сибири). Екатеринбург, 1998.

9. Алтухов А. Методология и методика определения уровня продовольственной безопасности страны // АПК: экономика, управление. 2006. № 8. С. 2-6.

10. Ушачёв И. Продовольственная безопасность страны: проблемы и решения // АПК: экономика, управление. 2006. № 10. С. 5-10.

11. Постановление Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446 «О государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.» М., 2007.

12. Оболенцев И., Корнилов М., Синюков М. Продовольственная безопасность // Экономист. 2005. № 12. С. 39-47.

13. Кузин В.Н. К постановке проблемы продовольственной безопасности в СССР: историкоправовой аспект // Вестн. ПАГС. 2009. № 2. С. 32-40.

14.Дубровский С. Революция и крестьянское хозяйство // Сельское и лесное хозяйство. 1922. № 1/2. С. 3-9.

15. Опыт исчисления посевных площадей и с.-х. продукции в 1913-21 гг. // Сельское и лесное хозяйство. 1922. № 9-10. С. 45-74.

16. КондратьевН.Д. Относительное падение хлебных цен // Избр. соч. / ред. кол.: Л.И. Абалкин и др.; сост.: В.М. Бондаренко, В.В. Иванов, С.Л. Комлев и др. М., 1993.

17. Сборник постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству. 1923. № 6 (июнь).

18. Сборник декретов, постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству. 1924. № 4 (16) (январь).

19. Вестник статистики. Октябрь - декабрь 1924 г. 1924. Кн. XIX, № 10-12.

20. Наше внешнее и внутреннее положение / сост. В. Глыбов. М., 1924.

21. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. И 1924-1930. М., 1954.

22. Решения партии и правительства похозяйственным вопросам: в 5 т. Т. 1: 1917-1928 годы. М., 1967.

23. Собрание законодательства Союза ССР. 1927. № 5.

24. Собрание законодательства Союза ССР. 1927. № 24.

25. Собрание законодательства Союза ССР. 1928. № 14.

26. Виноградский Н.Н. Хлебная проблема (Замысел и выполнение, 1923-1926 гг.) // Плановое хозяйство. 1925. № 10.

27. Белюнов С. Речной транспорт и перспективы его планирования // Плановое хозяйство. 1924. № 7/8. С. 110-119.

28. Белюнов С. Проблема грузооборота по перспективному плану железнодорожного транспорта на пятилетие 1923/24-1927/28 гг. // Плановое хозяйство. 1924. № 6. С. 3-17.

29. Фаризова С. Сельскому хозяйству помогут в борьбе с конкурентами // Известия. 2009. 7 дек.