О совершенствовании механизма бюджетного финансирования науки и образования

А.В. Тодосийчук

О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ МЕХАНИЗМА БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ

Аннотация. В статье проанализирован механизм бюджетного финансирования науки и образования, даны рекомендации по его совершенствованию для повышения эффективности использования бюджетных ассигнований, результативности научной и научно-технической деятельности, качества и доступности образования.

Abstract. The article analyzes the mechanism of budget financing of science and education, recommendations for its improvement to increase the efficiency of using of budgetary appropriations, the efficiency of scientific and scientific-technical activities, quality and accessibility of education.

Ключевые слова: наука; образование; федеральный бюджет; финансирование; планирование; результативность науки; качество и доступность образования.

Keywords: science; education; federal budget; financing; planning; effectiveness; quality and accessibility of education.

Инновационное развитие экономики во многом зависит от качества организационно-экономического механизма формирования и реализации государственной научно-технической и образовательной политики (нормативно-правовая база, организационная структура, методы управления, финансирование, кредитование, налогообложение, нормативы затрат, оплата труда и др.). За последние годы был проведен целый ряд реформ в научно-технической и образовательной сферах, призванных существенно повысить результативность научной и научно-технической деятельности,

качество и доступность образования, увеличить вклад интеллектуального капитала в экономический рост и социальный прогресс. Однако, несмотря на ряд принятых мер, наука и образование продолжают находиться в состоянии стагнации, что неизбежно негативно отражается и на состоянии самой экономики, о чем свидетельствуют данные Росстата.

Анализ динамики макроэкономических показателей свидетельствует о том, что начиная с 2011 г. имели место замедление темпов роста российской экономики и ее последующая стагнация. Так, темпы роста валового внутреннего продукта (ВВП) страны непрерывно снижались: с 4,5% - в 2010 г., 4,3 - в 2011, 3,4 - в 2012, 1,3 - в 2013, 0,6% - в 2014 г., а начиная с 2015 г. имел место экономический спад - 0,7%, который продолжился и в 2016 г. - 0,2% [1-3].

Статистические данные за январь - апрель 2017 г. свидетельствуют о переходе экономики в стадию стагнации. Так, в апреле 2017 г. по отношению к апрелю 2016 г. индекс ВВП составил 100,5%, а индекс промышленного производства - 102,3%. При этом индекс цен производителей промышленных товаров в апреле 2017 г. по сравнению с апрелем 2016 г. составил 107,6% [4, с. 4]. Иными словами, статистически промышленный рост был дополучен в основном за счет роста цен.

Одним из ключевых инструментов государственного регулирования экономики в условиях кризиса с целью формирования благоприятных условий для последующего перехода на стадию экономического роста на инновационной основе является федеральный бюджет. Бюджеты подавляющего большинства субъектов Российской Федерации (за исключением 5-7 субъектов) не представляют собой «бюджеты инновационного развития», поскольку сами оказываются дотационными из федерального центра. Поэтому от объема и структуры запланированных расходов федерального бюджета во многом будет зависеть повышение конкурентоспособности страны на мировом рынке, рост уровня и качества жизни населения. Основные характеристики федерального бюджета на 2017-2019 гг. утверждены Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» (далее - Закон № 415-ФЗ). Проанализируем федеральный бюджет на 2017-2019 гг. в части финансирования науки и образования, как основных отраслей экономики, формирующих человеческий (интеллектуальный) капитал общества.

Наука. В России основным источником финансирования науки (более 70%) является федеральный бюджет. Расходы феде-

рального бюджета на научные исследования и разработки гражданского назначения в 2017 г. запланированы в объеме 348,3 млрд руб., в 2018 - 339,2 млрд руб., в 2019 г. - 324,4 млрд руб. В процентах к ВВП расходы на гражданскую науку составят: 2017 г. -0,4%; 2018 - 0,37; 2019 г. - 0,33%. Налицо отрицательная тенденция сокращения бюджетных ассигнований на гражданскую науку как в стоимостном, так и относительном выражениях в процентах к ВВП.

Напомним, что в 2015 г. размер бюджетных ассигнований на гражданскую науку из федерального бюджета, по данным Рос-стата, составил 439,4 млрд руб., т.е. был значительно больше, чем планируется выделить в 2017-2019 гг. даже без учета инфляции.

На финансирование фундаментальных научных исследований в 2017 г. из федерального бюджета предусмотрено выделить 117 474,3 млн руб., в 2018 г. - 124 168,2 млн руб., в 2019 г. -128 963,0 млн руб.

На финансирование прикладных научных исследований в области национальной экономики в 2017 г. из федерального бюджета предусмотрено выделить 171 369,3 млн руб., в 2018 г. - 159 003,0 млн руб., в 2019 г. - 143 594,9 млн руб.

Очевидно, что при такой структуре бюджетного финансирования научных исследований на фоне индифферентного отношения предпринимательского сектора к науке трудно обеспечить целостность научно-исследовательского цикла, технологическое единство научной и научно-технической деятельности.

Базовым инструментом реализации целей государственной политики в научно-технической сфере является государственная программа «Развитие науки и технологий» на 2013-2020 гг. (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 301).

Расходы федерального бюджета в 2016-2019 гг. на реализацию государственной программы «Развитие науки и технологий» на 2013-2020 гг. представлены в табл. 1.

На первый взгляд результаты анализа указанной динамики позволяют сделать вывод о наличии тенденции роста бюджетных расходов на реализацию Программы в 2017-2019 гг. в номинальном выражении по сравнению с 2016 г. Однако следует отметить, что ранее в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ на реализацию программы в 2016 г. планировалось выделить 182,7 млрд руб.

Таблица 1

Расходы федерального бюджета в 2016-2019 гг. на реализацию государственной программы «Развитие науки и технологий»*

Наименование 2016* 2017 2018 2019

Закон № 415-ФЗ Изменение к предыдущему году, % Закон № 415-ФЗ Изменение к предыдущему году, % Закон № 415-ФЗ Изменение к предыдущему году, %

1 2 3 4=3/2*100 5 6=5/3*100 7 8=7/5*100

Всего 142 357,2 150 815,7 105,9 154 907,5 102,7 157 375,4 101,6

в том числе:

Подпрограмма « Фундаментальные научные исследования» 84 865,3 89 524,2 105,5 89 575,5 100,1 90 631,8 101,2

Подпрограмма «Развитие сектора прикладных научных исследований и разработок» 7840,4 9222,9 117,6 6579,4 71,3 6534,6 99,3

Подпрограмма «Институциональное развитие научно-исследовательского сектора» 7951,7 21 480,9 270,1 27 979,5 130,2 31 266,7 111,7

Подпрограмма «Международное сотрудничество в сфере науки» 20 545,8 11 783,1 57,3 7763,3 65,9 9129,1 117,6

Федеральная целевая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 гг.» 21 154,0 18 804,6 88,9 22 009,8 117,0 19 801,2 89,9

* Таблица составлена и рассчитана автором на основе федеральных законов «О федеральном бюджете на 2016 год» и «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов».

Кроме того, предусмотренные бюджетные ассигнования на реализацию программы ниже паспортных значений на 19,2% в

2017 г., на 23,8% - в 2018, на 27,1% - в 2019 г.

Рядом нормативных актов президента и правительства страны установлены нормативы финансирования науки. В частности, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации 17 ноября 2008 г. № 1662-р) предусмотрено, что удельный вес расходов бюджетной системы в процентах от ВВП на фундаментальные исследования и содействие научно-технологическому прогрессу должен быть не менее 0,7% от ВВП.

Следует также отметить, что Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» Правительству Российской Федерации поручено уже к 2015 г. обеспечить увеличение внутренних затрат на исследования и разработки до 1,77% от ВВП, увеличение удельного веса России в общемировом числе публикаций в научных журналах, индексируемых в базе данных Web of Science, до 2,44%. По предварительным оценкам, внутренние затраты на исследования и разработки в 2015 г. составили 1,1% от ВВП, а удельный вес России в общемировом числе публикаций в научных журналах, индексируемых в базе данных Web of Science, - 2,28%.

Очевидно, что сокращение финансирования науки при сохранении действующей системы управления научно-техническим развитием неизбежно повлечет за собой снижение результативности научной, научно-технической и инновационной деятельности, что, в свою очередь, не позволит создать условия для устойчивого экономического роста в период наиболее сильного влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры.

Образование. Решение проблем перехода российской экономики на инновационный путь развития во многом зависит от качества бюджетной политики в области образования (объем, структура, финансовый менеджмент, контроль за целевым использованием бюджетных средств и др.). Бюджетные ассигнования по разделу «Образование» в 2017 г. составят 614,6 млрд руб., в

2018 г. - 619,2 млрд руб. и в 2019 г. - 617,1 млрд руб. По отношению к объему ВВП соответствующего года доля расходов раздела

«Образование» в 2017 г. составит 0,71%, в 2018 г. - 0,67% и в 2019 г. - 0,62%.

Базовым инструментом реализации целей государственной политики в сфере образования является государственная программа «Развитие образования» на 2013-2020 гг. (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 295). Расходы федерального бюджета в 2016-2019 гг. на реализацию указанной Программы представлены в табл. 2.

Анализ показал, что основная часть средств федерального бюджета, выделенных на реализацию государственной программы «Развитие образования» в 2017-2019 гг., направлена на финансирование подпрограммы «Реализация образовательных программ профессионального образования», что в процентном выражении составляет 87,3%, 88,4 и 88,6% соответственно от объема бюджетных ассигнований по разделу «Образование».

О степени ресурсной обеспеченности профессионального образования можно судить по соотношению объемов финансирования к численности обучающихся. Согласно статистическим данным в 2015 / 2016 уч. г. численность студентов в образовательных организациях, осуществлявших подготовку квалифицированных рабочих и служащих, а также специалистов среднего звена, составила 2866 тыс. человек, а численность студентов вузов - 4766 тыс. человек [1]. По экспертным оценкам, численность студентов, обучающихся в образовательных организациях профессионального образования всех уровней, в 2017-2019 гг. уменьшится на 5-7% по сравнению с 2016 г., с учетом демографических факторов.

В связи с этим следует отметить, что в рамках указанной подпрограммы основную часть бюджетных средств планируется направить на осуществление мероприятия «Реализация образовательных программ в вузах»: 357 808,8 млн руб. в 2017 г., 374 470,4 млн руб. - в 2018 г. и 380 624,3 млн руб. - в 2019 г., что в процентном выражении составляет 91,5%, 93,0 и 93,6% соответственно.

Для выполнения мероприятия «Реализация образовательных программ среднего профессионального образования и профессионального обучения» в 2017 г. предусмотрено 4105,6 млн руб., в 2018 г. - 4050,5 млн руб., в 2019 г. - 4003,2 млн руб., что составляет около 1% от расходов на финансирование подпрограммы «Реализация образовательных программ профессионального образования» государственной программы «Развитие образования».

Таблица 2

Расходы федерального бюджета в 2016-2019 гг. на реализацию государственной программы «Развитие образования»*

2017 2018 2019

Наименование 2016* Закон № 415-ФЗ Изменение к предыдущему году, % Закон № 415-ФЗ Изменение к предыдущему году, % Закон № 415-ФЗ Изменение к предыдущему году, %

1 2 3 4=3/2*100 5 6=5/3*100 7 8=7/5*100

Всего 403 170,7 447 814,7 111,1 456 703,7 102,0 458 960,1 100,5

в том числе:

Подпрограмма «Реализация образовательных программ профессионального образования» 374 364,9 390 255,9 104,2 402 992,1 103,2 406 834,1 100,9

Подпрограмма «Содействие развитию дошкольного и общего образования» 2927,4 28 117,2 9,6 раз 28 126,0 100,1 27 468,9 97,7

Подпрограмма «Развитие дополнительного образования детей и реализация мероприятий молодежной политики» 10 722,1 15 664,6 146,1 10 833,2 69,2 11 264,4 104,0

Подпрограмма «Совершенствование управления системой образования» 1681,4 1922,9 114,3 1839,2 99,7 1818,4 98,8

Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 гг. 12 440,2 10 881,5 87,5 11 971,6 110,0 10 653,4 89,0

Федеральная целевая программа «Русский язык» на 2016-2020 гг. 1034,7 972,6 94,0 941,6 96,8 920,9 97,9

* Таблица составлена и рассчитана автором на основе федеральных законов «О федеральном бюджете на 2016 год» и «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов».

Анализ объемов и структуры расходов федерального бюджета на профессиональное образование свидетельствует о том, что основная часть затрат на подготовку рабочих кадров и специалистов среднего звена будет возложена на региональные бюджеты, а также средства из внебюджетных источников (средства домашних хозяйств, предприятий и др.).

Правительство страны регулярно корректирует основной финансовый документ. Не стал исключением и 2017 год. Так, 26 мая 2017 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную думу проект Федерального закона № 185935-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"». Законопроект предусматривает увеличение общего объема доходов на 1191,3 млрд руб., в том числе за счет увеличения нефтегазовых доходов в сумме 719,4 млрд руб. и ненефтегазовых доходов в сумме 471,9 млрд руб. В связи с этим предлагается в 2017 г. увеличить расходы федерального бюджета на реализацию государственной программы «Развитие науки и технологий» на 3,16 млрд руб., а на реализацию государственной программы «Развитие образования» - на 1,27 млрд руб.

В заключение следует отметить, что в условиях нестабильности курса рубля к мировым валютам и высокой инфляции, высокой зависимости ВВП, доходной и расходной части федерального бюджета от экспорта нефтегазовых ресурсов Правительству Российской Федерации целесообразно сконцентрировать усилия на создание благоприятных условий для сохранения и дальнейшего укрепления научно-технического и образовательного потенциала страны. Анализ объемов и структуры федерального бюджета в среднесрочной перспективе позволяет сделать вывод о том, что в стране продолжается консервация архаической технологической структуры экономики, а слабый экономический рост (скорее -стагнация), как и прежде, станет возможным благодаря росту цен на углеводородное сырье.

При формировании федерального бюджета на среднесрочную и долгосрочную перспективу целесообразно учесть следующие предложения. Для обеспечения поступательного развития науки Правительству Российской Федерации при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый период необходимо предусмотреть выделение средств на научные исследования и разработки не ниже 1,0% ВВП. При этом создать условия для привлечения внебюджетных средств в науку не менее 1,5% ВВП.

В связи с этим следует отметить, что увеличение объемов финансирования научных исследований и разработок даст положительный социально-экономический эффект только при условии широкомасштабного увеличения финансирования инновационных процессов в целом, сбалансированного по стадиям и видам работ. Для обеспечения целостности цикла НИОКР при планировании объемов и структуры расходов на науку необходимо обеспечить соблюдение экономически обоснованных пропорций между видами работ (фундаментальными исследованиями, прикладными исследованиями, опытно-конструкторскими работами). Для повышения эффективности бюджетных средств, выделяемых на науку, целесообразно формировать государственный или муниципальный заказ не на отдельные разрозненные виды работ, входящих в инновационную деятельность, а на осуществление полного инновационного цикла «прикладные исследования - разработки - освоение и тиражирование инновационной продукции», т. е. на реализацию инновационных проектов «под ключ». Реализация такого подхода позволит обеспечить реальную, а не формальную интеграцию отраслевых НИИ, вузов и промышленных предприятий для осуществления инновационной деятельности.

Для повышения научной и экономической обоснованности формируемых государственных программ в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588, необходимо разработать ведомственную методику оценки затрат на научные исследования и разработки как функции ожидаемых результатов государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» (числа научных публикаций, количества патентов на результаты интеллектуальной деятельности, объема инновационной продукции и др.).

Для обеспечения качественного и доступного образования для всех слоев населения, удовлетворения потребностей рынка труда в квалифицированных кадрах всех уровней государственные расходы на образование уже в краткосрочной перспективе должны составлять не менее 5% от ВВП за счет пропорционального роста расходов федерального и регионального бюджетов, создавая при этом условия для роста частных инвестиций в образование.

В целях обеспечения экономики страны квалифицированными кадрами необходимо на всех уровнях государственного управления, прежде всего федеральном, в первоочередном порядке

решить следующие основные задачи: а) осуществить разработку долгосрочного прогноза потребности в квалифицированных кадрах по востребованным рынком труда профессиям и специальностям для реализации приоритетных направлений научно-инновационного развития; б) обеспечить формирование государственного и муниципального заказа на подготовку кадров с учетом закономерностей развития науки, технологий и техники, потребностей рынка труда; в) планирование расходной части федерального бюджета, региональных и муниципальных бюджетов на профессиональное образование должно осуществляться с учетом характеристик государственного и муниципального заказа на подготовку кадров, формируемого с учетом потребностей предприятий и организаций различных форм собственности; г) при планировании структуры образовательной системы необходимо обеспечить соблюдение экономически обоснованных пропорций между видами и уровнями профессионального образования; д) обеспечить трудоустройство лиц, окончивших дневные отделения учреждений профессионального образования всех уровней за счет бюджетных средств.

Наряду с решением проблем увеличения бюджетного финансирования науки и образования Правительству Российской Федерации необходимо разработать систему мер по повышению ответственности федеральных органов исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками государственных программ, а также государственных фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, за целевое и эффективное расходование бюджетных средств, достижение научных и научно-технических результатов, повышение качества и доступности образования на уровне современных требований.

Список литературы

1. Россия в цифрах. 2016: Крат. стат. сб. - М.: Росстат, 2016. - 543 с.

2. Информация о социально-экономическом положении России за 2015 год. - М.: Росстат, 2015. - № 12. - 110 с.

3. Социально-экономическое положение России. 2016 год. - М.: Росстат, 2016. -№ 12. - С. 371.

4. Информация о социально-экономическом положении России (январь - апрель 2017 года). - М.: Росстат, 2017. - № 4. - С. 101