Проблемы теории и практики бюджетных заимствований в Российской Федерации

УДК 336.145.2

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ БЮДЖЕТНЫХ ЗАИМСТВОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О.Н. Осипова, К.Е. Клюшкин

Ивановский государственный химико-технологический университет

В данной статье рассмотрены существующие проблемы теории и практики бюджетных заимствований бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации: выдвинуты и обоснованы гипотезы ограниченного набора инструментов заимствования и дифференцированного влияния использования инструментов заимствования на макро- и мезоэкономические показатели, сформулированы условия и определены факторы выбора региональной модели заимствования.

Ключевые слова: бюджетные заимствования, бюджетные кредиты, облигационные государственные и муниципальные займы, источники финансирования дефицита бюджета, модель региональных заимствований.

Бюджетные заимствования - ситуация знакомая как для мировой, так и для российской экономики. В условиях мирового экономического кризиса и прогнозируемых экономистами периодах рецессии мировой и национальной экономик проблема теории и практики бюджетных заимствований приобретает новую актуальность и требует принципиального изменения подхода к решению традиционных задач покрытия дефицита бюджета. Проблемы поиска источников покрытия дефицита бюджета характерны для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Развитие теории бюджетных заимствований на федеральном уровне проходит достаточно активно, ведущие российские ученые предлагают свои механизмы и схемы заимствований. Кроме того, популярность вопроса о бюджетных заимствованиях на федеральном уровне можно объяснить увеличением важности контроля за выполнением основных государственных функций в условиях активного государственного регулирования экономических процессов.

В современной рыночной модели социального государства ситуация, при которой объем консолидированного бюджета государства достигает предельного уровня для налоговой системы, с точки зрения его

обеспечения, обостряется постоянным ростом бюджетных расходов. Данное положение впервые было обосновано Дж. Кейнсом, который доказал необходимость выпуска государственных ценных бумаг, как средства финансирования дефицита бюджета. Важнейшая роль государственного бюджета в экономической политике была обоснована и в экономических теориях известных западных ученых, многие положения которых нашли непосредственное подтверждение в практике развития этих стран. Так, например, концепция представителя англосаксонской экономической школы Л. С. Пигу основывалась на теории общественного благосостояния [6]. В этой теории бюджет рассматривался как инструмент перераспределения доходов для увеличения совокупного благосостояния.

Большинство российских ученых изучают проблемы дефицита федерального бюджета, вопросы о его сбалансированности и проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов: Александров И. М., Поляк Г.Б., Годин A.M. Подпорина A.M., Лебеда Г., Гришанова O.A. и др. Предметом их изучения, как правило, выступают проблемы совершенствования методов и инструментов прогнозирования дефицита бюджета и государственного долга (например, в работах Лебеды Г. раз-

работаны методологические подходы к проблеме моделирования и прогнозирования бюджетного дефицита и государственного долга).

В целом, прослеживается тенденция к возрастанию роли государственных заимствований в макроэкономической системе, оказывающих влияние на различные ее составляющие, такие, как денежное обращение, инвестиционный климат, структура потребления и др. Однако, федеративное устройство государства предполагает, что формирование государственных заимствований может происходить на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном [4]. Причем, основные проблемы в практике заимствования возникают именно на среднем и низшем уровне бюджетной системы Российской Федерации.

Наибольшее внимание ученых привлекают проблемы покрытия дефицита бюджета на федеральном уровне, региональным и муниципальным бюджетам часто уделяется недостаточно внимания. В работах отечественных авторов для регионального и местного уровня проблема сбалансированности и покрытия дефицита бюджета рассматривается, в основном, с позиций преимуществ и недостатков использования различных источников покрытия дефицита (например, это прослеживается в работах Савцовой A.B., Воробьева Б.Г. и др.). К использованию действующего механизма заимствования в бюджетной сфере необходимо относиться критично, оценивая возникающие финансовые риски и потенциальный экономический результат.

Задачей данного исследования является изучение экономической природы источников покрытия дефицита бюджета и экономическое обоснование целесообразности их использования с целевой точки зрения.

Эта тема также актуальна в силу того, что проблемы межбюджетных заимствований и межбюджетных отношений

напрямую влияют на формирование политики устойчивого развития Российской Федерации в целом. Формирование политики устойчивого развития России в условиях кризисной и посткризисной экономики является приоритетной задачей государства в лице федеральных и региональных органов власти.

Дефицит бюджета, актуальный для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, сокращает возможности поступательного роста экономики, ограничивает потенциал развития инфраструктурных объектов, замедляет реализацию приоритетных национальных проектов.

Сформулируем, почему проблема заимствования для региональных и местных бюджетов является ключевой.

Гипотеза 1. Действующее бюджетное законодательство предлагает ограниченный набор инструментов заимствования. Среди основных - бюджетный кредит и облигационные займы.

Гипотеза 2. Использование данных инструментов оказывает не всегда положительное влияние на различные составляющие макроэкономической системы, такие, как денежное обращение, инвестиционный климат, структура потребления и прочие.

Остановимся на этих гипотезах более подробно. На рисунке 1 систематизированы возможные источники покрытия дефицита бюджета.

Все источники финансирования дефицита бюджета любого уровня можно разделить на:

- собственные источники финансирования дефицита бюджета - это любые активы (денежные средства, материальные запасы, движимое и недвижимое имущество), находящиеся на балансе распорядителя бюджетных средств. Как правило, за счет собственных источников происходит в результате продажи запасов субъектов и муниципий РФ, имущества и земельных участков. Как правило, собственных источников недостаточно для покрытия де-

фицита бюджета в силу ограниченности и исчерпаемости этих ресурсов. Невозможно бесконечно реализовывать собственность и так называемые непрофильные активы.

- заемные источники финансирования дефицита бюджета - это внешние привле-

ченные финансовые ресурсы, на объемы поступления которых распорядитель бюджетных средств оказывает лишь опосредованное влияние. Все заемные источники, в свою очередь, можно разделить на возвратные и невозвратные.

Рис. 1. Систематизация возможных источников финансирования дефицита бюджета

Среди возвратных заемных источников выделяют:

- прямые кредиты, полученные от кредитных организаций в рублях. Они могут быть предоставлены государственными и коммерческими банками, другими кредитными организациями, иностранными государствами, их банками и фирмами, международными финансовыми организациями. Коммерческие банки и другие кредитные организации кредитуют органы государственной власти и органы местного самоуправления как обычных заемщиков на условиях, складывающихся под воздействием закона спроса и предложения. За счет кредитов формируются 2/3 региональных и муниципальных заимствований [7];

- г, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации. Самым распространенным видом государственных и муниципальных ценных бумаг является облигация. Облигация государственного или муниципаль-

ного займа - это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее держателя на получение от эмитента облигации в установленный срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента или иного имущественного эквивалента;

- бюджетные кредиты - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

К невозвратным заемным источникам относят:

- субвенции из федерального бюджета. Они предоставляются на основе безвозвратности и безвозмездности, но могут использоваться только на осуществление определенных целевых расходов;

- субсидии из федерального бюджета. Они предоставляются на условиях участия бюджета, их выделяющего, в долевом финансировании определенных целевых расходов [1].

Объединяет субвенции и субсидии то, что они имеют строгий целевой характер: не допускается использование бюджетных средств, полученных в качестве субвенций и субсидий, на иные цели, нежели те, для достижения которых они были предоставлены. В противном случае, такие средства подлежат возврату в соответствующий бюджет. Возврату в соответствующий бюджет подлежат субсидии и субвенции также в том случае, когда их не использовали в установленные сроки.

Наибольший интерес и, одновременно, наибольшие сложности вызывает группа возвратных заемных источников финансирования. Основная проблема, возникающая в процессе управления бюджетным дефицитом, состоит в том, что инструменты покрытия дефицита бюджета, эффективно работающие на федеральном уровне, в большинстве случаев не применимы для регионов и муниципий. Кроме того, в зависимости от уровня развития региона или муниципального образования, степень эффективности использования возвратных инструментов может колебаться в интервале от 0 до 1 (то есть от абсолютной неэффективности до значения близкого к оптимальному).

В сфере региональных и муниципальных заимствований остается открытым вопрос выбора наиболее предпочтительной формы привлечения регионами и муниципалитетами заемных ресурсов для покрытия своих инвестиционных расходов. На рисунке 2 представлен алгоритм выбора модели заимствования бюджетами регионального и муниципального уровня в рамках бюджетной системы Российской Федерации.

Возможность выбора модели региональных и муниципальных заимствований, по нашему мнению, зависит от двух основных факторов — устойчивости бюджетов и конкурентоспособности рынка региональных и муниципальных долговых заимствований.

Устойчивость региональных и местных бюджетов определяется финансовой независимостью от бюджетов других уровней; объемами и качеством гибких доходов бюджета; позитивным прогнозом долгосрочных поступлений региональных и местных налогов и доходов.

Конкурентоспособность рынка региональных и муниципальных долговых заимствований характеризуется объемами внешних заимствований бюджета и их качественными характеристиками; уровнем "закредитованности" бюджета, ее соотношением с предельным уровнем долговой нагрузки; инвестиционным потенциалом региона или муниципального образования.

Если доля гибких бюджетных доходов велика - регионы могут привлекать заимствования на облигационном рынке, поскольку в состоянии обеспечить достаточную надежность своих ценных бумаг. Если источники доходов совершенно непредсказуемы и определяются только на год вперед, осуществлять облигационные заимствования нецелесообразно - более предпочтительны бюджетные ссуды или банковские кредиты [2].

К слову сказать, страны, в которых муниципалитеты обладают высокой степенью финансовой автономии и развиты рынки долговых инструментов, используют модель облигационных займов (например, США и Канада, где доля местных налогов составляет в структуре доходов муниципалитетов почти 70%).

В Западной Европе, где традиционно закрепление доходов местных бюджетов на долговременной основе (например, в Германии) заимствование обеспечивается, как правило, специализированными муниципальными банками в форме долгосрочных ссуд. Одновременно банки формируют вторичный рынок кредитов, выпуская в обращение облигации по типу ипотечных ценных бумаг — закладные листы, обеспеченные ссудами муниципалитетам.

Фактор 1, Устойчивость региональные н местные акожетив

финансовая независимость от бюджетов других уроЕней;

объемы и качеств о гибких доходое бюджета;

П01Е1П1Е НЫЛ ТТр 0ТН03 ДОЛГО Ср ОЧНЬР!

пост\тпен11Йрегнональнь1х и месгньЕ налогов н доходов.

Фактор 2, Конкурентоспособность рынка региональные и муниципальные долговыз;

ЛИМСТЕОЕЗННЙ

о бъемывнешних-займе те ОЕанш! бюджета шш качественные хар актеристны::

уроЕень "^акредитоЕанносш' бюджета, соотношение с предельнымуровнем долгое ой нагрузки:

пне е стшцюнный потенциал р егнона пит муниципального образования

Рис. 2. Алгоритм выбора модели возвратного заимствования бюджетами регионального и муниципального уровня в рамках бюджетной системы РФ

Рис. 3. Динамика размера основных источников финансирования дефицита бюджета Ивановской области и их величина, тыс. руб.

Рис. 4. Динамика размера основных источников финансирования дефицита бюджета Костромской

области и их величина, тыс. руб.

Рис. 5. Динамика размера основных источников финансирования дефицита бюджета Ярославской

области и их величина, тыс. руб.

В ходе исследования нами были проанализированы источники финансирования дефицита бюджетов в отдельных регионах ЦФО (Ивановская, Костромская, Тульская и Ярославская области).

В качестве примера на рисунках 3, 4, 5 приведены графики, отображающие величину бюджетных кредитов и прямых кредитов в Ивановской, Костромской и Ярославской областях.

Из формы графиков видно, что бюджетные заимствования в регионах привлекаются фактически для «перекредитования» задолженности по ранее полученным бюджетным кредитам (это видно из того, что, когда погашается 1 кредит и график идет на спад, в следующем периоде берется еще 1 кредит - больший по размеру).

Основная проблема назначения, привлечения и использования бюджетных кредитов - отсутствие в целевом назначении ярко выраженной инвестиционной компоненты.

Авторами данной работы сформулированы условия эффективности предоставления и использования заемных возвратных средств.

Первое и основное условие состоит в том, что только инвестиционная компонента расходной части бюджета может финансироваться за счет заемных возвратных средств при условии, что стоимость привлечения будет покрываться общей доходностью от инвестиционных вложений. Если стоимость привлеченных заемных средств больше ожидаемой доходности от бюджетных инвестиций, бюджет понесет дополнительные расхо-

ды по обслуживанию кредита за счет потребительской компоненты бюджета. Эти предположения в настоящий момент проходят проверку и апробацию на примере Ивановского, Костромского и Ярославского регионального бюджетов. В результате, планируется определить уровень максимальной кредитной нагрузки регионального бюджета и на основе полученных данных сформулировать предложения по совершенствованию кредитных отношений в бюджетной системе Российской Федерации.

Подводя итоги сложившейся теории и практики бюджетных заимствований на уровне регионов и муниципальных образований, считаем целесообразным:

1. Разработать и приметать дифференцированный подход к механизмам привлечения и использования заемных средств в целях покрытия дефицита бюджета на региональном и муниципальном уровнях;

2. Сформулировать ограничения целевого назначения бюджетных заимствований: например, запретить привлечение бюджетных кредитов в регион для покрытия кассового разрыва бюджета (дефицита бюджета).

3. Привлекать экономически обосновано регионами и муниципалитетами заемных ресурсов только для покрытия инвестиционных расходов, в перспективе создающих дополнительные доходы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 25.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013).

2. Воробьев Б. Г. Формирование рынка муниципальных облигационных заимствований в РФ. Автореф. дисс. ... канд. эконом, наук. Санкт-Петербург, 2005.

3. Гришанова O.A., Прокопова Г.А. Зависимость финансовой устойчивости муниципального образования от источников финансирования местного бюджета. Наука и экономика. №2. 2011. Стр. 1219.

4. Механизм и модели финансирования экономического роста и регионального развития. М.: Едиториал УРСС, 2002. С. 11-13.

5. Осипова О.Н. Бюджетный кредит как инструмент регулирования дефицита регионального бюджета (на примере Ивановской области). Наука и экономика. №1. 2010. Стр. 28-30.

6. Пигу А. Экономическая теория благосостояния. М.: Прогресс, 1999. С. 7.

7. Савцова A.B. Механизм заимствований субъектов РФ: теория и практика формирования и повышения его эффективности. Автореф. дисс. ... док. эконом, наук. Москва, 2010.

Рукопись поступила в редакцию 22.04.13.

RUSSIAN FEDERATION BUDGETARY BORROWINGS THEORY AND PRACTICE PROBLEMS

O. Osipova, K. Kljushkin

In the article budgetary borrowings theory and practice ruling problems of Russian Federation budget system different levels are carried out: the hypothesis of borrowing instruments limited set and borrowing instruments' using differential effect on macro- and mesoeconomic indicators are suggested and grounded, regional borrowing model selection conditions and factors are formulated and are defined.

Keywords: budgetary borrowings, budgetary credits, state and municipal bond borrowings, budget deficit financing sources, regional borrowing model.