Модель совершенствования региональной системы управления качеством образования

Г. А. Шапоренкоеа

МОДЕЛЬ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ОБРАЗОВАНИЯ

В статье рассматривается комплекс вопросов, связанных с совершенствованием региональной системы управления качеством образования с опорой на процессный подход. Изложены принципы построения и применения современных систем менеджмента качества в образовании. Представлен состав и логика разработки подпроцессов управления качеством образования с учетом согласования ключевых мероприятий применительно к региональному, муниципальному уровням и уровню образовательного учреждения. Приводится классификация субъектов управления качеством и оценочных показателей.

Ключевые слова: качество образования, управление качеством образования, региональная образовательная система, подпроцессы управления качеством.

В функционировании и развитии современных образовательных систем все большее значение приобретают квалитативные тенденции. И это вполне закономерно, поскольку качество образования становится одной из важнейших ценностей, слагаемых качества жизни. Требования к качеству образования обусловливают и детерминируют стратегии развития региональных образовательных систем, сложившихся в России, и, несмотря на их различия, обеспечивают создание единого национального образовательного пространства. Это означает смещение акцентов в региональной образовательной политике на максимальный учет требований, запросов, ожиданий общества и государства; потребителей и работодателей; партнеров и заказчиков; ориентирует ее на эффективное использование всех видов ресурсов; активизирует создание позитивной мотивации на внедрение механизмов непрерывного улучшения качества образования [2; 7; 9]. Для этого требуются системные изменения в содержании и организации образовательной деятельности, в управлении образовательным процессом, в создании особой инновационной среды, в поиске новых форм сотрудничества образования с институтами гражданского общества.

Под качеством образования понимается такая совокупность его свойств, которая обусловливает его приспособленность к реализации социальных целей по формированию и развитию личности в аспектах ее образованности (обучение) и со-циализованности (воспитание); увеличению количества и качества (степени выраженности) социальных, психических и физических компетенций.

Качество образования - интегральное понятие, в состав которого входят следующие составляющие:

а) качество процессов (видов деятельности) - качество результатов - качество управления;

б) качество потенциальное - качество реальное;

в) качество проектное - качество производственное;

г) качество рыночное - качество нормативное;

д) качество на различных уровнях управления (на уровне субъектов образовательного процесса, класса, школы, на муниципальном, региональном уровнях);

ж) качество его носителей;

з) качество в сопоставлении с вложенными ресурсами;

и) качество его динамики;

к) качество текущего функционирования и перспективы развития образовательной системы [5; 10].

Управление качеством образования - системное, скоординированное воздействие, как на образовательный процесс, так и на комплекс других связанных с ним основных, управленческих и поддерживающих процессов с целью достижения наибольшего соответствия параметров функционирования образовательной системы, ее социальных и педагогических результатов установленным и предполагаемым требованиям, нормам, стандартам и ожиданиям [6; 8; 10].

Данные ключевые понятия базируются на основополагающих принципах ква-литологии как триединой науки (теория качества, теория оценки качества, теория управления качеством), согласуются с нормативными положениями международных стандартов качества 1БО серии 9000:2000, учитывают специфику сферы образования, сочетающей в себе признаки и особенности сферы производства (производство и воспроизводство интеллектуальных ресурсов) и сферы услуг (предоставление разноплановых социально-культурных услуг, направленных на культурное, духовное, физическое, интеллектуальное развитие личности) [10].

Основополагающим принципом построения и применения современных систем менеджмента качества, зафиксированным в новом поколении стандартов 1БО, является принцип процессного подхода. Иными словами, системы менеджмента качества выстраиваются в виде процессно-ориентированных систем управления [6].

В рамках управления качеством интегрируется целый ряд видов деятельности внутри процессов, направленных на достижение определенного уровня качества образовательной деятельности и ее результатов. В силу этого, целесообразно выделить и понятие «подпроцессы управления качеством».

Подпроцессы управления качеством следует понимать как такие операционально-функциональные составляющие управленческого процесса, посредством которых решается комплекс задач по корригированию параметров образовательного процесса, диагностике, контролю и оценке его результатов, определению условий и траекторий его развития.

Данный подход к их определению основывается на:

- учете цикла управления качеством, начиная от изучения (выявления) потребностей и запросов и заканчивая оценкой и анализом степени их удовлетворения;

- опоре на ключевые процедуры по управлению качеством, реализуемые субъектами управления различного уровня;

- выделении ключевых направлений управленческой деятельности, ориентированных на отдельные важнейшие составляющие региональной образовательной системы;

- признание важности дуального управления качеством, то есть выделения контура управления качеством текущего функционирования образовательной системы и контура управления качеством ее развития;

- ставке на процессный подход в трактовке международных стандартов 1БО серии 9000:2000 и признании ключевой роли принципа отражения в современной теории качества;

- структурировании процессов по их важности в структуре управления, понимании необходимости выстраивания единой сети взаимосвязанных процессов как особой системы [1].

В обобщенном виде подпроцессы управления качеством образования реализуют функции выработки стратегии управления качеством, функции реализации стратегии управления качеством, функции анализа и оценки ситуации управления,

объекта управления, степени достижения поставленных целей. Данные подпроцессы

- это подпроцессы - процедуры, подпроцессы - аналоги укрупненных функций управления качеством; подпроцессы - направления управленческой деятельности.

Одновременно данные подпроцессы ориентированы на основные подсистемы региональной образовательной системы, являющиеся объектами управления качеством: целевую, ценностно-мотивационную, нормативную, критериальную, организационную, информационную.

Состав и сущность подпроцессов в рамках региональной системы управления качеством образования можно представить в виде следующего их перечня:

1. Маркетинг и стратегическое планирование.

2. Проектирование образовательного процесса.

3. Управление ресурсами.

4. Мониторинг качества образования.

5. Повышение профессиональной компетентности управленческо-

педагогического персонала и формирование мотивации к улучшению качества.

6. Аттестация, контроль и экспертиза качества.

7. Нормативно-документационное обеспечение образовательной деятельности.

8. Управление изменениями.

9. Управление социальной ответственностью.

10. Измерение удовлетворенности.

11. Измерение параметров региональной системы управления качеством образования [1; 3; 4].

Для четкого и однозначного определения места и роли каждого из названных подпроцессов в управлении качеством их целесообразно представлять в схеме: основное назначение и планируемый результат управленческой деятельности - основные механизмы реализации (управленческие действия, организационные мероприятия, процедуры) - участники процесса (субъекты управленческой деятельности и клиенты).

При осуществлении управления качеством в регионе за основу могут быть приняты следующие базовые принципы:

1) Принцип внешне-внутреннего системно-социального качества образования. Он закрепляет особое место и роль сферы образования в системе взаимосвязанных отраслей народнохозяйственного комплекса. Качество образования определяет качество человеческих ресурсов, а от него, в свою очередь, зависит качество производства товаров и услуг и, наконец, последнее связано с качеством жизни человека. Внутреннее системно-социальное качество образования важно с точки зрения обеспечения надлежащего его уровня с учетом потенциала и интересов самой образовательной системы. Внешнее системно-социальное качество образования предполагает учет требований социума, общества, экономики; в нем сфокусированы их особые требования и ожидания [10].

В первом случае важнейшими, ключевыми факторами в управлении качеством являются внутрисистемные (интеросистемные) факторы (в основном, непедагогические), во втором случае - экстеросистемные факторы (в основном, социальные и экономические). К интеросистемным факторам мы относим такие, как фактор профессиональной компетентности работников; фактор соответствия образовательных программ современным требованиям; фактор инновационной восприимчивости образовательной системы; фактор сбалансированности прав, полномочий, ответственности субъектов образовательной деятельности и т. п.

К экстеросистемным факторам могут быть отнесены такие, как фактор уровня жизни педагогов; фактор социального статуса педагогов; фактор финансирования об-

разовательной деятельности; фактор правового статуса образовательных учреждений; фактор востребованности интеллекта в обществе, в управлении, экономике и т. п.

2) Принцип общественно-государственного характера управления качеством образования обусловливается такими обстоятельствами и тенденциями, как: внедрение демократических начал в различных областях общественной жизни, повышение открытости образовательных систем, усложнение механизма формирования и согласования социального заказа школы с учетом современных тенденций в обществе, экономике [2].

Мы убеждены, что по мере совершенствования управления качеством в том или ином регионе можно прогнозировать появление ряда новых структур оценки и аудита качества (в том числе формируемых по инициативе педагогической, научнопедагогической общественности). Возникли условия для создания механизма независимой профессиональной оценки качества образования, для внедрения партисипатив-ных начал в принятии управленческих решений, для принятия целой серии нормативов и стандартов формирования общественных, негосударственных структур (ассоциаций, союзов, фондов), как базы для осуществления оценки качества образования.

3) Принцип повышения роли и ответственности образовательного учреждения в управлении качеством является прямым следствием закрепления в Законе Российской Федерации «Об образовании» ответственности образовательного учреждения за качество. Размытость ответственности образовательного учреждения за качество в настоящее время является сдерживающим фактором к повсеместному внедрению системных методов управления качеством на уровне образовательных учреждений. Мы рассматриваем это как следствие консерватизма директорского корпуса и педагогов, сопротивление осуществляемым на региональном и федеральном уровнях инновационным преобразованиям.

Повышение ответственности образовательных учреждений может быть обеспечено за счет следующих мер:

- введение реального механизма ответственности образовательных учреждений за качество образования в условиях нормативного финансирования;

- совершенствование нормативной базы образовательной деятельности, в том числе за счет принятия ряда региональных законов;

- оптимизация управления образованием, делегирование полномочий с регионального и муниципального уровней на уровень образовательных учреждений, устранения функционализма, опеки в управлении;

- обеспечение реальной финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений;

- внедрение эффективных механизмов общественного контроля качества функционирования и развития образовательных учреждений;

- изменение порядка и состава показателей, используемых в ходе лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений.

4) Принцип изменчивости баланса в ориентации на процесс и на результат в управлении качеством на различных уровнях управления и на различных ступенях зрелости региональной системы управления качеством образования. Общим правилом и нормой, закрепленными в российском образовательном законодательстве является невмешательство органов управления образованием в процесс образовательной деятельности. Реальное же применение данной нормы свидетельствует о неготовности образовательных учреждений качественно организовать образовательный процесс и гарантировать качественные результаты и, одновременно, о неготовности муниципальных и региональных органов управления отказаться от вмешательства в

оперативную деятельность школ. По мере совершенствования региональных систем управления качеством образования должен быть определен и нормативно закреплен приемлемый баланс между ориентацией на процесс и результат применительно к различным уровням управления (уровень образовательного учреждения - муниципальный - региональный уровни), к различным субъектам и процедурам управления качеством. Можно прогнозировать изменение форм ведомственной статистики, порядка аккредитации образовательных учреждений. Очевидна необходимость коррекции целевых установок и статуса процедур мониторинга качества образования, Единого государственного экзамена, ряда новых процедур с очерченным правовым статусом (в том числе самообследование образовательных учреждений по качеству образования, сертификация системы менеджмента качества образовательного учреждения, ежегодный контроль выполнения аккредитационных показателей, проведение конкурсов в области качества для образовательных учреждений с применением критериев и показателей, предлагаемых бизнес-стуктурами, общественными организациями).

Достижению оптимального баланса в ориентации на процесс и результат способствует и применение современных информационных и телекоммуникационных технологий в управлении образовательными системами.

5) Ценностный принцип мотивирующей роли контроля в обеспечении качества образования.

Реализация данного принципа предполагает следование следующим правилам:

- строгая регламентация и нормативное закрепление процедур контроля на всех уровнях;

- цикличность, повторяемость, согласованность и преемственность процедур контроля качества образования на всех уровнях управления и ступенях непрерывного образования;

- четкость и однозначность в определении целевых установок контроля, в том числе связанных с оказанием помощи, консалтинговых услуг;

- нахождение оптимального баланса прав, ответственности и полномочий по осуществлению процедур контроля и последующей реализации его результатов;

- создание среды доверия к результатам и процедурам контроля среди участников образовательного процесса.

Основными методами, формами и процедурами контроля качества образования могут быть следующие:

- статистическое наблюдение за образовательной деятельностью;

- контроль выполнения лицензионных и аккредитационных показателей образовательными учреждениями;

- статистические методы контроля качества образования;

- проведение внешнего аудита качества образования по заявкам образовательных учреждений специализированными аудиторскими организациями;

- процедура проверки достоверности сведений, содержащихся в отчетах и заявках образовательных учреждений в ситуациях участия их в конкурсах по качеству;

- контроль выполнения образовательными учреждениями законодательства в области образования;

- мониторинг выполнения региональных (муниципальных) стандартов качества образования.

Формами помощи образовательным учреждениям по результатам контроля могут являться:

- предоставление информации;

- подготовка экспертных заключений и разработка рекомендаций, по улучшению качества;

- обучение персонала, реализация программ внутри институционального повышения квалификации;

- инициация отдельных нововведений, инновационных проектов;

- проведение семинаров, конференций;

- организация работы временных творческих коллективов, фокус-групп;

- проведение повторного, более углубленного обследования;

- принятие дополнительных (коррекция ранее принятых) решений, разработка нормативных актов.

6) Принцип ситуативности в установлении баланса между внешней оценкой и самооценкой. Ситуативность означает вариативность и постоянный пересмотр соотношения объема и интенсивности внешней оценки и самооценки по мере развития и совершенствования системы управления качеством образования.

Критериями наилучшего их соотношения в каждый конкретный момент могут быть такие, как:

максимальная реализация инициативы и творческого потенциала участников образовательного процесса;

достаточность информации, не избыточность и отсутствие дублирования информации в контуре принятия решений по улучшению качества на всех уровнях;

эффективность процедур внешней оценки и самооценки, максимальная реализация их мотивационно - диагностического потенциала.

Общее правило в установлении баланса между внешней оценкой и самооценкой применительно к проблематике модернизации управления качеством образования на региональном уровне состоит в следующем:

а) «весовой вклад» самооценки, рефлексивных начал в управлении качеством возрастает на этапах зрелости системы управления качеством;

б) самооценка преобладает на исходных, более низких уровнях управления;

в) самооценка является ключевой в процедурах, связанных с мониторингом качества образования, выбором приоритетов и линий развития, участием в конкурсах, независимой оценкой качества и т. п.; аспект внешней оценки преобладает в процедурах аккредитации образовательных учреждений; экспертизы проектов и программ, предназначенных для последующего внедрения и реализации; установления выполнения официальных и документально установленных стандартов, требований и норм.

В управлении качеством образования в регионе принимают участие различные органы, подразделения, должностные единицы, которые могут быть классифицированы по целому ряду оснований.

По временному признаку и признаку новизны они могут быть представлены в виде группы уже существующих органов, подразделений и должностных единиц или в виде группы субъектов управления качеством, появление которых в организационной структуре управления ожидается, предполагается, прогнозируется. Первую группу можно назвать традиционной, вторую - инновационной.

Органы, подразделения, должностные единицы, участвующие в управлении качеством образования в регионе могут быть классифицированы и по признаку их специализации в исполнении общих функций управления (линейно-функциональные звенья организационной структуры управления) и специализированных функций управления качеством (программно-целевые звенья организационной структуры управления).

Многообразие органов, подразделений и должностных единиц, ответственных за управление качеством в регионе может быть представлено и классифицировано и

по признаку их принадлежности к системе государственного и муниципального управления.

Ряд из них непосредственно представляют органы государственного и муниципального управления. Ряд органов, подразделений и должностных единиц носят общественный характер и созданы либо в рамках региональной образовательной системы, либо их создание инициировано коммерческими или некоммерческими организациями, государственными органами, не входящими в состав региональной образовательной системы, не подведомственными региональному органу управления образованием.

Можно ожидать появления в ближайшие годы разнообразных общественных, негосударственных, коммерческих и некоммерческих структур, организаций, в уставной деятельности которых будут провозглашены цели и задачи независимого контроля, общественно-научно-педагогической экспертизы, аудита качества образования, предоставления консалтинговых услуг в сфере проектирования и внедрения систем менеджмента качества в образовательных учреждениях.

Одним из оснований для классификации органов, подразделений и должностных единиц, ответственных за управление качеством образования является признак временной продолжительности их функционирования. По данному признаку они могут быть постоянными и временными. Постоянные создаются (учреждаются) на основе государственной регистрации в органах юстиции, постановлений (решений) органов законодательной и исполнительной власти, руководствуются либо Уставом, либо Положением и продолжительность их деятельности не ограничена временными рамками. Временные органы, подразделения, должностные единицы изначально создаются на определенный срок с целью реализации конкретных задач, проектов. Полномочия субъектов управления качеством в рамках отдельных подпроцессов управления применительно к тому или иному уровню могут быть представлены в виде следующей матрицы: состав подпроцессов управления; действия и управленческие решения по управлению качеством, осуществляемые на региональном, муниципальном уровнях, на уровне образовательного учреждения.

Предлагаемая модель управления качеством образования в регионе предполагает использование соответствующей системы оценки качества образования. Данная система формируется с учетом изоморфизма (подобия) Общероссийской Системе Оценки Качества Образования (ОСОКО); преемственности оценочных процедур и показателей по уровням управления; необходимости дополнения официальной, обязательной оценки еще и оценкой общественно-научно-педагогической, независимой, профессиональной. Система предполагает необходимость решения вопроса выбора оптимального баланса внешней и внутренней оценки, а также интенсивности оценочной деятельности и широты охвата оценочными процедурами и показателями различных аспектов образования, включая качество социальных и педагогических результатов образовательного процесса.

Система показателей, используемых на региональном, муниципальном и институциональном уровнях может быть представлена в виде следующей их группировки [7]:

Процессуальные показатели - отражают свойства основных процессов в образовательной системе (образовательный процесс, воспитательная, методическая работа, психолого-валеологическое сопровождение образовательного процесса) научнометодическое обеспечение образовательной деятельности и т. п.

Результирующие показатели - отражают свойства педагогических и социальных результатов образовательного процесса (обученность, воспитанность обучающихся и выпускников; вклад системы образования в социально-экономическое и со-

циально-культурное развитие территории и региона; удовлетворение потребностей, выполнение социального заказа).

Системно-управленческие показатели - отражают свойства основных структур образовательной системы, ее разнообразных внутренних и внешних связей; свойства управления образовательной деятельностью и сетью образовательных учреждений, основных управленческих функций.

Средово-инструментальные показатели - отражают свойства внутренней и внешней среды, образовательной системы, свойства основных инструментов образовательной деятельности в виде образовательных и учебных программ, технологий и форм обучения, учебно-методических комплексов и т. п.

Субстрактные показатели - отражают свойства носителей качества - участников образовательного процесса (учителя, учащиеся, родители), свойства их отношений, взаимодействий в рамках образовательной деятельности, включая партнерство и поддерживающие образование структуры и т. п.

Показатели развития - отражают свойства программ, планов, процессов, связанных с инновационной деятельностью в образовательной системе, свойства управления инновационными процессами.

Ресурсные показатели - отражают полноту и достаточность обеспечения образовательной деятельности материально-финансовыми ресурсами и эффективность их использования.

Региональная система оценки качества образования в обобщенном виде может быть представлена следующей схемой: цель оценки - субъекты оценки - объекты оценки - форма, вид оценки - оценочные показатели - оценочные процедуры - использование результатов оценочной деятельности.

Изложенные в данной статье концептуальные положения и общее видение региональной системы управления качеством образования, безусловно, не претендуют на бесспорность и конечность. Практика инновационного развития наиболее полно ответит на вопрос об их истинности и приемлемости. Вместе с тем, полагаем, что результаты теоретического обобщения итогов и достижений в данной области, представленные в статье, могут определять перспективы дальнейших работ по проблематике управления и оценки качества образования не только на региональном, но и на муниципальном уровне, равно как и на уровне институциональном, т. е. образовательного учреждения.

Список литературы

1. Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 9001-2001 «Системы менеджмента качества. Требования». - М. : Издательство стандартов, 2001. -20 с.

2. Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 гг. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 03.09.2005 г. №1340-р.

3. Кулемин, Н. А. Квалиметрический мониторинг управления качеством образования: концепция, технология, модель: монография. - М. ; Ижевск : Алфавит, 2000. -187 с.

4. Майоров, А. Н. Мониторинг в образовании / А. Н. Майоров. - СПб. : Образование-Культура, 1998. - 344 с.

5. Новое качество высшего образования в современной России. Концептуальнопрограммный подход / под науч. ред. Н. А. Селезневой и А. И. Субетто. Труды Исследовательского центра. - М., 1995. - 199 с.

6. Панасюк, В. П. Школа и качество: выбор будущего / В. П. Панасюк. - СПб. : КАРО, 2003. - 384 с.

7. Панасюк, В. П. Региональная система оценки качества образования: опыт проектирования и применения (учебно-методическое пособие) / В. П. Панасюк,

Г. А. Шапоренкова, Г. В. Головичер. - СПб. ; М. : Исследовательский Центр проблем качества подготовки специалистов, ЯНОИПКРО, 2007. - 182 с.

8. Панасюк, В. П. Управление и оценка качества школьного образования: концептуальные подходы, идеи, опыт и проблемы (статьи). - СПб.-М.: Исследовательский Центр проблем качества подготовки специалистов, 2007. - 100 с.

9. Построение Общероссийской системы оценки качества образования и региональных систем оценки качества образования : сб. ст. - М., 2007.

10. Субетто, А. И. Квалитология образования / А. И. Субетто. - СПб. ; М. : Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2000. - 220 с.