Технологии институциональной организации регламентаризма Французской республики

Лебедева М. Л.

ТЕХНОЛОГИИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РЕГЛАМЕНТАРИЗМА ФРАНЦУЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

1.2. ТЕХНОЛОГИИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РЕГЛАМЕНТАРИЗМА ФРАНЦУЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Лебедева Маргарита Леонидовна, канд. полит. наук, доцент. Должность: доцент кафедры политологии Место работы: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский государственный аграрный университет - МСХА имени К. А. Тимирязева »

lebedevameg@mail.ru

Аннотация: цель написания статьи - рассмотреть теоретические основы правового закрепления регламентарной власти на примере модели регламентаризма Французской Республики. Задачи работы - раскрыть содержание модели регламентаризма Франции, ее правовое закрепление, порядок функционирования данного института.

Методология: Компаративный метод позволяет определить основные характеристики понятия «регламентарная власть».

Выводы: Анализ российских и зарубежных источников позволяет сделать вывод о том, что основной проблемный вопрос, поставленный в статье актуален на современном этапе развития. Исследование юридической конструкции модели регламентаризма Франции как образца правового закрепления позволит выделить предмет понятия «регла-ментарная власть».

Практическое значение: Представляется возможным теоретическое осмысление понятия «регламентарная власть», нормативное его закрепление.

Социальные последствия: Законодательное закрепление понятия «регламентарная власть», его правильное толкование позволит определить характер и пределы нормативного вмешательства государства в различные сферы общественной жизни, соотнести правотворческие полномочия законодательных и исполнительных органов.

Оригинальность, ценность: Новизна исследования состоит в выделении содержательного начала и толкования понятия «регламентарная власть» в целях дальнейшего его законодательного закрепления. Работа предназначена для всех, кто интересуется сравнительной политологией, сравнительным правоведением, конституционным правом зарубежных стран, мировым и российским политическим процессом

Ключевые слова: регламентарная власть, модель, политический институт, административный акт, закон

TECHNOLOGY INSTITUTIONAL

ORGANIZATION REGLAMENTARIZMA FRENCH REPUBLIC

Lebedeva Margarita L., PhD in politics, associate, professor. Position: Associate Professor at Political Science

Work place: Federal State Educational institution of higher education «Russian State Agrarian University - MSHA Timiryazev»

lebedevameg@mail.ru

Annotation: The purpose of writing this article - to consider the theoretical foundations of legal consolidation of regulatory authorities on the model of the French Republic reglamentarizma. Tasks

of work - to reveal the content of the model reglamentarizma France, its legal consolidation, the functioning of the institution.

Methodology: Comparative method to determine the basic characteristics of the concept of «Regulatory authority».

Conclusions: An analysis of Russian and foreign sources leads to the conclusion that the major issues raised in the article is relevant to the current stage of development. Research legal structure model re-glamentarizma France as a model legal consolidation will highlight the subject of the concept of «Regulatory authority».

Practical: It seems possible to the theoretical understanding of a number of issues related to the practice of political and legal regulation of the regional policy of modern France, the political scenario of the transformation of the French model in terms of Russian federalism.

Social consequences: Upholding the concept of «Regulatory authority», it will determine the correct interpretation of the nature and extent of regulatory intervention of the state in various spheres of public life, law-making powers to correlate the legislative and executive bodies.

Originality, value: The novelty of the research is to extract meaningful beginning and the interpretation of «Regulatory authority» in order to further his legislative consolidation. The work is intended for anyone interested in comparative politics, comparative law, constitutional law of foreign countries, international and Russian political process.

Keywords: regulatory power of the model, a political institution, an administrative act, the law

В качестве образца институционального построения регламентарной власти нам представляется возможным рассмотреть сложившуюся модель регламентаризма Французской республики.

В целом, понятие «регламентарная власть» встречается в правовых нормативных актах ряда государств, таких как: Франция, Андорра, Испания, Марокко, Сенегал, Венесуэла, Мадагаскар и др. Прежде всего, необходимо определить содержание данного понятия и его основные характеристики, критерии разграничения [2, с.19-22], что достаточно затруднительно, поскольку в основных законах, как правило, нет определения данного понятия, а содержаться только отдельные его характеристики. Соответственно сложились разные варианты его толкования.

Регламентарная власть - это право органа исполнительной власти (правительства) в определенной мере регулировать общественные отношения посредством принимаемых им регламентами (актами), которые обладают меньшей степенью юридической силы. Данные регламенты не являются подзаконными, т.к. принимаются по вопросам, которые не урегулированы законом [6, с.254], а во Франции, не могут регулироваться законодательными актами. Авторы второго подхода считают, что регламентарные акты исполнительной власти равны по юридической силе законам, но по форме являются подзаконными [4]. Третья группа исследователей выделяют две группы нормативных актов, относящихся к регламентарным: акты, принимаемые по вопросам законодательного регулирования; «автономные» акты исполнительной власти (во Франции - административные акты «с вытекающими из этого последствиями»). Для решений исполнительно-распорядительных органов типичны формы в виде регламента, декрета, ордонансов.

Модель регламентарной власти Франции представляется нами как образец правового закрепления ре-гламентаризма. Данная модель закреплена в Конституции Французской Республики. Авторами новой кон-

ституции стали Шарль де Голль и сенатор, юрист Мишель Дебре. Конституционный вопрос разрабатывался 3 месяца. Состоялся референдум (28 сентября 1958 г.), на котором за новую Конституцию Франции проголосовало 79,2 % французов [5, с.230]. 4 октября 1958 г. Конституция вступила в силу, положив конец периоду парламентаризма на французский лад [3, с.250]. Главное отличие Конституции 1958 г. от конституции Четвертой Республики заключается в значительном расширении прерогатив исполнительной власти (президента и правительства) за счет законодательной власти (парламента) [1, с.98].

Во Франции после установления Шарлем де Голлем нового режима, получившего названия «Пятая республика», была создана новая организационная структура государственной власти. Ее главной задачей было закрепление концентрации политической власти в руках исполнительной власти [8, с.31-32].

Президент стал на вершине иерархии органов государственной власти, он стал центральным звеном всей политической системы. Президент не нес политической ответственности ни перед каким органом (за исключением случая государственной измены) и никем не контролировался. Президент назначал главу правительства и фактически остальных членов кабинета [5, с.231]. В сфере нормотворчества, президент Франции наделен полномочиями издания указов, декретов; подписывает ордонансы (специфические акты, которые принимаются в форме делегированного законодательства Советом министров).

Высшим законодательным органом Французской республики является парламент страны, состоящий из двух палат: Сенат и Национальное Собрание [12, с. 157-164].

В Конституции Франции (ч.1 ст.37) сказано: «Вопросы, не входящие в область законодательства, носят регламентарный характер» [7]. Ст.34 Конституции Франции содержит закрытый перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы: вопросы наследования и дарения, уголовной ответственности, налогов, тарифов и выпуска денег, выборов в палаты парламента и органы местного самоуправления, государственной службы, национализации и приватизации, организации национальной обороны, образования, режима собственности, вещных прав, бюджетные вопросы, трудового права и прав профсоюзов. Таким образом, ст.34 французского основного закона очерчивает предметную область регламентарной власти. Из положений данной статьи следует, что французский парламент может принимать акты двух видов: законы, детально регулирующие те или иные сферы общественной жизни, а также законы, устанавливающие принципы регулирования определенных отношений («рамочные законы») [4]. Соответственно, по всем остальным вопросам издаются акты органов исполнительной власти, носящие «регламентарный» характер.

Кроме того к полномочиям парламента Франции относится право принимать регламентарные акты (ч.2 ст.37 Конституции Франции указывает, что если по предмету регламентарной власти будет выпущен закон, то он по заключению Государственного совета может быть изменен декретом), регулирующие административные отношения. Государственный совет -это высший орган административной юстиции (осуществляет контроль за деятельностью административных органов) и консультативный орган Правительства [11]. Выполняет обязанности кассационной ин-

станции в отношении апелляционных административных судов, дел, поступающих из Счетной палаты, Суда бюджетной дисциплины и т.д. Дает предварительные заключения по законопроектам Правительства. Консультирует правительство и министров по юридическим вопросам [11, с.255-267].

Во Франции есть институт делегированного законодательства: правительство может обратиться к парламенту с вопросом предоставления ему (правительству) права принять свой акт. Он издается в форме ордонанса. Ордонанс (фр.огс1оппапсе8- приказывать) -это акт главы государства, относящийся к сфере законодательной деятельности, но принимаемый в силу исключительных причин или в период, когда деятельность парламента прервана в результате исключительных обстоятельств. Во Франции (ст.38 Конституции 1958 г.) ордонансом называются акты правительства, подписанные главой государства, принимаемые в порядке делегированного законодательства [10, с.127]. Это полномочие имеет ограниченный срок действия.

В современной системе источников права центральное место занимает Конституция Французской Республики 1958 г., Декларация прав человека и гражданина 1789 г., а также содержащая развернутое изложение демократических прав и свобод граждан преамбула к Конституции 1946 г., вместе с Декларацией 1789 г., провозглашенная составной частью действующей Конституции страны. Среди законодательных актов, издаваемых французским парламентом, особую роль играют органические законы, дополняющие важнейшие конституционные положения [8, с.70-71]

Обычные законы - акты парламентаризма - регулируют либо отрасли права, либо отдельные правовые институты. К числу обычных законов относятся и кодексы, соответствующие традиционной наполеоновской схеме законодательства: гражданский, уголовный и другие, изменения в которых также производятся путем издания законов, если законодатель не предписывает иного. Все остальные правовые вопросы, не входящие в область законодательства, охватываются регламентарными актами различного уровня. Среди них наиболее значимы ордонансы - акты, принимаемые правительством с разрешения парламента и по заключению Государственного совета в областях, обычно регулируемых законодательством [8, с.71]. Ордонансы подлежат утверждению парламентом в течение определенного срока, после чего они приобретают силу закона.

Важное место в системе регламентарных актов занимают подписываемые Президентом правительственные декреты, часть которых может быть принята только после заключения Конституционного совета, либо декреты, издаваемые Президентом без предварительного обсуждения их в Совете министров. Наряду с классическими кодексами, основное содержание которых было определено еще в наполеоновскую эпоху, в ХХ веке распространилась практика издания консолидированных законодательных актов по отдельным достаточно крупным отраслям правового регулирования. Эти нормативные акты также именуются кодексами, хотя в отличие от «классических» они могут включать нормы, изданные не только в законодательном порядке, но и посредством регламентарных актов. Ныне насчитывается несколько десятков таких кодексов - о труде, дорожный, сельскохозяйственный, налоговый, таможенный, кодекс здравоохранения и др. [8,

Лебедева М. Л.

ТЕХНОЛОГИИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РЕГЛАМЕНТАРИЗМА ФРАНЦУЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

с.71-72]. Известную роль в качестве источников права играют во Франции также правовые обычаи, прежде всего, в области торговли, и судебная практика, в особенности постановления Кассационного суда. В некоторых случаях эти постановления служат не только общим ориентиром для судебной практики по определенным категориям дел, но и указанием при решении конкретных вопросов, по которым имеются пробелы в законодательстве.

Правительство Франции является центральным коллегиальным органом исполнительной власти. Ст. 20 Конституции Французской Республики отводит правительству важное место. «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы» [7].

Деятельностью Правительства руководит премьер-министр (с 31 марта 2014 г. Мануэль Вальс, 169-ый премьер-министр Франции) [13]. Во Франции установлен следующий порядок формирования Правительства: премьер-министр назначается президентом самостоятельно, но после согласования с председателями палат и председателями политических групп. Премьер-министр представляет президенту кандидатуры на должность министров. Национальное Собрание имеет право выразить вотум недоверия. Правительство несет двойную ответственность: перед президентом и парламентом.

Правительство действует в двух формах: 1) Совет министров (с 2007 г. - 15 человек) [14, с.434] - собрание министров под председательством президента. Рассматривает наиболее важные вопросы (вопросы делегированного законодательства, оборонного характера, национальной безопасности). Осуществляет полномочия, принадлежащие по Конституции Правительству Франции. Все акты, исходящие из этого органа, подписываются Президентом. Премьер-министр может председательствовать в редких случаях и только на основании специальных полномочий, представленных Президентом по определенной повестке дня. 2) Кабинет министров - собрание министров, рассматривающее вопросы текущей деятельности, под председательством премьер-министра. Акты принимаются кабинетом, подписываются премьером и визируются (контрассигнуются) министром, по линии которого издан тот или иной акт.

Исполнительная власть во Франции принадлежит Президенту и Правительству. Полномочия Правительства делятся на осуществляемые им коллегиально, и осуществляемые лично премьер-министром : премьер-министр руководит деятельностью Правительства; несет ответственность за национальную оборону; обеспечивает исполнение законов [7, ст.21]; с соблюдением ст.13 Конституции Французской Республики осуществляет регламентарные полномочия и назначает на гражданские и военные должности; в случае необходимости замещает Президента в качестве председателя на заседаниях высших советов и комитетов национальной обороны [7, ст.15, 21].; в исключительных случаях может замещать Президента в качестве председателя на заседаниях Совета Министров по определенному поручению Президента и с определенной повесткой дня; координирует работу министерств; по требованию премьер-министра может быть собран Парламент на внеочередную сессию [7, ст.29]; обладает правом законодательной инициативы; 10)

лично участвует в работе парламентских комиссий и в палатах парламента [7].

На уровне региона исполнительную власть осуществляет Региональный совет [9, с.115-119]. Он руководит региональными административными службами и служащими региональной администрации, разрабатывает региональный бюджет, назначает органы исполнительной власти региона, создает службы администрации региона, занимается вопросами образования, культуры, жилищного строительства, защиты окружающей среды. Соответственно издает регламен-тарные акты, позволяющие решать не только текущие вопросы, но и реализовывать масштабные долгосрочные программы.

У законодательной и исполнительной власти есть автономные области правового регулирования. Конституция Франции содержит гарантии недопустимости выхода парламента за границы своей компетенции и распространения его власти на неподведомственные нормотворческие сферы.

На практике трудно разграничить предметные сферы законодательной и регламентарной властей [14, с.8-12]. Поэтому нередко возникают споры между Парламентом и Правительством по вопросам компетенции [4].

Концепция регламентарной власти как особых нор-мотворческих полномочий органов государственного управления зародилась во Франции. Государство дает пример сложившихся традиций функционирования данного института, детального его законодательного оформления, воспринятого впоследствии другими государствами. В тоже время, Конституция Французской Республики 1958 г. в недостаточной мере раскрывает содержание регламентарной власти, допуская осуществление регламентарных полномочий подзаконного характера, что «не вписывается в предложенную модель,...ставя под сомнение наличие у административных органов собственного, автономного, независимого от законодателя и равнозначного с ним правового регулирования» [4]. Представляется трудным провести разграничение между регламентарной властью и нормотворческой деятельностью исполнительной власти.

Таким образом, регламентарная власть - это полномочия органов исполнительной власти издавать нормативные правовые акты, законодательно неурегулированные. В тоже время, юридическая сила таких актов равна закону.

Список литературы:

1. Арзаканян М.Ц. Политическая история Франции ХХ века: Учеб. пособие. М.: Высш. шк., 2003. 157 с.

2. Бакирова З.Б. К вопросу об определении общих видов критериев разграничения полномочий Президента и Правительства Российской Федерации и Республики Казахстан // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 4. С. 19-22.

3. Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учеб.пособие. Пер.с франц. М.: Юристъ, 2002. 365 с.

4. Замотаева Е.К. К вопросу о понятии регламентарной власти // Вторые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 9-10 ноября 2006 г.): Сб. ст.: в 8 кн. - Кн. 2: Проблемы конституционного и международного права / Отв. ред. В.А. Виноградов. М., 2007.[Электронный ресурс].иЯ1_:// http://pravo.hse.ru /data/340/359/1234/zamotaeva REGLAMENARNAQ VLASTQ-1 .doc (дата обращения 02.06.2015).

5. История государства и права зарубежных стран: учебник: в 2 т./ Под ред. Н.А.Крашенинниковой. М.: Норма, 2009. Т.2. 816 с.

6. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 1-2. Часть общая: Учебник /Отв.ред. Б.А. Стра-шун. М.: БЕК, 2000. 624 с.

7. Конституция Французской республики. Сайт Конституционного Совета Французской республики [Электронный ре-сурс].URL://http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/la-constitution-du-4-octobre-1958.5071.html (дата обращения 03.06.2015).

8. Лебедева М.Л. Модель региональной политики Французской Республики: проблемы применения в России. М.: ФГБОУ ВПО МГУП, 2013. 172 с.

9. Лебедева М.Л. Французский регионализм: политико-правовое исследование // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. №2. 2015. С.115-119.

10. Мигачев Ю.И., Шумков Д.М. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Альбом схем / Под ред. А.И. Ковлера. М.: Изд-во МНЭПУ, 2001. 128 с.

11. Ордонанс №45-1708 от 31 июля 1945 «О Государственном совете» // Французская Республика. Конституция и законодательные акты. Перевод с французского / Сост.: Маклаков В.В., Энтин В.Л.; Редкол.: Барабашев Г.В., Жидков О.А., Ильинский И.П., Калямин Г.П., Страшун Б.А., Туманов В.А. (Под ред. и со вступ. ст.), Чиркин В.Е.; Пер.: Маклаков В.В., Пучинский В.К., Энтин В.Л. М.: Прогресс, 1989. C. 255-267.

12. Ордонанс №58-1100 от 17 ноября 1958 г. о деятельности палат Парламента//Французская Республика. Конституция и законодательные акты. Перевод с французского / Сост.: Маклаков В.В., Энтин В.Л.; Редкол.: Барабашев Г.В., Жидков О.А., Ильинский И.П., Калямин Г.П., Страшун Б.А., Туманов В.А. (Под ред. и со вступ. ст.), Чиркин В.Е.; Пер.: Маклаков В.В., Пучинский В.К., Энтин В.Л. М.: Прогресс, 1989. C. 157-164.

13. Официальный сайт Правительства Французской Республики [Электронный ресурс].URL: // http://www.gouvernement.fr/en/news (дата обращения 03.06.2015).

14. Чепус А.В. Ответственность как принцип взаимодействия Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 6. С. 8-12.

15. Чиркин В.Е.Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.: Юристъ, 2008. 607 с.

Reference list:

1. Arzakanyan M.TS. The political history of the twentieth century France: Textbooks. -M .: Vyssh.shk., 2003. 157 p.

2. Bakirova Z.B. On the definition of common criteria for distinguishing the types of powers of the President and the Government of the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan // Gaps in Russian legislation. 2014. № 4.S.19-22.

3. Jakko Jean-P.Konstitutsionnoe law and political institutions: Textbooks. Per.s frants.-M.: Jurist, 2002. 365 p.

4. Zamotaeva E.K.K on the concept of regulatory authorities // Second All-Russia reading Derzhavin (Moscow, November 9-10, 2006): Proc. Sr .: 8 kN. - Pr. 2: Problems of constitutional and international law / Ed. Ed. VA Vinogradov. Moscow, 2007 [electronic resource] .URL: // http://pravo.hse.ru / data / 340/359/1234 / zamotaeva REG LAME NARNAQ VLASTQ-1.doc (date of treatment 02.06.2015).

5. History of State and Law of foreign countries: the textbook: in 2 t. / Under red.N.A.Krasheninnikovoy.- M. Norma, 2009.T.2. 816 p.

6. Konstitutsionnoe (state) law of foreign countries: In 4 t. T.1-2.Chast total: Textbook / Otv.red.B.A.Strashun. Moscow: BEK, 2000. 624 p.

7. Konstitutsiya French Republic. The site of the Constitutional Council of the French Republic [electronic ресурс].URL://http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-19587la-constitution-du-4-octobre-1958.5071.html (Date of treatment 06.03.2015).

8. Lebedeva M.L. The model of regional policy of the French Republic: problems of application in Russia. M .: VPO MGUP 2013. 172 p.

9. Lebedeva M.L. French regionalism: Political and Legal Studies // Business Law. Economic and legal zhurnal.№2.2015.-S.115-119.

10. Migachev Y.I., Shumkov D.M.Konstitutsionnoe (state) law of foreign countries: Album schemes / Under red.A.I.Kovlera.- M. Univ MNEPU 2001. 128 p.

11. Ordonans №45-1708 on 31 July 1945 "On the State Council" // French Republic. The Constitution and the laws. Translated from the French / Comp .: Maklakov VV, VL Entin .; Editorial Board .: Ba-rabashev GV Zhidkov OA, Ilyinsky IP, Kalyamin GP Strashun BA, VA Tumanov (Ed. And to enter. V.), Chirkin VE .; Per .: Maklakov VV Puchinsky VK, VL Entin - M .: Progress, 1989. - S.255-267.

12. Ordonans №58-1100 of 17 November 1958 on the activities of the Chambers of Parliament // French Republic. The Constitution and the laws. Translated from the French / Comp .: Maklakov VV, VL Entin .; Editorial Board .: Barabashev GV Zhidkov OA, Ilyinsky IP, Kalyamin GP Strashun BA, VA Tumanov (Ed. And to enter. V.), Chirkin VE .; Per .: Maklakov VV Puchinsky VK, VL Entin - M .: Progress, 1989. - S.157-164.

13. The official website of the Government of the French Republic [electronic resource] .URL: // http: //www.gouvernement.fr/en/news (date of treatment 06.03.2015).

14. Chepus A.V.Otvetstvennost as a principle of cooperation and the Government of the Federal Assembly of the Russian Federation // Gaps in Russian zakonodatelstve.2012.№ 6. S.8-12.

15. Chirkin V.E.Konstitutsionnoe law of foreign countries: Ucheb-nik.-M.: Jurist, 2008. 607 p.

РЕЦЕНЗИЯ

на статью «Технологии институциональной организации ре-гламентаризма Французской республики» кандидата политических наук, доцента кафедры политологии, ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет - МСХА имени К.А. Тимирязева» Лебедевой Маргариты Леонидовны.

В статье М.Л. Лебедевой рассматриваются теоретические основы правового закрепления регламентарной власти на примере модели регламентаризма Французской Республики. Автором сделан выбор не случайно, поскольку Франция дает пример сложившихся традиций функционирования данного института, его детального закрепления в законодательстве страны, что в определенной мере заимствовано впоследствии другими государствами. Обращение к различным институтам организации государственной власти, позволит автору в большей степени раскрыть технологии властных отношений уровня «центр-регион». Что в полной мере подчеркивает актуальность выбранной темы исследования. Понятие «регламентарная власть» требует законодательного закрепления и толкования, т.к. затрагивает важнейшую основу организации государственной власти - принцип разделения властей.

В этой связи очевидна актуальность выбранного вопроса исследования, находящегося на стыке ряда учебных дисциплин и научных знаний, что представляет в определенной степени значимый интерес, как в теории, так и в практике применения результатов полученных исследований.

Научная статья М.Л. Лебедевой «Технологии институциональной организации регламентаризма Французской республики», отвечает всем критериям научно-практической статьи и может быть опубликована в рецензируемом научном издании, публикующем основные научные результаты диссертаций на соискание учёной степени доктора и кандидата наук.

Рецензент:

профессор кафедры политологии ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет -МСХА имени К.А. Тимирязева», доктор политических наук, профессор

И. Ю. Залысин