Правовое обеспечение развития инновационной деятельности в Российской Федерации

Правовое регулирование инновационной деятельности

Н.И. Косякова

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗВИТИЯ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

На основе анализа развития правового регулирования и стимулирования инновационных процессов в России сделаны выводы об отсутствии должной нормативной базы и о возникшей в связи с этим неопределенности понятийного аппарата. В статье делается акцент на ведущую роль государства в развитии инновационной деятельности, постепенный переход на самофинансирование участников инновационного процесса, механизм мониторинга законодательства, развитие инновационной культуры и усиление образовательной составляющей инновационной деятельности.

Ключевые слова: инновационная система, мониторинг законодательства, инновационная культура, образовательная составляющая инновационной инфраструктуры.

Крайне медленное развитие инновационной составляющей в российской экономике, существенно тормозящее реализацию курса на модернизацию, заставляет задуматься над недостаточно эффективным правовым регулированием данной сферы, отсутствием необходимой институциональной среды. В конце декабря 2013 г. Президент России дал Правительству Российской Федерации поручение разработать и утвердить систему мер, позволяющих отказаться от использования старых и уже неэффективных технологий и внедрить современные технологии, предусмотрев в том числе меры технического и экологического регулирования1. Это далеко не первая попытка придать инновационное ускорение отечественной экономике. Еще в конце 1990-х годов в руководстве России созрело понимание того, что инновационная деятельность

© Косякова Н.И., 2014

становится важнейшим системным фактором экономического развития, формирования конкурентных преимуществ экономики и обеспечения национальной безопасности России. В соответствии с этим неоднократно предпринимались попытки законодательного регулирования и стимулирования инновационной деятельности.

В 1997 г. группа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы предложила проект закона «Об инновационной деятельности в Российской Федерации». В 1999 г. закон «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике» был принят Государственной Думой2, однако в дальнейшем он был отклонен. Всего в 1997-2010 гг. в Государственную Думу вносились пять различных законопроектов об инновационной деятельности3. Неоднократно корректировалось и налоговое законодательство, куда вносились изменения, направленные на формирование благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности4.

Несмотря на проявленную политическую волю, состояние инновационной среды до настоящего времени подвергается справедливой критике, а правовое регулирование участия государства в инновационной деятельности в целом расценивается в литературе как бессистемное5. Е.О. Кузьмина проследила в госрегулировании инновационной деятельности общую тенденцию формирования уникальных субъектов правоотношений, правовых режимов, регулируемых специальными законами и подзаконными нормативными актами, плохо вписывающимися в устоявшуюся правовую систему6. В качестве механизма трансферта инноваций предлагаются система консультирования и соответствующий законопроект «О сельскохозяйственном консультировании»7. Полагаем, что отраслевой принцип лишь усложнит задачу. Выход в данном случае или в принятии профильного федерального закона, или в систематизации уже имеющейся нормативной базы. В какой-то мере здесь может быть использован зарубежный опыт8, но мы полагаем, что более актуальным будет обратиться к региональному законотворчеству. Часть субъектов РФ сформировали собственное законодательство в сфере инноваций, наиболее актуальное и современное - в Москве и Московской области9. В то же время количество (региональное законодательство) не перешло в качество, на начало 2014 г. специальный федеральный закон, регулирующий инновационную деятельность, так и не принят, а вопрос о его необходимости по-прежнему в центре острых дискуссий. Сопоставим как доводы сторонников и противников принятия закона, так и его возможные «плюсы» и «минусы».

Сторонники принятия ФЗ «Об основах инновационной деятельности в Российской Федерации» исходят из того, что главным инвестором и инициатором инновационных проектов в России является государство. Следовательно, данная деятельность должна регулироваться специальным законом, который определит:

- структурных участников инновационного рынка;

- стоящие перед ними цели и задачи;

- источники и формы финансовой и организационной господдержки;

- ответственность за использование государственных средств.

Оппоненты высказывают противоположную точку зрения, что

данная модель направлена на закрепление существующего приоритета государства в инновационной сфере с присущим ему административным регулированием, доказавшим свою неэффективность еще в советское время, где не учитывается участие непосредственно субъектов инновационного процесса.

Именно поэтому идеи и принципы нового проекта, разрабатываемого группой депутатов Государственной Думы, критично воспринимаются бизнес-сообществом. В предлагаемом проекте вновь слабым местом остаются механизмы поддержки инновационной деятельности. Принятие закона вряд ли будет стимулировать активность инновационных организаций и расширение их числа. В целом проект закона не имеет новизны и не вводит конкретных механизмов поддержки инноваций, а лишь описывает общие понятия. Кроме того, в этой сфере уже действует закон о малых предприятиях при вузах и НИИ 2009 г.10 В реальной конкурентной среде нет потребности в предлагаемом общем законе об инновациях, компании понимают, что если они не будут вкладываться в инновации, то проиграют.

С позиций сторонников принятия закона можно обратить внимание на неопределенность многих понятий в сфере инновационной деятельности. Действительно, понятие инновация в российском законодательстве не определяется, присутствуя как парная категория с промышленным производством, в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ (далее - ФЗ № 209), который предусматривает оказание государственной и муниципальной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в сфере инноваций в создании:

- инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (технопарков, технико-внедренческих и других подобных организаций);

- условий для привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к заключению договоров субподряда;

- акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов, а также в содействии в оформлении авторских прав и государственной регистрации результатов интеллектуальной деятельности11.

Указанный закон не определяет понятия инновация и не обозначает какого-либо ее приоритета. Так, в ст. 16 ФЗ № 209 поддержка инноваций и промышленного производства идет в одном ряду (через запятую) с ремесленничеством.

Законодатель, вероятно, исходил из того, что малые и средние предприятия более мобильны, им легче перестроиться, внедрить новые технологии и перейти на выпуск новой продукции. Отсюда внесение положений об инновациях именно в закон о поддержке малого предпринимательства. Определение технологической инновации скрыто в Форме федерального государственного статистического наблюдения № 2-МП, где инновационная деятельность определяется как деятельность предприятия, связанная с разработкой и внедрением технологически новых продуктов и процессов, а также значительных технологических усовершенствований в продуктах и процессах; технологически новых или значительно усовершенствованных услуг, новых или значительно усовершенствованных способов производства (передачи) услуг12.

В Постановлении Росстата № 64 от 18.09.2007 г. обоснованно разделены продуктовые (разработка и внедрение в промышленных производствах новых и усовершенствованных продуктов) и процессные инновации (разработка и внедрение новых или значительно усовершенствованных производственных методов, включая способы передачи продуктов). В то же время по букве регламентирующего документа новыми они будут лишь для данного предприятия, что фактически является просто его модернизацией на более современной, может быть уже и далеко не новой в мировой практике, основе. В данной редакции трудно говорить об инновациях.

Как отмечалось, неопределенность понятий инновация, инновационная деятельность в российском законодательстве на первый взгляд может породить определенные проблемы в правовом регулировании, так как отсутствие четкого, законодательно закрепленного объекта регулирования порождает неясность того, а что, собственно, регулируется. Действительно, понятие инновация закреплено лишь в постановлениях Правительства РФ. Одно из них трактует инновацию (нововведение) как конечный результат инновационной деятельности, реализованный как новый или усовершенствованный продукт, технологический процесс, реализуемый на рынке или применяемый на практике13.

В другом постановлении Правительства РФ инновационная деятельность представлена как выполнение работ и (или) оказание услуг, ориентированных на:

- создание и выпуск принципиально новой или имеющей новые потребительские свойства продукции (товаров, услуг или работ);

- создание и внедрение новых или модернизацию действующих способов (технологий) производства, распространения и использования;

- применение каких-либо нововведений при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг), дающих реальную экономию затрат или создающих условия для экономии14.

Соглашаясь в целом с приведенными определениями, считаем необходимым в нормативных документах делать акцент на самостоятельной разработке новых технологий, продуктов и т. п. и именно такую деятельность стимулировать льготами и кредитами. На практике нередко под инновацией понимается приобретение и установка импортного оборудования, что не является минусом, но не должно проходить как инновация.

Нельзя не учитывать и иные элементы понятийного аппарата, в том числе понятие инновационный проект, которое включает в себя два этапа производства инноваций: разработку новшества и реализацию новшества в виде инноваций.

Инновационные проекты могут быть следующие:

- научно-технический проект, направленный на создание устройства или технологии, но не предусматривающий инновационного этапа;

- проект по осуществлению реализации уже имеющейся новации, когда научно-технический этап в основном пройден;

- научно-технический инновационный проект, включающий в себя создание новаций в соответствии с четко сформулированной целью и предусматривающий реализацию этой новации для решения конкретных практических задач.

Рассматривая данные виды инновационных проектов, можно отметить, что в законодательстве Республики Казахстан инновационный проект понимается как комплекс мероприятий, направленных на внедрение инноваций и предусматривающих инвестиции, а также реализуемых в течение определенного срока времени и имеющих завершенный характер (п. 3 ст. 1 Закона Республики Казахстан от 23 марта 2006 г. № 135-З «О государственной поддержке инновационной деятельности»15), а в Законе Украины «Об инновационной деятельности»16 инновационный проект по-

нимается как комплект документов, определяющих процедуру и комплекс всех необходимых мер (в том числе инвестиционных) по созданию и реализации инновационного продукта и (или) инновационной продукции.

На региональном уровне, в частности в законе «Об инновационной деятельности в городе Москве», инновационный проект определяется как указанный по цели, задачам, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих разработку, производство и реализацию инновационной продукции.

Отсюда вывод о необходимости развития понятийного аппарата инновационной деятельности, который является основополагающим для формирования всех иных гражданско-правовых отношений.

Анализируя необходимость возможного принятия Федерального закона «Об инновационной деятельности», целесообразно значительное внимание уделить государственной, в том числе инновационной, политике, определить основные направления инновационной сферы, включая экономическую, социальную, информационную, правовую и др.

При этом важно выработать приоритетные задачи государства по переходу на инновационный путь развития, обеспечив создание эффективной правовой базы. Такими задачами прежде всего являются:

1) выбор основных направлений развития науки с усилением ее инновационной ориентации и реформирование, в первую очередь, ее отраслевой компоненты, имеющей преимущественно прикладной характер. Учитывая публичные и частные интересы, целесообразно достигать решения данной задачи путем постепенного перехода на самофинансирование участников инновационного процесса;

2) создание действенной системы стимулирования инновационной деятельности, основанной на выборе оптимальной инновационной стратегии с активным использованием механизмов и рычагов экономической политики, что обеспечит прогрессивные правовые преобразования в экономике с использованием новейших технологий для получения новых конкурентных преимуществ;

3) создание и совершенствование институциональной, финансовой, образовательной, рыночной, информационной составляющих инновационной инфраструктуры.

Следует обратить особое внимание на образовательную составляющую, суть которой состоит в воспитании инновационной

культуры, а именно ввести в средние и высшие учебные заведения изучение курса «Инновации» для подготовки магистрантов, аспирантов и других категорий обучающихся. В частности, хороший пример имеется в Германии, где каждый гражданин, организация заботятся об усовершенствовании процесса, в котором участвуют с помощью инноваций;

4) уточнение компетенции и согласования деятельности федеральных, региональных и местных органов власти в области формирования инновационной политики, создания соответствующей инфраструктуры, а также финансирование инновационных проектов;

5) создание эффективного управления, статистического учета механизма проведения количественного и качественного анализа инновационного предпринимательства, оценка, аудит, мониторинг использования интеллектуальных ресурсов на уровне региона, отрасли и конкретной организации.

Важно систематически проводить мониторинг инновационной деятельности бизнеса в зарубежных странах, с тем чтобы активно использовать позитивные тенденции. Представляет интерес опыт некоторых зарубежных стран, где активно применяется обследование инновационной деятельности малых предприятий на основе двух методов сбора статистической информации - государственное обследование инновационной активности предприятий (в Европейском союзе - Community Innovation Survey, в США - Business R&D and Innovation Survey, в Японии - Japanese National Innovation Survey) и обследование инновационной активности различными частными организациями, в основном на основе опросов экспертов17;

6) возложение ответственности за реализацию и координацию действий в области инновационной деятельности на определенную государственную структуру.

Решение данных задач обеспечит реализацию цикла «разработка - продвижение - реализация», что важно для развития инновационной деятельности в России.

Решение указанных основных задач для эффективного инновационного развития может быть достигнуто при наличии эффективной правовой базы. Как представляется, наиболее значимые направления развития (как и понятийный аппарат) инновационной деятельности должны найти отражение в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Следует заметить, что принятие нормативно-правовых актов, способствующих развитию инновационной предпринимательской

деятельности, является достаточно сложной организационно-политической проблемой, затрагивающей интересы большого количества участников данных правоотношений. Рассматривая опыт европейской системы, нельзя привести ни одного случая принятия сразу пакета нормативно-правовых актов, идеально регулирующих данный вид деятельности. В осуществлении действий по разработке данного нормативного материала достаточно весомую роль играют мониторинг законодательства, а также оценка его влияния на регулируемые правоотношения.

Таким образом, разрабатывая научные концепции внедрения инноваций в российскую экономику, безусловно, следует учитывать мировой позитивный научный и практический опыт, однако необходимо не просто воспроизвести нормы иностранного права во внутреннем российском законодательстве (инкорпорация), а трансформировать их с учетом специфики объективной российской действительности.

Примечания

Перечень поручений Президента РФ по реализации Послания Федеральному Собранию от 27 декабря 2013 г. [Электронный ресурс] // Президент России. Официальный сайт. URL: http://www.kremlin.ru/assignments/20004# assignment_17 (дата обращения: 18.02.2014).

Проект Федерального закона № 97090719-2 «Об инновационной деятельности в Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ) [Электронный ресурс] // Сейчас.ру. URL: http://www.lawmix.ru/lawprojects/76241 (дата обращения: 21.02.2014); Проект Федерального закона № 99029071-2 «Об инновационной деятельности и о государственной инновационной политике» (ред., подготовленная ГД ФС РФ ко 2-му чтению 19.11.1999) [Электронный ресурс] // Там же. URL: http://www.lawmix.ru/lawprojects/70222 (дата обращения 21.02.2014).

Проекты федеральных законов № 97090719-2, 99029071-2, 271376-5, 327066-5, 344994-5.

Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 31. Ст. 3923; 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.

Студенецкая В.А. Основы законодательства, регламентирующего построение национальной инновационной системы России // Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 4. С. 85-86.

3

4

Кузьмина Е.О. Административно-правовое регулирование участия государства в инновационной деятельности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 12.

Глебова А.Г. Нормативно-правовое регулирование трансферта инноваций в АПК // Аграрное и земельное право. 2013. № 1 (97). С. 140-145. Зарубежный опыт широко и всесторонне рассмотрен в российской литературе. См.: Пратонина И.А. Стимулирование инноваций в малом бизнесе за рубежом // Наука и современность - 2011: Сб. мат-лов XII Междунар. на-учно-практ. конф.: В 3 ч. Ч. 3. Новосибирск, 2011. С. 219-223; Ерошкин А.М. Механизмы государственной финансовой поддержки инноваций за рубежом // Финансы и кредит. 2011. № 24. С. 62-70; Грибанов Д.В. Зарубежный опыт правового регулирования отношений в сфере инновационного развития // Вестник Тюменского государственного университета. 2011. № 3. С. 64-69; и др. Ограниченный объем статьи не позволяет нам подробно анализировать опыт зарубежных стран.

Закон г. Москвы от 6 июня 2012 г. № 22 «О научно-технической и инновационной деятельности в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. № 36; Закон Московской области от 10 февраля 2011 г. № 15/2011-0З (ред. от 27.07.2013) «Об инновационной политике органов государственной власти Московской области» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2011. № 29; 2013. № 146.

Федеральный закон от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ (ред. от 29.12.2012) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 31. Ст. 3923; 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 4006; 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6961.

Постановление Росстата от 18 сентября 2007 г. № 64 «Об утверждении Порядка заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения № 2-МП инновация "Сведения о технологических инновациях малого предприятия"» [Электронный ресурс] // Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю. URL: http://ak.gks.ru/statrep/2008/2.doc (дата обращения: 30.01.2014). Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 1998 г. № 832 «Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы» [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». URL: http://base.garant.ru/179112 (дата обращения: 10.02.2014).

6

7

8

9

10

11

12

Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года (утв. Правительством РФ от 5 августа 2005 г. № 2473п-П7) [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». URL: http://base.garant.ru/190268 (дата обращения: 10.02.2014).

Закон Республики Казахстан от 23.03.2006 г. № 135-III «О государственной поддержке инновационной деятельности» [Электронный ресурс] // ТОО «КАМАЛ-Консалтинг». URL: http://www.pavlodar.com/zakon/7dok-03279&uro=08001 (дата обращения: 15.02.2014).

Закон Украины об инновационной деятельности [Электронный ресурс] // ОСМД инфо. URL: http://osmd.info/menu_1/content/zakon/zakon-ob-innovatsionnoy-deyatelnosti.htm (дата обращения: 15.02.2014). Подробнее см.: Бортник И.М., Золоторев А.П. и др. Инструменты анализа инновационной деятельности малого предпринимательства в России // Инновации. 2013. № 3 (173). С. 26-38.

14

15

16

17