Деятельность суда ЕС и европейское общественное мнение

УДК 341.1/8

Алексей САЛОМАТИН

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУДА ЕС И ЕВРОПЕЙСКОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ

Аннотация: Существуют различные точки зрения по поводу роли и политики Европейского суда справедливости. Еврооптимисты приветствуют экспансию его полномочий, патриоты и националистически ориентированные юристы отрицают её. Этот юридический орган, созданный в начале 1950-х гг., провозгласил возникновение системы европейского права в 1960 гг. Он подтвердил принцип свободного движения товаров и услуг в 1970-е гг. В 1990-е гг. суд уделил больше внимания гуманитарным вопросам. Эта сфера жизни особенно противоречива и является волнующей для конкретных государств, национальных бюджетов и суверенитета. То же самое можно сказать о делах, связанных с трудовыми отношениями, решения по которым ущемляют права профсоюзов. Особая озабоченность вызывает проблема иммиграции европейского гражданства. Как результат решения по делу Gerardo Riuz Zambrano v. Office national de l'emploi европейские страны лишились значительной части своего суверенитета в предоставлении национального гражданства и регулировании иммиграции. Существует предположение, что национальные суды стараются не применять европейское право. В отличие от высокого уровня доверия к Европейскому суду справедливости в 2003-2004 гг., средний уровень доверия сейчас только 48% (в Германии, Швеции и Дании он составляет 70, 76, 83%), но в Греции, Испании, Италии, Португалии, Великобритании, Кипре уровень доверия только 30, 35% или меньше. В целом общественное мнение менее оптимистично по поводу демократии в Европейском Союзе и его политике.

Ключевые слова: Евроинтеграция, судебная система Евросоюза, Европейский суд справедливости, экспансия судебных полномочий, решения Европейского суда по экономическим спорам, решения Европейского суда по гуманитарным и социальным проблемам, регулирование иммиграции в Евросоюзе, суверенитет европейских государств, европейское общественное мнение, недоверие к Европейскому суду справедливости.

Европейский суд, созданный в рамках Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) в 1952 г., а затем переформатированный в объединённый судебный орган Европейского Сообщества, Евратома и того же ЕОУС явился продуктом политического компромисса. Французские общественные и государственные деятели приветствовали создание сильного центрального исполнительного органа и слабой апелляционной инстанции. Их германские коллеги настаивали на полноценном суде, в чём-то напоминавшем всевластный Верховный суд США. В конце концов,

© Саломатин Алексей Юрьевич - д.ю.н, д.и.н, профессор, заведующий кафедрой "Теория государства и права и политология", руководитель Научно-образовательного центра сравнительной правовой политики Пензенского Государственного университета, председатель Пензенского отделения АЕВИС. Адрес: Россия, 440026, г. Пенза, ул. Красная, 40. E-mail: valeriya_zinovev@mail.ru Статья выполнена при поддержке гранта РГНФ № 14-03-00284 "Стратегия развития правосудия в условиях глобализации" (сравнительно-правовое исследование). DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope520152127

возобладала промежуточная точка зрения о том, что суд должен уравновешивать исполнительные структуры, правом обращения в него обладали бы физические и юридические лица, и это с пониманием встретили страны Бенилюкса и Германия [Tamm, 2013: 16-17].

Первоначально суд не был замечен в особой активности. Но уже в начале 1960-х гг. быстро перешёл в наступление на суверенитет государств-членов организации. В ответ на жалобу нидерландской транспортной фирмы по поводу взимания нидерландскими властями повышенной пошлины на импортный продукт из Германии в решении по делу Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen (1963 г.) было объявлено о создании Европейским Сообществом нового правового порядка. В пользу него "образующие его государства ограничивают, хотя и в узких сферах, свои суверенные права, а субъектами права в ней являются не только государства, но и их граждане" [Марченко, 2012: 151-152]. В следующем году суд в своём решении Costa v. ENEL (1964 г.) пошёл ещё дальше, распространяя сферу своего влияния на национальные суды, постановив: "в отличие от обычных договоров Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) создал свою собственную правовую систему, которая после вступления в силу Договора стала неотъемлемой составной частью правовых систем государств-членов и нормы которой в своей повседневной деятельности должны применять их национальные суды" [Марченко, 2012: 152]. Иными словами, странам-членам было решительно запрещено корректировать европейскоге право.

В следующем деле International Handelsgesellschaft (1970) суд, по сути дела, конституционализировал Римский договор 1957 г., заявив о необходимости защиты фундаментальных прав, что на тот момент времени было далеко не общепризна-ваемой позицией. "...В период так называемого "евросклероза", 1970-е гг., суду удалось фактически перезапустить процесс европейской интеграции за счёт снятия барьеров на пути свободного движения товаров (т.е. негативной интеграции). .Особую известность получили такие решения суда, как "Дассонвилль", "Кассис де Дижон", "Омега",." [Энтин, 2005: 61-62]. Однако очень скоро суд столкнулся со множеством исков, "предметом обжалования которых выступали меры, не являвшиеся дискриминацией и не накладывавшие двойного бремени на производителей. Они касались правил торговли товарами (законодательство, запрещающее торговлю по воскресеньям, продажу алкогольных напитков в общественных местах, предоставление бесплатных подарков как метода продвижения товара и т.п.). Суд оказался не в состоянии выработать единообразную практику" [Энтин, 2005: 11].

Насколько глубоко вмешивается в национальное законодательство Европейский суд можно рассмотреть на примере дела Blanco Perez (2010), в котором выносился вердикт по поводу адекватности требований национальных властей для открытия новой аптеки в той или иной местности: не менее 2500 жителей и не менее 250 м расстояния между аптеками. Суд обратил внимание государственных органов конкретной страны, что требуется уточнить требования применительно к специфическим местностям: туристическим, горным, сельским зонам [Lenarts, 2013: 34-36].

В 1990-е гг. в деятельности Европейского суда появилась новая категория дел, связанных с гуманитарными вопросами [Tamm, 2013: 30]. На фоне развертывавшихся постмодернизационных процессов всё более явственно проявляла себя глобализация [Саломатин, 2013] и неолиберальная мондиалистская идеология, приветствовавшая масштабные иммиграционные перемещения.

Главным фактором экспансии европейского права несомненно стали обращения национальных судов в Европейский суд за разъяснениями[Jacobs, 2013: 49]. Иными словами, страны-члены своими собственными руками способствовали подрыву

своего суверенитета. В 1993-2009 гг. число преюдициальных запросов оставалось примерно на одном уровне - от 200 до 300 в год. Но в 2010-2011 гг. оно выросло до 400 и даже превысило эту цифру[Jacobs, 2013: 50-51].

Во многих случаях (тем более если они являются тривиальными и не затрагивают основополагающие проблемы евроинтеграции) Европейский суд декларирует свою позицию учитывать в своих решениях национально-государственные интересы стран-членов. Например, в деле Omega Spielhallen (2004 г.) он посчитал, что запрет боннской полицией электронных игр, симулирующих убийство людей, является оправданным. Факт того, что в других государствах-членах, менее жёстко охраняющих человеческое достоинство, эти электронные игры были разрешены, не означает, что Германия нарушила учредительные договоры Евросоюза о свободе предоставления услуг.

Однако далеко не все решения судебного органа являются государственно ориентированными. В основном не учитываются государственные интересы в двух категориях дел: 1) связанных с вмешательством в компетенцию стран-членов под предлогом защиты фундаментальных принципов европейского права и 2) относящихся к расширительной трактовке гражданства Евросоюза [Schwarze: 267].

"Этапным в практике Суда ЕС. стало дело Уэшоф (1989 г.). При рассмотрении данного вполне правильного дела Суд ЕС впервые столкнулся с вопросом о том, должен ли он контролировать соблюдение прав человека в рамках применения права ЕС не только органами и институтами ЕС, но и государствами-членами. .Суд констатировал: требования защиты прав человека в новом порядке ЕС "обязательны и для государств-членов, когда они применяют нормы Сообщества" [Энтин, 2012: 336].

Дело Mangold v. Helm (2005 г.) вызвало серьёзную критику со стороны юридической общественности своей далеко не безукоризненной логикой и экспансионистским подходом. В решении спора, могут ли предприниматели в соответствии с германским законодательством предлагать работнику старше 52 лет срочный трудовой контракт, судьи вывели запрет на возрастную дискриминацию как принцип общеевропейского права, что не было должным образом юридически обоснованно[Mazak and Moser: 61-86]. Не случайно бывший президент ФРГ и бывший председатель Конституционного суда Р. Герцог и некоторые его коллеги выступили с лозунгом "Остановите Европейский суд!" [Herzog and Gerken, 2008].

Дела, порождаемые правозащитной деятельностью Европейского суда, могут болезненно восприниматься гражданами Европы, особенно когда они касаются приезжих или населения новых стран-членов из Восточной Европы. Так, решение по делу Gerardo Riuz Zambrano v. Office national de l'emploi (2011) привлекло внимание тем, что супружеская пара из Колумбии, не получившая статус беженцев в Бельгии, после рождения детей на территории этой страны стала претендовать на социальные выплаты и вид на жительство. Бельгийские власти справедливо указали, что приезжие из Колумбии намеренно не предприняли шагов, чтобы оформить новорожденным гражданство Колумбии. Бельгийский суд, куда с иском обратились колумбийцы, запросил Европейский суд, применимо ли европейское право к данному случаю, несмотря на то что дети, родившиеся в Бельгии, никогда не пересекали внутренние границы Евросоюза и таким образом не подпадали под норму о свободном перемещении людей. Европейские судьи приняли весьма странное решение в пользу колумбийской семьи, руководствуясь тем, что детей, ставших по факту гражданами Евросоюза, их родителям необходимо как-то содержать, а значит им нужно разрешение на работу и вид на жительство. Однако абстрагируясь от конкретной гуманитарной ситуации, следует обратиться к неправовым последствиям данного решения: по сути дела, Европейский суд вмешался в компетенцию нацио-

нальных властей регулировать вопросы гражданства и иммиграции. Тем самым подрывается одна из базовых норм Евросоюза о том, что его гражданство является только дополнительным к национальному гражданству и не может его заменить [Schwarze: 270].

Разумеется, еврооптимисты и сторонники ускоренной федерализации Евросоюза смотрят на данное дело по-другому - как на проявление истинной евроинтегра-ции, как на уместное и полезное расширительное толкование европейского гражданства [Azoulai, 2011]. Но не захлестнёт ли Старый Свет после подобного прецедентного решений новый, ещё более высокий иммиграционный вал из стран Третьего мира?

В сфере регулирования трудовых отношений Европейский суд принимал также далеко не самые популярные решения. Например, в деле "Викинг" (2006 г.) крупная транспортная организация решила сменить флаг с финского на эстонский, чтобы перейти под юрисдикцию более выгодного эстонского законодательства. В ходе конфликта с финским и международным профсоюзами компания обратилась с иском в Британский суд о признании действий профсоюзов противодействующими свободе экономической деятельности в рамках Евросоюза. Отвечая на запрос Британского суда, Европейский суд отметил, что в позиции профсоюзов просматривается ограничение экономической деятельности, но одновременно данное ограничение свободы может быть обосновано более важными соображениями защиты интересов трудящихся.

Если в деле "Викинг" суд по существу уклонился от вынесения окончательного вердикта, то в решении "Лаваль" (2006 г.) он безоговорочно поддержал предпринимателей и дал расширительную трактовку европейского права. Намерение латвийской компании осуществить строительство школы в Швеции, игнорируя требования шведского трудового законодательства, вызвало обоснованные санкции шведских профсоюзов. Однако по запросу шведского суда в Европейский суд было вынесено решение, что профсоюзная блокада нарушает Договор об учреждении ЕС и Директиву ЕС №96/71 "О командировании работников". Характерно, что негативная реакция общественного мнения заставила Европарламент в 2008 г. принять резолюцию, в которой подчёркивалась недопустимость приоритетной поддержки интересов предпринимателей в ущерб профсоюзам. Указывалось, что отдельное государство-член ЕС имеет право устанавливать более благоприятные условия труда, чем те, которые предусмотрены в других странах ЕС.

Значительно расширены полномочия Европейского суда в рамках Лиссабонского договора, вступившего в силу в 2009 г. Теперь этот орган вправе выносить преюдициальные решения по вопросам свободы, безопасности и правосудия. Кроме того, Хартия основных прав ЕС получила такой же обязывающий характер, как и основополагающие договоры Евросоюза.

Многие специалисты давно обращают внимание на неадекватность решений суда, на превышение им своих полномочий [Rasmussen, 1995]. Одновременно экспансия властных полномочий Евросоюза и его суда не может не вызывать ответных политических действий в отдельных государствах, как, например, это было в Польше. Здесь заявлялось о несоответствии европейского ордера на арест Конституции Польши. Рядом польских депутатов была поднята проблема об антиконституционности таких положений европейского правового порядка, как допущение однополых союзов, участие в местных выборах европейских граждан, что нарушало исключительные электоральные права поляков [Wyrzykowski: 229-243].

Национальные суды редко обнаруживают открытое недовольство решениями Европейского суда [Bobeck: 197, 200]. Тем не менее, такие случаи имеются. Так, в

1970-е между Судом ЕС и Федеральным конституционным судом Германии возникло острое противостояние. "Суд ЕС настаивал на том, что Федеральный конституционный суд не вправе высказываться о недействительности актов ЕС ни при каких обстоятельствах, пусть даже он и считает, что они противоречат конституционному праву ФРГ и, в частности, положениям, гарантирующим уважение основных прав человека. В свою очередь, Федеральный конституционный суд соглашался подчиниться только в случае соблюдения ряда условий, в числе которых - эффективная защита конкретного кодифицированного перечня прав человека по праву ЕС" [Энтин, 2012: 332].

Но даже когда национальные суды хранят молчание по поводу вынесенного Европейским судом решения, означает ли это, что они их понимают или собираются их исполнять? Исходя из некоторых несложных расчётов возникает ощущение, что европейское право национальными судами просто игнорируется [Bobeck: 209-213].

Ну а как сами европейцы относятся к Европейскому суду? Как известно, уровень доверия к европейским учреждениям по сравнению с началом этого тысячелетия обнаруживает тенденцию к снижению. Не является исключением и Европейский суд. В октябре 2004 г. ему доверяли 57% европейцев, в июне 2010 г. -50%, в мае 2013 г. - 48%. При этом более трети граждан относится к нему негативно. Оценки по отдельным странам на май 2013 г. выглядят следующим образом (см. таблицу №1).

Таблица №1

Отношение жителей стран Евросоюза к Европейскому суду (май 2013 г., в %)1

Страны Доверяют Не доверяют Не знают

Бельгия 57 32 12

Дания 83 11 6

Германия 69 19 12

Греция 37 58 5

Испания 26 59 15

Франция 44 34 22

Ирландия 48 31 21

Италия 32 43 25

Люксембург 68 21 11

Нидерланды 61 26 23

Австрия 56 31 13

Португалия 34 53 13

Финляндия 63 26 11

Швеция 76 15 9

Великобритания 35 47 18

Чехия 56 31 13

Эстония 64 21 15

Кипр 31 57 12

Латвия 53 25 22

Литва 64 18 18

Венгрия 58 32 10

Мальта 59 14 27

Польша 59 25 16

Словения 54 41 5

1 http://ec.europa.eu/public_opinion

Словакия 61 30 9

Болгария 59 18 23

Хорватия 48 38 14

Румыния 48 30 22

В целом по Евросоюзу 48 35 17

При среднем положительном рейтинге в 48% и фантастическом доверии почти в 70, 76 и 83% (Германия, Швеция, Дания) существуют государства, которые эту структуру практически ни во что не ставят и где число её противников намного превышает цифру его сторонников (Греция, Испания, Италия, Португалия, Великобритания, Кипр). Несомненно, что эта протестная оценка, связанная с неудовлетворением по поводу функционирования всего Евросоюза. Тем не менее подобное отношение не очень-то легитимизирует деятельность конкретного суда. Интересно, что аналогичным отрицательным образом к суду относятся и государства, не входящие в Евросоюз, но в то или иное время выразившие желание присоединиться к нему (Турция, Черногория, Сербия) (см. таблицу №2).

Таблица №2

Отношение к Европейскому суду жителей стран, претендующих на членство в Евросоюзе (май 2012 г., в %).

Страна Доверяют Не доверяют Не знают

Турция 16 52 32

Турецкая община на 39 25 36

острове Кипр

Македония 41 33 26

Исландия 63 23 14

Черногория 35 31 34

Сербия 31 44 25

Опросы общественного мнения осенью 2014 г. показывают, что евроскепсис во многих странах Евросоюза нарастает. Как в благополучных Германии, Ирландии, Нидерландах, Австрии, так и неблагополучной Греции существенно сократилось число тех, кто чувствует себя гражданами Евросоюза. 45% не нравится как демократия работает в ЕС, 39% европейцев против 25% при 24% занявших нейтральные позиции и 12% ответивших "не знаю" полагают, что Евросоюз двигается в неправильном направлении. Это, конечно, пока некритично для дела евроинтеграции, но весьма симптоматично1.

Список литературы

Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека (2012) /рук. авт. кол. и отв. ред. Л.М. Энтин. М., С. 336.

Марченко М.Н. (2012) Европейский Союз и его судебная система. Монография. М., С. 151-152.

Право Европейского Союза (2011) /Под ред. С.Ю. Кашкина. 3-е изд., перераб. и доп. М. С. 365, 366.

Саломатин А.Ю. (2013) Всемирная история государства и государственного управления. М.

Энтин К.В. (2015) Право Европейского Союза и практика Суда Европейского Союза. М., С. 60-61.

References

Evropeiskoe pravo.Pravo Evropeiskogo souza i pravovoe obespechenie zachiti prav cheloveka (2012) //otv red L.M.Entin. М., С. 336.

1 Standart Eurobarometer 82/Autumn 2014/First Results.

Marchenko M.N. (2012) Evropeiskiy souz I ego sydebnaia systema.Monographia. M., C. 151-152.

Pravo evropeiskogo souza (2011) /Pod.red.C.U.Kashkina.3-e isd. M. C. 365, 366.

Salomatin A.Yu. (2013) Vsemirnaya istoriya gosudarstva I gosudarstvennogo ypravlenia. M.

Entin K.V. (2015) Pravo Evropeiscogo souza I practica Suda Evropeiskogo Souza. M., C. 60-61.

Azoulai L. (2011) "Euro-Bonds". The Ruis Zambrano judgement or the Real Invention of EU Citizenship //Perspectives on Federalism. Vol. 3, issue 2, E31-39.

Bobeck M. Of Feasibility and Silent Elephants: The Legitimacy of the Court of Justice Through the Eyes of National Courts //Judging Europe's Judges... P. 197, 200.

Dougan M. The Bubble That Burst: Exploring the Legitimacy of the Case Law on the Free Movement of Union Citizens //Judging Europe's judges. P. 129.

Herzog R. and Gerken L. (2008) Stopt der Europaischen Gerichtshof //Frankfurter Allgemeine Zeitung 8.9.

Jacobs F.G. (2013) The Court of Justice in the Twenty-First Century: Challenges Ahead for the Judicial System? //The Court of Justice and the Constitution of Europe: Analysis and Perspectives on Sixty Years of Case-law. The Hague, P. 49.

Lenarts K. (2013) The Court's Outer and Inner Selves: Exploring the External and Internal Legitimacy of the European Court of Justice //Judging Europe's judges. The Legitimacy of the Case Law of the European Court Justice /Ed. by M. Adams, H. de Waele, J. Meeusen and G. Straetmans. Oxford and Portland, P. 34-36.

Mazak J. and Moser M.K. Adjucation by Reference to General Principles of EU Law: A Second Look at the Mangold Case Law //Judging Europe's Judges. P. 61-86.

Rasmussen H. On Law and Policy in the European Court of Justice. A Comparative Study in Judicial Policy-Making. Dordrecht, 1986; Neill P. The European Court of Justice. A Case Study in Judicial Activism. L., 1995; Hartley T.C.4QR Vol. 95, No 112 (1996).

Snell J. The Legitimacy of Free Movement Case Law: Process and Substance. P. 118.

Schwarze J. Balancing EU Integration and National Interests in the Case-Law of the Court of Justice //The Court of Justice and the Construction of Europe. P. 267.

Tamm D. (2013) The History of the Court of Justice of the European Union Since Its Origin //The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case-law. The Hague, P. 16, 17.

Wyrzykowski M. When Sovereignty Means So Much: The Concept(s) of Sovereignty, European Union Membership and the Interpretation of the Constitution of the Republic of Poland // The Court of justice. P. 229-243.

The Court of the EU and its perception by the European public opinion

Author. Salomatin A.Yu. professor, Doctor of Science in Law, Doctor of Science in History, Chief of Department of Theory of State and Law and Political Science, Director of Center for Comparative Legal Policy at Penza State University, Chairman of the Penza branch of the Association of European Studies. Address: 40, ul. Krasnaja, g. Penza, Russia, 440026. E-mail: valeriya_zinovev@mail.ru

Abstract: Different views exist on the role and policies of the European Court of Justice. The euro-optimists welcome its power expansion, while the patriots and nationally oriented jurists denounce it. Established in early 1950's, this legal institution claimed the appearance of the European system of law in 1960's. It confirmed the principle of free movement of goods and services in 1970's. In 1990's, the Court gave more attention to the humanitarian issues. This sphere of life is particular contradictory and burning for concrete states, national budgets and sovereignty. The same is true for the labor cases, which infringe on the rights of the trade unions. A special concern is linked with the immigration and European citizenship issue. As a result of judgement in the case of Gerardo Riuz Zambrano v. Office national de l'emploi (2011), the European countries have lost much of their sovereignty in granting national citizenship and immigrant regulation. The guess exists that national courts try not to apply the European law. Contrary to the high level of trust in the European Court of Justice in 2003-2004, the current average trust index is 48% (it's 70%, 76% and 83% for Germany, Sweden and Denmark). The level of trust is just around 30-35% or less in Greece, Spain, Italy, Portugal, the UK, and Cyprus. In general, the public opinion is now less optimistic about democracy in the European Union and its policy.

Key Words: European Court of Justice, Expansion of Judicial Powers, Sovereignty of the European States, European Public Opinion, Distrust in the European Court of Justice.