Понятие официального опубликования нормативного правового акта в конституционном праве России

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 29(244). Право. Вып. 29. С. 37-41.

Н. В. Анциферов

ПОНЯТИЕ ОФИЦИАЛЬНОГО ОПУБЛИКОВАНИЯ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИИ

Рассматривается определение понятия «официальное опубликование нормативного правового акта» в контексте современного конституционного права России. Особое внимание уделяется реальной доступности нормативного правового акта для всеобщего сведения.

Ключевые слова: официальное опубликование, обнародование, нормативный правовой акт.

Российский законодатель в качестве ключевого правового института, посредством которого субъектам общественных отношений сообщается содержание норм права, включенных в нормативные правовые акты, предлагает использовать официальное опубликование.

При этом ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, оперируя понятием «официальное опубликование», не дает его определения. Не выработали единого подхода к определению данного понятия также теория права и практика правоприменения.

Анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что «официальное опубликование» («опубликование») в контексте нормативных правовых актов традиционно рассматривается в качестве одного из способов (одной из форм) «обнародования», «оглашения» нормативного правового акта. Указанный подход был характерен для юридической литературы советского периода и нашел свое отражение в современных исследованиях.

Так, А. С. Пиголкин в 1976 г. указывал на то, что «понятие “опубликование правовых актов” не охватывает все виды их официального оглашения». «Как известно, имеются и другие способы официального оглашения нормативного акта — официальная рассылка для сведения исполнителей актов, которые не подлежат опубликованию, вывешивание текстов на видных местах, передача по радио и телеграфу»1. М. Н. Николаева и И. Д. Тиновицкая под обнародованием нормативного правового акта понимали «доведение его содержания в доступном для ознакомления виде до субъектов, которым он адресован и чьи интересы в нем затрагиваются». По мнению указанных исследователей, «наиболее эффективная форма такого обнародования — опубликование»2. С точки зрения Н. С. Соколовой, «официальное опубликование — это важнейшая форма обнародования нормативно-правовых актов»3.

Опубликование нормативных правовых актов, как считает большинство авторов, осуществляется путем размещения текста такого акта в печатных изданиях.

Как отмечает А. С. Пиголкин, официальное опубликование означает «помещение полного, точного текста вновь принятого нормативного акта со всеми формальными атрибутами в особом предусмотренном законом общедоступном печатном издании, которое издается от имени правотворческого органа и носит официальный характер»1. Аналогичным образом высказывается и К. С. Кармадонов, который в рамках своего исследования определяет официальное опубликование как «помещение полного, аутентичного текста нормативно-правового акта в установленном законом печатном издании»4.

Приведенные высказывания, очевидно, основаны на общепринятом понимании значения слова «опубликование» в русском языке5 и практике ознакомления с текстами нормативных правовых актов.

В связи с этим обращают на себя внимание случаи, когда понятия «опубликование» и «обнародование» рассматриваются как не пересекающиеся. В частности, как указывается в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48, в заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано, в частности, «каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке»6. В соответствии с определениями, предложенными в решении Совета города Лермонтова (Ставропольский край) от 16 октября 2005 г. № 127, под опубликованием нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления города Лермонтова понимается размещение информации в периодических печатных изданиях. А под обнародованием нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления города

Лермонтова — размещение информации в электронных средствах массовой информации, размещение документов на специальных стендах, объявление информации на собраниях граждан, по местному радио и телевидению7.

Мы считаем, что положения Конституции РФ позволяют сделать вывод об отсутствии достаточных оснований для подобного противопоставления понятий «опубликование» и «обнародование». Так, Конституция РФ, рассматривая обнародование закона в качестве полномочия Президента РФ, очевидно, не предполагает, что Президент РФ будет сообщать информацию о содержании нормативных правовых актов иными, кроме официального опубликования, способами. Системное толкование положений ч. 3 ст. 15, п. «д» ст. 84, ст. 107, ч. 2 ст. 108 Конституции РФ свидетельствует о том, что понятия «обнародование» и «опубликование» рассматриваются, во всяком случае, как пересекающиеся.

Развитие технологий воспроизведения и передачи информации обусловливает изменение представлений людей о привычных явлениях окружающей действительности. Понятие «опубликование» в понимании населения не связывается сегодня только с передачей информации с помощью бумажного носителя, зачастую под ним понимается и размещение во всеобщем доступе различных электронных документов. Этот процесс не может не повлиять на сферу сообщения субъектам общественных отношений содержания нормативных правовых актов. Законодатель, используя в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ категорию «официальное опубликование», очевидно, подразумевал размещение текстов нормативных правовых актов именно на бумажных носителях. Однако Конституции РФ присущи стабильность и динамизм, что предполагает отражение в ней «каркаса» правовой действительности, который обогащается практикой правотворчества и правоприменения. «Стабильность Конституции... не синоним застывшего на бумаге текста. Она в соприкосновении с реальной жизнью наполняется более глубоким содержанием без изменения конституционного текста»8.

Полагаем, что включение в объем понятия «официальное опубликование» размещения текстов нормативных правовых актов в электронных изданиях допустимо, если оно соответствует форме самого нормативного правового акта и особенностям его отражения на бумажном носителе. В частности, правоприменитель должен

иметь возможность внимательно прочитать текст нормативного правового акта, вернуться к ранее прочитанному, продолжить чтение с места, на котором оно было прервано (то есть текст не должен быть представлен, например, в форме «бегущей строки», недопустимо кратковременное предоставление электронного документа к ознакомлению), а также сохранить текст на бумажном или ином носителе или сделать его копию.

Анализ законодательства, принятого в развитие конституционных положений, подтверждает возможность отождествления понятий «официальное опубликование» и «официальное опубликование для всеобщего сведения» в контексте ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Полагаем, что данный подход не противоречит «букве закона» и позволяет рассматривать категорию «для всеобщего сведения» как определяющую цель такого опубликования, но не направленную на разграничение указанных понятий. При этом необходимо обратить внимание на то, что норма ч. 3 ст. 15 Конституции РФ связана с выводами, сделанными в заключении Комитета конституционного надзора СССР. Исходя из положений п. 1 резолютивной части приведенного заключения под опубликованием законов и других нормативных актов понимается «доведение их... до всеобщего сведения»9.

Таким образом, понятие «опубликование» в контексте ч. 3 ст. 15 Конституции РФ включает в себя признак «для всеобщего сведения». Соответственно, понятие «официальное опубликование» может быть воспринято как универсальное, имеющее отношение как к законам, так и к нормативным актам, затрагивающим права и свободы граждан.

Существенным признаком официального опубликования является то, что его результатом становится реальная доступность нормативного правового акта для всеобщего сведения.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 24 октября 1996 г. № 17-П отметил: «День 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск “Собрания законодательства Российской Федерации” с текстом Федерального закона “О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об акцизах” не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержа-

нии закона его адресатами»10. Орган конституционного правосудия обоснованно указал на то, что сам по себе факт размещения нормативного правового акта в источнике не свидетельствует о факте официального опубликования в ситуации, когда не созданы условия для ознакомления граждан с содержанием соответствующего источника. Официальное опубликование нормативного правового акта в периодическом печатном издании предполагает необходимость создания условий для неограниченной подписки на это издание, приобретения его в розничной сети, ознакомления с ним в библиотеках и т. п.

Таким образом, Конституционный Суд РФ обоснованно исходит из недопустимости формального подхода к установлению даты официального опубликования нормативного правового акта.

Следует отметить, что подобный подход не является новым для российской науки и практики. Так, М. И. Блум и А. А. Тилле, непосредственно связывая опубликование с презумпцией знания закона, указывают на необходимость обеспечения гражданину объективной возможности ознакомления с официальным текстом закона11.

В связи с изложенным не вполне верным в концептуальном плане представляется предположение Ю. А. Тихомирова и А. С. Пиголкина, в соответствии с которым «в настоящее время законодательством не установлено четких правил, например, о том, какой именно будет считаться дата вступления в силу закона, действие которого обусловлено датой опубликования, если источником его первой публикации было издание, датированное не одним днем, а несколькими (еженедельники, другие издания, выходящие в свет периодически и датируемые начальным и конечным днем периода)»12. Думается, что обстоятельства, каким образом были датированы издания, в которых было осуществлено официальное опубликование нормативного правового акта, определяющего значения не имеют. Существенным является тот момент, когда акт стал реально доступным для всеобщего сведения.

Изложенная в указанном выше постановлении Конституционного Суда РФ правовая позиция по вопросу обеспечения реальной доступности закона посредством его официального опубликования находит свое отражение и развитие в правоприменительной практике. В частности, постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 ноября 1999 г.

по делу № А29-3106/99 определяет, что выводы Конституционного Суда РФ распространяются на постановления Правительства РФ13.

Как справедливо отмечается в заключении правового управления Правительства Москвы и Центра законотворчества Москвы, «в спорных случаях точная дата вступления нормативного правового акта в силу (в том числе в контексте даты его официального опубликования) может быть официально установлена в судебном порядке»14. В такой ситуации суду следует проверять соответствующие обстоятельства, избегая формального подхода.

В этой связи следует приветствовать примеры подробного исследования обстоятельств официального опубликования нормативного правового акта с точки зрения принципа доступности. В частности, в постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 июля 2002 г. по делу № КА-А40/4721-02 правоприменитель подробно изучает обстоятельства опубликования Закона города Москвы от 22 декабря 1999 г. № 39 «О ставках и льготах по налогу на прибыль». Суд кассационной инстанции поддерживает выводы нижестоящих судов о том, что с учетом ограниченности тиража и непоступления его в общедоступные библиотеки принятый Закон не был доведен до всеобщего сведения, то есть официально опубликован15.

Необходимость предоставления субъектам общественных отношений реальной возможности для ознакомления с содержанием нормативных правовых актов требует от законодателя создания особых условий, позволяющих ознакомиться с такими актами на всей территории, в пределах которой действует компетенция правотворческого органа, включая отдаленные и труднодоступные местности. Данные условия должны обеспечивать оперативное и относительно одновременное предоставление доступа к источникам официального опубликования для субъектов общественных отношений на всей территории распространения компетенции правотворческого органа. При отсутствии соответствующих условий законодатель будет вынужден исходить из принципа разновременного вступления нормативного правового акта в силу, что противоречит конституционным принципам равенства и единства правовой системы.

Практика официального опубликования нормативных правовых актов и логика разделения властей по вертикали свидетельствуют о том,

что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты публикуются в источниках, распространяемых на территории всей Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования соответственно.

Например, такой основной источник официального опубликования федеральных законодательных актов, как «Российская газета», печатается в различных регионах, доступен для приобретения в сетях реализации фактически всех крупных распространителей печатной продукции, охватывающих значительную часть территории Российской Федерации, а также для подписки, в том числе через отделения почтовой связи и альтернативные агентства. Аналогичным образом осуществляется доступ к источникам официального опубликования законодательных актов субъектов Российской Федерации и крупных муниципальных образований.

В научной литературе в качестве атрибутов официального опубликования нормативных правовых актов приводится ряд признаков.

В частности, А. И. Абрамова одним из таких признаков считает обязательность официального опубликования16. Однако, по нашему мнению, данный признак не может рассматриваться как атрибут официального опубликования. Заявленный тезис подтверждает уже сама конституционная норма ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающая обязательное официальное опубликование законов и инициативное (хотя под угрозой невозможности применения) иных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина.

Кроме того, в юридической литературе в качестве признака официального опубликования нормативного правового акта традиционно рассматривается его осуществление в конкретном источнике. Как указывает А. С. Пиголкин, «газеты, упомянутые в соответствующих актах, имеют статус официального органа опубликования законодательных актов. Помещение законодательного акта в таких газетах, если он воспроизведен с соблюдением всех требований, предъявляемых к официальному опубликованию, формально удостоверяет его действие. В этом случае опубликованный текст является официальным, аутентичным оригиналу. Если же возможность опубликования в той или иной газе-

те нормативно не установлена, помещение в ней текста принятого акта не может считаться его официальным опубликованием»1. Аналогичной точки зрения придерживается Н. С. Соколова: «Для того, чтобы опубликование нормативного правового акта считалось официальным, тексты актов печатают в особом установленном порядке и в официальном издании, утвержденном для данного правотворческого органа или группы органов»17. Еще более конкретно высказывается Д. В. Чухвичев, который определяет официальное опубликование как помещение текста закона или иного нормативного правового акта в периодических печатных изданиях — специально признаваемых законодательством средствах массовой информации18.

На наш взгляд, нормативное (законодательное) закрепление конкретных источников официального опубликования нормативных правовых актов следует приветствовать и признать важной гарантией обеспечения доступности информации о содержании норм права. Определение круга источников официального опубликования законодательных актов содействует обеспечению возможности реальных и потенциальных субъектов правоотношений приобрести информацию

о норме права как непосредственно после ее опубликования, так и в дальнейшем, поскольку им достоверно известно, где подобная информация может содержаться.

В то же время положение о том, что источник официального опубликования нормативного правового акта должен иметь нормативное закрепление, не следует из текста Конституции РФ. Что же касается утверждения издания для целей официального опубликования, то данный признак при отсутствии указания на конкретные допустимые формы такого утверждения является излишним, так как официальное опубликование объективно не может произойти без определения (утверждения) источника такого опубликования.

Позицию о том, что размещение нормативного правового акта в нормативно определенном источнике официального опубликования не является его существенным признаком, разделяет и Верховный Суд РФ. В частности, в определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 24 августа 2004 г. № КАС04-400 отмечается: «Как установлено судом, постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25 октября 1974 года№ 298/П-22 было опублико-

вано для всеобщего сведения отдельным изданием (издательство “Экономика”, Москва, 1977 год, тираж 700000 экземпляров), оба оспариваемые постановления общедоступны, включены в различные информационно-справочные системы, в том числе “Консультант Плюс”, “Гарант” и другие. Довод кассационной жалобы об отсутствии в деле доказательств в подтверждение факта такого обнародования оспариваемых актов не соответствует действительности. Данные обстоятельства подтверждаются официальным сообщением об этом в представленном отзыве федерального органа исполнительной власти — Минтруда России, а также распечаткой указанных документов из одной из информационных систем.. ,»19.

С учетом изложенного считаем возможным определить официальное опубликование нормативного правового акта как санкционированное уполномоченным органом размещение нормативного правового акта в источнике, отражающем нормативно-правовое содержание акта и существенные признаки его формы, делающее нормативный правовой акт реально доступным для сведения неопределенного круга лиц на территории распространения компетенции соответствующего правотворческого органа.

Примечания

1 Пиголкин, А. С. Официальное оглашение нормативных актов — самостоятельная стадия правотворческого процесса//Правоведение. 1976. №6. С. 16-23.

2Николаева, М. Н. Подготовка, издание и опубликование ведомственных нормативных актов / М. Н. Николаева, И. Д. Тиновицкая // Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. 1989. № 46. С. 33-47.

3 Соколова, Н. С. Теоретические аспекты совершенствования правотворческой деятельности министерств и ведомств СССР : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988. С. 173.

4 Кармадонов, К. С. Официальное опубликование нормативно-правовых актов как стадия правотворческого процесса : дис... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 52.

5 «Опубликовывать — делать известным путем помещения в печати. Печатать для всеобщего сведения» (См.: Толковый словарь Ефремовой [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.efremova-online.ru); «Опубликовать — напечатать для всеобщего сведения, сделать известным путем помещения в печати» (См.: Толковый словарь Ушакова [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ushakovdictionary).

6 Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспари-

вании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. № 48 // Рос. газ. 2007. 8 дек.

7 Решение Совета города Лермонтова «О толковании понятий опубликования (обнародования) нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления города Лермонтова» от 26 октября 2005 г. № 127 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.lermontov

8 Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России / сост. Л.В. Лазарев. М., 2005.

9 Заключение Комитета конституционного надзора СССР «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан» от 29 ноября 1990 г. № 12(2-12) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 50. Ст. 1080.

10 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об акцизах”» от 24 октября 1996 г. № 17-П // Рос. газ. 1996. 6 нояб.

11 См.: Блум, М. И. Обратная сила закона: Действие советского уголовного закона во времени /М И. Блум, А. А. Тилле. М., 1969. С. 3-5.

12 Тихомиров, Ю. А. Заключение об особенностях вступления в силу нормативных правовых актов / Ю. А. Тихомиров, А. С. Пиголкин II Законодательство. 2004. № 11. С. 32-34.

13 Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 ноября 1999 г. по делу № А29-3106/99 // Справ, правовая система «КонсультантПлюс».

14 Заключение правового управления Правительства Москвы и Центра законотворчества Москвы по вопросам порядка определения даты вступления в силу нормативных правовых актов // Законодательство. 2004. № 11. С. 29-31.

15 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 июля 2002 г. по делу № КА-А40/4721-02 // Справ, правовая система «КонсультантПлюс».

16 См.: Абрамова, А. И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журн. рос. права. 2007. № 2. С. 14-23.

17 Соколова, Н. С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: развитие и совершенствование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 191.

18 См.: Чухвичев, Д. В. Законодательная техника : учеб. пособие. М., 2006. С. 111.

19 Определение Верховного Суда РФ от 24 августа 2004 г. № КАС04-400 // Справ, правовая система «КонсультантПлюс».