Оптимизация бюджетно-налоговых процессов в субъекте Российской Федерации

железнодорожном транспорте [Текст] / Н. И. Шиповская, С. А. Козлов// Транспорт: наука, техника, управление. -2007.-№ 9.-С. 17-19.

3. Барчуков, А. В. Риски в системе финансового управления на железных дорогах России [Текст] / А. В. Барчуков // Наука, инновации и образование: актуальные проблемы развития транспортного комплекса России : материалы Международной научно-технической конференции - Екатеринбург : УрГУПС, 2006.-С. 11-12.

4. Барчуков, А. В. Методологические подходы управления риском на железнодорожном транспорте [Текст] / А. В. Барчуков // Актуальные проблемы экономики и управления на транспорте : материалы седьмой Всероссийской научно-практической конференции. -

Владивосток : МГУ, 2009. -С. 68- 75.

5. Телегин, С. А. Учёт неопределённости информации при принятии управленческих решений в путевом хозяйстве [Текст] / С. А. Телегин // Экономика лезных дорог. -2002. -Ne 8.- С. 71 - 77.

6. Островская, Э. Риск инвестиционных проектов ; пер. с польского. [Текст] / Э. Островская. -М. : Экономика. -2004. -269 с.

7. Барчуков, А. В. Планирование инвестиционных программ на железнодорожном транспорте в условиях риска и неопределённости с применением теории игр [Текст] / А. В. Барчуков // Развитие инфраструктуры транспорта и технологий перевозочного процесса в современных условиях: Труды международной научно-практической конференции. - Хабаровск :ДВГУПС, 2007. - С. 151 - 155.

Оптимизация бюджетно-налоговых процессов в субъекте Российской Федерации

Е.С. Осипова

Рассматривается состав и структура налоговых доходов краевого бюджета. Выявлено неоптимальное их распределение между краевым бюджетом и бюджетами органов местного самоуправления. Обосновывается перераспределение налоговых доходов в пользу муниципальных образований.

Ключевые слова: Налоговый потенциал, налоговые доходы, бюджетные доходы, оптимизация налоговых доходов, неналоговые доходы.

Управление бюджетно-налоговыми отношениями в субъекте Российской Федерации осуществляется с помощью региональных, местных налогов, ресурсов финансовой поддержки регионов и органов местного самоуправления и организационных методов. Состав региональных налогов представлен в ст. 14 НК РФ: налог на имущество организаций; налог на игорный бизнес, транспортный налог. С 2001 г. по 2006 г. этот перечень претерпел изменения. С 2004 г. отменен налог с продаж с целью уменьшения нагрузки на конечного потребителя товаров. Однако все возрастающие трудности администриро-

вания налога на добавленную стоимость привели к обсуждению темы возврата налога с продаж и постепенной замены на него НДС. С введением местного налога на недвижимость будет упразднен налог на имущество организаций. Региональные налоги обеспечивают бюджеты собственными источниками финансирования частично, а доля федеральных налогов в доходах регионов достаточно высока. Структурный анализ налоговых доходов регионального бюджета по основным налогам показывает, что больший удельный вес в формировании бюджета составляют федеральные налога (табл. 1).

Осипова Елена Степановна - канд. экон. наук, доцент кафедры экономики и налогообложения Дальневосточной академии государственной службы (г. Хабаровск). Тел.:(4212)30 53 26

Таблица 1

Структура налогов я сборов, поступавших в краевой бюджет Хабаровского края в 1998 - 2007 гг., в %

Налога 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Налоговые доходы - всего, 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Доля федеральных налогов в краевом бюджете, в т. ч.: 80,7 82,5 80,0 85,3 87,2 82,8 81,0 85,5 85,0 82,6

Налог на прибыль организаций 21,8 27,6 22,4 42,8 20,0 29,7 26,4 25,7 24,3 28,8

1 [одоходный налог с физических лиц 22,9 19,1 21,1 24,0 33,2 42,0 41,0 43,0 42,0 38,3

НДС 14,4 8,2 4,9 - - - - - - -

Акцизы 3,2 4,7 3,9 3,0 8,4 7,0 8,5 12,2 12,9 10,0

Единый налог, взимаемый при УСН 0,2 0,2 0,2 0,2 1,3 од 0,6 1,4 2,5 3,1

Платежи за пользование недрами 3,9 1Д 1,5 1,3 1,3 1,0 4,5 3,2 3,3 2,4

Фед. налоги, поступающие в краевой дорожный фонд 14,3 21,6 26,0 14,0 23,0 3,0 - - - -

Доля региональных и мест, налогов в краевом бюджете 19,3 17,5 20,0 14,7 12,8 16,9 19,0 14,5 15,0 17,4

Налог на имущество организаций 13,4 7,8 10,2 7,5 7,9 11,0 6,7 11,5 11,0 14,0

Ьдиный налог на вмененный доход 0,2 3,9 4,4 3,7 1,3 0,5 1,4 - - -

Налог с продаж 0,9 3,3 3,3 2,2 2,0 2,0 - - - -

Плата за пользование лесным фондом 0,9 0,8 0,6 0,5 0,5 0,4 - - - -

Земельный налог 1,7 1,4 1,4 0,8 0,5 - - - - -

Сбор на нужды образовательных учреждений 2,2 о,з 0,06 - - - - - - -

Налог на игорный бизнес - - - - 0,6 - 0,6 0,7 1,6 1,1

Транспортный налог - - - - - 3,0 10,3 2,3 2,4 2,3

Динамика региональных налогов в краевом бюджете за весь период наблюдения волнообразная, но изменяется несущественно.

С 2005 г. целевые бюджетные фонды формируются обособленно от доходов краевого бюджета. Одним из таких фондов является дорожный фонд, который на 80 - 90% создаётся за счет поступлений от налогов. Их состав постоянно менялся и с 2003 г. данный фонд формируется за счёт таких налогов: транспортного, акцизов на бензин, дизельное топливо, моторные масла и земельного налога. Последний с 2005 г. не является источником формирования краевого дорожного фонда. Поэтому для оценки значимости федеральных и региональных налогов, дорожные фонды включены в общую сумму налоговых поступлений. Рост платежей за пользование природными ресурсами объясняется введением с 2002 г. налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) и с 2004 г. -сбора за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов (далее

- сбор за пользование ОЖМ И ОВБР). Налог и сбор устанавливаются федеральными законами.

Снижение доходов от ЕНВД в 2003 г. на 62% от поступлений 2002 г., а затем рост на 180% в 2004 г. обусловлены введением налога в новой редакции. Несмотря на то, что было отменено большое количество льгот и льготный режим расчетов с бюджетом, при котором уплата авансом уменьшала сумму налога, базовая доходность «нового» специального налогового режима стала выше.

Напротив, сбор налога на имущество организаций в 2004 г. существенно сократился из-за значительного сужения объекта налогообложения. Если ранее облагались практически все имущество, основные средства, товары, то с 2004 г. объектом налогообложения признаются только основные средства, числящиеся на счете 01 «Основные средства» и с 2006 г.

- на счете 03 «Доходные вложения в материальные ценности». При этом, заметно сокращен большой перечень льгот, а ставка увеличена с 2% до 2,2%. Однако, даже при этих мерах, поступления от налога снизились. Например, в 2003 г. план

по сбору налога составил 883 млн. руб., а в 2004 г. - 766 млн. руб.

Необходимо отметить, что снижение ставок по налогам всегда приводит к сокращению доходов бюджетов по этим источникам. Поэтому необходима компенсация за счет других налогов или сокращение государственных расходов. В 2005 г. ставка ЕСН экономически необоснованно была снижена с 35,6% до 26%, что привело к дефициту Пенсионного фонда и его компенсации за счет федерального бюджета. Основные последствия политики снижения ставок заключаются в следующем. Во-первых, это приводит к снижению доходов бюджета по данному источнику, что осложняет решение социальных программ. Во-вторых, снижение доходов в практике обязательно компенсируется ростом ставок по другим налогам, а не за счет уменьшения расходов бюджета. В результате, снижения общей налоговой нагрузки на экономику не происходит и в 2007 г. она достигла высоких значений - 46,8% ВВП. В-третьих, при снижении ставок и сумм налогов, подлежащих уплате в бюджет, не происходит уменьшение стоимости товаров, работ, услуг. После снижения ставок по ЕСН цены на товары и услуги не снизились, заработная плата наемной рабочей силы не увеличилась. В результате, повысилась прибыль на сумму снижения ЕСН, которая распределяется в пользу небольшой группы людей - акционеров. Не произошло снижения стоимости потребительских товаров и в 2004 г., когда был отменен налог с продаж, что также привело к увеличению прибыли и доходов предпринимателей.

Повышение значимости налога на прибыль в формировании регионального бюджета объясняется следующими обстоятельствами: во-первых, снижением недоимок по налогам; во-вторых, ростом эффективности производства и, как следствие, увеличением прибыльных предприятий и своевременной оплатой труда; в-третьих, реструктуризацией задолженности, проведенной в 2001 г. Реструктуризация значительно увеличила поступление налогов в бюджет, так как одним из условий списания задолженности было своевременное поступление текущих платежей в бюджет.

Повышение значимости НДФЛ связано с изменением порядка исчисления налоговой базы по подоходному налогу, отменой ряда льгот, введением в круг плательщиков работников силовых структур, военнослужащих. Повышение номинальной заработной платы работникам бюджетного сектора в 2001 г., и её рост в других сферах хозяйственной деятельности также повлияли на увеличение поступлений по данному налогу. Кроме того, с 2002 г. этот налог полностью поступает в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Эти меры обеспечили рост динамики финансовых ресурсов по данному источнику.

Исследования с 1998 по 2008 гг. состава и структуры доходов бюджета субъекта Федерации свидетельствуют о положительных и отрицательных качественных изменениях в налоговых отношениях. Повысилась значимость ресурсов, поступающих от результатов хозяйственной деятельности и роста доходов населения (налог на прибыль организаций, акцизы, НДФЛ). Однако полностью центр ализо-

ственности и доходы от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности. В состав безвозмездных поступлений входят дотации, субвенции и субсидии от других бюджетов. В 2007 г. произошли серьезные сдвиги в структуре и динамике поступлений бюджета к показателям 2006 г. Уменьшение доли налоговых поступлений на 12,5 процентных пункта привело к увеличению доли безвозмездных перечислений на 7,6 процентных пункта. Динамика изменений носит отрицательный характер: снижение налоговых поступлений на 18% привело к росту безвозмездных перечислений на 133%. Данные процессы повышают дотационность Хабаровского края, что нельзя назвать позитивной тенденцией. Увеличение неналоговых доходов на 178% можно оценить как положительную динамику в формировании бюджета и более качественном решении социальных программ местного значения.

Соотношение налогового и бюджетного (налоговые и неналоговые доходы) потенциала с доходными и расходными

Таблица 2

Структура доходов краевого бюджета Хабаровского края1, %

Вяд дохода 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Налоговые доходы 60,3 62,2 66,8 70,1 70,5 58,0

Неналоговые доходы 3,3 3,6 4,2 8,9 6,3 11,2

Безвозмездные поступления 36,4 34,2 29,0 21,0 23,2 30,8

Всего доходов 100 100 100 100 100 100

Источники: 1 Закон Хабаровского края «О бюджетной системе Хабаровского края».

ван ведущий источник - НДС. Главное же и общее изменение - это систематически нарастающая централизация финансовых ресурсов. Данное противоречие носит устойчивый характер и сохраняется длительное время. Подобная ситуация не способствует оптимизации налоговых отношений и не ослабляет социальную напряженность в обществе (табл. 2).

В составе неналоговых доходов основную долю занимают доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной соб-

полномочиями бюджета края свидетельствует, что налоги, собираемые на территории Хабаровского края, в 1,5 раза превышают расходные обязательства краевого бюджета. Хабаровский край вполне обоснованно мог бы относиться к субъектам-донорам (таблица 3).

Мы не отрицаем наличия и обоснованности перераспределительных процессов между уровнями бюджетно-налоговой системы. Но проблема заключается в масштабах распределения и необходимости их оптимизации относительно центра,

Таблица 3

Бюджетная обеспеченность краевого бюджета, млн. руб.

Год Запланированные доходы с учетом фин. помощи (по Закону «О бюджетной системе Хабаровского края») Запланированные расходы Собрано налогов во все уровни бюджетов (по данным УФНС РФ по Хабаровскому краю) Собрано налогов и неналоговых; доходов во все уровни бюджетов

2002 10129,3 12134,0 20043,0 20071,3

2003 13937,2 15310,9 23336,7 23376,8

2004 17231,4 18607,3 28148,7 28437,4

2005 22181,1 23682,3 28443,2 28467,0

2006 23342,1 26028,1 15307,4* 15336,3*

Источники: оперативные данные на 01.07,2006 г.

регионов и муниципалитетов в соответствии с расходными полномочиями.

Местные налоги и сборы являются третьим уровнем налоговых отношений. Их доля в консолидированном бюджете РФ невелика. По нашим расчётам, соотношение доходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в процентах составило, соответственно, в 2000 г. - 49 : 30 : 21; в 2002 г. -59 : 28 : 13; в 2003 г. - 62 : 28 : 10.

Состав местных налогов представлен двумя налогами: земельным и налогом на имущество физических лиц. Полномочия местных органов самоуправления в части установления налогов несколько раз менялись. В 1991, 1992 гг. функционирования налоговой системы РФ региональные и местные налоги весьма жестко регламентировались. Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» представительной власти субъектов Федерации разрешалось устанавливать три налога, а местным органам власти - 21 местный налог. Затем на три года (1994 - 1996 гг.) ограничения в части перечня региональных и местных налогов и сборов были отменены. Цель отмены ограничений заключалась в предоставлении возможности региональным и местным властям самостоятельно изыскать источники доходов и пути выхода из финансового кризиса.

Серьезные потери местных бюджетов произошли в 2001 г. в связи с отменой налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Он составлял (в среднем по Российской Федерации) 13 - 15% собственных налоговых поступлений в местный бюджет и до 90% поступлений от местных налогов. Это был основной целевой источник покрытия дополнительных расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы. Взамен упраздненного налога местные органы власти получили право на часть ставки налога на прибыль в размере до 5%, а с 2002 г. - 2%. Но это была неравнозначная компенсация, так как налоги имеют разные объекты налогообложения.

Бюджетное устройство Российской Федерации построено таким образом, что местные налоги составляют ничтожно малую часть в доходах собственных бюджетов. Главная часть при их формировании - это отчисления от федеральных и региональных налогов. В муниципальном образовании г. Хабаровск (с 2006 г. - городской округ «Город Хабаровск») соотношение федеральных, региональных и местных налогов в общем объеме налоговых доходов составило в процентах, соответственно: в 2004 г. - 71,6 : 18 : 10,4; в

2005 г. - 75,5 : 17,1 : 7,4; в 2006 г. - 77 : 0,1 : 22,9, в 2007 г. - 76,6 : 0,05 : 23,4. В

2006 г. и 2007 г. произошел существен-

ный сдвиг в структуре доходов в пользу местных налогов. Такие изменения объясняются передачей полномочий по введению ЕНВД на местный уровень. В бюджет г. Хабаровска поступает 90% от общей суммы по данному налогу.

В настоящее время местная власть осуществляет многие государственные функции в сфере образования, здравоохранения, социальной помощи, не имея стабильных, полноценных источников формирования местных бюджетов. В условиях 2001 г. по муниципальным образованиям Хабаровского края в общей сумме бюджетных доходов местные налоги составляли от 1 до 3%, а только в налоговых поступлениях - 4 - 6%. В настоящее время ситуация практически не изменилась: местные налоги занимают от 2% до 14% в бюджетах местного самоуправления.

В осуществлении финансовой политики местные органы власти почти полностью зависят от дотаций, субсидий и субвенций из бюджетов другого уровня, превращая их в иждивенцев, реципиентов. Например, в бюджете г. Хабаровска почти половину (43,6%) составляют безвозмездные поступления из краевого бюджета (табл. 4).

в общей структуре доходов вызвано увеличением потребности в субвенциях и субсидиях. В расходах бюджета города, направляемых на социальные нужды, появились новые виды поддержки отдельных граждан, увеличилась адресная помощь, компенсационные выплаты, финансирование различных программ. Например, на реализацию Федеральной целевой программы «Экономическое развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 гг. и на период до 2010 года» потребовалось 1443,9 млн. руб. На премирование победителей Всероссийского конкурса на звание «Самый благоустроенный город России» было запланировано 22,2 млн. руб. Кроме того, стало больше уделяться внимания развитию улично-дорожной сети, капитальному ремонту жилых домов и переселению граждан из аварийного фонда, активно субсидировалось приобретение жилья молодыми семьями. Рост субсидий и субвенций на социальные нужды в 2007 г. к 2006 г. составил 259%. Такая высокая динамика, существенно опережающая рост налоговых платежей, делает структуру доходов бюджета неоптимальной, снижает значимость налоговых источников. В 2007 г. расходы бюджета города на 59% финан-

Таблица 4

Структура доходов г. Хабаровска, %

Вид дохода 2004 2005 2006 2007

Налоговые доходы 62,7 52,0 52,0 38,0

Неналоговые доходы 17,8 16,3 16,0 18,4

Безвозмездные поступления 19,5 31,7 32,0 43,6

Всего доходов 100 100 100 100

Источники: Решение Хабаровской городской думы *0 бюджете города» от 20.01.2004 г. Яе 444, от 22.02.2005 г. № 37, от 20.12.2005 г. N3 186, от 19.12.2006 г. N3 370.

Такое положение дел можно объяснить несбалансированным распределением налоговых полномочий между тремя уровнями управления экономикой. Несмотря на рост налоговых поступлений на 142,4%, снижение их удельного веса

сировались за счет собственных источников и на 41% - за счет субвенций и субсидий, поступающих из других бюджетов.

В доходах субъектов РФ и местных бюджетов финансовая помощь, перечисляемая из вышестоящего бюджета, яв-

ляется неотъемлемым элементом структуры доходов. Таким образом, можно сделать вывод, что все бюджеты, кроме федерального, являются дотационными. На примере бюджета г. Хабаровска можно увидеть, какую обеспеченность могло бы иметь муниципальное образование, если бы в бюджете города оставалась хотя бы половина налогов, собираемых на территории. Поскольку речь идет обо всех расходных полномочиях, возложен-

По скольку основным источником формирования бюджета любого уровня являются налоги, то в этой сфере экономических отношений необходима оптимизация в перераспределении доходных и расходных полномочий. В сложившейся экономической ситуации она должна осуществляться в пользу повышения статуса органов местной власти.

Оптимизация финансовых потоков между бюджетами трех уровней под-

Таблица 5

Бюджетная обеспеченность г. Хабаровска, млн. руб.

Год Запланированные доходы с учетом фин. помощи (по Решению Хабаровской городской думы «О бюджете города»)* Запланированные расходы Собрано налогов во все уровни бюджетов (по данным УФНС РФ по Хабаровскому краю) Собрано налогов и неналоговых доходов во все уровни бюджетов

2004 4692,1 4927,4 14923,0 15019,0

2005 4473,3 4762,4 16773,8 16784,3

2006 4633,0 4945,7 19826,2 19847,5

2007 9013,2 9226,1 28019,6 28038,5

Источники: *Решение Хабаровской городской думы «О бюджете города» от 20.01.2004 г. № 444, от 22.02.2005 г. № 37, от 20.12.2005 г. № 186, от 19.12.2006 г. № 370.

ных на местные органы власти, то будет корректным учитывать не только налоговые доходы (без ЕСН), но и неналоговые поступления (табл. 5). Из материала можно сделать вывод, что деятельность организаций и учреждений обеспечила бы бюджет города доходами, превышающими расходы в 2,5 - 3 раза! Конечно, часть доходов должна поступать в федеральный бюджет для финансирования органов государственного управления, обороны, правосудия, правопорядка, фундаментальной науки, пенсионного обеспечения, создания резервов и других целей. Но превращение большинства субъектов Федерации и муниципалитетов в реципиентов, без учета расходных полномочий, вызывает обоснованную дискуссию.

разумевает сокращение объемов финансовой помощи из федерального бюджета и более сбалансированное соотношение доходов. Достичь этого можно через перераспределение налогов в пользу месту ного самоуправления. Подобный подход использовался при исследовании налоговой обеспеченности муниципальных образований Хабаровского края. В 2007 г. соотношение налогов, поступающих в федеральный, региональный и местные бюджеты, собранных на территории Хабаровского края, составило пропорцию 29 : 55 : 16. На основе предложений по перераспределению налогов между уровнями бюджетно-налоговой системы произведены расчеты, которые изменили бы пропорцию на следующее соотношение: 28 : 30 : 42.