Координационная юридическая практика и систематизация правовых актов

УДК 340.1

А. А. Максуров

КООРДИНАЦИОННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА И СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ

В статье исследуется роль правосистематизирующей практики как самостоятельной разновидности юридической науки. На опыте работы прокуратуры Ярославской области анализируются различные формы правовой деятельности по систематизации законодательства - учет нормативно-правовых актов, инкорпорация, консолидация, кодификация.

Систематизация законодательства - обратная сторона правотворческого процесса, в какой-то степени его «техническая» часть. Эта разновидность юридической практики представляет собой продолжение процесса правотворчества, облегчает претворение нормативно-правовых предписаний в жизнь. Наличие обильного нормативно-правового материала обусловливает необходимость его постоянной обработки и упорядочения, т.е. их приведения в определенную систему. Такого рода деятельность и выражается в систематизации законодательства, т.е. упорядочении нормативно-правовых актов в целях удобства пользования ими на практике.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод об обилии нормативно-правовых актов, содержащих координационные нормы. На наш взгляд, их выявление, обработка, упорядочение, приведение в систему является важным, а главное, относительно доступным и экономичным фактором повышения эффективности координационной практики.

В юридической науке до настоящего времени не сложилось единого мнения по поводу разновидностей деятельности по систематизации нормативно-правовых актов [1-3]. Оценка выводов названных и иных авторов не входит в цели настоящей работы, в связи с чем при рассмотрении вопроса систематизации нормативно-правовых актов мы будем исходить из принятой большинством ученых-юристов точки зрения о том, что в понятие систематизации следует включать четыре самостоятельных формы правовой деятельности: учет нормативно-правовых актов; инкорпорацию, консолидацию и кодификацию законодательства, каждая из которых в большей или меньшей мере может служить повышению эффективности координационной практики.

В самом общем виде учет нормативно-правовых актов представляет собой сбор государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам.

Исходя из того, что координационная деятельность - это разновидность юридической, государственно-властной деятельности компетентных органов, особо важен учет нормативно-правовых актов, содержащих предписания координационного характера для деятельности органов и должностных лиц, непосредственно участвующих в процессе координации. Такой учет, например, налажен в органах прокуратуры1, органах

1 Архив прокуратуры Ярославской области. Дело № 18-23-2004. Л.д. 15-34. 88

внутренних дел1, органах государственной власти и местного самоуправ-ления2.

В ряде случаев отсутствие такого рода учета не позволяет компетентным органам в полной мере реализовывать свои полномочия. Так, например, в ходе комплексной проверки прокуратуры Некрасовского района Ярославской области было установлено, что «отсутствие должной систематизации законодательства, нарушение при ее ведении требований Приказа Генеральной прокурора РФ от 19.04.2004. № 9 «О систематизации законодательства в органах прокуратуры» привело к тому, что прокурором района в течение длительного времени не использовались такие формы координационного взаимодействия, как оперативные совещания, координационные семинары, оперативно-следственные группы»3.

При организации учета законодательства обязательно должны быть выдержаны следующие принципы: принцип полноты информационного массива, обеспечивающей фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве; принцип достоверности информации, основанной на использовании официальных источников опубликования нормативно-правовых актов; а также на своевременной фиксации внесенных изменений в акты, включенные в информационный массив; принцип удобства пользования, необходимого для поиска нужных сведений.

Ведение учета законодательства возможно в различных формах. Наиболее простой вид учета - фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах (журнальный учет), которая может осуществляться по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Мы полагаем, что в отношении учета норм координационноправового содержания наиболее приемлем системно-предметный принцип. Другая, несколько более совершенная форма учета - картотечный учет, в ходе которого создаются разного рода картотеки, т.е. заполняются карточки, располагаемые по определенной системе. Важна и третья форма учета - ведение контрольных текстов (экземпляров) действующих нормативных актов, т.е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

В то же время в современных условиях, видимо, все формы учета должны применяться комплексно, несмотря на их некоторую архаичность, с постепенным переходом к автоматизированному учету на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики.

Другой формой систематизации нормативно-правовых актов является инкорпорация законодательства, в ходе которой нормативные акты определенного уровня объединяются полностью или частично в разного рода сборники или собрания в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). В данном случае каких-либо изменений в содержа-

1 Архив УВД Ярославской области. Дело № 7.3./234-04. Л.д. 17-19.

2 Архив департамента по управлению государственным имуществом администрации Ярославской области. Дело № кн54-04. Т. 1. Л.д. 23.

3 Архив прокуратуры Ярославской области. Дело № 20-8-2004. Т. 1. Л.д. 114.

нии помещаемых в сборники актов обычно не вносится, и содержание правового регулирования по существу не меняется.

По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические (нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания) и систематические (по тематическим разделам в зависимости от содержания акта). В зависимости от объема охватываемого нормативного материала различают генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.п., и частичную инкорпорацию, когда составляют собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам. Выделяют также официальную (когда процесс систематизации осуществляется по поручению либо с санкции правотворческого органа, который утверждает или иным способом одобряет подготовленное собрание, или же самим правотворческим органом), официозную, или полуофициальную (процесс систематизации также осуществляется по поручению либо с санкции правотворческого органа, однако последний не утверждает и не одобряет иным способом подготовленное собрание, в силу чего оно не приобретает официальный характер), и неофициальную инкорпорацию (осуществляется любыми субъектами, которые не имеют на то предоставленных правотворческим органном полномочий).

На наш взгляд, в целях совершенствования координационной практики наиболее целесообразны и практически осуществимы на данном этапе развития государства формы официальной и полуофициальной частичной инкорпораций, осуществленные по предметному признаку. Давно назрела необходимость и в создании официальной генеральной инкорпорации, которая должна быть осуществлена по предметному (систематическому) признаку.

К сожалению, к вопросам инкорпорации нормативно-правовых актов координационного характера какого-либо видимого внимания со стороны органов государственной власти не наблюдается; по существу, такого рода инкорпорации отсутствуют. Предпринимаемые различными органами попытки инкорпорации также мало затрагивают вопросы координационной практики. Так, например, в сформированном Генеральной прокуратурой РФ Сборнике основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации - органом, одной из основных функций которого является координация деятельности правоохранительных органов в области борьбы с преступностью, - в 12 разделов распределены 175 нормативных документов (средний показатель - чуть менее 15 документов в разделе), однако приведенные в сборнике 23 документа, регулирующие исключительно вопросы координации, не выделены в отдельный раздел, а «разбросаны» по отраслям надзора и другим разделам. На уровне прокуратуры Ярославской области автором в ходе практической деятельности подготовлен Сборник организационно-распорядительных документов прокуратуры Ярославской области, в которых указаны задания, указания и иные документы, взятые на контроль и требующие представления письменных сообщений и докладных записок, а также сроки их исполнения, в котором вопросы коор-

динации выделены в отдельный девятый раздел1, однако такого рода «региональные» попытки инкорпорации, естественно, серьезно не улучшат реального положения вещей.

Следующая форма систематизации законодательства - его консолидация. Ее необходимость заключается в том, что с течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. Следовательно, время от времени требуется ликвидировать множественность нормативных актов, укрупнить их, создать своеобразные «блоки» законодательства. В процессе консолидации возможно объединить большое число нормативных актов по одному и тому же вопросу в один укрупненный акт, который должен быть утвержден компетентным право-творческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние, разрозненные акты признаются утратившими силу.

В области нормативно-правовых актов, регулирующих координационные отношения, такого рода консолидированных источников права не появлялось, хотя, на наш взгляд, такого рода акты могут иметь большую эффективность и технически несложны на уровне компетентных органов, участвующих в правотворческом процессе.

В качестве наиболее совершенной формы систематизации законодательства выступает его кодификация, которая заключается в коренной переработке действующих нормативных актов в определенной сфере отношений и представляет собой способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также «расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм».

В кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни; такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений. Будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной практикой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества.

Различают всеобщую (выражается в принятии целой серии кодифицированных актов по всем основным отраслям законодательства и в создании на их основе объединенной системы таких актов, «кодекса кодексов»), отраслевую (охватывает законодательство той или иной отрасли права) и специальную, или комплексную (включает акты той или иной подотрасли, института или однородного комплекса законодательства), разновидности кодификации. Вопросы создания всеобщей и отраслевой кодификации выходят за рамки настоящей работы, однако специальная кодификация нормативно-

1 Сборник организационно-распорядительных документов прокуратуры Ярославской области, в которых указаны задания, указания и иные документы, взятые на контроль и требующие представления письменных сообщений и докладных записок, а также сроки их исполнения. - Ярославль, 2004 ; Архив прокуратуры Ярославской области. Дело № 20-4-2004. Л.д.18-43.

правовых актов, регулирующих вопросы координационной практики, не только возможна в настоящее время, но и необходима.

Возможны разработка и принятие соответствующего Федерального закона «О координации деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и основах координации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», который и будет такого рода специальной кодификацией.

Таким образом, рассматривая систематизацию законодательства в качестве важного фактора повышения эффективности координационной практики, еще раз подчеркнем, что для этих целей пригодны все виды систематизации: в большей мере - кодификация законодательства, регулирующего вопросы осуществления компетентными органами координационных полномочий, в меньшей степени - учет нормативно-правового материала указанной тематики. При этом осуществление каждого из видов систематизации от более простого к более сложному создает предпосылки для реализации остальных видов, упрощает их практическое осуществление.

Список литературы

1. Сенякин, И. Н. Правотворчество и законодательство / И. Н. Сенякин // Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. - М. : Юристъ, 2006. - С. 378-381.

2. Бабаев, В. К. Правотворчество // Общая теория права : курс лекций / под ред.

B. К. Бабаева. - Нижний Новгород : Изд-во Нижегор. ВШ МВД РФ, 1993. -

C. 331-335.

3. Пиголкин, А. С. Систематизация законодательства / А. С. Пиголкин // Проблемы общей теории права и государства : учебник для вузов / под ред. В. С. Нер-сесянца. - М. : Инфра-М, 1999. - С. 348.

4. Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации : в 2-х т. / под ред. С. Г. Кехлерова. - Тула, 2004.

5. Пиголкин, А. С. Систематизация законодательства в Российской Федерации. - М. : Юридический Центр Пресс, 2003. - С. 359.