Теория политической модернизации в контексте реформирования местного самоуправления в современной России

УДК 352

ТЕОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

© 2010 г. Т.Г. Голубева

Северо-Кавказская академия государственной службы, North Caucasian Academy of Civil Service,

ул. Пушкинская, 70, г. Ростов-на-Дону, 344002, Pushkinskaya St., 70, Rostov-on-Don, 344002,

rector@skags.ru rector@skags.ru

Рассматривается модернизационный подход в реформировании местного самоуправления в России, который осуществляется в общем контексте «догоняющей» модернизации и заключается в политической трансформации существующих в государстве институтов и структур.

Ключевые слова: модернизация, местное самоуправление, политическая трансформация.

In Russia modernized approach to the reform of the local public management is applied in the general context of a «follow up» modernization and implies political transformation of institutions and other bodies existing in the state.

Keywords: modernization, local public self-governance, political transformation.

В силу своей автономности институт местного самоуправления во всех странах мира занимает особое место в системе государственного устройства. Муниципальная автономия означает «возможность органов местного самоуправления осуществлять свою деятельность независимо от контроля со стороны вышестоящих органов управления»[1].

Современная Россия при реформировании системы местного самоуправления в значительной мере ориентировалась на опыт стран с развитыми демократиями. Как верно заметил американский политолог Н. Ряза-новский: «В этом, как в так многих других случаях, развитие России, кажется, предлагает более острую и более грубую версию того, что случилось с Западом в аналогичных политических обстоятельствах» [2].

Теория политической модернизации рассматривается нами как важная точка развития политологического знания, неявно повлиявшая на большое количество исследований по проблематике развития местного самоуправления. Речь идет не только о самой теории, но и ее практической реализации.

Ретроспектива истории российского государства трех последних столетий позволяет сделать вывод о перманентности попыток осуществления модернизации, понимаемой в самом широком смысле как общественно-исторический процесс, в ходе которого традиционные общества становятся индустриально развитыми. Сегодня страна в очередной раз переживает этап «догоняющей» модернизации, связанной с задачами создания в короткие исторические сроки либе-

рально-демократического государства с развитой рыночной экономикой [3].

Термин «модернизация» обычно связывают с процессом демократизации. Базовые принципы модерни-зационного подхода к местному самоуправлению сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления.

Теория модернизации основана на предположении, в соответствии с которым индустриализация и экономический рост неизменно способствуют положительным социальным и политическим изменениям жизни общества. С.М. Липсет изложил концептуальные положения теории модернизации, утверждая, что «чем более зажиточна нация, тем больше возможности, что она поддержит демократию». По его мнению, экономическое развитие определяет ряд глубоких социальных изменений, которые в своей сумме оказывают влияние на формирование паттернов демократии. Американский политолог отметил, например, что более состоятельные общества имеют тенденцию иметь более высокие уровни образования и урбанизации, более сложные и различные средства коммуникации, большую прослойку представителей средних классов, больше социального равенства и мобильности. Все эти факторы, как доказывал Липсет, необходимы для появления и надлежащего функционирования демократических политических учреждений [4].

После достаточно быстрого принятия академическими кругами теории политической модернизации, к концу 1960-х гг. в западной политологии стала наблюдаться волна критики. Оппоненты утверждали, что в представленных в модернизационном подходе теоретических конструктах было излишне линейное, слишком целенаправленное и оптимистическое восприятие политических практик современности. Одним из главных критиков модернизационного подхода был С. Хантингтон, который не соглашался с идей об относительно непроблематичном восприятии теоретиками политического модернизма происходящих социальных изменений. Он утверждал, что теоретики модернизации были правы в наблюдении экономического развития как результата глубоких социальных изменений, однако ошибочно предполагали, что изменения обязательно будут благоприятны или прогрессивны для развития общества [5].

Общества в муках драматических социальных преобразований отличаются непостоянством политических процессов и непредсказуемостью результатов трансформаций. Согласно Хантингтону, положительные результаты, вероятно, появятся только там, где существуют здоровые политические учреждения, способные к направленному политическому действию и ответу к возможным вызовам и угрозам. Формирование таких учреждений - чрезвычайно трудная и отнимающая много времени политическая задача.

Другие основополагающие критики теоретических концептов политической модернизации (А. Г. Франко, Ф. Э. Кардозо и Ф. Энзо) [6], не соглашались с теорией модернизации относительно непроблематичного изображения не столько социальных изменений, сколько

экономического развития. Они говорили о том, что незападные общества были фактически обречены на экономическую отсталость и зависимость от экономически развитых стран в связи с их позицией в международной экономике.

В частности, Г. О'Доннел утверждал, что тип развития навязывался многим латиноамериканским странам (и некоторым другим государствам «третьего мира»). И вел этот путь не к демократии, но к «бюрократическому авторитаризму». Под действием такого рода аргументов к концу 1970-х теория политической модернизации, казалось бы, вышла из научного дискурса [7] .

Исторический парадокс научной судьбы теории политической модернизации состоял в том, что она стала востребованной практически сразу после своего временного забвения. Как только третья волна глобальной демократизации в середине 1980-х гг. начала набирать силу, перемещаясь по континентам и приводя к падению авторитарных режимов, возникла необходимость политического осмысления происходящих процессов.

Интерес к преждевременно забытой теории объяснил А. Пршеворский, утверждавший, что первая волна разработки конструктов теории модернизации содержала ошибку в ее отказе дифференцировать различие между демократизацией и консолидацией общества. Именно экономическое развитие, по его мнению, сыграло важную роль в консолидации общества на основе новых ценностей [8].

Как было указано выше, положения теории модернизации были предметом академического и политического интереса и представителей политической науки, и практикующих политиков на протяжении второй половины ХХ столетия. Интерес к теории модернизации возрос в 1990-х гг. благодаря глобальному распространению свободных рынков и третьей волны демократизации.

Модернизация - результат развития западной цивилизации, и она неотделима от культуры присущего странам с развитыми демократическими традициями модернизма. Различные концепции модернизации описывают различия между старым и новым типами демократических обществ, основой которых является принцип уникализма. Теория модернизации рассматривается в качестве составной части историко-технологического направления всемирно-исторической теории исторического процесса [9].

Большинство теоретических работ зарубежных исследователей по проблематике функционирования постсоциалистических политических систем ориентировано на концепцию модернизации. Согласно взглядам немецкого политолога Р. Райзинга [10], несмотря на всю критику, направленную на базовые положения теории модернизации, ее конструкты все еще испытывают недостаток в конкурентных объяснительных моделях политических преобразований на макросоци-альном уровне. В условиях конца идеологической дихотомии «холодной войны» выявились новые исследовательские направления.

Особенно интересна попытка исследовать природу политических систем с точки зрения перспектив модернизации. Так, И. Срубар говорит об эффектах демо-

дернизации «фактически существующих» политических структур [11]. Соответственно, речь необходимо вести не только о модернизации, но и в определенных случаях о политической демодернизации и дедемокра-тизации. Эти процессы могут протекать не только на уровне государства, но и применительно к уровню местного самоуправления современной России.

Ч. Тилли указывает, что дедемократизация зачастую идет быстрее демократизации вследствие высокой склонности элит к отступничеству. «Те, кто уже достиг богатства и могущества, с гораздо большей легкостью отказываются от своих сетей доверия, насаждают неравенство и создают независимые центры силы», в то время как демократизация требует «участия большого числа людей» во взаимоотношениях доверия [12].

Российские ученые, как правило, определяют модернизацию в качестве формы перехода от традиционного общества к современному, от аграрного к индустриальному [13], в указанном контексте речь идет и о политической модернизации существующих в государстве институтов и структур. В рамках сложившейся научной парадигмы модернизационный процесс рассматривается как независимый ни от капитализма, ни от социализма, так как может протекать и в капиталистическом, и в социалистическом контексте.

Отсутствие по формальным признакам внешнего неравенства в демократическом устройстве власти часто приводит к тому, что оно представляется неким идеалом, «концом истории». Так, по мнению М. Кантора, возникает неверная оппозиция «демократия -тоталитаризм» [14]. Иными словами, модернизацион-ный подход рассматривается как единственно верный с точки зрения соответствия требованиям демократического развития, что, на наш взгляд, является методологической ошибкой.

Тем не менее в политологии и кругах политической элиты (и отечественной, и стран с развитыми демократическими системами) отсутствует понимание ошибочности существования единственно верной точки зрения в вопросах восприятия демократии и ее ценностей. Как доказывает американский политолог Ф. Закария, демократическое устройство может быть и нелиберальным: «Обсуждать подобные проблемы - не значит утверждать, что демократия дурна сама по себе... [но] Говорить на эту тему -значит немедленно вызвать в свой адрес критику: вы не в ладах со временем. Опасение заработать клеймо противника демократии принуждает нас замалчивать проблемы, сопутствующие всё большей демократизации жизни. Все исходят из установки, будто демократия в принципе не может вызывать проблем.» [15], что, на наш взгляд, методологически ошибочно.

При этом особо подчеркнем системное единство всех уровней власти, а значит, и концептуальных оснований процессов реформирования политической системы, в том числе общности достижений и типичности провалов. Т.В. Игнатова отмечает: «В России нормативная среда модернизации государственного управления до сих пор характеризуется неразвитостью, противоречивостью, непоследовательностью,

что не означает, однако, невозможность осуществления целерациональной деятельности и совершения эффективных административных процедур, базирующихся на рациональном использовании ресурсов, которыми располагает государство» [16]. На наш взгляд, процитированное в полной мере может быть отнесено не только к государственному, но и к муниципальному уровню управления.

В современной России демократический эксперимент развивается в глобальном русле кризиса демократической модели. Американский политолог М. Лила следующим образом характеризует кризисные проявления либерализма, в рамках идеологии которого в России реализуется модернизационный подход в реформировании местного самоуправления: «В США и на Западе в целом есть три трактовки понятия "либерализм". Во-первых, это экономический либерализм, опирающийся на свободный рынок, которые также носит название "нео-либерализм". Во-вторых, под либерализмом понимают конституционную демократию, защищающую права человека. В-третьих, либерализм -это идеология, делающая упор на социальную справедливость, и связанная с наследием Ф. Д. Рузвельта. Не стоит говорить о кризисе либерализма в целом, надо рассматривать отдельно различные его варианты» [17]. Именно идеология либерализма в значительной мере определяет направления модернизации, в том числе и в вопросах совершенствования управления муниципальными структурами.

Будучи изначально общественными, с течением времени и в западных странах, и в России эти структуры приобретали качества бюрократических организаций. Отметим, что еще на заре становления систем местного самоуправления «профессионализация общественного управления ... [частично] вызвала отчуждение между гражданами и правительством» [18]. Результатом стало появление деполитизированных масс.

В свое время К. Шмитт определял деполитизацию как «абсолютный техницизм», т. е. безразличие в отношении политической цели - подобно тому, как у инженера может не быть интереса к дальнейшему использованию его изобретения. Он сравнивал такую модель с системой «безошибочной объективности», согласно которой «должны остаться лишь организационно-технические и экономико-социологические задачи, но не должно быть более никаких политических проблем» [19]. А.С. Макарычев замечает: «.федеральный центр склонен применять такие стратегии деполитизации, как криминализация протеста или сопротивления унификации и вынесение (вытеснение) его за пределы легитимного пространства. Государство боится политизации, поскольку считает, что оно само является единственным источником политического» [20].

В России социум давно перестал интересоваться эффективностью переданных в управление бюрократии бюджетных средств. С. Хантингтон замечает, что политическая модернизация, определяемая как транзит от деспотичного к демократическому правительству, обычно сопровождается ростом коррупции. Из-

вестный западный мыслитель объясняет эту проблему недостаточной институциализацией бюрократических структур, сформированных правительством [5]. Коррупционные проявления в деятельности структур местного самоуправления дискредитируют саму идею этой формы организации функционирования территориального социума.

Соответственно, в рамках модернизационного дискурса возникает необходимость гармонизации этнического фактора (политического, социального, культурного, информационного, коммуникативного и др.). В противном случае демонстрируется его разрушительный антиконсолидационный характер (например, трагические события на межнациональной почве в Кондопоге, Воронеже, Ставрополе). Кроме того, угрозу модерниза-ционному вектору развития местного самоуправления представляет социальная апатия, при которой люди не реагируют на внешние импульсы мобилизации социума на решение актуальных проблем самоорганизации.

В рамках реализации реформы местного самоуправления в современной России в программе модернизации не были задействованы все акторы, влияющие на качество политической, социальной и экономической жизни населения. В результате планировавшихся в ходе реформы изменений ставилась задача получить новый качественный политический продукт организации жизни населения, однако до настоящего времени социуму так и не был предложен идеальный в веберов-ском понимании конструкт, по которому можно было сверять процессы реформирования.

На наш взгляд, таким продуктом должно было бы стать появление гражданина - субъекта политического действия, способного развиваться, быть свободным и ответственным, а также воспроизводство социально-политических структур, ориентированных на инновационное решение накопившихся за десятилетия проблем территориального развития. Исторически же российская государственность построена на том, что государство важнее человека и глубоко политизированная правовая система не может служить гарантией соблюдения международных принципов функционирования структур местного самоуправления.

В рамках модернизационной парадигмы, отражающей процессы современных социальных изменений, социальную безопасность нельзя понимать как защиту ныне существующих структур и отношений. Обеспечение социальной безопасности общества, наоборот, предполагает активное стимулирование и модернизацию неэффективных социальных институциональных образований и взаимодействий.

В западных странах защита демократии и прав человека является выдающимся завоеванием социума, выступающего актором преобразования жизни местных сообществ. Представляется, что и для России указанный дискурс должен быть определяющим в процессе политической модернизации.

Поступила в редакцию

Литература

1. Goldsmith M. Autonomy and City Limits // Theories of Urban Politics. L. 1995. P. 235.

2. Riasanovsky N. V. The Problem of the Peasant / The Peasant in Nineteenth Century Russia. Stanford, 1968. Р. 263.

3. Басыров Р.Р. О понятии «модернизация» в отечественной науке // Методология, теория и методика гуманитарных исследований : материалы регион. науч. конф. (Уфа, 27 марта 2002 г.). Уфа, 2002. С.20 - 21.

4. Lipset S.M. Some Social Requisites of Democracy // American Political Science Review. 1959. Vol. 53, № 1. Р. 69 - 105.

5. Huntington S.P. Political Order in Changing Societies. New Haven, 1968.

6. См: Frank A.G. Latin America: Underdevelopment and Revolution. N.Y., 1970; Cardoso F.H., Enzo F. Dependency and Development in Latin America. Berkeley, 1979.

7. См: O'Donnell G.A. Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism. Be^ley, 1973.

8. См: Przeworski A., Limongi F. Modernization: Theories and Facts // World Politics. 1997. № 49. Р. 155 - 183.

9. Многоконцептуальная история России. Кн. 1: С древнейших времен до конца XX века / под ред. Б.В. Личмана. Екатеринбург, 2000. С. 16, 38.

10. Reissig R. Transformation - Theoretisch-konzeptionelle Ansätze un Erklärungsversuche // Berliner Journal für Soziologie. 1994. № 3.

11. Srubar I. Variants of the Transformation Process in Central Europe. A Comparative Assessment // Zeitschrift für Soziologie. 1994. Vol. 23, № 3.

12. Тилли Ч. Демократия. М., 2007. С. 195.

13. Российская модернизация: проблемы и перспективы: материалы «круглого стола» // Вопросы философии. 1993. № 7. С. 3 - 39; Модернизация и национальная культура: материалы теоретического семинара. М., 1995; Российская модернизация XIX - XX веков: институциональные, социальные, экономические перемены: сб. науч. ст. Уфа, 1997; Модернизация: факторы, модели развития, последствия изменений // Уральский исторический вестн. Екатеринбург, 2000. № 5 - 6 и др.

14. КанторМ. Медленные челюсти демократии. М., 2008.

15. Закария Ф. Будущее свободы: нелиберальная демократия в США и за их пределами. М., 2004. С. 5.

16. Игнатова Т.В. Институциональное единство политических и экономических процессов в ходе административной реформы // Политическая наука на Юге России: итоги 20-летнего развития: сб. материалов междунар. науч.-практ. конф. (Ростов н/Д, 11 - 12 марта 2009 г.) Вып. 1. Ростов н/Д, 2009. С. 119 - 122.

17. Цит. по: Нетесова Ю. Возможна ли альтернатива конституционной демократии? // Русский журнал. 2009.

25 июня.

18. Leighninger M. The Next Form of Democracy. Nashville, 2006. Р. 67.

19. Шмитт К. Политическая теология. М., 2000. С. 96.

20. См: Макарычев А. Власть, политика и федерализм в России: уроки «критической теории» // Неприкосновенный запас. 2009. № 3(65).

16 октября 2009 г.