О понятии, предмете и месте лицензирования отдельных видов деятельности в системе права

Е.В. Титова

О ПОНЯТИИ, ПРЕДМЕТЕ И МЕСТЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ ПРАВА

Существовавшая долгое время чрезмерная зарегламентированность деятельности хозяйствующих субъектов, централизованное управление, ограничение предпринимательской активности привели к глубокому социально-экономическому кризису. Преодолеть негативные тенденции в общественном развитии можно было, только начав процесс глубокого реформирования основ организации государства и общества. Однако стремительное разрушение тоталитарных механизмов управления, функционировавших почти на протяжении всей истории России, вместо общества свободы и демократии породило общество вседозволенности и произвола. Стремление отказаться от всеобъемлющего контроля государства как атрибута административно-командной системы, расчет на саморегулируемость общества привели к умалению значимости общественных интересов и гипертрофии интересов частных1. Мнение о том, что «рынок сам все расставит по своим местам» привело к разрыву хозяйственных связей, падению производства, небывало снизило жизненный уровень населения. Отсутствие контроля со стороны государства сделало возможным существование сомнительных инвестиционных пирамид типа «МММ» и им подобным, от незаконной и безнаказанной деятельности которых пострадали тысячи российских граждан.

Сложившиеся реалии жизни обуславливают необходимость защиты публичных интересов, создание баланса между ними и частными интересами. Одним из средств достижения этой цели является лицензирование предпринимательской деятельности. Этот правовой институт наиболее ярко отражает, что граница между сферами жизнедеятельности государства и общества, между публичным и частным очень тонка и подвижна2. Частный интерес предпринимателя, его инициатива существуют самостоятельно и могут быть реализованы их носителем по его усмотрению. Но и в этом он не абсолютно свободен: определение меры экономической свободы, меры дозволения составляет содержание публичного интереса, поскольку реализация частного интереса не должна нарушать интересов общества.

Лицензирование, наряду с налогообложением, называют основными методами государственного регулирования экономики, однако опыт изучения отечественной и зарубежной литературы по этому вопросу указывает на наличие серьезных неразрешенных проблем, возникающих при его использовании. Важнейшими предпосылками для решения этих проблем являются глубокая теоретическая проработка, четкое определение основных понятий и сущности этого правового явления, а также его роли в правовой защите основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов частных лиц, обеспечении обороны страны и безопасности государства, предусмотренных п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

Уяснение понятия «лицензирование» и определение круга общественных отношений, возникающих в этой сфере, в силу ряда причин (неоднородность и взаимопе-реплетаемость) затруднительно. Об этом свидетельствует содержание ведущихся дискуссий в юридической литературе по этой проблеме3.

Некоторые ученые, как, например, Д.В. Осинцев, отмечают, что в действующем российском законодательстве нет более обширного и нечетко организованного правового института, чем лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности4.

Ю.Н. Мильшин считает лицензирование одной из мер государственного воздействия на предпринимательскую деятельность, но отсутствие в течение долгого времени определения данного понятия с указанием всех существующих признаков затрудняет поиск ответа на вопрос: что включает в себя это понятие?

Понятие «лицензирование» является распространенным и часто употребляемым в законодательстве и юридической науке. Однако, что такое лицензирование -вопрос далеко не очевидный. Несомненно только то, что это разрешение на то или иное действие.

Слово «лицензия» происходит от латинского «Исепйа». В «Латинско-русском словаре» О. Петрученко «Исепйа» переводится как «вольность, свобода делать что угодно»5. Близко к этому определение, содержащееся в «Юридической энциклопедии» под редакцией М.Ю. Тихомирова6. «Современный словарь иностранных слов» дает перевод слова «лицензирование» как «право», «разрешение»7. Ж. А. Ионова отмечает, что «такие понятия, как лицензиат, лицензиар, лицензионное соглашение, которые встречаются в действующем законодательстве применительно к видам деятельно -сти, подлежащей лицензированию, заимствованы из понятийного аппарата патентного права»8. Н.Ю. Круглова определяет лицензию как специальное разрешение органов, полномочных на ведение лицензионной деятельности, в то же время лицензия -официальный документ, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока на определенных условиях9.

Анализируя нормативные акты в области лицензирования, можно заметить, что имеются разные виды лицензий, которые трудно рассматривать с точки зрения единого понятия. Например, лицензия на ведение банковской деятельности и лицензия, выданная охотнику на отстрел лося. Таким образом, можно выделить как минимум два вида лицензий: на ведение деятельности и на совершение действия, хотя в жизни происходит смешение и переплетение этих видов, иногда к ним прибавляются и другие, что порождает трудности даже в изучении проблемы, не говоря уже о правоприменительной практике. Думается, что сложности обусловлены отсутствием понимания целей лицензирования. В различных документах они декларированы по-разному либо не указаны вообще. Остается неразрешенным и вопрос о фискальных целях лицензирования с точки зрения пополнения лицензионными сборами бюджета. С этой позиции данные два вида лицензий имеют различную целевую направленность. Если фискальные цели лицензий на деятельность не так очевидны, то в лицензиях на действия они проявляются отчетливее, тем более что лицензионный сбор рассматривается действующим законодательством как вид косвенного налога. С этим связаны трудности в разграничении понятий «лицензионный сбор» и «плата за выдачу лицензий», хотя иногда их отождествляют. Первое понятие тяготеет к пониманию лицензии как разрешения на действие, второе - как разрешения на деятельность.

Продолжительное время и в законодательстве не было четкого определения понятия «лицензирование». В некоторых нормативных актах лицензирование относится к функции государственной власти10, в других лицензирование включают в перечень обязанностей государственных органов. Часто термин «лицензирование» подменяют словосочетанием «выдача государственного документа на право заниматься определенными видами деятельности (лицензии)».

О.М. Олейник определяет лицензирование как правовой режим начала и осуществления отдельных признанных законодательством видов предпринимательской

деятельности, предполагающий: государственное подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной деятельности; государственный контроль за осуществляемой деятельностью; возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства11.

Видимо, под словосочетанием «правовой режим» автор подразумевает совокупность мероприятий, проводимых органами государственной власти и закрепленных нормами права в их компетенции.

По поводу высказанного О.М. Олейник определения Ж. А.Ионова отмечает, что приведенное определение в достаточной мере отражает назначение государственного лицензирования, состоящего в установлении особого контроля за осуществлением таких видов предпринимательства, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с реализацией публичных интересов. При этом, поясняет она, существенное значение приобретает не столько первоначальный (при выдаче разрешения), сколько последующий контроль за соблюдением субъектами условий, на которых оно выдано. Отсутствие по каким-либо причинам второй стадии контроля лишает лицензирование роли государственного регулятора и придает ему фискальный характер12.

По мнению А.П. Алехина, в отношении лицензирования существует два крайних суждения: первое относительно того, что лицензирование противоречит рыночным отношениям, ведет к бюрократизации и должно быть отменено. Здесь есть один полезный аргумент: лицензирование чрезвычайно забюрократизировано и охватывает собой все еще крайне широкий и недостаточно определенный круг видов деятельности, для осуществления которых необходимо получение лицензии. Второе отражает мнение тех, которые считают, что лицензирование не противопоказано рыночным отношениям и оно должно осуществляться государством и органами местного самоуправления. Сам А. П. Алехин разделяет вторую точку зрения и считает, что «лицензированию должны подлежать только такие виды деятельности, бесконтрольность которых может нанести вред национальной, государственной и общественной безопасности, включая экологическую безопасность»13.

А.П. Алехин и Ю.М. Козлов рассматривают лицензирование как один из видов правовых форм управления, поскольку лицензирование оформляется и осуществляется на основе правового акта (лицензии), в результате которого наступают административно-правовые отношения между лицензиатом и органом исполнительной власти14 .

Следует отметить, что до настоящего времени многие ученые отождествляют лицензирование с разрешительной системой и называют ее лицензионно-разреши-тельной. В советском административном праве под разрешительной системой понималась совокупность правил, регламентирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта, перевозки некоторых предметов и веществ, а также порядка открытия и функционирования некоторых предприятий15.

В юридической литературе лицензионно-разрешительная система рассматривается в двух аспектах: в широком и узком смысле. В широкой практике лицензионно-разрешительная система является объектом управляющего воздействия уполномоченных государственных органов и представляется как определенная совокупность общественных отношений, складывающихся вследствие реализации господствующих в обществе правовых норм. В пределах такого понимания в юридической литературе выделяются такие специфические категории, как лицензия, разрешения, определенные действия. Так, Н.И. Буденко под лицензионно-разрешительной системой в широ-

ком смысле понимает закрепленный в правовых нормах порядок, предусматривающий обязательность получения от уполномоченных государственных органов разрешений (лицензий) на совершение определенных действий или получения определенных правомочий предприятиями, учреждениями, организациями либо отдельными гражданами16.

Лицензионно-разрешительная система в узком смысле определяется как особая область волевых межличностных отношений между органами внутренних дел (милицией) и субъектами и направлена на обеспечение элементарных условий проживания и нормального функционирования всех учреждений, органов, объединений в государстве.

По мнению А.Б. Гормаха, лицензионно-разрешительная система в узкой трактовке включает в себя лишь определенную совокупность общественных отношений, осуществляемых органами внутренних дел (милицией) и складывающихся в порядке приобретения, транспортировки, использования и сбыта определенных предметов и веществ, а также в открытии и функционировании определенных предприятий, организаций в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка17.

Д. В. Осинцев, рассматривая лицензионно-разрешительную систему в широком смысле, считает, что это «особый вид административной деятельности, направленной на государственное подтверждение квалификации и профессиональных качеств отдельных субъектов, предоставления им специальных правовых статусов (специальной правоспособности или отдельных прав), позволяющих заниматься деятельностью (совершать действия), которая требует высокого профессионализма и квалификации субъекта-исполнителя или является исключительной в сравнении с общими требованиями административно-правовых режимов»18.

Д.Н. Бахрах определяет разрешительную систему как закрепленный правовыми нормами порядок, в соответствии с которым юридические и физические лица обязаны получать у уполномоченных государственных органов разрешения (лицензии) на совершение определенных действий, осуществление какой-либо деятельности либо на приобретение тех или иных правомочий. Разрешительная система распространяется на широкую сферу общественных отношений и осуществляется различными органами исполнительной власти19. И далее поясняет, что в органах внутренних дел некоторые службы (Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД), Государственная противопожарная служба) осуществляют в соответствии с законодательством разрешительную, или что одно и то же, лицензионную деятельность в рамках реализации своих основных функций. Подразделения лицензионно-разрешитель-ной работы милиции общественной безопасности органов внутренних дел в установленном законодательством порядке осуществляют контроль: за оборотом оружия20, средств цветного копирования21, частной детективной и охранной деятельностью22.

Таким образом, в административно-правовой науке имеется два понятия ли-цензионно-разрешительной системы, поддержанные разными авторами. Безусловно, считает в связи с этим И.И. Веремеенко, в позиции каждого исследователя имеются определенные нюансы, особенности, но они столь незначительны, что, говоря математическим языком, «это величины, которыми можно пренебречь»23. Следует отметить, что в современных условиях, когда лицензированию подлежит большинство видов предпринимательской деятельности и многие виды деятельности, которые могут

быть и не связаны с извлечением прибыли (например, образование, медицина и другие), нельзя смешивать лицензирование с разрешительной системой, ибо это приводит к правовой неразберихе и противоречивости законодательства, в частности, к неурегулированности в нем такого важного вопроса, как ответственность за нарушение правил лицензирования отдельных видов деятельности.

Лицензирование можно характеризовать и как «форму контроля за законностью предполагаемых действий гражданина или организации, разрешением совершать только безусловно законные действия и отказом в совершении действий противоправных, это обуславливает вид и меру допускаемой активности, а также реализацию надзора за фактически осуществляемыми действиями»24. Данной позиции придерживаются авторы курса лекций «Предпринимательское право», которые определяют «лицензирование отдельных видов деятельности как вид государственного контроля за предпринимательской деятельностью»25.

Нетрудно заметить, что все приведенные определения существенно отличаются друг от друга. Различен подход указанных авторов к определению круга отношений в исследуемой сфере. В юридической литературе справедливо отмечается целесообразность выделения в качестве важнейшего критерия характера и содержания общественных отношений, которые могут быть использованы в качестве классифицирующих признаков26. Однако в рассмотренных выше определениях, на мой взгляд, не удалось получить достаточно полное представление об общественных отношениях и четко очертить их круг в лицензионной деятельности, так как в них, во-первых, не выдержан строго разграничивающий критерий, во-вторых, рассматриваемые группы общественных отношений нельзя признать достаточно определенными. Например, лицен-зионно-разрешительную систему можно разделить на две подгруппы: отношения, обеспечивающие личную безопасность граждан и общественную безопасность, и отношения, обеспечивающие состояние согласованности и ритмичности наиболее значимых процессов. Отношения, включенные в эти подгруппы, нельзя назвать достаточно определенными, так как помимо трудовых, производственных отношений, обеспечивающих состояние согласованности социальных процессов в сфере лицензирования, здесь могут возникнуть отношения, которые относятся к сфере общественного порядка.

Несмотря на эти различия в круге общественных отношений, возникающих при определении понятия «лицензирование», и различия полученных результатов, все авторы практически приходят к одному и тому же выводу, что лицензирование представляет собой сложную систему общественных отношений и что здесь нет единого предмета регулирования в том значении (критерий разграничения), которое ему придается в юридической литературе. А поскольку это так, общепринятый в науке к классификации общественных отношений подход к характеру и содержанию (основной критерий) оказывается мало результативным. Нужно поэтапное исследование с использованием нескольких критериев: место возникновения общественных отношений, их сущность, основная цель регулирования.

Анализ очерченного по месту возникновения круга отношений, образующихся в сфере лицензирования, показывает, что суть их одна и та же - безопасность. На это указывает и Д. Н. Бахрах, который считает, что лицензирование - административно-правовой режим, опосредующий особый порядок деятельности исполнительной власти, необходимый прежде всего для обеспечения безопасности27.

Лицензирование направлено на государственное подтверждение квалификации отдельных субъектов, выполняющих отдельные виды деятельности, требующие высокого профессионализма для обеспечения безопасности, стабильного развития экономических процессов28.

Лицензирование как система определенным образом урегулированных общественных отношений, если она не нарушается, обеспечивает личную безопасность граждан, общественный порядок и общественную безопасность, поддерживает устойчивость и ритмичность социальных и экономических процессов в рамках правового государства, создает условия для производителей и потребителей социальных благ.

Из вышесказанного следует сделать вывод, что во всех приведенных определениях понятия «лицензирование» так или иначе присутствует позиция государства по отношению к характеру воздействия на общественные отношения в лицензируемой деятельности (государственный интерес). С ним корреспондируются соответствующие обязанности предприятий, учреждений, организаций, а также граждан. Не вызывает сомнений тот факт, что независимо от того, в какой области знаний лежат отправные позиции подхода к оценке лицензирования как процесса, оно управляемо, а следовательно, содержит в себе черты совокупного объекта (системы). Цель управления этой сложной социальной системой достигается различными способами воздействия.

Лицензирование - это один из наиболее распространенных способов обеспечения общегосударственных интересов в частноправовой деятельности. Вопросы соблюдения баланса государственных и общественных, частных и публичных интересов при осуществлении лицензирования, разработка механизмов этого обеспечения должны стать предметом изучения конституционного права.

Необходимость усиления государственного регулирования экономики, усложнение экономических связей, массовое требование социальной ориентации экономики требуют адекватной системы правил современного лицензирования.

Примечания

1 См.: А.В. Кряжков Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. №10. С. 91.

2 Там же. С. 93.

3 См.: Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972. С. 31; Осинцев Д.В. О принципах разграничения полномочий в сфере лицензирования между Российской Федерацией и ее субъектами // Рос. юрид. журн. 1996. № 3. С.29-30; Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999; Белых В.С. Гражданско-правовое обеспечение качества продукции (работ, услуг): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбур,1994.

4 См.: Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации: Екатеринбург, 1999. С. 29.

5 Петрученко О. Латинско-русский словарь: [Репр. 1Х изд. 1914 г.]. Пг., 1994.

С.364.

6 См.: Тихомиров М.Ю.Юридическая энциклопедия.: 3-е изд., доп. и перераб. М., 1995. С. 144.

7 Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994. С.345.

8 Ионова Ж.А. Правовые проблемы государственной регистрации и лицензирования предпринимательства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С.169.

9 См.: Круглова Н.Ю. Хозяйственное право. М., 1997. С.301.

10 См.: Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции». Ст.10 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №16. Ст.503.

11 См.: О.Олейник. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. Июнь. С.15.

12 Ионова Ж.А. Правовые проблемы государственной регистрации и лицензирования предпринимательства. С.80.

13 Административное право России. Ч.2 / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. А.П. Коренева. М., 1997. С.313.

14 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.Н., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 472.

15 См.: Советское административное право. Управление в области административно-политической деятельности. М., 1978. С.110.

16 См.: Осуществление лицензионно-разрешительной системы // Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1997. С.143.

17 См.: Гормах А.Б. Правовые и организационные основы деятельности милиции общественной безопасности по осуществлению лицензионно-разрешительной работы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С.70.

18 Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации. С.4.

19 См.: Административное право России. Особенная часть: Учеб. для вузов/ Отв. ред. Д.Н. Бахрах. М., 1997. С.65.

20 Закон Российской Федерации от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» // Рос. газ. 1996. 18 дек.; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 51. Ст.5681.

21 Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 г. «Правила учета, хранения и использования в Российской Федерации средств цветного копирования (оперативной полиграфии, копировально-множительной техники, капель-но-струйных принтеров)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 25. Ст. 2716.

22 Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст. 888.

23 Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1. Предмет и понятие. М., 1981. С.7.

24 Новоселов В.И. Граждане как субъекты административного права. Саратов, 1985.С.32.

25 Предпринимательское дело: Курс лекций / Под ред. Н.И. Клейн. М.,1993. С.208.

26 См.: Алексеев С.С. Социальная сущность права в советском обществе. М., 1971. С.46.

27 См.: Административное право России. Особенная часть. С.263.

28 Там же. С.265.