Контроль за деятельностью нотариусов: правовой и этический аспекты

Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 11 (302).

Право. Вып. 36. С. 39-43.

Н. И. Куленко

КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ НОТАРИУСОВ:

ПРАВОВОЙ И ЭТИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ

Рассматриваются особенности и специфика контроля в сфере нотариальной деятельности. Уделено внимание отдельным проблемам в правовом регулировании правоотношений, связанных с осуществлением контроля за деятельностью нотариусов.

Ключевые слова: профессиональная деятельность, нотариальные акты, контрольные функции, дисциплинарные проступки, профессиональная этика, судебный контроль.

Необходимость контроля обусловлена тем, что в реальной юридической практике появляются новые проблемы, которые должны выявляться с помощью контроля и быстро и эффективно решаться. Важна роль контроля и в предупреждении и разрешении конфликтных ситуаций. Всякий контроль должен выполнять предупредительную функцию. Чем на более ранней стадии будут выявлены отклонения, тем значимее будут его результаты1.

Нотариальная деятельность, как и любая другая, нуждается в контроле.

Вопросам контроля за деятельностью нотариусов посвящена гл. VII Основ законодательства РФ о нотариате2. Цели контроля в сфере нотариальной деятельности носят неоднозначный характер, что обусловлено спецификой нотариальной деятельности и нотариальных актов.

Во-первых, контроль за профессиональной деятельностью — это необходимый элемент любой как публично-правовой, так и частноправовой организации.

Во-вторых, специфика контроля в сфере нотариальной деятельности определяется особенностью нотариальных актов. В основном эти акты не имеют ограничений по времени действия. Например, такие акты, как свидетельство о праве на наследство, нотариально удостоверенные договоры, будут действовать до тех пор, пока наследник не пожелает каким-либо образом распорядиться своим имуществом либо пока не будет заключена новая сделка. Допущенные в нотариально удостоверенных документах ошибки могут проявиться через десятки лет, и многие из них практически не устранимы (например, ошибки в тексте завещания, если завещатель уже умер и решается вопрос о подтверждении прав наследников).

Законодательством о нотариате предусмотрены различные формы контроля за деятельностью нотариусов, в частности контроль за про-

фессиональной деятельностью, судебный, налоговый контроль, а также контроль органов прокуратуры. Контроль за деятельностью нотариусов может носить как предварительный, так и последующий характер3. Следует заметить, что профессиональный контроль носит одновременно предварительный и последующий характер, поскольку целью его являются как поиск уже допущенных ошибок, так и профилактика их в будущем. Что касается судебного, налогового контроля, а также контроля органов прокуратуры, то они обычно носят последующий характер, так как направлены преимущественно на выявление нарушений законодательства с целью применения правовых санкций, установленных законом.

Статья 34 Основ законодательства РФ о нотариате закладывает базу контроля за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей. Причем, ч. 2 этой статьи разделяет контроль по субъектному составу. Контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, наделенный функцией контроля в сфере нотариата, и его территориальные органы, а за нотариусами, занимающимися частной практикой,— нотариальные палаты.

Оформленные нотариусами документы имеют одинаковую юридическую силу. Статья 39 Основ законодательства РФ о нотариате не разграничивает порядок совершения нотариальных действий по субъектному составу. Частнопрактикующие нотариусы, так же, как и нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, осуществляют свою деятельность от имени государства. Поскольку государство передало им часть своих полномочий в сфере нотариальной деятельности, оно должно иметь возможность контролировать надлежащее исполнение этих государственных функций

частными нотариусами. Однако правом контролировать профессиональную деятельность частнопрактикующих нотариусов пользуются только нотариальные палаты. Государство же в лице территориальных органов юстиции вправе контролировать только профессиональную деятельность государственных нотариусов.

Такое разделение контрольных функций (надзор за деятельностью нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, и нотариусов, занимающихся частной практикой) необходимо рассмотреть как с точки зрения соответствия Конституции РФ, так и с точки зрения целесообразности и эффективности. В отношении государственных нотариусов никаких сомнений не возникает. Налицо, хоть и с некоторыми особенностями, взаимоотношения «работник — работодатель». В ст. 12 Основ законодательства РФ о нотариате закреплено, что увольнение нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе, производится в соответствии с законодательством РФ и республик в составе РФ о труде. На него полностью распространяется и возможность привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушение трудовой дисциплины.

Нотариальная палата также наделена полномочиями по осуществлению контроля в сфере нотариальной деятельности, а именно контроля за профессиональной деятельностью частнопрактикующих нотариусов.

Природа взаимоотношений частнопрактикующего нотариуса и нотариальной палаты несколько иная, чем взаимоотношений государственного нотариуса и органа юстиции. Это не трудовые отношения, так как нотариус не является работником нотариальной палаты. Это и не административные отношения, так как отсутствует иерархичность, соподчиненность. Это и не властные отношения. Но иначе и быть не может, так как это противоречило бы гарантиям нотариальной деятельности.

Основы законодательства РФ о нотариате не закрепляют мер дисциплинарной ответственности, применяемых нотариальной палатой к нотариусу, занимающемуся частной практикой. Тем не менее, 18 апреля 2001 г. постановлением собрания представителей нотариальных палат субъектов РФ № 10 «О Профессиональном кодексе нотариусов Российской Федерации»4 был принят Профессиональный кодекс нотариусов РФ. Он разработан Федеральной нотариальной

палатой и выражает солидарное понимание нотариальным сообществом России публично-правового назначения и ответственного характера нотариальной деятельности и предъявляемых высоких требований к выполнению профессионального долга нотариуса (п. 1 гл. I Кодекса). В Профессиональном кодексе сформулированы профессиональные и морально-этические стандарты нотариальной деятельности и личного поведения нотариуса, характеристика нарушений профессиональной дисциплины и этики, принципы и виды ответственности, порядок наложения и снятия взысканий, а также меры поощрения нотариуса (п. 2 гл. I Кодекса).

В качестве мер профессионального воздействия за дисциплинарные проступки Кодекс предлагает вынести замечание, выговор или строгий выговор. Следует признать обоснованным мнение Л. В. Щенниковой по этому поводу: «.. .данные наказания не отражают особенностей рассматриваемой деятельности.

Французский опыт законодательного регулирования доказывает, что меры дисциплинарного воздействия в нотариальном сообществе могут быть сугубо специфическими, например: вынесение в адрес нотариуса порицания председателя палаты; выговор перед общим собранием палаты; запрет на повторное совершение соответствующих нотариальных действий; временный запрет на осуществление профессиональной деятельности; лишение права быть избранным в органы нотариальной палаты на определенный срок. Интересно, что французскому нотариусу, если он небрежен в ведении дел, назначается попечитель из числа нотариусов в отставке. Если длительное время нотариус вынужден находиться вдали от конторы, к нему применяется обязательная отставка.

Думаю, что плодотворным было бы заимствование института попечительства в отношении нотариусов, а также мер воздействия органов палаты и временного запрета на деятельность»5.

Но имеется ли законодательная основа для применения нотариальной палатой мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных Профессиональным кодексом нотариусов РФ, в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой?

Статья 55 Конституции РФ закрепляет: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом.» Основы законодательства РФ о нотариате, как уже отме-

чалось, не устанавливают мер дисциплинарной ответственности, применяемых нотариальной палатой к нотариусу, занимающемуся частной практикой. Они не делегируют такого полномочия и самой нотариальной палате. В гл. VI Основ законодательства РФ о нотариате, посвященной региональным и Федеральной нотариальным палатам, нет отсылочных норм о дисциплинарной ответственности к уставам региональной нотариальной палаты и Федеральной нотариальной палаты либо иным актам, принимаемым указанными палатами. Поэтому следует подчеркнуть, что Профессиональный кодекс нотариусов РФ является актом саморегулирования самих нотариусов, не имеет статуса нормативного правового акта, и поэтому приоритет в правоприменении всегда будет отдаваться действующему законодательству.

Данный пробел в действующем законодательстве о нотариате предполагается устранить с принятием нового закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации». Статья 6 проекта указанного закона устанавливает, что Кодекс профессиональной этики нотариуса принимается в порядке, установленном настоящим законом. Таким образом, Кодекс приобретет статус нормативного акта и узаконит возможность применения к нотариусам, не соблюдающим требований действующего законодательства и нарушающим правила профессиональной этики при осуществлении нотариальной деятельности, мер дисциплинарного характера. Это, несомненно, явится положительным фактором в укреплении и развитии системы нотариата, в повышении уровня доверия к деятельности нотариусов, поскольку соблюдение нотариусом положений данного Кодекса обеспечит участникам гражданско-правовых отношений квалифицированную юридическую помощь, защиту прав и законных интересов, гарантированных Конституцией РФ.

Для успешного решения такой сложной проблемы, как обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина, необходимо объединение усилий государственных и негосударственных институтов общества. Поэтому исключение участия органов власти в вопросе контроля за профессиональной деятельностью нотариусов, занимающихся частной практикой, вряд ли можно назвать целесообразным.

Следует отметить, что территориальные органы юстиции в субъектах РФ обладают некото-

рыми контрольными полномочиями по отношению к деятельности частнопрактикующих нотариусов, в частности:

- они организуют выдачу квалификационных свидетельств на право нотариальной деятельности;

- совместно с нотариальной палатой принимают квалификационный экзамен у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности;

- издают приказы о назначении на должность нотариуса и т. д.

Однако все эти полномочия государственного органа исполнительной власти никак не связаны с контролем за самой профессиональной деятельностью частнопрактикующего нотариуса.

Организационно внебюджетный нотариат не входит в структуру органов юстиции, но, по сути, всегда являлся частью этой системы. И участие государства в сфере регулирования деятельности нотариата должно быть более существенным, в первую очередь это касается контроля за деятельностью нотариусов. Сейчас наблюдается парадоксальная ситуация, когда государство в лице органов юстиции назначает нотариуса на должность, но не имеет права поставить вопрос о лишении его полномочий за допущенные нарушения. Только нотариальная палата может подать в суд соответствующий иск. Причем порой бывает так, что профессиональная неподготовленность нотариуса более чем очевидна, он некомпетентен, допускает грубые ошибки, однако территориальный орган юстиции не вправе каким-либо образом поправить ситуацию, а нотариальная палата, исходя из внутрикорпоративных отношений, также не принимает по этому поводу никаких мер. В итоге нарушаются права и законные интересы граждан.

Поскольку все нотариусы обязательно являются членами палаты, иногда возникают элементы круговой поруки: сегодня нотариус А. проверяет коллегу Б., а завтра Б. придет с проверкой к А. Поэтому они не слишком принципиальны, требовательны и взыскательны по отношению друг к другу. Бывает, что при рассмотрении дисциплинарных проступков нотариальная палата ведет себя излишне снисходительно и не ставит вопрос о лишении нотариуса полномочий, несмотря на многочисленные претензии к его работе6.

Надо полагать, что в данной ситуации ужесточение требований, усиление государственно -го контроля за деятельностью нотариусов, что

предполагается осуществить с введением в действие нового закона о нотариате (п. 8 ст. 110 проекта), повысит ответственность последних, тем самым улучшится качество их работы в целом. А в итоге выиграет все общество, ведь работа нотариуса заключается в защите интересов всех граждан и государства.

Кроме того, ныне действующим законом не определены формы и методы такого контроля, поэтому он нуждается в детализации и совершенствовании. Устранение всех этих недостатков также станет возможным с принятием закона о нотариате, в проекте которого предусмотрены формы контроля за деятельностью нотариусов (ст. 107).

Статья 33 Основ законодательства РФ о нотариате предусматривает судебный контроль за совершением нотариальных действий и отмечает, что отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке. Контроль суда за деятельностью нотариата сопоставим с надзорной функцией суда второй инстанции в гражданском судопроизводстве. Он должен обеспечить исправление ошибок, совершенных в процессе осуществления нотариальных действий, обобщение практики рассмотрения гражданских дел, возникающих в связи с совершением нотариальных действий либо отказом в их совершении, а также толкование действующего законодательства.

Порядок рассмотрения жалобы определяется гл. 37 Гражданско-процессуального кодекса РФ. Между тем судебный контроль по природе иной, чем административный и обусловливается как задачами судопроизводства, так и статусом суда как органа, призванного обеспечивать права и свободы граждан. «Поскольку нотариальные действия затрагивают субъективные права лиц, в отношении которых эти действия совершаются, закон предоставляет заинтересованным лицам право на обращение в суд.»7

Статья 46 Конституции РФ предусматривает, что судебный контроль основан на конституционном праве граждан на судебную защиту8. Для того чтобы был задействован механизм судебного контроля, необходимо наличие жалобы заинтересованного лица, которым является лишь лицо, обратившееся за совершением нотариального действия.

В настоящее время, чаще всего в связи с обсуждением законопроекта о нотариате, многи-

ми юристами высказывается мнение о том, что необходимо исключить административный контроль за совершением нотариальных действий со стороны государства и нотариальных палат, и предлагается узаконить лишь судебный контроль за указанными действиями9. Свою позицию они обосновывают тем, что любой нотариально оформленный акт, несмотря на допущенные при его оформлении нарушения закона, будет являться законным до тех пор, пока суд не вынесет решения о признании его незаконным.

Статья 33 Основ законодательства РФ о нотариате является, в первую очередь, гарантией защиты прав граждан, а не основой контроля за профессиональной деятельностью нотариусов. Именно поэтому судебный контроль за деятельностью нотариусов в РФ не может полноценно заменить административный контроль со стороны соответствующих органов и организаций, которые осуществляют его на постоянной основе, что позволяет не только своевременно выявить нарушения законодательства, но в отдельных случаях принять меры к их устранению.

Все вышеизложенное свидетельствует о необходимости создания эффективного механизма контроля в сфере нотариальной деятельности. Для чего необходимо скорейшее принятие Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности», в котором будут:

- урегулирован механизм совместного контроля за профессиональной деятельностью нотариусов со стороны государства в лице органа юстиции и нотариальной палаты;

- предусмотрен порядок применения дисциплинарного взыскания к нотариусу, совершившему противоправный поступок при осуществлении профессиональной деятельности либо нарушившему нормы профессиональной этики. При этом правом возбуждения дисциплинарного производства будут обладать должностные лица как нотариальной палаты, так и органа юстиции. Причем, основанием возбуждения такого производства должны быть не только обращения и жалобы граждан, но и факты нарушений, выявленные в результате плановых проверок;

- закреплены полномочия Федеральной нотариальной палаты по нормативно-правовому регулированию вопросов, касающихся профессиональных и морально-этических стандартов нотариальной деятельности и личного поведения

нотариуса, а также территориальных нотариальных палат по вопросам применения мер профессионального воздействия в отношении нарушивших законодательство либо совершивших дисциплинарные проступки нотариусов.

Примечания

1 Тарасов, А. М. Технология государственного (президентского контроля): элементы эффективности // Право и политика. 2001. № 12. С. 58; См. также: Авакьян, С. А. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов / С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев // Вестн. Моск. гос. ун-та. Сер. Право. 1984. № 1. С. 14; Шорина, Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР / отв. ред. Б. М. Лазарев. М. : Наука, 1981. С. 110.

2 Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002г., 8, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г.) // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1993. 11 марта. № 10. Ст. 357.

3 Там же. С. 126-127.

4 Постановление собрания представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации от 18 апреля 2001 г. № 10 «О Профессиональном ко-

дексе нотариусов Российской Федерации» // Нотар. вестн. 2001. № 7. С. 59-65.

5 Щенникова, Л. В. Гражданское законодательство и нотариат в России: проблема соответствия // Законодательство. 2002. № 11. С. 19.

6 Интервью с Е. Н. Клячиным // Законодательство. 2003. № 10. С. 12.

7 Гражданский процесс / под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М. : Проспект, 1997. С. 319.

8 См. например: Бондарь, Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М. : Юстицинформ, 2005; Он же. Социальная защита граждан: конституционная «рихтовка» законов и правоприменительной практики // Рос. юстиция. 2002. № 6; Шейнин, X. Б. Защита прав человека в Конституционном Суде Российской Федерации. Права человека в России и правозащитная деятельность государства : сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф., 12 мая 2003 г. / под ред. В. Н. Лопатина. СПб., 2003; Кравец, И. А. Конституционная жалоба: традиции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности // Журн. рос. права. 2003. № 8.

9 Черемных, Г. Г. Быть или не быть нотариату в России? // Нотариус. 2004. № 3. С. 2-21.