Отдельные вопросы по изъятию земельных участков для муниципальных нужд

УДК 325.25

ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ по изъятию

ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

© Кузнецов Д. С., 2010

В статье рассматриваются некоторые проблемные вопросы, возникающие в сфере управления земельными ресурсами органами местного самоуправления в Российской Федерации.

Ключевые слова: местное самоуправление.

Изъятие земельных участков для муниципальных нужд (в том числе путем выкупа) в соответствии со ст. 11 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) отнесено к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений.

Также на полномочия органов местного самоуправления по изъятию земель для муниципальных нужд указывается в п. 20 ч. 1 ст. 14 (для поселений), п. 15 ч. 1 ст. 15 (для муниципальных районов) и в п. 26 ч. 1 ст. 16 (для городских округов) Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ РФ «Об общих принципах») — путем включения изъятия (в том числе путем выкупа) земельных участков в границах муниципального образования для муниципальных нужд в перечень вопросов местного значения применительно к соответствующим видам муниципальных образований.

Изъятие земельных участков для муниципальных нужд (так же, как и резервирование земельных участков для муниципальных нужд) является одним из правовых способов обеспечения публичных интересов при использовании земельных участков [1].

В соответствии с пунктом 1 ст. 55 ЗК РФ, регламентирующей условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд осуществляется по основаниям, установленным ст. 49 ЗК РФ.

В соответствии со ст. 49 ЗК РФ, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муници-

пальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств РФ; с размещением определенных объектов государственного и муниципального значения (при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов); иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, в соответствии с законами соответствующих субъектов РФ.

Отметим, что в части выполнения международных обязательств (п. 1 ст. 49 ЗК РФ) речь идет именно об обязательствах Российской Федерации, вытекающих из международных договоров. В этих случаях земельные участки могут изыматься только для федеральных нужд, а субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в этом процессе не участвуют. Следовательно, не может быть произведено изъятие земельного участка для муниципальных нужд, связанное с выполнением международных обязательств Российской Федерации.

В соответствии со ст. 14—16 ФЗ РФ «Об общих принципах» органы местного самоуправления правомочны изъять земельные участки для размещения объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения муниципального значения либо для строительства муниципальных дорог, так как эти вопросы имеют местное значение.

Дискуссионным является указание в п. 2 ст. 49 ЗК РФ на отсутствие других вариантов возможного размещения объектов как на обязательное условие изъятия земельных участков для муниципальных нужд. С од-

ной стороны, данная норма позволяет защитить интересы правообладателей земельных участков, с другой — возлагает на орган местного самоуправления обязанность по доказыванию отсутствия иных возможных вариантов размещения соответствующего объекта. Неоднозначность указанной нормы проявляется в том, что законодатель четко не определил, каким образом орган местного самоуправления должен доказывать отсутствие иных вариантов размещения объекта.

Нередко суды исходят из того, что решение об изъятии земельных участков для муниципальных нужд должно соответствовать документам территориального планирования, функционального зонирования и планировки территории [2]. Иными словами, размещение объекта, например, муниципального значения в поселении должно быть предусмотрено соответствующей схемой генерального плана поселения, градостроительным регламентом, проектом планировки и проектом межевания таким образом, который позволяет установить, на каком конкретно земельном участке предполагается разместить объект; в противном случае считается, что орган местного самоуправления не доказал отсутствие иных вариантов размещения объекта местного значения [3].

В соответствии с ч. 1 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрадК РФ), границы земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, а также границы земли, предназначенной для строительства и размещения линейных объектов, устанавливаются в документации по планировке территории, которая разрабатывается в соответствии с документами территориального планирования и градостроительными регламентами. Таким образом, размещение конкретного объекта может быть окончательно подтверждено только в документации по планировке территории. Однако проблема заключается в том, что многие нормы ГрадК РФ еще не вступили в силу. Так, согласно п. 1 ст. 3 ФЗ от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» (в редакции Федерального закона от 04.12.2007 г. № 324-ФЗ), документы территориального планирования и правила землепользования и застройки, в состав которых входят соответствующие градостроительные регламенты, должны были быть

разработаны до 01.01.2010 г. Однако практика показала, что во многих муниципальных образованиях генеральные планы, соответствующие требованиям ГрадК РФ, так и не были разработаны, не говоря уже о документах функционального зонирования и планировки территории (по данным мониторинга, проводимого Министерством регионального развития Российской Федерации, по состоянию на 01.04.2009 г., документы территориального планирования были утверждены лишь в 22 субъектах РФ, что составляло 26 % от общего числа; количество утвержденных документов территориального планирования муниципальных образований составляло 4034 от общего числа, или 17 %).

Подготовка документов территориального планирования и градостроительного зонирования является затратной и продолжительной по времени работой. В настоящее время органы местного самоуправления приняли решение о подготовке документов территориального планирования и приступили к их разработке. Отдельные муниципальные образования их подготовили, однако большинство муниципальных образований испытывают трудности, связанные как с ощутимым недостатком средств на финансирование работ, что особо актуально в сложившихся кризисных условиях, когда бюджеты муниципальных образований заметно сокращены, так и с острым недостатком в штате органа местного самоуправления квалифицированных специалистов, способных контролировать ход выполнения работ по подготовке документов территориального планирования. Указанные факторы негативно сказываются на ходе и сроках подготовки документов территориального планирования и не позволяют муниципальным образованиям уложиться в вышеуказанный срок.

В связи с этим решение законодателя о продлении срока до 01.01.2012 г. для вступления в силу ч. 4 ст. 9 ГрадК РФ, по нашему мнению, является разумным и обоснованным. После вступления в силу ч. 4 ст. 9 ГрадК РФ принятие органами местного самоуправления решений об изъятии земельных участков (в том числе путем выкупа) для муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, является недопустимым. Но необходимо учитывать, что вступление в силу указан-

ной нормы не освободит суды от необходимости полно и всесторонне оценивать все доказательства, свидетельствующие, что иные варианты размещения объектов муниципального значения действительно отсутствуют. Суды не смогут ограничиться рассмотрением решений муниципальных органов лишь с позиции формального соответствия градостроительной документации. Учитывая сложившуюся ситуацию, представляется, что даже по истечении предусмотренного ГрадК РФ срока на разработку документов территориального планирования сложности с доказыванием отсутствия иных вариантов размещения объектов муниципального значения будут возникать по-прежнему, до тех пор, пока Высший Арбитражный Суд РФ не даст разъяснения относительно того, каким образом следует доказывать отсутствие иных вариантов размещения объектов муниципального значения, либо не будут внесены изменения в законодательство, устанавливающие критерии отсутствия иных вариантов размещения объектов муниципального значения.

Отметим также, что перечень условий (исключительных случаев), приведенный в ст. 49 ЗК РФ, является достаточно широким и не исчерпывающим из-за наличия так называемых иных обстоятельств, которые предполагают расширение указанного перечня при появлении жизненных ситуаций, обусловленных одинаковыми потребностями множества участников общественных отношений, придающих им исключительную значимость [4].

Анализ содержания ст. 49 ЗК РФ показывает, что законодатель вполне четко изложил основания изъятия земель для муниципальных нужд, хотя и оставил открытым перечень таких оснований. «Это, скорее, сделано им для того, чтобы в случае возникновения иных новых нужд (не указанных в ст. 49 ЗК РФ) публичная власть могла удовлетворить их. При этом законодатель указал на то, что изъятие — это крайняя мера, осуществляемая в исключительных случаях. Это направлено на недопущение злоупотреблений со стороны органов власти полномочиями по данной статье» [5]. Соответствующие органы муниципального образования обязаны каждый раз, в каждом конкретном случае четко обосновать необходимость изъятия земли у собственника, доказав, что другие (помимо изъятия земельного участка) возможности удовлетво-

рения конкретной муниципальной нужды отсутствуют. Тем самым, как справедливо подмечено И. А. Дихтяр, «законодатель закрепляет принцип исключительности, которым необходимо руководствоваться при решении вопроса об изъятии (выкупе) земельного участка для публичных нужд» [6]. Как подчеркивает Б. М. Гонгало, вопрос о том, есть ли необходимость изъятия земельного участка для муниципальных нужд, всякий раз должен решаться с учетом конкретных обстоятельств, а в случае спора — судом [7].

Практика показывает, что при обжаловании в суд ненормативных актов органов местного самоуправления об изъятии земельного участка заявители оспаривают либо наличие публичных (муниципальных) нужд, либо доказывают несоблюдение вышеупомянутого принципа исключительности, закрепленного законодательством.

Анализ судебно-арбитражной практики свидетельствует о том, что суды признают акты органов местного самоуправления незаконными, если изъятие земельных участков не соответствует принципу исключительности, определенному в ст. 49 ЗК РФ, и не подпадают под основания изъятия земельного участка, допускаемые указанной статьей и п. 3 ст. 63 ЗК РФ. Так, например, Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 августа 2005 г. по заявлению индивидуального предпринимателя судом было признано недействительным распоряжение мэра г. Якутска об изъятии земельного участка со следующей мотивировкой: «Мэрией не доказано, что выкуп земельного участка с целью строительства детской площадки является исключительным случаем, предусмотренным ЗК РФ» [8].

В соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Эта конституционная норма находит свое более подробное раскрытие в п. 2 ст. 54 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым принудительное отчуждение земельного участка для муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.

В соответствии с п. 3 ст. 55 ЗК РФ, нормами гражданского законодательства — ст. 279—283 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) — регламентируются: порядок выкупа земельного участка для муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для муниципальных нужд; права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для муниципальных нужд.

Как показывает анализ ст. 279, 282 ГК РФ, существует два порядка изъятия земель для муниципальных нужд: основной и дополнительный (добровольный и принудительный). Под основным (или добровольным) следует понимать порядок, предусмотренный ст. 279 ГК РФ, под дополнительным (или принудительным) — порядок, предусмотренный ст. 282 ГК РФ. В первом случае органы публичной власти обязаны достичь согласия по поводу изъятия с собственником земельного участка; если же согласия достичь не удалось, то применяется порядок изъятия земель по судебному решению (дополнительный, принудительный порядок).

К. Т. Гаджиев верно пишет, что органы местного самоуправления «должны по вопросу изъятия земель для муниципальных нужд согласовать все моменты с собственниками на условиях консенсуса... по замыслу законодателя, стороны должны постараться решить все спорные вопросы в порядке соглашения . судебный же порядок изъятия земель для государственных или муниципальных нужд является дополнительным, “крайним”» [9].

Положения ст. 279 Гражданского кодекса РФ носят специальный характер в силу прямого указания на это в ст. 55 Земельного кодекса РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника для муниципальных нужд путем выкупа, при этом выкуп осуществляется муниципальным образованием.

Решение об изъятии земельного участка для муниципальных нужд принимается органами местного самоуправления (п. 2 ст. 279 ГК РФ в действующей редакции). Отметим, что до внесения изменений в п. 2 ст. 279 ГК РФ эта норма была сформулирована так, что в случае, если земельный уча-

сток был необходим для нужд муниципальных образований, то решение о его изъятии принималось исполнительным органом власти субъекта РФ. Таким образом, указанная норма Гражданского кодекса РФ в предыдущей редакции противоречила положениям ст. 11, 63 Земельного кодекса РФ, предоставляющей органам местного самоуправления право изымать земельные участки, в том числе путем выкупа, для муниципальных нужд.

Коллизия между земельным и гражданским законодательством оказала влияние на судебную практику. Имеется достаточно большое число случаев, когда суды признавали недействительными решения органов местного самоуправления об изъятии земельных участков в связи с отсутствием у них соответствующих полномочий. Так, например, ФАС Московского округа отказал в иске о взыскании убытков, связанных с изъятием земельного участка по решению органа местного самоуправления, поскольку изъятие спорного участка производилось в отсутствие согласия органа исполнительной власти субъекта РФ [10]. Вместе с тем тот же ФАС Московского округа по другому делу занял прямо противоположную позицию, оставив без удовлетворения кассационную жалобу Главного управления Федеральной регистрационной службы (утверждавшего, что органы местного самоуправления не вправе принимать решение об изъятии земельных участков, поскольку такое право предоставлено только федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ) и указав, «что поскольку решение органа местного самоуправления (главы Наро-Фоминского района Московской области) . по принудительному отчуждению земельного участка для муниципальных нужд принято в соответствии с нормами действующего законодательства, то отказ в государственной регистрации указанного решения органа местного самоуправления незаконен» [11].

В связи с указанными противоречиями, в одной из публикаций рекомендовалось «принимать решение об изъятии земельных участков органом местного самоуправления с последующим вынесением “подтверждающего” решения органом исполнительной власти субъекта РФ» [12]. Однако, на наш взгляд, никакой необходимости в вынесении такого «подтверждающего» решения не было, т. к. Пленум Высшего Арбитражного

Суда РФ в пункте 27 своего Постановления от 24.03.2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» обратил внимание арбитражных судов на то, что органы муниципального образования вправе принимать решения о принудительном изъятии земельных участков [13]. В юридической литературе также неоднократно указывалось на данное полномочие органов местного самоуправления.

Впоследствии Федеральным законом от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ в пункт второй статьи 279 ГК РФ были внесены изменения, устранившие указанные противоречия с федеральным земельным законодательством [14]. Таким образом, «произошла трансформация судебного правила в правовую норму» [15].

Таким образом, в данной статье мы рассмотрели основания и требования, предъявляемые для изъятия земельных участков для муниципальных нужд. В дальнейшем предполагаем рассмотреть порядок изъятия земельного участка и особенности изъятия земельных участков для муниципальных нужд при подготовке к проведению Зимней Олимпиады в г. Сочи 2014 года.

1. Чаркин С. А. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд: проблемы, возникающие на практике // Рос. судья. 2008. № 10.

2. Томаева И. Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Недвижимость. Строительство. Право. 2008. № 5.

3. См.: Решение Арбитражного суда Московской области от 26.03.2008 г.; постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2008 г. по делу № А41-К2-19497/07; постановление ФАС Московского округа от 05.09.2008 г. № КГ-А41/7875-08; постановление ФАС Уральского округа от 28.04.2008 г. № Ф09-2977/08-С6 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

4. Седлова Е. В. Обеспечение прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 6.

5. Гаджиев К. Т. Защита конституционных прав человека при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд / / Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3.

6. Дихтяр И. А. Судебная практика по делам, связанным с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Право и экономика. 2008. № 9.

7. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2005. С. 164 (автор комментария к статье 32 — Б. М. Гонгало).

8. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 августа 2005 г. по делу № А58-5774/04-Ф02-3965/05-С1 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

9. Гаджиев К. Т. Указ. соч.

10. Постановление ФАС Московского округа от 6 октября 2004 г. № КГ-А40/9104-04 // Консультант-Плюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

11. Постановление ФАС Московского округа от 14 сентября 2005 г. № КА-А41/8545-05 // Консультан-тПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

12. Мельников Н. Н. Обзор арбитражной судебной практики по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд 2005—2006 гг. // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

13. О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства : постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. № 11 // Вестн. Высш. Арбитраж. Суда РФ. 2005. № 5.

14. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5498.

15. Дихтяр И. А. Указ. соч.

Peculiarities of Seizure of Land From user for Municipal Needs

© Kuznetsov D.r 2010

In the article some problem questions arising in sphere of land resources management of local governments in the Russian Federation are considered.

Key words', local self-government.