Административная юстиция на современном этапе развития административного права

степени будет способствовать правовая информатизация общества, основанная на решении двуединой задачи: информатизация правовой сферы — с одной стороны, и обеспечение законодательного регулирования правоотношений в сфере информатизации — с другой

В завершение подчеркнем несколько ключевых моментов. Проблемы понятия, форм, признаков правовых актов, установление полноценных структурно-функциональных связей между ними в современный период бурного развития российской правовой системы приобретают большое теоретическое и практическое значение и все более настоятельно требуют своего решения. Немало «болезней» нынешнего права (необеспеченность предписаний, юридические коллизии, пробельность законодательства и т.п. ) — прямое следствие нерешенности данных проблем. Несмотря на кажущуюся изученность различных аспектов правовых актов, необходима основательная научная разработка названной темы с учетом наработок современной правовой науки. Такая разработка может, как нам кажется, в значительной степени помочь выстраиванию эффективной правовой политики российского государства.

Е.В. Смирнова,

аспирантка МГЮА

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Первоочередной задачей исследования института административной юстиции на современном этапе развития административного права является определение понятия административной юстиции как института, который выполняет функцию судебного контроля посредством рассмотрения жалобы (административного иска), подаваемой в судебные органы и рассматриваемой по правилам административного судопроизводства.

В настоящее время многие авторы под административной юстицией, или правосудием по административным делам, понимают судебный контроль за действиями органов исполнительной власти и их должностных лиц. Под правосудием при этом понимается применение судом в установленном процессуальным законом порядке норм права к конкретному спорному правоотношению и установление правовых последствий для субъектов самого спора. Однако подобное утверждение разделяют далеко не все ученые-адми-нистративисты, многие из которых считают, что понятие правосудия по ад-

1 Указ Президента РФ от 28 июня 1993 г. № 966 «О концепции правовой информатизации России» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 25. Ст. 2521.

министративным делам шире понятия административной юстиции, поскольку включает в себя также и рассмотрение судом дел об административных правонарушениях. В качестве примера обоснованности подобного подхода приводятся положения Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации», в котором рассмотрение мировым судьей дел, возникающих из административных правонарушений, названо правосудием.

Н.Ю. Хаманева понимает административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления. Такое определение отражает институциональный подход к пониманию административной юстиции и предполагает наличие (или создание) целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства 1. Она различает административную юрисдикцию, правосудие по административным делам и административную юстицию. С ее точки зрения, под правосудием по административным делам следует понимать деятельность общих судов по рассмотрению административных споров, и эту деятельность нельзя смешивать с административной юстицией, которую представляют административные суды, обособленные от системы общего судопроизводства.

Д.Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле 2. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц. В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов управления. Особо отмечается, что административной юстицией в России считается правосудие по административным делам, осуществляемое по нормам гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права (гражданское судопроизвод-ство)3.

Ю.Н. Старилов, рассматривая институт административной юстиции в структуре административного права, анализирует его как правовой институт, реализация которого осуществляется через административно-процессуальные или гражданско-процессуальные отношения. В соответствии с данным подходом административная юстиция — это правосудие в сфере административной (исполнительной) власти и в сфере органов местного самоуправления, т.е. это — административная ветвь правосудия. Институт административной юстиции характеризуется наличием специальных адми-

1 Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 115.

2 Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Общая часть. М.: БЕК, 1993. С. 53.

3 Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 14.

нистративных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействия).

Суммируя различные точки зрения, высказанные в научной литературе за последние годы, можно сделать вывод о том, что существует два подхода к практической организации административной юстиции, которые отражают два различных взгляда на этот правовой институт: первый подход заключается в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов, а второй — в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждаются в составе субъекта управления.

С нашей точки зрения, административную юстицию следует рассматривать, во-первых, как судебную защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти (их должностных лиц). Во-вторых, административная юстиция должна быть связана с рассмотрением судебными органами споров, возникающих в сфере реализации исполнительной власти, осуществляемым в порядке особой административно-процессуальной процедуры (административного судопроизводства) и обеспечивающим судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти.

Говоря о формировании системы судебного контроля за законностью деятельности органов исполнительной власти, многие авторы отмечают необходимость создания отдельной юрисдикционной процедуры, которая обеспечивала бы формирование самостоятельной ветви судебной власти, построенной на началах системной организации.

Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-правовых отношений, важной особенностью которых является неравноправное положение участников административно-правового спора.

Наиболее многочисленными участниками административных правоотношений являются граждане и их объединения, постоянно находящиеся под влиянием решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц, полномочия которых весьма значительны. В связи с этим данные правоотношения являются властеотношениями, и их сущностный характер «власти-подчинения», закрепленный в теории административного права Ю.М. Козловым 1 в качестве одного из определяющих, сомнения не вызывает. Поэтому именно нормами административного права гражданам

1 Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М.: Юрид. лит., 1976.

должны быть предоставлены максимальные правовые возможности для защиты прав и свобод, нарушенных вследствие неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. По мнению Л.Л. Попова, современное административное право теперь все в большей мере призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, а также отношения по обеспечению реализации прав и свобод граждан в сфере государственного управления, по их защите от возможного произвола, ущемления или ограничения субъективных прав и свобод со стороны должностных лиц 1.

Одним из основных признаков административных правоотношений является особый правовой режим обеспечения законности и правовой защиты. Конституционный принцип законности имеет особое значение для государственно-управленческой деятельности, в процессе которой реализуется исполнительная власть. Так, ч. 1 ст. 46 Конституции РФ гласит: «Каждому гарантируется судебная защита прав и свобод». Из этого можно сделать исключительно важный вывод о том, что государство возлагает на себя обязанности судебного вмешательства по требованию гражданина и разрешения спора по существу в соответствии с действующим законодательством. В Законе от 27 апреля 1993 г. установлено, что могут быть обжалованы в суд коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Указанная норма Закона является нормой права административной юстиции, включенной в систему административного права. То же самое можно сказать, например, в отношении нормы ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», допускающей обжалование актов Правительства Российской Федерации в суд. Сам же порядок рассмотрения жалоб урегулирован нормами ГПК РФ, а это значит, что в современной России административная юстиция развивается в рамках гражданского судопроизводства. Подобное положение не соответствует требованиям ст. 118 Конституции РФ, предусматривающей наличие самостоятельных видов судопроизводств — гражданского и административного.

Проводимые в настоящее время в России судебная и административная реформы требуют новых подходов в исследовании каждой ветви власти и, в первую очередь, исполнительной власти, как власти ближе всего нахо-

1 Попов Л.Л. Сущность административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. С. 4—5.

дящейся к населению и затрагивающей права и свободы граждан. Необходимость же создания системы административных судов, рассматривающих административно-правовые споры посредством специальных процессуальных норм, на современном этапе развития российского государства представляется очевидной.

Во-первых, являясь членом Совета Европы, Россия должна привести уровень защиты прав и свобод человека в соответствие с европейскими и мировыми стандартами. Это относится и к созданию в нашей стране самостоятельного административного судопроизводства с учетом, конечно же, российской специфики.

Во-вторых, необходимость такого шага диктуется еще и тем, что в настоящее время нормы, регулирующие разрешение публично-правовых конфликтов, разбросаны по различным отраслям законодательства, что затрудняет их применение и обеспечение единой правовой политики.

В-третьих, создание в России самостоятельного, специализированного административного судопроизводства соответствует идее построения правового государства и проводимым в настоящее время административной и судебной реформам, конечная цель которых заключается в создании эффективного механизма защиты прав и законных интересов граждан от чиновничьего произвола.

В настоящее время в Совете по правосудию при Президенте РФ разрабатывается проект Кодекса административного судопроизводства РФ, которым предполагается унифицировать порядок судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Идея разработки и принятия Федерального закона об административном судопроизводстве уже давно поддерживалась как учеными-административистами, так и представителями судейского сообщества и практикующими юристами, поскольку отсутствие дифференциации норм судоустройства по гражданским и административным делам существенно снижает эффективность как гражданского, так и арбитражного судопроизводства. Названный проект определяет административное судопроизводство как порядок защиты в административных судах общей юрисдикции прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также порядок рассмотрения судами иных административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений.

Данное определение вызывает ряд вопросов. Во-первых, неясно, что подразумевается под термином «административные суды общей юрисдикции». Законом РФ «О судебной системе в Российской Федерации» предусмотрено создание судов общей юрисдикции, арбитражных судов, а также военных судов и Конституционного Суда. В свою очередь, суды общей юрисдикции должны осуществлять правосудие по гражданским, уголовным и административным делам. В настоящее время рассмотрение административных споров отнесено как к компетенции судов общей юрисдикции (гл. 23—26 ГПК РФ), так и к компетенции арбитражных судов (гл. 22—26 АПК РФ). Таким образом, так и не решенным остается вопрос определения границ административно-процессуальных, гражданско-процессуальных и арбитражно-процессуальных правоотношений, что является ключевым моментом для перспектив развития органов административной юстиции в качестве самостоятельной ветви российской судебной системы.

Во-вторых, фраза «иных административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений» предполагает возможность привлечения в отдельных случаях в качестве административного ответчика гражданина и/или организацию (объединение граждан). Подобный подход противоречит признаваемому большинством ученых-административистов тезису о том, что административная юстиция представляет собой судебную проверку действий администрации.

Сейчас сложно делать какие-либо прогнозы относительно сроков принятия названного акта и вступления его в законную силу. Видимо, это будет возможно не ранее принятия федеральных конституционных законов о судах общей юрисдикции и об административных судах.

На сегодняшний день нет четкого ответа на вопрос о структуре системы административного права в основном в связи с тем, что предмет и система административного права находятся в постоянном изменении. Однако для включения административной юстиции в систему административного права существуют объективные предпосылки и условия как в международно-правовых нормах, так и в законодательстве РФ и в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации.