Формирование стратегии развития в системе муниципального управления моногорода

РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА

Д-р экон. наук Г. М. Зинчук

ФОРМИРОВАНИЕ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ МОНОГОРОДА

В статье рассмотрены основные проблемы развития моногородов и градообразующих предприятий России, методики формирования и обоснования стратегии социально-экономического развития муниципального образования с учетом особенностей, определяемых условиями монопрофильности территории.

Ключевые слова и словосочетания: стратегия социально-экономического развития, муниципальное управление, муниципальное образование, моногород, факторы развития, градообразующее предприятие.

В системе современного муниципального управления, осуществляемого в условиях быстроменяющейся и нестабильной внешней среды, особую роль играет стратегическое планирование, опирающееся на учет интересов всех субъектов территории. При этом важное значение приобретает обеспечение устойчивого социально-экономического развития, основанного на сбалансированном соотношении всех компонентов потенциала территорий: социального (связанного с интересами, качеством и уровнем жизни населения), хозяйственного, природно-ресурсного, экологического и др.

Являясь компонентом системы стратегического управления социально-экономическим развитием муниципального образования, формирование стратегии имеет особую значимость. Оно призвано определить приоритетные направления развития муниципального образования как целостной и при этом многофункциональной и многоаспектной системы.

Происходящие в современном мире изменения геополитических реалий усиливают тенденции урбанизации и нарастания конкуренции между отдельно взятыми городами. В России увеличение доли городского населения имеет более высокие темпы по сравнению с мировыми. Согласно данным Росстата1, в 1897 г. (по результатам первой всеобщей переписи населения) в пределах современных границ нашей страны проживало 15% горожан, в 1917 г. - 17%, в 1970 г. - 62%, в 2010 г. - 74%. Все городское население нашей страны проживает в 1099 городах и 1318 поселках городского типа2.

Проблемы функционирования городских территорий, обусловленные спецификой урбанизации, начали обостряться еще в прошлом столетии. Для их решения был сформирован Всемирный план действий по устойчивому развитию городов - программный документ для содействия преодолению острых проблем урбанизации, принятый на саммите Хабитат II в 1996 г. в Стамбуле (Турция) и получивший название «Повестка дня Хабитат». Сформулирован-

1 ИЯЬ: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/demo/demo11.htm

2 ИЯЬ: http://www.gks.rU/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/state/#

ные в этом документе принципы устойчивого развития городов в урбанизирующемся мире были одобрены Декларацией о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии, принятой на 25-й специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке в июне 2001 г.1

Безусловно, стратегия территориального развития городского поселения зависит от специфики типа города (малый, средний, крупный, крупнейший). Влияние на стратегию развития города оказывают и другие факторы: климатические условия; площадь территории города; расположение относительно других населенных пунктов и магистральных путей; производственный и инфраструктурный потенциал; степень диверсификации экономики города и др.

Особый интерес представляют проблемы монопрофильных территорий, которых по Перечню Министерства регионального развития РФ, утвержденному Приказом от 23 декабря 2011 г. № 597, в стране насчитывается 333, где проживает порядка 25% городского населения страны2. Эти города не являются изобретением современности и даже наследием плановой советской экономики. История их возникновения началась еще в XVII в., во время индустриальной эпохи Петра I. Массовое образование моногородов началось на базе градообразующих индустриальных предприятий, суконных мануфактур, верфей, металлургических, горных, оружейных, стекольных и других заводов в зонах освоения (Урал, Тула, Подмосковье). Из-за нехватки рабочих к заводам приписывались казенные, крепостные крестьяне, использовались войска или каторжные работники. Поэтому изначально образовывались заводы-поселки, часть из которых развились в крупные промышленные центры (Челябинск, Тула, Златоуст), а другая - осталась в состоянии монофункциональной территории (Ирбит, Аша и др.).

Второе массовое формирование моногородов связано с развитием легкой промышленности в России. Образованные в Центре России мануфактуры народных промыслов и тканей использовали труд крестьян в зимнее время с последующим переходом на постоянную работу. К этому периоду относится возникновение таких городов, как Павловский Посад, Семенов, Дрезна, Шуя, Гусь-Хрустальный, Гжель. Особое место занимают города, где в качестве градообразующих выступают компании, артели, шахты, поставляющие природные ресурсы и сырье. Значительное число моногородов возникло в военное время за счет эвакуированных предприятий, причем позднее некоторые монопоселки слились с близрасположенными городами (Безымянка и Куйбышев, Танкоград и Челябинск), а ряд предприятий стал градообразующим (Шад-ринск - за счет эвакуации части ЗИЛа из Москвы и т. д.). Система советского капитального строительства из-за постоянного дефицита продукции была направлена на строительство новых мощностей, а не на реконструкцию старых объектов, чем объяснялось активное строительство новых производств в малых и средних городах, где подобные предприятия, по существу, становились градообразующими. Развитие научно-технического потенциала страны повлекло за собой создание наукоградов.

1 URL: http://www.un.org

2 Официальный сайт Министерства регионального развития РФ. URL: http://www.minregion.ru

На современном этапе к моногородам относятся населенные пункты, которые соответствуют одному из двух критериев:

- 25% экономически активного населения трудятся на предприятиях, работающих в рамках единого производственно-технологического процесса;

- на долю этих предприятий приходится более 50% промышленного производства города.

По результатам исследования Института региональной политики «Моногорода России: как пережить кризис?» большая часть монопрофильных поселений России образована при предприятиях следующих видов экономической деятельности: машиностроение - 18%; лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность - 21%, добыча топливно-энергетических полезных ископаемых и цветная металлургия - 20%; пищевая промышленность - 14%. Практически в половине монопрофильных поселений расположены предприятия крупных бизнес-групп и компаний, естественных монополий.

Сложное социально-экономическое положение моногородов обострилось под влиянием мирового экономического кризиса. Наблюдаемые при этом спад объемов производства, нестабильность государственных заказов, хронические неплатежи привели к тому, что большинство градообразующих предприятий оказались в критическом положении. Производимая ими продукция чаще всего неконкурентоспособна. Обновление или перепрофилирование такого производства требует не только существенных инвестиций, но и соответствующего кадрового обеспечения. Однако естественная убыль населения и отток трудовых ресурсов из моногородов не позволяют решить этот вопрос в одночасье. Повышение же привлекательности территории моногородов для проживания на ней высококвалифицированных кадров связано не только с уровнем оплаты их труда, но и с уровнем развития социальной инфраструктуры, которая в таких муниципальных образованиях имеет относительно низкие показатели.

Еще одной проблемой градообразующих предприятий является наследие централизованной плановой экономики - неспособность своевременно и адекватно реагировать на изменения, происходящие во внешней и внутренней среде организации. Отягчает ситуацию и бремя этих предприятий - жилищно-коммунальное хозяйство, как правило, находящееся на их балансе и обеспечивающее отоплением и горячим водоснабжением население и социальные объекты города.

Финансовые проблемы градообразующих предприятий в совокупности с низкой эффективностью муниципального управления стали причиной увеличения дефицита бюджетов моногородов и нарастания социальной напряженности. Сложившаяся сегодня неблагополучная ситуация с градообразующими предприятиями обусловлена не только низкой стоимостью их активов, но и низким уровнем менеджмента, отсутствием представлений о стратегических приоритетах и направлениях развития. В то же время влияние градообразующих предприятий на существование населенных пунктов исключает возможность их ликвидации даже при реальном производстве ими отрицательной добавленной стоимости. Рыночные механизмы здесь не обеспечивают оптимального результата.

Очевидно, что монофункциональность городов не может обеспечить устойчивого развития в длительной перспективе, даже при относительно благоприятной социально-экономической обстановке. Поиск путей диверсификации экономики таких городов является необходимым условием обеспечения их жизнеспособности на долгосрочный период и основной стратегической задачей.

Разработку стратегии развития монопрофильного муниципального образования следует осуществлять с использованием факторного подхода, предполагающего выявление на основе стратегического анализа факторов развития территории и ее возможностей приобрести или сохранить долгосрочные конкурентные преимущества. Необходимость такого подхода объясняется современными особенностями процессов развития монопрофильных городов.

Для реализации факторного подхода разработку стратегии моногорода следует начинать с анализа стартовых условий развития территории, позволяющего выявить и оценить факторы местного характера и внешнего порядка. В обобщенном виде совокупность этих факторов представлена на рисунке.

Рис. Структура факторов, определяющих развитие муниципального образования

Группа факторов местного уровня отличается наибольшим разнообразием. Именно на уровне конкретного поселения происходит объединение факторов, определяющих специфику функциональной специализации, географическую и социально-экономическую среду. Среди всего многообразия факторов этого уровня природно-климатические, как правило, являются опреде-

ляющими возможности развития любой территории. От наличия полезных ископаемых, благоприятности климатических условий, особенностей ландшафта и т. п. зависит инвестиционная привлекательность территории.

Очень близкими по содержанию к рассмотренным выше факторам являются экистические, связанные с пространственным размещением производства и населения. Территориальное размещение любого моногорода не является случайным распределением в пространстве закрытого объекта. Они в большинстве своем представляют собой элементы территориальных систем, объединяющие в единое целое системы расселения и хозяйственной деятельности. Например, в староосвоенных районах пространственное размещение хозяйственных процессов определяется в первую очередь пространственным размещением поселений. На вновь осваиваемых территориях, наоборот, приоритетными являются процессы производственной деятельности, оцениваемые показателями экономической эффективности. Пространственная привязка моногородов может наблюдаться по месту размещения потребителей производимой продукции, по месту нахождения добываемых и перерабатываемых природных ресурсов, по экономико-географическому положению элементов, определяющих функции города (например, курортные города).

Будущее развитие моногорода во многом зависит от исторических особенностей его создания и функционирования. История развития каждого населенного пункта всегда циклична и связана с возможностью удовлетворения им на определенном этапе времени важнейших вызовов общества.

Основными этапами жизненного цикла населенного пункта выступают возникновение, рост, зрелость и падение. Практически все моногорода России находятся на стадии зрелости или падения. При этом теоретически после стадии зрелости город может перейти в стадию инерционного спада и «умереть» или благодаря успешному реформированию и реструктуризации экономики начать свой новый цикл развития с другими целями и задачами.

Социально-экономические факторы представляют собой совокупность многообразных условий и ресурсов. Основными среди них являются производственный потенциал территории; структура экономики; уровень развития инженерной, рыночной и социальной инфраструктуры; человеческий капитал и др.

Успех развития моногорода во многом зависит от эффективности муниципального управления, умения органов власти скоординировать стратегию города и градообразующего предприятия, определить приоритеты развития, привлечь местное сообщество к решению городских проблем.

На развитие моногорода существенное влияние оказывают и факторы, находящиеся вне самого города, которые для систематизации могут быть разбиты на факторы глобального, макро- и мезоуровня.

К основным факторам глобального уровня относятся изменение технологического уклада; цивилизационные вызовы; общие климатические изменения; политическая стабильность в мире; фаза экономического цикла, превалирующие тенденции в мировой экономике и др.

Факторы макроуровня включают совокупность правовых, политических, социальных, экономических, культурных, научно-технических, технологических и иных условий и ресурсов в стране.

Мезоуровень включает факторы непосредственного окружения моногорода, формирующие межтерриториальные социально-экономические отношения. К их числу можно отнести межтерриториальную торговлю, миграционные потоки, расположение транспортных магистралей, бюджетно-финансовые связи, межтерриториальную производственную кооперацию и др.

Рассмотрение всех факторов во взаимосвязи позволяет сформировать интегральную оценку развития территории, выявить проблемы и точки роста социально-экономического развития, определить предпосылки и возможные ограничения.

Последующие этапы процесса формирования стратегии развития моногорода не отличаются от обычных муниципальных образований и включают формулировку целей и задач, разработку программных мероприятий с определением исполнителей, сроков и ресурсов. Отличительной особенностью этих этапов будет только содержательная часть принимаемых решений, обусловленная спецификой функционирования монопрофильного города.

Весьма сложной является структура моногородов в нашей стране, которая различается по численности, по сложности производства, по квалификации жителей, по удаленности от основных экономических центров, развитости инфраструктуры и т. д. Вместе с тем для всех этих территорий актуальными являются следующие приоритетные направления развития:

- увеличение предпринимательской активности населения, способствующей развитию альтернативных существующему профилю экономических направлений деятельности;

- улучшение имиджа города, способствующее повышению привлекательности территории для проживания и инвестиций;

- развитие транспортной инфраструктуры для повышения эффективности грузовых перевозок;

- снижение напряженности на муниципальном рынке труда;

- снижение экологической нагрузки на территорию города посредством перепрофилирования на безвредное производство;

- освобождение градообразующего предприятия от коммунальной, социальной и городской транспортной инфраструктуры;

- создание и развитие местных институтов развития, способствующих повышению инновационного потенциала моногорода.

Развитие предпринимательской среды моногородов, стимулирующей создание новых объектов малого и среднего предпринимательства (МСП), представляет собой традиционный способ диверсификации экономики муниципального образования. Для этого необходимо одновременно с реализуемыми государственными программами поддержки МСП развивать и новые местные структуры в форме специальных фондов, агентств, рыночной инфраструктуры.

Двигателем экономического развития моногородов должно стать и использование инструментов территориального маркетинга. Грамотный маркетинг и брендинг города позволяют существенно улучшить имидж территории и способствуют экономическому росту.

Одно из приоритетных направлений развития большей части моногородов России сегодня - модернизация производства градообразующих предпри-

ятий. Такой подход основывается на возможности повышения конкурентоспособности выпускаемой продукции. Однако он не решает проблемы монозависимости территории и сохраняет ее уязвимость и зависимость от конъюнктурных колебаний одного продуктового рынка. Решение проблемы требует одновременно с модернизацией производства осуществления диверсификации экономики моногородов. Более активно следует использовать не только материальное производство, но и возможности креативной экономики.

Многогранность проблемы развития моногородов и градообразующих предприятий усложняет поиск адекватных схем и моделей их реструктуризации. Для обеспечения унификации и единообразия подходов при формировании системы документов стратегического планирования развития монопрофильных муниципальных образований в декабре 2011 г. Министерством регионального развития Российской Федерации разработаны соответствующие рекомендации, которые не носят нормативно-правового характера и не являются обязательными для исполнения.

Согласно рекомендациям для моногородов принципиально важной является увязка стратегии долгосрочного (10-15-20 лет) развития с утвержденным или разрабатываемым комплексным инвестиционным планом модернизации моногорода, который рассматривается как план мероприятий на среднесрочную перспективу по достижению стратегических приоритетов. Рекомендации подчеркивают необходимость обеспечения связи и взаимного учета документов стратегического планирования моногорода и субъекта РФ, а также всей страны в целом. Документы стратегического планирования моногорода должны также разрабатываться с учетом утвержденных документов территориального планирования, обеспечивающих оптимальную пространственную организацию.

К сожалению, совокупность документов, разработанных Министерством регионального развития Российской Федерации, не подкреплена соответствующими методическими указаниями, которые могли бы использовать руководители моногородов. Ограниченные финансовые возможности таких территорий не позволяют им воспользоваться платными услугами специализированных консалтинговых организаций для разработки комплекта документов стратегического планирования.

Список литературы

1. Зинчук Г. М. Разработка программы социально-экономического развития муниципального образования : учебное пособие / Г. М. Зинчук, М. Н. Лукьянова; под общ. ред. А. В. Орлова. - М. : ГОУ ВПО «РЭА им. Г. В. Плеханова», 2010.

2. Коршунов Л. А., Сорокина Н. С. Анализ потенциальных возможностей муниципального образования (на примере Бийского района Алтайского края) // Вестник Российской экономической академии имени Г. В. Плеханова. - 2010. - № 6 (36).