Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации

Межбюджетные отношения

развитие межбюджетных отношений в российской федерации

А.Е. СУГЛОБОВ, доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ, начальник кафедры экономического анализа, финансов и статистики Московского университета МВД России

Ю.И. ЧЕРКАСОВА Российский университет кооперации

Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности достаточно разнообразны. Они менялись в процессе формирования российской модели бюджетного федерализма. В настоящее время опубликовано немало работ, обобщающих этапы развития межбюджетных отношений. Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают работы

A. Г. Игутина, А. М. Лаврова, И. В. Подоприной,

B. М. Родионовой, В. Б. Христенко и др.

Оценивая периоды развития межбюджетных отношений с разных позиций, большинство авторов сходятся в выделении следующих этапов (табл. 1).

I этап — годы стихийной децентрализации (1991—1993 гг.). Значительные изменения законода-

Характеристика этапов развития межбюджетных отношений в России

Таблица 1

этап цель Нормативная база Результат

1. Годы стихийной децентрализации 1991 - 1993 гг. Создание новой бюджетной системы РФ. Формирование основ межбюджетных отношений Закон РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» Постановление ВС РФ от 15.07.1992 № 3304-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» Закон РФ от 15.07.1992 № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» Постановление ВС РФ от 15.04.1993 № 4809-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» Принятие законов, определяющих принципы построения бюджетной системы. Межбюджетные отношения строились стихийно, под воздействием политических и субъективных факторов и вышли за рамки законодательного регулирования

Продолжение табл. 1

этап цель нормативная база результат

Закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»

2. Экспериментальный бюджетный федерализм 1994 - 1996 гг. Снижение роли государственного регулирования экономики Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Введение единых нормативов отчислений от налогов. Расширение налоговых прав для региональных и местных органов власти. Образование в федеральном бюджете Фонда финансовой поддержки регионов

3. Период углубления кризиса межбюджетных отношений 1997 - 1998 гг. Преодоление кризиса межбюджетных отношений Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах» «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ Принятие законов, способствующих реформированию местных финансов. Изменение механизмов межбюджетного регулирования. С другой стороны, кризис межбюджетных отношений

4. Реформа становления межбюджетных отношений 1999-2000 гг. Расширение налоговых полномочий. Решение проблемы «нефи-нансируемых федеральных мандатов» Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Осуществление перехода к новой методике распределения трансфертов. Подведение итогов инвентаризации федеральных мандатов. Изменение системы перераспределения налогов

5. Развитие бюджетного федерализма 2001 - 2005 гг. Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников. Существенное повышение роли собственных доходов местных бюджетов. Разграничение расходных полномочий Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Приказ Министерства финансов РФ от 02.08.2004 № 223 «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Приказ Министерства финансов РФ от 10.12.2004 № 114н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Дальнейшее совершенствование системы финансовой помощи бюджетам других уровней. Законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств

финансы и кредит

23

Окончание табл. 1

этап цель Нормативная база Результат

6. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами 2006 г. и далее Повышение эффективности межбюджетных отношений Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р <О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 - 2008 годах и плане мероприятий по ее реализации> Письмо Министерства финансов РФ от 15.12.2006 № 06-04-08/01-161 «Методические рекомендации по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов» Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» Упорядочение бюджетного устройства в РФ Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными финансами

Источники: [1 — 6, 9 — 11]

тельной базы в этот период способствовали резкому росту доли региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета. Причем на субфедеральные фонды были возложены расходы, ранее финансируемые из бюджета страны. Реформирование межбюджетных отношений вышло за рамки законодательного регулирования.

Данный процесс происходил стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между различными ветвями власти. Республики, в меньшей степени зависимые от федерального центра (Татарстан, Башкортостан, Якутия и др.), практически прекратили перечислять в бюджет Российской Федерации налоги, ограничившись разовыми целевыми «взносами». Большинство же менее влиятельных регионов были вынуждены полагаться на «выбивание» в закулисных переговорах благоприятных для себя нормативов отчислений от федеральных налогов и покрывающих дефицит их бюджетов федеральных дотаций, фактически продолжая утверждать свои бюджеты в Министерстве финансов РФ. В этой части бюджетная система России оставалась по существу унитарной. Сложившаяся ситуация побуждала некоторые регионы предпринимать попытки улучшения своего финансового положения в бюджетной иерархии путем предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о временной приостановке перечислений налогов в федеральный бюджет и т. д. В свою очередь уступки центра региональным властям также не способствовали стабилизации бюджетной системы [7].

Мероприятия, проведенные органами государственного управления РФ в 1994 г., обозначили

следующий этап реформы межбюджетных отношений в России.

II этап — экспериментальный бюджетный федерализм (1994 — 1996 гг.). На данном этапе были использованы принципиально новые подходы к перераспределению доходов по уровням бюджетной системы, а именно:

— введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов для всех регионов (в основном это касалось НДС), а в дальнейшем были утверждены стабильные для ближайших 3 лет пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами;

— сняты ограничения для введения региональными и местными властями собственных налогов;

— предоставлены права субъектам Федерации самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты (в рамках ограничения максимальной «региональной» ставки);

— образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были перераспределяться между субъектами по специальным критериям и формулам (более 70 субъектов Федерации получали трансферты из ФФПР).

Сложившийся в этот период механизм межбюджетных отношений значительно лучше соответствовал общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Если раньше межбюджетные отношения строились преимущественно на негласном торге за бюджетные ресурсы, результаты которого в основном зависели от политического

влияния региональных лидеров, то начиная с 1994 г. для их регулирования стали использоваться хотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. Межбюджетные пропорции были стабилизированы, началась адаптация бюджетной системы к качественно новым принципам регулирования. Кроме того, в какой-то мере стал выравниваться бюджетный статус «особых республик».

Созданная в результате реформы система межбюджетных отношений в значительной степени соответствовала общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Однако, по мнению некоторых авторов, это был не более чем «экспериментальный бюджетный федерализм», не затрагивающий основы бюджетной системы, т. е. местные бюджеты. Причем возможности для его развития к 1997 г. были исчерпаны [7, 9].

Периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременного вызревания предпосылок для их реформирования стали 1997 - 1998 гг., соответствующие третьему этапу развития межбюджетных отношений в России.

III этап - углубление кризиса межбюджетных отношений (1997 - 1998 гг.). С одной стороны, принятые в этот период законы способствовали реформированию местных финансов, с другой - межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношении различных уровней власти. Рост несбалансированности региональных и местных бюджетов способствовал кризису финансов. Данный факт явился предпосылкой введения в действие Соглашения об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Этому способствовали некоторые изменения механизмов бюджетного регулирования, принятия федеральных стандартов по системе оплаты жилья и коммунальных услуг.

Следовательно, начало последовательной работы по реформированию межбюджетных отношений приходится на 1997 г.

Принятая в 1998 г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг.» [12] (далее - Концепция) обозначила новый этап становления бюджетного федерализма.

IV этап - реформа становления межбюджетных отношений (1999 - 2000 гг.). Главное внимание на этом этапе уделялось реформированию системы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетных отношений на региональном уровне.

В рамках Концепции была обозначена остро стоящая проблема «нефинансируемых федеральных мандатов». Некомпенсируемое увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы, пособий на детей и некоторых других расходов, санкционированное решениями органов власти федерального уровня, стало весомым фактором роста расходов местных бюджетов. Проведенная в 1999 г. Минфином России (на основе опроса региональных финансовых органов) инвентаризация «федеральных мандатов» показала, что только наиболее крупные и наиболее часто называемые из них составляют 7,7 % ВВП, или 60 % собственных доходов регионов (при среднем уровне фактического финансирования в размере 30 %).

Сформированная в этот период система оказания финансовой помощи осуществлялась на основе хотя несовершенных, но все же формализованных критериев и процедур и в значительно большей степени соответствовала принципам бюджетного федерализма.

Основной целью первой среднесрочной программы действий в области межбюджетных отношений (Концепции) стало формирование нового механизма бюджетного выравнивания. Так, распределение трансфертов ФФПР с 1999 г. осуществлялось по новой методике, которая в дальнейшем была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей, налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов, что позволяет выделить, на наш взгляд, следующий этап развития межбюджетных отношений.

V этап - развитие бюджетного федерализма (2001 - 2005 гг.). В этот период завершилось реформирование ФФПР. К тому же на федеральном уровне была закреплена методика распределения основной части финансовой помощи субъектам РФ и решена давно назревшая проблема - законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней.

Однако необходимость повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами обозначила следующий этап развития межбюджетных отношений.

VI этап - повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами (2006 г. и по настоящее время). Данный этап характеризуется глубокими преобразованиями в развитии бюджетного федерализма и межбюджет-

ных отношений, вызванных наличием следующих тенденций [7]:

— большая совокупность субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях;

— существенная дифференциация экономических и бюджетно-налоговых потенциалов региона;

— ограниченная способность большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

— отсутствие горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений;

— острая социальная дифференциация;

— отсутствие у федерального бюджета достаточных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур;

— резкая диспропорция между переданными на региональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование;

— чрезмерная централизация межбюджетных отношений;

— искаженность институциональных условий для экономической и бюджетной политики региональных и местных властей и др.

Основным направлением в преодолении отмеченных тенденций является нормативное регулирование налоговых отчислений от того или иного налога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете.

Так, по результатам обзора практики регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ, проведенного центром фискальной политики, 42 % регионов в 2006 г. не использовали механизм закрепления единых нормативов отчислений от налогов муниципальных районов и городских округов. Закрепление единых нормативов отчислений по поселениям было предусмотрено лишь в 12,5 % субъектов РФ [8].

Причем по отдельным налогам доля регионов, выполнившая данные требования законодательства, не превышала 7,5 % по муниципальным районам и 2,5 % по поселениям (табл. 2).

Безусловно, размер трансферта для дотационного региона может играть существенную роль в структуре доходов его бюджета (до 20 % и выше). К тому же принятые федеральные программы, как правило, требуют долевого финансирования со стороны региона и соответствующее резерви-

Таблица 2

Закрепление нормативов налоговых отчислений по субъектам РФ в 2006 г.

Наименование налога Доля регионов, где нормативы были закреплены, %

По муниципальным районам и городским округам

НДФЛ (не менее 10 %) 32,5

Единый налог, взимаемый в связи с 22,5

применением упрощенной системы налогообложения

Налог на имущество организаций 17,5

Транспортный налог 15

Единый сельскохозяйственный налог 15

Налог на добычу полезных ископае- 15

мых, за исключением углеводородов

Акцизы 12,5

Налог на прибыль 10

Госпошлина 7,5

Налог на игорный бизнес 7,5

Регионы, в которых закреплено более 22,5

трех видов налогов

По поселениям

НДФЛ 5

Транспортный налог 5

Единый налог, по упрощенной системе налогообложения 2,5

Единый сельскохозяйственный налог 2,5

Налог на имущество физических лиц 2,5

Налог на игорный бизнес 2,5

Источник: [8].

рование средств. Общий прирост средств ФФПР в 2006 г. составил 235 % по сравнению с 2002 г., т. е. идет упреждающий (относительно инфляции) рост объемов сформированного фонда. Налицо сложилась стойкая тенденция роста (табл. 3).

Самым красноречивым результатом культивировавшейся на протяжении последних 7 лет финансовой политики можно считать то, что в настоящее время в России лишь 17 регионов, которые можно назвать самодостаточными. Лишь они не получают трансферты из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (рис. 1).

Таблица 3

Формирование Фонда финансовой поддержки субъектов РФ за 2002 — 2006 гг.

Год Сумма фонда, млн руб. Доля федерального бюджета Темп роста, %

2002 68 011 6,2 -

2003 100 353 8,4 147,6

2004 147 490 6,9 146,9

2005 189 976 6,4 128,8

2006 228 167 6,8 120,1

Источник: Центр фискальной политики / www. fpcenteг. ги

i* з i

¡2 д

рис. 1. Упорядочивание регионов по уровню бюджетной обеспеченности.

Источник: Центр фискальной политики / www. fpcenter. ru

Самый высокий уровень бюджетной обеспеченности среди российских регионов в Тюменской области — он почти в 5 раз выше, чем в среднем по стране. Однако, как показал анализ, данная ситуация обусловлена спецификой расчета, используемой Министерством финансов РФ: 2 года назад во всех своих расчетах он объединил Тюменскую область с двумя главными нефтегазовыми регионами: Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами.

На втором месте с существенным отрывом от лидера идет Москва. Житель столицы обеспечен бюджетными средствами в 2,4 раза выше, чем средний россиянин. Однако, по мнению исследователей, в реальности разрыв меньше, так как «реальная и официальная численность населения Москвы сильно отличаются друг от друга, а живущие и работающие здесь нелегалы так или иначе потребляют часть бюджетных услуг».

Лишь в четырех из оставшихся регионах — Липецкой области, Татарстане, Санкт-Петербурге и Волгоградской области — бюджетная обеспеченность существенно (на 35 — 55 %) превышает средний по России уровень. Все остальные субъекты РФ мало чем отличаются друг от друга. Бюджетная обеспеченность Красноярского края, занимающего 9-е место в рейтинге, лишь в 2 раза превосходит уровень Чечни и Ингушетии, делящих последнее место.

Для таких «проблемных» регионов именно федеральные трансферты позволяют местным администрациям выполнять базовые государственные функции. Так, благодаря помощи из ФФПР уровень бюджетной обеспеченности Ингушетии и Чеченской Республики увеличивается в 5,33 раза, Дагестана — в 2,73 раза, Карачаево-Черкесской Республики — в 2,59 раза, Адыгеи — в 2,25 раза.

В настоящее время в региональных бюджетах сформированы фонды, за счет которых предоставляются межбюджетные трансферты для выравнивания бюджетов муниципальных районов, городских округов и поселений (табл. 4).

Причем средства фонда компенсаций составляют более половины всех межбюджетных трансфертов (рис. 2).

Однако в большинстве регионов до сих пор нет четко установленной методики формирования фонда финансовой поддержки и определения его размеров. А объем средств, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, как правило, составляет менее 1 % расходов региона (разброс от 0,02 до 2 %).

Кроме того, в методиках распределения финансовой поддержки (трансфертов) в различных регионах имеются существенные недостатки:

— передача полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений на уровень

Таблица 4

Характеристика региональных фондов финансовой помощи

Наименование фонда Цель Принцип распределения Тип финансовой помощи

Фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов, поселений Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам Формула на основании оценки налогового потенциала и нормативных бюджетных расходов Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности

Региональный фонд компенсаций Финансирование региональных законов (т. е. государственных полномочий). Как правило, пособия и льготы населению Формула на основе численности населения Субвенция на финансирование региональных законов

Региональный фонд софи-нансирования социальных расходов Стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере Формула на основе нормативных расходов и их частичного возмещения

Фонд муниципального развития Поддержка развития муниципальной инфраструктуры Квоты на основе формул (с последующим конкурсным отбором инвестиционных проектов) Субсидия на финансирование инвестиционных проектов

Фонд реформирования региональных финансов Поддержка и стимулирование бюджетных реформ Конкурс (программы реформ и их выполнение) Субсидия или субвенция на определенный тип, направление расходов

Источник: [2].

Фонд компенсаций, 51%

Фонд муниципального развития,

6% Фонд

софинансирования социальных расходов, 7%

Фонд финансовой поддержки поселений, 4%

Фонд финансовой

поддержки муниципальных районов, 27%

Рис. 2. Структура межбюджетных трансфертов в субъектах РФ в 2006 г.

муниципальных районов с одновременным выделением субвенций в большинстве регионов, хотя рациональнее было бы, на наш взгляд, направлять их напрямую в поселения;

— сложность расчета подушевых трансфертов, в результате чего возникает необходимость делегировать эти полномочия районам;

— незначительный размер подушевого трансферта из регионального ФФПП, что практически не решает проблемы выравнивания;

— необходимость дополнительного выравнивания поселений из районных ФФПП;

— методика распределения средств регионального ФФМР не учитывает необходимость выравнивания поселений районам;

— занижение доходов муниципальных образований;

Другие виды — трудность расчета для по-

селений данных, необходимых 5% для использования в методиках

(недостаточно информации для расчета налогового потенциала и индекса бюджетных расходов);

— сложность, непрозрачность методик в ряде регионов, наличие в них большого количества непонятных коэффициентов.

Несмотря на усовершенствованный вариант методики расчета трансфертов на 2005 г., в 64 регионах из 71, получающего финансовую поддержку из федерального бюджета, были обнаружены заведомые погрешности, повлиявшие на размер трансфертов. Отдельные регионы в 2000 — 2004 гг. получали менее 25 % полагающихся им сумм из фонда финансовой поддержки, а другие — более 120 % [1].

Причем прямые и явные субвенции составляют только малую часть всех финансовых потоков между центром и регионами. Другая часть этих потоков складывается из налоговых перечислений территорий в центр, которые в свою очередь определяются нормативами распределения налоговых поступлений между региональными и федеральным бюджетами и многочисленными специальными соглашениями регионов с центром. Тем не менее, по нашему мнению, и эти чистые финансовые потоки

нельзя использовать без соответствующих корректировок для измерения степени дотационности отдельных регионов.

Важнейшими характеристиками налоговой базы регионов являются степень ее диверсификации (по видам налогов, налогоплательщикам, отраслям и пр.) и налоговый потенциал. Решение проблемы стимулирования регионов к поиску и увеличению собственных доходных источников для финансирования социальной сферы, достижения финансовой самодостаточности замыкается на обоснованном определении налогового потенциала территорий. На наш взгляд, именно сопоставление фактических налоговых поступлений с налоговым потенциалом территории позволяет определить возможности увеличения налоговых доходов. Однако отсутствие объективной методики измерения налогового потенциала территорий в условиях России создает значительные трудности в выравнивании бюджетной обеспеченности.

Таким образом, при разработке и осуществлении на практике модели распределения межбюджетных трансфертов следует руководствоваться следующим:

— система межбюджетных трансфертов должна прежде всего преследовать цели макроэкономической стабилизации. Федеральное правительство должно сохранять контроль за экономической ситуацией в регионах. Невыполнение этого требования может поставить под удар другие цели межбюджетного выравнивания;

— межбюджетное выравнивание должно быть согласовано со среднесрочной фискальной программой регионов, включая прогноз доходов и расходов бюджетов различного уровня как минимум на 3 — 5 лет вперед;

— цели выделения выравнивающих трансфертов необходимо ясно сформулировать, а также должна существовать возможность для их регулярного мониторинга. Необходимо избегать дублирования и пересечения финансирования государственных услуг на субнациональном и муниципальном уровнях. При установлении федеральным правительством условий выделения финансовой помощи необходимо использовать систему мониторинга и проверки выполнения этих условий, а также порядок применения санкций при их невыполнении;

— при планировании трансфертов необходимо учитывать средства, выделяемые по другим каналам. Вследствие того, что кроме выравнивающих трансфертов в муниципалитеты направляются

средства в рамках программ различных министерств и ведомств, администрациям регионов необходимо учитывать их при выделении трансфертов;

— при выделении трансфертов необходимо рассматривать возможные альтернативы. В некоторых случаях более эффективным является финансирование оказания государственных услуг не через бюджеты нижестоящего уровня, а с помощью прямого платежа поставщику услуг (особенно при необходимости повысить диверсификацию и эффективность оказания услуг), что практикуется в настоящее время, например, через предоставление жилищных субсидий гражданам.

Таким образом, проведенное исследование подтверждает предположение о совокупности элементов межбюджетных отношений как отдельной самостоятельной системы, поскольку помимо признака детерминированности межбюджетные отношения обладают свойством динамичности, т. е. способности перестраиваться, приспосабливаться к изменяющимся условиям. Как показали результаты анализа, каждому этапу развития межбюджетных отношений свойственны свои цели и задачи, особенности государственного регулирования, в том числе через принятие нормативной базы. Так, например, передача большого количества полномочий регионам в результате снижения роли государственного регулирования экономики на втором этапе способствовало возникновению проблемы «нефинансируемых федеральных мандатов» на четвертом этапе. В результате пришлось использовать механизмы контроля, проведение инвентаризации, что также является свойством, которым обладают межбюджетные отношения как система. Управляющим параметром данной системы, как показал опыт, являются органы представительной и исполнительной власти, адекватно реагирующие на ее потребности, своевременно вносящие коррективы в нормативную базу и инструментарий.

Необходимость совершенствования региональной политики и корректировки межбюджетных отношений возникает в России регулярно — каждые 7 — 8 лет. Как отмечалось, основы механизма распределения трансфертов заложены в 1994 г., к концу 2001 г. потребовалась разработка новой Концепции, в настоящее время вводятся в действие и апробируются новые инструменты регионального планирования.

В настоящее время формирование межбюджетных отношений как системы не закончено. Общими предпосылками для дальнейшего их совершенствования должны стать: минимизация

политических рисков и политическая консолидация, предполагающие достижение общественного согласия по вопросам распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами; создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества; углубление и развитие принципов бюджетного федерализма, повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами.

Исторический опыт построения бюджетного федерализма в России показывает, что каждому этапу развития экономики свойственны свои собственные пути и методы организации межбюджетных отношений, а способы и приемы бюджетного выравнивания требуют своего постоянного совершенствования.

Если в Российской Федерации данный опыт незначителен, то в большинстве зарубежных государств эти процессы реализуются и совершенствуются не один десяток лет. Поэтому необходимо исследование международного опыта по данной проблеме и, прежде всего, там, где эти процессы идут наиболее показательно и интенсивно.

Литература

1. О бюджетной политике в 2008 — 2010 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 09.03.2007 // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. — 2007. — № 7.

2. О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [Электронный ресурс]: приказ

Министерства финансов РФ от 02.08.2004 № 223 в ред. от 18.08.2005. — Режим доступа: КонсультантПлюс.

3. О порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации: приказ Министерства финансов РФ от 10.12.2004 № 114н // Финансовая газета. — 2005. — № 4.

4. Игутин А Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. — 1995. — № 4. - С. 3 - 7.

5. Лавров А. М. Проблемы становления и развития бюджетного федерализма в России // Становление рыночной экономики в России: сб. науч. проектов. - М., 1997. - Вып. 10. - С. 8 - 39.

6. Лавров А. М. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. - М.: Магистр, 1997. -48 с.

7. Лавровский Б., Постникова Е. О новой парадигме регионального выравнивания в России // http://www. kazanfed. ги.

8. Межбюджетные отношения: выбор и построение эффективной модели. - Красноярск, 2004. -43 с.

9. Подпорина И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. - 1999. - № 10. - С. 17 - 20.

10. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. - М.: Дело, 2002. - 608 с.

11. Христенко В. Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х и задачи на перспективу // Вопросы экономики. - 2002. -№ 2. - С. 4 - 18.

12. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах».