Операция «Централизация»

Операция «Централизация»

Как муниципалитеты Прикамья оказались под полным контролем краевых властей

В прошедшем году региональные власти продолжали концентрировать муниципальные полномочия на уровне краевого правительства. Этот процесс коснулся даже Перми, которая после смены главы и передачи части существенных функций в край практически потеряла политическую самостоятельность.

Дмитрий Махонин усилил контроль над муниципалитетами

Фото: Анатолий Жданов, Коммерсантъ

Главным политическим событием уходящего года в Прикамье стала смена руководителя краевой столицы и завершение неформальной интеграции мэрии Перми в структуры краевой власти. Разногласия между губернатором Пермского края Дмитрием Махониным и главой Перми Алексеем Демкиным начались минувшей весной и достигли апогея летом прошедшего года. Господин Демкин в 2020 году занял пост главы Перми уже при новой краевой власти. Но при этом он был представителем городской, а не краевой политической элиты: прежде Алексей Демкин был депутатом Пермской думы и гендиректором одной из крупнейших строительных компаний региона — АО «ПЗСП».

«Привычка жить по команде» На этом фоне губернатор внес в заксобрание законопроект о радикальном перераспределении функций администрации Перми в пользу региональных властей. Первая редакция законопроекта предполагала передачу финансовоемких полномочий в сфере земельных отношений, теплоснабжения и водоснабжения, образования, торговой деятельности и рекламы, обращения с отходами, а также погребения и похоронного дела.

Дмитрий Махонин объяснял свою инициативу тем, что краевое правительство работает эффективнее и оперативнее, чем муниципальные власти. Однако собеседники, близкие к региональным и городским властям, напрямую связывали перераспределение полномочий с разногласиями между руководителями региона и краевой столицы.

Алексей Демкин досрочно покинул кресло мэра Перми летом 2023 года

Фото: Максим Кимерлинг, Коммерсантъ

В конце июня губернатору все же удалось добиться досрочной отставки главы Перми, предложив Алексею Демкину пост вице-премьера по взаимодействию с муниципалитетами и заксобранием в краевом правительстве. После этого господин Демкин пропал из публичной политики, а место градоначальника в конце августа занял более лояльный губернатору экс-министр регионального развития Пермского края Эдуард Соснин.

В конкурсе на пост градоначальника участвовали 13 человек. Однако учитывая, что прямых выборов мэра в Перми нет, а председатель конкурсной комиссии, представитель администрации губернатора обладает правом «решающего гола», конкуренция носила формальный характер. В основном участники конкурса использовали его, чтобы сообщить о своих политических позициях или для привлечения внимания СМИ.

Теперь решение городских проблем доверено Эдуарду Соснину

Фото: Максим Кимерлинг, Коммерсантъ

Эдуард Соснин предсказуемо вышел в финал конкурса. На этапе утверждения этой кандидатуры депутатами Пермской думы тоже не было сюрпризов. Господина Соснина поддержали 24 из 30 присутствовавших на заседании. Таким образом, город перешел под прямой контроль команды губернатора Прикамья.

Но несмотря на смену градоначальника, краевые власти закон о перераспределении полномочий отзывать не стали. Однако существенно сократили его с учетом замечаний региональной прокуратуры и профильных управлений заксобрания: отказались от планов забрать полномочия в сфере распоряжения земельными участками, утверждения схем размещения НТО и наружной рекламы, а также похоронного дела.

В финальном варианте, принятом заксобранием в сентябре, осталась только передача полномочий в сфере коммунального хозяйства и образования (в том числе аттестация и увольнение директоров пермских школ). Финансировать исполнение новых функций планируется за счет сокращения получаемых краевой столицей налогов. Правительство планирует уменьшить долю, получаемую городом с поступлений по упрощенной системе налогообложения, на 225,2 млн руб.

Это не первая (хотя и наиболее масштабная) попытка краевых властей централизовать полномочия на региональном уровне. Еще в 2021 году к правительству перешла часть полномочий пермской мэрии в градостроительной сфере: подготовка и утверждение генплана, утверждение правил землепользования и застройки, подготовка и утверждение документации по планировке территорий. А с 2022 года региональные власти взяли на себя выдачу разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию. В том же году у подрядчиков мэрии Перми перераспределили работы по содержанию и обслуживанию дорог в центре города. Эти полномочия были переданы краевой организации — дорожно-эксплуатационной службе КГБУ «Управление автомобильных дорог и транспорта».

Эксперты полагают, что централизация полномочий на краевом уровне и усиление контроля губернатора над городской властью свидетельствуют об утрате Пермью политической субъектности. «Политическая субъектность — это процесс, который необходимо постоянно прокачивать. А городские элиты, наоборот, с середины 2010-х шаг за шагом сдают свои возможности. Если бы не воля федерального центра, который задал тренд на усиление централизации, то краевая власть вряд ли смогла бы выстроить такую систему управления городом. Процесс этот был медленным и последовательным. Теперь, на мой взгляд, привычка жить по команде от краевой власти сформировалась окончательно»,— отмечает политтехнолог Алексей Чусовитин.

Политолог Сергей Ильин убежден, что сохранение муниципалитетом политической субъектности сейчас скорее исключение, чем правило: «Примеры в России есть, но их немного. Времена начали меняться уже давно».

Политический консультант Людмила Ознобишина считает, что в этом году «произошла практически полная консолидация власти и полномочий на уровне края». «Это можно объяснить как объективными причинами (общая тенденция на нивелирование органов местного самоуправления, выстраивание более жесткой вертикали в условиях СВО), так и субъективными. Параллельно усилению вертикали происходит деполитизация местных элит. Рисков для региональной власти эти элиты, конечно, и так особо не создавали, но сейчас их политическое влияние оказалось полностью нивелировано»,— говорит эксперт. По ее словам, эффективность этих действий покажут результаты президентских выборов в 2024 году: «Хотя эти выборы никогда в Пермском крае не были проблемой, цели поставлены амбициозные».

Краевое правительство может получить новые полномочия с 1 января 2024 года. Однако в каком объеме они будут переданы, вопрос открытый. Сейчас региональная прокуратура в суде оспаривает право регионального правительства аттестовывать и увольнять директоров школ.

Забрать и поделить Усиление централизации полномочий на краевом уровне коснулось не только Перми, но и других муниципалитетов Прикамья. В этом году муниципальные администрации передавали местные электросети в региональную собственность. У Пермского муниципального округа край взял ряд функций по управлению ЖКХ: определение организации централизованного водоснабжения и водоотведения, утверждение схемы водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения, а также утверждение и согласование техзаданий на разработку инвестпрограмм профильных организаций. Таким образом, край решил помочь округу своим ресурсом по вопросам, которые бы муниципалитет самостоятельно не потянул, объяснил собеседник в краевой власти.

А краевой министр образования Раиса Кассина заявляла о планах министерства добиться права назначать не только директоров школ в Перми, но и в других муниципалитетах. По словам министра, сегодня региональный бюджет «практически полностью финансирует сферу образования». Но при этом краевые власти не могут напрямую влиять на управление учебными заведениями.

Председатель совета муниципальных образований Пермского края, глава Кунгурского муниципального округа Вадим Лысанов полагает, что централизация полномочий на региональном уровне может быть эффективной. «Законодательство это позволяет. Если муниципалитет готов отдать какую-то часть функционала, а профильное краевое министерство их принять, то это нормальная практика, она может сработать. Не в каждом муниципалитете есть ресурсы для исполнения тех или иных полномочий. Но каждый случай стоит рассматривать индивидуально и просчитывать риски по каждому полномочию. И делать это не разово, а в дальнейшем вести мониторинг, насколько эффективно исполняются переданные функции»,— считает глава округа.

Эксперты объясняют централизацию полномочий объективными факторами. «Налоговая база, межбюджетные отношения — здесь надо искать причины. Не в персоналиях. Так что Пермь в тренде. Это объективный процесс. Сейчас муниципалитеты фактически встроены в систему публичной власти»,— отмечает Сергей Ильин.

«Основа местного самоуправления — экономическая база, поэтому подходы, которые были разработаны относительно полномочий местных властей в начале 2000-х, нуждаются в пересмотре. С начала 2000-х прошло очень много времени, многое уже перешло в цифру, многое потеряло актуальность»,— соглашается Людмила Ознобишина.

По ее словам, собственные доходы типичного дотационного муниципалитета составляют всего лишь около 25% от его бюджета. «При этом значительная часть расходуется на содержание администрации. Кроме того, воссоздаются различные малоэффективные (из-за низкой квалификации управленцев) муниципальные предприятия и еще часть средств направляется на создание рабочих мест для муниципальных чиновников. Разумеется, ни о каком развитии в данном случае речи не идет. А эффективно управлять подобной системой можно только из края»,— поясняет эксперт. При этом Людмила Ознобишина подчеркивает, что «подходы к городу Перми и к нескольким десяткам глубоко дотационных муниципальных округов должны отличаться».

Алексей Чусовитин отмечает, что Пермский край по скорости централизации полномочий муниципалитетов опережает многие регионы на 10–15 лет. «Это федеральный тренд, направленный на наведение порядка, укрепление единоначалия и снижение коррупции. Считается, что если вся вертикаль работает в одной управленческой парадигме, то она будет более эффективной»,— говорит политтехнолог.

Среди плюсов такой стратегии господин Чусовитин называет снижение коррупции в муниципалитетах: «Региональные силовики действуют вполне автономно, и им совершенно без разницы статус и влияние того или иного чиновника». Эксперт также обращает внимание на повышение эффективности и качества подготовки местных чиновников: «Как политтехнолог, вижу, что муниципальные чиновники постоянно наращивают свою компетентность, чтобы соответствовать краевым стандартам и требованиям. У них всегда есть чему поучиться. Это уже не люди с улицы, а действительно прокачанные менеджеры».

При этом снижается качество дискуссий между представителями разных уровней власти. «Система перестает видеть альтернативы, а значит, отказывается признавать и замечать свои ошибки. В результате муниципалитеты и регион в целом могут погрузиться в „бюрократическую зиму“, а чиновники станут „управленчески близорукими“»,— предполагает Алексей Чусовитин. Эксперт подчеркивает, что «для муниципалитетов крайне важен баланс управляемости и творческого хаоса, из которого, собственно, рождается все новое».

От представительства к назначениям Параллельно передаче полномочий муниципалитетов на региональный уровень происходило снижение интереса к местной политике. Прошедшие осенью 2023 года выборы в думы городских и муниципальных округов завершились победой «Единой России». Партия власти получила 84 из 94 вакантных мандатов. При этом губернатор Пермского края Дмитрий Махонин сам вступил в «Единую Россию» и возглавил региональное отделение.

Победы кандидатов от других партий носили единичный характер, а существенная политическая конкуренция присутствовала только на выборах в Чайковском и в отдельных округах на территории Краснокамска. «Выборы на местном уровне давно стали больше ритуальной и декоративной процедурой»,— констатирует Людмила Ознобишина.

Сергей Ильин, напротив, считает прошедшие выборы конкурентными: «Последние выборы говорят о том, что конкуренция есть и будет. Желание бизнеса участвовать в политическом процессе остается, другое дело, что мотивация объективно меняется. Я бы сформулировал ее как сохранение позиций».

Последовавшие за выборами в местные представительные органы конкурсы по отбору глав муниципалитетов носили скорее формальный характер. На всех территориях главами стали кандидаты, поддерживаемые и согласованные региональными властями. При этом, в отличие от предыдущих лет, на конкурсах не было ярких и узнаваемых альтернативных кандидатов, публичных конфликтов между местными элитами, «протестного» голосования депутатов. Сейчас глава муниципалитета считается скорее не представителем местных интересов, а менеджером, нанимаемым региональными властями.

Впрочем, Алексей Чусовитин уверен, что централизация не приведет к дефициту кадров в муниципалитетах: «Амбициозные и пассионарные люди — это природный феномен, и остановить их появление бюрократическими методами невозможно».

«Проблема, полагаю, в другом — в воспитании у чиновников в муниципалитетах армейской привычки к беспрекословному подчинению начальству: ты начальник — я дурак. Такая удобная формула всегда приводит к росту издержек и масштабированию ошибок. В „сытые“ годы эти ошибки легко перекрывать деньгами и сплоченностью общества, а вот в „голодные“ они становятся дровишками для социального недовольства»,— предупреждает эксперт.