Коррупционное злоупотребление правом в избирательном процессе и основные меры его предупреждения

УДК 342.8

КОРРУПЦИОННОЕ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ПРАВОМ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ И ОСНОВНЫЕ МЕРЫ ЕГО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ

Акунченко Евгений Андреевич,

Юридический институт Сибирского федерального университета, аспирант кафедры деликтологии и криминологии

В статье рассматривается феномен злонамеренной реализации субъективных прав в избирательном процессе сквозь призму коррупционных отношений. Исходя из предложенного понятия о данном явлении, автор считает обоснованным включение коррупционного злоупотребления правом в избирательном процессе в объект антикоррупционного предупредительного воздействия.

Ключевые слова: злоупотребление правом; избирательный процесс; выборы; предупреждение коррупции; подкуп избирателей.

THE CORRUPTION ABUSE OF RIGHT IN ELECTORAL PROCESS AND MAIN MEASURES OF ITS PREVENTION

Akunchenko Evgenii Andreevich,

Law school of Siberian Federal University,

post-graduate student of the Delict science and Criminology Department

The phenomenon of the legal right ill-intentioned realization in electoral process is studied in the article. On the base of the constructed concept, the author points out the corruption abuse of right in electoral process is necessary to include into the object of anti-corruption treatment.

Keywords: abuse of right; electoral process; election; corrupt prevention; bribery of voters.

В 2016 году наша страна отметила своеобразный юбилей. Десять лет назад Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла Федеральный закон «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» [25]. Этот момент принято считать отправной точкой, с которой начинается современный этап развития национальной политики противодействия коррупции. За прошедший период выполнен колоссальный объем работ законотворческого, правоприменительного и научно-исследовательского содержания. Деятельность 12 по противодействию коррупции приобрела системный характер во многих сферах обще-

ственной жизни и в связи с этим получила определенные позитивные тенденции. Однако согласно оценкам экспертов предпринимаемые со стороны государства и общества меры по формированию и реализации антикоррупционной политики на сегодняшний день являются недостаточными [23, с. 96-99].

Коррупция в избирательном процессе относится к числу малоизученных, но при этом достаточно деструктивных феноменов современной правовой действительности. Представляя собой источник особой опасности, она наносит существенный вред социальным интересам, подрывает основные демократические институты и препятствует устойчивому развитию

гражданского общества. Под воздействием коррупции правовые процедуры формирования и обновления государственной и местной власти превращаются в средство удовлетворения корыстных или иных личных интересов. Активное участие в избирательной кампании коррумпированных лиц и щедрое финансирование с их стороны высокоэффективных избирательных технологий, по меткому замечанию Е.Е. Тонкова, позволяет «лоббировать и проводить в жизнь любые региональные законы и постановления, способствующие приоритетному развитию подконтрольных им хозяйственных сфер» [31, с. 53]. В конечном счете это может привести к фактической легализации коррупции в рамках государства.

Приходится констатировать, что на протяжении последних лет изучение коррупции в избирательном процессе проводится в аспекте политической (реже электоральной) преступности и в большинстве своем сфокусировано на проблемах подкупа различных субъектов избирательных отношений. Вместе с тем, как справедливо указывает П.А. Кабанов, это «более сложное, многоликое и многогранное негативное социальное политико-правовое явление, связанное с противоправной коррупционной деятельностью» [13, с. 401], которое, на наш взгляд, не ограничено составом административного правонарушения или уголовного преступления. Значительная часть деяний, направленных на причинение вреда субъектам избирательных отношений, формально не противоречит нормативным предписаниям в силу дефектности норм законодательства о выборах1. По существу, подобные действия (бездействие) представляют собой злоупотребление правом, которое может рассматриваться как форма коррупции в избирательном процессе.

Феномен реализации субъективных прав «во зло» долгое время находится под пристальным вниманием научного сообщества. Получив широкое распространение в большинстве сфер правового регулирования, он

приобрел ярко выраженные деструктивные свойства. Как указывает В.И. Крусс, формально законный характер подобных деяний входит «в решающее противоречие с требованиями, предъявляемыми здоровым нравственным и адекватным правовым сознанием, а их последствия наносят ощутимый урон идеалам добра и справедливости, ценностям общего блага, что невольно ставит под сомнение и гуманитарную ценность самого права, и демократические идеалы» [15, с. 18].

При значительном количестве работ, посвященных проблемам злоупотребления правом в избирательном процессе [2; 3; 17-22; 27-29], на сегодняшний день в доктрине не выработан единый подход к понятию о рассматриваемом явлении, а вопрос о его коррупционном аспекте до недавнего времени и вовсе не находил отражения в научных исследованиях. Предпринятый ранее анализ предложенных в научной литературе дефиниций, а также актуальных проблем правоприменительной практики позволил нам выделить основные характерные черты и сформулировать определение коррупционного злоупотребления правом в избирательном процессе [1].

Первая характерная черта данного явления заключается в том, что коррупционное злоупотребление правом с формальной точки зрения представляет собой законное деяние. Подобное действие (бездействие) субъекта избирательных отношений находится в рамках установленных законом запретов и ограничений и не вступает в явное противоречие с ними, несмотря на фактически противоправное содержание. По своей природе видимость правомерности коррупционного злоупотребления правом в избирательном процессе в качестве формального основания предопределяет коррупциогенность норм законодательства о выборах, выявление и устранение которой входит в число приоритетных задач национальной политики противодействия коррупции и составляет основу антикоррупционной экспертизы норматив-

1 В настоящей работе мы поддерживаем позицию о том, что «дефект закона» и другие родственные понятия следует по- _ _ нимать как негативное свойство, «которое выражено в несоответствии закона (его концепции, конкретного правового пред- 13 писания или заложенной в законе юридической конструкции) определенному набору требований и правил» [11, с. 60].

14

ных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Вторая характерная черта данного явления - цель, которая достигается путем реализации субъективных прав «во зло». Стоит отметить, что помимо принципиального расхождения с предназначением субъективного права, которое можно установить, руководствуясь общими и отраслевыми принципами права, а также исходя из целей определенного института избирательного права, цель злонамеренной реализации права в рассматриваемом аспекте будет иметь самостоятельное, коррупционное содержание. С учетом положений международных правовых актов и национального законодательства в сфере противодействия коррупции целью коррупционного злоупотребления правом в избирательном процессе следует признавать извлечение материальной и (или) иной личной выгоды для себя и (или) для третьих лиц вопреки законным интересам общества и государства. Она может варьироваться в зависимости от статуса субъекта коррупционных отношений и существующих коррупционных рисков, но при этом всегда будет лежать в основе коррупционных деяний, в том числе возникающих в избирательном процессе.

Третья характерная черта коррупционного злоупотребления правом в избирательном процессе выражается в том, что субъект избирательных отношений не просто реализует свое субъективное право «во зло» вопреки его предназначению, но, исходя из понимания коррупции в избирательном процессе [9, с. 563], использует свой специальный правовой статус, служебное положение в указанных выше целях. При рассмотрении указанной черты мы неизбежно сталкиваемся с проблемой определения перечня лиц, которые могут быть субъектами коррупционных отношений. Поддерживая широкую трактовку положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции [34, с. 1448-1452], полагаем, что таковыми могут являться лица, имеющие публичный статус, а именно выполняющие публичную функцию и (или) оказывающие публичную услугу. К числу потенциальных субъектов коррупционного злоупотребления правом в избирательном процессе следует от-

носить, во-первых, членов избирательных комиссий с правом решающего (совещательного) голоса, организации, осуществляющие выпуск СМИ (их представителей), лиц, замещающих государственные (выборные муниципальные) должности, лиц, находящихся на государственной (муниципальной) службе, лиц, являющихся членами органов управления организаций, и, во-вторых, кандидатов (избирательные объединения), их доверенных лиц и уполномоченных представителей, наблюдателей и избирателей [10, с. 33-38].

Четвертая характерная черта данного явления - вред, причиняемый в результате злонамеренной реализации субъективного права иным субъектам избирательных отношений или избирательному корпусу в целом. Исходя из существующих электоральных практик, он может иметь как материальное [17], так и нематериальное [28] выражение.

На основе проведенного анализа мы пришли к выводу о том, что коррупционное злоупотребление правом в избирательном процессе - это формально законное использование субъектом избирательного процесса своего служебного положения (специального правового статуса) в целях извлечения любой выгоды для себя и (или) третьих лиц вопреки предназначению определенного института избирательного права. Указанная модель реализации права не образует состав конституционного правонарушения в силу коррупциогенности норм законодательства о выборах, но вместе с тем неминуемо влечет причинение материального и (или) нематериального вреда другим субъектам избирательного процесса либо избирательному корпусу в целом.

Предложенное определение имеет важное значение для развития механизма охраны избирательных отношений от коррупционных посягательств. На сегодня подавляющее большинство исследователей подчеркивают, что едва ли ни единственным правовым средством противодействия злоупотреблениям правом в избирательном процессе является квалификация этих деяний в качестве правонарушений (в том числе в рамках деятельности судебных органов) либо установление общеотраслевого запрета подобного поведения [2; 5; 7; 20; 35].

Точнее всего существующую тенденцию сформулировала Л.П. Кетова: «Дело ученых и законодателя - выявить случаи злоупотреблений, обобщить их и решить, какие гарантии недопущения злоупотребления правом обеспечить силой государственного принуждения, признав определенные случаи правонарушением, а какие - оставить на совести гражданского общества» [14, с. 44].

Вместе с тем, признавая коррупционный аспект злоупотребления правом в избирательном процессе, мы получаем возможность рассматривать данное явление в рамках национальной политики противодействия коррупции, одним из основных принципов которой выступает приоритетное применение мер по предупреждению коррупции. Исходя из содержания статьи 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» [24] и с учетом рассмотренных выше особенностей феномена реализации субъективного права «во зло», к числу указанных мер следует отнести:

- формирование у субъектов избирательного процесса нетерпимости к коррупционному поведению;

- выявление и последующее устранение дефектов законодательства о выборах посредством проведения комплексной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

- развитие институтов общественного контроля за исполнением законодательства о противодействии коррупции в ходе избирательного процесса.

Первая из названных выше мер заключается в осуществлении субъектами противодействия коррупции комплекса мероприятий, направленных на повышение уровня осведомленности избирателей, избирательных объединений и кандидатов (их уполномоченных представителей), членов избирательных комиссий с правом решающего (совещательного) голоса, лиц, замещающих государственные (выборные муниципальные) должности, лиц, находящихся на государственной (муниципальной) службе, наблюдателей, представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, иных участников избирательной кампании об основных негативных последствиях коррупции в избира-

тельном процессе, а также на распространение среди них антикоррупционных стандартов поведения. Деятельность подобного рода является важнейшим этапом на пути становления гражданского общества, осознающего всю социальную и политическую ценность института выборов. С учетом того, что наиболее эффективным средством формирования нетерпимости к коррупционному поведению признано антикоррупционное просвещение граждан, полагаем необходимым включение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в число субъектов просветительской работы в ходе разработки и утверждения Программы по антикоррупционному просвещению на 2017-2019 годы, а также внесение соответствующих дополнений и изменений в содержание программ противодействия коррупции избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Обращаясь к наиболее яркому примеру коррупционного злоупотребления правом в избирательном процессе - «продажности» избирателей, следует подчеркнуть, что дискуссия по вопросу деликтолизации [6, с. 13; 12, с. 27; 30, с. 458; 32] или криминализации [4, с. 219-221; 16, с. 24; 33] указанного деяния может получить новый вектор развития в рамках предложенного подхода. Помимо закрепления в законодательстве мер юридической ответственности за продажу избирателем своего голоса, необходимо обратить пристальное внимание на потенциал мер предупреждения коррупции в избирательном процессе. В литературе не без оснований подчеркивается, что «многими избирателями вручение кандидатом подарков, оказание услуг имущественного характера в виде организации концертов, праздников и т. п. воспринимается как помощь, демонстрация заботы, но никак не противоправная коррупционная сделка» [8, с. 49]. Поэтому возможное применение в отношении указанных лиц мер конституционно-правовой, административной или уголовной ответственности должно сопровождаться массовым антикоррупционным просвещением, направленным на формирование «антикоррупционного иммунитета» у данной категории субъектов избирательных отношений.

16

Вторая названная нами мера предполагает перенос правотворческой деятельности, направленной на устранение дефектов законодательства о выборах, в сферу регулирования Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [26]. Тем самым будут созданы условия для систематической деятельности субъектов экспертизы, к которым помимо органов прокуратуры и юстиции, органов и организаций, принимающих соответствующий нормативный правовой акт, также относятся независимые эксперты, уполномоченные на проведение комплексной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Гарантии деятельности независимых экспертов, закрепленные в упомянутом Федеральном законе, позволяют не только выявлять существующие в законодательстве о выборах коррупциогенные факторы, но и предлагать субъектам правотворчества обязательные для рассмотрения варианты их устранения.

Третья мера выражает существующую тенденцию к усилению транспарентности электоральных процедур в период проведения избирательной кампании, но вместе с тем требует осторожности в рамках практической реализации. Развитие институтов общественного контроля тесно связано с правовым и, как следствие, антикоррупционным обучением наблюдателей, поскольку правовая неграмотность последних может стать причиной противоправного вмешательства в деятельность субъектов избирательных отношений и принести больше вреда, чем пользы. С учетом сокращения финансовой основы деятельности избирательных комиссий по правовому просвещению граждан актуализация антикоррупционного обучения наблюдателей должна быть отражена в положениях Национального плана противодействия коррупции на 20182019 годы.

Таким образом, осмысление феномена коррупционного злоупотребления правом в избирательном процессе приобретает не только важное теоретическое, но и практическое значение. Злоупотребление правом, основанное

на корыстной заинтересованности управо-моченного субъекта, несет в себе колоссальную угрозу. В такой ситуации происходит не просто девиация электорального поведения, а целенаправленное нарушение баланса конституционных ценностей путем злонамеренного использования государственных гарантий избирательных прав граждан, которые по существу имеют прямо противоположное предназначение. В то же время коррупция представляет собой негативное явление, которое не нуждается в особом представлении. Лишь там, где обеспечен конкурентный политический процесс, возможно осуществление действительного народовластия. Публичный статус участников избирательного процесса не должен превращаться в ресурс, который противоправно используется в корыстных целях. Полагаем, что изучение злоупотребления правом под углом противодействия коррупции может принести ощутимые результаты в деле обеспечения безопасности электоральных отношений.

1. Акунченко, Е.А. К вопросу о коррупционном злоупотреблении правом в избирательном процессе / Е.А. Акунченко // Политические партии и выборы: проблемы современности : материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Оренбург : Оренбургский гос. ун-т, 2016.

- С. 370-377.

2. Акчурин, А.Р. Злоупотребление правом в избирательном процессе: проблемы противодействия / А.Р. Акчурин // Государственная власть и местное самоуправление. -2015. - № 11. - С. 53-56.

3. Акчурин, А.Р. К вопросу о злоупотреблении правами участниками избирательного процесса / А.Р. Акчурин // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. -№ 5. - С. 40-43.

4. Бакирова, Ч.К. Уголовная ответственность за подкуп избирателей / Ч.К. Бакирова // Вестник КГУСТА. - 2012. -№ 1. - С. 217-221.

5. Верзилина, И.Г. О некоторых вопросах правового статуса членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса / И.Г. Верзилина // Вестник Московского государственного областного ун-та. Серия: Юриспруденция.

- 2015. - № 2. - С. 38-42.

6. Дамм, И.А. Коррупция в российском избирательном процессе: понятие и противодействие : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.08 / Дамм Ирина Александровна. - Красноярск, 2006. - 214 с.

7. Дзюба, В.Д. Злоупотребления правом в избирательном процессе и способы противодействия им / В.Д. Дзюба, С.Е. Новопашина // Сборник конкурсных работ в области избирательного права и избирательного процесса, повыше-

ния правовой и политической культуры избирателей (участников референдума), организаторов выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления в Российской Федерации и участников избирательных кампаний, выполненных студентами, аспирантами (адъюнктами) образовательных организаций высшего образования и преподавателями образовательных организаций Российской Федерации. - Москва : РЦОИТ, 2016. -С. 60-72.

8. Зырянова, И.А. К вопросу о криминализации «продажности» избирателей / И.А. Зырянова // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сб. статей. - Ч. 62 / под. ред. О.И. Андреевой, С.А. Елисеева, Л.М. Прозу-ментова, М.К. Свиридова и др. - Томск : Изд-во Том. ун-та, 2014. - С. 48-49.

9. Зырянова, И.А. К вопросу о понятии коррупции в российском избирательном процессе / И.А. Зырянова // Теория и практика общественного развития. -2013. - № 11. -С. 561-563.

10. Зырянова, И.А. Основные субъекты коррупции в избирательном процессе / И.А. Зырянова // Мир юридической науки. - 2013. - № 10-11. - С. 33-38.

11. Игнатенко, В.В. Дефекты в российском избирательном праве как предмет научного исследования / В.В. Игнатенко II Академический юридический журнал. - 2010. -№ 2. - С. 59-61.

12. Игнатенко, В.В. Подкуп избирателей как коррупционное административное правонарушение / В.В. Игнатенко II Академический юридический журнал. - 2014. - № 3. -С. 24-28.

13. Кабанов, П.А. Электоральная коррупция: осмысление научных подходов к явлению / П.А. Кабанов // Политические партии и выборы: проблемы современности : материалы Всероссийской научно-практической конференции.

- Оренбург : Оренбургский гос. ун-т, 2016. - С. 399-404.

14. Кетова, Л.П. Злоупотребление правом в избирательном процессе: правонарушение или законное деяние? / Л.П. Кетова // Актуальные проблемы правоприменительной и правоохранительной деятельности в современных условиях : материалы XI Международной научно-практической конференции. - Новочеркасск : ЮРГПУ (НПИ), 2014. -С. 41-44.

15. Крусс, В.И. Конституционное правопонимание и злоупотребление правом / В.И. Крусс // Вестник РГГУ. Серия: Экономика. Управление. Право. - 2011. - № 8. - С. 13-20.

16. Кудрявцева, Л.В. Уголовная ответственность за нарушения в сфере избирательного права / Л.В. Кудрявцева // Журнал о выборах. - 2005. - № 5. - С. 24-27.

17. Куликов, М.Ю. Злоупотребление избирательными правами: основные подходы научного определения / М.Ю. Куликов // Сибирский юридический вестник. - 2014.

- № 2. - С. 21-26.

18. Куликов, М.Ю. Понятие и основные признаки злоупотребления избирательными правами / М.Ю. Куликов // Академический юридический журнал. - 2005. - № 3. - С. 12-15.

19. Макарцев, А.А. Злоупотребление избирательными правами: понятие, признаки и проблемы правового ограничения / А.А. Макарцев // Юридическая наука и практика. -2011. - Т. 7. - № 2. - С. 38-41.

20. Макарцев, А.А. Злоупотребление избирательными правами: проблемы правового ограничения / А.А. Макарцев // Современное право. - 2010. - № 6. - С. 38-41.

21. Малиновский, А.А. Злоупотребления избирательными правами: вопросы квалификации / А.А. Малиновский // Право и управление. XXI век. - 2008. - № 1. - С. 12-16.

22. Матейкович, М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: проблемы теории и практики : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / Матейкович Максим Станиславович. - Саратов, 2003. - 452 с.

23. Номоконов, В.А. Борьба с коррупцией в России: первые итоги / В.А. Номоконов // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. - 2014. - № 2. - С. 88-100.

24. О противодействии коррупции : федеральный закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52. - Ч. 1. - Ст. 6228.

25. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции : федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2006.

- № 12. - Ст. 1231.

26. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 29. - Ст. 3609.

27. Орлов, Д.В. Институт юридической ответственности за избирательные правонарушения в современной России : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Орлов Дмитрий Викторович. - Н. Новгород, 2007. - 259 с.

28. Советников, И.В. Злоупотребления правом в избирательном процессе : монография / И.В. Советников. - Москва : ЧеРо, 2010. - Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения: 11.08.2017.

29. Советников, И.В. Злоупотребления правом в избирательном процессе : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Советников Иван Васильевич. - М., 2006. - 195 с.

30. Сухарева, К.С. Подкуп избирателей как коррупционное правонарушение / К.С. Сухарева // Политические партии и выборы: проблемы современности : материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Оренбург : Оренбургский гос. ун-т, 2016. -С. 454-460.

31. Тонков, Е.Е. Коррупция как признак криминализации власти / Е.Е. Тонков // Криминологический журнал Байкальского государственного ун-та экономики и права. - 2011. -№ 3. - С. 50-58.

32. Турищева, Н.Ю. Подкуп как способ воспрепятствования осуществлению избирательных прав / Н.Ю. Турищева // Юристъ-Правоведъ. - 2008. - № 3. - С. 47-52.

33. Щедрин, Н.В. О необходимости уголовной ответственности за продажу избирателями своих «голосов» / Н.В. Щедрин // Актуальные проблемы экономики и права.

- 2011. - № 4. - С. 89-92.

34. Щедрин, Н.В. О совершенствовании законодательного определения коррупции / Н.В. Щедрин // Право и политика. - 2009. - № 7. - С. 1448-1452.

35. Яшина, М.В. О злоупотреблении пассивным избирательным правом на муниципальных выборах / М.В. Яшина // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 6.

- С. 67-69.

17