Есть ли место совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в системе народного представительства?

УДК 342

И. В. Радич

Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

ЕСТЬ ЛИ МЕСТО СОВЕТУ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА?

Предметом исследования является Совет Федерации Федерального Собрания РФ с точки зрения народного представительства. Цель работы заключается в соотнесении основных характеристик народного представительства с характеристиками Совета Федерации Федерального Собрания РФ, закрепленными в законодательстве РФ. В результате исследовательской работы автор приходит к выводу, что Совет Федерации не является представительным органом в системе народного представительства.

Ключевые слова: народное представительство, Федеральное Собрание, Совет Федерации, Государственная Дума, выборность, представительный орган.

Правовая природа народного представительства, его юридическая сущность — эти вопросы занимали умы ученых-мыслителей с момента зарождения этого явления и даже раньше, еще с появления первых признаков народного представительства в жизни, однако они до сих пор остаются дискуссионными в современной научной литературе. Чтобы разобраться и понять суть народного представительства, необходимо прежде всего понять его юридическую природу — что же представляет собой народное представительство, какие органы власти являются истинными представителями, кто наделяет их представительными мандатами, передавая властные полномочия, чьи интересы проводят в жизнь представители, в чем заключается необходимость такой системы народного представительства.

Идея народовластия, проходящая через всю историю российской государственности на пути от начала Руси до современного государства, обусловила формирование в нашей стране демократической системы управления и нашла свое развитие в Конституции РФ 1993 г. Так, в преамбуле к Конституции РФ закреплено: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации... возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы. принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»1. Указанное положение общего характера получает свое развитие и конкретизацию в последующих главах Основного закона. Так, в ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 3 Конституции РФ говорится, что Россия является демократическим федеративным правовым государством

ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2015. № 2. © И. В. Радич, 2015

1 Конституция Российской Федерации : принята всенар.

голосованием 12 дек. 1993 г. // РГ. 1993. 25 дек.

с республиканской формой правления, носителем суверенитета и единственным источником власти в котором является ее многонациональный народ.

Указанное положение однозначно и категорично обязывает государство создать все условия для реализации народом своего суверенного статуса на практике. Одним из возможных и в то же время наиболее структурно сложных инструментов для достижения этой цели является институт народного представительства. Этот институт имеет в нашей стране весьма непростую многовековую историю становления и развития, в которой отражены определенные этапы процесса формирования России как государства народовластия.

Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. закреплено, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей. Подобная норма закреплена в п. «а» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.2

В связи с этими нормами, а также указанными нормами Конституции РФ на государство возложена обязанность создавать все условия для формирования и развития института народного представительства. Так, в развитие народного представительства Конституцией РФ утвержден законодательный (представительный) орган — Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. И если вопрос о месте Государственной Думы в системе народного представительства не вызывает сомнений и споров, так как этот орган коллегиален по составу и порядку принятия решения, избирается народом, т. е. проводит в жизнь интересы и требования всего народа Российской Фе-

2 Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Нью-Йорк.

дерации, то место Совета Федерации в системе народного представительства у автора статьи вызывает много вопросов, что и послужило поводом для анализа и научного поиска.

Характеризуя органы народного представительства, Н. А. Богданова относит к числу существенных и необходимых признаков такие, как избрание народом на периодических выборах, коллегиальность и наличие механизма влияния на деятельность со стороны граждан, подчеркивая при этом, что только в совокупности все названные свойства дают качество, позволяющее характеризовать рассматриваемые органы как представительные. Наличие отдельных из перечисленных свойств привносит лишь определенные элементы отношений представительства в социально-правовую природу того или иного органа1.

Необходимо отметить, что в науке существует спор относительно признака коллегиальности, так как ряд исследователей, таких, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, П. А. Астафичев, считают необходимым относить к народному представительству и единоличные избираемые органы власти. То есть не считают коллегиальность существенным признаком органа народного представительства. Однако при различных точках зрения на необходимость признака коллегиальности никто из исследователей не оспаривает важность организационного момента в образовании органов народного представительства — периодических выборов, т. е. формирование таких органов путем волеизъявления народа. Это органы, сформированные на периодических выборах, при которых именно народ определяет субъекты, которые будут проводить в жизнь и защищать его интересы, — те, кому народ посредством своей суверенной власти доверяет определять порядок жизни.

В связи с этим хотелось бы отметить недостаток в правовом определении представляемого субъекта членами Совета Федерации, т. е. того, чьи интересы представляет Совет Федерации — народа или субъекта Российской Федерации. Часть 1 ст. 1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2 указывает, что член Совета Федерации является представителем от субъекта Российской Федерации, в отличие от члена Государственной Думы, за которым закреплено законом представление всего народа. На этот недостаток обратила внимание Г. Д. Садовникова3.

Действительно, при такой формулировке закона возникает вопрос: кто же является представляемым субъектом, которого представляет член

1 См.: Богданова Н. А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / под ред. С. А. Авакьяна. М. : Изд-во МГУ, 1998. С. 13.

2 РГ. 1994. 12 мая.

3 См.: Садовникова Г. Д. Представительные органы в Рос-

сийской Федерации: проблемы исторической обусловленно-

сти, современного предназначения и перспективы развития : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. 498 с.

Совета Федерации, — народ, проживающий на территории конкретного субъекта Федерации, или сам субъект Федерации (составная единица государства-субъекта конституционных правоотношений)? Следуя логике Конституции РФ, где в ст. 94 Федеральное Собрание в целом (Государственная Дума и Совет Федерации) является представительным и законодательным органом Российской Федерации, а также постановления Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П4, которое подтвердило одинаковую степень представительного характера обеих палат Федерального Собрания, необходимо переформулировать определение с «представитель от субъекта Российской Федерации» на «представитель народа соответствующего субъекта Российской Федерации», как это предлагает в своей работе Садовникова.

Следует признать, что п. 2 ст. 1 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ (ред. от 1 декабря 2014 г.) «О порядке формирования Совета Федерации»5 предусматривает, что наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации. Однако каким образом учитывается такое волеизъявление при том порядке формирования Совета Федерации, который существует? Как соотносится такой порядок с народным представительством?

На первый взгляд, идея учета мнения народа соответствующего субъекта вполне соответствует духу народного представительства. Прочитаем и проанализируем глубже указанные нормы и постановления Конституционного Суда. Развивая исследование места Совета Федерации, закрепленного Конституцией РФ как законодательного (представительного) органа власти в системе народного представительства, можно столкнуться со следующей проблемой: а является ли Совет Федерации вообще органом народного представительства? Обладает ли Совет Федерации качествами, присущими органу народного представительства?

Мнение о том, что о представительном характере Совета Федерации как верхней палаты говорить приходится с очень большой натяжкой, поскольку его члены не избираются непосредственно населением именно в качестве членов этой палаты Федерального Собрания, высказывалось еще на заре становления конституционных основ.

Конституция РФ не говорит о том, что Совет Федерации представляет народ. Наоборот, Конституция подчеркивает, что Совет Федерации формируют представители субъекта Федерации. Кроме того, при внимательном изучении постановлений Конституционного Суда мы видим, что Конституционный Суд указывает на одинаковый и равный представительный характер полномочий, а не на равный представляемый субъект, т. е.

4 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апр. 1995 г. № 2-П. URL: http://constitution.garant.iu/act/assembly/10104579/

5 РГ. 2012. 7 дек.

РАЗДЕЛ 6. ПРАВО И ЮРИДИЧЕСКАЯ НАУКА

того, чьи интересы представляет Совет Федерации и Государственная Дума. Конституционный Суд лишь указывает на то, что представительство и Совета Федерации, и Государственный Думы имеет одно содержание в части полномочий: законодательную инициативу, свою роль в законодательном процессе, активное участие в политическом процессе.

Исходя из п. 2 ст. 95 Конституции РФ, в Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой способ образования, при котором в Совете Федерации состоят как представители субъектов Федерации, определяемые самостоятельно субъектами Федерации, так и представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, дает все основания полагать, что Совет Федерации представляет именно субъект Федерации и саму Федерацию как самостоятельные субъекты конституционных правоотношений, имеющих самостоятельный интерес, а не народ этих субъектов.

Кроме того, поскольку представителями субъекта Федерации являются по одному лицу от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти, очевидно, что как минимум один представитель субъекта Федерации не проходил процедуру избрания народом, а был назначен представителем в силу занимаемой им должности в органах исполнительной власти субъекта РФ.

Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в ст. 1 закрепляет, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий. Так, законодателем закреплен назначаемый характер статуса такого представителя субъекта. Указанное назначение никак не отражает такой важной характерной черты народного представительства, как выборный характер получения мандата. Народом такой представитель не избирался. Народ никак не делегировал такому представителю полномочия представлять свои интересы и проводить в жизнь требования народа. Только реализуя свое право, свои интересы посредством выборов, народ избирает своих представителей. В этом и заключатся вся суть народного представительства — в делегировании полномочий представлять интересы

избранному субъекту. Таким образом, не будучи избранным народом, он никак не может находиться в системе народного представительства, так как важным и бесспорным качеством народного представительства является именно выборный характер получения полномочий на представительство интересов представляемого субъекта.

Статьи 1 и 3 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в совокупности разъясняют, что член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа. Таким образом, участие такого представителя в Совете Федерации является производным от его участия в качестве представителя народа в законодательном (представительном) органе субъекта РФ и ограничен сроком его полномочий в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. В первую очередь такой субъект был избран представлять интересы народа. При этом граждане (народ) не отдавали свои голоса за то или иное лицо для его работы в Совете Федерации Федерального Собрания РФ. Более того, при избрании конкретного лица для работы в законодательном (представительном) органе Субъекта Федерации граждане и предположить не могут, кто же будет являться представителем от субъекта РФ в Совете Федерации и никак не могут повлиять на это.

Народное представительство в его сущности является своеобразным связующим звеном между обществом в целом и конкретными лицами, которые призваны стать законодателями согласно мандату, полученному от избирателей. То есть народное представительство — механизм трансформации воли народа, интересов его различных групп во властных полномочиях государства и корректировки государственных решений. В данном же вопросе народ непосредственно не делегировал полномочия на представление его интересов в Совете Федерации конкретному представителю.

По вопросу представительства Совета Федерации примечательно также мнение главы Конституционного Суда В. Д. Зорькина. Он расценивает проблему представительства Совета Федерации следующим образом: «.допускается отождествление двух различных конституционных категорий: субъект Федерации и его органы государственной власти. Неопределенность в том, кого представляют члены Совета Федерации и можно ли быть одновременно представителем и субъекта Федерации, и представителем его органов государственной власти, а точнее только одного из них (представительного или исполнительного), требует своего преодоления прежде всего федеральным законодателем»1. Таким обра-

1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. URL: http://kommentarii.org/konstitutc/page103.html

зом, глава Конституционного Суда, того единственного субъекта, который вправе пояснять смысл конституционных положений, прямо указывает, что Совет Федерации представляет субъект Федерации и его органы, а не народ.

Можно сказать, что Совет Федерации по своему конституционно зафиксированному порядку образования и деятельности близок к германскому бундесрату, который формируется из глав правительств федеральных земель Германии. Однако бундесрат принимает участие только в части законотворческого процесса (он рассматривает не более половины всех законопроектов), в то время как через Совет Федерации проходит вообще все федеральное законотворчество, и в этом он схож с американским сенатом. Однако в отличие от Сената США, Совет Федерации не имеет право вносить в документ поправки, а может только принять его в целом (т. е. передать на окончательное утверждение следующей инстанции — Президенту РФ) или отклонить (отправить на доработку обратно в Думу).

Народное представительство уже в своем названии содержит указание на представляемый субъект — народ, под которым понимается весь многонациональный народ Российской Федерации, все граждане Российской Федерации. Поэтому орган, представляющий, как уже было указано, субъект Федерации, а не народ, по своему духу не может относиться к органу народного представительства.

Можно сделать вывод, что ни один из представителей Совета Федерации не отвечает качествам, присущим народному представительству, так как их полномочия возникают либо на основе назначения, либо являются производными от избрания в представительный орган субъекта РФ. Следовательно, Совет Федерации представляет не народ соответствующего субъекта Российской Федерации, а непосредственно сам субъект Федерации как субъект конституционных правоотношений.

Таким образом, отнесение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к представительному органу в системе народного представительства весьма спорно. Автор настоящей статьи после проведенного анализа законодательства больше склоняется к мысли о дистанцировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и народного представительства при том способе формирования Совета Федерации, который имеется в настоящее время. Поиск решения заявленной в настоящей статье проблемы чрезвычайно важен, так как для изучения института народного представительства необходимо определить те субъекты, которые входят в него. В противном случае, включив в область изучения лишние объекты, мы рискуем столкнуться с ошибками, неточностями, а порой и с невозможностью исследования в определенных направлениях. Кроме того, уже на протяжении длительного периода времени учеными-правоведами неоднократно поднимался вопрос об изменении порядка формирования Совета Федерации. Дискуссии ведутся как по вопросу о необходимости изменения способа образования Совета Федерации, так и по выбору наиболее оптимального нового способа его формирования.

Таким образом, следует отметить, что при представлении Советом Федерации интересов субъекта Российской Федерации существующий порядок формирования Совета Федерации возможно сохранить, но в этом случае не относить Совет Федерации к органам народного представительства. Но возможен и иной вариант развития Совета Федерации — изменение порядка его формирования на выборной основе, изменение и представляемого им субъекта с субъекта Российской Федерации на народ субъекта Российской Федерации. В последнем случае Совет Федерации будет являться истинным органом народного представительства.

I. V. Radich

IS THERE A PLACE FOR A FEDERATION COUNCIL OF THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE SYSTEM OF NATIONAL REPRESENTATION?

The research subject is the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation from the point of view of national representation. The purpose of the paper is to correlate the main characteristics of national representation with the characteristics of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation captured in the legislation of the Russian Federation. The research result show that the author draws the conclusion that the Federation Council isn't a representative body in the system of national representation.

Keywords: national representation, Federal Assembly, Council of Federation, State Duma, selectivity, representative body.