Вопросы управления государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации: финансово-правовой аспект

13 Подробнее о соотношении незаключенности и недействительности договора см.: Тузов Д.О. Теория недействительности сделок: опыт российского права в контексте европейской правовой традиции. М., 2007. С. 126-140.

14 Егорова М.А. Аннулирование договора в российском законодательстве // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 63.

15 См.: Кузовков В.В. Указ. соч. С. 127-128.

16 См.: Егорова М.А. Указ. соч. С. 63.

17 См.: Мельников В.С. Теоретические проблемы правового регулирования сделок: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 273-274.

18 См.: Егорова М.А. Указ. соч. С. 70.

19 См.: Приказ Минфина России от 31 июля 2003 г. № 233 «Об утверждении типовых форм Государственной гарантии Российской Федерации и Договора о предоставлении Государственной гарантии Российской Федерации по заимствованиям юридических лиц» // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2003. № 9.

20 См.: Мельников В.С. Указ. соч. С. 274.

21 См.: Егорова М.А. Указ. соч. С. 73.

22 См., например: Иоффе О.С. Советское гражданское право: курс лекций. Л., 1958. С. 239; Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 34; Хейфец Ф.С. Недействительность сделок по российскому гражданскому праву. М., 1999. С. 15.

23 Рудоквас А.Д. Opus magnum: монографии Д.О. Тузова о недействительности сделок в гражданском праве //Вестник гражданского права. 2009. № 2. С. 15.

24 См.: Тузов Д.О. Указ. соч. С. 50-51.

25 Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981. С. 26.

26 См.: «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 18, ст. 2117.

Б.Б. Нургушиев

ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ДОЛГОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Государственный долг, возникающий при отношениях государственного или муниципального кредита, играет роль важного рыночного механизма финансирования потребностей государства, субъекта РФ или муниципального образования, значение которого особенно возрастает в условиях экономического кризиса.

Государственный долг следует рассматривать как важнейший макроэкономический показатель в текущих рыночных условиях, который оказывает большое влияние на состояние национальной экономики страны. Сам по себе рынок долгов реагирует на экономические изменения как внутри страны, так и на тенденции международных финансовых рынков и всей международной финансовой системы. В то же время неэффективное управление государственным долгом, может привести к негативным последствиям развития экономики. В мировой практике наиболее известны следующие способы управления государственным (муниципальным) долгом:

рефинансирование — выпуск новых займов для покрытия задолженности раннее выпущенных долговых обязательств1;

конверсия — изменение условий предоставления кредита, форм, сроков его возвращения и процентных ставок2;

консолидация — изменение сроков раннее выпущенных займов. В соответствии со ст. 817 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ)3 изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Таким образом, согласование изменений сроков необходимо проводить с кредиторами. В данном случае принято учитывать положения ст. 414 и 818 ГК РФ о новации — прекращении обязательств по соглашению сторон о замене первоначального существовавшего обязательства другим новым обязательством, предусматривающим иной предмет и способ исполнения;

унифицирование — обмен нескольких выпущенных займов на один новый4;

© Нургушиев Булат Бегалиевич, 2012 Коммерческий директор ООО «СК Эверест».

обмен облигаций по регрессивному соотношению — обмен нескольких ранее выпущенных облигаций на одну новую облигацию, проводится с целью сокращения государственного долга; отсрочка погашения — перенос срока платежа на более поздний период времени5; аннулирование займа — признание заимствования недействительным. В кризисных и посткризисных условиях при управлении государственным долгом государство использует реструктуризацию. В соответствии со ст. 105 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ)6 под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении погашение долговых обязательств путем осуществления новых заимствований, предусматривающих другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В целях проведения эффективной политики в области государственного и муниципального долга государству в лице органов исполнительной власти необходимо придавать особое значение вопросам управления государственным и муниципальным долгом. Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством РФ, управление государственным долгом субъекта РФ — органом исполнительной власти субъекта РФ, управление муниципальным долгом — уполномоченным органом местного самоуправления.

В целях оптимизации расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга Российской Федерации, своевременного выполнения Российской Федерацией обязательств перед внутренними и внешними кредиторами в Министерстве финансов РФ создана единая система управления государственным долгом Российской Федерации для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований7. Управление государственным долгом — один из самых важных элементов государственной финансовой политики, представляющее собой комплекс финансовых мероприятий правительства по следующим направлениям: обслуживание долгов посредством погашения основной суммы долга и выплат процентов кредитором; изменение условий выпущенных займов; согласование условий новых займов; мониторинг показателей объема долга и его сопоставление с показателями государственных финансов; поддержание взаимоотношений с кредиторами по вопросам урегулирования старых долгов и предоставления новых кредитов; реструктуризация долгов; рефинансирование долгов и т. д.8

При управлении государственным долгом необходимо достижение сбалансированности между бюджетной и долговой политикой государства, т. к. аккумулированные бюджетные активы следует грамотно распределить в процессе управления государственным долгом, которое осуществляет Правительство РФ, определяющее порядок условий выпуска и размещения долговых обязательств Российской Федерации и обеспечивающее ежегодное опубликование сведений о состоянии государственного долга за очередной финансовый год в срок не позднее мая следующего за отчетным годом.

В управлении государственным долгом участвует Центральный банк России, кредитные организации или другие специализированные финансовые организации, исполняющие функции генерального агента (агента) Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации. Центральный банк осуществляет функции генерального агента безвозмездно, тогда как другие агенты — на основе агентского договора за вознаграждение (ст. 119 БК РФ). Центральный банк России совместно с Правительством РФ вносит предложения по государственному кредиту представительному органу власти РФ для определения им политики в этой сфере. На Центральный банк РФ возложена функция обслуживания долговых обязательств, их погашение и выплата доходов кредиторам.

Министерство финансов РФ при участи Банка России реализует государственную политику в области эмиссии и размещения государственных ценных бумаг; выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг; осуществляет операции по обслуживанию государственного внутреннего долга9.

В соответствии с Федеральным законом РФ от 13 декабря 2010 г. № 357-Ф3 «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (п. 6 ст. 18, ст. 21) Внешэкономбанк осуществляет функции агента Правительства по вопросам учета использования, обслуживания и погашения государственного внешнего долга бывшего СССР и Россий-

ской Федерации, а также государственных кредитов, предоставленных бывшим СССР и Российской Федерацией иностранным государствам10.

Являясь специализированным государственным банком, Внешэкономбанк обладает полной и достоверной информацией о состоянии государственного внешнего долга; имеет большой опыт выверки, урегулирования и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации; обладает уникальными знаниями в области учета, расчетов и реорганизации самого широкого спектра категорий государственного долга, в частности:

официальной задолженности по кредитам, предоставленным или застрахованным уполномоченными организациями стран-членов Парижского клуба;

неофициальной задолженности перед частными коммерческими банками, объединенными в Лондонский клуб кредиторов, кредиты которых не находятся под защитой системы государственных гарантий и страхования;

коммерческой задолженности перед иностранными банками и фирмами по аккредитивам, инкассо, векселям, траттам, краткосрочным и среднесрочным коммерческим кредитам, контрактам с рассрочкой платежа и другим коммерческим обязательствам;

официальной задолженности вне рамок Парижского клуба по межправительственным соглашениям.

Специалисты Внешэкономбанка постоянно работают над повышением эффективности в области управления внешним долгом, в т. ч. путем активизации использования альтернативных форм его погашения, в частности поставок товаров российского производства, включая высокотехнологичную промышленную продукцию, и проведения различного рода конверсионно-обменных операций.

Одним из важнейших элементов системы управления государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации является его учет и регистрация. Учет и регистрация долговых обязательств Российской Федерации осуществляются путем внесения уполномоченными органами информации в государственные долговые книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственная долговая книга Российской Федерации). Информация о долговых обязательствах субъекта РФ и муниципального образования отражается соответственно в государственной долговой книге субъекта РФ и в муниципальной долговой книге муниципального образования (ст. 120 БК РФ).

Ведение Государственной долговой книги осуществляет Министерство финансов РФ посредством внесения сведений об объеме долговых обязательств (в т. ч. гарантий) Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично и других сведений в течение 5 рабочих дней с момента поступления в Министерство финансов РФ соответствующих документов, подтверждающих возникновение указанных обязательств. Порядок внесения сведений в Государственную долговую книгу Российской Федерации определяется Министерством финансов РФ (ст. 121 БК РФ).

В целях совершенствования порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации министром финансов РФ 20 декабря 2007 г. был подписан Приказ № 140н «Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации», в соответствии с которым определяется процедура ведения Государственной долговой книги в Министерстве финансов РФ, а также закрепляется, что вся информация, находящаяся в Государственной долговой книге Российской Федерации, является конфиденциальной11.

Закрепление порядка отражения информации о состоянии долговых обязательств Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования в соответствующих долговых книгах — важный фактор при анализе долговых обязательств на всех уровнях бюджетной системы РФ.

В соответствии с БК РФ учет и регистрацию данных в долговых книгах субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовые органы субъектов РФ или муниципальные образования. В этой связи информацию о долговых обязательствах субъектов РФ и муниципальных образований Министерству финансов РФ оперативно отследить не представляется возможным.

При исследовании данного вопроса следует согласиться с мнением А.В. Карташова относительно создания Консолидированной долговой книги, которая будет обеспечивать более быстрый доступ к необходимой информации и позволит оперативно принимать решения в условиях постоянных экономических изменений. Дополнительно данная Консолидированная долговая книга позволит качественно осуществлять контроль над расходованием бюджетных средств12.

Думается, Министерству финансов РФ целесообразно создать единую электронную систему, в которой будут отражаться сведения о долговых обязательствах Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Определенные инструменты для этого уже созданы. Так, например, согласно Приказу Министерства финансов РФ от 20 декабря 2007 г. № 140н «учет операций в Долговой книге ведется в электронном виде с использованием специально разработанного программного обеспечения в автоматизированной информационной системе Министерства финансов Российской Федерации»13.

Подводя итог, следует отметить, что долговая политика страны заключается в подержании необходимого и приемлемого для финансов страны баланса размера долга и ресурсов для его обслуживания. В этой связи особо актуальным представляется создание эффективной, прозрачной и всеобъемлющей системы управления, регистрации и учета долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

1 См.: Финансы: учебник / под ред. С.И. Лушина, В.А. Слепова. М., 2005. С. 385.

2 См.: Райзберг Б.А, ЛозовскийЛ.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М., 1999. С. 160.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 5, ст. 410.

4 См.: Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учебник. 3-е изд. М., 2008. С. 336.

5 Райзберг Б.А., ЛозовскийЛ.Ш., Стародубцева Е.Б. Указ. соч. С. 239.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823.

7 См.: Постановление Правительства РФ от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 10, ст. 1184.

8 См.: Финансы: учебник / под ред. С.И. Лушина, В.А. Слепова. С. 384.

9 См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: учебно-методический комплекс / отв. ред. Н.И. Хи-мичева. М., 2005. С. 339-340.

10 См.: Российская газета. 2010. 17 дек.

11 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 6.

12 См.: Карташов А.В. Государственный кредит как инструмент реализации регулирующей функции финансов (финансово-правовые аспекты): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12.

13 Пункт 10 Порядка ведения государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20 декабря 2007 г. № 140н.

Д.А. Мусабирова

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

Наиболее известными формами организации финансовых ресурсов в общегосударственном (территориальном) масштабе федеративного государства выступают федеральный (общегосударственный), региональные и местные бюджеты. Обособленные таким образом средства позволяют выполнять все стоящие перед государством задачи в соответствии с четко определенным планом. Поскольку бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней, задачи, связанные с бюджетным финансированием, решаются органами власти не только федерального уровня: огромную работу в этом направлении осуществляют власти субъектов РФ, основной задачей которых является повышение уровня жизни населения, решение социальных проблем, выработка механизмов эффективного использования бюджетных средств.

В то же время каждое государство определяет для себя особые, приоритетные направления расходования бюджетных средств, для финансирования которых на всех уровнях бюд-

© Мусабирова Динара Анваровна, 2012

Ассистент кафедры частного права (Филиал Казанского (Приволжского) федерального университета в г. Набережные Челны).