К вопросу о конституционном характере административной реформы

А. А. СТАРОВОЙТОВ

К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННОМ ХАРАКТЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Ключевые слова:

административная реформа, система государственного управления, конституционно-правовой режим, субъект Российской Федерации, Конституция Российской Федерации

Статья посвящена теоретическому исследованию механизма административно-правового воздействия на сложившуюся систему государственного управления с целью ее приведения в соответствие с целями и задачами проводимой административной реформы. Автор утверждает, что административная реформа может достичь удовлетворяющих общество результатов только путем усиления влияния конституционно-правового режима на режим публичного администрирования.

Key words:

administrative reform, system of public administration, constitutional and legal regime, subject of the Russian Federation, Constitution of Russian Federation

The article is concerned with the theoretical investigation of the mechanism of administrative and legal impact on the existing system of public administration for the purpose of adjusting it with the aims and objectives of providing administrative reform. The author states that administrative reform is able to achieve results which could satisfy society only by increasing influence of constitutional and legal regime upon the regime of public administration.

Осуществляемая в современных условиях административная реформа обуславливает потребность более глубокого теоретического исследования механизма административно-правового воздействия на сложившуюся систему государственного управления с целью ее приведения в соответствие со стоящими перед ней задачами. И здесь весьма важным представляется тот аспект, который связан с необходимостью обеспечения более жесткой взаимосвязи используемых отраслевых средств модернизации публичной администрации с норма-

ми основного закона нашей страны — Конституции Российской Федерации. Возможности сугубо отраслевого подхода, ориентированного при решении данного вопроса только на использование административно-правовых средств, достаточно ограниченны, тем более в условиях необходимости формирования новых правовых режимов, способных адекватно отражать меняющиеся роль и функции государства. В этой связи становится очевидным, что административная реформа может достичь удовлетворяющих общество результатов толь-

Старовойтов А. А. К вопросу о конституционном характере административной реформы

Государственная и муниципальная служба

ко путем усиления влияния конституционно-правового режима на режим публичного администрирования, с учетом критической оценки накопленного императивно-ре-гулирующего потенциала. При этом наиболее слабыми звеньями, требующими особого внимания в правовом обеспечении реформы, являются субъекты Российской Федерации.

В Основном законе российского государства содержится немало установлений, имеющих прямое отношение к рассматриваемому вопросу. В своей совокупности они составляют конституционные основы организации и деятельности органов исполнительной власти и расположены в основном в первой, третьей и четвертой главах. При этом одни нормы адресованы самой системе единой исполнительной власти, другие имеют отношение только к федеральным органам исполнительной власти. Но есть и нормы, адресованные непосредственно субъектам Федерации в части организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации.

К первым из них следует отнести п. 2 ст. 4, закрепляющей верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Подобное положение имеет особое значение для правового регулирования организации и деятельности органов ис-

полнительной власти. Во-первых, сама Конституция нормами прямого действия регулирует принципиальные вопросы организации и функционирования исполнительной власти в стране, во-вторых, закрепляет приоритет федеральных законов, посредством которых обеспечивается правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Из данного конституционного положения объективно вытекает требование о том, что законы субъектов Федерации, регулирующие практические вопросы организации и деятельно сти региональных органов исполнительной власти, должны соответствовать федеральным законам. Таким образом, федеральные законы выполняют роль базовых нормативных актов, на основе которых обеспечивается единство правового регулирования рассматриваемых нами отношений. Особо значимым фактом представляется то, что именно федеральные законы, развивая положения Конституции о принципах и системе организации и деятельности единой исполнительной власти, формируют реальные каналы федерального воздействия на правовую систему субъекта Федерации в целом и на его систему исполнительной власти в частности. Отсюда вытекает особое значение федерального законодательства в закреплении фунда-

ментальных основ организации и функционирования механизма государственной власти в Российской Федерации, единства исполнительной власти.

Аналогичный вывод следует из содержания ст. 15, устанавливающей на конституционном уровне принцип законности, требующий от органов исполнительной власти всех уровней и их должностных лиц безукоризненно соблюдать Конституцию, законы, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

Не менее важное значение имеют: ст. 10, закрепляющая принцип разделения властей и дающая конституционные основания существования самой исполнительной власти как институционального государственно-правового явления; ст. 11, устанавливающая систему органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах и, соответственно, дающая конституционные основания существования исполнительной власти на региональном уровне. При этом принципиальное значение имеет указание ст. 10 на самостоятельность исполнительной власти. Подобная самостоятельность обеспечивается организационной, финансовой и юридической независимостью исполнительной ветви власти от двух других ветвей — законодательной и судебной; отсюда

же вытекает запрет на вмешательство одной ветви власти в дела другой, принятие к рассмотрению вопросов, отнесенных к ведению другой ветви власти. Указанные положения работают не только на федеральном, но и на региональном уровне.

Особое значение имеют нормы ст. 5, где среди принципов федеративного устройства Российской Федерации закреплены: принципы федерализма, государственной целостности, единства системы государственной власти; разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (п. 3), а также право субъекта Федерации иметь соб ственное законодательство (п. 2). Из содержания данной статьи вытекает, что федеральные органы исполнительной власти, наряду с органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами законодательной и судебной власти составляют единую систему, осуществляющую государственную власть. Будучи элементами единой системы, органы исполнительной власти всех уровней находятся в постоянном взаимодействии, разрешая конкретные вопросы государственного управления в рамках закрепленной за ними компетенции. Нарушение этого единства грозит параличом государственного механизма и развалом государства как

Старовойтов А. А. К вопросу о конституционном характере административной реформы

Государственная и муниципальная служба

такового. Не случайно в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации последних лет постоянно идет речь о необходимости укрепления единой системы исполнительной власти.

В условиях административной реформы на региональном уровне особое значение имеет соблюдение принципа единства государственной власти, который, помимо прочего, проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Из содержания указанного принципа вытекает требование того, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти. Это подтверждено и постановлением Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края1, где говорится о необходимости ориентации органов государственной власти субъектов Федерации на общие с федеральными органами принципы и формы деятельности.

1 См.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

Среди рассматриваемых норм Конституции хотелось бы отметить особую роль ст. 16, оказывающей существенное влияние на общее содержание документа. Дело в том, что, образуя основы конституционного строя России, принципы и нормы первой главы находятся «как бы на вершине всей пирамиды правопорядка страны», являют собой ориентир для всей ее правовой системы, политической и иной деятельности в обществе и государстве. Следовательно, определяя стабильность установленного конституционного строя, указанная статья гарантирует стабильность положения исполнительной власти в системе разделения властей, самостоятельное функционирование в процессе реализации единой государственной власти.

Нормы, определяющие единую систему исполнительной власти, содержатся и в третьей главе Конституции «Федеративное устройство». Здесь особое значение имеют ст. 71, 72 и 73, разграничивающие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов.

В закрепленный ст. 71 перечень полномочий отдельных объектов, институтов, отраслей права вошли вопросы, которые Конституция оценивает как имеющие особое значение для устойчивого функционирования государства, обеспечивающие единство системы государственной

власти, единые основы экономики, рынка, финансов, безопасности, системы права. Отсюда закрытость и однозначная императивность статьи — только ведение Российской Федерации!

В правовом регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации особое место занимают ст. 72, определяющая предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, и ст. 73, закрепляющая за субъектами Федерации право вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации в полном объеме осуществлять государственную власть на подведомственной территории.

В теоретическом и практическом плане толкование и применение этих «самых туманных» статей российской Конституции представляет наибольшую трудность, и именно это обстоятельство нередко используется как своеобразное «конституционно-правовое обоснование» различного рода «юридических изысков» органов государственной власти субъектов Федерации в части присвоения не свойственных им полномочий. В этой связи остановимся на их анализе подробнее.

Отражая федеративную природу российского государства, ст. 72

закрепила предметы совместного ведения России и ее субъектов в виде исчерпывающего, закрытого (не подлежащего расширению) перечня. В него включены те сферы жизнедеятельности, правовые институты, отрасли законодательства, отдельные объекты правового регулирования, по которым Федерация взяла на себя обязательство не принимать решений в одностороннем порядке без учета мнения субъектов Федерации. Предполагалось, что возникающие в рамках указанной статьи взаимоотношения федеральных и региональных органов (в отличие от предметов ведения Федерации) будут носить характер взаимодействия, осуществляемого с учетом воли и интересов друг друга, а возникающие между ними отдельные противоречия могли бы разрешаться с использованием соответствующих процедур согласования, в том числе путем взаимного делегирования полномочий. Подход в целом правильный, вполне отвечает практике конституционноправового регулирования, принятой в развитых демократических федеративных государствах, и менее всего заслуживает упрека в неком «коварстве», проявленном разработчиками Конституции. По справедливому замечанию Б. С. Крылова, такая неполнота в правовом регулировании «может быть намеренной и направлена на отнесение к полномочиям субъекта Федера-

Старовойтов А. А. К вопросу о конституционном характере административной реформы

Государственная и муниципальная служба

ции права регулирования каких-то конкретных положений, исходя в ряде случаев из того, что федеральное законодательство не способно охватить местную специфику» [2, с. 45]. Действительно, Конституция не содержит норм и процедур, которые бы позволяли конкретно определить, что именно в сфере совместного ведения относится к полномочиям Федерации и что к полномочиям ее субъектов. Вместе с тем такая задача на уровне конституционного регулирования и не могла быть решена. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором, а также иными договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий, федеральным законодательством, особенно отраслевым.

Но все же как соотносятся права Федерации и ее субъектов в правовом регулировании по предметам совместного ведения? Каковы взаимоотношения между Федерацией и ее субъектами в этой сфере? Как распределяются полномочия по регулированию обозначенных в ст. 72 вопросов между органами государственной власти субъектов Федерации? Тем более что административное и административно-процессуальное право упоминаются в п. «к»,

а установление общих принципов организации системы органов государственной власти — в п. «н» указанной статьи.

Как уже отмечалось, анализируемая статья Конституции является координационной по своей политико-правовой природе1 в том смысле, что Федерация принимает на себя юридическую обязанность согласовывать свои интересы с интересами субъектов в процессе правового регулирования по указанным вопросам, координировать этот процесс, оставляя за собой право выбора и определения приоритетов.

Последнее подтверждает п. 2 ст. 76, устанавливающий конституционный порядок принятия решений по вопросам совместного ведения и закрепляющий ведущую роль федерального закона как акта, отражающего и синтезирующего в себе коренные интересы Федерации в целом (по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации).

Конституционный Суд Российской Федерации, касаясь этих проблем, пришел к выводу о том, что

1 Сама этимология слова «координация» значит согласование каких либо действий, учет иной точки зрения, иного подхода к анализу и обоснованию решения [см.: 3; 5, с. 261].

выработка правовых норм здесь должна строиться на основе достижения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов, взаимоуважения и взаимной ответственности, с обязательным использованием согласительных процедур1. Подобное решение проблемы пределов специального регулирования Федерации в отношении региональных органов можно считать удачным для правотворческой практики, поскольку именно таким образом обеспечивается единство организации и деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в рамках единой системы исполнительной власти2.

Механизм согласования интересов России и субъектов Федерации достаточно разнообразен и продолжает расширяться. Чаще всего он реализуется через:

1 Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 г. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 4-5. С. 64-71.

2 Иную позицию высказывает Г. В. Атаманчук. Институт совместной компетенции он рассматривает как институт «неделимой, неразграниченной и неразграничиваемой компетенции». Иная позиция, по его мнению, «воспроизводит традиции союзного, т. е. конфедеративистского регулирования... и приводит к деформации связи административного и конституционного законодательства» [1, с. 105-106].

— законотворчество (определение приоритетов парламентского законотворчества, согласование проектов федеральных законов с субъектами Федерации, согласование с субъектами Федерации программ законопроектных работ, юридическую экспертизу и консультирование, законодательную инициативу законодательных органов субъектов Федерации и др.);

- совместное участие в разработке федеральных и региональных программ социально-экономического развития или целевых программ;

— межбюджетные отношения, а также координацию и контроль со стороны федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения;

— нормотворчество органов исполнительной власти субъектов Федерации (в том числе согласование проектов нормативных актов, их юридическую экспертизу), взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти в процессе своей деятельности, в том числе через процедуры разрешения споров и разногласий.

Не менее важное значение среди норм Конституции для правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной

Старовойтов А. А. К вопросу о конституционном характере административной реформы

Государственная и муниципальная служба

власти субъектов Федерации является ст. 73, в соответствии с которой субъекты Федерации на своей территории обладают всей полнотой государственной власти вне пределов введения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Подобная формулировка на основе децентрализованного распределения провозглашает презумпцию полномочий субъектов Федерации в тех областях, которые составляют собственный, исключительный предмет правового регулирования, тем самым позволяя не устанавливать на уровне высшего нормативного обобщения их исчерпывающий перечень. Он должен найти свою реализацию в конституциях, уставах субъектов Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. Однако, самостоятельно устанавливая полномочия органов государственной власти, субъект Федерации не может выйти за рамки конституционного пространства, определенного основами конституционного строя, с учетом верховенства федеральной Конституции и приоритета федеральных законов.

Что касается собственных полномочий субъектов Федерации, то российская Конституция об этом упоминает в нескольких статьях. К ним следует отнести права:

— на собственное законодатель-

ство (п. 2, 3 ст. 5), собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения России и ее субъектов (п. 4 ст. 76);

— на установление государственного языка (п. 2 ст. 68), право иметь своих представителей в Совете Федерации (п. 2 ст. 95), обращаться в Конституционный Суд по спорам о компетенции и с запросом о толковании Конституции (п. 3 и 5 ст. 125), самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти (п. 1 ст. 77);

— делегировать полномочия органов исполнительной власти федеральным органам исполнительной власти (п. 2 и 3 ст. 78);

— согласовывать вопрос о назначении прокурора субъекта Федерации (п. 3 ст. 129);

— одобрять поправки к главе 3-8 Конституции Российской Федерации (ст. 136) и др.

Остальные полномочия субъект

Федерации определяет самостоятельно в процессе сравнительного правового анализа ст. 73 с нормами ст. 71 и 72, а также нормами федерального отраслевого законодательства. Это играет решающую роль в разграничении полномочий между Россией и ее субъектами, определяя их конкретные полномочия. Что касается текущего регионального законодательства, в том числе

конституций и уставов субъектов Федерации, то по мере насыщения федеральным законодателем отраслевых федеральных законов новыми материальными нормами и процессуальными подробностями они все более утрачивают свой регулятивный потенциал.

Продолжая анализ конституционных норм, обращенных к органам исполнительной власти субъектов Федерации, нельзя обойти главу 6 «Правительство Российской Федерации». Нормы этой главы определяют состав высшего органа исполнительной власти Российской Федерации (ст. 110), порядок его формирования (ст. 111-112), основы компетенции (ст. 113-115) и порядок прекращения деятельности (ст. 116-117). Конституция ставит Правительство Российской Федерации на высший уровень в системе исполнительной власти, которую оно возглавляет. Не вытекает ли из этого вывод о том, что Правительство может нормативно регулировать организацию и деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации? Обратим внимание на то, что в тексте федеральной Конституции не содержится положений, предоставляющих право Правительству непосредственно регулировать в нормативном порядке деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации. Однако средства правового воздействия Правительства на

региональные органы исполнительной власти связаны с его возможностями руководить единой системой исполнительной власти по вертикали и предусмотрены Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»1, а также рядом указов Президента Российской Федера-

ции2.

Конституция РФ возлагает на Правительство ответственность за повседневное руководство хозяйственным и социально-культурным строительством. Успешное решение этой задачи возможно лишь при условии, что оно направляет работу региональных органов исполнительной власти. В этом отношении роль Правительства Российской Федерации исключительно велика. Правительство совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации определяет поря-

1 См.: о Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712 (с изменениями на 19.06. 2004 № 4-ФКЗ).

2 Так, утверждая Положение о МЧС, Президент Российской Федерации Указом от 11 июля 2004 г. № 868 предоставил ему право издавать нормативные правовые акты по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, обязательные для исполнения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями.

Старовойтов А. А. К вопросу о конституционном характере административной реформы

Государственная и муниципальная служба

док и степень участия субъектов Федерации в выполнении федеральных программ и совместных проектов; на них также возлагается содействие организации процессов управления и развития местного самоуправления в российских регионах.

Правительство обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации, способствует взаимодействию указанных органов; в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Воздействуя своими актами на деятельность региональных органов исполнительной власти, Правительство использует разные методы правового регулирования: метод, связанный с закреплением прав и обязанностей за органами исполнительной власти субъектов Федерации, либо предложения (рекомендации) по их участию в решении конкретных вопросов применительно к установленному правительством или федеральным законом порядку, а также метод косвенного регулирования через посредничество федерального органа исполнительной власти.

И, наконец, сама организация работы Правительства РФ как кол-

легиального органа и регламентация работы его аппарата являются примером для органов государственной власти субъектов Федерации, которые ориентируются на этот опыт и используют его в правовой регламентации деятельности высших органов исполнительной власти российских регионов.

Однако правовое воздействие федеральных органов исполнительной власти на региональные не ограничиваются вопросами деятельности Правительства. Будучи включенными в единую систему исполнительной власти и в соответствии со сложившейся практикой государственного управления органы исполнительной власти субъектов Федерации в своей работе должны руководствоваться также актами иных федеральных органов исполнительной власти: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Такое вертикальное подчинение региональных исполнительных органов федеральным органам исполнительной власти объективно необходимо и в соответствии с Конституцией развивается в рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения России и ее субъектов. Говоря об объективности этого процесса, мы имеем в виду не только сущностную схожесть и идентичность выполняемых на разных уровнях исполнительной вертикали управленческих функций,

но и тот аспект, что на региональном уровне они взаимодополняются, уточняются и посредством этого формируется единая система управления обширным многонациональным государством. Следует согласиться с А. Ф. Ноздрачевым, что «существует необходимость посто-

янного и эффективного взаимодействия исполнительных органов Федерации и ее субъектов. В этом смысл государственного требования об укреплении “вертикали исполнительной власти”» [4, с. 55] и наиболее болезненная точка административной реформы.

1. Административное право / под ред. Г. В. Атаманчука. М., 2003.

2. Крылов Б. С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995.

3. Меркулов В. М. Координация в политической и административной деятельности // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 2. С. 52-63.

4. Ноздрачев А. Ф. Министерская система управления в истории и современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003.

5. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1983.

References

1. Administrativnoe pravo / pod red. G. V. Atamanchuka. M., 2003.

2. Krylov B. S. Problemy razgranicheniya predmetov vedeniya Rossiyskoy Federatsii i yeyo sub'ektov // Federativnoe ustroystvo: realizatsiya Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii. M., 1995.

3. Merkulov V. M. Koordinatsiya v politicheskoy i administrativnoy deyatelnosti // Gosudarstvennaya sluzhba. Vestnik Koordinatsionnogo Soveta po kadrovym voprosam, gosudarstvennym nagradam i gosudarstvennoy slyzhbe pri polnomochnom predstavitele Presidenta Rossiyskoy Federatsii v Severo-Zapadnom federalnom okruge. 2010. № 2. S. 52-63.

4. NozdrachevA. F. Ministerskaya sistema upravlenia v istorii i sovremennoy Rossii. M., 2003.

5. Ozhegov S. I. Slovar' russkogo yazyka. M., 1983.

Старовойтов А. А. К вопросу о конституционном характере административной реформы