Проблемы достижения целей применения отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения

ПРОБЛЕМЫ ДОСТИЖЕНИЯ ЦЕЛЕЙ ПРИМЕНЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ

ГАПОНОВ Олег Николаевич, ИСАЕВ Виктор Михайлович

Аннотация. В статье анализируются проблемы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с учетом необходимости достижения целей их реализации. Анализируются ситуации высокой степени правовой неопределенности, возникающие в процессе реализации данных мер при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.

Annotation. In article problems of application of measures of ensuring production on cases of administrative offenses taking into account need of achievement of the goals of their realization are analyzed. The situations of high degree of legal uncertainty arising in the course of realization of these measures at implementation ofproduction on cases ofadministrative offenses in the field of traffic are analyzed.

Ключевые слова: административное принуждение, административное правонарушение, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, дорожное движение, задержание транспортного средства.

Keywords: administrative coercion, administrative offense, measures of ensuring production on cases of administrative offenses, traffic, detention of the vehicle.

Для непосредственного воздействия на правонарушителя, сбора необходимой доказательственной базы действующее законодательство устанавливает обширный перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Указанные меры принято считать одной из разновидностей мер административного принуждения, при этом следует отметить, что, несмотря на систематичность исследования вопросов административного принуждения, относительно классификации мер принуждения в литературе всегда существовало и существует достаточно большое разнообразие мнений ученых-адми-нистративистов1. Не претендуя в данном случае на полное рассмотрение всех существующих классификаций, отметим, что часто в качестве одного из критериев классификации используют цель применения соответствующих мер административного принуждения. При этом цели применения отдельных групп мер административного принуждения часто находят закрепление в действующем законодательстве.

1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России : учеб. для вузов. М., 2010. С. 214 ; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учеб. М., 2009. С. 586-589 ; и др.

Так, в соответствии с положениями ст. 27.1 КоАП РФ целями применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются: пресечение административного правонарушения, установление личности нарушителя, составление протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. Очевидно, что именно вышеуказанные цели учитываются в КоАП РФ при дальнейшем законодательном закреплении оснований и порядка принятия принудительных процессуальных решений, совершения процессуальных действий, фиксации их хода и результатов. Кроме того, именно на них необходимо ориентироваться правоприменителям при решении вопроса о необходимости реализации различных мер обеспечения с учетом возможности достижения цели в конкретной ситуации.

Однако именно здесь и начинаются смысловые противоречия, которые вытекают из анализа соответствующих положений КоАП РФ.

Административное право; административный процесс

Например, по нашему мнению, отнесение к целям применения мер обеспечения производства такой цели, как пресечение административного правонарушения, представляется не совсем корректным. В соответствии с общепринятой классификацией меры административного пресечения составляют самостоятельную группу мер административного принуждения, отличающуюся как целью применения, так и моментом непосредственной реализации. Следовательно, не следует смешивать цели применения двух самостоятельных групп мер принуждения в рамках одной правовой нормы, регламентирующей непосредственно применение мер обеспечения.

Кроме того, данная цель логически противоречит самому названию гл. 27 КоАП РФ. Толковый словарь В.И. Даля определяет термин обеспечение как «снабжение всем нужным»2. Отталкиваясь от буквального значения слова, можно сделать вывод, что реализация мер обеспечения производства направлена на создание необходимых условий для всестороннего, полного, объективного и своевременного разрешения дела об административном правонарушении и обеспечение исполнения вынесенного постановления, т. е. обеспечение принятия административно -юрисдикционных решений, но никак не пресечение совершения административных правонарушений. Меры обеспечения, применяются уже непосредственно после окончания совершения противоправного деяния. Общая цель рассматриваемой группы состоит в реализации норм материального права, устанавливающих ответственность за совершение административного правонарушения. В этой связи меры обеспечения объективно не могут достичь цели пресечения и по своему характеру являются обеспечительными, процессуальными мерами (например, медицинское освидетельствование на состояние опьянения). По своей сути они являются дополнительными процессуальными обременениями, которые применяются в ходе разбирательства по факту совершенного правонарушения3.

2 См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 2006.

3 См.: Гапонов О.Н. Меры административно-процессуального принуждения как средство ограничения конституционных прав и свобод граждан // Конституционные ценности и развитие парламентаризма: к 20-летию Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Т.С. Болховитиной. Брянск : Изд-во Брян. филиала РАНХ и ГС, 2014 ; Исаев В.М. Административно-правовое регулирование задержания и запрещения эксплуатации транспортного средства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

Необходимо отметить, что основной целью мер обеспечения производства является создание условий для объективного, всестороннего и полного рассмотрения дела о правонарушении, а также исполнения административных наказаний. Следовательно, при решении вопроса о законности применения мер обеспечения производства необходимо учитывать в совокупности установленные основания, цели и условия их применения, т. е. уполномоченное лицо должно иметь на это как материальные, так и процессуальные основания. Под последними принято понимать наличие вынесенного уполномоченным на это должностным лицом процессуального документа, на основе которого осуществляется конкретное ограничение.

Проиллюстрируем вышеуказанные доводы на ситуациях применения конкретных мер обеспечения при производстве по делам об административных правонарушениях в сфере дорожного движения. В качестве примера проанализируем такую разновидность меры обеспечения, как задержание транспортного средства (ст. 27.13 КоАП РФ). Выбор проблемного аспекта обусловлен не только объемом споров и возмущений, вызываемых как у специалистов, так и у рядовых автолюбителей, но и отсутствием в достаточной степени нормативно урегулированного порядка применения данной принудительной меры.

Материальные основания задержания транспортного средства в административном порядке регламентированы ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ, в соответствии с которой за ряд нарушений правил эксплуатации транспортного средства оно задерживается до устранения причины задержания. Следовательно, именно устранение причин, послуживших основанием задержания транспортного средства, является основной задачей указанной меры принуждения, потому что устранение созданной правонарушителем опасности для иных участников дорожного движения и является пресечением правонарушения (устранением опасности). Однако уже на этом этапе возникают проблемы, позволяющие неоднозначно толковать материальные основания задержания транспортного средства. Прежде всего это связано с отсутствием в законодательстве разъяснения термина «устранение причины задержания транспортного средства», что создает определенные трудности в правоприменительной практике. В частности, одной из проблемных ситуаций

с большой долей правовой неопределенности является задержание транспортного средства за нарушение правил остановки или стоянки (ч. 4, 5 ст. 12.16 КоАП РФ, также ст. 2-4, 6 ст. 12.19 КоАП РФ).

Не оспаривая необходимость соблюдения Правил дорожного движения (далее - ПДД) и не вступая в полемику относительно целесообразности ряда положений ППД, проанализируем лишь соотношение целей, закрепленных КоАП РФ, и реально получаемыми результатами правоприменительной деятельности.

Как уже отмечалось, пресекательная функция такой меры принуждения, как задержание транспортного средства, реализуется непосредственно в период времени, необходимого для перемещения автомобиля с того места, где правонарушитель оставил его в нарушение запретов и предписаний ПДД. После того, как перемещенное транспортное средство перестало создавать помеху другим участникам дорожного движения, а равно и предметом иного правонарушения, причина его задержания также устраняется. Однако одновременно появляется правовая коллизия, связанная с тем, как устранить уже устраненное, ведь логически причина задержания, а именно создание помех для движения транспортных средств и пешеходов, уже устранена с момента удаления автомобиля с запрещенного для стоянки места. Кроме того, ч. 10 ст. 27.13 КоАП РФ устанавливает, что возврат задержанных транспортных средств их владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, осуществляется незамедлительно после устранения причины их задержания. Вроде бы все логично, причина задержания устранена - задержанное транспортное средство возвращается.

Однако остается открытым вопрос о том, кто и каким образом определяет устранение причины задержания и кто оплачивает перемещение и хранение транспортного средства. Несмотря на то, что КоАП РФ разводит эти категории и, кроме того, возлагает обязанность оплаты за перемещение и хранение непосредственно на «лицо, привлеченное к административной ответственности за административное правонарушение, повлекшее применение задержания транспортного средства», судебная практика содержит довольно противоречивые выводы. Прежде всего это связано с тем об-

стоятельством, что собственник транспортного средства и правонарушитель не всегда совпадают в одном лице. Кроме того, в отличие от ранее действовавшей редакции, ст. 27.13 КоАП РФ и Правил задержания транспортного средства, определявших единую процедуру выдачи задержанного транспортного средства на основании разрешения (в письменной форме) уполномоченного должностного лица, убедившегося в устранении причины задержания, в настоящее время единого алгоритма просто не существует, вследствие чего и возникают проблемные ситуации, не имеющие однозначного решения. Например, в одном случае Верховный Суд РФ4 разъясняет, что из норм права следует, что задержанное средство может быть возвращено при условии устранения причины задержания и оплаты расходов на перемещение и хранение задержанного транспортного средства, т. е. не разделяет две обязанности, и рассматривает устранение причин задержания и оплату хранения как единое целое. Однако в Определении Верховного Суда РФ от 15 мая 2017 г.5, принятом по аналогичному спору, присутствует иная точка зрения: расходы не подлежат взысканию с собственника по нормам гражданского законодательства в силу того, что возмещаются лицом, совершившим административное правонарушение.

Весьма интересными выводами по обсуждаемой проблеме поделилась доцент кафедры административного права имени Н.Г. Салище-вой Российского государственного университета правосудия, судья в отставке, кандидат юридических наук Т.В. Казина. Она, в частности, отмечает, что «на практике транспортное средство зачастую передается на специализированную стоянку в упрощенном порядке -путем составления акта о приеме-передаче. Территориальный орган ГИБДД в своем делопроизводстве имеет оформленный протокол об административном задержании, а сотрудники специализированной стоянки не отдают автомобиль, если не будет предоставлен протокол об административном правонарушении либо справка с разрешением на возврат. Более того, сотрудники правоохранительных органов не утруждают себя обязанностью исполнить им-

4 Определение Верховного Суда РФ от 20 февраля 2013 г. № 46-АПГ13-1 // СПС «КонсультантПлюс».

5 Определение Верховного Суда РФ от 15 мая 2017 г.

№ 305-ЭС16-19928 по делу № А41-83533/2015 // СПС «Консуль-

тантПлюс».

Административное право; административный процесс

перативную норму статьи 27.13 КоАП РФ следующего содержания: "Копия протокола о задержании транспортного средства, составленного в отсутствие водителя, с решением должностного лица о возврате задержанного транспортного средства вручается его владельцу, представителю владельца или лицу, имеющему при себе документы, необходимые для управления данным транспортным средством, незамедлительно после устранения причины задержания транспортного средства". Протокол о задержании транспортного средства, составленный в отсутствие водителя, не только незамедлительно не вручается, но и не направляется по почте. Таким образом, обязанность, закрепленная в статье 27.13 КоАП РФ, представляет собой правовую фикцию»6.

Кроме того, немало вопросов возникает при анализе необходимости передачи полномочий по установлению платы за хранение задержанного транспортного средства органам власти субъекта РФ. Данное положение следовало бы решить на федеральном уровне, а именно более детально регламентировать процедуру транспортировки транспортного средства, его хранения и выдачи владельцу. В настоящее время договоры хранения заключаются с коммерческими организациями, для которых основной целью является извлечение прибыли. Следовательно, владельцы стоянок прежде всего заинтересованы в экономической выгоде, а не в результатах охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Вместе с тем, исходя из положений Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»7, основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспе-

6 Казина Т.В. Правовые последствия административного задержания транспортного средства // Транспортное право. 2017. № 2. С. 22.

7 См.: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СПС «КонсультантПлюс».

чению безопасности дорожного движения. Следовательно, не совсем логично ожидать прогнозируемую экономическую прибыль за счет дополнительного обременения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Коммерческая целесообразность не отвечает как целям применения мер процессуального принуждения, так и принципам обеспечения безопасности дорожного движения. В связи с этим интересным представляется мнение доктора юридических наук С.М. Зырянова, предложившего в целях пресечения злоупотреблений, связанных с взиманием платы за хранение задержанных транспортных средств, отнести эти затраты к издержкам по делу об административном правонарушении8. Предложенный С.М. Зыряновым подход поддерживает и развивает профессор А.Ю. Соколов, полагающий, что, разрешая указанную проблему, законодателю следует исходить из следующего: хранение транспортного средства - это этап применения задержания транспортного средства как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, а не дополнительное наказание имущественного характера. Данные изменения должны исключить ситуации невозможности оплаты услуг специализированных стоянок9. Представляется, что реализация указанного предложения могла бы решить многие спорные моменты.

Кроме того, следует обратить внимание на тот факт, что в КоАП РФ отсутствуют нормы, регламентирующие процедуру обжалования мер обеспечения производства. Это создает коллизионную ситуацию, поскольку в гл. 30 КоАП РФ установлен порядок обжалования лишь постановлений по итогам рассмотрения дел. Из анализа КоАП РФ следует, что только защитник и представитель могут обжаловать применение мер обеспечения производства по делу. По логике вещей меру обеспечения производства по делу (например, незаконное задержание транспортного средства) можно обжаловать в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства РФ, т. е. в районный суд, в то время как рассмотрение

8 См.: Зырянов С.М. Эвакуация транспортного средства -мера обеспечения производства или наказание // Административное право и процесс. 2005. № 1.

9 Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях : моногр. М. : Норма, 2015.С. 163.

дела по существу, как правило, осуществляет мировой судья.

В связи с этим целесообразно предусмотреть возможность обжалования меры обеспечения производства по делу об административных правонарушениях путем обращения лица, в отношении которого они применены, в орган, судье или должностному лицу, к компетенции которых отнесено рассмотрение дела.

С учетом изложенного можно считать, что реализация отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях предполагает серьезные проблемные моменты, вызванные как несовершенством законодательства, так и сложностями правоприменительной практики. Решение этих вопросов будет в значительной степени способствовать укреплению законности при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Для успеха правоохранительной деятельности

необходимо обеспечить соответствие целей и оснований применяемых мер воздействия степени общественной опасности, реальным обстоятельствам конкретных проступков, личности нарушителей и их отношению к совершенным действиям.

Безусловно, в рамках одной статьи невозможно осуществить подробный анализ правового регулирования целей и оснований применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, но вышеприведенные доводы, очевидно, свидетельствуют об устойчивых коллизиях, существующих длительное время, между названием гл. 27 КоАП РФ, формулировкой целей реализации мер обеспечения, а также практикой их применения. Очевидно, что указанные коллизии носят системный характер и проявляются не только при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СПС «КонсультантПлюс».

2. Определение Верховного Суда РФ от 20 февраля 2013 г. № 46-АПГ13-1 // СПС «КонсультантПлюс».

3. Определение Верховного Суда РФ от 15 мая 2017 г. № 305-ЭС16-19928 по делу № А41-83533/2015 // СПС «КонсультантПлюс».

4. Бахрах, Д.Н. Административное право России : учеб. для вузов. - М., 2010.

5. Гапонов, О.Н. Меры административно-процессуального принуждения как средство ограничения конституционных прав и свобод граждан // Конституционные ценности и развитие парламентаризма: к 20-летию Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Т.С. Болховити-ной. - Брянск : Изд-во Брян. филиала РАНХ и ГС, 2014.

6. Даль, В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. - М., 2006.

7. Зырянов, С.М. Эвакуация транспортного средства - мера обеспечения производства или наказание // Административное право и процесс. - 2005. - № 1.

8. Исаев, В.М. Административно-правовое регулирование задержания и запрещения эксплуатации транспортного средства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011.

9. Казина, Т.В. Правовые последствия административного задержания транспортного средства // Транспортное право. - 2017. - № 2.

10. Россинский, Б.В. Административное право : учеб. / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М., 2009.

11. Соколов, А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях : моногр. - М. : Норма, 2015.