Правовые акты: некоторые теоретические вопросы

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2011. № 1

Ю.С. Салаватова, аспирантка кафедры теории права и политологии юридического факультета МГУ*

ПРАВОВЫЕ АКТЫ: НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ

В статье рассматриваются различные определения понятия «правовой акт» и признаки правовых актов, а также проблемы, возникающие при применении и реализации правовых актов. Автор ставит вопрос о необходимости совершенствования системы нормативно правовых актов и принятия закона о нормативно правовых актах.

Ключевые слова: акт; правовой акт; правомерный акт; неправомерный акт.

The article examines different definitions of the term "legal act" and characteristics of legal acts, as well as the problems arising from the application and implementation of legal acts. The author puts a question of necessity to improve the system of normative legal acts and to enact the law on normative legal acts.

Keywords: act; legal act; legitimate act; unlawful act.

Понятие «правовой акт» является одним из наиболее распространенных в теории и практике права. Как известно, правовой акт — это «важнейший системообразующий элемент всех правовых явлений», поэтому работа над правовыми актами должна иметь упорядоченный характер и быть строго ориентирована на достижение следующих целей: «как создать акт, как найти акт, как понять акт, как применить акт, как защитить акт»1.

Необходимо также иметь в виду, что правовые акты являются тем источником информации, через который люди получают первичные знания о праве, правовых явлениях, нормах, индивидуальных предписаниях, правоотношениях. Вся деятельность юристов связана с правовыми актами: это и нормы права, содержащиеся в нормативных актах, и решения, выраженные в индивидуальном акте — приговоре, определении суда, протесте прокурора, встречном иске и т.д. Теоретическое исследование понятия «правовой акт» необходимо начать с рассмотрения содержания самого термина «акт», который словари2 определяют следующим образом:

1) единичное действие, а также поступок (познавательный акт, террористический акт, акт агрессии);

* intel1@mail.ru

1 Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999. С. 12.

2 См., напр.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.,1991. С. 28; Словарь иностранных слов. М., 1998. С. 23.

2) действие (трагедия в пяти актах);

3) документ, имеющий юридическое значение (закон, указ, постановление, акт экспертизы, акт парламента);

4) документ, удостоверяющий что-нибудь (акт о сдаче имущества, акт на вечное пользование землей, обвинительный акт в суде);

5) торжественное собрание в учебных заведениях (по поводу выпуска, вручения наград и т.п.).

В энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона слово «акты» (лат. acta), буквально означает «совершившееся (id quad actum est), а затем константирование совершившегося доказательствами». В словаре разъясняется, что «обыкновенно принято подразумевать под этим словом письменный документ, относящийся к определенному имеющему юридическое значение предмету. К примеру, акты нотариальные, процессуальные и др. Термином "акт" обычно обозначают различные документы частного права, среди которых сделки частных лиц друг с другом, суть действия которых пишутся на гербовой бумаге. Наконец, ряд актов в форме писаных документов являются доказательством совершения тех или других действий, совершаемых административными властями и лицами, принадлежащими к общественным организациям»3.

С.С. Алексеев отмечал, что термин «акт» в сфере права имеет два значения:

1) акт как правомерное действие, в том числе и действия по правотворчеству;

2) акт как официальный документ, в котором выражаются и закрепляются результаты тех или иных действий4.

Таким образом, многозначный термин «акт», слившись с многозначным термином «право» и выражая его форму и содержание, представляет собой уникальный правовой феномен, именуемый в юриспруденции правовым актом который в то же время содержит в себе различные смысловые оттенки.

«Правовой акт» — объемное понятие, включающее в себя нормативные правовые акты, нормативные договоры, правоприменительные акты, интерпретационные акты, акты реализации прав и обязанностей, акты констатирующие и подтверждающие наличие фактов, обстоятельств, состояний и влекущие соответствующие юридические последствия. Правовое свойство указанных актов обусловлено их неразрывной связью с волей субъекта права. Однако правовая природа каждой отдельной их разновидности различна. Важным является правильное разграничение правовых актов ввиду их индивидуальной природы, целей принятия (издания) и предназначения. Как отмечал А.В. Мицке-

3 Энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона: В 82 т. Т. 1. М., 1993. С. 759 —760 (репр. воспр. изд. «Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Эфрона» 1980 г.).

4См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права: Курс лекций. Свердловск, 1966. Вып.3. С. 12.

8 ВМУ, право, № 1

вич, «без правильного отличия нормативных актов от ненормативных немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства»5.

В теории правовых актов существует много вопросов, решение которых имеет важное значение как для всей юридической науки, так и для правоприменительной практики. Например, это вопросы: поиска наиболее полного, всеобъемлющего, «универсального» определения правового акта; допустимости отнесения к правовым актам результатов как правомерных, так и противоправных действий; подготовки и принятия закона «О нормативно-правовых актах РФ»; рассмотрения правового акта как источника права; коллизии между законами и иными правовыми актами, а также другие важные вопросы требующие более пристального рассмотрения и изучения.

В настоящей статье более детально рассмотрим лишь некоторые из них.

Итак, существует большое количество определений понятия «правовой акт», иногда даже противоречащих друг другу. Авторы сталкиваются с весьма резонным вопросом относительно возможности выработки единого определения понятия «правовой акт», которое могло бы адекватно и наиболее полно отражать требования и нужды современного общественного развития, теории права и правотворческой практики.

Одно из наиболее кратких определений правового акта было дано С.С. Алексеевым: «Правовой акт — это внешнее выражение воли (государства и отдельных лиц), направленное на достижение определенного юридического эффекта»6. Несомненным достоинством данного определения является его краткость, лаконичность, но в то же время автор в данном определении необоснованно сужает круг субъектов права совершающих правовые акты. Кроме того, ученый сформулировал три значения термина «правовой акт»:

а) выражение воли, т.е. акт как таковой (правомерные действия);

б) способ выражения и закрепления воли, т.е. документы;

в) и то и другое одновременно, т.е. «акт — документ»7.

Позднее С.С. Алексеев дал более широкое определение рассматриваемого явления. «Этим термином, — пишет он, — обозначаются:

а) действие (поведение), как правило, правомерное, т.е. юридический факт, являющийся основанием тех или иных правовых последствий;

5 Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства, юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 15.

6 Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. С. 7.

7 Там же. С. 15.

б) результат правомерного действия, т.е. юридически значимый, содержательный элемент правовой системы (юридическая норма, индивидуальное предписание, акт "автономного" регулирования), вошедший в правовую ткань вследствие правотворческой, властной индивидуально-правовой или автономной деятельности субъектов;

в) юридический документ, т.е. внешнее словесно документально оформленное выражение воли, закрепляющее правомерное поведение и его результат»8.

Таким образом, правовой акт понимается как надлежащим образом (словесно-документально) оформленное внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы — юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц9.

По мнению Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской, «правовой акт» есть письменный документ, принятый уполномоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтом прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений»10.

На наш взгляд, данное определение является спорным. В частности, профессор Р.Ф. Васильев указывал на то, что характеристика акта как документа не раскрывает сущности данного правового явления, так как это ведет постепенно к тому, что исследуют только документ, рассматривают только его признаки11. Именно это и подтверждает определение, данное Ю.А. Тихомировым и И.В. Котелевской, при характеристике признаков правового акта. Нельзя его (правового акта) роль и сущность свести к закреплению соответствующей информации различными способами на специальном материальном но-сителе12.

При характеристике правового акта как документа упускается из виду формальная сторона подготовки правовых актов, что является крайне важным для отдельных видов правовых актов, т.е., например, исключаются требования (соответственно и последствия их несоблюдения) к порядку подготовки и принятия правовых актов — требования о кворуме в коллегиальных органах власти, соблюдение правил голосования и др.

Подавляющее большинство правовых актов принимаются и реализуются в строго определенной процедурно-процессуальной форме.

8 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т.2. С. 192.

9 Там же. С. 192-193.

10 Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 16.

11 Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 1998.

12 Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 17.

Так, для законов существует один порядок их подготовки и издания, для ведомственных правовых актов — другой, для судебных актов — третий и т.д. А.В. Мицкевич по этому поводу отмечал, что «без официально установленного порядка оформления правовых актов любые предложения науки и опыт практики по этому вопросу рискуют остаться пожеланиями, поскольку не будут обеспечены меры пресечения произвольного обращения с формой правового акта»13. Важное значение при принятии правовых актов имеют профессионализм, грамотность, культура подготовки и оформления акта, язык и стиль его изложения. Их основополагающим началом выступает законодательная техника, т.е. система правил, используемых для формирования правового материала14. «...Техническое несовершенство права не есть лишь частное несовершенство, не есть пренебрежение отдельной стороной права. Техническое несовершенство представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех целях и задачах»15. Если мы будем рассматривать правовой акт только как документ, то соответственно несоблюдение этих требований не влияет на возможность законного применения правового акта, поскольку указанные дефекты находятся за рамками понятия «правовой акт». Безусловно, соблюдение этих требований не является гарантией законности правового акта, но умалять значение этих требований, на наш взгляд, не совсем верно.

Необходимо также отметить, что в определении Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской сужен круг субъектов права, совершающих (издающих, принимающих) правовые акты. Исходя из смысла и содержания данного определения, в нем имеются в виду только правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и акты, принятые посредством института прямой демократии, т.е. все остальные субъекты права лишаются своих прав на совершение (издание, принятие) правовых актов. На наш взгляд, данный вопрос требует дополнительного, более глубокого осмысления. По смыслу рассматриваемого определения, правовой акт выражает властные веления, что, на наш взгляд, вообще не требует комментариев, так как данное свойство присуще только актам органов государственной власти и местного самоуправления (и даже не каждому из них).

В своей статье «О понятии правового акта» Р.Ф. Васильев критически проанализировав существующие понятия «правовой акт», дал следующее определение правового акта: «это волеизъявление упра-вомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) кон-

13 Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 10.

14 См.: Законодательная техника: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 9.

15 ИерингР. Юридическая техника. Спб., 1905. С. 24.

кретных правоотношений, результат которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законах случаях фиксируется в документальной форме (акте-документе)»16.

Таким образом, по мнению профессора Р.Ф. Васильева, понятие «правовой акт» определяется через такие понятия как «действие— волеизъявление», «волевое действие», «документ», «письменный документ», «внешнее выражение воли», «средство выражения решения»17.

Заслуживает внимания и точка зрения, высказанная О.В. Шопи-ной: «Правовой акт — это выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, которое призвано достигать социально позитивные цели (регулировать общественные отношения) и влечет определенные юридические последствия»18.

Несомненным достоинством данного определения, на наш взгляд, является то, что автор указывает на волевой характер правового акта, ибо волеизъявление — главное в правовом акте, а также на фиксированную форму волеизъявления: правовой акт должен быть принят

Основной трудностью при попытке дать наиболее верное определение понятия «правовой акт» представляется то, что необходимо учитывать особенности всех разновидностей правовых актов, а также существующие взаимосвязи между актом-действием (волеизъявлением) и актом-документом (фиксацией волеизъявления, его результатов).

По мнению Р.Ф. Васильева, есть основание для раздельного определения акта-волеизъявления и акта-документа19. Данная позиция отражается и в исследованиях других авторов. В частности, к аналогичному мнению приходит и С.С. Алексеев в процессе толкования значений термина «правовой акт»20. Н.Г. Александров, говоря о применении норм права, также предлагал «различать акт как действие соответствующего компетентного органа и акт как документ, в котором данное действие получает объективированное выражение»21. В юридической литературе давно и неоднократно подчеркивалась «недопустимость отождествления понятия правовых актов с их докумен-

16 Васильев Р.Ф. Указ. соч. С. 15.

17 Там же. С. 4.

18 Шопина О.В. Система правовых актов современной России: проблемы теории: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук . Саратов, 2002. С. 10.

19 Васильев Р.Ф. Указ. соч. С. 24.

20 См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 3. С. 24.

21 Теория государства и права. М., 1968. С. 511 (автор главы — Н.Г. Александров).

тальной формой»22. Ведь правовой акт может быть выражен не только в виде документа, но и в устной форме, и в виде конклюдентных действий, т.е. он может вытекать из жеста, знака, кивка головой, иного действия, выражающего согласие сторон, либо молчаливого или неявного выражения воли сторон. Как писал П. Сандевуар, «зеленый или красный сигнал светофора представляет собой административное решение, разрешающее продолжать движение или предписывающее остановиться и т.д.»23.

Из вышеуказанного следует, что любая дефиниция сама по себе недостаточна и всегда будет неполной, поскольку полным может быть только то определение, которое содержит в себе всю информацию о данном объекте, что в принципе невозможно. Поэтому дать единственно верное, подходящее, всеобъемлющее определение не представляется возможным. Однако включить в определение указание на наиболее значимые, важнейшие аспекты правового явления вполне возможно. В определении понятия «правовой акт» такими аспектами являются:

1. указание на субъекта, уполномоченного принимать (выносить, издавать) правовой акт;

2. проявление воли субъекта, принявшего (вынесшего, издавшего) правовой акт;

3. форма акта;

4. порядок и условия его принятия (вынесения, издания).

Исходя из этого можно дать следующее определение понятия «правовой акт».

Правовой акт — это акт выражения воли (словесный, письменный, конклюдентные действия) управомоченного субъекта права, направленный на регулирование общественных отношений и влекущий определенные юридические последствия.

Необходимо выделить еще один спорный момент в исследовании правовых актов. В последнее время в литературе при рассмотрении понятия «правовой акт» поднимался вопрос о целесообразности отнесения к правовым актам неправомерных действий.

В пользу данной точки зрения высказываются Н.В. Исаков и А.В. Малько, которые полагают, что к правовым актам следует отнести результаты как правомерных, так и противоправных действий. Так, к первым авторы относят юридически значимые содержательные элементы правовой системы общества — юридические нормы, воплощающиеся в законах и подзаконных актах; индивидуальные предписания, выражающиеся в правоприменительных актах; сделки, соглашения и иные акты автономного регулирования, заключаемые между различ-

22 Никитушев Г.И. Форма и структура административных актов // Учен. тр. Свердловского юрид. ин-та. Свердловск, 1972. Вып. 20. С. 92.

23 Сандевуар П. Введение в право. М., 1994. С. 163.

ными хозяйствующими субъектами, гражданами и т.п. (договор купли-продажи, дарения и т.д.)24.

В правовой действительности совершается огромное количество противоправных действий, существует немалое число правовых актов, содержание и смысл которых не соответствуют нормам права, даже противоречат Конституции РФ. Однако, на наш взгляд, результаты подобных неправомерных по своему характеру актов также должны охватываться понятием «правовой акт», так как они, как и все остальные акты и действия, включаются в правовую реальность. Учитывая это, вышеупомянутые авторы отмечают, что «в правовой жизни немало и результатов откровенных правонарушений: неконституционные нормы общефедеральных и региональных законов, указов президентов, постановлений правительств, инструкций, приказов, положений тех или иных министерств, ведомств, государственных комитетов и.т.д., многочисленные противозаконные индивидуальные предписания местных чиновников, директоров, незаконные сделки, договоры. Результаты и правомерных и противоправных действий "включаются" в правовую реальность вследствие разной правотворческой, индивидуально-правовой или автономной деятельности субъектов»25.

Противники данной точки зрения указывают на то, что сам термин «правовой» означает «соответствующий праву, относящийся к праву». По их мнению, данный термин предпочтительно употреблять в сугубо положительном значении, с акцентом на правомерный характер рассматриваемого правового явления. Употребление термина «правовой» по отношению к противоправным действиям или правонарушающим документам некорректно и необоснованно26. Однако в то же время они не отрицают того, что юридическая действительность охватывает и противоправные действия, и неправомерные документы27. При этом последние также порождают юридические последствия и составляют часть правоприменительной практики. Для обозначения неправомерных по своему характеру актов предлагается ввести термин «юридически значимый акт» и наделить его нейтральным терминологическим смыслом, придать обобщающий по отношению к правомерным и противоправным актам характер. Уже само понятие «юридически значимый акт» подразумевает юридические последствия, не акцентируя внимание на правовом (правомерном) характере данных последствий, при этом все иные смысловые оттенки термина «акт» сохраняются, т.е. его можно понимать и как действие, и как результат действий, и как документ28.

24 См.: ИсаковН.В., МалькоА.В., ШопинаО.В. Правовые акты: общетеоретический объект исследований // Правоведение. 2002. № 3. С. 17.

25 Там же. С. 18.

26 См.: ГайворонскаяЯ.В. Проблемы теории правовых актов // Правоведение. 2008. № 4. С. 223.

27 Там же. С. 228.

28 Там же. С. 223.

При таком подходе дальнейшее внимание можно сосредоточить на исследовании собственно правовых актов, так как все значимые характеристики (иерархия, соотношение, юридическая сила актов) исследуются только с точки зрения правовых по своему характеру актов.

Таким образом, на наш взгляд, отнесение к правовым актам неправомерных (вернее сказать, незаконных) документов, противоправных действий (их результатов) является обоснованным. Во-первых, неправомерные документы, неправомерные действия (их последствия) так же, как и правомерные, регулируются правовыми нормами и отнесение тех или иных действий к правомерным или неправомерным осуществляется исходя из существующих норм права.

Во-вторых, представляется спорной необходимость отождествления понятий «правовой» и «правомерный». Можно привести массу примеров определенных действий (актов), являющихся правовыми ввиду того, что они охватываются нормами права, но в то же время являющихся неправомерными ввиду того, что нарушают те самые нормы права.

В-третьих, есть ли, наконец, целесообразность усложнения пра-вопонимания путем введения нового понятия? Ведь, по сути «правовой акт» и есть «юридически значимый акт», влекущий за собой юридически значимые последствия.

Как уже отмечалось, в понятие «правовой акт» включаются нормативные правовые акты, нормативные договоры, правоприменительные акты, интерпретационные акты, акты реализации прав и обязанностей, акты, констатирующие и подтверждающие наличие фактов, обстоятельств, состояний и влекущие соответствующие юридические последствия. Каждый из указанных видов правовых актов имеет большое значение как в теории права, так и на практике. Однако нельзя отрицать, что в системе правовых актов нормативные правовые акты играют важнейшую роль. Более того, «здоровье» системы нормативных актов заметно влияет на «здоровье» всех иных правовых актов. Проблема нормативного урегулирования всего процесса правотворчества, технически обеспеченного и основанного на единых принципах, является одной из наиболее значимых как в теории права, так и на практике.

Для наиболее эффективного принятия, действия и регулирования всей системы нормативных правовых актов в правовой теории и практике уже давно обсуждается вопрос о необходимости принятия закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Необходимость подготовки «закона о законах»29 обсуждается уже долгое

29 См.: Казьмин И.Ф., Поленина С.В. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания // Сов. гос. право. 1989. № 12. С. 3—9; Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. 1992. № 7. С. 76—86.

время. В 80-е гг. были подготовлены первые проекты закона «О нормативных правовых актах»30. В 90-е гг. на основе разработок Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ был подготовлен проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»31. В 1996 г. этот законопроект был рассмотрен и принят в первом чтении. Однако дальнейшего развития этот процесс не получил. Впоследствии проект был отклонен ввиду того, что многие его положения утратили свою актуальность и значение в связи с изменившейся политической и правовой ситуацией в стране. В 2005 г. проект закона «О нормативных правовых актах РФ» начал разрабатываться Министерством юстиции РФ, в 2006г. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации продолжил работу, однако и поныне указанный закон не принят. На наш взгляд, принятие данного закона призвано обеспечить целостность и гармоничность всей правовой системы Российской Федерации. Такой закон должен стать базовым для всех субъектов Российской Федерации, хотя в некоторых из них подобные законы уже приняты. Так, например, законы о нормативных правовых актах эффективно действуют в Республике Саха (Якутия), Тверской и Воронежской областях, Ставропольском крае и других субъектах РФ.

Надо заметить, что иногда в литературе отождествляют понятия «правовой акт» и «нормативный правовой акт». Так, в «Российской газете» была опубликована статья под названием «Банк правовых актов», хотя речь в ней шла только о нормативных актах32.

В общественной жизни субъекты права имеют дело со многими актами и документами, не проводя различий между ними. Вследствие этого проблемы с выбором акта, координации и соотношения правовых актов между собой сохраняются, и решать их представляется возможным только при строгой систематизации правовых актов, их четкой характеристике и правильном соотношении. Однако даже принятие хорошо подготовленного, выверенного правового акта не обеспечивает его действенности. Важным является создание условий для наиболее эффективного исполнения и применения подобных актов.

Современная жизнь, ее различные аспекты (социально-экономические, политические) диктуют необходимость совершенствования понятия «правовой акт». В свою очередь, на наш взгляд, необходимо дальнейшее и более глубокое изучение, развитие вопросов, связанных со структурно-функциональными связями между правовыми актами, их признаками. Изучение и разработка данной проблемы должны но-

30 См.: Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибуллин А.Г. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня //Журнал российского права. 2006. № 5. С. 21—22.

31 См.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хаб-риевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004.

32 Российская газета. 2000. 15 авг.

сить более системный, научно обоснованный характер ввиду ее особой значимости как для теории права, так и для практической деятельности. Большинство авторов сосредоточивали свое внимание на рассмотрении либо одного из видов правовых актов, либо на отдельных аспектах данного вопроса. В настоящее время ни законодательство, ни юридическая доктрина, ни юридическая практика не выработали четкого определения термина «правовой акт»: различного рода дискуссии на эту тему среди ученых-правоведов продолжаются.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Общая теория права. М.,1982. Т. 2.

2. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права: Курс лекций. Свердловск, 1966. Вып. 3.

3. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 1998. № 5.

4. Гайворонская Я.В. Проблемы теории правовых актов // Правоведение. 2008. № 4.

5. Исаков Н.В., Малько А.В., Шопина О.В. Правовые акты: общетеоретический объект исследований // Правоведение. 2002. № 3.

6. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999.