"Проблема не в низком качестве стандартов, а в неадекватной системе регулирования"

Свое видение будущей системы регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности в России Business Guide изложил член комитета Госдумы РФ по бюджету и налогам, председатель правления фонда "Национальная организация по стандартам финансового учета и отчетности" (НСФО) АНДРЕЙ БУРЕНИН.

Business Guide: Андрей Викторович, в декабре в Госдуму был внесен законопроект "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности в РФ", одним из авторов которого вы являетесь. Зачем этот закон нужен?

АНДРЕЙ БУРЕНИН: Закон нужен для того, чтобы создать у нас институт финансовой отчетности в том его понимании, в каком он существует в развитых странах. Финансовая отчетность должна наконец стать документом, на основе которого возможно принимать экономические решения. Сегодня же она является вещью в себе, интересной для ограниченного круга методологов и огромной армии бухгалтеров и имеющей крайне малое отношение к описанию реального экономического состояния организаций. На мой взгляд, подобную ситуацию нельзя эволюционно улучшить. Здесь нужны кардинальные изменения, которые и предлагаются в законопроекте.

BG: Как появился данный законопроект, из чего он вышел?

А. Б.: Законопроект стал итогом работы фонда НСФО в 2005 году. Мы провели в открытом режиме серию мероприятий с участием как составителей отчетности, аудиторов, так и ее пользователей, на которых рассмотрели вопросы реформирования отрасли в различных контекстах, в том числе и в контексте внедрения МСФО. И мы пришли к ряду выводов, многие из которых характеризуются очевидной новизной. На основе этой работы и родился законопроект.

BG: Разъясните, в чем его суть?

А. Б.: Суть в том, что ключевая проблема действующей в России системы бухучета и финансовой отчетности состоит не в низком качестве стандартов отчетности, а в неадекватной системе регулирования отрасли. Эта система очень разбалансирована, она характеризуется наличием весьма серьезных внутренних конфликтов. И без реформирования всей системы абсолютно невозможно внедрение и дальнейшее совершенствование нормальных стандартов, как бы мы их ни называли, будь то национальные стандарты, международные, GAAP США, австралийские, новозеландские и любые другие.

Мы все должны понять, что те времена, когда бухгалтерский учет и финансовая отчетность были нужны исключительно государству и для государства, давно ушли в прошлое. Сегодня основными разработчиками и пользователями отчетности являются коммерческие организации, а роль государства должна сводиться в основном к обеспечению исполнения стандартов и не более того. Кстати, сегодня именно этим государство занимается хуже всего. Поэтому необходимо принять закон, предметом регулирования которого должны быть, в отличие от действующего закона о бухучете, не технические параметры ведения учета, а система регулирования и обеспечения исполнения. Нужен закон, где будут четко прописаны правила игры, позволяющие разрабатывать нормальные стандарты и заставляющие всех их исполнять.

И как только мы создадим нормальную систему регулирования, она уже сама задаст нужный вектор, определит, какие стандарты брать за основу, и в максимально короткие сроки принесет нужный результат.

BG: Я правильно понимаю, что вступление в силу нового закона означает прекращение существования действующего закона о бухучете?

А. Б.: Да. Он уже давно и полностью утратил свою актуальность.

BG: И когда, по-вашему, это произойдет?

А. Б.: С учетом того, что свою версию в чем-то схожего законопроекта недавно в спешном порядке разработал Минфин (что, безусловно, растянет во времени процесс обсуждения альтернативных проектов), это произойдет не ранее конца 2006 года.

BG: В чем конкретно недостатки действующей в России системы регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности?

А. Б.: На мой взгляд, их четыре. Во-первых, в действующей системе орган регулирования в лице Минфина совмещает в себе функции по созданию норм составления и налоговой, и финансовой отчетности. Это принципиальный недостаток, поскольку без разделения этих двух видов отчетности (что возможно лишь при разделении данных полномочий между различными ведомствами) добиться, чтобы финансовая отчетность отражала реальное экономическое состояние хозяйствующего субъекта, нереально. Простой пример: если на основе данных финансовой отчетности рассчитывается налог на имущество, как это происходит сегодня, то ни один здравомыслящий бухгалтер не будет отражать реальную стоимость этого имущества, поскольку это приведет к дополнительным налоговым отчислениям. В результате понять на основе финансовой отчетности, сколько стоит имущество компании, абсолютно невозможно. Однако если бы налоговая отчетность была отделена от финансовой, то в последней указывалась бы реальная стоимость, поскольку это выгодно для привлечения инвестиций, но не ведет к росту налогов. Кстати, это одна из причин низкой капитализации наших компаний. Или другой пример: сегодня нельзя внедрить качественные стандарты финансовой отчетности, поскольку они строятся на основе широкого применения профессионального суждения бухгалтера, а налоговая отчетность основывается на жесткой регламентации и не подразумевает широких возможностей для альтернативных подходов. В результате без разделения мы не можем внедрить даже базовые принципы современных стандартов финансовой отчетности.

Во-вторых, в действующей системе нарушен базовый организационный принцип распределения прав и обязанностей. Минфин, обладая всеми правами в части финансовой отчетности, не несет никакой ответственности за развитие фондового рынка и инвестиционного климата, для чего, собственно, данная отчетность и предназначена. Неудивительно, что при всеобщем признании низкого качества института финансовой отчетности в нашей стране и провале всех реформ в этом направлении никто за это не ответил.

В-третьих, необходимо признать, что у государства отсутствуют ресурсы, как финансовые, так и людские, для создания самодостаточной системы регулирования исключительно внутри органов государственной власти, что особенно обострилось после первого этапа административной реформы. Абсолютно очевидно, что несколько десятков человек в Минфине физически не способны создать, развивать и поддерживать качественную систему современных стандартов. В то же самое время, как показывает международный опыт, именно финансовая отчетность лучше всего приспособлена для саморегулирования экспертным сообществом. Таким образом, необходимо, сказав в рамках административной реформы "а" — сократив ресурсы государства, сказать и "б" — передать избыточные функции профессиональной общественности. На этот второй шаг Минфин и не может решиться. В результате мы наблюдаем стандартную ситуацию с собакой на сене: Минфин и сам не может развивать систему стандартов, и тех, кто хочет и способен это делать, не подпускает.

В-четвертых, необходимо понять, что какими бы качественными ни были стандарты, никто не будет их исполнять, если не создать эффективную систему обеспечения исполнения. За примерами далеко ходить не надо: действующие ПБУ, которые предъявляют не такие жесткие требования, как МСФО, никто сегодня исполнять не спешит. Международный опыт последних десятилетий ярко демонстрирует, что государство должно создать систему, в которой все участники обязаны четко следовать стандартам и быть уверенными, что их контрагенты поступают так же. Подобная система сегодня отсутствует в принципе. По всей видимости, государство начнет в срочном порядке ее создавать и вводить репрессивные санкции только после крупных скандалов с мошенничеством при составлении отчетности. Этого допускать нельзя. Давайте учиться на чужих ошибках и создавать сбалансированную систему контроля параллельно с разработкой новой системы регулирования и созданием свода качественных стандартов.

BG: Как выглядит предлагаемая вами система регулирования?

А. Б.: Мы предлагаем создать новую систему регулирования из трех фигурантов — правительства РФ, органа государственного регулирования и негосударственного органа регулирования. В законопроекте подробно расписаны права и обязанности первых двух органов и качественные характеристики третьего. Так, правительство должно утвердить орган государственного регулирования (кстати, им не может быть орган, обладающий полномочиями в фискальной сфере), выбрать в соответствии с критериями, прописанными в законопроекте, негосударственный орган регулирования и обязано участвовать в разрешении конфликтов, возможных при взаимодействии этих двух органов. Больше прав у правительства нет. Орган государственного регулирования должен рассматривать проекты стандартов и либо одобрять, либо мотивированно отклонять их. Вмешиваться в процесс их разработки права он не имеет. Все, что касается разработки проектов стандартов, а также их интерпретаций, относится к ведению негосударственного органа регулирования. При этом на последний накладываются серьезные ограничения в деятельности, которые призваны обеспечить прозрачность, эффективность, профессионализм и объективность принятия решений. Предлагая подобную систему, мы не только стремимся выстроить теоретически идеальную модель и учесть зарубежный опыт, но и принимаем во внимание отечественные реалии. Именно поэтому мы не пытаемся полностью исключить из системы регулирования государственные органы, а с учетом наших традиций и отсутствия серьезного опыта саморегулирования оставляем за государством право вето в отношении решений по стандартам.

BG: Какой орган может взять на себя функции государственного регулятора?

А. Б.: По управленческой логике это должна быть Федеральная служба по финансовым рынкам. Понятно, что сейчас у нее нет людей и ресурсов. Но что мешает перенести профильный департамент Минфина туда уже завтра?! И результаты его работы будут оцениваться не по тому, как расширяется налогооблагаемая база в стране, а по тому, как развивается фондовый рынок. Разумность подобного распределения обязанностей подтверждается мировым опытом.

BG: Какие стандарты, по-вашему, должны стать основой для работы данной системы?

А. Б.: Система будет способна сама вырабатывать стандарты. При этом на какую основу она будет ориентироваться — вторично. Если сегодня экспертное сообщество признает, что с точки зрения качества лучшими являются МСФО, то негосударственный орган регулирования, состоящий из экспертов, очевидно, не будет изобретать велосипед и будет ориентироваться на них в качестве первоосновы. Появятся лучшие стандарты — эксперты быстро на это отреагируют и изменят тактику своей работы.

BG: Сейчас предприятиям приходится вести и бухгалтерский, и налоговый учет. С внедрением МСФО нагрузка на бук-киперов увеличится. Не боитесь ли вы, что вашу революцию не поддержит армия отечественных бухгалтеров?

А. Б.: Прежде всего необходимо отметить, что законопроект не касается ни ведения налогового учета, ни составления налоговой отчетности. Для этого есть Налоговый кодекс РФ. Поэтому необходимо ставить вопрос лишь о том, имеет ли смысл составлять финансовую отчетность одновременно и по ПБУ, и по МСФО. Я считаю, что делать этого абсолютно не нужно. Минфин, кстати, придерживается другой точки зрения, как это следует из законопроекта "О консолидированной финансовой отчетности". В нашем проекте предлагается создать систему национальных стандартов, которые полностью соответствуют МСФО, что сделает процесс параллельного составления отчетности или трансформации ненужным.

Что касается отношения к нововведениям со стороны бухгалтеров (а данный вопрос поднимается нередко), я считаю, что финансовая отчетность придумана не для бухгалтеров. Она нужна собственникам и менеджерам — людям, которые принимают инвестиционные решения. И для них то, как бухгалтеры относятся к учету, совершенно безразлично, как ни прямолинейно это звучит. Если руководитель предприятия видит, что качественная финансовая информация позволяет увеличить прибыли, но ему надо понести расходы по найму десяти бухгалтеров, чтобы составлять необходимую отчетность, то он примет соответствующее решение. Бухгалтер может и должен влиять на технические аспекты учета, но не на стратегические аспекты реформирования отрасли.

BG: Что может стать стимулом для внедрения МСФО в России? Вступление в ВТО?

А. Б.: Вступление в ВТО, безусловно, ускорит процессы внедрения качественных стандартов финансовой отчетности, однако главным стимулом остается рыночный спрос со стороны тех, для кого эта отчетность и предназначена,— со стороны лиц, принимающих экономические решения. Если сейчас бизнес-сообщество приучено к тому, что на основе российской финансовой отчетности ничего нельзя понять, так как она не отражает реального положения дел, то и нет спроса на такую отчетность. Как только те, кто обладает или управляет деньгами, поймут, что государство обеспечило создание качественных стандартов отчетности и системы контроля за их исполнением, спрос начнет зарождаться. А уж вопрос о том, как менеджеры заставят бухгалтерское сообщество этот спрос удовлетворить, решится без всяких законов.

BG: Вернемся к внесенному вами законопроекту. В пояснительной записке к нему сказано: "С 2003 года Министерством финансов не было принято ни одного нового положения по бухгалтерскому учету". Но концепция Минфина по реформированию бухучета от 2004 года — это разве не конкретные шаги по наведению порядка в отрасли?

А. Б.: Концепция — это внутренний документ Минфина, за исполнение которого Минфин не несет ответственности ни перед одним сторонним органом. И таких документов он может создавать десятки, что, однако, может никоим образом не сказаться на реальных результатах работы данного ведомства. Поэтому давайте судить не по планам, а по результатам их выполнения. А последние оставляют желать лучшего.

BG: Но концепция рассчитана до 2010 года...

А. Б.: Прекрасно. А если бы до 2025-го?! Мы бы еще больше аплодировали и говорили не о среднесрочной, а о стратегической мысли Минфина? Где результаты? Концепций уже сколько было? Здесь работает простая формула: пчелы не могут бороться против меда. Нельзя заниматься реформированием системы изнутри самой системы.

BG: Уже год в Госдуме откладывается принятие закона "О консолидированной финансовой отчетности". Почему? Ведь его называют одним из базовых при переходе на МСФО.

А. Б.: Базовым его называют только разработчики. Единственная цель этого законопроекта, на мой взгляд,— отчитаться об успехах на поприще реформирования, ничего реально не меняя. Государству этот закон не нужен. Даже в самой пояснительной записке к нему Минфин пишет, что консолидированная отчетность нужна исключительно коммерческим компаниям. Но ведь 90% организаций, деятельности которых он касается, уже и так перешли на МСФО по требованию ФСФР или ЦБ. Получается, что всем этим организациям от принятия нового закона будет ни жарко ни холодно. Кроме того, действующие ПБУ уже и так позволяют при желании составлять отчетность по международным стандартам. Так что все, кто хотел, это уже делают. Так зачем заставлять несколько сотен организаций делать то, что им не нужно, и тем самым нести неоправданные расходы? Минфин до сих пор не хочет признать в своих действиях, а не в концепциях, что избыточное регулирование не менее, а иногда и более ущербно, чем регулирование недостаточное.

Возникает вопрос: если законопроект никому не нужен, тогда почему вокруг него внезапно развернулась такая борьба, которая и послужила причиной задержки его в Государственной думе между вторым и третьим чтениями? И ответ состоит в том, что в органах государственной власти есть люди, которым нужен не только отчет, но и результат. И эти люди понимают, что, принимая такой закон, мы серьезно тормозим неизбежную реформу отрасли, заранее создавая барьеры на пути решения ключевых проблем. Например, в данном законопроекте выбран наиболее ущербный и опасный для государства вариант перехода на МСФО — через подстрочный перевод английского текста: тем самым серьезно ограничивается государственный суверенитет, с чем связан целый букет разнообразных отрицательных последствий и рисков. Законопроект, разработанный фондом НСФО, исходит из того, что при перестройке системы регулирования значительно возрастают шансы создания качественной системы национальных стандартов, которая, безусловно, должна базироваться на основе МСФО, приобретая положительные элементы последних, но без сопровождающих подход Минфина недостатков. Исходя из этого, мы не видим возможности принятия нашего законопроекта без отклонения проекта закона "О консолидированной отчетности".

BG: Недавно Минфин опубликовал на своем интернет-сайте свой проект закона "Об официальном бухгалтерском учете". Не могли бы вы выразить свое отношение к документу?

А. Б.: Законопроект производит двойственное впечатление. С одной стороны, надо отдать должное Минфину: в проекте содержится ряд серьезных положительных моментов. Так, предмет регулирования охватывает не только бухгалтерский учет, но и систему его регулирования, что позволяет работать с первопричиной проблем отрасли, а не с их последствиями. К положительному стоит отнести попытку разделения понятийного аппарата норм бухгалтерского и гражданского законодательства, что дает возможность обеспечить приоритет содержания над формой. Правило одного окна при сдаче отчетности также заслуживает одобрения. Однако весь положительный эффект полностью нивелируется отсутствием ответов на ключевые вопросы. Речь в первую очередь идет о системе регулирования, которая в предложенном варианте не только не решает уже существующие проблемы, но и усугубляет их. Чего стоит только введение механизма аккредитации "равноправных" с государством органов негосударственного регулирования или множественность источников права по одному и тому же вопросу. Стоит упомянуть и запутанность предлагаемой системы нормативных актов, регулирующих бухгалтерский учет и отчетность, а также отсутствие основ системы обеспечения исполнения стандартов. Вызывает удивление и тот факт, что, обозначая в качестве цели законопроекта защиту "прав и законных интересов граждан, организаций и государства", авторы сконцентрировались в основном на учетном процессе, а не его результате — отчетности, что следует уже из названия документа.

Таким образом, я пришел к заключению, что законопроект Минфина не является удовлетворительной заменой нашему проекту "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности" в силу существенных отличий в концепции и, соответственно, должен рассматриваться в качестве альтернативного.

Законотворчество: вперед Минфина

За несколько дней до появления законопроекта "Об официальном бухгалтерском учете" в Госдуму был внесен законопроект "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности", одним из авторов которого является депутат Госдумы Андрей Буренин.

Концепция законопроекта состоит в определении на уровне закона системы регулирования бухучета и финансовой отчетности. Проекты нормативных правовых актов будут разрабатываться негосударственным органом регулирования, а затем одобряться или мотивированно отклоняться уполномоченным государственным органом.

Как говорится в пояснительной записке к документу, "в законопроекте реализованы новые требования к системе регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности, позволяющие формировать качественную нормативную базу: независимость, профессионализм, открытое обсуждение и прозрачность принимаемых решений, эффективность процедур, участие в международном процессе стандартизации, обеспечение суверенитета РФ в регулировании и единство стандартов в различных отраслях экономики".

Согласно законопроекту, правительство РФ будет иметь право назначить негосударственный орган регулирования и право вето государственного уполномоченного органа в отношении разрабатываемых негосударственным органом нормативных правовых актов. Определение же правительством государственного регулирующего органа не является произвольным. В частности, не допускается совмещение в одном органе функций регулирования налогообложения с регулированием финансовой отчетности. Это, по мнению разработчиков документа, "позволит Минфину (ФНС) принимать более эффективные решения по вопросам налогообложения, поскольку их принятие не будет обременено непрофильными целями финансовой отчетности". В свою очередь, по их мнению, качество стандартов финансовой отчетности не будет искажаться требованиями расчета налогов. Ближе всех по своим функциям для государственного органа, контролирующего принятие нормативных актов по бухгалтерскому учету и финансовой отчетности, считают разработчики законопроекта, стоят ФСФР и Минэкономразвития, "в чью сферу ответственности входят вопросы обеспечения защиты прав инвесторов".

Помимо изменения системы регулирующих органов, говорится далее в пояснительной записке, в законопроекте заложен дополнительный механизм, "предохраняющий от повторения неудачного опыта бухгалтерской реформы последних десяти лет". Таким механизмом служат требования к основным регулирующим документам — стандартам финансовой отчетности, основанные на принятых во всем мире концептуальных принципах подготовки финансовой отчетности.

Законопроект также закрепляет независимость понятийного аппарата бухгалтерского законодательства от других областей законодательства — "это позволит применять в подзаконных актах понятийный аппарат МСФО, который, отражая принцип приоритета содержания над формой, является в большей степени общеэкономическим, чем юридическим".

Кроме того, законопроект устанавливает, что стандарты финансовой отчетности разрабатываются "исходя из лучшей международной практики стандартов финансовой отчетности в той степени, в которой это отвечает интересам российских пользователей финансовой отчетности". "Законодательная ссылка на лучший международный опыт позволит принимать эквивалентные МСФО национальные стандарты, а также при необходимости самостоятельно формулировать текст стандартов для отражения в них национальной специфики РФ,— говорится в записке.— В то же время в маловероятном случае снижения в будущем качества МСФО принцип юридической самостоятельности национальных стандартов финансовой отчетности не позволит бездумно копировать некачественные стандарты в российскую правовую систему".