Федерация и ее субъекты: характер взаимоотношений

И.В. Гончаров,

доктор юридических наук, профессор, Академия управления МВД России

ФЕДЕРАЦИЯ И ЕЕ СУБЪЕКТЫ: ХАРАКТЕР ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

THE FEDERATION AND ITS SUBJECTS: THE NATURE OF THE RELATIONSHIP

Механизм правового контроля (воздействия) федерального центра в сфере деятельности субъектов федерации является одним из важных элементов конституционного (государственного) права большинства федераций мира. Его существование определяется государственным суверенитетом и самой природой федеративного государства, предполхагающей определенную субординацию в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации, основанную на разграничении их предметов ведения и полномочий и верховенстве федерального законодательства на всей территории страны.

The mechanism of legal control (impact) of the Federal centre in the field of activity of the subjects of the Federation is one of the most important elements of the constitutional (state) law of the majority of the federations of the world. It is determined by the existence of state sovereignty and the very nature of a Federal state, implying a certain chain of command in the activities of the Federal bodies of state power and bodies ofpower of the subjects of the Federation, based on the delimitation of their subjects of conducting and powers and the supremacy of the Federal legislation on the whole territory of the country.

Взаимоотношения федеративного государства и его субъектов во многом определяются особенностями реализации государственного суверенитета. Суверенитет является одним из важнейших признаков государства и проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости, территориальной целостности государства и целостности его конституционной системы. Эти же признаки характерны для федеративных государств, государственно-территориальное устройство которых определяется наличием в них составных частей, пользующихся определенной политической и экономической самостоятельностью по отношению к федеральному центру и проявляющихся во взаимоотношениях с ним и по отношению друг к другу.

В условиях федеративного государства верховенство и независимость государственной вла -сти определяются, в том числе, существующей субординацией в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенством федерального законодательства на всей территории страны. Федеративное государство базируется на конституционной целостно -сти и суверенности, четкой регламентации вла -стеотношений по вертикали, гарантиях само-

стоятельности субъектов федерации при реше-нии вопросов в рамках своей компетенции. Это государство независимо от конституционного или договорного характера своего образования функционирует на основе общей государственности и суверенитета, принятия федеральной конституции, в которой разграничены предметы ведения и полномочия органов государственной власти федерации и субъектов, определен меха -низм взаимного контроля и ответственности. Этот механизм не исключает равенства и незави -симости между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и полномочий. В то же время он предполагает определенную подчинен -ность субъектов федерации федеральной консти -туции и иерархичность государственной власти. Только за счет этого обеспечиваются эффектив -ное функционирование федеративного государства как целостного государства и совместное осуществление федерацией и ее субъектами общегосударственной суверенности.

В этой связи особенно интересны идеи известного русского государствоведа Н.Н. Палиенко, который полагал, что «суверенный союз осуществляет свой контроль и над той сферой его членов, которая предоставлена их автономии ... где они осуществляют собственные права властвования ... и

союзное государство должно блюсти за тем, чтобы его члены ... не нарушали установленных для них пределов и не вторгались в сферу союз -ной власти» [1. — С. 530], фактически от -

стаивая идеи расширительного толкования кон -трольных полномочий федеральной власти по отношению к субъектам.

В процессе формирования федерации в России неизбежно возникают вопросы определения государственного суверенитета субъектов Российской Федерации, часть из которых согласно ст. 5 Конституции России считаются государствами. Проблема суверенитета субъектов федерации всегда вызывала особый интерес как у зарубежных, так и у отечественных ученых, политологов, политических деятелей. Характерно это и для современной России. Причины эти сформулировали Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян, сказав, что «в основе имеющегося несоответствия между фундаментальными положениями Конституции Российской Федерации и конституциями республик лежит проблема суверенитета. Камнем преткновения, в свое время, стало положение в конституциях республик об их государственном суверенитете, которое отсутствует в Конституции Российской Федерации» [2. — С. 5].

Общеизвестно, что суверенность в качестве научного понятия и политико-правового принципа была впервые использована во Франции в середине XVI в. известным общественно-политическим деятелем и юристом Жаном Боденом, который рассматривал суверенитет как «вечную и абсолютную власть Республики» и видел в нем главный отличительный признак государства. Он определял суверенитет как постоянную, высшую, независимую, не связанную законами, абсолютную власть над гражданами и подданными. А из того, что власть постоянна и неограниченна следует, что она едина и неделима [3. — С. 33].

В то же время Ж. Боден высказал идеи, что при протекторате, когда суверен ставит себя под защиту другого суверена, он теряет свой суверенитет лишь частично и, таким образом, возника -ет возможность различать государства, обла-дающие полным суверенитетом и неполным. Этот аспект воззрений Ж. Бодена впоследствии расколол ученых на два лагеря и привел к появ -лению различных теорий о делимости и недели -мости суверенитета (А. де Токквиль, Г. Войц) [4.

— С. 92], об ограниченном суверенитете (Н .Н. Деев) [5. — С. 20—22] и т .д.

Возникновение федеративных государств детерминировало пересмотр прежних положений и появление новых подходов в теории суверенитета. Теория «разделенного» суверенитета возникла в XVIII в. в связи с образованием США и получила

широкое развитие в дальнейшем (Дж. Мэдисон, А. Г амильтон, Г. Вайц, О. Майер и др.). Суть теории заключается в том, что федеральная власть делит суверенитет с составными частями федерации. При этом разделение суверенитета понималось в духе разделения компетенции между федерацией и ее субъектами, Основатели США в значительной мере находились под влиянием Ш. Монтескье и его теории разделения властей. Федеративное государство, в их трактовке, — это своеобразная форма разделения суверенитета. Они исходили из того, что полномочия американского правительства простираются лишь на из -вестное число определенных объектов и штатам предоставляется непререкаемый суверенитет над всеми другими объектами [6. — С. 33].

Теория «исключительного» суверенитета: суверенитет неделим и принадлежит только самой федерации (подобных позиций придерживались Н.М. Коркунов, Н.И. Палиенко, П. Лабанд, Г. Елинек, а в наши дни — И.Н. Барциц, А.Н. Домрин, ДА. Кова-чев, В.Е. Чиркин и др.). Суверенитет логически представляет превосходную степень; он не поддается раздроблению и терпит рядом с собой только однородные величины того же вида, — критиковал теорию разделенного суверенитета Г. Елинек. — Поэтому может существовать рядом друг с другом много суверенных государств, но отнюдь не в качестве носителей одной и той же государственной власти. Не существует, поэтому, раздельного фрагментарного, уменьшенного, ограниченного, относительного суверенитета [7. — С. 328]. К. Маркс также отрицал возможность существования в одном государстве двух суверенных властей: «Две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок, функционировать в одном государстве. Это нелепость вроде квадратуры круга [8. — С. 263].

Теория «синтетического» суверенитета (основателем этой теории является А.С. Ященко, в настоящее время подобных взглядов придерживаются Р.Г. Абдулатипов [9. — С. 224—225], В.А. Черепанов [10. — С. 93]). Согласно этой теории суверенитет принадлежит совместно федерации и субъектам. Сущность федерализма заключается в равновесии федеральных и региональных властей, при котором федерированные части сохраняют особое, своеобразное самостоятельное участие в образовании общефедерального суверенитета. Федеральная и местные власти не рядом друг с другом (теория разделенного суверенитета) и не одна над другой (теория исключительного суверенитета), а друг с другом и друг в друге. В федеральном союзе центральные и местные власти должны быть не противопоставлены, а примиряемы в высшем единстве [11. — С. 319—322]. На практике данная теория воплотилась в Конститу-

ции Советского Союза последнего периода существования, когда Конституция СССР 1977 г. исключила упоминание об ограниченном суверенитете союзных республик, а в научной литературе появилось утверждение о гармоничном соединении в СССР суверенитета федерации в целом и суверенитета ее субъектов [12].

Правовая возможность существования суверенитета субъектов федерации наряду и одно -временно с суверенитетом федеративного государства справедливо ставится под сомнение многими исследователями и отрицается Конститу-ционным Судом Российской Федерации. В его решениях (Постановление от 7 июня 2000 г., Определение от 27 июня 2000 г., Определение от 6 декабря 2001 г.) буквально отмечено следующее: Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо су-в ер енитета Рос сийской Ф едерации

Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. По смыслу преамбулы ст. ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства — даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Признание за республиками суверенитета при том, что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным го судар ством.

Положения Федеративного договора, предусматривающие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могли действовать и не подлежали применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.

Как представляется, объявление себя суверенным государством не ведет к реальному появлению у него суверенитета, так как суверенитет

— это, прежде всего, не признак государства и «не сама государственная власть, но лишь определенное свойство ее, в силу которого она является высшей и независимой правовой властью» [1.

— С. 439]. В связи с этим субъекты федерации не обладают важнейшими признаками суверенитета: 1) полновластием и верховенством государства внутри его границ; 2) независимостью во взаимоотношениях с федеральным центром и на международной арене. Объявление себя суверенным не ведет к реальному появлению суверенитета у субъекта федерации. В противном случае это привело бы к потери федерацией своего суверенитета и превращению ее в конфедеративный союз и, как показывает историческая практика (Советский Союз и бывшая Югославия начала 90-х гг.), в конечном итоге к распаду государства. Поэтому вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах решен одинаково: федерация суверенна, а ее субъекты нет. В этой связи неправомерны и не соответствуют Конституции положения Федеративного договора 1992 г. и ряда конституций и уставов субъектов Российской Федерации, ранее провозгласившие их суверенитет. Это подтвердил в своем Постановлении от 18 января 1996 г. Конституционный Суд Российской Федерации «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края». В постановлении указывалось о несоответствии Конституции Российской Федерации ряда статей Устава, в которых говорилось о суверенитете данного субъекта Российской Федерации.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации однозначно высказался по поводу отдельных положений Конституций и Уста -вов субъектов Российской Федерации, касаю -щихся их суверенитета, и признал противоречащими федеральной Конституции ряд положений Конституции Республики Алтай (Постановление Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г.), Конституций Адыгеи, Башкортостана, Ингуше -тии, Коми, Северной Осетии —Алании, Татар -стана (Определение Конституционного суда РФ от 6 декабря 2001 г.) о суверенитете республик, верховенстве их конституций и законов, праве приостанавливать действие федеральных актов на своей территории, договорном характере статуса республики как субъекта федерации, ее ста -туса как субъекта международного права, регулирования отношений собственности на природные ресурсы без учета полномочий федерации в данной сфере и т. д.

Сформулированные в решениях Конституционного суда РФ правовые позиции в республиках были учтены при приведении их консти -туций в соответствие с федеральной [13].

Отказ от конституционного закрепления суверенности республик составляет одну из важнейших гарантий государственной целостности Российской Федерации, так как позволяет бороться с тенденциями национал-сепаратизма, с требованиями если не выхода из состава федерации, то превращения ее в рыхлую конфедерацию, совершенно нежизнеспособную форму государственного устройства, нигде в мире себя не оправдавшую.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 4) ее суверенитет распространяется на всю территорию. Как правило, каждое государство закрепляет на уровне конституции территориальное устройство, определяя его исчерпывающим образом, так как этот вопрос имеет не только международно-правовое, но и внутреннее государственно-правовое значение. От этого зависят границы федерального суверенитета, поле действия федерального законодательства, федеральной исполнительной и судебной власти. Конституция Австрии прямо говорит о том, что «территория федерации включает в себя территорию земель федерации». В связи с этим сам факт конституционного определения территории государства — существенная гарантия его территориальной целостности, ибо для изменения территории необходимо изменение самой конституции.

Территориальное верховенство федерации проявляется в праве устанавливать статус, режим и осуществлять защиту государственной грани -цы, территориальных вод, воздушного простран -ства, экономической зоны, континентального шельфа и самой территории федерации. Территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, в отношении которых она обладает суверенными правами в порядке, определяемом федеральными законами и нормами международного права (ст. 67 Конституции России).

Суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Одной из важнейших гаран -тий, обеспечивающих территориальную целост -ность Российской Федерации и подтверждающих ее суверенитет, является отсутствие в ее Консти -туции права на выход субъекта федерации из ее состава. И это не исключение. Ни одна из феде -раций мира не предусматривает права субъектов федерации на сецессию — выход из состава фе-

*

дерации [14. — С. 319]. В истории имели место факты как мирной, так и немирной сецессии. В 1991 г. была осуществлена мирная сецессия трех прибалтийских республик из состава СССР по решению Верховных Советов этих республик, что было подтверждено Государственным Сове -том СССР в постановлении от 6 сентября 1991 г. В начале 90-х гг. была осуществлена сначала мирная, а затем сопровождающаяся военными действиями сецессия югославских республик (Словении, Хорватии, Македонии, Боснии и Герцеговины). В 1965 г. Сингапур вышел из состава Малайзии, образовав самостоятельный го -род-государство, и т.д. Но большинство попыток сецессии в мире федеральными властями пресекалось различными способами, вплоть до применения вооруженных сил (Гражданская война в США в 1861—1865 гг., события в Чечне в 90-х годах прошлого века и т. д.).

Субъекты федераций, построенных по на -циональному и национально-территориальному принципу, стремящиеся иметь право выхода из состава федерации, часто ссылаются на закреп -ленное во многих международно-правовых актах право народов на самоопределение. Но в Декла -рации Г енеральной Ассамблеи ООН от 24 октяб -ря 1970 г. четко указывается, что ничто в самоопределении народов «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств. ... Каж-дое государство должно воздерживаться от лю -бых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности другого государства или страны» [15. — С. 11].

В связи с тем, что и федерация, и ее субъекты обладают государственной властью, одним из важнейших и общих для всех федераций призна -ков является конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Прежде всего это относится к сфере законодательной власти, так как ис-полнительная власть обычно рассматривается как единая вертикаль, а у органов судебной власти в соответствии с законом имеется своя под -ведомственность и подсудность. В разных странах это разграничение происходит различными способами. В некоторых странах в конституции

* Исключение составляет Конституция Эфиопии 1994 г., которая допускает сецессию. Но это право сформулировано и закреплено в Конституции как право наций, народностей и национальностей. Вопрос о праве выхода штатов остается открытым.

указывается только исключительная компетен-ция федерации (США). В других — только исключительная компетенция субъекта федерации (Швейцария, Мексика). В третьих странах в кон -ституциях указываются две сферы компетенции: федерации и субъектов (Аргентина, Канада). Четвертый способ состоит в том, что указывают -ся три сферы компетенции: исключительная компетенция федерации, предметы совместного ведения и полномочия федерации и субъектов, исключительная компетенция субъектов (Ин-дия ).

Конституция Российской Федерации в ст .ст. 71—73 также разграничила предметы ведения и полномочия органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов федерации, выделив исключительную компетенцию федеральных органов государст-венной власти и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов. Исключительная компетенция субъектов федерации не перечисляется, определяясь по остаточному принципу и предоставляя субъектам федерации определенную самостоятельность в решении этих вопросов. При всех ее положительных моментах (в части самостоятельности субъектов федерации) эта модель разграничения предметов ведения и полномочий имеет определенные недостатки. Во -первых, Конституция России содержит исчерпывающий перечень вопросов, входящих в компетенцию федерации, т.е. федерация фактически не может решить какой-либо другой вопрос, кроме перечисленных в ст. 71 Конституции РФ. Вряд ли это представляется правильным. В вопросах, касаю -щихся защиты территориальной целостности государства, от решения которых зависит безо -пасность государства в политическом, экономическом, правовом или культурном отношении, федеральная власть должна обладать правом взять на себя решение любой проблемы, важной для всего государства.

Во-вторых, не меньшую сложность вызывает второе обстоятельство: предметы совместного ведения федерации и ее субъектов. Вообще на практике совместного ведения быть не может. Совместная компетенция предполагает не только совместную сферу деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, но и совместные права и обязанности, что в принципе невозможно. Как результат в условиях формирования федеративного государства в России вокруг совместных полномочий стали возникать коллизии. На них притязают обе стороны: федерация и субъекты федерации. В условиях «парада суверенитетов» и непринятия в силу объек -

тивных и субъективных причин многих феде-ральных законов, регулирующих общественные отношения в этой области, опережающая ини-циатива принадлежит, как правило, субъектам федерации. Существуют разные мнения по поводу необходимости изменения ст. 72 Конституции РФ «Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»: от предло -жений предельно сузить сферу совместного ведения федерации и субъектов [16] до разработки модели разграничения полномочий между центром и регионами, закрепляющей только исклю -чительные предметы ведения федерации, все остальное отдающей субъектам, но одновременно устанавливающей возможность для федерации при определенных условиях регулировать в случае необходимости некоторые сферы отношений, выходящих за пределы ее исключитель -ной компетенции [14. — С. 330].

Тем не менее, конституции всех федератив -ных государств независимо от способов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами закрепляют основ -ной принцип, который лежит в основе их взаи -моотношений: примат федерального законода-тельства по отношению к законодательству субъектов федерации. Конституция США напря -мую закрепляет верховенство федерального законодательства : «Конституция и законы Соеди -ненных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, явля-ются высшим законом страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять, хотя в Конститу-ции и законах отдельных штатов встречались противоречащие положения» (ч. 2 ст. VI). Уже при обсуждении проекта этой Конституции гу-бернатор Северной Каролины Джонсон заявил, что «Конституция должна быть верховным правом страны, иначе любой отдельный штат будет считать себя вправе противодействовать другим штатам и выйти в любой момент из Союза. Законам, принимаемым во исполнение Конституции, надлежит быть верховным правом страны, иначе любой штат смог бы свободно отменять для себя законы Союза. Без такого положения вся Кон -ституция превратилась бы в клочок бумаги» [17.

— С. 163]. Аналогичное положение содержит Основной закон Федеративной Республики Г ер-мании: «Федеративное право имеет перевес над правом земель» (ст. 31).

Российская Федерация в этом смысле не исключение. Положения ст. 15 Конституции РФ о том, что ее нормы имеют высшую юридическую силу и применяются на всей территории Россий -ской Федерации, указывают на ее верховенство

над всеми другими правовыми актами, дейст-вующими на территории России. Эти положения конкретизируются предписанием, согласно кото -рому даже законы, а тем более иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России. Верховное место Конституции Российской Фе-дерации во всей правовой системе подкрепляется усложненным порядком ее пересмотра, внесения поправок и изменений. В случае отсутствия та -кого верховенства нельзя было бы говорить о наличии у Российской Федерации суверенитета, так как самостоятельная и независимая власть проявляется в своей возможности решать все вопросы государственной жизни, составляющие ее компетенцию.

Сказанное подтверждает право федерации применять меры правового контроля (воздейст-вия) федерального центра в сфере деятельности субъектов федерации на основании верховенства собственного суверенитета для обеспечения единства государственной власти в пределах своей территориальной юрисдикции и разграни -чения предметов ведения и полномочий с субъектом федерации.

В связи с этим под правовым контролем (воздействием) федерального центра в сфере деятельности субъектов федерации следует понимать особый институт конституционного права, обусловленный принципиальной природой федеративного государства, предполагающей его единство, целостность, приоритет общефедеральных интересов над интересами субъектов федерации, и представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения, склады -вающиеся в процессе взаимоотношений феде-ральных органов государственной власти и орга -нов государственной власти субъектов федерации, определяющих основания, способы и порядок применения специальных мер принуждения федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов федерации и по отношению к тем, к кому органы власти субъектов федерации не применяют или не способны действенным образом применять принудительные меры.

ЛИТЕРАТУРА

1. Палиенко Н .Н. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. — Ярославль, 1903.

2. Эбзеев Б.Г., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. — 1995. — № 3.

3. Атабеков Г.Б. Жан Боден — основоположник концепции государственного суверенитета. — М., 1990.

4. А. де Токквиль. О демократии в Америке.

— М., 1997.

5. Деев Н.Н. Суверенитет в государственном и международном праве. — М., 1991.

6. Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. — СПб., 2002.

7. Елинек Г. Право современного государства. — М., 1908.

8. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 6.

9 Абдулатипов Р .Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. — М., 2000.

10. Черепанов В. А. Конституционно-право -вые основы разделения власти между Российской Федерацией и ее субъектами. — М., 2003.

11. Ященко А. С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. — Юрьев, 1912.

12. Кириченко М.Г. Суверенитет СССР. Компетенция СССР // Советское государствен -ное право. — 1993. — № 1.

13. Лазарев Л.В. Законодательство субъектов федерации должно соответствовать главному закону страны // Рос. газета. — 2002. — 30 янв.

14. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М., 1998.

15. Международное право в документах. — М., 1995. — Т. 2.

16. Слиска Л. Менять Конституцию не надо // Независимая газета. — 2000. — 22 нояб.

17. Барашев Г.В., Жидков О .А. Комментарий к Конституции США. — М., 1985.