Совершенствование земельных отношений в крупнейшем городе

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 332.363

И.А. Антипин

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Н.Ю. Власова СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В КРУПНЕЙШЕМ ГОРОДЕ

В статье обоснована актуальность совершенствования земельных отношений в крупнейшем городе, проведена рейтинговая оценка фактической и прогнозируемой эффективности земельных отношений в городах-миллионниках Российской Федерации. Представлены авторские признаки эффективности земельных отношений. Разработана авторская методика оценки муниципальных стратегических документов, нацеленных на совершенствование процессов землепользования. Отличительной особенностью данной методики является включение в нее системы индикаторов, необходимых для проведения оценочных процедур, а также учет текущих и стратегических интересов участников земельных отношений.

Земельные отношения, крупнейший город, эффективность муниципального управления, эффективность земельных отношений.

The urgency of improvement of land relations in the largest city is proved in the article, the rating estimation of actual and predicted efficiency of land relations in megacities of the Russian Federation is carried out. The author's signs of efficiency of land relations are presented. The author's technique of assessment of the municipal strategic documents aimed at improvement of the processes of land tenure, the distinctive feature of which is the inclusion of the system of indicators necessary for assessment procedures, and also the consideration of current and strategic interests of participants of land relations is developed.

Land relations, the largest city, efficiency of municipal management, efficiency of land relations.

Земля - самое большое и главное богатство любой страны. Россия располагает огромными земельными ресурсами. По отдельным регионам структура земель существенно различается, что накладывает отпечаток на характер земельных отношений и формы их проявления. «Локомотивами» национальной экономики являются крупнейшие города. Одним из факторов сбалансированности, устойчивости их развития являются земельные отношения. На сегодняшний день этот вопрос не утратил своей актуальности. По мнению доктора экономических наук, профессора Н.Ю. Власовой формирование земельных отношений в крупнейших российских городах представляет интерес для рассмотрения в двух аспектах [1]:

1. В историческом контексте: с точки зрения трансформации пространственной структуры города.

2. В современном: учитывается появление новых факторов и тенденций формирующихся земельных отношений.

Земельные отношения остаются актуальной проблемой российских реформ. Не случайно, вопросы землепользования занимают центральное место в теории экономики города и городской политике. Реформирование земельных отношений является сложной проблемой современной экономики. Оно означает коренное изменение экономических отношений по поводу владения, пользования и распоряжения земельными участками с целью повышения эффективности городской экономики.

Вопросы оценки эффективности управления, определения социально-экономического эффекта и т.д. не утратили своей актуальности и по сей день вызывают интерес у исследователей. Эффективность можно рассматривать как определенную оценку пра-

вильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату [5].

Экономическая эффективность - количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях - экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Тогда как социальная эффективность - это качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения.

Под социальным эффектом обычно понимается создание благоприятных условий для населения на территории муниципального образования, повышение качества предоставляемых услуг, а также создание более благоприятных условий труда работников, осуществляющих функции обследования населения. Во многих случаях социальный эффект не поддается количественному измерению, и его определяют теми качественными сдвигами, которые происходят на территории муниципального образования. Он измеряется косвенными результатами: например, сокращением времени обслуживания, повышением качества обслуживания, улучшением социально-психологической обстановки.

В Российской Федерации совершенствование земельных отношений не остается без внимания. 28 апреля 2008 года вышел Указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», устанавливающий перечень показателей, характеризующих эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Согласно этому документу, главам местных администраций ежегодно до 1 мая следует представлять в высший исполнительный орган государственной власти

субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период и размещать указанные доклады на официальном сайте [3].

11 сентября 2008 года утверждено Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1313-р [4], определяющее, помимо прочего, перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, типовую форму доклада глав местных администраций, методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления. Согласно типовой форме, доклад руководителей местной администрации должен содержать 9 глав. В разделе «Улучшение инвестиционной привлекательности» содержатся показатели, характеризующие землепользование муниципального образования:

1. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства; га (всего, в том числе: для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства, для комплексного освоения в целях жилищного строительства).

2. Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района); %.

3. Средняя продолжительность периода с даты принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков до даты получения разрешения на строительство; дней.

4. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых с даты принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию, га (объектов жилищного строительства, в том числе индивидуального жилищного строительства в течение 3 лет и

иных объектов капитального строительства - в течение 5 лет).

В конце апреля 2009 и 2010 гг. на официальных сайтах городских округов и муниципальных районов РФ были размещены соответствующие доклады. Автором проведено сравнение оценок эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов (городов - миллионников РФ) по показателям, характеризующим инвестиционную привлекательность, связанным с земельными отношениями. Исходные данными для анализа явились значения показателей, содержащиеся в докладах глав сравниваемых муниципальных образований (фактические за 2007, 2008 и 2009 годы и прогнозируемые на 2010 - 2012 годы).

В методике оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления нет методических рекомендаций, касающихся расчета общего, интегрального показателя, критерия эффективности. Для возможности сопоставления значений всех представленных показателей автором предлагается оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления на основе рейтингования имеющихся данных. Согласно методическим рекомендациям, не установлены весовые значения показателей, следовательно, возможно предположение, что все они равнозначны. Ввиду того, что рейтинговая оценка проводилась по 9 городам - миллионникам РФ, наиболее благоприятному значению показателя присваивался рейтинг равный 1, наименее благоприятному - 9. Затем путем суммирования рейтинговых оценок получены итоговые значения для каждого города за соответствующие годы. На следующем этапе суммарные значения за каждый период времени также проранжированы, и на основе их суммарных значений получены интегральные значения (в разрезе городов-миллионников), характеризующие эффективность деятельности органов местного самоуправления, направленную на совершенствование земельных отношений (табл. 1).

Таблица 1

Результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления крупнейших городов РФ, направленной на улучшение землепользования

Город Сумма балльных оценок Рейтинг по сумме баллов Суммарный балл Итоговый рейтинг

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2007 2008 2009 2010 2011 2012 фак- тиче- ский прогно- зиро- ванный сред- ний фак- тиче- ский прогно- зиро- ванный сред- ний

Волгоград 35 44 36 40 38 38 6 7 6 7 6 6 19 19 38 6 6 6

Екатерин- бург 30 29 24 27 26,5 27 3-4 4 2-3 2-3 2 2 10 6,5 16,5 2 2 2

Казань 31 28 24 31,5 32 33 5 3 2-3 5 4 5 10,5 14 24,5 3-4 5 5

Нижний Новгород 30 23 33 30,5 32,5 32,5 3-4 2 5 4 5 4 10,5 13 23,5 3-4 4 4

Омск 23 33 31 27 27 29 2 5 4 2-3 3 3 11 8,5 19,5 5 3 3

Пермь 53 48 53 36 38,5 38,5 8 9 9 6 7 7 26 20 46 9 7 8

Самара 54 47 48 57 56 56 9 8 8 9 9 9 25 27 52 8 9 9

Уфа 22 20 21 21 20 20 1 1 1 1 1 1 3 3 6 1 1 1

Челябинск 37 43 45 45 44,5 41 7 6 7 8 8 8 20 24 44 7 8 7

В табл. 1 данные столбцов «Рейтинг» показывают, как с течением времени изменялась и, скорее всего, будет изменяться сравнительная эффективность земельных отношений. Можно увидеть, что некоторые города в такой конкурентной борьбе, предположительно, будут укреплять свои позиции, а некоторые уступать. Наибольшая эффективность земельных отношений среди городов - миллионни-ков РФ отмечена в Уфе и Екатеринбурге.

Сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эффективности деятельности местного самоуправления управления вызвана

[5]:

1. Спецификой муниципального образования как сложного объекта управления, имеющего иерархическую структуру.

2. Трудностями формализованного описания социально-экономических процессов, протекающих на территории муниципального образования.

3. Сложностью получения достоверной исходной информации.

4. Трудностями измерения отдельных показателей, носящих комплексный, обобщенный характер и т.д.

Все эти трудности объективны. В то же время нужно очень четко понимать, что показатели и критерии оценки эффективности не всегда могут иметь обобщенный, унифицированный характер. Необходимо учитывать специфические особенности муниципального образования. Одной из основ совершенствования земельных отношений является построение повышение их эффективности. В настоящее время в отечественной и зарубежной литературе нет единого представления о том, какие земельные отношения следует считать эффективными. Автором предлагаются следующие критерии (признаки) эффективных земельных отношений в городах Российской Федерации [2]:

1. Развитие и регулирование земельного рынка и земельных отношений происходит избирательно, рационально, с учетом сложившихся тенденций и современных реалий, имеет четкие ориентиры, цели, принципы.

Как правило, целями регулирования земельных отношений являются: обеспечение рационального использования и охраны земель на территории города, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле и успешного осуществления экономических реформ, обеспечение экологической безопасности, защиты прав на землю граждан и юридических лиц.

2. Землепользование осуществляется на возмездной основе с учетом количественных и качественных характеристик земельных участков. Сумма налоговых и неналоговых поступлений от использования земель в доходной части бюджета возрастает.

3. Прослеживаются принципы оптимальности, сбалансированности землепользования (максимально учтены интересы города, граждан). Наблюдается положительный социальный эффект, т.е. выгода общества в целом превышает потери индивидуумов.

4. Минимизированы возможные конфликты меж-

ду участниками земельных отношений. Решение возникающих противоречий, столкновения интересов землепользователей имеет четкий, действенный механизм, закрепленный законодательно.

Среди основных участников земельных отношений выступают властные, рыночные структуры и население. Основные направления «несходимости», которые могут перерасти в противоречия и конфликты, подробно изучены и представлены в трудах Н.Ю. Власовой [1]. Среди них можно назвать следующие:

- конфликт между различными уровнями территориального управления и самоуправления, особенно между городским и областным уровнем. Земля является источником доходов и становится объектом интересов города, субъекта РФ и государства, а механизм разграничения государственной и муниципальной собственности окончательно не проработан.

- Конфликт между различными экономическими субъектами, действующими в городе, и городской администрацией. Предприниматели ориентированы, в основном, на краткосрочные цели, на получение максимальной выгоды от размещения в данном конкретном месте; городские власти должны учитывать долгосрочные тенденции развития города и иные критерии.

- Конфликт между городской администрацией и активно формирующимися и функционирующими субъектами рыночной инфраструктуры (риэлтерскими фирмами, финансовыми компаниями, союзами оценщиков и т.п.).

- Конфликт между городской властью и населением. В реальной ситуации трудно учесть интересы различных групп населения, поэтому вероятным является возникновение противоречий между администрацией и жителями города. Для возможного исключения таких конфликтов или их разрешения необходимо по возможности разработать процедуры участия различных групп населения в процессе планирования землепользования.

- Конфликт между различными группами горожан. Некоторые социальные группы более консервативны и с трудом воспринимают нововведения, другие - более мобильны, восприимчивы к новому и т.д.

5. Барьеры входа на земельный рынок рационально минимизированы. Процедуры распределения земельных участков прозрачны. Максимально снижена возможность возникновения трансакционных издержек для землепользователей и прочих стейкхолдеров.

6. Непрерывно осуществляется разграничение земельных участков по формам собственности. Существуют земли, находящиеся в муниципальной собственности.

7. Территория города зонирована с учетом достижения максимального положительного эффекта для города и общества.

8. Функционируют процедуры, механизмы контроля за исполнением земельного законодательства, соблюдением целевого использования земельных участков и т.д.

9. Уполномоченными органами власти ежегодно разрабатываются, утверждаются и корректируются

показатели эффективности земельных отношений, управления земельными отношениями, осуществляется контроль за их исполнением.

10. Существуют законодательно закрепленные направления, ориентиры, способы повышения эффективности, дальнейшего совершенствования земельных отношений на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы.

В условиях усиливающейся конкуренции одним из инструментов борьбы является совершенствование земельных отношений как фактора развития города. Немаловажно не только грамотно выстраивать и реализовывать земельные отношения, учитывая стратегические перспективы, нужно правильно их оценивать. В настоящее время отсутствует единая методика оценки городских стратегических документов, нацеленных на совершенствование процессов землепользования и повышающих эффективность управления земельными отношениями. Принимая во внимание существующие методики оценки муниципальных стратегических документов, автором сформирована методика оценки документов, направленных на совершенствование процессов землепользования, в виде вопросов-оценок: «Зачем? -Кому? - Что? - Кто? - Когда? - Как?». Взаимосвязанные ответы на эти шесть вопросов позволяют создать план действий по оценке и мониторингу муниципальных стратегических документов, регулирующих функционирование локального рынка земли и процессов землепользования.

Для анализа эффективности управления процессами землепользования подходят такие зарубежные методики, как: «Оценивание политик и программ» и «Оценка регулирующих актов» или же вошедшие в них отдельные инструменты. Также возможно применение специальных инструментов, таких как анализ по схеме «объект управления - собственник -

субъект управления» и анализ «выгоды - потери» (табл. 2).

Реализация схемы анализа «объект управления -собственник - субъект управления» подразумевает разработку основных показателей, описывающих состояние каждого элемента схемы. Табл. 2 иллюстрирует примерный перечень таких показателей. Указанные показатели рассчитываются из фактического и ожидаемого (потенциально возможного) состояния до реализации решения. Сравнение исходных параметров и показателей, достигнутых в ходе реализации решения, покажет результативность принятого решения; соотнесение ожидаемых и достигнутых параметров выявит его продуктивность, а оценка качества заложена в показателях своевременности и проявления социальных и экологических последствий.

Предлагаемая методика оценки позволяет дать общую картину успешности реализации муниципальных стратегических документов, направленных на совершенствование процессов землепользования и регулирование локального рынка земли в структуре экономики крупнейшего города.

Анализ законодательства, регулирующего земельные отношения, позволяет сделать вывод о том, что за последние годы был разработан целый ряд новых правовых институтов. Однако не все нововведения законодательства получили достаточное развитие. Правовое регулирование землепользования требует дальнейшего совершенствования, что и происходит в настоящее время. Оценка современного состояния и перспектив развития земельных отношений в городах-миллионниках Российской Федерации показывает, что в ближайшее время их эффективность будет увеличиваться, для этого существуют все необходимые предпосылки. В то же время критерии и методики оценки эффективности земельных отношений требуют дальнейшего совершенствования.

Таблица 2

Схема анализа «объект управления - собственник - субъект управления»

Объект управления Собственник Субъект управления

Показатели функционирования объекта государственного решения (объекта собственности): - рыночная стоимость земельного объекта; - доходы, генерируемые земельным объектом; - расходы на его содержание; - выполнение земельным объектом отведенной функции Показатели, характеризующие положение собственника (правовой и экономический аспекты): - экономическая (стоимостная) оценка права собственности; - в озможности и ограничения реализации прав собственности на землю Показатели эффективности деятельности субъекта управления по разработке, принятию и реализации решений, а также показатели влияния решения на различные сферы жизни: - соответствие целям управления и назначению земельного объекта; - соответствие решения законодательству, отсутствие «пробелов», стимулирующих к стратегическому поведению и коррупции; - своевременность принятия решения и сроки его разработки; - своевременность и сроки реализации решения; - обоснованность расходов на разработку и реализацию решения; - экологические последствия; - социальные последствия реализации решения

Литература

1. Власова, Н.Ю. Формирование земельных отношений в крупнейших городах России / Н.Ю. Власова // Проблемы, успехи и трудности переходной экономики (опыт России и Беларуси) / Под ред. М.А. Портного. - М., 2000.

2. Власова, Н.Ю. Земельно-имущественный комплекс как значимый фактор поступательного развития крупнейшего города / Н.Ю. Власова, И.А. Антипин // Известия Уральского государственного экономического университета. - 2009. - № 1 (23). - С. 67 - 73.

3. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 // Правовая система «Гарант».

4. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008. № 1313-р. // Правовая система «Гарант».

5. Российское образование: система федеральных образовательных порталов. - ИКЬ: http://www.auditorium.ru

6. Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. - М., 2007.

УДК 65.01

Р.Б. Мамедов

Научный руководитель: доктор технических наук, профессор Н.А. Пахолков

ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ СБАЛАНСИРОВАННЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ

ДЛЯ ПРОМЫШЛЕННОГО ПРЕДПРИЯТИЯ

В статье рассматриваются принципы разработки, внедрения сбалансированной системы показателей для промышленного предприятия, преимущества и недостатки данной системы, методы решения возникших проблем.

Система сбалансированных показателей, преимущество ССП, внедрение, ключевой показатель результативности.

Principles of working out, introduction of the balanced scorecard for the industrial enterprise, advantages and lacks of the given system, and methods of the decision of the problems are considered in the article.

Balanced scorecard, advantage of BSC, introduction, key indicator of effectiveness.

Сбалансированная система показателей (ССП) предприятия - это механизм последовательного доведения до персонала стратегических факторов успеха, целей компании и контроль их достижения через ключевые показатели эффективности - Key Performance Indicator (KPI). KPI являются измерителями достижимости целей, а также характеристиками эффективности бизнес-процессов и работы каждого отдельного сотрудника. В этом контексте ССП

- инструмент не только стратегического, но и оперативного управления.

Преимущество ССП состоит в том, что предприятие получает в результате «систему координат» действий в соответствии со стратегией на любых уровнях управления. Кроме того, KPI и мотивация персонала позволяют реализовать стратегию предприятия, описанную и формализованную с помощью ССП. Поэтому система сбалансированных показателей - это новый принцип управления предприятием, механизм реализации которого является инструментом перевода стратегии в плоскость конкретных целей, показателей и задач. Также ССП служит надежным и своеобразным алгоритмом контроля показателей будущего. В системе мотивации персонала следует использовать ССП для связи, обучения и постоянного развития руководителей и специалистов. Иначе говоря, цели можно достигнуть только в том случае, если существуют поддающиеся числовому измерению показатели, свидетельствующие работникам управления, что именно нужно делать и пра-

вильно ли с точки зрения достижения цели то, что выполняется.

ССП традиционно акцентирует внимание на нефинансовых показателях эффективности, давая возможность оценить такие, казалось бы, с трудом поддающиеся измерению, аспекты деятельности, как: степень лояльности клиентов, инновационный потенциал компании. ССП характеризуется затрачиваемыми ресурсами: временными, денежными, трудовыми и т.д. Следует отметить, что неудачное внедрение приводит к их утрате. Однако в случае с ССП косвенные потери будут гораздо ощутимее прямых. В результате безрезультатного завершения проекта на предприятии, как правило, образуется атмосфера пессимизма, выражаемая в исчезновении интереса топ-менеджеров к ССП. В некоторых случаях подобное приводит к потере веры в возможность совершенствования технологий управления. Таким образом, повторные работы в этом направлении становятся весьма затруднительными. Достаточно часто встречаются ситуации, когда руководство уверено, что ССП внедрена «правильно», но ее использование может создать новые проблемы. Обычно трудности вызваны неправильной настройкой подсистем управления на разработанные показатели.

Внедрение ССП невозможно без непосредственного участия высшего руководства предприятия, поскольку это стратегическая задача. Однако на ряде предприятий поддержка проекта ССП ограничивается в лучшем случае топ-менеджером и не распро-