Имперское пространство России: специфика периферийного управления

I.V. Bakhlov, I.G. Napalkova Imperial Russian Space: Specificity of the Peripheral Management

Features of organization of the Russian imperial management system of internal and external peripherals are considered. The differentiation of imperial space is investigated through regionalization. The classification of the territories dependent on the center, based on the reduction of the degree of their independence is presented.

Key words and word-combinations: government, the Russian imperial space, internal and external peripherals.

Рассмотрены особенности организации российской имперской системы управления внутренней и внешней периферией. Дифференциация имперского пространства исследуется через его регионализацию. Представлена классификация зависимых от центра территорий, исходя из уменьшения степени их самостоятельности.

Ключевые слова и словосочетания: государственное управление, российское имперское пространство, внутренняя и внешняя периферия.

УДК 354:94(47)”17/1917"

ББК 66.3(0),123+63.3(2)5

И.В. Бахлов, И. Г. Напалкова ИМПЕРСКОЕ ПРОСТРАНСТВО РОССИИ: СПЕЦИФИКА ПЕРИФЕРИЙНОГО УПРАВЛЕНИЯ*

^Одним из значимых вопросов общественного развития на протяжении многих столетий, особенно в кризисные и переходные периоды, остается проблема укрепления российской государственности и налаживания государственного управления и местного самоуправления. В последнее десятилетие в Российской Федерации были существенно трансформированы соответствующие механизмы. В частности, усилена федеральная «вертикаль власти», заметно возросли возможности федерального центра оказывать влияние на региональные процессы, функционирование органов местной администрации стало осуществляться с заметной оглядкой на федеральную и региональную государственную власть.

На этом фоне изучение специфики управления в имперской России в целом и губернского управления в частности позволяет не только реконструировать конкретные исторические явления, показать их значение и роль в истории государства, но и ответить на актуальные вопросы, заданные развитием современных внутриполитических процессов. Особенно актуальным это представляется в

* Работа выполнена в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы. Проект 14.740.11.0239 «Динамика центрально-периферийной конфигурации современной России и политические механизмы оптимизации территориального управления».

22 2011 • ВЕСТНИК ПАГС

свете уже реализованных и планируемых инициатив по реформированию системы государственного управления на общенациональном и региональном уровнях, а также трансформации управления муниципалитетами.

Российская империя территориально складывалась на протяжении длительного периода. Одновременно с этим формировались и развивались модели управления отдельными регионами, на которые так или иначе влияли размер территории, этнический и конфессиональный состав населения, принадлежащего к различным расам и языковым группам, уровень периферийного социально-экономического развития. А. Капеллер характеризует многонациональную Российскую империю как страну с «невероятным этническим разнообразием, охватывающим Европу и Азию, четыре мировые религии и целую шкалу различных образов жизни и экономических укладов», поэтому, убежден автор, «взгляд на историю России как на историю национального государства ошибочен, и такой подход неизбежно приведет к заблуждению» [1, с. 6]. В силу указанной специфики, одной из ведущих задач имперской власти выступала интеграция гетерогенного в этнокультурном и социально-экономическом отношении пространства в единый социально-политический организм, что предполагало дифференциацию уровней политического, экономического и культурного развития территорий и ограниченность ассимиляционных и аккультурационных процессов на пространстве империи [1, с. 7-8; 2, с. 202].

Явления дифференциации имперского пространства некоторые исследователи анализируют через его регионализацию, в основе которой, по их мнению, лежит деление территориальных систем на центр (ядро) и периферию [3-7].

Исходя из того, что Российская империя является сложной территориальной системой, в ней выделяются несколько линий социально-политической коммуникации: имперский центр - внутренняя периферия (территории, на основе которых сформировалось централизованное Российское государство); имперский центр - внешняя периферия (присоединенные территории, сохранившие свою идентичность и территориальную автономию); центр - периферия центров второго, третьего (...) порядков, «транслирующих функции главного имперского центра на удаленные регионы, имевшие потенциально важное политическое значение» [8].

В основе организации имперской системы управления периферией была губернская реформа. Подготовительной мерой к учреждению губерний являлось введение в 1707 г. округов, когда все города, отстоящие от Москвы далее ста верст, были расписаны по пяти крупным центрам (Смоленск, Киев, Азов, Казань, Архангельск). В соответствии с Указом от 18 декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и расписании к ним городов» было образовано восемь губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. - Санктпетербургская), Азовская, Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Казанская и Сибирская. По ним были «расписаны» все уезды и города. Позднее число губерний увеличилось: в 1713 г. была образована Рижская губерния, в 1714 г. - Новгородская, в 1717 г. - Астраханская. Губерния состояла из административного центра -губернского города - и приписанных к нему городов. Каждый город в губернии имел свой район - уезд, что означало не ликвидацию прежней уездной

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 23

системы, а ее реорганизацию путем укрупнения. Губернии были неравноценны по территории и числу городов, так как основным принципом их создания были уже существовавшие административные связи [9, с. 166-169].

Во главе губернии стояли губернаторы (за исключением Петербургской и Азовской, где руководство осуществляли генерал-губернаторы, что объяснялось стратегическим положением соответствующих территорий). Губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них имел административные, полицейские, финансовые и судебные функции, а также являлся командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губернии. Управление губернией осуществлялось с помощью губернской канцелярии.

Губернатор и подчиненные ему чиновники (в том числе коменданты уездов, заменившие прежних воевод) исполняли свою должность без срока, между ними существовало более четкое разделение дел и бюрократическая соподчиненность. Как считает Н.П. Ерошкин, реформа 1708 г. уничтожила старый принцип назначения на должность как «государево пожалование» и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников абсолютной монархии, руководствующихся общегосударственными законами и распоряжениями [10, с. 88-89].

Значительная пространственная протяженность губерний и интересы усиления местной власти вызвали необходимость в их дальнейшем структурировании, создании промежуточного звена между губернией и уездом. Такие попытки предпринимались практически сразу после губернской реформы, в 1710-1715 гг. Подобными единицами стали обер-комендантские провинции, в основу формирования которых лег принцип приписки второстепенных городов во главе с комендантами к главному городу, которым управлял обер-комендант. Указом 1715 г. была предусмотрена возможность создания в соответствии с губернаторскими указами ландратских долей в зависимости от определенного числа «тяглых» дворов [9, с. 170].

Однако организация этих единиц не имела повсеместного значения, что привело к новой реформе административно-территориального деления, осуществленной в 1719-1720 гг., результатом которой стало разделение территории каждой губернии на провинции (вначале их было создано 45, затем 50).

Провинции делились на уезды, а уезды на дистрикты. При этом губерния как административно-территориальная единица продолжала существовать, так как в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные сведения составлялись по губерниям. Во главе важнейших провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, остальных провинций - воеводы, дистриктов -земские комиссары, причем последние избирались местным дворянством.

Следствием реформы, по мнению А.Б. Каменского, было значительное увеличение числа учреждений разного уровня, а проведение в областном устройстве принципов камерализма привело к унификации системы управления в разных регионах страны (за исключением Украины и Прибалтики, управлявшихся традиционными для них институтами власти), независимо от особенностей их хозяйственного и национального развития [11, с. 138]. Оценивая губернскую реформу в целом, историк считает, что на первый взгляд власть перераспределялась между центром и провинцией, поскольку царь делегировал губернаторам

24 2011 • ВЕСТНИК ПАГС

часть своих властных функций, но их подчинение Сенату, то есть единому органу вместо целого ряда территориальных приказов, свидетельствует об усилении централизации [11, с. 117, 162].

Дальнейшая централизация системы управления периферией произошла уже при преемниках Петра I. Так, в 1726 г. упраздняются дистрикты, а в 1728 г. устанавливается жесткий иерархический порядок: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному, а провинциальный - губернатору, который сносился с центральными и высшими учреждениями. «Наставление» 1764 г. определяло, что губернатор сохранял подчинение непосредственно императрице и Сенату, одновременно значительно расширялись полномочия губернатора [12, с. 144].

Губернская система как основа территориального управления империей была существенно реорганизована при Екатерине II. Правовую основу реформы составили «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. Реформа предполагала разукрупнение губерний, которых к 1775 г. было 23, причем они создавались главным образом на основе географического и исторического принципов. За основу нового губернского деления принималось количество населения - «от трех до четырех сот тысяч душ». Однако равенство количества населения в губерниях не всегда учитывалось, и тогда применялся старый принцип учета расстояния от уездного города до губернского [12, с. 170, 296].

Высшим должностным лицом губернии, главой исполнительной и представителем верховной власти был губернатор. Ему поручались контроль за соблюдением законов, высшая полицейская и военная власть на вверенной территории, а также обеспечение государственной безопасности. Губернатор имел право обращаться непосредственно к государю, а его статус был приравнен к сенаторскому.

Каждую из столичных губерний, а также более крупные регионы (чаще всего в две губернии) возглавлял наместник (генерал-губернатор) - должностное лицо, наделенное чрезвычайными полномочиями и ответственное только перед императором. Исполнительным органом было наместническое правление из двух-трех советников.

При губернаторе создавалось губернское правление. Оно было подчинено непосредственно ему, но его члены назначались Сенатом (наместники, губернаторы, вице-губернаторы назначались монархом). Губернское правление было основным административным учреждением губернии.

Губернии делились на уезды, создаваемые на основе того же принципа - по количеству населения (20-30 тыс. человек). Главой административной власти в уездном городе становился городничий с создаваемой при нем воеводской канцелярией, в уезде эти функции исполнял капитан-исправник, причем их полномочия ограничивались обеспечением исполнения решений, принятых губернскими властями [10, с. 119-120; 11, с. 426-427].

«Учреждения о губерниях» вводились постепенно. Так, 13 июня 1781 г. было учреждено «расписание» новых сорока губерний с распределением их между 19 наместниками. Однако уже в конце XVIII в. наместники и наместничьи правления были упразднены, а в столицах появилась должность военных губернаторов. Генерал-губернаторы стали назначаться только в регионы, имеющие особое значение, и рассматривались как чрезвычайные органы. Лишь в 1782 г. был издан

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 25

специальный акт о введении «Учреждений.» в действие на Украине, а в 1783 г. -в Прибалтике [12, с. 169, 299]. К концу XVIII в. было уже около 50 губерний.

Оценивая губернскую реформу 1775 г. в зависимости от соотношения централизации - децентрализации, А.Б. Каменский отмечает, что на первый взгляд в ходе реформы происходило дальнейшее перераспределение властных полномочий между центром и регионами в пользу последних, однако степень самостоятельности местных органов оставалась крайне ограниченной, вся их деятельность была строго регламентирована, все принципиальные решения по-прежнему принимались в центре и именно там отчитывался губернатор, подчиненный непосредственно императору [11, с. 429].

В XIX - начале XX в. губернская система в основном оставалась прежней, хотя произошли некоторые изменения, связанные с увеличением числа административно-территориальных единиц и их большим разнообразием, а также с развитием системы управления. Увеличилось число губерний вследствие расширения территории империи (к началу XX в. оно достигло 78). Были восстановлены наместничества, теперь уже как особые территориальные единицы, образуемые для управления национальными окраинами империи (в Царстве Польском (1815-1874 гг.) и на Кавказе (1844-1883, 1905-1917 гг.). На окраинах империи (в Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае, Новороссии, Туркестане), где трудности связи с центром требовали расширения прав местной администрации, и в столичных регионах (где таким образом объединялись несколько губерний) утвердилась система генерал-губернаторств. Особой территориальной единицей становились области, чей статус соответствовал губернии. Они образовывались на приграничных территориях и, как правило, входили в генерал-губернаторство (например, в 1882 г. из Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской областей было образовано Степное генерал-губернаторство), а также на землях казачьих войск (так называемые «казачьи области» - их было 11 (области Войск Донского, Кубанского, Терского, Астраханского, Уральского, Оренбургского, Семиреченского, Сибирского, Забайкальского, Амурского и Уссурийского). Появилась еще одна территориальная единица - градоначальство. Как правило, это был крупный промышленный, торговый (портовый) город с прилегающими землями, который выделялся из губернии в непосредственное подчинение Министерства внутренних дел. При этом градоначальник обладал правами губернатора. В начале XX в. градоначальства были в Петербурге, Москве, Одессе, Севастополе, Керчи-Еникале, Николаеве, Ростове-на-Дону, Баку. С начала XIX в. происходило складывание новой ведомственной («линейной») системы управления, при которой все местные должностные лица и учреждения (за исключением наместников и генерал-губернаторов) были распределены по соответствующим министерствам-ведомствам. С созданием министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел.

Основным административным учреждением губернии считалось губернское правление, возглавляемое губернатором. Со второй четверти XIX в. широко практиковалось назначение вместо обычных гражданских - военных губернаторов, которым кроме местной администрации и полиции были подчинены воинские части местных войск и военные учреждения на территории губернии [10, с. 174].

26 2011 • ВЕСТНИК ПАГС

Как отмечает П.А. Зайончковский, с середины 1860-х годов наблюдается стремление правительства к всемерному усилению губернаторской власти, при этом закон 22 июля 1866 г. предоставлял право губернатору «производить во всякое время общую и внезапную ревизию» во всех учреждениях губернии, хотя и принадлежавших к другим ведомствам. В 1876 г. Комитет министров предоставил генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам право издавать обязательные постановления, имевшие силу закона. С изданием закона 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия» им было предоставлено право объявления губернии на положении усиленной или чрезвычайной охраны [13, с. 211-212]. Американский историк Р. Роббинс, соглашаясь с тем, что к началу XX в. произошло серьезное расширение полномочий губернаторов в отношении полиции, земств, в разрешении социальных конфликтов на местах, в то же время подчеркивает, что в результате задачи, стоявшие перед губернаторами, приобрели «геркулесовы масштабы». Однако штат подчиненных и инструменты власти, которыми они обладали, продолжали оставаться явно недостаточными [14, с. 28].

В значительной степени имперский характер Российского государства применительно к организации системы территориального управления проявлялся в особом отношении к созданию управленческих структур во вновь присоединяемых землях (т.н. внешней национальной периферии) и определению их места в общей структуре управления Российской империей.

Административно-территориальное устройство каждой российской окраины было индивидуальным, долгое время основывалось на принципе сохранения местных особенностей. Яркий пример вариативности моделей управления внешней национальной периферией представляет Финляндия, которая после вхождения в состав Российской империи сделала значительный скачок в историческом развитии, сменив положение шведской провинции на автономный статус Великого княжества Финляндского. Желая привлечь финнов на свою сторону, имперские власти сохранили в княжестве сословное собрание (сейм), оставили шведскую законодательную систему, основу которой составляло Общее уложение (свод законов) 1734 г. с внесенными в него позднее дополнениями, изменениями и разъяснениями [15, с. 3].

Учитывая разнообразие присоединенных территорий по этноконфессиональ-ному составу, уровню исторического развития, наличию элементов государственности, характеру присоединения и отношению местного населения, для них устанавливались совершенно разные организационно-правовые формы зависимости от имперского центра.

Среди зависимых территорий Российской империи выделяются следующие их категории, исходя из уменьшения степени самостоятельности:

1) протектораты (Бухарский эмират и Xивинское ханство), характеризующиеся тем, что они не входили в состав империи, сохраняя свой государственный суверенитет, ограниченный российским контролем над их внешнеполитической деятельностью (по крайней мере с формальной точки зрения);

2) политическая автономия с сохранением выборного правителя (Малороссия, правда, не на всех этапах автономного существования), предполагав-

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 27

шая сохранение многих элементов государственного суверенитета, значительную самостоятельность в вопросах управления и даже выборного главу государства в условиях зависимости от империи;

3) политическая автономия в форме личной унии, переходящей в реальную (Великое княжество Финляндское, Царство Польское в 1815-1831 гг.), означавшая наличие элементов государственности с сохранением самостоятельности внутреннего управления и общим правителем, в роли которого выступал российский император;

4) административная автономия, основанная на принципе легитимизма (княжества и ханства Закавказья), предполагавшая временное сохранение наследственного правителя (как правило, до его смерти; передача власти по наследству или запрещалась, или жестко контролировалась) с одновременным установлением достаточно жесткого административного контроля в лице назначаемого центром (по поручению центра) чиновника;

5) административная автономия исторически самоуправляющихся территорий (Прибалтийские губернии), допускавшая внутреннее самоуправление региона местной элитой под прямым руководством назначенного центром чиновника;

6) административная автономия пограничных территорий (казачьих областей), связанная с особыми задачами населения (охрана границ), которая предусматривала значительную самостоятельность в решении местных вопросов;

7) местное самоуправление инородческого населения (как уже указывалось, существовало три варианта), преимущественно Сибири, прямо не связанное с территориальным принципом;

8) территории с особым административным статусом (Кавказское наместничество, Туркестанский край), отличавшиеся установлением военноадминистративной системы управления с сохранением элементов самоуправления местного населения.

Конечно же, выделенные типы не являлись жестко установленными. Существовала значительная динамика, общим направлением которой было ограничение автономии, применение наряду с формальными неформальных методов прямого управления с целью унификации зависимых территорий с общеимперской практикой управления. Свидетельством служит постепенное введение губернской системы во многих из них. Кроме того, существовали регионы (например, Бессарабия), степень зависимости которых менялась достаточно быстро, что не позволяло сформировать устойчивого типа.

Отечественный историк Е. Безвиконная считает, что в первой половине XIX в. подошел к своему логическому завершению донациональный этап процесса строительства Российского имперского пространства. Имперскую политику этого периода она характеризует как совокупность военно-административных, социально-экономических и идеологических мероприятий, направленных на регулирование отношений между центром и окраинными территориями. Применительно к XIX в. речь идет фактически об оформлении нового направления имперского администрирования - региональной политики, требующей дифференцированных подходов к каждой административно-территориальной едини-

28 2011 • ВЕСТНИК ПАГС

це. Неотъемлемой составляющей завершающего этапа интеграции окраин в империю являлось утверждение четких государственных границ как гаранта имперской безопасности и территориального единства страны [16, с. 371-372].

Таким образом, проанализировав организацию системы управления Российской империи, можно выделить основные характеристики:

- отсутствовал единообразный механизм управления имперской территорией, что предполагало применение разных моделей административного устройства и органов управления для основной части (центральное управление) и окраин (управление с элементами автономии). При этом структура местного управления на окраинах зачастую была более динамичной, чем во внутренних губерниях;

- степень автономии зависимых территорий была связана не столько с признанием их исторической государственности, сколько с характером присоединения и лояльности местного населения (в лице элиты) к имперской власти;

- стремление к унификации автономных образований определялось как объективными факторами (развитием экономических связей, принятием общего законодательства, развитием национализма правящей элиты), так и субъективными (личной зависимостью императора от национально-консервативной группировки правящей элиты, особенностями его характера);

- активно использовались методы военного управления и армия как гарант восстановления стабильности и обеспечения имперской безопасности;

- применялись меры одностороннего воздействия имперского центра на периферию как прямого (принятие правовых актов, определение административно-территориального устройства, сенатские ревизии), так и косвенного (заключение межгосударственного соглашения, установление экономической зависимости) характера. Следует отметить, что имелись и исключения из данного правила. Так, в отношении имперского управления Финляндией элементом непосредственной обратной связи стала должность министра-статс-секретаря. Более косвенный характер носили такие формы, как депутации представителей местной элиты, различные прошения, так как в этом случае в качестве канала выступала, как правило, центральная администрация.

Российская империя была, несомненно, сильно централизованной имперской системой. С одной стороны, характер отношений центра и периферии определялся стремлением имперского центра к усилению своей власти и расширению периферии, а с другой - отношение периферии к центру было более разнообразным - от стремления к независимости, автономии до лояльного или нейтрального отношения к установленной системе управления.

Библиографический список

1. Капеллер А. Россия - многонациональная империя: Возникновение. История. Распад. М., 2000.

2. Щербина А. Влияние интеграционных и модернизационных процессов на Российскую империю (вторая половина XIX - начало XX столетия) // Логос. 2004. № 5 (44).

3. Eisenstadt S. Revolution and the Transformatio // Society: Comparative Study of Civilizations. N.Y.; L., 1978. P. 86-93.

4. Ларсен Ст. У. Моделирование Европы в логике Роккана // Полис. 1995. № 1. С. 39-57.

5. McNeil W.U. The Rise of the West: A History of the Human Community. Chicago, 1970.

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 29

6. Аванесова Г. А. Ядро - периферия и процессы регионализации культуры // Сравнительное изучение цивилизаций: хрестоматия. М., 1998, С. 186-190.

7. Хамзина Г.Р. Структурные и социальные изменения в центре и на периферии постсоветского российского общества (социологический анализ). Казань, 2004.

8. Ремнев А.В. Рассуждения по поводу имперско-региональных понятий. URL: http:// mion.sgu.ru/empires/docs/remnevcourses.doc.

9. Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. Т. 4: Законодательство периода становления абсолютизма / под ред. А.Г. Манькова. М., 1986.

10. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

11. Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII века: опыт целостного анализа. М., 2001.

12. Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. М., 1987.

13. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.

14. Роббинс Р. Сатрапы? Вице-короли? Губернаторы // Родина. 1995. № 6.

15. Лайдинен А.П. Социально-экономические реформы 50-70-х гг. XIX в. в Финляндии. Л., 1982.

16. Безвиконная Е. Геополитическое пространство Степного края: Омская область и проблема границы в государственном строительстве Российской империи (20-30-е гг. XIX в.) // Ab imperio. 2003. № 1.

O.V. Afanasieva Issues of Law Enforcement Control in the Field of Access to Information:

The Comparative Analysis of Foreign Experience

Law enforcement control is considered as an essential part of the object of regulation of legislation on access to information and the guarantee of its efficacy. The advanced foreign experience in this field is studied.

Key words and word-combinations: access to information, transparency of public administration, law enforcement control.

Контроль правоприменения рассматривается как необходимая часть предмета регулирования законодательства о доступе к информации и залог его действенности. Исследуется передовой зарубежный опыт в этой области.

Ключевые слова и словосочетания: доступ к информации, прозрачность публичной администрации, контроль правоприменения.

УДК 351 ББК 67.401.11

О.В. Афанасьева

ВОПРОСЫ КОНТРОЛЯ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА

беспечение прозрачности публичной администрации и доступа потребителей к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, публичных компаний и организаций, является на современном этапе общепризнанным условием устойчивого развития [1, принцип 10] и эффективной борьбы с коррупцией [2, ст. 10, 13]. В юридической науке законодательное

30

2011 • ВЕСТНИК ПАГС