Политико-правовые аспекты самоопределения этнических меньшинств

Ким А.С.

Доктор политических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых и социальных дисциплин,

Тихоокеанский государственный университет, член Совета по межнациональным отношениям

при Губернаторе Хабаровского края.

Довгополов Е.Ю.

Кандидат юридических наук, доцент, юрист, Центр исследования проблем российского права (г. Москва).

Политико-правовые аспекты самоопределения этнических меньшинств

В 2018 г. была принята новая Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее - Стратегия). Это обусловило важную стратегическую цель -формирование условий для этнокультурного развития представителей всех российских народов и содействие укреплению гражданского единства российской нации. Стратегия является политико-правовой основой для обеспечения национально-этнического и гражданского согласия в Российской Федерации, являющейся одним из крупнейших в мире многонациональных государств. Именно поэтому весьма актуальным представляется анализ политико-правовых аспектов этнического самоопределения и регулирования национально-этнических отношений.

Следует отметить, что одной из значимых сторон предмета политико-правового анализа национально-этнических процессов является самоопределение этнических меньшинств. Прежде всего, следует определить политико-правовую основу современной государственной национальной политики. Ею, несомненно, является государственно-правовое обеспечение управления национально-этническими процессами. Поскольку одними административными мерами невозможно достичь эффективности управления при решении сложных и деликатных проблем национально-этнического взаимодействия, то необходимы соответствующие политико-правовые механизмы. К ним относятся

формирование государственных органов управления и органов самоуправления национально-этническими процессами, принятие необходимых законов и программных документов. Таким образом, речь идет о политико-правовой институционализации национально-этнических процессов и отношений. В последние годы в России, прежде всего, на федеральном уровне государственной власти были разработаны и приняты различные политические и нормативные правовые документы, в которых были концептуализированы основные положения и подходы в рамках государственной национальной политики. К этим документам относятся: 1) программные документы, постановления о создании органов государственного управления национально-этническими процессами (документы политического характера, служащие обеспечению национальной политики); 2) Конституция РФ, договоры, законодательные акты, указы, составляющие основу правового обеспечения национальной политики. Таким образом, эти документы составляют политико-правовое обеспечение государственного этнополитического управления в Российской Федерации, а их содержание включает в себя основные политико-правовые аспекты этнического самоопределения.

Среди основных политико-правовых проблем этнополитического управления наряду с вопросами государственного устройства и разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, вопросами обеспечения прав коренных малочисленных народов, можно выделить вопросы этнополитического самоопределения национальных меньшинств, их национально-культурной автономии. Формирование политико-правовой базы решения этих вопросов непосредственно было связано с процессами демократизации общественно-политической жизни в российском обществе, вызвавшими, в свою очередь, демократизацию национально-этнических процессов и отношений. Однако в ходе политико-правового обеспечения процессов демократизации не удалось избежать ошибок, которые в известной степени способствовали обострению межэтнических противоречий.

Так, на исходе перестройки в СССР была предпринята попытка искусственного форсирования процессов политико-правовой институцио-нализации самоопределения этнических меньшинств, представленных гражданами Советского Союза, проживающими за пределами своих национально-территориальных образований или не имеющими таковых в СССР. Это проявилось в принятии и введении в действие Закона СССР «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих

за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР»1. Данный закон был направлен на формирование механизмов осуществления гарантий правового равенства и равных возможностей гражданам СССР, относящимся к этническим меньшинствам. На государственном уровне декларировалась возможность образования общесоюзных государственно-общественных органов для представительства граждан, относящихся к народам, которые не имеют собственных национально-территориальных образований. Для развития контактов представителей советских этнических меньшинств, являющихся диаспорами, с гражданами других государств, с которыми их объединяло общее этническое происхождение или культурное наследие, на законодательном уровне предусматривалось право национально-культурных общественных организаций поддерживать гуманитарные связи с аналогичными культурно-просветительными и национально-культурными объединениями этих государств.

В рассматриваемом законе были заложены механизмы, способствующие этнополитической конфликтогенности и эскалации обострившейся межнационально-этнической напряженности. Это проявилось в том, что законодательное решение проблем крымских татар, советских немцев, греков, курдов, корейцев, турок-месхетинцев и других нацменьшинств, депортированных в период сталинских репрессий из районов традиционного проживания, было недостаточно проработанным в научном и правовом отношении на предмет возможного ухудшающего воздействия на межэтнические отношения. Так, предусматривалось образование национальных районов, национальных поселков и национальных сельских советов в местах компактного проживания этнических групп, составляющих большинство населения данной местности и не имеющих своих национально-государственных образований на территории СССР. При этом оговаривалось, что основанием образования национальных административно-территориальных единиц является добровольное волеизъявление большинства местного населения в местах компактного проживания этнических меньшинств. Тем не менее, данным законом создавались этнополитические риски, так как вышеуказанные территориальные единицы предусматривалось создавать только по согласованию с соответствующей союзной или автономной республикой, что уже само

1 О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР : Закон СССР от 26 апреля 1990 г. № 1459-1 : прекратил действие // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст. 331.

по себе провоцировало межэтническую напряженность.

Необходимо отметить, что данный закон практически был нереализуем, поскольку включал положения о довоенном советском административном делении, предполагавшем образование национальных районов, поселков и сельских советов. Следует также обратить внимание на непроработанность терминологического аппарата закона. Например, он содержит такие размытые термины, как «места компактного проживания», «большинство населения» и т.д. Кроме того, в нем используются такие неопределенные формулировки, как «В местах традиционного расселения малочисленных народов национальные районы, национальные поселки и национальные сельсоветы могут образовываться и в случае, если их национальные группы не составляют большинства населения» (ст. 8).

Также политико-правовая несостоятельность данного закона состояла в: 1) непредусмотренности финансирования деятельности вновь создаваемых национально-территориальных образований; 2) фактическом возложении ответственности за практическую реализацию определенных положений закона на нижестоящие органы власти (например, вопросы создания и ликвидации национально-территориальных образований относились к компетенции союзных и автономных республик). Нормативно-правовая институционализация самоопределения этнических меньшинств предусматривала создание национальных групп в детских дошкольных учреждениях, национальных классов и школ. Инициирование со стороны государства развития языка, бытовой и духовной культуры этнических меньшинств способствовало в известной степени интенсификации этнического национализма и сепаратистских устремлений. Таким образом, являясь попыткой политико-правового ответа на объективную потребность в демократизации национальной политики, тем не менее, рассматриваемый закон послужил институционализации межэтнических различий в условиях усиления национально-этнической конфликтности в позднеперестроечном СССР.

В начале постсоветского периода прекратили действие нормативные правовые акты СССР, регулировавшие национально-этнические отношения. Именно поэтому срочно потребовалось найти механизмы и инструменты решения национально-этнических проблем. С учетом новых условий, когда Россия встала на путь постсоветского развития, представителям демократически настроенной российской общественности наиболее привлекательной показалась модель национально-куль-

турной автономии. Некоторые из них настаивали на включении положения о национально-культурной автономии в Конституцию России. Так, в проекте Конституции Российской Федерации, подготовленном в 1992 г. под руководством С. Алексеева и А. Собчака, предусматривалось федеративное устройство, при котором наряду с республиками предполагалось существование губерний и национально-культурных автономий2. Однако в условиях неразработанности концептуальных основ этих автономий положение о них так и не было включено в Конституцию России. В период с 1993 по 1995 гг. велась целенаправленная работа по политико-правовому обоснованию положения о национально-культурной автономии. При этом обсуждались различные варианты названия ее институтов: НКА (национально-культурная автономия) и НКО (национально-культурное объединение). По итогам обсуждения не был юридически институционализирован коллективный субъект права на национальное самоопределение в форме национальной (этнической) общности в связи с отсутствием четкой экспликации содержания таких терминов, как «народ», «национальная группа», «этническая группа», «национальное меньшинство». В результате был сделан выбор в пользу другого вида коллективного субъекта - общественного объединения в форме НКА3.

Согласно Федеральному закону «О национально-культурной автономии» (в редакции 1996 г.), национально-культурная автономия в Российской Федерации - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры4. На основе этой дефинитивной правовой нормы, например, в Уставе Федеральной национально-культурной автономии российских корейцев указывается, что она является «формой национально-культурного самоопределения и добровольной самоорганизации корейцев в целях решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры»5.

2 Трофимов Е.Н. Национально-культурная автономия: от идеи к реализации // Социологические исследования. 2008. № 5. С. 93-94.

3 Там же. С. 94.

4 О национально-культурной автономии : федер. закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ: ст. 1 // Рос. газ. -1996. 25 июня.

5 Цит. по: Ким А.С. Этнополитическая конфликтология современных диаспор. Методология, теория, регионалистика : монография / А.С. Ким; под науч. ред. И.Ф. Ярулина. - Хабаровск : Изд-во Тихоокеанского государственного университета, 2011. С. 291-292.

В то же время следует отметить, что разработчики федерального закона обошли вниманием классический принцип «персональной автономии», выдвинутый основоположниками НКА, видными деятелями «австромарксизма» О. Бауэром и К. Реннером. Рациональность и конструктивность этого принципа в современных условиях заключается в следующем:

1) признание права гражданина с учетом своих этнических предпочтений свободно решать вопрос о публичной этнической самоидентификации;

2) становится возможной объективная оценка численности определенной этнической группы в данной местности или регионе (так, по мнению Э. Комана, именно принцип «персональной автономии» позволяет осмысленно применять термин «национальная (этническая) община», который сегодня, особенно в публицистике, используется без четкого понимания сути данного термина6);

3) происходит адекватное понимание проблемы «представительства по этническому признаку» в условиях этнического рассеивания и диа-споральности, порожденных глобальной миграцией, в соответствии с которым сами термины «этническая общность» и «этническая община» в мегаполисах и крупных городах носят довольно условный характер и не имеют реальных фактических и правовых оснований;

4) исходя из вышеизложенного, целесообразно признавать отсутствие у НКА полномочий представлять интересы всех тех, кто ассоциирует себя с указанными общностями, хотя участие человека в деятельности НКА может оказаться единственным способом свободного и публичного заявления гражданина о своей этнической (национальной) принадлежности;

5) в силу этого в современных условиях некорректно говорить о «лидерах национальных (этнических общин) и диаспор», имея в виду руководителей НКА или других этнокультурных организаций, при этом не исключено, что они, равно как и руководимые ими организации, могут быть влиятельны среди представителей «своей» этнической группы.

Таким образом, национально-культурные организации с правовой точки зрения могут представлять и выражать интересы только своих членов, а не всей этнической общности7.

6 Коман Э. Понятие «национально-культурная автономия»: базовый принцип и современная ситуация // Этнодиалоги. Альманах. Приложение к журналу «Этносфера». 2006. № 1. С. 180.

7 Коман Э. Понятие «национально-культурная автономия»: базовый принцип и современная ситуация // Этнодиалоги. Альманах. Приложение к журналу «Этносфера». 2006. № 1. С. 180.

Именно поэтому можно сделать вывод о том, что игнорирование принципа «персональной автономии» как первоосновы национально-культурной автономии обусловило крайне недостаточную разработанность подходов и механизмов, на основе которых общественные объединения граждан по этнокультурному признаку признавались бы с точки зрения закона национально-культурными автономиями. В то же время, очевидна историческая ограниченность «австромарксистской» модели НКА. В условиях глобальной миграции, интенсивного развития инфраструктуры мегаполисов и крупных городов, последовательная реализация модели членства и участия в НКА, предложенной К. Реннером и О. Бауэром, неконструктивна, так как с неизбежностью будет генерировать этническую сепарацию. Между тем, в современных условиях одной из важнейших социально значимых функций национально-культурных автономий является эффективное участие в укреплении общероссийской гражданской идентичности в сочетании с сохранением этнокультурного многообразия.

Следует отметить, что в современном российском обществе с момента принятия закона о национально-культурной автономии у последней появился спектр новых задач. Они обусловлены тем, что в связи с увеличением объемов внешней миграции в Российской Федерации появились значительные по количеству этнические группы, которые ранее не проживали в соответствующих регионах страны. Таким образом, возникла необходимость в деятельности НКА по решению вопросов, связанных с социальной и культурной адаптацией и интеграцией мигрантов в российское полиэтническое и поликонфессиональное общество. Именно поэтому существует настоятельная необходимость в модернизации законодательства о национально-культурной автономии с целью включения в него специальных правовых средств, обеспечивающих деятельность НКА по адаптации и интеграции мигрантов. К числу необходимых мер, в частности, можно отнести: изменение определения понятия национально-культурной автономии в части снятия законодательного ограничения для иностранных граждан принимать участие в ее организации и деятельности; дополнение закона о НКА нормами, закрепляющими их правовые возможности в сфере деятельности не только по культурной, но и по социальной адаптации мигрантов. Применительно к социальной адаптации речь идет о социальной поддержке мигрантов при решении проблем трудоустройства, обеспечения необходимыми условиями проживания, преодоления трудной жизнен-

ной ситуации, оказания юридической помощи8.

Таким образом, политико-правовые аспекты самоопределения этнических меньшинств, прежде всего, включают в себя институциональные механизмы права и этнической политики. На примере такой правовой формы, как национально-культурная автономия, наблюдается объективирование процесса самоопределения этнических меньшинств как на индивидуальном, так и на коллективном уровнях. Рассмотрение политико-правовых аспектов национально-культурной автономии в историческом ракурсе позволяет сделать следующие выводы.

1. Реализация данной формы этнического самоопределения должна быть научно обоснована с точки зрения изучения правовых и политических последствий на предмет конфликтогенности межэтнических отношений.

2. Это касается также необходимости совершенствования закона о национально-культурной автономии с целью обеспечения его соответствия современным потребностям развития гражданского общества и задачам государственной национальной политики.

3. В процессе модернизации закона о национально-культурной автономии следует избегать выстраивания системы национально-культурных автономий по аналогии с иерархией системы государственных органов, поскольку в таком случае произойдет бюрократизация институтов гражданского общества.

Таким образом, создание инструментов и механизмов реализации самоопределения этнических меньшинств должно быть направлено на обеспечение широкого спектра возможностей использования института национально-культурной автономии как формы защиты прав их представителей и этнокультурного развития. В этом заключается значимый государственный интерес, так как публичность и прозрачность происходящих процессов в сфере этнического самоопределения является фактором обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и эффективной реализации государственной национальной политики.

Список литературы:

1. О национально-культурной автономии : федер. закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ // Рос. газ. - 1996. 25 июня.

2. О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государствен-

8 Правовое регулирование межнациональных отношений в Российской Федерации: проблемы теории и практики : научно-практическое пособие / Л.В. Андриченко, А.Е. Постников, Л.Н. Васильева и др.; отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников ; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: Норма; ИНФРА-М, 2022. С. 137-139.

ных образований или не имеющих их на территории СССР : Закон СССР от 26 апреля 1990 г. № 1459-I : прекратил действие // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст. 331.

3. Ким А.С. Этнополитическая конфликтология современных диаспор. Методология, теория, регионалистика: монография / А.С. Ким; под науч. ред. И.Ф. Ярулина. - Хабаровск: Изд-во Тихоокеанского государственного университета, 2011. 336 с.

4. Коман Э. Понятие «национально-культурная автономия»: базовый принцип и современная ситуация / Э. Коман // Этнодиалоги. Альманах. Приложение к журналу «Этносфера». 2006. № 1. С. 176-181.

5. Правовое регулирование межнациональных отношений в Российской Федерации: проблемы теории и практики : научно-практическое пособие / Л.В. Андриченко, А.Е. Постников, Л.Н. Васильева и др.; отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: Норма; ИНФРА-М, 2022. 296 с.

6. Трофимов, Е.Н. Национально-культурная автономия: от идеи к реализации / Е.Н. Трофимов // Социологические исследования. 2008. № 5. С. 91-99.

Bibliography

1. On national-cultural autonomy: federation. Law of June 17, 1996 No. 74-FZ // Ross. gas. - 1996. June 25.

2. On the free national development of citizens of the USSR living outside their national-state entities or not having them on the territory of the USSR: Law of the USSR of April 26, 1990 No. 1459-I: ceased to apply // Gazette of the Congress of People's Deputies of the USSR and the Supreme Council THE USSR. 1990. № 19. Art. 331.

3. Kim A.S. Ethnopolitical conflictology of modern diasporas. Methodology, theory, regional studies: monograph / A.S. Kim; under scientific ed. I.F. Yarulina. - Khabarovsk: Pacific State University Publishing House, 2011. 336 p.

4. Koman E. The concept of "national-cultural autonomy": the basic principle and the current situation / E. Koman // Ethnodia-logues. Almanac. Supplement to the magazine "Ethnosphere". 2006. № 1. P. 176-181.

5. Legal regulation of interethnic relations in the Russian Federation: problems of theory and practice: scientific and practical guide / L.V. Andrichenko, A.E. Postnikov, L.N. Vasilyeva and others; resp. ed. L.V. Andrichenko, A.E. Postnikov; Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation. - M.: Norma; INFRA-M, 2022. 296 p.

6. Trofimov, E.N. National-cultural autonomy: from idea to implementation / E.N. Trofimov // Sociological studies. 2008. № 5. P. 91-99.