К вопросу о содержании понятия «Избирательная комиссия»

И.Г. Верзилина*

К вопросу о содержании понятия «избирательная комиссия»

Аннотация. В статье рассматриваются подходы к определению понятия «избирательная комиссия» с позиций лингвистики и юриспруденции. Законы, определяющие статус современных избирательных комиссий, создавались с учетом всей предшествующей практики государственных органов, организующих выборы в Российском государстве, начиная с 1905 г. Вся последующая история трансформации избирательных комиссий, включая советский период развития государства, говорит о том, что основной целью деятельности избирательных комиссий как коллегиальных специализированных органов была организация и проведение выборов. Проводится сравнительный анализ точек зрения на понятие «избирательная комиссия» среди теоретиков и практиков в области избирательного права и избирательного процесса. Анализ действующего законодательства позволяет автору сделать вывод о том, что в настоящее время компетенция избирательных комиссий вышла за пределы организации только избирательного процесса, это обусловлено политическим реформированием и партийным строительством и, как следствие, привело к существенному расширению полномочий ряда избирательных комиссий, в связи с чем понятие «избирательная комиссия» нуждается в корректировке.

Ключевые слова: избирательная комиссия, компетенция, Государственная Дума, выборы, избирательное право, избирательный процесс, отзыв, голосование, референдум, политическое реформирование.

Правовой статус избирательных комиссий в связи с новеллами в законодательстве1 является предметом активного обсуждения среди ученых и практиков в области избирательного права и процесса2.

В настоящее время избирательные комиссии — это не просто созданные к определенным выборам выборные структуры, а сформированные на постоянной профессиональной основе полномочные органы.

1 Федеральный закон от 02.10.2012 № 157-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 41. Ст. 5522; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru; Федеральный закон от 05.04.2013 № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1648.

2 См.: Матейкович М.С., Сучилин В.Н. Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10. С. 36-40; Верзилина И.Г. Профессионализация участковых избирательных комиссий: теория и практика // Вестник ВятГГУ 2014. №1.

Термин «комиссия» в разное время и в зависимости от сферы применения имел и имеет различное значение. Однако толковые словари и словари иностранных слов на протяжении нескольких веков этимологию этого слова применительно к нашему случаю трактовали приблизительно одинаково. В словарях XIX в. «комиссия» — это поручение, а также «собрание членовъ и председателя, нарочно назначенных для исполнения чего, какого-либо дела, поручения»3. В XX в. — это «группа лиц, облеченных полномочиями для выполнения какого-либо задания (напр., парламентская к., избирательная к.), а также специализированный орган в государственном аппарате или в международных организациях»4. В XXI в. словарь определяет комиссию как «группу лиц, обладающую специальными полномочиями для решения каких-либо вопросов»5. М.С. Белявская в своем исследовании делает вывод, что «комиссии не имеют различных

3 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 2. М., 1989. С. 147.

4 Словарь иностранных слов. 7-е изд., перераб. М., 1979. С. 245.

5 Современный словарь иностранных слов: толкование, словоупотребление, словообразование, этимология / Л.М. Баш, А.В. Боброва и др. 8-е изд. М., 2006. С. 367.

© Верзилина И.Г., 2014

* Верзилина Ирина Геннадьевна — председатель Избирательной комиссии Кировской области, соискатель кафедры конституционного и муниципального права, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [i.verzilina@mail.ru]

610000, Россия, г. Киров, ул. К. Либкнехта, д. 69.

И.Г. Верзилина

сфер компетенции, а должны создаваться в рамках какого-то определенного направления»6. С этим утверждением можно согласиться, так как история становления избирательных комиссий говорит о том, что создавались они для избрания органа публичной власти — Государственной Думы.

История возникновения и развития избирательных органов России подробно исследована в работах А.В. Иванченко7, А.Ю. Бузина8 Э.Г. Кули-говской9, М.С. Белявской10, в которых выявлены основные закономерности возникновения и развития выборных институтов и соответствующих избирательных органов и их связь с существовавшим на каждом историческом этапе развития российского государства механизмом организации власти. В частности, А.В. Иванченко в своей монографии показывает, что законы, определяющие статус нынешних избирательных комиссий, создавались не с чистого листа, а с учетом всей предшествующей практики государственных органов, организующих выборы в Российском государстве, и нормативного регулирования этой деятельности11.

Официальный термин «избирательная комиссия» впервые употребляется при формировании первых Государственных Дум в соответствующих правовых актах того времени. 6 августа 1905 г. Николай II опубликовал «Манифест об учреждении Государственной Думы» и «Положение о выборах в Государственную Думу». Затем, с учетом особенностей общественно-политического развития, было принято новое «Положение о выборах в Государственную Думу» 3 июня 1907 г. с разъяснениями Правительствующего Сената и Министерства внутренних дел. В соответствии с п. 38 гл. III «Положения о выборах в Государственную Думу», в городах для проведения выборов «образуются в каждом избирательном участке избирательные комиссии в составе председателя и двух членов, приглашаемых городским головою или лицом, его заменяющим, из числа лиц, имеющих право на участие в выборах»12.

6 Белявская М.С. Конституционно-правовой статус избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2009. С. 56.

7 См.: Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996.

8 См.: Бузин А.Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.

9 См.: Кулиговская Э.Г. Совершенствование правового статуса и организации деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.

10 См.: Белявская М.С. Конституционно-правовой статус избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. Ставрополь, 2009.

11 Иванченко А.В. Указ. соч. С. 8.

12 Там же. С. 16.

Таким образом, в начале XX в. по мере возникновения исторической необходимости в реформировании системы государственной власти развивались и выборные демократические институты, а соответственно, образование Государственной Думы предопределило закрепление функций по ее избранию за специально уполномоченными избирательными органами — избирательными комиссиями. Избирательные комиссии в то время являлись официальными органами, которые проводили подсчет поданных голосов, определяли избранных уполномоченных, публиковали информацию об итогах выборов13.

Вся последующая история трансформации избирательных комиссий, включая советский период развития государства, говорит о том, что основной целью деятельности избирательных комиссий как коллегиальных специализированных органов была организация и проведение выборов. Причем на каждом историческом этапе понятие избирательных комиссий, отраженное в соответствующих правовых актах, выражало суть работы этих органов.

Однако механизм организации власти динамично развивается. Поиск оптимального способа формирования высшего представительного и законодательного органа страны — Федерального Собрания РФ, отвечающего реалиям времени и современным вызовам истории, выразился в частой смене механизмов его формирования (вначале по смешанной системе, затем — по пропорциональной, сейчас снова возвращаемся к смешанной системе)14. Реформирование политической системы продолжается и в настоящее время и идет по пути демократизации и либерализации общества. Эти процессы, как следствие, непременно находят отражение в законодательстве о выборах, в том числе и нормах, касающихся деятельности избирательных комиссий. Соответствующие поправки, фактически значительно расширяющие компетенцию избирательных комиссий, были внесены в федеральное законодательство. К сожалению, они не коснулись норм, затрагивающих понятие и статус избирательных комиссий.

В понятийном смысле в современном избирательном законодательстве избирательная комиссия — это «коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов»15.

13 Пункт 24 Положения о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. СПб., 1905.

14 Федеральный закон от 22 июня 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 8. Ст. 740.

15 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

Аналогичным образом трактуется понятие избирательных комиссий не только в теории конституционного права, но и в учебниках конституционного права, например: «избирательная комиссия — специальный коллегиальный орган, создаваемый для подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов, выборных должностных лиц»16. Похожее определение дается в некоторых пособиях по избирательному праву17, а в учебнике избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации18, подготовленного группой ученых (в том числе ученых-практиков, членов ЦИК России) вообще отсутствует определение избирательных комиссий.

Полагаем, что все вышеназванные определения были актуальными в период, когда современная система избирательных комиссий только начинала формироваться. Именно тогда был принят рамочный федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Но с тех пор прошло достаточно много времени, в течение которого в закон было внесено значительное количество поправок, связанных с политическим реформированием и партийным строительством и, как следствие, с существенным расширением полномочий ряда избирательных комиссий, с распространением их полномочий на процесс организации и проведения референ-

думов19, голосования по объединению муниципальных образований20 и процесс отзыва высших должностных лиц субъектов РФ21. Кроме того, на ЦИК России совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ была возложена обязанность осуществлять проверку сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информирования граждан о результатах этих проверок, а также контроль за равным распределением эфирного времени среди парламентских политических партий на каналах государственных теле- и радиопрограмм22.

Таким образом, в настоящее время компетенция избирательных комиссий вышла за пределы организации только избирательного процесса, и полагаем, что смысловая нагрузка определения, которое дается в п. 21 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на сегодняшний момент не отвечает реалиям деятельности современных избирательных комиссий. В связи с этим предлагается определять избирательную комиссию как коллегиальный полномочный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов и иных форм осуществления прямого народовластия.

Библиография:

1. Белявская М.С. Конституционно-правовой статус избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2009. 240 с.

2. Бузин А.Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 166 с.

3. Верзилина И.Г. Профессионализация участковых избирательных комиссий: теория и практика // Вестник ВятГГУ. 2014. № 1.

4. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т 2. М., 1989. 1280 с.

5. Ершов В.А. Основы избирательного права Российской Федерации: учеб. пособие для студентов вузов. М., 2008. 120 с.

6. Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. 304 с.

7. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учеб. для вузов / отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. 816 с.

8. Конституционное право: энциклопедический словарь/ отв. ред. проф. С. А. Авакьян. М., 2001. 688 с.

9. Кулиговская Э.Г. Совершенствование правового статуса и организации деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 220 с.

16 Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 229.

17 См.: Ершов В.А. Основы избирательного права Российской Федерации: учеб. пособие для студентов вузов. М., 2008.

18 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учеб. для вузов / отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003.

19 Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

20 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

21 Закон Кировской области от 13 декабря 2012 г. №234-3О «О порядке отзыва Губернатора Кировской области». URL: http://www.zsko.ru/documents

22 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.

И.Г. Верзилина

10. Матейкович М.С., Сучилин В.Н. Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий II Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10. С. 36—40.

11. Словарь иностранных слов. 7-е изд., перераб. М., 1979. 624 с.

12. Современный словарь иностранных слов: толкование, словоупотребление, словообразование, этимология I Л.М. Баш, А.В. Боброва и др. 8-е изд. М., 2006. 960 с.

References (transliteration):

1. Belyavskaya M.S. Konstitutsionno-pravovoi status izbiratel'nykh komissii, osushchestvlyayushchikh podgotovku i pro-vedenie munitsipal'nykh vyborov v Rossiiskoi Federatsii: dis. ... kand. yurid. nauk. Stavropol', 2009. 240 s.

2. Buzin A.Yu. Problemy pravovogo statusa izbiratel'nykh komissii v Rossiiskoi Federatsii: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2004. 166 s.

3. Verzilina I.G. Professionalizatsiya uchastkovykh izbiratel'nykh komissii: teoriya i praktika II Vestnik VyatGGU. 2014. № 1.

4. Dal' V.I. Tolkovyi slovar' zhivogo velikorusskogo yazyka: v 4 t. T 2. M., 1989. 1280 s.

5. Ershov V.A. Osnovy izbiratel'nogo prava Rossiiskoi Federatsii: ucheb. posobie dlya studentov vuzov. M., 2008. 120 s.

6. Ivanchenko A.V. Izbiratel'nye komissii v Rossiiskoi Federatsii: istoriya, teoriya, praktika. M., 1996. 304 s.

7. Izbiratel'noe pravo i izbiratel'nyi protsess v Rossiiskoi Federatsii: ucheb. dlya vuzov I otv. red. A.A. Veshnyakov. M., 2003. 816 s.

8. Konstitutsionnoe pravo: entsiklopedicheskii slovar'I otv. red. S.A. Avak'yan. M., 2001. 688 s.

9. Kuligovskaya E.G. Sovershenstvovanie pravovogo statusa i organizatsii deyatel'nosti izbiratel'nykh komissii v Rossiiskoi Federatsii: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2005. 220 s.

10. Mateikovich M.S., Suchilin V.N. Izbiratel'nye komissii munitsipal'nykh obrazovanii v sisteme izbiratel'nykh komissii II Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2013. № 10. S. 36—40.

11. Slovar' inostrannykh slov. 7-e izd., pererab. M., 1979. 624 s.

12. Sovremennyi slovar' inostrannykh slov: tolkovanie, slovoupotreblenie, slovoobrazovanie, etimologiya I L.M. Bash, A.V. Bobrova i dr. 8-e izd. M., 2006. 960 s.

Материал поступил в редакцию 27мая 2014 г.