Правовой процесс управления земельными ресурсами

Т. В. Волкова

• Правовой процесс управления земельными ресурсами

Т.В. Волкова

ПРАВОВОЙ ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

T.V. Volkova

LEGAL LAND MANAGEMENT

Управление инновационными процессами в сфере рационального использования и охраны земель - одно из основополагающих направлений стратегического государственного управления государства, осуществляемых на всех уровнях власти.

Его целью является определение основных направлений научно-правового обоснования в законотворческой и правоприменительной деятельности в следующих областях: разработка и внедрение новых подходов к определению, применению, толкованию теоретических и практических положений как земельного, так и гражданского, экологического и иных смежных отраслей права.

Изменение конституционного строя страны после принятия Конституции РФ повлекло за собой глобальную реформацию социально-экономической сферы, обусловило появление новых форм собственности на землю, а также направлений государственного регулирования земельных отношений на современном этапе формирования и развития рынка недвижимости.

Полномасштабное реформирование системы земельного, гражданского, экологического и иного смежного с ними законодательства предопределило необходимость новых концептуальных научно-практических исследований о роли государства в процессе эффективного управления земельным фондом.

Так, например, С.А. Боголюбов отмечает, что на дальнейшее совершенствование правового регулирования земельных отношений влияют подход к земельному участку как компоненту природы и объекту гражданского оборота, понимание единства земли и другой, находящейся на ней недвижимости, необходимости сохранения и наращивания площадей земель сельскохозяйственного назначения в интересах обеспечения продовольственной безопасности страны1.

По нашему мнению, безусловно, комплексный подход к определению и правовому регулированию сферы земельных отношений по вопросам эффективности процесса управления земельными ресурсами является верным. В связи с этим необходимо учитывать специфику земельных участков, прежде всего, как составную часть окружающей среды, которая одновременно может выступать самостоятельным предметом рыночного оборота и участвовать в образовании современного рынка недвижимости.

Следует согласиться с мнением А.П. Анисимова и А.Я. Рыженкова, которые выделяют земельную функцию государства как одно из основных направлений его деятельности в сфере использования и охраны земельных ресурсов, реализуемое в правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной формах2. Авторы справедливо указывают, что одной из задач государства, реализуемых посредством данной функции, является создание условий для осуществления

© Волкова Татьяна Владимировна, 2014

Судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: tvolkova64@mail.ru 199

социальной функций собственности (как частной, так и публичной), что достигается разработкой прозрачной и публичной системы предоставления земельных участков и изъятия их у правообладателей, а также возложением на частных и публичных собственников различных ограничений в пользовании земельными участками и одинаковых обязанностей в сфере охраны земель3.

На повышение роли эффективности государственной и правовой политики в сфере управления земельными ресурсами указывают и Президент РФ, и Правительство РФ4.

По нашему мнению, решение проблем формирования эффективной системы государственного управления земельными ресурсами должно предусматривать взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти и использовать следующие способы реализации государственной политики в данной области:

детализацию разграничения полномочий органов государственной и муниципальной власти в области государственного управления земельными ресурсами;

установление четких критериев оценки деятельности органов государственной власти в сфере государственного управления земельными ресурсами, определяемых на основе системы объективных показателей и индикаторов;

усиление эффективности государственного земельного и экологического надзора и контроля на федеральном и региональном уровнях;

совершенствование деятельности органов муниципального управления земельными ресурсами по вопросам разрешения земельных споров на административном уровне;

* своевременное выявление и пресечение нарушений в сфере самовольного за-

? нятия земель и доступности к получению земельных участков в собственность или на праве аренды;

| единообразие правоприменения норм земельного и гражданского и иного за-

1 конодательства по вопросам развития частной собственности на землю и рынка | недвижимости в целом.

го

| На современном этапе развития рыночных отношений с учетом введения земли

| в гражданский оборот и модернизации института государственного управления

| земельными ресурсами в судах существенно увеличилось число земельных спо-

2 ров, вытекающих из сделок с земельными участками, появились такие споры, ° как оспаривание кадастровой стоимости путем замены ее на рыночную, также « возросло число исков по признанию права на самовольную постройку одновре-| менно с земельным участком, на котором она расположена.

о В данной связи арбитражными судами при рассмотрении указанных вопро-

° сов в комплексном подходе применяются положения земельного, гражданского,

0

° экологического, градостроительного и иного смежного с ними законодательства.

го

3 Значительную роль играют правовые позиции, сформированные и указанные

1 в судебной практике, такие как совместное Постановление Пленума Верховного | Суда РФ и Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля

2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»5, а также в Информационном письме Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 15 января 2013 г. № 153 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам защиты прав собственника от нарушений, не связанных с лишением

200

владения»6, Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда

Т.В. Волкова

• Правовой процесс управления земельными ресурсами

РФ от 9 декабря 2010 г. № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации»7, Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 ноября 2008 г. № 126 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам, связанным с истребованием имущества из чужого незаконного владения»8, Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 февраля 2001 г. № 59 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"»9 и иная практика судов различных уровней.

В качестве примера можно привести судебную арбитражную практику По-воложского округа и Двенадцатого арбитражного апелляционного суда по вопросам компетенции органов муниципального и государственного управления земельными ресурсами относительно возможности обращения с иском о сносе самовольной постройки, расположенной на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена (дело № А12-27038/2012).

Администрация муниципального образования обратилась в арбитражный суд к индивидуальному предпринимателю с иском о сносе возведенной ответчиком самовольной постройки.

В качестве обоснования заявленного требования истец указывает на то, что спорный объект установлен на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении иска отказано. Как указал суд, земельный участок, на котором расположен спорный объект, относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена.

Законом субъекта предусмотрено, что полномочия по распоряжению земельным участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется соответствующим органом исполнительной власти, в рассматриваемом случае - министерством субъекта. С учетом этого администрация муниципального образования, по мнению суда, является ненадлежащим истцом, в связи с чем заявленные требования не подлежат удовлетворению. Суд апелляционной инстанции выводы, изложенные в решении суда, поддержал.

Отменяя вышеуказанные судебные акты, арбитражный суд кассационной инстанции указал следующее. В п. 22 Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» разъяснено, что собственник земельного участка, субъект иного вещного права на земельный участок, его законный владелец либо лицо, права и законные интересы которого нарушает сохранение самовольной постройки, вправе обратиться в суд по общим правилам подведомственности дел с иском о сносе самовольной постройки. С иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах вправе обратиться прокурор, а также уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом.

Согласно пп. 1, 2 ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Подпунктом 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»10 (в ред. от 23 июня 2014 г.)к вопросам местного значения городского округа отнесено осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Суд кассационной инстанции указал, что администрация в рамках реализации полномочий по осуществлению земельного контроля вправе в публичных интересах предъявлять иски о сносе самовольных построек, расположенных на земельном участке, право государственной собственности на который не разграничено.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в Постановлении Президиума от 22 июня 2010 г. № 71/10 по делу № А55-17832/2008 на тех основаниях, что из ст. 11 ЗК РФ прямо следует, что к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся, в числе прочего, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

В соответствии с подп. 5 п. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ, подп. 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа.

Из анализа указанных норм законодательства следует, что администрация муниципального образования, наделенная полномочиями по выдаче разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства вправе в защиту публичных интересах предъявлять иски о сносе самовольной постройки, возведенной на территории городского округа без таких разрешений, расположенной на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена.

На основании приведенного примера можно сделать вывод, что эффективность и роль института управления земельными ресурсами на муниципальном уровне напрямую зависят от надлежащего осуществления управленческих функций, таких как земельный контроль и надзор за соблюдением положений градостроительного законодательства по вопросам законности застройки земельных участков.

В данной связи, на наш взгляд, представляется необходимым обратить внимание на исследование Е.С. Болтановой, которая предлагает подход к застройке земель и строительству, позволяющий учесть не только экономические, но и экологические интересы общества11.

С учетом многообразия форм собственности на землю и особого значения земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, прямо закрепленных в ст. 9 Конституции РФ, комплексный анализ законодательства и научно-практических исследований правового процесса в сфере управления земельными ресурсами позволяет прийти к выводу, что от того, насколько мы правильно и рационально сможем использовать земельный потенциал

О.Ю. Ганюхина, Д. А. Агапов • Система государственных органов, осуществляющих экологическую безопасность

нашего государства, зависит полноценное развитие не только рынка недвижимости, но и соблюдение основных конституционных прав на землю, предусматривающих защиту собственности и право на благоприятную окружающую среду.

1 См: Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М.,2010. С. 349.

2 См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства. М., 2012. С. 19.

3 См.: Там же. С. 20.

4 См.: Выступление В. Путина на заседании президиума Государственного совета РФ от 9 октября 2012 г. «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц». URL:http://kremlin.ru/news

5 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. № 7.

6 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2013. № 4.

7 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2011. № 2.

8 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 1.

9 См.: Хозяйство и право. 2001. № 5.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2014. № 26, ч. 1, ст. 3371.

11 См.: Болтанова Е.С. Основы правового регулирования застройки земель. М., 2013. С. 254.

О.Ю. Ганюхина, Д.А. Агапов

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ

O.Y. Ganyuhina, D.A. Agapov

THE SYSTEM OF PUBLIC BODIES ENGAGED IN ENVIRONMENTAL SAFETY

Во всевозможных исследованиях при изучении проблем безопасности ученые и практики довольно часто обращаются к явлению безопасности, указывая на его многогранность и «чрезвычайную важность для установления гармоничных отношений между человеком и окружающей его средой, всеми ее составляющими»1.

В отечественной науке безопасность была предметом самостоятельного анализа целого ряда работ, посвященных различным ее направлениям или составляющим. Как правило, в области теории безопасности «безопасность» определяется как защищенность (состояние защищенности, мера защищенности) жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних или внутренних угроз (Е.П. Ильин, Т.И. Колесникова, И.И. Пацакула, И.Л. Прохоренко)2. При этом под интересами понимается совокупность потребностей того или иного субъекта безопасности. Такое понимание безопасности исходит из определения утратившего ныне юридическую силу Федерального закона «О безопасности»3, где закреплялось следующее: «Безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз». В ныне действующем Федеральном законе «О безопасности»4 само определение «безопасность» не дано.

© Ганюхина Оксана Юрьевна, 2014

Кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия), доцент; e-mail: gouoksana@yandex.ru

© Агапов Дмитрий Александрович, 2014

Кандидат педагогических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: agapovda@mail.ru 203