Право полной мочи

Десять лет назад регионы России начали массово обзаводиться уполномоченными по правам человека. "Власть" решила разобраться, чем государственные правозащитники отличаются от обычных.

Должность уполномоченного по правам человека была введена российской Конституцией 1993 года. Первым омбудсменом стал известный правозащитник Сергей Ковалев. Он произвел на Госдуму такое глубокое впечатление, что, отставив Ковалева через год с небольшим после назначения, она еще год готовила конституционный закон об уполномоченном, затем год согласовывала документ с Советом федерации, а потом больше года не могла избрать человека, способствующего "восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права". Лишь в мае 1998 года таким человеком стал Олег Миронов, депутат-коммунист, сделавший впечатляющую карьеру юриста — от милицейского следователя до проректора партшколы и профессора кафедры конституционного права Саратовского юринститута. В 2004 году левого юриста сменил правый историк-международник: омбудсменом стал профессор, дипломат и третья буква в названии партии "Яблоко" Владимир Лукин.

Провинция могла относиться к столичным коловращениям с философским равнодушием. Ведь руководители регионов, составлявшие тогда Совет федерации, на самой ранней стадии отредактировали закон в соответствии с собственными представлениями. В частности, статья "уполномоченный может создавать представительства в субъектах федерации" изменилась на "законом субъекта федерации может учреждаться должность уполномоченного" местного масштаба.

Регионы попросту узаконили уже осваиваемую практику. Ведь первые местные законы об омбудсменах были приняты Башкирией и Свердловской областью в 1996 году соответственно за десять и восемь месяцев до утверждения закона о федеральном уполномоченном, так что башкирский омбудсмен Чингиз Газизов приступил к работе за полтора года до Олега Миронова. К 1997 году процесс принял массовый характер, и сегодня собственные уполномоченные по правам человека действуют в 29 регионах (а в шести учреждена должность уполномоченного по правам ребенка).

Впрочем, во всех регионах уполномоченные поразительно похожи. Выясняется, что в России официально защищать права человека может или опытный силовик, или государственный человек, которому другого достойного кресла не нашлось, а отправлять на пенсию или в оппозицию рано.

Кадровую традицию для провинции заложила Башкирия. Первым в стране местным омбудсменом стал заместитель прокурора республики. Он безупречно — без скандалов, раздражающей активности и фрондерства — отработал на новом посту два срока и передал кресло замглавы МВД Башкирии Фатхлисламу Тукумбетову. Пример оказался заразительным: сегодня значительная часть официальных правозащитников являются отставными или готовившимися к отставке офицерами или прокурорами.

Классическим примером можно считать бывшего прокурора Ставропольского края Алексея Селюкова, который после скоропостижной отставки больше года оставался не у дел, а затем прочно занял кресло омбудсмена и удерживает этот пост уже второй срок. Команда омбудсмена постоянно консультирует жалобщиков со всего края и бомбит запросами государственные и правоохранительные структуры. Но, как признается сам уполномоченный, никто не обязан на них отвечать. Это не смущает омбудсмена, который прославился после того, как несколько раз обращался к прокурору края Валерию Калугину по поводу "зачистки" села Ивановка Кочубеевского района 11 июня 2005 года. В ходе спецоперации краевой ОМОН схватил 30 посетителей местной дискотеки и кафе. После вмешательства Селюкова дело получило широкую огласку, а прокуратура, которая до этого не нашла повода для возбуждения уголовного дела, все же вынуждена была провести расследование: виновные в незаконном задержании жителей села получили дисциплинарные взыскания.

Селюкова считают своим и правоохранительные органы, и правозащитники, и чиновники с депутатами (именно омбудсмена на первом заседании новой краевой думы попросили вернуть взбунтовавшуюся фракцию единороссов в зал заседаний), и даже преподаватели университета, заполучившие усилиями уполномоченного отдельную правозащитную кафедру.

Всеобщим уважением, судя по отзывам, пользуется и Юрий Сидаков, десять лет возглавляющий комиссию по правам человека при президенте Северной Осетии. Комиссия, по словам Сидакова, ежегодно получает около 500 письменных жалоб на представителей исполнительной и судебной власти, по всем "приходится принимать меры". Меры по большей части ограничиваются разговорами с министрами и судьями, но зато практически по всем жалобам выносятся решения. Кроме того, более 170 экспертов комиссии работают и с так называемыми незаявленными нарушениями прав военнослужащих и верующих. Нашумели, скажем, возбужденные с подачи комиссии уголовные дела против офицеров, перепродававших краденые продукты, и "дедов", заставлявших солдат побираться.

Особенно жители Северной Осетии гордятся боевым прошлым своего омбудсмена. На нынешнюю должность он перешел с поста главы комиссии по реабилитации жертв политических репрессий, а до этого, с 1968 по 1991 год, работал в КГБ: начал оперуполномоченным, а дослужился до зампредседателя КГБ Северной Осетии. С 1972 года Юрий Сидаков был сотрудником секретного подразделения "Зенит", которое занималось пресечением диверсионной деятельности против Советского Союза за границей. Будущий омбудсмен боролся с диверсантами в Багдаде, встречался с русскими эмигрантами в Париже, помогал советским гражданам на Мальте, где в то время не было посольства СССР. Сидаков рассказал "Власти": "Последняя моя миссия проходила в Кабуле, куда меня и еще 30 разведчиков направили за несколько месяцев до ввода советских войск в Афганистан. Перед нами стояла задача внедриться в отряды моджахедов и собрать данные о возможном создании сети американских военных баз на территории этого государства. За три месяца прошли ускоренный курс фарси. Мне было легче, чем моим товарищам по группе: осетинский и персидский очень похожи". 14 января 1980 года отряд, в который входил Нурид Хамерада (имя Юрия Сидакова в Афганистане), попал в засаду, он был контужен и попал в госпиталь. Последняя командировка разведчика Сидакова завершилась.

Координатор Московской Хельсинкской группы по Северной Осетии Алан Плиев заявил "Власти": "Юрий Сидаков — очень добрый и грамотный человек. Мы занимаемся одним и тем же делом, только в разных направлениях".

Об уполномоченном по правам человека в Татарии Рашите Вагизове местные правозащитники говорят с меньшей теплотой. До 2000 года он возглавлял комиссию парламента республики по вопросам законодательства, законности, правопорядка и депутатской этики, а еще раньше работал прокурором Кировского района Казани. В 2005 году, предлагая кандидатуру Вагизова на второй срок, президент Татарии Минтимер Шаймиев назвал заслугой омбудсмена вывод республики на международный уровень. В 2004 году Рашит Вагизов организовал визит в Казань комиссара по правам человека Совета Европы Альваро Хиль-Роблеса, а затем и проведение в республике международной конференции омбудсменов.

Правда, ряд казанских правозащитников утверждает, что других достижений у уполномоченного нет. Основатель Казанского правозащитного центра Павел Чиков заявил "Власти", что Вагизов не пользуется расширенными полномочиями, которые сам и пробил при подготовке республиканского закона об омбудсмене (например, право законодательной инициативы или право беспрепятственно посещать любые госучреждения, в том числе места отбывания наказаний, колонии). "Можно, что называется, по пальцам пересчитать учреждения, какие он посетил за все время, и это при годовом финансировании в $125 тыс. и почти министерском статусе",— посетовал Чиков. Особенно его возмущает, что "из приемной Вагизова людей толпами отправляют к правозащитникам, на счету у которых не одно успешное дело, касающееся защиты прав и которым, получается, приходится выполнять большую часть функций омбудсмена". Впрочем, Павел Чиков отметил, что у республиканского уполномоченного подписан договор о сотрудничестве с Казанским правозащитным центром, в рамках которого омбудсмен профинансировал выпуск "Библиотеки уполномоченного по правам человека в Татарстане", подготовленной центром (в том числе "Справочника для освобождающихся из исправительных учреждений Республики Татарстан").

Красноярский край, принявший закон об уполномоченном в 1997 году, четыре года искал кандидатуру, приемлемую для большинства в заксобрании. В итоге омбудсменом стал замглавы администрации Октябрьского района Красноярска Иннокентий Жмаков, успевший поработать замначальника ГУВД края, завотделом крайкома КПСС и начальником правового управления краевой администрации. Депутаты решили, что милицейский опыт поможет Жмакову успешно взаимодействовать с силовыми структурами. Однако уже в прошлом году заксобрание урезало полномочия омбудсмена, в частности лишило его права беспрепятственного посещения любых предприятий, организаций и воинских частей. Иннокентий Жмаков охотно с этим согласился, указав, что все равно согласовывал любые визиты с руководством организаций. Больше ничем омбудсмен, как считают правозащитники, себя не проявил. Директор Красноярского краевого правозащитного центра Ольга Лихтина говорит: "Я давно знаю Иннокентия Егоровича, это неплохой человек. Но там, где государство начинает бороться за права человека, выходит что-то не то. Человек, который получает зарплату у государства, не будет портить отношения с властью".

Примерно так же относятся правозащитники и к большинству омбудсменов, набранных из числа мирных чиновников и депутатов. Показательной выглядит Свердловская область, сделавшая ставку именно на таких специалистов. Первым омбудсменом стал бывший представитель президента в области Виталий Машков. Его сменила Татьяна Мерзлякова — профессиональный журналист, 20 лет отдавшая районной газете "Режевская весть", затем избранная в облдуму и ставшая заместителем председателя комитета по социальной политике, а вскоре — советником председателя областного правительства по социальным вопросам. Мерзлякова считается очень лояльной свердловскому губернатору Эдуарду Росселю и занимает пост уполномоченного уже второй срок. Журналистский опыт помогает ей постоянно присутствовать в информационном поле. Например, она ездила в нижнетагильскую колонию, где отбывает наказание Михаил Трепашкин, пробовала тюремную баланду и пыталась перевести осужденного за разглашение гостайны правозащитника в Московскую область — правда, безуспешно. Месяц назад Мерзлякова заставила руководство торгового центра "Мега" извиниться перед цыганской общиной за развешанные на парковке объявления о немедленном удалении с территории центра "цыган, лиц без определенного места жительства, попрошаек, распространителей листовок и хулиганов".

Из журналистики пришел и омбудсмен Липецкой области Николай Загнойко, который 20 лет проработал собкором ТАСС, а затем стал вице-губернатором, отвечающим за работу со СМИ и общественными организациями. Главное достижение уполномоченного связано с 19-летним жителем Липецка, которого милиция перепутала с братом-дезертиром и отправила служить в Грозный. Загнойко добился возвращения молодого человека. Примечательно, что подробностей происшествия благодарная общественность так и не узнала: уполномоченный не стал раскрывать имя пострадавшего "по этическим соображениям".

Деятельность омбудсмена неоднократно вызывала нарекания со стороны депутатов. "Он не мог адекватно ответить парламентариям ни на один вопрос по существу своей работы. Губернатор Олег Королев даже объяснил нам, что "Николай Иванович просто очень скромный человек". А я думаю, что он работает не на своем месте",— отметил депутат Илья Сахаров.

В Нижнем Новгороде депутаты выдвинули омбудсмена из своей среды. После полугодового размышления они сошлись на кандидатуре начальника правового управления законодательного собрания Василия Ольнева, который 30 лет работал в органах законодательной власти и регулярно представлял интересы заксобрания в судах разного уровня, отражая протесты прокуратуры и жалобы граждан на местные законы.

Правозащитники отнеслись к назначению прохладно. И это неудивительно. Омбудсмена оставили безучастным громкие уголовные дела против исполнительного директора Общества русско-чеченской дружбы правозащитника Станислава Дмитриевского. А в конце марта Ольнев не заметил жесткого подавления нижегородского "Марша несогласных", о котором не сказал ни слова даже на прошедшей двумя неделями позже пресс-конференции, посвященной итогам года. Зато омбудсмен лично подал в Верховный суд кассационную жалобу на приговор бывшему вице-спикеру заксобрания Михаилу Дикину и его брату, заместителю начальника Приокского РОВД Александру Дикину, осужденным за покушение на убийство бизнесмена Олега Сорокина.

Многие регионы так и не набрались уверенности в том, что им необходим собственный омбудсмен. В Воронежской области законопроект об уполномоченном был принят в первом чтении десять лет назад — и до второго чтения не дошел до сих пор, несмотря на все инициативы его создателей. Такая же ситуация сложилась в Орловской области, где аналогичный законопроект облсовет принял в первом чтении в 1998 году. Заксобрание Тамбовской области дважды (последний раз в 2005 году) не принимало закон об уполномоченном, поскольку в области "есть структуры, контролирующие соблюдение прав человека". А первый секретарь белгородского обкома КПРФ Сергей Демченко еще только планирует в ближайшее время вынести на рассмотрение белгородской облдумы законопроект об уполномоченном. Господин Демченко мотивирует свою инициативу "непониманием того, кто конкретно отвечает за права человека в Белгородской области".

Впрочем, как показывает практика, подобное непонимание возможно и при наличии ответственных за права человека. Например, в Омске при губернаторе давно действует комиссия по правам человека и гражданина. Однако, по мнению омского правозащитника Валентина Кузнецова, комиссия неработоспособна, как и любая подобная госструктура: "Уполномоченные по правам человека, даже тот же Лукин, могут писать письма, на которые чиновники могут реагировать или не реагировать. Система неработоспособна по своей сути. Это показуха: вроде у нас соблюдаются права и свободы человека".

А депутат Госдумы России Олег Смолин рассказал "Власти", что осенью нижняя палата планирует провести общественные слушания по проблемам защиты прав человека, в том числе на примере Омской области, где, как считает депутат, она осуществляется крайне неэффективно. "Недавно 11 человек из Омска, считающих, что их права грубо нарушены, обошли в Москве Генпрокуратуру, администрацию президента и правозащитников. Все им посочувствовали, но никто не смог ничего сделать",— говорит Олег Смолин. Совсем безрезультатными, впрочем, такие хождения назвать нельзя: многим жалобщикам, понимающим, что какие права, такая и защита, достаточно простого сочувствия.

Кстати, институт омбудсменов можно было бы основательно усовершенствовать, создавая должности уполномоченных прямо в МВД и прокуратуре. Ведь именно на очевидных противоречиях между этими структурами исторически пытаются играть адвокаты и правозащитники. Кадровые омбудсмены пользовались бы куда большим влиянием и уважением, а здоровая конкуренция между ними стала бы стимулом, которого не хватает нынешним уполномоченным. Правда, разработке такой системы мешают Конституция и конституционный закон, исходящие из того, что омбудсмены не являются элементом властных структур. И очевидно, что если Конституция России и будет меняться, то не по такому ничтожному поводу, как права человека.

Впрочем, и без того омбудсмены, ежегодно отчитывающиеся о своей деятельности перед парламентами, констатируют постоянное увеличение числа обращений, которые раньше адресовались "неофициальным" правозащитникам. Стало быть, существование уполномоченных не только помогает России вести международную полемику о защите прав человека, но и канализирует народное недовольство в безопасном и подконтрольном направлении.