Принципы экологического права: теория и практика

Развитие глобального экологического кризиса в последние два десятилетия привело к изменению не только экологического законодательства России и других стран мира, но и системы принципов, лежащих в его основе.

В российской юридической науке существует, как минимум, два различных понимания сущности принципов права. По мнению сторонников одной научной позиции, принципы права - это основные начала законодательства. Сторонники данной концепции полагают, что под принципом права следует понимать универсальное, истинное и фундаментальное нормативно-правовое предписание (начало, требование, императив), определяющее общую направленность правового регулирования, высокое качество и эффективность юридической практики (правотворческой, правоприменительной и т. д.) [1, с. 6].

Приверженцы другой позиции считают, что основная сущностная характеристика принципов права - их идейная составляющая. Так, Н. Н. Вопленко полагает, что принципы права - это его «сквозные и генеральные идеи», определяющие общий «дух» и направленность правового регулирования [2, с. 3455].

Ряд представителей теории права и государства попытались соединить эти две точки зрения, отмечая, что принципы права - это выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни, а также основополагающие идеи и начала, выражающие сущность права и вытекающие из генеральных идей справедливости и свободы [3, с. 43].

Полагаем, что сведение принципов права как к основным началам, так и к основополагающим идеям не будет отражать их истинной роли в правовой системе страны, а потому последняя позиция, объединяющая эти обе характеристики принципов права, является наиболее оптимальной.

Классификацию принципов можно проводить по самым разным основаниям. Наиболее распространенным является подход, согласно которому они классифицируются по предмету правового регулирования. В результате в системе принципов права выделяют общепризнанные принципы, межотраслевые, отраслевые, подотраслевые принципы и принципы институтов права.

В экологическом праве, как и в иных отраслях права, систему принципов возглавляют общепризнанные принципы международного права, к которым относятся, например, принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств [4].

Данные международно-правовые начала носят общечеловеческий характер и закреплены в различных документах ООН, а также в решениях международных организаций универсального и регионального уровней.

Исчерпывающего и четко определенного перечня международных общепризнанных принципов экологической направленности в настоящий момент не существует, хотя анализ принятых на саммитах ООН деклараций и иных документов позволяет доктринально выделить, например, принцип построения «зеленой» экономики в контексте устойчивого развития и ликвидации нищеты [5]. Многие из ранее сформулированных общепризнанных международных экологических принципов вошли в национальные правовые системы и были отражены в Конституциях и законах. Самым известным подобным случаем является принцип устойчивого развития, предложенный на Международной конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г., воспроизведенный в Конституциях ряда зарубежных стран (Кении, Никарагуа, Катара, Судана [6, с. 127-213] и других), а также Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.

К общепризнанным принципам международного права тесно примыкают общеправовые российские принципы права, сформулированные в Конституции России (законность, ответственность, независимость суда и т. д.). Однако данные принципы не имеют экологической направленности.

Под межотраслевыми принципами права понимается общая для двух и более отраслей права «основная идея, отражающая закономерности и связи развития общественных отношений, нормативно закрепленная в позитивном праве, направляющая правовое регулирование и определяющая сущность и социальное назначение права» [7, с. 7]. Сформулированные на основе таких идей основные начала экологического права включают в себя: обеспечение благоприятных

условий жизнедеятельности человека; организацию и развитие системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры; платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде и т. д. Межотраслевой характер данных принципов заключается в том, что их реализация невозможна исключительно в рамках экологического (или природоресурсового) законодательства, а потому в этом процессе задействованы нормы конституционного, административного, градостроительного, финансового, уголовного и иного законодательства. Данные принципы также можно классифицировать на регулятивные (платность, образование) и охранительные (возмещение экологического вреда).

Отраслевые принципы закреплены и реализуемы в рамках одной отрасли права. Такие принципы не обязательно содержатся в одном кодифицированном акте. Например, принципы земельного права включены не только в ст. 1 ЗК РФ, но и в Федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и «О государственном кадастре недвижимости». Также многие принципы экологического права содержатся не только в базовом законе «Об охране окружающей среды», но и в иных федеральных законах. Например, в ст. 1 ЛК РФ закреплен принцип использования лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; в ст. 3 ВК РФ - принцип приоритета охраны водных объектов перед их использованием и т. д. Непосредственно же сформулированные в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» принципы характеризуются своей фрагментарностью и бессистемностью. Например, принцип независимости государственного экологического надзора носит скорее не отраслевой, а институциональный характер, поскольку реализуется на уровне одного института общей части экологического права. При этом указание на «независимость» еще не гарантирует его эффективность.

Отдельные принципы носят декларативный характер, мало что добавляя к общеправовым принципам. Например, принцип ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях ничего не добавляет к содержанию общеправового принципа ответственности органов публичной власти.

Эколого-правовые принципы на уровне подотраслей и институтов. Объединение данных принципов в одну группу обусловлено тем, что в рамках существующих дискуссий о предмете и месте экологического права в системе права одни и те же объединения правовых норм можно считать с равным успехом и подотраслями, и институтами права. Существует два взгляда на экологическое право: в широком и узком смыслах. В широком смысле экологическое право включает в себя природоресурсную и природоохранную подотрасли. В этом случае, например, принцип охраны земель будет принципом на уровне правового института (земельного права). Если же согласиться с авторами, предлагающими считать земельное право в составе природоресурсного права не институтом, а подотраслью, то тогда его следует рассматривать как принцип на уровне подотрасли экологического права [8, с. 3-9].

Придерживаясь узкого понимания экологического права, согласно которому экологическое право и природоресурсные отрасли права (земельное, водное, лесное и т. д.) являются самостоятельными отраслями права, отмечу, что указанные в ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. (в ред. от 28 декабря 2013 г.) принципы (например, принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы) являются принципами уровня отдельного института экологического права. И это не единственный случай закрепления перечня институциональных принципов экологического права федеральными законами. Например, ст. 11 Федерального закона от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» закрепляет ряд принципов экспертизы результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов.

Э. С. Навасардова предлагает дополнить данную систему новыми принципами экологического управления, в том числе: принципом интеграции управления - укрупнение территорий, на которых осуществляется управление (создание федеральных округов); региональных экологических

приоритетов; комплексности подхода к регулированию использования и охраны природных объектов, основанном на единстве природы и многообразии экологических связей; экономической безопасности в области природопользования; приоритета публичных интересов над частными в экологическом праве [9, с. 11-12].

С данной позицией следует согласиться, поскольку расширение числа эколого-правовых принципов на уровне отдельных правовых институтов будет способствовать повышению гарантий охраны окружающей среды.

Однако необходима и обратная тенденция - пересмотра и сокращения принципов охраны окружающей среды, сформулированных неудачно с точки зрения юридической техники. Например, такие принципы, как обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха человека, соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры не должны включаться в перечень принципов экологического законодательства, т. к. они являются либо целями, либо задачами законодательства, либо «простыми» нормами права, устанавливающими правила поведения субъектов [10, с. 44].

Отдельно следует заметить, что ЗК РФ запрещает установление дополнительных принципов земельного права законами субъектов РФ, что получило в юридической науке весьма негативную оценку [11, с. 93-94]. Между тем, ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» не содержит запретов на дополнение перечня принципов экологического права субъектами РФ. В связи с этим представляется, что последние должны шире использовать данную возможность, закрепляя в региональных законах систему принципов, отражающих экологическую ситуацию соответствующего региона.

Необходимо заметить, что в российской эколого-правовой науке часто высказываются суждения о необходимости закрепления принципов правового обеспечения экологической безопасности. К их числу должны относиться: экологически устойчивое развитие; превенция экологических рисков; платность природопользования и возмещение гражданам и окружающей среде ущерба, причиненного в результате нарушения законодательства в сфере экологической безопасности; свободный доступ к экологической информации; правовое противодействие экологическому терроризму; участие всех заинтересованных субъектов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области обеспечения экологической безопасности [12, с. 9].

Между тем, появление таких доктринальных предложений вносит определенную путаницу в существующие представления об основных принципах экологического законодательства. Суть проблемы заключается в том, что становится непонятно, чем отличаются принципы охраны окружающей среды от принципов обеспечения экологической безопасности.

Одним из первых вопрос соотношения данных понятий поднял М. М. Бринчук. Он писал, что нет оснований выделять отношения по обеспечению экологической безопасности как отдельную группу общественных отношений, регулируемую нормами экологического права, наряду с охраной окружающей среды и отношениями по использованию природных ресурсов. Экологическая безопасность - это принцип охраны окружающей среды и природопользования [13, с. 118-127]. Другие авторы считают обеспечение экологической безопасности не столько принципом, сколько целью охраны окружающей среды [14, с. 16-19].

Таким образом, специальное выделение «принципов экологической безопасности» мало что добавляет к существующим принципам охраны окружающей среды, однако ряд предложений автора (например, о противодействии экологическому терроризму) вполне заслуживает включения в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.

Важность обсуждения этого вопроса заключается в том, что принципы экологического права служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Соблюдение принципов экологического права обеспечивает нормальное и единообразное развитие и функционирование всей российской правовой системы в целом. Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ и Высший Арбитражный суд РФ в своих постановлениях часто напоминают о необходимости использования принципов права, поскольку последние могут являться источником права при обнаружении в нем пробелов.

Наиболее часто ссылаются на принципы экологического права при рассмотрении соответствующих категорий дел арбитражные суды, однако следует заметить, что в подавляющем большинстве случаев речь идет только об одном межотраслевом принципе, закрепленном в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» - принципе платности природопользования.

Так, суд, руководствуясь ст. 3 Закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ, удовлетворил заявление межрегионального территориального управления технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о взыскании с организации задолженности по плате за негативное воздействие на окружающую среду. При этом суд указал, что организация осуществляла хозяйственную деятельность, связанную с природопользованием, и оказывала негативное воздействие на окружающую среду, в связи с чем должна вносить соответствующую плату [15].

В то же время суд, руководствуясь ст. 3 Закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ, отказал муниципальному унитарному предприятию в удовлетворении требования о признании незаконным и об отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъекту РФ о привлечении к административной ответственности по статье 8.5 КоАП РФ, указав, что факт невключения предприятием в статистическую отчетность информации о всех отходах, находящихся у него в обращении при выполнении муниципальных контрактов, установлен и материалами дела подтвержден [16].

Суд, руководствуясь ст. 3 Закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ, отказал организации в удовлетворении требования о признании незаконным и об отмене постановления департамента природопользования и охраны окружающей среды исполнительного органа муниципального образования о привлечении к административной ответственности по ст. 8.41 КоАП РФ, указав, что факт невнесения организацией в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду установлен, материалами дела подтвержден и организацией не оспаривается [17].

На другие принципы охраны окружающей среды суды ссылаются значительно реже, хотя и здесь следует выделить принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности [18].

Между тем, актуален вопрос о том, могут ли существовать принципы права, не закрепленные в нормах законодательства, но сформулированные в судебной практике? Для такого вывода есть все основания, вытекающие из существующей судебной практики по экологическим делам.

Так, в июне 2012 г. Управление экологии и природных ресурсов Липецкой области подало иск в арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде неправомерными действиями ОАО «Русская агропромышленная компания». По мнению истца, действия общества по размещению навоза на земельном участке повлекли порчу плодородного слоя почвы земельного участка, в результате чего нанесен вред интересам государства в области земельных отношений и сельскохозяйственного производства.

Указанный вред был оценен истцом в размере 7 718 400 руб. Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из наличия оснований для возложения на ответчика ответственности в виде возмещения ущерба, а также из доказанности размера причиненного вреда. Проанализировав ряд норм земельного и экологического права, суд пришел к выводу о том, что возмещение вреда окружающей природной среде носит компенсационный характер и должно устанавливаться на основе принципа эквивалентности исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду. Поскольку судом первой инстанции установлена противоправность поведения причинителя вреда, наличие имущественного экологического ущерба, наличие прямой причинной связи между поведением причинителя и ущербом, а также вина причинителя вреда, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы [19].

В других случаях применение принципа эквивалентности в сочетании с нормами гражданского и экологического права позволило суду отказать в удовлетворении исковых требований. Так, в октябре 2011 г. Департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу была проведена плановая выездная проверка соблюдения требований природоохранного законодательства Российской Федерации ЗАО «Фанком». По результатам

проверки были выявлены нарушения природоохранного законодательства РФ и составлен акт от 28.10.2011 № 305. С учетом этой информации Департаментом произведен в стоимостной форме расчет вреда, нанесенного почвам как объекту охраны окружающей среды, в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238. Согласно расчетам общий размер вреда, причиненного почвам ЗАО «Фанком» в результате несанкционированного размещения отходов производства и потребления, самовольного перекрытия поверхности почв и химического загрязнения, составил 314 714 400 руб.

Сославшись на ряд норм гражданского и экологического законодательства, суд указал, что возмещение вреда окружающей среде, носящее компенсационный характер, должно устанавливаться на основе принципа эквивалентности исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду. Согласно п. 9 «Обзора практики рассмотрения споров о возмещении вреда» (одобренного Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 11.12.2008) если возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде, осуществляется в натуре посредством восстановления ее нарушенного состояния (ч. 2 п. 1 ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды»), основания для дополнительного взыскания денежных сумм в возмещение вреда отсутствуют. Поскольку работы по устранению выявленных истцом нарушений ЗАО «Фанком» выполнены, причиненный вред устранен и это подтверждено как истцом, так и представленными ответчиком документами, оснований для дополнительного взыскания денежных средств с ответчика в порядке возмещения вреда не имеется [20].

Между тем, принцип эквивалентности не упоминается в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», где говорится лишь о принципе «платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде», а также принцип «ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды». Таким образом, в судебной практике произошла конкретизация двух базовых принципов экологического права.

Из этого следует, что появление новых принципов экологического права может происходить не только в результате дополнений экологического законодательства, но и путем их формулирования в судебной практике.

Существующая в настоящий момент система принципов экологического права требует ряда изменений и дополнений. С одной стороны, в нее следует включить принципы, обусловленные современными экологическими угрозами, включая борьбу с экологическим терроризмом или последствиями ГМО. Существует необходимость расширения перечня принципов, формируемых на уровне отдельных институтов экологического права, а также проведение работы по формированию дополнительного перечня принципов экологического права на уровне субъектов РФ. С другой стороны, многие из указанных в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» принципов носят декларативный характер и должны быть исключены.

Литература

1. Фролов С. Е. Принципы права (вопросы теории и методологии): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001.

2. Вопленко Н. Н. Сущность, принципы и функции права. Волгоград, 1998.

3. Словарь по теории права и государства / сост. В. В. Кожевников, М. А. Тулиглович. Омск, 2003.

4. Постановление Пленума Верховного суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» (ред. от 5 марта 2013 г.) // Бюллетень Верховного суда РФ. 2003. № 12; 2013. № 5.

5. Будущее, которое мы хотим: итоговый документ Конференции ООН по устойчивому развитию Рио+20, 20-22 июня 2012 г. URL: http://rio20.net/en/documentos/

6. Экологические положения конституций: сборник / под ред. Е. А. Высторобца. М., 2012.

7. Захаров А. Л. Межотраслевые принципы права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003.

8. Анисимов А. П. Экологическое право в «широком» и «узком» смысле: приглашение к дискуссии // Новая правовая мысль. 2013. № 2.

9. Навасардова Э. С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002.

10. Игнатьева И. А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. № 9.

11. Степаненко Р. А. Теоретико-правовые аспекты разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере земельного законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2012.

12. Русаков М. И. Экологическая безопасность современной России (общеправовой анализ): дис. . канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006.

13. Бринчук М. М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. № 8-9.

14. Анисимов А. П. Конституционные основы природопользования и охраны окружающей среды в России: вопросы теории // Новая правовая мысль. 2007. № 5.

15. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 14.10.2009 № Ф03-5331/2009 // СПС КонсультантПлюс.

16. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 09.04.2009 № А82-14811/2008-31 // СПС КонсультантПлюс.

17. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16.03.2009 № А11-11447/2008-К2-25/607 // СПС КонсультантПлюс.

18. Постановление Тринадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 7 мая 2009 г. по делу № А26-7804/2007 // СПС КонсультантПлюс.

19. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2013 г. по делу № А41-28133/12 // СПС КонсультантПлюс.

20. Решение Арбитражного суда Свердловской области от 12 июля 2013 г. по делу № А60-30844/2012 // СПС КонсультантПлюс.