Реформирование структуры управления землепользованием в городах

РЕФОРМИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ В ГОРОДАХ

В статье на примере города Томска анализируются проблемы регулирования землепользования в условиях формирования рыночных отношений. Рассматриваются изменения в системе управления землепользованием и их влияние на развитие города. Акцентируется внимание на том, что сфера муниципального землепользования и недвижимости, формально являясь компетенцией органов местного самоуправления, становится одним из важнейших факторов развития экономики.

Основы управления землепользованием и развитием территорий. Рынок недвижимости в России, находящийся в стадии формирования, имеет ряд особенностей.

Во-первых, он охватывает объекты на территориях, с которых они без ущерба не могут быть перемещены. Эти объекты, легко поддающиеся учету, в странах с развитой рыночной экономикой являются основным источником формирования доходной части местных бюджетов. Примером может служить структура доходной части бюджета США (табл. 1) [1].

Таблица 1

Структура бюджетных поступлений по видам налогов США в 1984 г.

Уровень власти Налоги

все виды с граждан с корпораций с продаж со стоимости имущества прочие

Федеральный 56,4 82,1 76,9 30,2 - 30,9

Штатный 26,8 16,3 20,9 58,6 4,0 56,0

Местный 16,8 1,6 2,2 11,2 96,0 13,1

Во-вторых, для данного рынка велика значимость пространственных факторов и их влияния на оценку рыночных объектов. Речь идет прежде всего о местоположении земельных участков, зданий и сооружений. Соответствующая информация необходима большому числу субъектов рынка - местным органам власти, владельцам недвижимости, риэлторам, оценщикам, ипотечным банкам, проектировщикам, строителям и др.

В-третьих, практически все основные операции на рынке недвижимости совершаются на муниципальном уровне и регулируются местными структурами.

Учитывая важное значение методов и структур регулирования землепользования, приведем их описание в рамках жизненного цикла недвижимости на примере Томска. Вообще говоря, последовательность этапов этого цикла не зависит от существующего экономического уклада, однако институциональная структура и содержание процессов управления существенно различаются.

В начале 90-х годов механизм управления землепользованием и развитием городской территории в России сохранял основные черты системы, сформированной в СССР [2] и опиравшейся на единую государственную собственность на землю.

В то же время допускалась частная собственность на жилые дома, квартиры,

погреба, гаражи и ряд других объектов недвижимости. Управление развитием территории находилось в ведении подразделений архитектуры и градостроительства исполкомов горсоветов. Под их руководством разрабатывалась проектно-планировочная документация (генеральный план города, проекты детальной планировки (ПДП) районов, проекты застройки (ПЗ) микрорайонов) и реализовывалась плановая застройка.

Рассмотрим более подробно содержание этих основных управленческих операций (рис. 1).

Рис. 1. Схема взаимодействий участников процесса управления недвижимостью в Томске

На стадии организации нового строительства и изменения недвижимости по каждой заявке требовалось разрешение Главного управления архитектуры и градостроительства (ГУАиГ) городской администрации и «Горархитектуры» и при необходимости осуществлялся отвод для этих целей земельного участка. Решение об этом принималось на основе анализа многоуровневой системы проектно-планировочной документации, в состав которой входили многочисленные картографические материалы. При этом проверялась допустимость размещения объекта в запрашиваемой зоне, формировалось обширное и детальное архитектурно-планиро-вочное задание. Сейчас значительный объем подрядных работ по ремонту и реконструкции муниципальных объектов проходит через центры муниципального заказа.

Технический учет и оформление границ земельных участков проводились БТИ (для частного фонда) и ГУАиГ (отвод земельных участков). Сейчас эти функции

возложены на комитеты по земельным ресурсам и землеустройству (далее -комитеты по земельным ресурсам). С начала 90-х годов они ведут работу по разграничению государственной собственности на землю и формированию имущественных комплексов, ведению земельного кадастра, регулированию землепользования и учету земельных платежей.

На этапе проектирования по вопросам подключения объектов к общегородским сетям (тепло- и водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, транспорта, электросвязи и др.) требовалось согласование технических условий служб инженерного обеспечения. Сейчас на этапах проектирования и строительства объектов недвижимости роль мэрии в основном координирующая, за исключением небольшого количества объектов, финансируемых из бюджета, по которым она выступает заказчиком.

Инвентаризация, технический учет и оценка вновь созданной недвижимости проводились БТИ, в котором имеется большой архив технических паспортов зданий и сооружений. В состав технического паспорта входят графические документы - планы зданий на земельном участке, поэтажные планы, экспликации, характеристики конструктивных элементов. По традиции БТИ ведет и учет прав собственности, т. е. выполняет функции регистратора собственности, и их справки при оформлении сделок являются документом, подтверждающим право собственности на недвижимость. Вместе с тем эти данные достаточно полны и достоверны лишь по частному жилому фонду, но не в отношении других объектов собственности.

Официально управление всей муниципальной недвижимостью в Томске с начала экономических реформ осуществлял Комитет по управлению городским имуществом, а с 1996 г. - Департамент недвижимости, в состав которого входят подразделения учета (управления) и аренды муниципальной собственности. Принятая от строителей недвижимость ставится в Департаменте на учет и передается в полное хозяйственное ведение или оперативное управление представителям муниципальных структур (городского отдела здравоохранения, городского отдела народного образования и др.). Этот же Департамент управляет городской недвижимостью, заключая договоры с ее арендаторами.

Реформирование структуры управления землепользованием. Актуальность решения вопроса о праве собственности на землю и активность сторонников ее приватизации обеспечили неплохие стартовые условия для проведения реформы. Созданные на всех уровнях властной вертикали органы управления земельными ресурсами оказались достаточно авторитетными, а закон о плате за землю гарантировал им хорошее финансовое обеспечение. Ранее специалистов, занимающихся вопросами землепользования, в городских администрациях практически не было.

В Томске, например, до 1994 г. землеустройством в управлении ЖКХ занимались всего два человека. Руководство вновь созданными органами в городах и субъектах РФ возлагалось чаще всего на авторитетных специалистов партийно-хозяйственной сферы, имевших соответствующее образование, но практически не знакомых с особенностями городского землепользования.

Работа в структуре Комитета по управлению земельными ресурсами (далее Роскомзем) скоро стала весьма престижной, особенно на фоне упадка деятельности смежников (подразделений градостроительства, Горархитектуры, Роскартографии, проектных институтов и др.), что способствовало переходу в Роскомзем значительного числа высококвалифицированных специалистов. Однако это не привело к качественному улучшению управления землепользованием, поскольку

его стратегию определяло федеральное и местное руководство. Создание новой структуры ускорило формирование материальной базы - приобретение и обустройство помещений, оргтехники, картографических материалов,

компьютеризация. Томский городской комитет по земельным ресурсам (Горкомзем) одним из первых организовал систему автоматизированного земельного кадастра с использованием современных геоинформационных систем.

В середине 90-х годов комитеты по земельным ресурсам в структуре городских администраций были, по-видимому, самым динамичным и финансово обеспеченным подразделением. Они пользовались неизменной поддержкой местных властей, поскольку с их деятельностью связывались надежды на рост доходов бюджета. Отношения комитетов со смежниками, особенно с Горархитектурой, характеризовались периодическими обострениями, поскольку «нищим» градостроителям было присуще объективно лучшее знание территории города. Эти проблемы разрешались обычно подписанием соглашений о разграничении полномочий.

Основными задачами в этот период являлись инвентаризация и межевание земель с оформлением собственности на основе свидетельств, составление земельного кадастра. Параллельно через БТИ проходил большой поток документов по приватизации квартир и оформлению собственности, что также привело к противоречиям во взглядах на описание и учет недвижимости.

Как правило, в начальный период реформирования инвентаризация земель проводилась поквартально, в больших масштабах и за счет местного бюджета. Из-за отсутствия единой методики и опыта проведения таких работ их качество оказалось невысоким, поэтому в дальнейшем технология выполнения этих работ изменилась. В качестве основного был принят метод заявительного режима работ по землеустройству: они стали выполняться по желанию владельца или при оформлении сделок с недвижимостью.

К работе по разграничению земель (кроме очевидного оконтуривания участков в массивах частных домов), вызвавшему массу вопросов, была привлечена Горархитектура, поскольку разделить землю с минимальными издержками могли только специалисты-градостроители.

Помимо межевания участков в эти годы был выполнен основной объем работ по установлению границ населенных пунктов, учету их довольно многочисленных изменений. Так, в Томске в 90-е годы в состав города была включена большая территория «Томскнефтехимкомбината», входившая до этого в Томскую область.

При этом возникли трудности, связанные с отсутствием однородной топографической основы на пограничные участки, поскольку многие земли раньше картировались как лесные или сельскохозяйственного назначения и были представлены тематическими картами мелких масштабов. Из-за несвоевременного обновления карт на них отсутствовали многие объекты, по которым иногда проходили границы - новые мосты, дороги, коммуникации. Значительными оказались трудности при описании лесов, вошедших в состав земель города - из-за несовпадения отраслевых описаний, неточности карт и устаревших материалов лесоустройства.

К 1998 г. большая часть земли, которая на законном основании могла быть передана в частную собственность, стала частной. В 1998-2001 гг. земельное законодательство было усовершенствовано: ряд принятых федеральных законов создал правовую основу формирования земельных отношений.

Среди этих законов: «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (1998 г.), «О государственном земельном кадастре» (2000 г.), «О землеустройстве» (2001 г.), «О разграничении государственной собственности на землю» (2001 г.), Земельный кодекс Российской Федерации (2001 г.), «О введении в действие Земельного кодекса» (2001 г.), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002 г.).

Эти законы и последовавшие постановления правительства создали либеральную концептуальную базу для дальнейшего развития земельных отношений.

В середине 90-х годов руководство Роскомзема и Федерального кадастрового центра «Земля» активно пропагандировали организацию обработки документов на недвижимость по принципу «одного окна», т. е. принятия всех решений в одном центре, который координирует действия всех структур. При этом минимизируется время их прохождения по инстанциям. Исходя из этих соображений и понимания деятельности Горкомзема как преимущественно фискальной, было принято решение о его включении в состав сформированного в 1998 г. Департамента недвижимости Администрации Томска в качестве подразделения наравне с бывшим Комитетом по управлению городским имуществом.

Переход в Департамент упрочил и упростил связи Горкомзема с городской администрацией, но еще более затруднил проведение согласованной с ГУАиГ политики развития территории. Вопреки ожиданиям он не помог решению таких общегородских проблем, как создание обновленной топографической основы, формирование общегородской геоинформационной системы (ГИС), становление единой системы описания и управления недвижимостью. По-настоящему с графикой и пространственным описанием объектов в Департаменте работают только землеустроители, остальные только просматривают карту, не занимаясь согласованием своих данных с ГИС.

На основе ранее выполненных цифровой модели местности (ЦММ), ГИС и баз данных о земле Институт оценки собственности осуществил ценовое зонирование территории Томска, согласно которому для каждой из зон была установлена фиксированная величина ставок налога на землю и аренды (рис. 2). Основой ценового зонирования послужили текущие сведения о стоимости недвижимости в разных районах города. Результат этого зонирования является фактически паллиативом массовой оценки объектов недвижимости и их налогообложения по рыночной стоимости.

Рис. 2. Ценовое зонирование территории Томска

Изменения в землепользовании. К концу 90-х годов в земельный кадастр было внесено значительное количество земельных участков, позволившее специалистам Департамента недвижимости подготавливать аналитические материалы, сводки, выполнять пространственный анализ с помощью ГИС и оценивать динамику землепользования.

За период реформ в использовании городских земель произошли существенные изменения. Они наиболее заметны в размещении нового строительства. Прежнее плановое индустриальное строительство доступного жилья в средних и периферийных районах города быстро сменилось активной застройкой преимущественно элитного жилья в центральных кварталах. Резко выросла и площадь офисных помещений в центре города. Из-за увеличения масштабов подобного строительства сокращаются площади скверов, парков, вытесняются памятники архитектуры. Все это противоречит имеющейся проектной документации, но прибыли заинтересованных сторон преодолевают любые барьеры.

В решении проблемы обеспечения жилой застройки объектами обслуживания определяющую роль сыграл частный бизнес, приводящий поставщика услуг к потребителю. Довольно скоро в местах близкого доступа для горожан появились магазины, кафе, аптеки и парикмахерские.

Многие простаивающие производственные площади предприятий были переоборудованы под рынки и крупные торговые комплексы. Так, в Томске под территорию районных рынков были заняты земли оптовой базы и автотранспортного предприятия. В бывших цехах предприятий приборостроения располагаются также объекты торговли. Мелкая торговля, помимо этих рынков, размещается в уличных киосках, доступных для покупателей близлежащих улиц. Не удивительно, что попытки переноса таких стихийных рынков вызывают противодействие со стороны частных торговцев, резонно опасающихся падения спроса.

Массовый характер приняло переоборудование в магазины и объекты обслуживания квартир на первых этажах жилых домов. При этом обычным стало требование к арендаторам и собственникам таких помещений оформить обязательства по оплате земли, занимаемой всем зданием или его большей частью.

В период массовой приватизации было продано много детских садов с прилегающими земельными участками.

К началу 2002 г. количественные характеристики учета земель практически стабилизировались. В системе земельного кадастра сформирована объемная база данных по землепользователям города (табл. 2).

Таблица 2

Численность землепользователей и площадь земель в Томске

Землепользователи, площадь 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Юридические лица, чел. 3350 3461 3586

Площадь земель, га 7777 8182 8158

Физические лица, чел. 32555 34721 34340

Площадь земель, га 2001 2168 2156

Меры по регулированию землепользования, проводимые комитетом по земельным ресурсам, носят в основном фискальный характер и направлены на увеличение сбора платежей. Для этого применяются методы зонирования территории по местоположению и дифференцированные ставки арендной платы. В результате, доходы бюджета быстро растут.

Формирование платежей за пользование землей в 2000-2004 гг. показано в табл. 3.

При этом объем платежей существенно зависит от использования земли. При установлении ставки платежа учитывается заинтересованность города в определенных видах деятельности, например, в строительстве, в функционировании промышленности и др. Наиболее низки ставки платы за землю для объектов социального назначения. Структура поступления арендных платежей в бюджет Томска в 2004 г. приведена в табл. 4.

Таблица 3

Сбор земельных платежей, млн. руб.

Вид платежей 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Доходы от продаж земли - - 22,1 19,5 14,5

Арендная плата 27,1 40,1 85,1 185,1 283,6

Земельный налог 60,4 67,0 143,2 173,0 151,5

Таблица 4

Структура поступления арендных платежей

Субъект землепользования Площадь арендуемых земель, тыс. кв. м Платежи

млн. руб. %

Коммерческие структуры 600,0 103,9 34

Промышленность 10874,9 137,6 46

Строительство 1144,1 34,4 11

Прочие 5372,7 28,8 9

Коммерческое использование земель в Томске по состоянию на конец 2004 г. отражено в табл. 5.

Таблица 5

Коммерческое использование земель (аренда) в 2004 г.

Показатель Площадь, тыс. кв. м Платежи

млн. руб. %

Предприятия торговли 285,3 332,7 47

Рынки 33,4 41,6 6

Административно-офисные здания 98,9 128,5 16

Рестораны, кафе, предприятия общественного питания 23,3 23,6 4

Платные автостоянки 39,3 47,3 7

Автозаправочные станции 47,9 58,6 8

Кредитно-финансовые учреждения 7,5 9,7 1

Бытовое обслуживание 18,4 4,3 3

Платные услуги 20,7 23,6 3

Пункты технического обслуживания 3,9 4,2 1

Прочие коммерческие структуры 21,3 12,9 4

Под давлением арендного обложения площадь арендуемых коммерческими структурами земель сокращается, но сбор платежей растет (табл. 6).

Однако доходы от аренды земли коммерческими структурами обеспечиваются не столько за счет земельного налога, сколько за счет недвижимости в целом.

Участие органов градостроительства в регулировании землепользования и развитии территорий. Эти процессы прошли при пообъектном регулировании новых предприятий органами Горархитектуры в рамках старой разрешительной системы, без существенных разработок новой градостроительной документации. Впрочем, и старые проектные решения по генеральному плану города, ПДП и ПЗ носили лишь рекомендательный характер, не имели силы закона и безнаказанно нарушались. Причем эти нарушения - со стороны населения, хозяйственников и подрядчиков - с каждым годом увеличиваются, и Горархитектуре все труднее с ними справляться.

Таблица 6

Аренда земли и сбор платежей коммерческих структур

Показатель Арендуемая площадь, тыс. кв . м Платежи , тыс. руб.

2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Предприятия торговли 527,5 438,1 332,7 285,3 14,3 23,0 39,0 48,4

Рынки 80,9 81,9 41,6 33,4 2,8 5,6 7,0 5,9

Административно-офисные здания 101,1 130,4 128,5 98,9 1,9 4,9 9,5 11,7

Рестораны, кафе, предприятия общественного питания 44,3 37,9 23,6 23,3 1,5 2,6 4,2 4,5

Платные автостоянки 61,2 59,2 47,2 39,3 0,8 1,4 2,6 2,9

Автозаправочные станции 67,0 73,0 58,6 47,8 4,3 11,8 20,4 25,0

Кредитно-финансовые учреждения 19,3 13,5 9,7 7,5 0,7 1,2 1,5 1,6

Бытовое обслуживание 28,2 37,2 4,3 18,4 0,2 0,4 0,6 0,8

Платные услуги - - 23,6 20,6 - - 1,1 1,6

Пункты технического обслуживания - - 4,2 3,8 - - 0,4 0,8

Прочие коммерческие структуры 71,0 56,1 12,9 21,3 0,4 1,2 0,2 0,6

Некоторое представление о строительной деятельности в городе дают следующие данные. Общая площадь введенных в действие жилых домов составила: в

2001 г. - 139,1 тыс. кв. м; 2002 г. - 148,7; 2003 г. - 156,9; 2004 г. - 222,5 тыс. кв. м. Со временем средний размер строительной площадки уменьшается, но сбор платежей из-за повышения арендной платы растет (табл. 7).

Таблица 7

Землепользование при строительстве

Объекты Арендуемая площадь, тыс. кв. м Арендные платежи, млн. руб.

2003 г. 2004 г. 2003 г. 2004 г.

Административно-коммерческие 150,4 140,1 8,3 13,2

Индивидуальное жилье 265,2 261,7 2,3 3,9

Жилье юридических лиц 471,5 448,0 8,8 12,3

Промышленные 176,1 171,8 2,5 3,5

Социальные 103,5 72,6 0,5 0,7

Гаражи 49,8 50,0 0,3 0,9

Итого 1216,6 1144,2 22,7 34,4

Практически с начала реформ основной целью стал поиск земель, дающих прибыль на вложенный капитал, - свободных площадок для строительства качественного жилья и торговых предприятий. Некоторое время Горархитектура пыталась контролировать этот процесс, требуя от застройщиков выполнять ПЗ микрорайонов, но результат был минимальным: ПЗ формально выполнялся, но лишь затем, чтобы под его прикрытием добиться размещения на территории самых выгодных объектов.

Это неблагоприятным образом повлияло на историческую застройку города, на уникальную деревянную архитектуру и малоэтажные центральные кварталы Томска [3]. Прессинг частных застройщиков привел к искажению облика старых кварталов, нарушению регламентов этажности, сокращению площадей скверов, спортплощадок, к утрате ряда памятников архитектуры. В дальнейшем тенденция спроса на свободные участки в центре города сохранилась. В ряде случаев для радикального освобождения площадок от мешающих «деревяшек» даже устраивались пожары. Значительно возросли плотность застройки, нагрузки на сети. Резко увеличился поток транспорта; стало очевидным отсутствие в городе необходимого количества автостоянок, гаражей, ухудшилась пропускная способность улиц.

Таким образом, частное землепользование и усиление деловой активности, с одной стороны, положительно сказались на развитии торговли и коммерческого обслуживания (аптек, стоматологических и других платных клиник, кафе, баров, коммерческого транспорта); расширились возможности выбора жилья. С другой -они привели к ухудшению архитектурного облика города, чрезмерному уплотнению застройки, сокращению строительства общедоступного жилья, уменьшению открытых пространств, отставанию инженерной инфраструктуры.

Решение этих проблем требует восстановления планирования, корректировки генеральных планов городов и создания таких механизмов регулирования их развития, которые носили бы обязательный, а не рекомендательный характер. Во многих городах начало этих работ откладывалось из-за бюджетного дефицита, однако некоторые из них (Тюмень, Пермь, Самара, Липецк) все-таки начали разработку новых генпланов.

Эффективность действующего механизма городского управления оценивается обычно с позиций инвестора [4]. Подробный анализ возникающих при этом проблем (отсутствия информации о состоянии территории и планах ее развития, неэффективной процедуры рассмотрения заявок) дан в исследовании Консалтинговой службы по иностранным инвестициям Всемирного банка [5]. В отечественной литературе этим вопросам посвящены работы [6-9].

Попыткой решения этих проблем на федеральном уровне стал, как известно, пакет документов по «формированию рынка доступного жилья», в состав которого вошел и новый Градостроительный кодекс [iG]. В нем утверждаются значительно упрощенные по сравнению с предыдущими схема и содержание градостроительной документации и новые правила землепользования, сводящиеся к делению территории на зоны и установлению для каждой из них регламентов разрешенного использования земельных участков.

Предлагаемые методы управления землепользованием и городским развитием являются фактически переносом в отечественную практику1 «правового зонирования» -возникшего в начале XX в. наиболее распространенного в США метода регулирования землепользования и развития городов.

В i924 г. Министерство торговли США разработало Государственный уполномочивающий акт по зонированию (State Zoning Enabling Act), установивший формы делегирования полномочий штатов но регулированию использования земель органами местного самоуправления, и принципиальную схему зонирования, которая затем, в i926 г., была признана конституционной Верховным Судом США в деле Village of Euclid v. Ambler Realty Co [i2, с. 26].

Действительно, зонирование (при условии, что его правила устанавливаются на основе территориальных планов) существенно упрощает ситуацию, устанавливая по районам города допустимые виды использования земли и количественные ограничения на размещение в них объектов недвижимости. Устраняется произвол чиновников, уменьшаются издержки разрешительной системы. Но и зонирование несвободно от недостатков. Например, в городах США под влиянием правового зонирования сложилась сугубо специфическая застройка, для которой характерны однородность и упрощенность форм объектов.

В многочисленных публикациях отечественных сторонников правового зонирования2 [6-9, i3] не рассматривается вопрос о недостатках этой модели. Между тем в США этот вопрос широко обсуждается [i4-i8]. Основными негативными последствиями правового зонирования называют формирование примитивной однородной и безликой среды и «расползание» городов вширь. Общий вывод: модель правового зонирования подходит для территорий массовой малоэтажной застройки («городов-деревень» Запада США и пригородных зон). Но на востоке страны, в городах европейского типа ее использование порождает массу проблем. Так, для сохранения городской среды центров Бостона и Кембриджа (штат Массачусетс) в состав выделенных зон введены специальные «планировочные районы развития» и «районы временного планирования», для которых предусмотрены обязательная разработка проектов развития и детальная процедура их гласного обсуждения и защиты. В США предложено также значительное число модификаций правового

1 Еще в начале 90-х годов в рамках Соглашения между Правительствами России и США от 4 апреля 1992 г. о сотрудничестве с целью предоставления технической помощи Агентством по международному развитию США был реализован проект развития современной системы землепользования в РФ на примере отдельных городов, в частности Иркутска, Новгорода и Пушкина [11].

2 Следует провести различие между давно используемым в отечественной градостроительной практике функциональным зонированием и пропагандируемым сейчас в качестве его альтернативы правовым

зонированием. Это различие касается, прежде всего, субъекта зонирования. При функциональном зонировании таким субъектом является все городское сообщество (от имени которого выступают профессионалы-градостроители). При правовом зонировании (слово «правовое» здесь следовало бы взять в кавычки) ведущую роль в решении вопросов землепользования начинают играть крупные собственники-инвесторы, выражающие свои узкоэкономические интересы. Прим. ред.

зонирования; возникло даже целое движение «за новый урбанизм и "разумное развитие"» [19]. Иными словами, принципиальных отличий от действующей в России модели нет, и требуется лишь корректировка процедура оформления проектной документации.

Не следует, однако, заблуждаться: в рыночной экономике при наличии зонирования административные барьеры не устраняются. В современном городе при сложной инженерной инфраструктуре и системе управления бюрократические процедуры при оформлении документов и согласовании технических условий неизбежны. В том же штате Массачусетс их влияние на инвестирование рассматривала специальная комиссия, которая выдвинула ряд предложений [20]. Само по себе введение правового зонирования вряд ли приведет к исчезновению административных барьеров.

В то же время формальное следование рекомендациям крайне сложной системы проектно-планировочных нормативов и правил (СНиП) градостроительства и смежных областей - экологии, медицины (СанПИН), на которые опираются генпланы и территориальные планы [10], может фактически парализовать строительную деятельность: ведь в типичном современном городе очень высока доля санитарно-защитных зон, особо охраняемых территорий и т. п. (так, в Томске, по оценке главного архитектора института «Томскгражданпроект» А.В. Шабашова, в них попадает до 40% селитебной территории). Поэтому для реального исправления ситуации необходима системная переработка градостроительной нормативно-правовой базы, которая, естественно, должна выполняться профессионалами-градостроителями с учетом современных тенденций градорегулирования [21]. Для этого, однако, необходимо воссоздать практически разрушенные в ходе реформ НИИ бывшего Госкомархитектуры (ЦНИИП Градостроительства, «Гипрогор», территориальные НИИпроекты).

Сложные взаимосвязи процессов городского управления требуют исключительной осторожности при их реформировании. В этой сфере возможно формирование отраслевой вертикали, подобной американскому Министерству жилищного и городского развития (US Department of Housing and Urban Development). В существующей структуре правительства эту роль может сыграть скорее Министерство регионального развития, чем Министерство

промышленности и энергетики.

Литература

1. США: экономика, политика, идеология. 1989. № 9.

2. Система органов городского управления (опыт социологического исследования) // Под ред. П.Н. Лебедева. Л.: ЛГУ, 1980.

3. Авсейков А.С., Нейфельд Е.А., Рюмкин А.И. Особенности организации застройки исторического Томска //Круг идей: Историческая информатика в информационном обществе. М.: Мосгосархив, 2001.

4. Москва не сразу строится. http://zhurnal.lib.rU/c/chelowek_b_g/mnss.shtml.

5. Административные барьеры инвестициям в Томской области. Отчет П1Л8. Всемирный банк, 2001.

6. Афанасьева Т., Трутнев Э., Якубович Е. Градостроительное законодательство России на пути реформ. Сравнительный анализ и концепция реформирования. М.: Фонд «Международный институт развития правовой экономики», 1996.

7. Трутнев Э.К. Правовые аспекты устойчивого развития городов // Промышленное и гражданское строительство. 1997. № 3.

8. Березин М. Как реформировать условия для инвестиций в градостроительство: предписывать или запрещать? //Городское управление. 1998. № 1.

9. Высоковский А., Гилязетдинов А. Влияние градорегулирования на развитие рынка недвижимости // Риэлтер. 1998. № 3.

10. Градостроительный кодекс Российской федерации (№ 190-ФЗ, Принят Госдумой 22.12.2004') // Российская газета, 30 декабря 2004 г.

11. Сушков Ю.С. Правовое зонирование городских территорий // Промышленное и гражданское строительство. 1997. № 3.

12. Галятин М.Ю. США: правовое регулирование использования земель. М.: Наука, 1991.

13. Правовое зонирование. Опыт разработки Правил землепользования и застройки в городах России / Под ред. В. Валлетты и А. Высоковского. М.: Фонд «Градостроительные Реформы» (Россия), Фонд Развития ресурсов (США), 1999.

14. Jacobs J. The Death and Life of Great American Cities. New York: Random House, 1961.

15. Wickersham J. Jane Jacobs' Critique of Zoning: From Euclid to Portland and Beyond. Boston College Environmental Affairs Law Review, 2001, Summer.

16. Feagin J. Arenas of Conflict: Zoning and Land Use Reform in Critical Political- Economic Perspective. In C. Haar & J. Kayden (Eds.) Zoning and the American Dream:Promises Still to Keep (pp. 73-100). Chicago: Planner's Press, 1989.

17. Liebmann George W. Modernization of Zoning //Regulation 19:2, Spring 1996.

18. Lewis Roger K. Traditional Zoning Can't Meet the Challenge of Modern Development // Washington post, July 24, 2004; Page F04.

19. Katz P. The New Urbanism: Toward an Architecture of Community. New York: McGraw-Hill. 1994.

20. Report of the Governor's Special Commission on Barriers to Housing Development, Boston, 2002. Permit streamlining: an action agenda for Massachusetts municipalities. Department of Housing and Community Development, Boston, 2002.

21. Давиденко П.Н. О новых подходах к градостроительному нормированию // Промышленное и гражданское строительство. 1997. № 3.