«Нет эквивалентности — не должно быть и торгового соглашения»

«Нет эквивалентности — не должно быть и торгового соглашения»

Максим Медведков — о том, действительно ли важны и нужны договоренности о свободной торговле

О практике заключения договоров о свободной торговле между странами, выгодах и проигрышах, которые они приносят национальным экономикам, и о необходимости рационального подхода к заключению ССТ в колонке для «Ъ» рассуждает советник Центра экспертизы по вопросам ВТО, главный переговорщик при присоединении РФ к ВТО Максим Медведков.

Максим Медведков

Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ

Более чем тысячу лет назад Россия заключила свое первое международное торговое соглашение о таможенных пошлинах — в торговле с Византией. Сейчас у нас десятки таких соглашений, самое большое по числу участников — соглашение ВТО, самое динамичное — соглашение о ЕАЭС. Каждое из них играет свою роль в поддержке экономического развития — собственно, для этого торговые соглашения и заключаются. Но роль некоторых из них особенно велика — это соглашения о свободной торговле (ССТ).

ССТ — это дву- или многосторонние договоры, в соответствии с которыми в торговле между их участниками снижаются таможенные пошлины и другие торговые барьеры.

ВТО на определенных условиях разрешает своим членам подписывать такие документы, несмотря на то что формально они нарушают принцип недискриминации — их стороны могут предоставлять друг другу более выгодные условия доступа на рынок, чем другим членам организации. Исторически ССТ имеют региональный характер, их цель — содействовать развитию двусторонней торговли и расширению взаимного участия компаний в цепочках добавленной стоимости.

На 1 января 2024 года в ВТО зарегистрировано 361 такое соглашение. «Джентельменский набор» аргументов в пользу ССТ стандартен для всех стран: они открывают новые рынки за счет отмены или существенного снижения пошлин, поощряют инвестиции, повышают предсказуемость экономических обменов. И так действительно бывает, но так бывает не всегда. Хотя некоторые экономисты продолжают утверждать, что отмена торговых барьеров является абсолютным благом для любой экономики, далеко не каждое ССТ оправдывает надежды. Многие создают эффект «перенаправления торговли», когда она перераспределяется от более эффективного поставщика к менее эффективному просто потому, что с товаров неэффективного не взимается пошлина. Торговля без пошлин вроде бы растет, но эффект от нее для экономики импортирующего государства не всегда положительный: в отсутствие конкуренции покупают то, что дешевле, а не то, что лучше.

Как и другие инструменты либерализации, ССТ могут иметь негативные макроэкономические последствия.

Может возрасти несбалансированность торговли, ухудшиться ее структура. Теряет бюджет — пошлин собирается меньше. Все это негативно отражается на рынках, производстве и занятости.

Таким образом, разные ССТ дают разный эффект, и он сильно зависит от целей и экономического потенциала участвующих в таких соглашениях стран. ССТ, участниками которых являются государства со схожей структурой экономики, существенно слабее с точки зрения благоприятных экономических последствий по сравнению с ССТ стран, экономики которых дополняют друг друга. У разных ССТ могут быть разные задачи — обеспечивать доступ к рынку, сырью, технологиям, стимулировать создание ЦДС, влиять на рынок труда или все задачи вместе. Могут быть и чисто политические причины для заключения ССТ, но и за них нужно платить конкретными торговыми уступками. Соответственно, в зависимости от цели соглашения меняется его архитектура и охват.

В последние годы многие развитые страны стали осторожнее относиться к заключению подобных договоров. Так, США решили воздержаться от участия в соглашении о трансатлантическом партнерстве, которое было подготовлено с их активным участием. ЕС отказался от соглашения с Китаем, были заморожены проекты ССТ между ЕС и США, недавно провалились переговоры ЕС с Австралией. Заметим, что речь идет о странах, которые извлекали (и продолжают извлекать) существенную часть своего благосостояния от либерализации мировой торговли. Они притормозили процесс заключения ССТ, одновременно разворачивая модели своей торговой политики в сторону поддержки политики промышленной.

Эпоха «открытых дверей» здесь закончилась — по крайней мере на период, необходимый для восстановления системной конкурентоспособности, в том числе в критически важных отраслях. Без протекционизма эту задачу решить сложно, тем более если основной конкурент — Китай.

Многие страны Азии, включая Китай и Южную Корею, продолжают региональную торговую либерализацию в разных форматах, а вот другие тоже задумались. Индия, например, в 2019 году приостановила работу над новыми ССТ после того, как выяснилось, что уже заключенные 13 соглашений не только не дают желаемых результатов, но и наносят ущерб отдельным отраслям экономики страны — и либеральный режим не работает в пользу конкретных предприятий Индии. Экспорт Индии в страны, с которыми у страны заключены ССТ, вырос за последние пять лет на 31%, а импорт из них — на 82%. Уровень использования сниженных ставок пошлин не превышал 25%, тогда как нормальным считается уровень 75% и выше. Торговый дефицит Индии рос в торговле почти со всеми партнерами.

В качестве причины такой ситуации эксперты назвали недостаточную координацию с бизнесом. Переговорщики договорились не о том, что нужно бизнесу, а о том, что они сами считали правильным, и, похоже, ошиблись: соглашения работают в пользу партнеров, но не самой Индии.

История зон свободной торговли с участием России развивается оптически успешно — число соглашений потихоньку растет. Россия заключила десять соглашений о свободной торговле товарами и услугами, большинство — уже в составе ЕАЭС. Однако пока ни одно из них не создает ожидаемой добавленной стоимости. Самое крупное, политически и экономически важное соглашение стран СНГ 2011 года в полном объеме так и не работает, поскольку его стороны не смогли договориться об оплате услуг арбитров в системе разрешения споров, а торговые соглашения без такого механизма нормально не функционируют: нет механизма разрешения споров — делай что хочешь. Поэтому многие и делают что хотят — вводят дискриминационные акцизы, неразрешенные пошлины, предоставляют сомнительные субсидии.

Наше ССТ с Вьетнамом привело к существенному росту вьетнамского экспорта в Россию и одновременно — к росту нашего торгового дефицита.

За 2016–2021 годы товарооборот ЕАЭС с Вьетнамом возрос с $4,3 млрд до $7,8 млрд, при этом экспорт ЕАЭС остался примерно на уровне $2 млрд, а импорт увеличился — вместе с отрицательным сальдо торгового баланса (оно достигло $3 млрд, удвоившись за пять лет действия соглашения). Вьетнам активно наращивал поставки товаров, производство которых мы пытаемся развивать у себя, и тратим на это, кстати, немалые бюджетные деньги. Проекты, которые должны были выровнять негативный для нас дисбаланс в ССТ с Вьетнамом, включая строительство АЭС и создание сборочного производства наших автомобилей, толком так и не состоялись. В 2022–2023 годах, по слухам, поставки из Вьетнама существенно упали. Но это, как говорят эксперты, последствия санкций Запада против России, и к применению соглашения они, наверное, отношения не имеют.

Проблема неэффективности ССТ с Вьетнамом существовала еще до начала переговоров. К тому времени более половины импорта Вьетнама из третьих стран уже осуществлялось беспошлинно в рамках уже заключенных соглашений о свободной торговле. Потом эта цифра продолжала возрастать — Вьетнам заключил ССТ с ЕС. Как результат — наши товары на рынке Вьетнама вместо конкурентных преимуществ получили те же условия доступа, как и ранее товары других крупных торговых партнеров. А вьетнамские товары в ЕАЭС были, по сути, первыми на рынке в 170 млн потребителей — в отсутствие серьезных конкурентов и тогда, и сейчас.

Вьетнамская история чуть не повторилась с Сингапуром — негативных последствий пока удалось избежать только потому, что подписанное с ним соглашение о свободной торговле не вступило в силу. Сингапур в принципе проводит максимально либеральную торговую политику, у него есть импортные пошлины только на несколько товаров. Подписание ССТ с ЕАЭС не требовало от него никаких дополнительных усилий по либерализации. При этом ЕАЭС обещал отменить пошлины почти на все товары из Сингапура. Ценность этой торговой сделки, мягко говоря, не вполне очевидна, ведь практических изменений на рынке Сингапура для наших поставщиков она не даст. Поэтому это соглашение рассматривается скорее как платформа для выхода российских экспортеров на рынки третьих стран.

Недавно подписанное соглашение о свободной торговле ЕАЭС с Ираном же после вступления в силу, скорее всего, сыграет в нужную РФ сторону. Иран — крупная экономика, у него лишь несколько ССТ с третьими странами, наши товары смогут получить хорошие преимущества на этом многообещающем рынке. Вместе с тем архитектура этого соглашения, размещенного на сайте ЕЭК, прямо скажем, необычна. Известно, что ЕАЭС живет по правилам ВТО, его законодательство и правоприменительная практика основаны на них. Иран же не член ВТО, и его регулятивная система имеет существенную специфику, в том числе в сфере технического, санитарного и фитосанитарного регулирования. Соглашение не приведет к ее серьезному изменению в ЕАЭС, иранские товары в ЕАЭС будут пользоваться тем режимом, который мы применяем ко всем третьим странам, основанном на предсказуемости и транспарентности,— а для наших товаров в Иране, даже при заявленной отмене пошлин, улучшения будут носить в основном косметический характер.

Хороший пример — поддержка сельского хозяйства. Иран, как и Россия, крупнейший производитель и поставщик аграрной продукции. Россия и другие страны ЕАЭС ограничивают объем поддержки своих агрокомплексов по итогам переговоров в ВТО и ЕАЭС. Было бы логично предложить Ирану сделать то же самое, ведь он пользуется тем, что наши субсидии ограниченны. В довесок зачем-то пообещали Ирану согласовывать с ним условия участия в соглашении будущих членов ЕАЭС (а что если Иран не согласится, у нас ЕАЭС не будет расширяться?). Есть и другие вопросы.

Любые торговые соглашения — обоюдоострое оружие. Они могут обеспечить экономический рост, а могут погубить если не всю экономику, то ее отдельную отрасль.

Соглашения о свободной торговле не исключение. Их особенность в том, что они предполагают существенное открытие рынков, а значит, повышенную уязвимость для производителей. Они могут создавать серьезные риски, например касающиеся функционирования цепочек добавленной стоимости. И из них, как правило, трудно выйти. Мы должны научиться формулировать, какие экономические задачи должны решать те или иные соглашения в свободной торговле, какие в них должны быть дисциплины, как обеспечить выполнение обязательств. Пока же имеющиеся у ЕАЭС соглашения ориентированы на самый примитивный стандарт, основанный на снижении пошлин. Правила этих соглашений копируют правила соглашений ВТО (иногда, как, например, в Иране, в урезанном виде), в некоторые включают рамочные положения о сотрудничестве, которые носят характер политических деклараций, и все. Таких соглашений, кроме нас, давно никто не заключает. В торговле все большее значение имеют не пошлины, а нетарифные меры, включая экологические требования или субсидии. Даже в соглашении о таможенном союзе ЕАЭС оказалась дыра, касающаяся экологии, позволившая отдельным членам в одностороннем порядке вводить цену на углерод, потенциально угрожая торговле внутри союза.

Подсчеты ЮНКТАД свидетельствуют о том, что страны, которые создают новые правила в соглашениях с партнерами, увеличивают свой экспорт в среднем на 16,3%, а копирующие старые нормы — только на 8,8%. Современные ССТ дисциплинируют все ключевые элементы регулирования, прямо или косвенно влияющие на конкурентоспособность, от стандартов защиты прав на интеллектуальную собственность и вплоть до режима доступа к ресурсам или условий налогообложения (читай «субсидий») в отдельных секторах. Для того чтобы выявить направления, договоренности по которым могут серьезно продвинуть торговлю в том или ином секторе, нужны как минимум заинтересованные лица, компании, которые масштабно заинтересованы в проекте того или иного ССТ. Есть сомнения, что такой интерес системно присутствует. Для большинства наших лидеров бизнеса премиальным всегда был внутренний рынок, а вовне их привлекали географические направления, многие из которых надолго попали в категорию недружественных.

Еще одна наша проблема — применение торговых соглашений. С 2012 года Россия участвовала в ВТО в восьми торговых спорах как истец, в 11 — как ответчик и в 103 (!) — как третья сторона. За то же время у нас (ни у ЕАЭС, ни у России) не было ни одного спора по преференциальным торговым соглашениям. Хотя потенциальных нарушений со стороны наших партнеров — выше крыши. Мы же всерьез не думаем, что все стороны безупречны в выполнении своих обязательств. Включая нас самих. Нет споров — значит, соглашения не работают. Значит, рыночным игрокам они неинтересны. Зачем тогда такие ССТ нужны?

Действительно, нужны ли вообще ССТ? Ведь есть много способов решить конкретные проблемы доступа на рынки для конкретных отраслей, не начиная затратный и неоднозначный по последствиям процесс заключения ССТ. Проблемы высоких пошлин на несколько товаров, стандартов или правил происхождения, доступа к сырью и рынку услуг решаются в рамках мини-соглашений, которые направлены на конкретные результаты, работают в ограниченной сфере, не привлекают общественного внимания и не подлежат процедурам ратификации. Технология таких мини-соглашений не самая простая, ведь переговорщикам иногда приходится обменивать уступки в совершенно различных областях торговли — например, снижение пошлин на металл в обмен на упрощение ветеринарных требований. Кроме того, уступки в рамках мини-соглашений, как правило, должны предоставляться на недискриминационной основе (то есть бесплатно для третьих стран) — и это создает дополнительные экономические проблемы. Но в развитых странах число мини-соглашений становится все больше, только у США их число достигло 1500, и нельзя исключать, что они и далее будут вытеснять громоздкие масштабные договоры.

Перед тем, как выбрать партнера по ССТ, страны проводят специальные исследования последствий либерализации. Их оценка исторически шла, в том числе и в ЕАЭС, на основе моделей частичного или полного равновесия. Но жизнь показала, что эти модели имеют ограниченное применение, поскольку основаны на исторических данных и не могут прогнозировать те факторы, которые существуют сейчас или будут существовать в будущем. Модель последствий ССТ с Вьетнамом наверняка показывала, что все будет хорошо. Но в жизни оказалось, что не очень. Поэтому, желательно, решая задачу оценки и прогнозирования применения инструментов торговой политики, с одной стороны, разнообразить арсенал применяемых методов, в том числе опираясь на большие данные и искусственный интеллект, с другой — существенно шире использовать методы качественной оценки будущих обязательств, вовлекая в подготовку переговорных позиций бизнес на системной основе.

Любое соглашение должно основываться на принципе эффективной взаимности. Объем уступок c обеих сторон должен быть эквивалентен, и это базовое условие для любого переговорщика. Нет эквивалентности — не должно быть и торгового соглашения. Утром стулья — вечером деньги. Зона свободной торговли Австралии—ЕС не состоялась потому, что Брюссель не согласился расширить квоту для австралийской говядины и ягнятины. ССТ ЕС—Сингапур состоялось только потому, что ЕС добился от Сингапура облегчения ветеринарных и фитосанитарных процедур, что позволило существенно увеличить европейский экспорт — ведь в тарифах Брюссель (так же как и ЕАЭС) не получал бы от острова никаких реальных уступок.

Решения по всем принципиальным вопросам в ЕАЭС принимаются консенсусом, и этот принцип добавляет устойчивости интеграционным процессам. Проблема здесь может заключаться в другом: большинство наших партнеров по ЕАЭС производят узкую номенклатуру товаров и по понятным причинам заинтересованы в максимальном снижении пошлин на то, что они не производят. Мы боремся за высокие пошлины, нам нужна защита отраслей, они — за низкие, им нужно снижать издержки. Поэтому нам стоит добиться консенсуса по вопросу единого рынка и единого производственного комплекса ЕАЭС, он должен защищаться независимо от того, на территории какого государства расположен производитель (конечно, с учетом ситуации с потреблением). Как пример, из либерализации должны быть исключены товары, для производства которых в России или других странах ЕАЭС используются субсидии. И наоборот — отсутствие производства товаров на территории союза и планов его создания дает зеленый свет для либерализации.

Пора провести аудит эффективности уже заключенных ССТ, определить плюсы и минусы для экономики, включая производителей и потребителей, и обновить переговорные подходы для будущих соглашений. Это должен быть аудит независимых экспертов в том числе из бизнеса, которые могут дать объективные рекомендации по поводу движения вперед. Такой аудит делают все крупные страны — учиться на своих удачах (и неудачах) всегда полезно.

Пока наша торговая политика находится в режиме быстрого реагирования на внутренние вызовы.

Предновогодние истории с экспортными пошлинами «на все» или импортными пошлинами на яйца могут при необходимости дублироваться и в других неотложных случаях в будущем. До того как будет закончена адаптация экономики к новым условиям, завершится реализация основного числа программ модернизации в промышленности и сельском хозяйстве, нам было бы правильно приостановить переговоры по всем новым ССТ и возобновить их тогда, когда будет ясно, какой долгосрочный торговый режим нужен экономике, ее отраслям, как торговая политика должна сочетаться с внешней политикой на том или ином направлении и как нам конкретно выполнять задачу по формированию Евразийского партнерства. Если не поставить этот процесс на серьезный фундамент, мы вновь попадем в плен иллюзий, где ВТО с высокими пошлинами — это плохо, зато хорошо беспошлинное ССТ с Китаем. В конечном счете ССТ — это о том, кто сможет заработать деньги, а кто их потеряет. Хотя бы поэтому к теме лучше относиться серьезно.

При всей идеологической нелюбви к торговому протекционизму экономисты уже перестали спорить с политиками, нужно ли защищать рынки при создании новой или модернизации существующей отрасли. Да, нужно, без хотя бы временной защиты такие проекты реализовать либо трудно, либо дорого.

В России немало примеров успешного использования инструментов защиты рынка для поощрения развития самых разных отраслей, начиная от производства мяса и сахара и заканчивая черной металлургией. В числе инструментов — таможенные пошлины, субсидии, меры технического регулирования. При присоединении к ВТО Россия создала хороший резерв для защиты рынка — мы можем повысить существующий средневзвешенный уровень в среднем на 0,7% на сельскохозяйственные товары и более чем на 2% — на промышленные. Эта серьезная «заначка» была сделана в том числе для того, чтобы было чем «торговать» в будущих тарифных переговорах. Каждое новое ССТ снижает этот резерв, открывая рынок для третьих стран. И этот резерв не бесконечен.

Инвестиции в торговую политику, наверное, самые выгодные. Они могут дать серьезный профит, а денег много не нужно, в основном на подготовку профессиональных кадров. Кадры решают все и в торговых переговорах, и в регулировании, о котором, собственно, торговые переговоры и ведутся. Может быть, согласовать с Евразийской комиссией подходы к отбору и квалификации. Торговых переговорщиков и аналитиков начнут с сентября готовить в Москве в ВАВТ — и ездить далеко не надо.