Общественное объединение-одна из организационно-правовых форм некоммерческих организаций

Согласно статье 2 Закона об общественных объединениях, общественные объединения являются некоммерческими организациями.

В основе терминологии «некоммерческая организация» (далее - НКО) лежит значение британского термина «non-commercial», рассматриваемого как одно из вероятных определений той сферы социальной активности, которая не связана с экономикой, бизнесом и извлечением прибыли. На современном этапе эту сферу чаще называют «третьим сектором» вслед за государством и бизнесом (соответственно, секторы - государственный, коммерческий и некоммерческий).

Правовую базу функционирования некоммерческих организаций в Казахстане составляют Гражданский кодекс и специальный Закон «О некоммерческих организациях» от 16 января 2001 года (далее - Закон о НКО, о некоммерческих организациях), более подробно регламентирующий положения и нормы, касающиеся некоммерческих организаций. Большое значение в правовом регулировании НКО играют также отраслевые законы.

Гражданский кодекс содержит незакрытый перечень некоммерческих организаций, и он уже существенно расширился за счет множества специальных нормативных актов, регулирующих деятельность отдельных видов организаций.

Практика показала, что разграничение некоммерческих организаций в Гражданском кодексе недостаточно полно отражает многообразные формы и виды некоммерческих организаций. В ходе исследования неоднократно отмечались проблемы определения правового статуса таких некоммерческих организаций, как коллегия адвокатов, торгово-промышленная палата, нотариальная палата, палата аудиторов и пр., которые при принятии законов на основании Конституции 1995 года рассматривались как общественные объединения. Думается, такому пониманию

способствовало и то, что до принятия в 1994 году Гражданского кодекса некоммерческие организации создавались в Казахстане в единственной форме общественного объединения.

В этой связи и был принят вышеуказанный рамочный Закон о некоммерческих организациях, в котором специальная глава 2 посвящена организационно-правовым формам некоммерческих организаций, предусматривающая открытый перечень НКО.

Следует заметить, что в статье 17 Закона отдельно выделяются и прямо перечисляются «иные» организационно-правовые формы некоммерческих организаций. Дальнейшую определенность в правовом статусе получили фонды, учреждения и объединения юридических лиц в форме ассоциации (союза).

В Законе о НКО закрепляются цели деятельности, права и обязанности некоммерческих организаций, устанавливаются основы взаимоотношений между государством и некоммерческими организациями.

В статье 4 Закона о некоммерческих организациях указывается примерный перечень возможных уставных целей - это «социальные, культурные, научные, образовательные, благотворительные, управленческие цели; защита прав, законных интересов граждан и организаций; разрешение споров и конфликтов; удовлетворение духовных и иных потребностей граждан; охрана здоровья граждан, охрана окружающей среды, развитие физической культуры и спорта; оказание юридической помощи, а также в других целях, направленных на обеспечение общественных благ и благ своих членов (участников)».

Согласно статье 6 Закона, некоммерческие организации могут быть созданы в форме учреждения, общественного объединения, акционерного общества, потребительского кооператива, фонда, религиозного объединения, объединения юриди-

Сафарова Тамарахан Сериковна,

ведущий научный сотрудник отдела конституционного и административного права Института законодательства РК, кандидат юридических наук

ОБЩЕСТВЕННОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ -ОДНА ИЗ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

ческих лиц в форме ассоциации (союза) и в иной форме, предусмотренной законодательными актами.

Гражданское законодательство определяет некоммерческую организацию как юридическое лицо, не имеющее извлечение дохода в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющей чистый доход между участниками. Отсюда следует, что одним из главных отличительных признаков некоммерческой организации является не извлечение прибыли из своей деятельности. На практике это правило реализуется посредством установления обязательного правила - определить в учредительных документах предмет и цели их деятельности, за рамки которых некоммерческая организация не имеет права выходить. Иначе говоря, некоммерческая организация вправе совершать лишь то, что предусмотрено их уставами, так называемая уставная деятельность.

Другим важным отличительным признаком некоммерческой организации является наличие законодательного запрета на распределение чистого дохода между ее участниками. Чистый доход организации должен идти на покрытие расходов, связанных с реализацией ее уставных целей, дивиденды между ее участниками не распределяются.

Вместе с тем, следует отметить, что законодательство разрешает некоммерческим организациям осуществлять предпринимательскую деятельность «лишь постольку, поскольку это соответствует их уставным целям» (п.3 ст. 34 ГК РК), то есть они обладают специальной правоспособностью. Некоммерческая организация может заниматься только теми видами предпринимательства, которые соответствуют ее уставным целям. Таковой деятельностью, как правило, признаются приносящее прибыль создание товаров и услуг, отвечающих целям создания организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, роль в хозяйственных обществах и товариществах в качестве вкладчика. При этом доход от предпринимательской деятельности должен идти не на выплату дивидендов участникам, а на осуществление целей, закрепленных в уставе организации. Иначе говоря, предпринимательская деятельность общественных объединений не должна становиться основной уставной деятельностью и должна осуществляться в таких пределах, которые не позволяют им превращаться в коммерческую организацию.

Противники данной регламентации считают, что ограничение предпринимательской деятельности только рамками уставных целей общественного объединения не является бесспорным по следующим причинам. Во-первых, например, само понятие «соответствие целям создания общественного объединения», с их точки зрения, очень расплывчато, так как не всегда можно четко определить, соответствует или нет предпринимательская деятельность уставным целям данного общественного объединения. Во-вторых, не справедливо лишать общественное объединение возможности получать доходы от любой предпринимательской деятельности, если эти доходы будут направлены на достижение тех задач, ради которых оно было создано.

Таким образом, некоммерческую организацию от коммерческой отличают два признака: не извлечение прибыли и не распределение прибыли. Причем первый признак, по мнению академика М.К. Сулейменова, не является определяющим, так как некоммерческая организация также имеет право заниматься предпринимательской деятельностью, но лишь постольку, поскольку это соответствует ее уставным целям (п. 3 ст. 34 ГК РК). Отличие в том, что коммерческая организация преследует извлечение прибыли в качестве основной цели, а некоммерческая организация не имеет извлечение дохода в качестве основной цели. То есть доход она извлекать может, но основной целью у нее является не извлечение дохода, а иные цели, определенные уставом (культурные, политические, социальные и т.п.). Поэтому, считает он, определяющим является второй признак: распределение чистого дохода между участниками. Если юридическое лицо (ТОО, АО) распределяет чистый доход между участниками, это коммерческая организация, если не распределяет - некоммерческая.

Некоммерческая организация создается, как правило, с правами юридического лица, что позволяет им активно участвовать в качестве субъектов гражданских прав. Для приобретения статуса юридического лица некоммерческая организация должна пройти процедуру государственной регистрации, установленную законодательством. Возможность возникновения юридического лица без регистрации остается только для общественных и религиозных объединений. Однако в Казахстане признаются только зарегистрированные общественные и религиозные объединения.

Права юридического лица предоставляют не-

коммерческой организации от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, отвечать по обязательствам обособленным у них имуществом, быть истцом и ответчиком в суде. При этом следует заметить, что права юридического лица в случае общественного объединения закрепляются за объединением, а не за его постоянно действующим руководящим органом.

Некоммерческие организации могут создаваться только в определенных организационно-правовых формах. В юридической литературе организационно-правовая форма юридического лица понимается как «совокупность конкретных признаков, объективно выделяющихся в системе общих признаков юридического лица и существенно отделяющих данную группу юридических лиц от всех остальных».

Критерием разграничения некоммерческих организаций на организационно-правовые формы служат такие факторы, как цели и характер деятельности, состав участников, наличие или отсутствие членства, порядок формирования и распоряжения имуществом, система управления и контроля и некоторые другие, на основании которых к ним применяется различный порядок правового регулирования. Поэтому, если особенности организационной структуры юридического лица, способов обособления его имущества, его ответственности, способов выступления в гражданском обороте (хотя бы один из этих аспектов) выделяют его из числа остальных, то мы имеем дело с самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица. В противном случае речь идет об отдельных разновидностях организаций в рамках одной и той же организационно-правовой формы. С этой точки зрения важно определить место и роль основных форм НКО, в том числе общественных объединений.

По организационно-правовым формам можно выделить три крупные группы некоммерческих организаций:

- публичные объединения;

- некоммерческие организации, прямо указанные в законе, но не относящиеся к публичным объединениям;

- некоммерческие организации, действующие на базе специального законодательства. Согласно пункту 3 статьи 34 Гражданского кодекса Республики Казахстан, юридическое лицо, являющееся некоммерческой организацией, может быть создано в форме учреждения, обществен-

ного объединения, акционерного общества, потребительского кооператива, общественного фонда, религиозного объединения и в иной форме, предусмотренной законодательными актами. Данный перечень, в отличие от перечня коммерческих организаций, которые могут быть созданы только в форме государственного предприятия, хозяйственного товарищества, акционерного общества, производственного кооператива, не является исчерпывающим. Следует отметить, что Закон о НКО содержит несколько иной перечень некоммерческих организаций. Следующей организационно-правовой формой некоммерческих организаций Гражданский кодекс выделяет общественные объединения (ст.106 ГК РК). Так, общественными объединениями в Республике Казахстан признаются политические партии, профессиональные союзы и другие объединения граждан, созданные на добровольной основе для достижения ими общих целей, не противоречащих законодательству. Примечательно, что данная формулировка легла в основу понятия «общественное объединение», определенного специальным Законом об общественных объединениях от 1996 года.

Особенности создания общественных объединений физических лиц, осуществляющих деятельность на финансовом рынке, и участия в них устанавливаются законодательными актами Республики Казахстан. Данное положение в Гражданский кодекс было внесено Законом Республики Казахстан от 15.07.2010 N 338-1У 3 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам страхования». По-видимому, под общественными объединениями физических лиц, осуществляющих деятельность на финансовом рынке, и участия в них предполагаются, например, объединения актуариев. Объединение актуариев, согласно Закону Республики Казахстан от 18 декабря 2000 года «О страховой деятельности», - это некоммерческая организация, созданная в форме общественного объединения для обеспечения защиты интересов своих членов и создания условий профессиональной деятельности.

Таким образом, по существу, наряду с политическими партиями, профсоюзами, был введен еще один вид общественных объединений - общественное объединение физических лиц, осуществляющих деятельность на финансовом рынке, и участия в них. Данное обстоятельство вызывает ряд вопросов, на которых мы остано-

вимся ниже при рассмотрении нотариальной палаты, торгово-промышленной палаты и т.д.

Статья 11 Закона о НКО выделяет общественное объединение как одну из организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Примечательно, что понятие общественного объединения, данное в Законе о некоммерческих организациях, больше соответствует по форме и выражению понятий в юридической науке, чем его определение в одноименном специальном Законе.

Закон о некоммерческих организациях, определяя общественное объединение, как организацию, созданную в результате добровольного объединения граждан с целью достижения ими общих целей, не противоречащих законодательству Республики Казахстан, тем самым отождествляет понятия «общественное объединение» и «общественная организация», что сужает данное понятие.

Закон выделяет следующие характерные признаки общественных объединений, позволяющие отличать их от других некоммерческих организаций.

Во-первых, создание общественного объединения основывается на принципе добровольности, который вытекает из конституционного права на свободу объединений и предполагает, как право граждан создавать объединения, так и право их не создавать и не вступать в существующие объединения. Во-вторых, общественное объединение является объединением только граждан, юридические лица не могут создавать их или вступать в них.

Следующим важным признаком общественного объединения является общность интересов, выражающая целевую направленность его создания и предусматривающая объединение усилий граждан с общими интересами, а не денежными средствами или имуществом. При этом предполагается активное участие объединившихся участников в деятельности данной организации.

Сущностная специфика общественного объединения, как объединения физических лиц, диктует необходимость установления количественного минимума для его создания. В разных странах данный минимум разный. В Казахстане общественное объединение создается по инициативе группы граждан Республики Казахстан не менее 10 человек, созывающих учредительный съезд (конференцию, собрание), на котором принимается устав и формируются руководящие органы (ч. 1 ст. 10 Закона об общественных объ-

единениях). Из этого правила есть исключение - политические партии.

Законодатель ввел деление общественных объединений по степени охвата ими административно-территориальных единиц. В Республике Казахстан могут создаваться и действовать республиканские, региональные и местные общественные объединения. Такое деление имеет значение в основном в целях регистрации. К республиканским общественным объединениям относятся объединения, имеющие свои структурные подразделения (филиалы и представительства) на территории более половины областей Республики Казахстан. К региональным общественным объединениям относятся объединения, имеющие свои структурные подразделения (филиалы и представительства) на территории менее половины областей Республики Казахстан. К местным общественным объединениям относятся объединения, действующие в пределах одной области Республики Казахстан.

Мы не видим в таком подразделении большого смысла с точки зрения гражданско-правового регулирования, хотя, возможно, с точки зрения налогообложения, регистрации, бухгалтерского учета или статистики, это может иметь некоторые удобства для государственных органов. В какой-то степени оно представляет информационную ценность для заинтересованных лиц, которые могут составить определенное представление о степени популярности какого-либо общественного объединения.

Однако нам представляется, что сохранение сегодня «федеративной» системы разграничения на местные организации, действующие в одной области, или региональные, действующие в пределах нескольких областей, для унитарного государства является нонсенсом. Потому что в Казахстане отсутствуют специальные законодательные акты на уровне областей. В данном случае территориальное ограничение деятельности организаций в прозрачных границах административных областей, не обладающих никакой законодательной инициативой и свободой, является нелогичным.

Вторая проблема, связанная с территориальным статусом, заключается в том, что до сих пор не ясно, какова дальнейшая судьба юридического лица в случае установления факта нарушения территориального ограничения его деятельности.

Естественно, что требования, предъявляемые к республиканским и региональным общественным объединениям, должны быть выше. Так, например, до истечения года со дня регистрации

республиканские и региональные общественные объединения для подтверждения статуса обязаны предоставить в орган, зарегистрировавший эти объединения, копии документов, подтверждающих прохождение учетной регистрации структурными подразделениями (филиалами и представительствами) в территориальных органах юстиции.

Общественное объединение действует на основе устава. Средства общественного объединения формируются из вступительных и членских взносов, если их уплата предусмотрена уставом; добровольных взносов и пожертвований; поступлений от проведения в соответствии с уставом лекций, выставок, спортивных и иных мероприятий, лотерей; доходов от производственной или иной хозяйственной деятельности; других, не запрещенных законодательными актами поступлений. Участники (члены) общественных объединений не имеют прав на переданное ими этим объединениям имущество, в том числе на членские взносы. Они не отвечают по обязательствам общественных объединений, в которых участвуют в качестве их членов, а указанные объединения не отвечают по обязательствам своих членов (ч. 2 п. 1 ст. 106 ГК).

Общественные объединения и иные некоммерческие организации, в том числе учрежде-

ния, могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций. В соответствии с п.3 ст. 110 ГК РК, ассоциация (союз) является некоммерческой организацией. Терминологически строгое различие между ассоциацией и союзом законодательство не определяет. Обычно ассоциацией называют объединение лиц одного рода деятельности, а союзом — объединение лиц для каких-либо совместных целей.

Анализ национального законодательства показывает, что в Республике Казахстан признаются только зарегистрированные общественные объединения. Это вытекает из императивной нормы Закона об общественных объединениях, устанавливающей, что «не допускается ... деятельность незарегистрированных общественных объединений». Конечно же, данное положение противоречит конституционному праву на свободу объединений как ограничивающее его, и выше мы указывали на это.

Участники (члены) общественных объединений не имеют прав на переданное ими этим объединениям имущество, в том числе на членские взносы. Они не отвечают по обязательствам общественных объединений, в которых участвуют в качестве их членов, а указанные объединения не отвечают по обязательствам своих членов.

• • • • •

Бул мацала коммерциялыц емес уйымдардъщ уйымдастырушылыц-цуцыцтыц Yлгiсi реттде, оныц коммерциялыц емес уйымдардъщ арасындагы взгеше орны мен рвлiн аныцтайтын, белгiлi сипаттары бар цогамдыц бiрлестiктiц мэртебесте арналган.

Данная статья посвящена статусу общественного объединения, как одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций, имеющего свои характерные признаки, определяющие его особое место и роль среди некоммерческих организаций.

This article focuses on the status of public association as one of the organizational-legal forms of nonprofit organizations, which has its characteristic features that define its place and role among nonprofit organizations.