Об идее и практике парламентаризма в современной России

Р.В. Петухов*

ОБ ИДЕЕ И ПРАКТИКЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Со времени принятия на всенародном референдуме в 1993 г. Конституции РФ в стране произошли серьезные изменения, которые наполнили новым смыслом ряд конституционных норм, в том числе полной определяющих роль и место федерального парламента в системе разделения властей. Что касается законодательных органов, то их роль в сфере принятия управленческих решений заметно снизилась, хотя формально они остаются одним из ключевых элементов системы публичной власти. После недолгого соперничества исторически сильная в России исполнительная власть смогла перераспределить в свою пользу значительную часть полномочий парламента, активно вторгаясь в такие его традиционные сферы деятельности, как законотворчество и представительство.

Ослабление парламента не может рассматриваться как объективный результат поиска наиболее релевантной российским политическим и социально-экономическим реалиям конфигурации органов публичной власти. Как показывает опыт последних десятилетий, дисбаланс в системе разделения властей негативно влияет на ситуацию в стране и несет в себе значительные риски, описанные еще Ш.Л. Монтескье в его классическом труде «О духе законов». В этой связи вновь становится актуальным вопрос о месте парламента в системе публичной власти современной России. Одним из возможных вариантов ответа на него является попытка взглянуть на перспективы развития законодательной власти через призму концепции парламентаризма.

Для определения места, занимаемого российским парламентом в системе органов государственной власти, необходимо обратиться к понятию «форма правления», с помощью которого в науке традиционно описываются порядок формирования высших органов государственной власти, существующее между ними разделение предметов ведения и их роль в принятии ключевых государственных решений. В Конституции РФ форма правления, присущая нашей стране,

* Кандидат юридических наук, научный сотрудник Института государства и права РАН. 58

Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2015

прямо не определена. Как правило, основанием для ее определения являются ст. 10 и 11, согласно которым государственная власть в России осуществляется на основании разделения на законодательную, исполнительную и судебную высшими органами (соответственно Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды). Кроме того, в Конституции РФ особая роль в системе государственной власти отводится Президенту РФ, являющемуся главой государства и обладающему широкими полномочиями, осуществляемыми им как самостоятельно, так и во взаимодействии с другими высшими органами государственной власти.

Следует отметить, что в отечественной науке высказываются различные точки зрения относительно формы правления в современной России. Так, по мнению Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, Российская Федерация относится к числу государств, сочетающих в себе черты парламентской и президентской республики. При этом имеет место перманентный процесс усиления черт президентской республики и ослабления парламентской1. В.Е. Чиркин, анализируя структуру и взаимоотношения высших органов государственной власти, приходит к выводу, что Российская Федерация, являясь согласно Конституции РФ президентско-парламентской республикой, фактически имеет все признаки президентской2. А.С. Автономов относит республики, в которых все основные властные полномочия сконцентрированы в руках президента или иного единоличного лидера, а представительные и судебные органы находятся на втором плане, к числу монократических государств3. Представляется, что следует согласиться с авторами, считающими, что в Российской Федерации «учреждена «смешенная» республика особого типа, характеризующаяся сильной президентской властью и ее самостоятельностью от других ветвей власти; слабым федеральным парламентом, не обладающим достаточными полномочиями для контроля за дея-

1 См.: КозловаЕ.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд. М., 2004. С. 173.

2 См.: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2008. С. 230-231.

3 См.: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2008. С. 256-257.

тельностью Президента РФ и Правительства РФ; слабым федеральным правительством, подконтрольным и ответственным юридически и фактически только перед Президентом РФ»4.

Многообразие точек зрения относительно формы правления российского государства обусловлено не столько неоднозначностью конституционного текста, сколько сформировавшимся за последние годы расхождением между юридической Конституцией и практикой функционирования политической системы страны. Место органов в системе государственной власти не является статичным и меняется под воздействием внутренних и внешних факторов. В этой связи для того, чтобы уяснить статус российского парламента, необходимо проанализировать его взаимоотношения с другими высшими органами государственной власти.

В течение всех 1990-х гг. взаимоотношения между главой государства и органами исполнительной власти, с одной стороны, и парламентом - с другой, носили конкурентный и даже конфликтный характер5. Пиком их соперничества стали трагические события 1993 г., но и в дальнейшем Президент, Государственная Дума и Совет Федерации находились в состоянии перманентного противостояния. В частности, Б.Н. Ельцин активно пользовался своим конституционным правом вотировать одобренные парламентом законы, а Государственная Дума регулярно затягивала принятие федерального бюджета.

После избрания В.В. Путина Президентом РФ ситуация постепенно стала меняться. На протяжении последних 15 лет наблюдалось нарастающая тенденция доминирования президента и органов исполнительной власти над законодательной. Согласно одной из точек зрения российский парламент, во-первых, не обладает самостоятельностью в вопросах нормотворчества, уступив инициативу подготовки важнейших государственных решений Президенту и Правительству РФ, во-вторых, недостаточно репрезентует общество, что

4 Конституционное право России: Курс лекций / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2007. С. 90-91.

5 См.: Фурман Д.Е. Движение по спирали. Политическая система современной России в ряду других систем. М., 2010. С. 168; Шейнис В.Л. Российская конституция 1993 года в исторической ретроспективе // Новый исторический вестник. 2002. № 8. С. 4-35.

проявляется, в частности, в крайне низком уровне доверия населения как к Государственной Думе, так и к Совету Федерации6.

Таким образом, при неизменности конституционных норм, определяющих форму правления, роль парламента в системе государственной власти снижается. В этой связи ряд российских ученых, прежде всего политологов, на протяжении нескольких лет говорят о кризисе российского парламентаризма. По их мнению, это является следствием процессов, начавшихся еще в начале 1990-х гг. и имевших свои объективные и субъективные причины. Например, Д.Е. Фурман указывает в качестве причин кризиса сочетание исконных особенностей российского общества (исторически привыкшего к авторитарным формам правления) и псевдодемократического способа прихода и удержания власти ельцинской и постельцинской правящими элитами7. О.В. Гаман-Голутвина видит проблему в присущем современной России «четырехзвенном» разделении властей, при котором глава государства наделен значительными полномочиями, а парламент не имеет достаточного политического влияния8. В.Я. Гельман первопричинами «позорного положения парламентаризма» в России считает события 1993 г., результатом которых стало закрепление превосходства Президента РФ и подчиненных ему исполнительных органов в системе государственной власти .

Следует также учитывать, что парламентский кризис, как и кризис многих других традиционных демократических институтов, -

6 См., например: Лысенко В.Н. Пять уроков российского парламентаризма // Новая газета. 2000. 16 мая; Соловьев А.И. Российский парламент в новейшей политической истории: пути эволюции и проблемы развития // Сравнительное изучение парламентов и опыт парламентаризма в России: выборы, голосование, репрезентативность. СПб., 2005. С. 57; Холодковский К.Г. Политическая модернизация и будущее России // Политическая наука в современной России: время поиска и контуры эволюции. М., 2004. С. 252; Арутюнян А.Ш. Проблема соотношения классического парламентаризма и постсоветского парламентаризма // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 22. С. 19; Российское общество и вызовы времени. Кн. Первая / Под ред. М.К. Горшкова, В.В. Петухова. М., 2015. С. 107-111.

7 См.: ФурманД.Е. Указ. соч. С. 150.

8 См.: Гаман-Голутвина О.В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе // Полис. 2006. № 3. С. 27-39.

9 См.: Гельман В.Я. Развилки России: почему погиб парламент // URL: https://slon.ru/world/razvilki_rossii_pochemu_pogib_parlament-1153728.xhtml (дата обращения: 25.09.2015).

явление не только российское. Многие исследователи на протяжении ряда лет отмечают, что политические институты, призванные выступать посредниками и выразителями интересов различных социальных групп, постепенно утрачивают связь с обществом, превращаются в инструменты обслуживания частных и корпоративных интересов. Растущее недоверие по отношению к ним со стороны граждан усиливает взаимное отчуждение власти и общества, создает предпосылки для активизации социального взаимодействия граждан вне формальных институциональных рамок. Например, по мнению Р. Инглхарта, на смену сложившимся в ХХ в. формам и институтам демократии идет гораздо более сложная (и в социальном, и в личностном плане) структура социального и политического действия, предусматривающая более активное участие граждан10.

Соответственно в последние годы в разных странах мира идет интенсивный теоретический и практический поиск новых форм и практик адаптации парламентских институтов к меняющимся условиям социального и политического бытия. Примечательно, что даже в Великобритании, которая на протяжении многих веков придерживается парламентской формы правления, социальные и политические процессы влияют на функции парламента. В частности, Е.В. Коврякова приводит в пример позицию представителей английской конституционной школы, согласно которой начиная со второй половины ХХ в. главной функцией парламента становится не столько управление, сколько контроль за правительством и критика его действий, а главным инструментом парламентской демократии является право парламентариев задавать вопросы правительству и премьер-министру11. Французский конституционалист Ж.-П. Жакке, оценивая присущую Великобритании форму правления, также указывает среди причин ее эффективности активно применяемую на практике функцию парламентского контроля за деятельностью премьер-министра и правительства, осуществляемую как оппозицией, так и парламентским большинством12.

10 См.: Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис. 1997. № 3. С. 6-32.

11 См.: Коврякова Е.В. Санкционирующий парламентский контроль в системе разделения властей // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 3. С. 158-164.

12 Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. М., 2002. С. 182.

Подконтрольность исполнительной власти парламенту в науке связывают с концепцией парламентаризма13. Идея парламентаризма не является чем-то новым для отечественной юридической науки. В российской истории уже предпринимались попытки использования этой теоретической концепции в процессе государственного реформирования. После революционных события 1905-1906 гг. и последовавшего за ними издания Основных государственных законов 1906 г. в научных кругах активно дебатировался вопрос о реформировании государственного устройства Российской империи и о возможности установления в стране конституционной монархии парламентского типа. Идеи парламентаризма в науке и в политической практике того времени активно продвигали близкие к Конституционно-демократической партии ученые, среди которых были такие известные отечественные государствоведы, как Н.И. Лазаревский, В.М. Гессен, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев, Ф.Ф. Кокошкин и др.

Парламентаризм рассматривался кадетами как противоположность установившемуся в царской России дуалистическому государственному строю. Например, С.А. Котляревский отмечал, что «если власть управления совершенно изъята из ведения думы и совета, то в законодательстве роль правительства остается не только фактически руководящей, но и юридически преобладающей, что так ярко выражается в установленной необходимости предварительного правительственного отзыва при осуществлении думской инициативы. Все это перемещает центр тяжести государственного механизма с представительства на правительство, ответственное лишь перед верховной властью»14. В свою очередь, В.М. Гессен в качестве основного различия между дуалистической и парламентарной формами правления указывал отсутствие или наличие политической ответственности правительства и отдельных министров перед парламентом. Он писал, что «в дуалистических государствах министры оста-

13 См.: Кравец И.А. Парламентаризм и бикамерализм в теории и российской истории // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 42-46.

14 Цит. по: Шульженко Ю.Л. Очерк российского конституционализма монархического период. М., 2008. С. 137.

ются у власти до тех пор, пока они угодны монарху; в парламентарных - до тех пор, пока они угодны не только монарху, но и парламенту»15.

Кадеты не только выступали с критикой действий властей, но активно участвовали в политической жизни станы. В частности, многие из перечисленных выше ученых принимали участие в работе над проектом Основных государственных законов, подготовленным «Союзом освобождения» и содержавшим прогрессивные для того времени предложения по установлению политической ответственности правительства и персональной ответственности отдельных министров перед парламентом.

Интерес к идее парламентаризма проявляют и современные ученые- конституционалисты. В частности, одним из наиболее дискутируемых является вопрос о понятии «парламентаризм» и более широко - о его правовой природе. Например, А.А. Мишин с позиции сравнительного конституционного (государственного) права рассматривает парламентаризм в качестве особой системы государственного руководства обществом, в которой, с одной стороны, существует разделение полномочий между законодательными и исполнительными органами власти, а с другой - обеспечивается привилегированное положение парламента за счет осуществляемого им контроля за деятельностью правительства16.

Во многом созвучны вышеприведенной позиции и определения парламентаризма, предлагаемые исследователями. Так, А.В. Безруков под парламентаризмом понимает особую систему государственного руководства обществом, основанную на принципе разделения властей при ведущей роли парламента17. По мнению И.В. Гранкина, парламентаризм связан с наличием в государстве парламента, обладающего в дополнение к законодательным еще и органообразую-щими и контрольными полномочиями18. О.Н. Булаков и И.Н. Рязан-цев, полемизируя с И.В. Гранкиным, приводят еще более жесткие критерии парламентаризма, к которым они относят наделение пар-

15 Гессен В.М. Основы конституционного права. 2-е изд. Пг., 1918.

16 См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 14-е изд. М., 2008. С. 232.

17 См.: Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России. 2-е изд. М., 2015. С. 5.

18 См.: Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001. С. 19. 64

ламента полномочиями по принятию законодательных актов, избранию правительства, контролю за деятельностью органами исполнительской власти, а также возможности отправить правительство и главу государства в отставку19. Нельзя не отметить также предпринимаемые некоторыми отечественными правоведами попытки дать более широкое определения понятия «парламентаризм». К примеру, Е.А. Парасюк предлагает не сводить парламентаризм к форме государственного правления или форме государственного режима, а рассматривать его как сложный политико-правовой и социокультурный феномен, обладающий сущностями нескольких порядков20.

Многие из дефиниций парламентаризма, встречающиеся в отечественной юридической литературе, в том числе и приведенные выше, в той или иной степени основаны на следующем определении, данном И.М. Степановым: «Парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона

при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отно-

21

шений социальной справедливости и правопорядка» .

И.М. Степанов указывал, что парламентаризм теряет свою специфику как при расширительном толковании в качестве политической системы, так и при узком понимании в качестве государственного режима. В обоих случаях происходит размывание и сталкивание таких ключевых понятий, как политическая система, политический и государственный режим. В то же время универсалистский, сугубо нормативистский подход к определению данного социального и политического феномена не учитывает многообразия форм парламентаризма, существующих в современном мире и складывавшихся под влиянием самых разных исторических, национальных, социокультурных обстоятельств. В этой связи интерес представляют результаты исследований М.А. Могуновой, которая на основе анализа значительного объема отечественной научной литературы, в

19 См.: Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России. М., 2007. С. 4.

20 См.: Парасюк Е.А. Современное правовое исследование понятия «парламентаризм» // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 63-64.

21 Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 5.

том числе дореволюционной и советской, а также зарубежных источников, предложила развернутую классификацию, включающую следующие формы парламентаризма:

«а) незавершенный парламентаризм, при котором введен парламентский принцип формирования правительства, но отсутствует политическая ответственность правительства перед парламентом;

б) парламентское правление, характеризуемое верховенством парламента и наличием основных принципов парламентаризма -формированием правительства на основе соотношения сил в парламенте, политической ответственностью правительства перед парламентом, переходом исполнительной власти от главы государства к правительству;

в) монистический парламентаризм, основанный на тех же принципах парламентаризма и верховенстве парламента, но характеризуемый одним источником власти - парламентом. При нем глава государства даже формально не выступает в качестве источника власти и не обладает никакой политической властью;

г) дуалистический парламентаризм, базирующийся на балансе

22

властей - законодательной и исполнительной» .

Учитывая сказанное выше, обоснованным представляется вывод, согласно которому парламентаризм в любой из своих форм способствует возникновению такой организации государственной власти, при которой парламент является реально действующим институтом, играющим ключевую или одну из ключевых ролей в принятии всех общественно значимых решений. Следовательно, переориентация политических практик в духе идей парламентаризма является одним из возможных вариантов выхода из затяжного парламентского кризиса. Возвращаясь к предложенной М.А. Могуновой классификации и исходя из реалистического взгляда на политические реалии, наиболее приемлемым вариантом реформирования системы государственной власти современной России мог бы стать дуалистический парламентаризм. Как уже было сказано выше, основ-

22 Могунова М.А. Парламентаризм: понятие, сущность, принципы // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. 2008. Т. 3. С. 71.

ной особенностью этой формы парламентаризма является подотчетность правительства и перед парламентом и перед главой государства.

Реформирование системы государственной власти в соответствии с концепцией парламентаризма и ориентацией на его дуалистическую форму возможно за счет активизации парламентского контроля и повышения его эффективности. Только посредством контрольной деятельности может быть обеспечена реальная подотчетность правительства и иных органов исполнительной власти парламенту, а, в конечном счете, и восстановление статус-кво в системе государственной власти.

Естественно, возможность возвращения к идее парламентаризма в условиях современной России вызывает большие сомнения. Тем не менее нельзя не отметить сделанные в последние годы шаги в сторону повышения эффективности парламентского контроля. Речь идет прежде всего о затянувшемся почти на 10-летие процессе формирования соответствующей законодательной базы. Основными нормативными правовыми актами в этой сфере являются Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»23, Закон РФ о поправке к Конституции РФ ль 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»24, внесший изменения в ст. 103 и 114 Конституции и закрепивший обязанность Правительства представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета и ежегодный отчет о результатах своей деятельности, а также Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламент-

25

ском контроле» .

К сожалению, на данный момент практика применения указанных законов довольно специфична. Востребованными в практике работы палат Федерального Собрания являются в основном только пассивные формы парламентского контроля, заключающиеся чаще всего в заслушивании докладов и отчетов представителей органов исполнительной власти. Из активных форм контроля распростране-

23 СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

24 СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2.

25 СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.

ние получили только депутатские запросы. В то же время специализированная процедура парламентского расследования, порядок осуществления которой определен отдельным федеральным законом, была возбуждена Государственной Думой лишь единожды в 2009 г. для выяснения причин техногенной катастрофы на Саяно-Шушен-ской ГЭС.

Таким образом, имеет место причинно-следственная связь, в силу которой неэффективность парламентского контроля обусловлена отсутствием у палат Федерального Собрания реального политического веса, что, в свою очередь, является следствием неразвитости парламентского контроля как единственного способа обеспечить подотчетность правительства парламенту. Как представляется, разорвать этот порочный круг путем изменения практики взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти невозможно. Положительные сдвиги в описанной ситуации могут быть достигнуты только путем изменения базовых принципов взаимодействия парламента с органами исполнительной власти, в том числе путем внесения изменений в Конституцию РФ.

Библиография

Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2008.

Арутюнян А.Ш. Проблема соотношения классического парламентаризма и постсоветского парламентаризма // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 22. С. 19.

Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России. 2-е изд. М., 2015.

Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России. М., 2007.

Гаман-Голутвина О.В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе // Полис. 2006. № 3.

Гельман В.Я. Развилки России: почему погиб парламент // URL: https://slon.ru/world/razvilki_rossii_pochemu_pogib_parlament-1153728.xhtml.

Гессен В.М. Основы конституционного права. 2-е изд. Пг., 1918.

Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001.

ЖаккеЖ.-П. Конституционное право и политические институты. М., 2002.

Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис. 1997. № 3.

Коврякова Е.В. Санкционирующий парламентский контроль в системе разделения властей // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 3.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд. М.,

2004.

Конституционное право России: Курс лекций / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2007.

Кравец И.А. Парламентаризм и бикамерализм в теории и российской истории // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4.

Лысенко В.Н. Пять уроков российского парламентаризма // Новая газета. 2000. 16 мая.

Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 14-е изд. М., 2008.

Могунова М.А. Парламентаризм: понятие, сущность, принципы // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. 2008. Т. 3.

Парасюк Е.А. Современное правовое исследование понятия «парламентаризм» // Российская юстиция. 2012. № 3.

Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999.

Российское общество и вызовы времени. Кн. первая / Под ред. М.К. Горшкова, В.В. Петухова. М., 2015.

Холодковский К.Г. Политическая модернизация и будущее России // Политическая наука в современной России: время поиска и контуры эволюции. М., 2004.

Фурман Д.Е. Движение по спирали. Политическая система современной России в ряду других систем. М., 2010.

ЧиркинВ.Е. Система государственного и муниципального управления. М.,

2008.

Шейнис В.Л. Российская конституция 1993 года в исторической ретроспективе // Новый исторический вестник. 2002. № 8.

Шульженко Ю.Л. Очерк российского конституционализма монархического период. М., 2008.