НАРОДОВЛАСТИЕ И ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ В КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЕ

Лаврентьева Н.А., начальник информационно-аналитического управления Законодательного собрания Нижегородской области, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия

Народовластие и публичная власть в конституционной реформе

В Послании Федеральному Собранию РФ 15 января 2020 года Президент РФ многократно обращался к теме народовластия, в том числе: «новое качество государственного управления требует прямого диалога с гражданами»; «и, повторю, с их активным участием»; «чтобы талантливые и достойные люди играли значимую, лидерскую роль в национальном развитии, мы запустили проект "Россия — страна возможностей"»; «я прошу Общероссийский народный фронт взять под контроль ход оснащения, строительства и ремонта ФАПов»; «новые возможности для участия людей в жизни страны. Для нас значима каждая созидательная инициатива граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций, их стремление внести свой вклад в решение задач национального развития»; «движение к этой цели... возможно только при активном участии общества, наших граждан»; «вынести на общественное обсуждение ряд конституционных поправок»; «полномочия и реальные возможности местного самоуправления — самого близкого к людям уровня власти — могут и должны быть расширены и укреплены»; «уверен, что свои идеи выскажут общественные объединения, партии, регионы, юридическое сообщество, граждане страны. Необходимо самое широкое публичное обсуждение»; «считаю необходимым провести голосование граждан страны по всему пакету предложенных поправок в Конституции Российской Федерации. И только по его результатам принимать окончательное решение»; «сильную, благополучную, современную Россию мы сможем построить только на основе безусловного уважения к мнению людей, к мнению народа»; «вместе, сообща мы обязательно изменим жизнь к лучшему. Часто говорю слово — "вместе", потому что Россия — это мы»1.

В то же время в Проекте № 885214-7 закона РФ о поправке Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти»2 роль народовластия незаслуженно, на наш взгляд, обойдена вниманием, за исключением статьи 2, предусматривающей вынесение названного Проекта закона на общероссийское голосование.

Кроме того, в целях подготовки предложений о внесении поправок в Конституцию РФ Президент РФ образовал представительную (см. таблицу 8) рабочую группу3. Личный авторитет и профессионализм каждого из 75 членов в своей области деятельности не вызывают сомнений, однако большинство из них являются руководителями, причем, как правило, организаций, не связанных с теорией и практикой конституционного строительства. А непрозрачность процедуры формирования и деятельности этой рабочей группы, скоротечность завершения начального этапа (через 5 дней после образования рабочей группы Президент РФ внес Проект № 885214-7 в Государственную Думу России) повлекли не во всем справедливые, но оправданные нарекания в целесообразности введения в процедуру законотворчества такого оригинального «формирования».

Участие граждан в осуществлении публичной власти — один из наиболее обсуждаемых институтов в современной России. Статья 3 Конституции РФ называет народ «единственным источником власти», однако в тексте Конституции форм участия граждан в осуществлении публичной власти названо немного (см. таблицу 9).

Правовое регулирование реализации форм участия граждан в осуществлении публичной власти (в отличие от институтов представительной демократии) предусмотрено ни в Конституции РФ, ни в федеральных конституционных законах, а в специальных федеральных законах (см. таблицу 10).

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года // Российская газета. 2020. 16 января.

2 URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7 (дата обращения: 28.01.2020).

3 О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации: распоряжение Президента РФ от 15 января 2020 г. № 5-рп. URL: http://publication.pravo.gov.ru/0001202001150021 (дата обращения: 28.01.2020).

Таблица 8

Состав рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации

№ п/п Публично-правовой статус лиц в составе рабочей группы Количество

организация разновидность всего

1 Законодательная власть Федеральное Собрание 17 25

субъектов Российской Федерации 8

2 Иные государственные органы 1

3 Научные и учебные заведения ректоры (директоры, президенты) 5 12

руководители стр. подразделений 7

4 Государственные учреждения и предприятия 5

5 Общественно-государственные формирования Общественная палата России 2 14

Народный Фронт 3

волонтерские, поисковые организации 3

промышленников и предпринимателей 3

иные 3

6 Профсоюзные организации 4

7 Национальные общественные организации 5

8 Иные лица (спортсмены, инвалиды, пианисты и др.) 9

ИТОГО 75

Таблица 9

Конституционные формы участия граждан в осуществлении публичной власти

№ п/п Формы участия граждан в осуществлении публичной власти норма Конституции

1 Референдум ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130

2 Выборы

Выборы Президента Российской Федерации ч. 4 ст. 81

Выборы Государственной Думы п. «а» ст. 84, ст. 96, ч. 4 ст. 111

3 Политическое многообразие, многопартийность ч. 3 ст. 13

4 Право участвовать в отправлении правосудия ч. 5 ст. 32

Суд с участием присяжных заседателей ч. 2 ст. 20, ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 123

5 Право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов ч. 1 ст. 30

6 Собрания ст. 31

7 Митинги

8 Демонстрации

9 Шествия

10 Пикетирование

11 Обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения ст. 33

12 Право на индивидуальные и коллективные трудовые споры... включая право на забастовку ч. 4 ст. 37

13 Благотворительность ч. 3 ст. 39

14 Защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом ч. 2 ст. 45

15 В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно ч. 1 ст. 48

16 Военная служба ч. 2 ст. 59

17 Альтернативная гражданская служба ч. 3 ст. 59

18 Местное самоуправление осуществляется гражданами путем... других форм прямого волеизъявления ч. 2 ст. 130

19 Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий ч. 2 ст. 131

20 Всенародное голосование ч. 3 ст. 135

Таблица 10

Федеральные законы о формах участия граждан в осуществлении публичной власти, предусмотренных в Конституции Российской Федерации

№ п/п Формы участия граждан в осуществлении публичной власти «Реквизиты» специального федерального закона

1 Референдум от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»18

2 Всенародное голосование

3 Выборы

Выборы Президента Российской Федерации от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»19

Выборы Государственной Думы от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»20

4 Политическое многообразие, многопартийность от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»21

5 Право участвовать в отправлении правосудия от 30 мая 2001 г. № 70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации»22

Суд с участием присяжных заседателей от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»23

6 Право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»24

от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»25

7 Собрания от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»26

8 Митинги

9 Демонстрации

10 Шествия

11 Пикетирование

12 Обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»27

13 Право на индивидуальные и коллективные трудовые споры..., включая право на забастовку главы 60, 61 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ28

14 Благотворительность от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)»29

15 Юридическая помощь оказывается бесплатно от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»30

16 Военная служба от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»31

17 Альтернативная гражданская служба от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»32

18 Местное самоуправление осуществляется гражданами путем... других форм прямого волеизъявления от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 2Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»33

В то же время в современной России количество форм участия граждан в осуществлении публичной власти намного разнообразнее, чем предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Так, только главой 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено пятнадцать форм участия граждан в осуществлении публичной власти на муниципальном уровне (см. таблицу 11), только треть из которых «развивают» конституционно-правовые нормы в отношении местного самоуправления, а десять форм — обеспечивают отсылку в ч. 2 статьи 130 Конституции РФ к «другим формам прямого волеизъявления». В последнее время перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении пополняется1, хотя по-прежнему оставлен открытым.

Таблица 11

Формы участия граждан в осуществлении публичной власти на уровне местного самоуправления

№ Формы участия граждан в осуществлении публичной власти Норма Феде-

п/п рального закона № 131-ФЗ

Формы непосредственного осуществления местного самоуправления

1 Местный референдум ст. 22

2 Муниципальные выборы ст. 23

3 Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления ст. 24

4 Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

5 Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования ст. 25

6 Сход граждан ст. 251

7 Территориальное общественное самоуправление ст. 27

Формы участия в осуществлении местного самоуправления

8 Правотворческая инициатива граждан ст. 26

9 Староста сельского населенного пункта ст. 271

10 Публичные слушания ст. 28

11 Общественные обсуждения

12 Собрание граждан ст. 29, ч. 2 ст. 27

13 Конференция граждан (собрание делегатов) ст. 30, ч. 2 ст. 27

14 Опрос граждан ст. 31

15 Обращения граждан ст. 32

1 Так, «общественные обсуждения» введены ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 455-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 2018. № 1. Ч. I, ст. 39). А абсолютно новая ст. 271 «Староста сельского населенного пункта» введена пунктом 5 ст. 3 Федерального закона от 18 апреля 2018 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления» (Собрание законодательства РФ. 2018. № 17, ст. 2432).

При этом Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам регламентации форм участия граждан в осуществлении публичной власти не согласован с другими федеральными законами. Например, общественный контроль осуществляется в пяти формах, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»:1 общественный мониторинг; общественная проверка; общественная экспертиза; общественные обсуждения; общественные (публичные) слушания и, нормативно (ч. 2 ст. 2) исключая из сферы своего регулирования ряд отраслей, допускает «иные формы2 взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления». Кроме того, Федеральный закон от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»3 предусматривает несколько форм участия граждан в охране общественного порядка: содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам (путем: информирования о правонарушениях и об угрозах общественному порядку; участия в мероприятиях по охране общественного порядка; участия в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка); участие в поиске лиц, пропавших без вести; внештатное сотрудничество с полицией; создание общественных объединений правоохранительной направленности; создание народных дружин, включая создаваемых из числа членов казачьих обществ4, и предполагает иные формы содействия.

Уверены, назрела необходимость систематизации правового регулирования участия граждан в осуществлении публичной власти, закрепления наиболее эффективных из них в тексте Конституции РФ, в том числе для целей органичного «встраивания» в существующие новых форм:

— элементов системы «Открытое правительство»5;

— института петиций6;

— общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов7;

— оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов8;

— Экспертного совета при Правительстве РФ9 и др.

1 Собрание законодательства РФ. 2014. № 30. Ч. I, ст. 4213.

2 Например, «институты гражданского общества и граждане Российской Федерации могут... проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)» (ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (Собрание законодательства РФ. 2009. № 29, ст. 3609)).

3 Собрание законодательства РФ. 2014. № 14, ст. 1536.

4 С учетом особенностей, указанных в Федеральном законе от 5 декабря 2005 г № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» (Собрание законодательства РФ. 2005. № 50, ст. 5245).

5 О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство»: указ Президента РФ от 8 февраля 2012 г № 150. URL: http://publication.pravo.gov. ru/0001201202090004 (дата обращения: 28.01.2020).

6 О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»: указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 // Собрание законодательства РФ. 2013. № 10, ст. 1019.

7 Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов: указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 939; О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения: постановление Правительства РФ от

25 августа 2012 г № 851 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 36, ст. 4902.

8 О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ: постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 52, ст. 7491.

9 Об Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации: постановление Правительства РФ от

26 июля 2012 г. № 774 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 32, ст. 4560.