Формирование и оценка эффективности функционирования муниципального заказа

возки пассажиров как показателя качества транспортного обслуживания / И.

О. Загорский, П. П. Володькин // Вестник ЮГУ. - 2009. -N8 1 (12).

3. Кушлину В. И. Государственное регулирование рыночной экономики : учебник. - Издание 2-е, перераб. и доп. -М. : РАГС, 2005. - 834 с.

4. Леонтьев, В. В. Межотраслевая экономика / В. В. Леонтьев ; под ред. А. Г. Гранберга. - М. : Экономика, 1997. -477 с.

5. Ли, Т. Г. Управление процессами с помощью вычислительных машин. Моделирование и оптимизация. Нью-Йорк, 1968 г. / Т. Г. Ли, Г. Э. Адамс, У. М. Гейнз ; пер. с англ., под ред. В. И. Мудрова, - М.

: Советское радио, 1972. - 312 с.

6. Логистика: общественный пассажирский транспорт : учебник для студентов экономических вузов / [и др.]. -М.: 2003. - 224 с.

7. Миротин, Л. Б. Эффективность логистического управления: учебник / Л. В. Миротин. - М. : Экзамен, 2004. - 448 с.

8. Налоговый кодекс Российской Федерации.

9. Прангишвили, И. В. Системный подход и повышение эффективности управления / И. В. Прангвигивили. - М. : Наука, 2005. - 424 с.

10. Экономика предприятия: учебник / под ред. О. И. Волкова. - М. : ИНФРА-М, 1997. —416 с.

Формирование и оценка эффективности функционирования муниципального заказа

Н.М. Борисова

В статье рассматриваются вопросы управления муниципальным заказом на примере муниципального заказа города Хабаровска, представлен расчет эффективности функционирования системы муниципального заказа, даны предложения по совершенствованию действующей системы управления муниципальным заказом города Хабаровска.

Ключевые слова: система муниципального заказа, планирование муниципального заказа, эффективность, оценка эффективности.

Муниципальные закупки составляют значительную часть бюджетных расходов. Актуальность проблемы определяется необходимостью оптимизации расходования бюджетных средств, а также необходимостью оценки эффективности расходов бюджета, направляемых на закупку продукции для муниципальных нужд. Формирование системы муниципального заказа г. Хабаровска началось с 1998 года после выхода Указа Президента РФ № 305, и с момента становления муниципальный заказ в г. Хабаровске рассматривался и создавался как целостная система, включающая в себя такие элементы закупок, как планирование, организация конкурсного размещения и

контроль исполнения договоров как на стадии их заключения, так и на стадии реализации.

До 2009 г. функционировала система муниципального заказа, построенная на отраслевом принципе. Было сформировано 19 отраслевых и 1 межотраслевая комиссии. Правом подписания контрактов по доверенности мэра города наделены получатели бюджетных средств (более 300). Централизованы функции планирования муниципального заказа и ведения реестра муниципальных контрактов. Функциями организаторов торгов наделено специализированное подразделение

- отдел муниципального заказа управления экономического развития. Функции

Борисова Наталья Михайловна - ст. преподаватель кафедры финансов и кредита Дальневосточной академии государственной службы (г. Хабаровск).

E-mail: nataliyboricova@nail.ru.

по осуществлению контроля в сфере размещения муниципального заказа переданы финансовому департаменту администрации города.

Экономия бюджетных средств г. Хабаровска от размещения заказов на конкурсах, аукционах и котировками составила в 2007 году 183,9 млн. руб., что в 3,4 раза превышает экономию бюджетных средств в 2006 году. В 2008 году удалось сэкономить 332 млн. руб. Общая сумма размещенных заказов в 2007 году составила 5480,9 млн. руб. В 2008 г. объем муниципального заказа составил 6500 млн. руб. Несмотря на положительные результаты деятельности администрации, направленной на совершенствование системы муниципального заказа, существует еще множество проблем в этой области.

Если проследить количество заключенных муниципальных контрактов в 2007 году (рис. 1), можно сделать следующие выводы: в среднем в месяцнауровне города заключается около 200 - 300 контрактов, но есть месяцы резкого увеличения количества контрактов. Неравномерность проведения закупок приводит к перегрузкам членов комиссий, слишком большому объему работ, вследствие чего возрастает количество ошибок при составлении документации, а также возможны и другие нарушения. Для поставщика неравномерность проведения процедур связана с необходимостью отслеживания большого количества информации, приходится участвовать в большом количестве процедур, что увеличивает их издержки на участие в торгах.

1000

500

Û

533 583

228

г» 177 “Д.Ш 167 2« и 297

Рис. 1. Количество заключенных муниципальных контрактов в 2007 г.

Сумма цен заключенных контрактов свидетельствует о неравномерности сумм заключенных контрактов (рис. 2).

Это может быть связано с динамикой поступления средств в городской бюджет. Возможно, это вызвано некачественным планированием закупок.

Риа 2. Сумма цен заключенных муниципальных контрактов

Планирование муниципальных закупок осуществляется в два этапа:

Предварительный этап длится до принятия бюджета муниципального образования (далее - МО) и завершается формированием сводного перечня нужд МО. Заключительный этап начинается с момента утверждения муниципального заказа и завершается одновременно с формированием бюджетной росписи. Результатом данного этапа является формирование муниципального заказа в поквартальной разбивке. Этот документ - основание для размещения заказа и осуществления закупочных процедур. Для муниципального уровня оптимальна большая концентрация закупок.

Одной из наиболее сложных проблем, решаемых в процессе планирования, является определение общего объема предполагаемых затрат как в натуральном, так и в денежном выражении.

Необходимость той или иной закупки должна подкрепляться соответствующим обоснованием, то есть необходимо дать ответ на вопросы:

1. Какие потребности будут удовлетворены посредством той или иной закупки?

2. Кто является потребителем данной продукции и каково их количество? (Если закупается продукция в рамках какой-либо социальной программы, то объем должен соответствовать количеству прямых благополучателей).

3. Закупалась ли ранее аналогичная продукция? Если да, то объем должен быть скорректирован с учетом остатков ранее закупленной продукции.

4. Существуют ли альтернативные возможности удовлетворения данной потребности заказчика, если да, то какова ориентировочная стоимость альтернативного варианта и каковы причины отказа от него?

После того как перечень закупаемой продукции сформирован, необходимо

определиться с ценой контракта. Существуют два основных принципа определения ориентировочной цены контракта: исследование рынка закупаемой продукции и индексирование затрат с учетом различных индексов инфляции. Эти методы являются упрощенными, поскольку не учитывают структуры цены, содержания затрат в цене, соотношения затрат и прибыли. Сложность определения ориентировочной цены контракта обусловливается, прежде всего, отсутствием надежной статистической и методологической базы по ценам и возможности отслеживания реальных издержек.

Далее следует определить, кто будет участвовать в проведении закупки. Если заказчик принимает решение о самостоятельном проведении всего комплекса работ, то необходимо четко распределить функции каждого работника по закупкам, что поможет отслеживать выполнение возложенных на каждого функций и повысит ответственность всех участников процесса закупок. Этот вариант определяется наличием у заказчика времени и квалифицированных кадров, способных эффективно осуществить весь комплекс работ. В противном случае функции организации закупки могут быть переданы специализированной организации, которую заказчик привлекает в соответствии с требованиями Закона 94-ФЗ. Специализированной организации, согласно договору с заказчиком, может быть поручено выполнение как всего комплекса работ, так и отдельных видов.

При разработке плана закупок заказчику необходимо определить: временные параметры формирования заказа, учитывая при этом минимальные сроки, предоставляемые для подготовки и подачи конкурсных предложений; время, требуемое для определения победителя и заключения контракта; время, которое потребуется поставщику для выполнения ожидаемой от него работы в течение различных этапов реализации контракта. Сроки устанавливаются исходя из определенной даты завершения поставки товаров, работ, услуг, последовательно отсчитывается от этой даты время, необходимое для проведения отдельных этапов процедуры: исполнение контракта,

время согласования условий контракта и его заключения, время проведения торгов, время подготовки конкурсной документации, обеспечение рекламы. Таким образом, заказчиком определяется дата начала работ по проведению закупки. Составление плана-графика осуществления закупок должно быть оформлено в документ не только планирующий закупки, но и позволяющий проконтролировать фактическое его выполнение.

Сопоставление плана-графика с реестром осуществления закупок позволит проанализировать степень его выполнения, причины отклонения от него и выработать меры по улучшению своей работы в следующем периоде.

Составление плана закупок продукции можно считать завершенным, когда четко определен предмет закупок, его технические и технологические характеристики, сформированы структуры, которым поручается проведение процедур, выбран способ закупки, определены временные параметры проведения торгов, установлены критерии и механизмы определения участников и установление победителя.

Формирование заказов на поставки продукции для муниципальных нужд осуществляется во взаимосвязи с разработкой прогноза социально-экономического развития муниципального образования и проекта бюджета города на соответствующий год.

Планирование закупочной деятельности должно быть направлено на исполнение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Это вытекает из статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, определяющей, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Отсутствие качественного планирования закупок ведет к несоблюдению сроков конкурсных процедур, регламентированных законодательно, отказам заказчиков от проведения открытых конкурсов, проведению внекон-

курсных процедур размещения заказов методом запроса котировок и «у единого источника», которые не дают экономии бюджетных средств. Чем тщательнее будет разработан план, чем точнее он будет сбалансирован с бюджетом, и чем точнее он будет впоследствии выполнен, тем более эффективной будет закупочная деятельность в целом. Качественное планирование закупочной деятельности приведет, в результате, к желаемому эффекту - повышению эффективности использования бюджетных средств - только в том случае, если каждый участник этого процесса своевременно выполнит возложенные на него функции.

Вторая проблема - это низкая конкуренция между участниками размещения заказов. Анализ состава участников размещения заказов для муниципальных нужд [1] говорит о преобладающем большинстве представителей города Хабаровска (рис. 3).

низаций не знают о проводимых торгах. Не верят в объективность рассмотрения заявок и не рассматривают свое участие в размещении муниципальных закупок как возможную форму развития своей деятельности.

Работать с реестром контрактов, размещенным на городском сайте, неудобно. Он представляет собой громоздкую таблицу с множеством повторяющейся информации, фактически является реестром оплаты муниципальных контрактов, не запрещено вести такой реестр, но это не освобождает от необходимости ведения реестра контрактов в соответствии с требованиями закона.

Если говорить о выборе способа закупки, то в городе Хабаровске на сегодняшний день сохраняется большая доля неконкурсные закупок - закупок при помощи запроса котировок. Запрос котировок не является конкурентным способом закупок и выбор этого способа не

Участники из

250

200

150

100

50

0

"1 Хабаровска

Участники из Хабаровского края Участники из других регионов РФ лИДЯДИ^ИЯИИИДі " ——1

Рис. 3. География участников закупок

Причина сложившейся ситуации - в отсутствии информации. Извещение о проведении открытых конкурсов на уровне города должно быть размещено на сайте администрации города и на краевом сайте, но ни одно извещение о конкурсах, проводимых администрацией г. Хабаровска, не размещено на краевом сайте, что является нарушением требования Закона, приводит к сокращению потенциальных участников торгов, нарушает принцип гласности и доступности информации. О недостаточной информированности потенциальных участников говорит и количество несостоявших-ся конкурсов и аукционов. Большинство коммерческих и некоммерческих орга-

решает задачу развития добросовестной конкуренции. За 2007 год доля запроса котировок в общем числе закупок составила около 43%, что почти в два раза больше, чем в 2006 г., а 2008 г. показал увеличение неконкурсного размещения заказа до 46% (рис. 4).

Планирование закупочной кампании, повышение открытости процедур, выбор конкурентных способов закупок, должны привести к повышению эффективности муниципального заказа. Основным итогом функционирования системы муниципального заказа в Хабаровске служит следующий показатель эффекта-экономия бюджетных средств.

Следует подчеркнуть, что при оцен-

350 -I 300 -250-200 150 100 50 Н

о

конкурсы  аукционы

запросы котировок

2006 г.

2007 г.

2008 г.

Рис. 4. Выбор способа размещения заказа

ке эффективности размещения муниципального заказа необходимо давать оценку экономической эффективности муниципального заказа, то есть относить экономический эффект от его размещения к материальным затратам на достижение результата. Для более простой оценки эффективности размещения му-ниципальныхзаказов используются такие критерии, как value for money, соответствие продукции запросам потребителей (при одновременной оценке разумности и обоснованности таких запросов), оценка условий закупки, оценка соблюдения принципов прозрачности закупок, выбора надежного и квалифицированного поставщика, а также достижение в ходе закупок иных социальных, экономических или экологических целей.

Экономический эффект от размещения муниципального заказа может выражаться:

• в экономии бюджетных средств;

• в повышении качества товаров, работ, услуг;

• в более выгодных условиях приобретения;

• в снижении стоимости владения;

• в различного рода сопутствующих эффектах (снижение уровня коррупции; повышение степени открытости рынков; улучшение деловой репутации и инвестиционной привлекательности).

Последнюю группу эффектов следует рассматривать как эффект от функционирования системы размещения заказов в целом, а не только от размещения того или иного заказа.

Затраты на достижение экономического эффекта могу выражаться:

• в трудозатратах на проведение процедур закупок;

• в материальных затратах на проведение процедур закупок;

• в затратах на инфраструктуру системы закупок;

• в затратах на участие в процедурах закупок.

Для расчета данных показателей необходимо обладать существенным массивом информации:

• информация о среднем уровне цен отдельно на каждый вид закупаемых товаров, работ и услуг (с учетом места и условий поставки, выполнения, оказания; объема партии; условий оплаты; условий гарантийного обслуживания и т. д.) в такой же временной период;

• информация о плановых показателях соответствующего бюджета и реально доведенных до исполнителей лимитов бюджетных обязательств;

• информация о ценах и иных существенных условиях (сроках и условиях поставки, выполнения, оказания, сроках и условиях гарантии и других) заключенных муниципальных контрактов;

• информация о потребительских свойствах, качественных и технических характеристиках закупленных товаров, работ и услуг;

• расчеты стоимости владения закупленным оборудованием, стоимости использования результатов выполненных работ и услуг;

• информация о реальной трудоемкости выполнения процедур размещения заказов, количестве и квалификации привлеченных к выполнению процедур размещения заказов специалистов;

• информация о затратах на обеспечение процесса размещения заказов и функционирование инфраструктуры системы размещения заказов.

Очевидно, что рассчитать (и даже оценить) большинство из вышеуказанных показателей на основе сложившегося информационного поля практически невозможно. Это требует значительного изменения системы бюджетного учета, кардинального изменения системы государственного статистического наблюдения за размещением государственных и муниципальных заказов; широкомасштабного внедрения информационных технологий в сферу планирования, учета и контроля за заключением контрактов и их исполнением; повсеместного использования классификаторов закупаемых товаров, работ и услуг.

показатели, методику их расчета, но и позволяют интерпретировать результаты. Автором настоящей статьи (на основе обобщения сложившейся практики оценки эффективности муниципального заказа) предпринята попытка сформировать доступную и простую в применении методику оценки эффективности муниципального заказа на основе наиболее доступных для анализа данных, представленных в таблице 1.

Данная методика содержит две группы критериев. Первая группа критериев должна показать общее состояние системы муниципального заказа, соответствие системы требованиям суще-

Таблица 1

Основные итоги размещения муниципального заказа г. Хабаровска

в 2006 - 2008 гг.

Показатели 2006 г.

Общая сумма муниципального заказа 2870 4642 6500

Среднее количество участников на один конкурс или котировку 4,8 4,5 4

Количество проведенных конкурсов

Количество проведенных аукционов

Количество проведенных запросов котировок

Размещение у единственного поставщика на сумму 186,2 1667 2722

Экономия бюджетных средств 55 184 332

Для оценки эффективности функционирования системы муниципального заказа можно использовать методику, предложенную А.П. Перовым [2]. Данная методика дает возможность оценить систему муниципального заказа в динамике, не давая анализа по каждому показателю. Для анализа системы муниципального заказа по каждому показателю существует методика индикативной оценки эффективности системы бюджетных закупок, предложенная в 2003 году Минэкономразвитием России. Указанные выше методические рекомендации включают не только оценочные

ствующего законодательства в области муниципального заказа (нормам Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.) При этом, оценки по отборочным критериям представляют собой только значения «да» либо «нет». Если по какому-либо показателю поставлена оценка «нет», это означает, что состояние системы закупок неудовлетворительное (то есть имеются явные нарушения действующего законодательства в области размещения заказов). Отборочные критерии могут быть представлены в виде следующих вопросов:

1. Определены ли в нормативных

документах данного муниципалитета муниципальные заказчики?

2. Определен ли в данном муниципалитете орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения муниципальных заказов?

3. Ведется ли реестр муниципальных контрактов?

4. Определено ли официальное печатное издание для опубликования информации о размещении муниципальных заказов?

5. Создан ли официальный сайт для размещения информации о размещении муниципальных заказов? Если нет, размещается ли информация о муниципальных заказах на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится данный муниципалитет?

6. Имеются ли документы, определяющие порядок проведения уполномоченным контрольным органом мероприятий по проверке соблюдения законодательства о размещении заказов (плановых и внеплановых проверок)?

Оценивая систему муниципального заказа города Хабаровска, необходимо отметить ее удовлетворительное состояние. На все вопросы дан положительный ответ:

1) заказчик - администрация города Хабаровска;

2) контролирующий орган - УФАС;

3) ответственный за ведение реестра муниципальных контрактов - администрация города;

4) газета «Хабаровские вести» - официальный печатный орган города Хабаровска;

5) ШЕВ-сайт администрации города -официальный сайт для размещения информации о размещении заказов в сети «Интернет»;

6) регламент ФАС.

Таким образом, существующая система муниципального заказа полностью соответствует требованиям Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.

Вторая группа критериев позволяет провести качественный анализ системы размещения заказов. В данную группу рекомендуется включить следующие показатели (таблица 2).

С использованием данной методики,

проведены расчеты показателей эффективности функционирования системы муниципального заказа города Хабаровска, представленные в таблице 3.

Таким образом, система муниципального заказа функционирует достаточно эффективно, но на некоторые проблемы необходимо обратить внимание: слишком велика доля внеконкурсных закупок в общем количестве закупок на протяжении всего исследуемого периода, особенно велико превышение эталонного показателя для закупок у единственного поставщика. Сократив долю внеконкурсных закупок, возможно увеличить количество участников, что, несомненно, приведет к увеличению конкуренции и повышению экономии бюджетных средств, в этом случае показатели будут значительно ближе к эталону.

Среди задач развития эффективной системы муниципального заказа можно выделить следующие:

- повышение качества планирования закупок муниципальными заказчиками;

- необходимость размещения информации о закупках в соответствии с законодательством РФ;

- необходимость внимательного заполнения реестра муниципальных контрактов;

- усиление контроля за правильностью выбора способа закупки муниципальными заказчиками.

В качестве рекомендаций по повышению эффективности функционирования системы муниципального заказа автор считает необходимым предложить разработку следующих нормативных актов:

1. Направление и порядок использования сэкономленных бюджетных средств.

2. Порядок формирования начальной цены контракта.

3. Единый классификатор (кодификатор, номенклатура) закупаемых товаров, работ и услуг.

4. Порядок проведения анализа рынка заказываемых товаров, работ, услуг.

5. Методика оценки эффективности закупок.

6. Типовые технические требования к закупаемым товарам.

7. Справочник по уровню цен по видам закупаемой продукции.

Таблица 2

Показатели эффективности системы муниципального заказа

Показатель Расчет показателя Область применения Анализ результата

N1 - среднее количество поставщиков, участвующих в одной закупочной процедуре N1 - Е I*! / (2к; где £ N1 - кол-во поставщиков; <2к - кол-во конкурсов Показывает степень конкурентности при проведении закупок Минимально допустимый- 2 Оптимально - 4 - 6

с! 1 - доля конкурсных процедур в общем объеме закупок <¿1= <2к / (^гак; где Ок - кол-во конкурсных процедур, <2гак -кол-во закупок Характеризует структуру системы закупок Оптимально по стоимости - 75 - 90%, по количеству - 10 - 15%

<12 - доля закупок у единственного источника в общем объеме закупок ¿2= Ое / 02ак; где (¿е - кол-во закупок у единственного источника, <2гак - кол-во закупок Характеризует структуру системы закупок Приемлемо 10 -15%

<1з - доля закупок методом запроса котировок в общем объеме закупок ¿3= Ок / (¿гак; где <2к - кол-во закупок методом запроса котировок, (¿гак - кол-во закупок Характеризует структуру системы закупок Приемлемо по стоимости 10 - 20%, по количеству 70 - 80%

сЦ - доля внеконкурсных закупок в общем объеме закупок <14= (^лтк / (¿гак; где (^упк - кол-во внеконкурсных закупок, (¿гак - кол-во закупок Характеризует структуру системы закупок Приемлемо 2 — 3 раза

Э1б - эффективность использования бюджетных средств Показывает относительную величину экономии Сравнительный показатель эффективности проведения закупочных процедур Приемлемо 3 - 5%, оптимально - 6 -7%

Эб - эффективность планирования расходной части бюджета Эб = £ Сфакт / Е Сп; Где Е Сфакт - сумма средств, фактически использованная на проведение закупок 2 Сп - общая стоимость лотов Сравнительный показатель эффективности планирования закупочных процедур Приемлемо 95 — 97%, оптимально -90 - 95%

Урк - удельный вес расторгнутых контрактов в общем числе заключенных контрактов Урк = Крк / Кзк; где Крк - количество расторгнутых контрактов, Кзк - количество заключенных контрактов Сравнительный показатель, отслеживающий эффективность исполнения контракта Оптимально - не более 0,1

ёоЬ} - доля обжалований в общем количестве заключенных контрактов <1оЬ] = (ЭоЪд / (2к; где <2оЬ] - количество обжалований, поступивших от поставщиков, Ок - количество проведенных процедур Показывает степень конфликтности при проведении закупок Приемлемо не более 0,05

Таблица 3

Показатели эффективности функционирования системы муниципального

заказа города Хабаровска

Показатель 2006 г. 2007 г. 2008 г. Индикативное значение

N х - среднее количество поставщиков, участвующих в одной закупочной процедуре 4,8 4,5 4 3

<11 - доля конкурсных процедур в общем объеме закупок 44% 26% 25% 30%

&2 - доля закупок у единственного источника в общем объеме закупок 6% 36% 42%, Приемлемо 10 - 15%

¿з - доля закупок методом запроса котировок в общем объеме закупок 49% 45% 1,5% Приемлемо по стоимости 10 ~ 20%

<14 - доля внеконкурсных закупок в общем объеме закупок 50% 80% 40% Приемлемо 20%

Эхб - эффективность использования бюджетных средств 2% 3,8% 4,8% Приемлемо 3 - 5%, оптимально - 6-7%

Эб - эффективность планирования расходной части бюджета 98% 96% 95% Приемлемо 95 - 97%, оптимально - 90-95%

Урк - удельный вес расторгнутых контрактов в общем числе заключенных контрактов Оптимально - не более 0,1

<10^ - доля обжалований в общем количестве заключенных контрактов 0,03 0,05 0,05 Приемлемо не более 0,05

Литература и источники

1. Аналитический отчет Дальневосточного центра социальных инноваций «О результатах общественного мониторинга практики реализации Федерального закона N9 94-ФЗ» от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в городе Хабаров-

ске и Хабаровском крае.

2. Перов, КА. Оценка эффективности размещения заказов: общие подходы / К. А. Перов // Госзаказ. - 2007. - Ns 7. -С. 77-83.

3. Итоги социально-экономического развития города Хабаровска за 2007 год, задачи администрации города по выполнению основных направлений социально-экономического развития на 2008 год.