Институциональная характеристика бюджетного финансирования общественного сектора

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ Игнатова Т.В.,

д.э.н., профессор, зав. кафедрой экономической теории и предпринимательства, Южно-Российский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Алифанова Е.Н.,

д.э.н., профессор, зав. кафедрой финансового мониторинга и финансовых рынков, РГЭУ

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

В статье аргументируется, что государственные расходы, с позиции институциональной теории, направляются не только на финансирование программ социальной помощи и общественного страхования, но и на обеспечение производства чистых и смешанных общественных благ: оборону, научные исследования, народное образование, здравоохранение, культуру. Механизм государственного финансирования общественного сектора основан на бюджетных расходах с учетом коммерциализации и монетизации процесса оказания государственных услуг и производства общественных благ, а также на развитии бюджетного федерализма. Способы институционального регулирования допускают включение рыночных звеньев с сохранением контроля бюджетных потоков за государством.

Ключевые слова: бюджетное финансирование, общественный сектор, институт, общественные блага, государственные расходы, государственные финансы

Ignatova T. V., Alifanova E.N.

INSITUTIONAL CHARACTERISTICS OF BUDGET FINANCING OF PUBLIC SECTOR

The article argues that state expenses according to institutional theory are sent not

only to social care and social insurance programs financing but also to provision of pure and mixed public goods: defense, education, research, healthcare, culture. Mechanism of state financing of public sector is based on budget expenses considering commercialization and monetization of state services provision and public goods production, and on development of budget federalism. Means of institutional regulation allows inclusion of market elements but keeping state control on budget flows.

Keywords: budget financing, public sector, institute, public goods, state expenses, state finance

Система государственного финансирования общественного сектора - характерная черта рыночной экономики с 80-х гг. ХХ в. Элементы благосостояния государства создавались в разных странах неодинаковыми темпами. Масштабные государственные социальные программы еще в конце XIX в. начала вводить Германия, затем лидерство перешло к Великобритании, Швеции и другим Скандинавским странам, тогда как США и Канада долго воздерживались от введения института широких социальных программ. Так, в Великобритании доля общественных расходов в ВВП в 1910 г. составляла 4%, в 1920 г. - 6%, в 1975 г. - 29%, в 1987 -22,5 % [1]. В США в 1913 г. налоги и государственные расходы составляли 10% совокупного производства, а в 1986 г. госрасходы измерялись 1,5 трлн долл., или 35%, совокупного производства [2]. По мере нарастания масштабов общественных расходов происходило усложнение норм и правил их регулирования, развития институтов бюджетного финансирования общественного сектора в соответствии с закономерностью обратного воздействия структуры финансовой системы на институты ее регулирования [3].

Общественные расходы, с позиции институциональной теории, направляются не только на финансирование программ социальной помощи и общественного страхования, но и на обеспечение произ-

водства чистых и смешанных общественных благ, а зачастую и частных благ, потребление которых связано со значительными позитивными экстерналиями (бюджетные ассигнования на оборону, научные исследования, народное образование, здравоохранение, культуру). Общественный сектор берет на себя как финансирование, так и непосредственно организацию процессов производства товаров и услуг. Так, государство в рыночной экономике, заказывая некоторые исследования негосударственным научным центрам и субсидируя ряд негосударственных организаций в сферах образования и культуры, вместе с тем является и регулятором, и оператором услуг, так как непосредственно управляет широкой сетью государственных научных, образовательных, медицинских, культурно-просветительских учреждений [4]. Следует учитывать также, что улучшение качества государственных институтов требует увеличения государственных расходов.

Полностью за счет государственного, регионального или муниципального бюджетов осуществляется финансирование производства только чистых общественных благ и услуг. Они предоставляются бесплатно, что обеспечивает государственные гарантии их доступности. Государство гарантирует минимальный стандарт их предоставления в каждом регионе, сохраняя единое социальное пространство, реализуя основные конституционные права граждан. Отделение во времени и пространстве бесплатного предоставления населению таких услуг от источников их финансирования через государственный бюджет и налоговую систему может создавать только иллюзию их бесплатности [5].

Тенденции и масштабы развития моделей государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике демонстрирует таблица 1, где представлены данные по динамике введения общегосударственных социальных программ в отдельных странах.

Таблица 1 - Динамика введения общегосударственных социальных программ

в отдельных странах с рыночной экономикой

Программа Германия Великобритания Швеция Франция Италия США Канада

Страхование от 1884 1906 1901 1946 1898 1930 1930

несчастных случаев

на производстве

Пособия по болезни 1883 1911 1910 1930 1943 - 1971

Пенсионное страхо- 1889 1908 1913 1910 1919 1935 1927

вание

Страхование по без- 1927 1911 1934 1967 1919 1935 1927

работице

Семейные пособия 1954 1945 1947 1932 1936 - 1944

Медицинское стра- 1880 1948 1962 1945 1945 - 1972

хование (бесплатная

медицинская по-

мощь)

Источник: Eatwell J., Milgate M., Newman P. Social Economics. - London: Macmillan Press Ltd., 1989, 278 р.

Общественный сектор в современной рыночной экономике в качестве непосредственного поставщика товаров и услуг доминирует в таких отраслях, как образование, здравоохранение, культура, транспорт, связь, энергетика, коммунальное хозяйство. Он включает в себя и оборону как неделимое общественное благо. На примере расходов бюджета на нацио-

нальную оборону можно увидеть их парадоксальную оптимальность, притом что при изменении численности населения, появлении дополнительного потребителя не наблюдается значительное изменение расходов на нее, и этот процесс является Парето-улучшением и оптимальным использованием ресурсов (согласно свойству несоперничества) [6].

В контексте теории Д.Белла в общественный сектор входят третичный и пятеричный сектора сферы услуг, которые выделяются наряду с государственным и рыночным и становятся вместе с четверичным локомотивами социально-экономического развития. Д. Белл разработал теорию постиндустриального общества, в котором ведущее место в экономике принадлежит не рыночному и не государственному секторам, а сфере услуг, которая разделена ученым на «третичный», «четверичный» и «пятеричный» сектора. По мнению Белла, данные сектора сферы услуг функционируют на нерыночной основе, отдельно от частного и государственного секторов [7].

К данным новым секторам экономики Белл относил следующие услуги:

- третичный сектор - транспортные и коммунальные услуги;

- четверичный сектор - торговые, финансовые, риэлторские, страховые услуги;

- пятеричный сектор - услуги здравоохранения, образования, отдыха, исследовательская деятельность и услуги управления государством.

При рассмотрении моделей бюджетного финансирования общественного сектора на первый план выступает не разделение на рыночные и нерыночные механизмы, а коммерциализация и монетизация процесса оказания государственных услуг и производства общественных благ, ставящая вопрос об интеграции социальной и экономической эффективности государственных расходов.

Непосредственная организация производства государством в общественном секторе может быть оправдана прежде всего, когда речь идет об общественных благах, а также в ситуациях естественной монополии и информационной асимметрии. Так, в большинстве стран с рыночной экономикой, за исключением США и Японии, государству принадлежат предприятия и организации, играющие ведущую роль в предоставлении почтовых услуг, в сфере железнодорожных и авиаперевозок, а в ряде стран - в Великобритании, Германии,

Италии, Нидерландах, Франции - и в электроэнергетике [8].

Важнейшее методологическое значение для количественного и качественного анализа моделей государственного финансирования производства общественных благ имеет выбор показателей оценки масштабов общественного сектора и общественных финансов [9]. Ресурсы, с помощью которых государство обеспечивает воспроизводство общественных благ, включают в себя, с одной стороны, государственную собственность как запас ресурсов, а с другой - доходы и расходы бюджета как ресурсный поток. Такого рода двойственная характеристика экономического потенциала государства как хозяйствующего субъекта предполагает тесную корреляцию данных показателей в долгосрочном плане, ведь поток ресурсов (доход) в определенном смысле порождается их запасом (физическим или человеческим капиталом) и в эффективно функционирующей рыночной экономике распределяется в соответствии с факторными доходами [10].

Таким образом, основным показателем модели государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике является доля ВВП, аккумулированная в консолидированном бюджете государства, величина государственных финансов и удельный вес государственных доходов и расходов в национальном доходе и ВВП. Доля ВВП, перераспределяемая через консолидированный бюджет РФ, в 2018 г. составит 15-16 % ВВП при доходах федерального бюджета 15 трлн 258 млрд руб., расходах 16 трлн 529 млрд руб., прогнозируемом дефиците бюджета 1,37% от ВВП.

Содержание той или иной модели государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике детерминируется объемом, структурой и долей государственных расходов в ВВП, которые зависят от многих факторов: этапа общественного развития, внешней и внутренней политики государства, уровня благосостояния населения, размера государственного сектора экономики и в целом от объема реализации функций государства как субъекта рыночных отношений [11].

Как экономическая категория и институциональная совокупность норм «государственные расходы» шире по содержанию, чем «расходы государственного бюджета», которая, в свою очередь, шире категории «бюджетное финансирование», т.е. безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств. Безвозмездность и безвозвратность как институциональная норма финансирования общественного сектора, например, в традиционных формах финансирования эксплуатационных расходов, оплаты труда работников организаций общественного сектора, закупок товаров и услуг для их нужд, субсидирования, а также монетизирован-ных выплат лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования (материнский капитал, компенсации части коммунальных расходов населения), отличают его от кредитования, предоставления ссуд, выделяемых из бюджета соответствующего уровня, которые также относятся к государственным расходам [12].

Новым развивающимся институтом в последнее десятилетие стало также «бюджетное правило» распределения специфицированных доходов и определения траектории их движения по государственным фондам, позволяющим накапливать резервы при превышении базовой цены барреля нефти (40 долларов для 2018 г.).

Обязательным элементом любой системы государственного финансирования общественного сектора выступают прямые и косвенные военные расходы, включая затраты на исследования и пособия военнослужащим [13]. Удельный вес этих средств достаточно велик и дифференцирован по странам, при этом Россия по данному показателю находится между США и Германией. В 2018 г. в российском бюджете на оборону заложено 29 %, тогда как основной объем расходов приходится на социальную сферу - 36,4 %, а на третьем месте расходы на национальную экономику - 14,7 %.

Важнейшим направлением государственного финансирования в рыночной экономике выступает обеспечение социального равновесия в обществе, что под-

тверждается быстрыми темпами увеличения ассигнований на развитие институтов социального обеспечения и социального страхования, достигающих 35% совокупных государственных расходов. Общемировая тенденция увеличения государственных расходов на социальные цели вызвана рядом причин:

- повышением роли «человеческого капитала» в накоплении национального богатства;

- демографическими факторами - ростом средней продолжительности жизни, числа и доли пожилых людей;

- необходимостью межрегионального выравнивания разрыва в бюджетном потенциале и среднедушевых государственных расходах, что особенно характерно для стран с федеративным устройством [14].

Анализ макроэкономических моделей государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике с необходимостью включает исследование моделей бюджетного федерализма в аспекте производства общественных благ за счет бюджетов различных уровней власти.

Характерной чертой современного государственного устройства большинства стран мира (вне зависимости от формы государственного устройства) является наличие нескольких уровней государственного управления: центрального правительства, ответственного за достижение определенных целей и решение определенных задач на уровне всего государства в целом, и других уровней государственной власти — функционирующих на уровне региона, штата, провинции, а также на уровне муниципального образования, и располагающие доходными полномочиями в рамках делегированных им законодательством расходных обязательств [15]. Бюджетное устройство большинства современных государств характеризуется той или иной степенью децентрализации полномочий как по предоставлению общественных благ, так и в области налогообложения. При этом децентрализация налоговых и бюджетных полномочий влечет за собой не только рост эффективности предоставления общественных благ, но

также характеризуется рядом издержек с точки зрения экономической эффективности и справедливости.

Проблема выбора типа финансовой помощи и структуры распределения налоговых полномочий между уровнями власти, обусловленная бюджетным устройством государства, определяют наличие и интенсивность стимулов к наращиванию налоговых поступлений в региональные бюджеты, а также оказывают влияние на структуру и эффективность расходов на уровне субъекта федерации [16]. Например, нормативное финансирование сферы образования из федерального бюджета устанавливается в соответствии с федеральным законом о бюджете на каждый очередной год, при этом является минимально допустимым. А региональные и местные нормативы учитывают специфику образовательных учреждений и должны быть достаточными для средних текущих расходов на учебный процесс, эксплуатацию зданий и т.п. Схема финансирования образовательных учреждений определяется исходя из типовых положений об образовательных учреждениях различных типов и видов. Анализ динамики финансирования образования в РФ в настоящее время показал, что главными источниками является федеральный бюджет (17,8%), бюджет субъектов РФ (19%) и муниципальный бюджет (63,2%) [17].

При бюджетном финансировании используются два способа, определяющих необходимость их выделения. Среди них следующие:

1. Денежные средства - «нетто-бюджет» выделяются на строго ограниченный круг затрат, которые предусмотрены бюджетом.

2. Денежные средства - «брутто-бюджет» выделяются на финансирование образовательных учреждений, находящихся на полном государственном финансировании [18].

Образование оплачивается способом «брутто-бюджет». По государственным контрактам денежные ассигнования идут на оплату содержания учебных заведений, товаров работ и услуг как физических, так и юридических лиц. Расходы на образование

относятся к затратам на социальные нужды, рассчитываются исходя из сметного планирования, финансируются по конкретным видам затрат.

Таким образом, общественный сектор любого государства представляет собой набор институциональных единиц, в обязанности которых входит производство общественных благ как на национальном, так и на местном уровне на основе разработки и осуществления решений в области бюджетно-налоговой политики, а также различного рода расходных программ

Сопоставляя направления макроэкономической политики государства в современной российской экономике с практической реализацией функций государственных финансов, становится очевидно, что любая из форм реализации макрополитики в своем воплощении опирается на функции системы государственного финансирования. Налоговое и протекционистское направление политики государства основывается в части получения доходов бюджета на фискальную и расчетно-кассовую функции государственных финансов. Благодаря фискальному механизму государственного финансирования происходит реализация трансфертного перераспределения через госбюджет денежных средств в рамках социально-перераспределительной политики государства [10]. Исследование институциональных атрибутов государственного финансирования общественного сектора в рыночной экономике позволяет сделать вывод о том, что государство обладает комплексом инструментов для воспроизводства общественного сектора - государственной собственностью и государственными финансами, при этом ключевое значение имеет показатель государственных расходов, демонстрирующий долгосрочную динамику роста.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Eatwell J., Milgate M., Newman P. Social Economics. - London: Macmillan Press Ltd., 1989, 278 р.

2. Стиглиц Дж. Ю. Экономика общественного сектора. - М.: ИНФРА-М, 1997. - С. 30.

3. Алифанова, Е.Н. Тенденции реформирования институтов регулирования национальных финансовых рынков / Е.Н. Алифанова, Ю.С. Евлахова // Финансы и кредит. - 2011. - № 35. - С.2-6.

4. Solow R.M. A contribution to the theory of economic growth. Quarterly Journal of Economics. 1956, No. 70, 65-94 р.

5. Игнатова Т.В., Аширова М.Н. Общественные блага и государственные услуги // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия Экономика. Экология. - 2015. - № 2. - С. 7-17

6. Vazquez-Barquero A. Endogenous Development Networking, Innovation, Institutions and Cities. London; N.Y.: Routledge. 2002. 240 р.

7. Bell D. Cultural Contradictions of Capitalism. L., 1996, 198 р.

8. Berg H. Economic growth and development. Boston McGraw-Hill. 2001. 640 p.

9. Arrow K. J. () Economic Theory and the Hypothesis of Rationality // Springer International Publishing AG. - Electronic text data. - Mode of access: Chapter Utility and Probability Part of the series The New Palgrave, 1970, 25-37 р. // http://link. springer. com/chapter/10.1007/978-1-349-20568-4_8 ^е of access: 30.01.2018).

10. Игнатова Т.В., Мушенко И.Г. Государственные финансы в системе регулирования общественного сектора. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2004. 160 с.

11. Lin J.Y. New structural economics: A framework for rethinking Development and Policy. World Bank Publications, 2012

12. Aok, M. Endogenizing institutions and institutional changes Journal of Institutional Economics. 2007. - Vol. 3, No 1. -P. 1-31.

13. Samuelson P. A. Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure. Review of Economics and Statistics. 1955. Vol. 37, No. 4 (Nov., 1955). pp. 350-356.

14. Institutional regulation of the economy

15. Pritchett L. Understanding Patterns of Economic Growth. The World Bank Economic Review. 2000. Vol. 14. № 2.

16. Ross S. The Economic Theory of Agency: The Principal's Problem American Economic Review. 1973. Vol. 63. May. P. 134-139.

17. Игнатова Т.В., Филимонцева Е.М. Финансово-экономические аспекты модернизации системы образования в Российской Федерации // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - 2016. - № 3. - С. 153-162.

18. Калина И. Комплексная модернизация образования //Национальные механизмы. - 2014. - № 10.

BIBLIOGRAPHIC LIST

1. Eatwell J., Milgate M., Newman P. Social Economics. - London: Macmillan Press Ltd., 1989, 278 р.

2. Stiglits Dzh. Yu. Ekonomika ob-shchestvennogo sektora. - M.: INFRA-M, 1997. - S.30.

3. Alifanova E.N., Evlakhova Yu.S. Tendentsii reformirovaniya institutov reguli-rovaniya natsional'nykh finansovykh rynkov / E.N. Yu.S. Evlakhova // Finansy i kredit. -2011. - № 35. - S.2-6.

4. Solow R.M. A contribution to the theory of economic growth. Quarterly Journal of Economics. 1956, No. 70, 65-94 р.

5. Ignatova T.V., Ashirova M.N. Ob-shchestvennye blaga i gosudarstvennye uslugi //Vestnik Volgogradskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya Ekonomika. Ekologiya. -2015. - № 2. - S. 7-17

6. Vazquez-Barquero A. Endogenous Development Networking, Innovation, Institutions and Cities. London; N.Y.: Routledge. 2002. 240 р.

7. Bell D. Cultural Contradictions of Capitalism. L., 1996, 198 р.

8. Berg H. Economic growth and development. Boston McGraw-Hill. 2001. 640 p.

9. Arrow K. J. () Economic Theory and the Hypothesis of Rationality // Springer International Publishing AG. - Electronic text data. - Mode of access: Chapter Utility and Probability Part of the series The New Palgrave, 1970, 25-37 р. // http://link. springer. com/chapter/10.1007/978-

1-349-20568-4_8 (date of access: 30.01.2018).

10. Ignatova T.V., Mushenko I.G. Gosudarstvennye finansy v sisteme reguliro-vaniya obshchestvennogo sektora. - Rostov-na-Donu: Izd-vo SKAGS, 2004. 160 s.

11. Lin J.Y. New structural economics: A framework for rethinking Development and Policy. World Bank Publications, 2012

12. Aok, M. Endogenizing institutions and institutional changes Journal of Institutional Economics. 2007. - Vol. 3, No 1. -P. 1-31.

13. Samuelson P. A. Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure. Review of Economics and Statistics. 1955. Vol. 37, No. 4 (Nov., 1955). pp. 350-356.

14. Institutional regulation of the economy (2017), MAX-PLANCKGESELLSCHAFT, MÜNCHEN. - Electron-

ic text data. - Mode of access: https://www.mpg.de/38450/hm02_Institutiona l.pdf

15. Pritchett L. Understanding Patterns of Economic Growth. The World Bank Economic Review. 2000. Vol. 14. № 2.

16. Ross S. The Economic Theory of Agency: The Principal's Problem American Economic Review. 1973. Vol. 63. May. P. 134-139.

17. Ignatova T.V., Filimontseva E.M. Finansovo-ekonomicheskie aspekty moderni-zatsii sistemy obrazovaniya v Rossiiskoi Fed-eratsii // Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie. Uchenye zapiski SKAGS. - 2016. - № 3. - S. 153-162.

18. Kalina I. Kompleksnaya moderni-zatsiya obrazovaniya //Natsional'nye mekhan-izmy. - 2014. - № 10.