Правовое регулирование и перспективы делегирования государственных полномочий институтам гражданского общества

1 См.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 2008. С. 33; Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 158.

2 См.: Алексеев С.С. Указ. раб. С. 209; Демин А.В. Теория государства и права: курс лекций. М., 2004; Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2004.

3 Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма / под ред. И.Е. Фарбера. Саратов, 1979. С. 40.

4 См.: Фарбер И.Е. Конституционное регулирование в советском обществе // Проблемы конституционного права. Вып. 1 (2). Саратов, 1974. С. 3-5.

5 См.: Миронов О.О. Конституционное регулирование общественных отношений в СССР: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1986. С. 16.

6 См.: Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 21.

7 См.: Фарбер И.Е. Конституционное регулирование собственности в советском обществе // Проблемы конституционного права. Вып. 1. Саратов, 1969. С. 11.

8 См.: Там же. С. 8.

9 См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 251.

10 См.: Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 34-54.

11 См.: Андреева Г.Н. О влиянии теорий собственности на ее конституционное регулирование // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 124-131; Гошуляк В.В. Влияние правовых теорий собственности на конституционное регулирование отношений собственности // Проблемы конституционного развития Российской Федерации. М., 2013. C. 331-337.

12 См.: Бондарь Н.С. Экономический конституционализм России: очерки теории и практики. М., 2017. С. 47-48.

А.В. Шиндина

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ИНСТИТУТАМ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

В статье анализируются исторический опыт и современные тенденции делегирования государственных полномочий институтам гражданского общества. Представлены правовые позиции Конституционного Суда РФ относительно правовой возможности передачи публично-властных полномочий или их части институтам гражданского общества.

Ключевые слова: Конституция РФ, правовое государство, институты гражданского общества, делегирование государственных полномочий.

A.V. Shindina

LEGAL REGULATION AND PERSPECTIVES OF THE DELEGATION OF STATE POWERS TO CIVIL SOCIETY INSTITUTIONS

The article analyzes the historical experience and current trends in the delegation of public authority to the institutions of civil society. The legal positions of the Constitutional Court on the legal possibility of transferring public authority or part of them to the civil society institutions are presented.

Keywords: The Constitution of the Russian Federation, legal state, civil society institutions, the delegation of government powers.

Конституция РФ провозглашает Россию демократическим правовым государством, объективно обусловливая взаимодействие государства и общества в целях выполнения единых государственных задач. «Правовое государство может

© Шиндина Анна Владимировна, 2017

Преподаватель кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: iz1@ssla.ru

существовать только в паре, в связке с гражданским обществом, обеспечивая его функционирование...»1, — отмечает А.Б. Венгеров.

Становление правового государства во многом обусловлено именно уровнем развития гражданского общества. Как указывает Г.В. Лебедева, институты гражданского общества должны обладать механизмом общественного контроля над осуществлением функций государства, возможностью оказания помощи и сотрудничества, влияния на проведение государственной политики2. Делегирование государственных полномочий институтам гражданского общества — важнейший социально-политический и экономический институт глобального процесса «приватизации государства»3, детерминированный конституционными положениями о народовластии. Этот процесс является достаточно новым для Российского государства.

В российской конституционной практике о передаче государственно-властных полномочий негосударственным организациям впервые было сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 апреля 1992 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 февраля 1992 г. № 2275-1 „О Всероссийском агентстве по авторским правам"»4. В данном акте анализировалась природа агентства, совмещающего выполнение властных, управленческих и коммерческих функций и сформулирована принципиальная правовая позиция относительно допустимости делегирования государственных властных полномочий общественным объединениям.

Подтверждением указанной позиции Конституционного Суда РФ является его Постановление от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате», в котором констатировалось, что Конституция РФ «не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти». Однако в данном Постановлении не была разъяснена природа самого процесса передачи государственных полномочий; не сформулированы механизмы и условия такой передачи; не обозначалась императивность государственного контроля за выполнением делегированных полномочий. Отсутствие четкого правового регулирования процессов делегирования государственных полномочий институтам гражданского общества и недостаточное восполнение этого пробела в актах Конституционного Суда РФ повлекло серьезные научные дискуссии о принципах организации государственной власти в нашей стране и возможности делегирования государственно-властных полномочий общественным институтам.

В современных политико-экономических и социальных условиях Российское государство заинтересовано в повышении эффективности власти и доверия к ней. По мнению А.Н. Кокотова, использование в публичных отраслях права средств и институтов, аналогичных гражданско-правовым, частноправовым средствам и институтам, свидетельствует о высоком уровне доверия власти к институтам гражданского общества5. Соответственно, взвешенное и соразмерное делегирование государственных полномочий или их части общественным и частноправовым институтам позволяет повысить уровень доверия населения к власти, сделать ее более эффективной, открытой и обеспечивает реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами государства.

Текстуальный анализ положений Конституции РФ позволяет утверждать, что делегирование властных полномочий институтам гражданского общества прямо не предусмотрено в тексте Основного Закона, но допустимо исходя из основ конституционного строя о народовластии и принципах организации власти. Необходимо отметить, что делегирование публичных полномочий общественным институтам возможно только в сфере исполнительной и законодательной власти и не допустимо в судебной. Как известно, ст. 118 Конституции РФ устанавливает категорический императив относительно полномочий суда, который находит подтверждение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности статьи 418 УПК РСФСР в связи с запросом Каратузского районного суда Красноярского края»6, где указано на исключительную компетенцию судебной власти по осуществлению правосудия.

Не подвергая сомнению правовые позиции Конституционного Суда РФ и признанные мнения ученых-конституционалистов по данному вопросу, рассмотрим проблемы и перспективы правового регулирования и практики делегирования государственных полномочий институтам гражданского общества в сфере законодательной власти.

Современные тенденции демократизации правотворческого процесса обусловили внедрение в российскую конституционно-правовую практику различных форм участия граждан и институтов гражданского общества в правотворчестве7. Государство, вовлекая граждан и общественные институты в правотворческий процесс, делегирует часть своих полномочий и функций, обеспечивающих реализацию полномочий в сфере законотворчества. Процесс законотворчества й состоит из последовательных, четко определенных процессуальных стадий.

0

? Разумеется, полномочия по принятию, одобрению или отклонению законов, а

3 также их подписанию не могут быть делегированы и являются исключитель-| ными полномочиями Федерального Собрания РФ. Делегирование возможно на

1 этапах внесения инициативы, обсуждения концепции и текста проекта норма-| тивного правового акта.

! Попытки урегулировать процесс внесения общественных инициатив и публич-

§ ного обсуждения законопроектов предприняты указами Президента РФ. 9 фев-| раля 2011 г. Президент РФ подписал Указ № 167 «Об общественном обсуждении | проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»8,

4 согласно которому законопроекты, «затрагивающие основные направления | государственной политики в области социально-экономического развития Рос-| сийской Федерации», подлежат общественному обсуждению.

Обращает на себя внимание диспозитивность указной нормы: во-первых, законопроекты не «должны быть» вынесены, а «могут быть» вынесены на обще-| ственное обсуждение (даже «затрагивающие основные направления государ-§ ственной политики в области социально-экономического развития Российской | Федерации»); во-вторых, единственным лицом, инициирующим процедуру | общественного обсуждения, является Президент РФ. По мнению М.А. Лип-чанской, вызывает ряд нареканий и процедура общественного обсуждения. Во-первых, согласно приведенному акту «федеральный государственный орган, разработавший законопроект», только после поручения Президента РФ размещает законопроект для всенародного обсуждения. Не понятно, каким образом должно быть формализовано «поручение» Президента РФ. Во-вторых, в Указе 74 Президента РФ не урегулирована процедура учета мнений, поступивших от

граждан Российской Федерации в ходе общественного обсуждения. Исходя из его текста, общественное обсуждение ограничивается Интернет-каналом, через который допускается поступление предложений и замечаний. А как же иные формы обратной связи9?

Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «Об утверждении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса „Российская общественная инициатива"»10 каждому гражданину, прошедшему процедуру регистрации в федеральной государственной информационной системе, предоставлено право направить общественную инициативу. Следует обратить внимание на правовую неопределенность термина «общественная инициатива», что вносит определённый дисбаланс в реализацию положений данного Указа. До настоящего времени среди ученых-конституционалистов нет единого понимания, что относится к общественной инициативе. Проведенный анализ различных высказываний на этот счет позволяет заключить, что большинство специалистов склоняются к широкому пониманию указанного понятия. Так, например, гражданскую инициативу предлагается понимать как собирательный термин, означающий любой вид инициативы, исходящей от граждан (институтов гражданского общества) в связи с участием общества в принятии общественно значимых решений11. Иными словами, общественная инициатива - это предложение по вопросам социально-экономического развития страны и совершенствования государственного и муниципального управления или проект нормативного правового акта, в т.ч. и федерального закона.

В ст. 104 Конституции РФ четко обозначены субъекты, обладающие правом е законодательной инициативы в федеральный парламент. Вместе с тем в Консти- и туции РФ не предполагается право на внесение законодательного предложения а и, соответственно, не определяется круг таких субъектов. В порядке указного о нормотворчества Президентом РФ гражданам Российской Федерации и обще- к ственным институтам предоставлена возможность сформулировать законода- о

с

тельное предложение и вынести его на публичное обсуждение, итогом которого а является рейтинговое голосование. в

Еще в 2012 г. Президент РФ В.В. Путин в своем докладе на пленарном заседа- о нии 16-го Петербургского международного экономического форума обозначил ю

"О

перспективы делегирования общественности правотворческих полномочий в | части инициирования законодательного предложения и законопроекта. Глава к

государства однозначно указал, что любая общественная инициатива, которая а

соберет не менее 100 тыс. авторизованных подписей в Интернете, будет обяза- |

тельно вноситься на рассмотрение федерального парламента12. и

С 15 апреля 2013 г., то есть с момента функционирования интернет-ресурса № «Российская общественная инициатива», поступило на обсуждение 8112 обще- 1 ственных инициатив13, что свидетельствует о достаточной востребованности ) сайта и определенной политической активности российских граждан. Вместе 7 с тем эффективность данной процедуры представляется весьма сомнительной. Проведенный анализ сайта свидетельствует о бессистемной классификации общественных инициатив, что не позволяет пользователям быстро ориентироваться в хаотичном массиве информации, нивелируя главную идею Указа Президента РФ № 183 о поддержке общественных инициатив, набравших необходимое количество голосов. 75

На сегодняшний день среди более чем 8 тыс. общественных инициатив, размещенных с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», только 23 инициативы набрали более 100 тыс. голосов. Вот некоторые из них: «О запрете чиновникам и сотрудникам компаний с государственным (муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью более 1,5 млн рублей» (100807 голосов); «Мой дом — моя крепость», в которой предлагается внести поправки в федеральные законы или в Конституцию РФ, с тем чтобы любые действия, совершенные в собственном доме для защиты имущества, здоровья и жизни близких, собственной жизни и здоровья, считались совершенными в ситуации необходимой самообороны и не выходящими за ее пределы (если не будет доказано обратное, и необходимость доказательства лежит на обвиняющей стороне) (100458 голосов); общественная инициатива об отмене приоритетного проезда всех автомобилей, кроме автомобилей оперативных служб (100108 голосов); инициатива против введения дополнительных налогов на покупки в иностранных интернет-магазинах, а также против снижения таможенного лимита в 1000 евро на покупки товаров для личных нужд (100251 голос); инициатива, в которой предлагается отменить Закон о произвольных блокировках интернет-ресурсов от 2 июля 2013 г. № 187-ФЗ (закон против Интернета) (100 057 голосов). Какова их судьба? К сожалению, следует констатировать, что ни одна общественная инициатива, поддержанная с помощью интернет-ресурса РОИ, не получила статуса законопроекта.

Парадокс ситуации состоит в том, что некоторые общественные инициативы, й не набравшие на сайте 100 тыс. голосов в свою поддержку, приобрели статус

0

? закона. Например, общественная инициатива о возвращении допустимого ми-

со

я нимального уровня содержания алкоголя в крови водителя (77551 голосов)14; о

| возможности сохранять номер мобильного телефона при переходе от одного опе-

1 ратора к другому (21446 голосов)15; о праве работника перечислять заработную | плату в банк, выбранный им самим, а не работодателем (1246 голосов)16 и др.

£ Главная причина такой ситуации, на наш взгляд, кроется в правовой неопре-

о

| деленности механизма принятия или отклонения поддержанных общественных

| инициатив. Согласно п. 19 Указа № 183 «общественная инициатива, получившая

в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде

§ уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу

| соответствующего уровня

| для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки

| проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах

0

1 по реализации данной инициативы. Информация о направлении общественной

0

1 инициативы в экспертную рабочую группу соответствующего уровня и принятых

го

I ею решениях размещается на интернет-ресурсе». В п. 24 содержится конкретное й полномочие рабочей экспертной группы по результатам рассмотрения обще-

ш «о

ственной инициативы в срок, не превышающий 2-х мес., подготовить экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы.

Следует согласиться с мнением А.А. Сергеевой, согласно которому механизм реализации общественной инициативы как институциональной формы непо-76 средственной демократии, реализующей положения ст. 32 Конституции РФ о

праве участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства, требует более тщательного нормативного регулирования, учитывая ее потенциальную востребованность и эффективность17.

В контексте настоящего исследования можно сделать вывод, что право законодательной инициативы делегировано государством как гражданам, так и институтам гражданского общества, которые вправе не только выступить самостоятельно с правотворческой инициативой, но и поддержать инициативу, опубликованную на сетевом ресурсе. Таким образом, справедливо утверждение, что современное гражданское общество в Российской Федерации можно охарактеризовать как систему общественных институтов, ориентированную на сотрудничество между собой и с государством с целью удовлетворения интересов и потребностей российских граждан. Важным признаком гражданского общества в современном правовом государстве является возможность осуществления части государственных полномочий институтами гражданского общества.

1 Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник для юридических вузов. 3-е изд. М., 2000.

2 См.: Шухов Ф.Г. Гражданское общество и место и роль в нем общественных объединений // Мир юридической науки: федеральный научно-теоретический журнал. 2011. № 2.

3 См.: Барциц И.Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство // Государство и право. 2009. № 3.

4 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 21, ст. 1141.

5 См.: Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. М., 2004. С. 43.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22, ст. 2491.

7 См.: Липчанская М.А. Общественное обсуждение законопроектов как форма участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 2. С. 12.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 939.

9 См.: Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: проблемы конституционно-правового регулирования и реализации / под ред. Г.Н. Комковой. М., 2011. С. 151.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 10, ст. 1019.

11 См.: Едкова Т.А., Чертков А.Н., Зырянов С.М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 111-122.

12 См.: Петербургский международный экономический форум. Президент России. URL: http://www. kremli№.ru/№ews/15709 (дата обращения: 18.06.2016).

13 URL: https://www.roi.ru/15227/ (дата обращения: 09.06.2016).

14 См.: Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 196-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 23 Федерального закона „О безопасности дорожного движения"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 30, ч. I, ст. 4029.

15 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 253-ФЗ ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон „О связи" и статьи 333.333 и 333.34 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 1, ст. 757.

16 См.: Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. № 333-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения положений, устанавливающих преимущества для отдельных хозяйствующих субъектов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 45, ст. 6143.

17 См.: Сергеева А.А. Об отдельных проблемах реализации общественных инициатив граждан // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8.