Национальный и наднациональный уровни представительства интересов в ЕС

Связи с государственными органами

УДК 327

В. А. Ачкасова, И. М. Побединский

НАЦИОНАЛЬНЫЙ И НАДНАЦИОНАЛЬНЫЙ УРОВНИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ИНТЕРЕСОВ В ЕС

В статье рассматриваются субъекты и формы представления интересов в Европейском Союзе. Основное внимание уделяется специфике лоббирования в ЕС российских интересов — как государства, так и отдельных компаний.

Ключевые слова: международный лоббизм, GR-деятельность, продвижение российских интересов в Евросоюзе, «мегафонное лоббирование», бизнес-ассоциации.

Лоббизм на международном уровне представляет собой весьма сложное и малоизученное явление. Если феномен продвижения интересов в рамках отдельных политических систем, при всех трудностях его институционализа-ции и легитимации, проанализирован и описан вполне удовлетворительно, то его наднациональный вариант пока аморфен (с точки зрения границ и форм) и определяется целым комплексом неявных факторов. Так, работающие на международном уровне GR-cпециалисты должны не только ориентироваться на политические и экономические интересы субъектов, но и учитывать коллизии самого дипломатического процесса, которые зачастую и определяют принятие решения. Более того, представительство интересов на международной арене, как правило, рассматривается вне социокультурного контекста государства, т. е. в отрыве от его социальной структуры, политико-правового поля.

Исследование процессов лоббирования российских интересов в Евросоюзе — одна из наиболее актуальных тем: европейский рынок интересен для России, поскольку он составляет 1/4 мирового рынка и является сосредоточением технологий и ресурсов. Развитие Европейского Союза (ЕС) способствует усилению роли представительства корпоративных интересов на наднациональном уровне. При этом обширный бюрократический аппарат, проблема «дефицита демократии» в ЕС делает его слабым с точки зрения обладания необходимыми ресурсами для принятия решений. ЕС нуждается в экспертной информации для реализации эффективной политики, проводником которой становятся государства—члены Союза, крупный бизнес, ассоциации, торговые союзы. Наднациональные и национальные ассоциации предпринимателей превращаются в ключевых игроков на рынке представительства интересов. Российский исследователь С. П. Перегудов называет складывающуюся практику мета-лоббизмом (Перегудов, 2009, с. 49, 52).

© В. А. Ачкасова, И. М. Побединский, 2013

Определяя в целом международный лоббизм как межэлитные взаимодействия, в процессе которых представители элит (политических, экономических, военных) одной страны посредством различных приемов и методов стремятся воздействовать на центры принятия решений другого государства, необходимо обратиться к определению специфики лоббизма применительно к европейской действительности. В этом случае лоббизм представляет собой стратегию деятельности групп интересов, целью которой является влияние на процесс принятия решений и формирование политического результата (policy outcome), а также это процесс воздействия на реализуемый ЕС политический курс. Лоббисты оказывают влияние на институциональных акторов с целью продвижения своих интересов через передачу недостающей информации, аргументации и потенциальных угроз относительного возможного политического решения. Процесс лоббирования может включать в себя и сбор информации, и представительство интересов, и мониторинг проводимой политики. На практике он представляет собой сделку между заинтересованными группами и официальными структурами с благоприятным для обеих сторон результатом: первые расширяют свое влияние и закрепляются на общем экономическом и политическом пространстве, а вторые получают квалифицированную техническую поддержку и эксклюзивную информацию.

Исследователи международного лоббизма традиционно выделяют две группы акторов — первичные и вторичные (Каневский, 2012). Под первичными понимаются сами государства, вторичными выступают организации, ассоциации и объединения, отстаивающие интересы разного уровня на международной арене. Камуфлируя государственный интерес в лоббистской деятельности организаций и ассоциаций на международной арене, государство значительно расширяет свои возможности и, соответственно, преференции. Таким ресурсом, имея в виду продвижение национальных интересов, обладают в первую очередь транснациональные корпорации и финансово-промышленные группы. Разумеется, их задачей является продвижение преимущественно экономических интересов, в то же время достижение этих целей на международной арене включает в себя политическую компоненту.

Согласно результатам опроса более 600 чиновников из 19 стран Европы и институтов ЕС, проведенного в 2013 г. компанией Burson-Marsteller (A Guide to Effective Lobbying..., http://lobbyingsurvey.burson-marsteller.eu/wp-content/up-loads/2013/05/european_lobbying_survey_2013.pdf), большинство из них относят к лоббистам торговые ассоциации (66%), специализированные GR-агентства (58%), профессиональные организации (57%) и негосударственные организации (51%). Непосредственно компании отнесли к лоббистам 47% чиновников. При этом 73% чиновников, представляющих наднациональные органы управления, назвали лоббистами торговые союзы (в среднем по исследованию этот показатель оказался существенно ниже — 40%). Для респондентов важнейший аспект лоббистской деятельности — это гарантия участия гражданского общества в политическом процессе (37%) и предоставление полезной и своевременной информации (28%). При этом 26% чиновников указали на недостаточную

ПОЛИТЭКС. 2013. Том 9. № 3

прозрачность процесса, а 24% — на чрезмерное влияние обеспеченных элит на политический процесс.

Анализируя ситуацию в ЕС, Питер Боувен выделяет несколько организационных форм и уровней представительства интересов: на национальном уровне лоббистами выступают частные фирмы, национальные ассоциации или национальные консультанты; на европейском — частные европейские фирмы, европейские ассоциации или консультанты в Брюсселе (Bouwen, 2002, p. 373). Исследователь указывает, что частные фирмы на первом этапе должны определиться, будут ли они самостоятельно представлять свои интересы или привлекать внешних специалистов (консультантов). На втором этапе фирмы определяют, будут ли они действовать от своего имени или от имени ассоциаций. Наконец, определяется национальный либо европейский уровень для лоббистской деятельности. При этом выбор организационной формы зависит от размера компании, его экономической стратегии и институциональной среды. Чем больше компания, тем больше она имеет возможностей для самостоятельного представительства посредством нанятых на постоянной основе специалистов по взаимодействию с органами власти. Для национально-ориентированных игроков достаточным является членство в ассоциациях и получение необходимой информации через них. Для крупных международных компаний первичным становится открытие представительств в Брюсселе для установления прямых контактов с институтами ЕС. Кроме того, зависимой переменной выступают структура и развитость национальных ассоциаций: в случае отсутствия сильных торговых союзов компании склонны действовать индивидуально как на национальном, так и наднациональном уровне.

На сегодняшний день с целью достижения большей открытости процесса лоббирования на наднациональном уровне в ЕС функционирует «Транспа-рентный регистр». «Зеленая книга» «Европейская инициатива по обеспечению прозрачности» и ее продолжение в 2007 г. установили добровольную регистрацию лоббистов при условии принятия кодексов профессионального поведения и предоставления полного объема информации о заказчиках и гонорарах (на декабрь 2013 г. в системе зарегистрировались более 6 тыс. организаций и консультантов). Сегодня тысячи групп интересов и лоббистов вовлечены в процесс лоббирования в ЕС с целью донесения своей позиции относительно тех или иных принимаемых законодательных мер, участия в формировании политической повестки дня, продвижения своих интересов в процессе принятия решений. Важно отметить, что получаемая от такого количества лоббистов и групп интересов информация создает определенные трудности в принятии общеевропейских решений в связи с чрезмерными объемом и необходимостью анализировать и фильтровать ее на предмет релевантности рассматриваемому вопросу.

До принятия Единого европейского акта лоббизм на европейском континенте не выходил за рамки национальных государств. Большие полномочия у государств—членов Союза и ограниченная компетенция у общих органов управления не давали возможности лоббистам выйти на общеевропейский уровень. Начиная с 1987 г можно говорить о европеизации лоббизма за счет передачи новых компетенций наднациональным органам управления. Однако лоббизм на

национальном уровне остался важной составляющей корпоративной политики компаний, бизнес-ассоциаций и торговых союзов. При этом углубление политической интеграции ЕС все же способствовало формированию и появлению новых групп интересов, которые в качестве своих целей ставили деятельность на европейском уровне. Д. Коэн уверен, что введение Маастрихтским договором 1993 г. правила квалифицированного большинства при голосовании в Совете ЕС по вопросам единого рынка драматически повысило лоббистскую активность (Coen, 2007, p. 334).

Стратегии представительства интересов на национальном уровне и европейском уровне различны. Небольшим компаниями или ассоциациям сложнее представлять свои интересы на уровне ЕС, где на первый план выходят крупный бизнес, обладающий большими ресурсами. На национальном уровне представительство интересов отличается в зависимости от институциональных особенностей, политических традиций и стиля принятия решений, характерных для отдельной страны. Следует учитывать и еще один важный момент: чем слабее государство (в данном случае это означает, прежде всего, нечеткость и нестабильность нормативной базы), тем легче субъектам действовать в качестве лоббистов на его территории. Так, мощным транснациональным нефтяным корпорациям (Shell, British Petroleum, Total и др.) в 1990-е годы было достаточно просто продвигать свои интересы на постсоветском пространстве, поскольку в тех странах, к которым ТНК испытывали острый интерес (Азербайджан, Киргизия, Туркменистан и пр.), роль законодательной базы в тот период была незначительна. Установив тесные связи с местными элитами, западные компании успешно завоевывали позиции на региональном рынке. Напротив, чем прочнее государственные институциональные основы, тем сложнее лоббистам рассчитывать на неформальные элитные практики — опыт Казахстана продемонстрировал это достаточно убедительно.

С началом интенсификации европейской интеграции в первой половине 2000-х годов и увеличением количества государств—членов ЕС от компаний и ассоциаций потребовались шаги к увеличению контактов на уровне институтов Союза. Более сложным стало представительство интересов и на национальном уровне вследствие необходимости затрагивать общеевропейские вопросы. Даже когда бизнес-ассоциации и торговые союзы действуют в основном на национальном уровне, им приходится включать общеевропейские вопросы в повестку дня (Sidenius, 1999, p. 175).

Согласно исследованию стратегий представительства интересов немецкими и голландскими компаниями, проведенному в 2002 г. А. Вилтсом и К. Квиткат (Wilts, Quittkat, 2003, p. 391), финансово обеспеченные компании более охотно ведут деятельность на уровне ЕС. При этом ассоциации, не обладающие необходимыми финансовыми ресурсами, склонны к лоббированию национальных правительств, которые в дальнейшем смогут представлять их позицию на уровне Союза. Результаты исследования подтверждают корреляцию между размером годового бюджета и количеством контактов как с национальными правительствами, так и с европейскими институтами. Авторы исследования подчеркивают, что контакты с исполнительной властью на национальном уровне могут

иметь лоббистские цели на европейском уровне. Будучи объектом лоббирования, национальные правительства в дальнейшем сами выступают лоббистами на уровне своих контактов с институтами и официальными лицами ЕС.

Другое исследование бизнес-ассоциаций в Германии, Ирландии и Испании, проведенное в 2011 г А. Дуром и Г. Матео (Dur, Mateo, 2012), указывает на зависимость количества осуществляемых ежегодно контактов с институциональными акторами от количества занятых в ассоциациях или компаниях сотрудников в сфере GR. Такая зависимость прослеживается в лоббистской деятельности на обоих уровнях. В случаях, когда количество GR-специалистов не превышает одного, количество контактов с руководством Европейской комиссии (ЕК) достигает показателя 0,5 в год, с представителями Европейского парламента (ЕП) — 1,2, национального правительства — 1,1, национального парламента — 1,8. Если GR-специалистов более двух, то фиксируется уже один контакт в год с руководством ЕК, 2,7 контактов с представителями ЕП, 2,2 — с национальным правительством, 4,2 — с национальным парламентом.

Д. Панке (Panke, 2012) подчеркивает, что сами государства ЕС часто выступают в качестве лоббистов на наднациональном уровне для продвижения своих интересов. Государства в таком случае выступают одновременно как объект и субъект лоббизма: многие бизнес-ассоциации и торговые союзы предпочитают наднациональному продвижению своих интересов лоббизм на национальном уровне. На это существует ряд причин, в том числе минимизация издержек при осуществлении лоббизма. Таким образом, для достижения эффекта на уровне законодательства ЕС бизнес-структуры лоббируют национальных институциональных акторов, которые впоследствии от имени государства—члена ЕС выступают в институтах Союза. В частности, государства—члены ЕС могут: лоббировать ЕК, которая имеет доступ ко всем переговорам и участвует в трехсторонних встречах с ЕП и председательствующим в Совете ЕС государством на завершающей стадии принятия решений; лоббировать председательствующее в Совете ЕС государство; лоббировать ЕП.

Российский лоббизм в ЕС эксперты делят на три направления: 1) взаимодействие предпринимательских объединений РФ и ЕС; 2) прямое давление на политические структуры внутри Евросоюза; 3) привлечение консалтинговых и PR-компаний, профессионально занимающихся лоббизмом в европейских странах (например, GPlus — агентство, занимающееся продвижением интересов «Газпрома» и предприятий энергетической отрасли) (Каневский, 2012, с. 142j. Поскольку мощные корпорации и финансово-промышленные группы так или иначе связаны с крупными экономическими проектами, то в этом отношении корпорации могут выступать проводниками государственных интересов. В России, кроме того, определяющая роль государства проявляется и в жестком контроле за деятельностью бизнес-структур на международной арене.

Едва ли не самым серьезным препятствием на пути успешного лоббирования российских интересов является отсутствие четкого представления о нормативно-организационной основе института лоббизма в ЕС. Ряд авторов выделяют несколько так называемых интергрупп (влиятельные лоббистские группы, функционирующие в Европарламенте и продвигающие самые различные интересы —

от защиты прав животных до финансового регулирования), активизирующихся в процессе принятия решений по вопросам, затрагивающим интересы, например, российских энергетических компаний на территории ЕС. Так, при лоббировании проектов «Северного потока» и «Южного потока» в Европарламенте основная критика исходила от интергруппы «Балтийская Европа» и евроэкологов, настаивающих на том, что реализация подобных проектов угрожает международной безопасности (Baltic Europe intergroup statement, 2009). Помимо интергрупп, которые обязаны отчитываться об источниках дохода, в Европарламенте существует значительное количество и других лоббистских организаций, имеющих «теневой» или «полутеневой» характер. В свою очередь, лоббистская деятельность российских корпораций на разных уровнях представительства носит, как отмечают исследователи, дискретный, фрагментарный характер, следствием чего и являются редкие успехи. Вместо того чтобы стремиться к созданию системы многосторонних, прочных и долговременных GR-связей, российские лоббисты в Европе идут по пути либо выстраивания межличностных, часто неформальных отношений (как это было в случае с экс-канцлером Г. Шрёдером, лоббировавшим «Северный поток»), либо задействования крупных корпораций.

В последнее время крайне важным становится воздействие на общественное мнение через СМИ (так называемый «мегафонный» лоббизм). В случае с «Северным потоком» британской компании «Hill and Knowlton» удалось мобилизовать средства массовой информации на борьбу с реализацией этого проекта как угрожающего интересам Европейского сообщества.

Российское лобби пока не готово столь интенсивно использовать СМИ. Отсюда и часто негативные для России результаты информационных войн (стоит вспомнить хотя бы ситуацию с Южной Осетией в 2008 г.). Между тем спектр методов и инструментов «мегафонного» лоббирования очень широк — от использования, как уже отмечалось, средств массовой информации до акций «тусовочного» характера, имеющих особый спрос у молодежной аудитории.

Существуют два основных варианта использования медиатехнологий в лоббистских коммуникациях. Во-первых, лоббистами используется сила общественного мнения, формируемого СМИ: создаваемые в массмедиа материалы предполагают не столько непосредственное воздействие на лидеров принятия решений, сколько конструирование благоприятной среды для применения других технологий. Во-вторых, воздействие осуществляется непосредственно на лидеров политических решений специализированными СМИ, поставляющими информацию для элиты. Большинство лоббистских медиасообщений циркулирует именно в элитарном медиаполе, а уже оттуда поступает во все остальные СМИ. Наиболее распространенный пример непосредственного влияния СМИ — так называемые «открытые письма», которые публикуются в газетах или журналах.

В последнее время наиболее востребованной стратегией лоббирования выступает организация так называемых кампаний грассрутс («простой народ», «широкие массы» — от англ. grass-roots, что дословно переводится как «корни травы»), сущность которых, как уже указывалось, в организации массовых потоков писем, телефонных звонков и т. д. Тут опять главным инструментом моби-

лизации общественного мнения выступают СМИ. При этом средства массовой информации ориентируются на факторы эмоционального, а не рационального воздействия, поэтому последствия применения механизма «мегафонного» лоббирования могут серьезно различаться: создаваемые настроения способны либо усиливать социальную напряженность — стимулировать чувство страха и незащищенности во всех общностях, либо, напротив, снижать уровень подобной напряженности.

Аналитики прогнозируют спрос на консалтинг и экспертизу в области российско-европейских отношений, определяемый необходимостью трансформаций законодательного регулирования на внутреннем рынке Российской Федерации, поскольку предполагается, что интеграция будет осуществляться через сближение законодательных баз России и ЕС. Как считают европейские специалисты, именно несовершенство законодательной системы сильнее всего препятствует сотрудничеству с российскими партнерами и негативно сказывается на инвестиционном рейтинге России. Однако, снижая риски и административные барьеры для иностранных инвесторов, курс на европейское право поставит российский бизнес перед необходимостью адаптироваться к изменившимся «правилам игры», что может привести к снижению их конкурентоспособности. Присутствие в Брюсселе в этом случае может обеспечить российских предпринимателей необходимой поддержкой и смягчить «шок» от перехода к новым принципам регулирования. Пролоббировать что-либо в области норм, в соответствии с которыми европейский рынок функционирует уже полвека, у российского бизнеса вряд ли получится. Однако представительство в Брюсселе способно обеспечить российское лобби как информационной поддержкой по вопросам европейского законодательства, так и консалтинговыми решениями по сопровождению экспортных или инвестиционных проектов.

Тенденции последнего десятилетия (открытие в Брюсселе «Центра российского бизнеса в Европе» (ЦРБЕ), проведение «Газпромом» PR-компании, направленной на улучшение имиджа группы в странах ЕС и США («Газпром» укрепит имидж на Западе, 2007), отражают стремление деловых кругов России играть более активную роль в ЕС. Следовательно, можно ожидать рост рынка консалтинга в сфере российско-европейских отношений.

Все сказанное позволяет оценить вызовы и перспективы продвижения российских интересов в Евросоюзе. Помимо дружественной конъюнктуры (в 2005 г. Россия вышла на третье место среди торговых партнеров ЕС, после США и Китая, по-прежнему сохраняя первое место по энергетике), расширению масштабов присутствия благоприятствуют и качественные изменения. Речь идет о «Дорожной карте» по Общему экономическому пространству (ОЭП), ставящей целью создание «открытого и интегрированного рынка между Россией и ЕС».

Безусловно, лоббирование российских интересов на уровне ЕС является сложным и противоречивым процессом, находящимся в его начальной стадии. Трудности, с которыми сталкивается Россия в ходе осуществляемых задач, имеют принципиальный характер: это, прежде всего, вопросы, связанные со сложностью европейского законодательства — таможенные процедуры, антидемпинговое законодательство, нормы контроля над качеством, экологи-

ческие и технические стандарты (Бореев, 2007). Европейский Союз в целом представляет собой в определенном отношении закрытую систему, допуск в которую возможен преимущественно через реализацию не столько корпоративной, сколько общенациональной стратегии (Каневский, с. 151). Между тем российская элита зачастую имеет весьма смутные представления о целях и содержании этой стратегии. Более того, сами правила внутреннего лоббирования должны четко коррелировать с теми нормами, которые существуют в Евросоюзе. Наконец, серьезным препятствием является настороженное отношение со стороны европейских государств и общественного мнения ко всему, что связано с продвижением российских интересов. Отсюда одной из первостепенных задач дипломатической и корпоративной среды является работа с информационными ресурсами, деятельность которых должна способствовать созданию положительного образа российского социума на международной арене, и прежде всего в ЕС.

Литература

Борев А. «Советник президента» // Центр гуманитарных технологий. URL: http://gtmarket. ru/laboratory/expertize/2007/924 (BorevA. "Presidential adviser" // Centre of Humanitarian Technologies. URL: http://gtmarket.ru/laboratory/expertize/2007/924).

«Газпром» укрепит имидж на Западе // «Коммерсантъ», 19.01.2007 ("Gazprom" will strengthen the image of the West // "Kommersant", 19.01.2007).

Каневский П. С. Российские лобби в Европейском Союзе и США: проблемы и перспективы // Вестник Моск. ун-та. 2012. № 4. С. 137-153 (Kanevsky P. S. Russian lobby in the European Union and the United States: Problems and Prospects // Vestnil of Moskow University. 2012. N 4. P. 137-153).

Перегудов С. П. Лоббизм российского крупного бизнеса в Европейском Союзе (макроуровень) // Мировая экономика и международные отношения. 2009. № 9. С. 49-63 (Peregu-dov S. P. Lobbying Russian big business in European Union (macro-level) // World economy and international relations. 2009. N 9. P. 49-63).

A Guide to Effective Lobbying in Europe. The view of Policy Makers. 2013 // http://lobbyingsurvey. burson-marsteller.eu/wp-content/uploads/2013/05/european_lobbying_survey_2013.pdf

Baltic Europe intergroup statement // European Dialogue. 2009. July // http: // eurodialogue. org/Baltic-Europe-Intergroup

Bouwen P. Corporate lobbying in the European Union: the logic of access // Journal of European Public Policy. 2002. Vol. 9, N 3. P. 365-390.

Coen D. Empirical and Theoretical Studies in EU lobbying // Journal of European Public Policy. 2007. Vol. 14, N 3. P. 333-345.

Dur A., Mateo G. Who lobbies the European Union? National interest groups in a multilevel polity // Journal of European Public Policy. 2012. Vol. 19, N 7. P. 969-987.

Panke D. Lobbying Institutional Key Players: How States Seek to Influence the European Commission, the Council Presidency and the European Parliament // Journal of Common Market Studies. 2012. Vol. 50, N 1. P. 129-150.

Sidenius N. C. Business, governance structures in the EU: The case of Denmark // KohlerKoch B., Eising R. The Transformation of Governance in the European Union. London, 1999. P. 173188.

Wilts A., Quittkat C. Corporate interests and public affairs: Organised business-government relations in EU member states // Journal of public affairs. 2003. Vol. 4, N 4. P. 384-399.

ПОЛИТЭКС. 2013. Том 9. № 3