Значение координации в системе государственного и муниципального управления

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Вестн. Ом. ун-та. 2010. № 3. С. 196-201.

УДК 342

М. А. Бучакова

Омская Академия МВД России

ЗНАЧЕНИЕ КООРДИНАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Представлена социологическая оценка опыта внедрения сетевой формы профильного обучения в Омской области. На основании предложенной системы индикаторов продемонстрирована эффективность данной формы обучения для удовлетворения образовательных потребностей старшеклассников, исследована результативность сетевого профильного обучения для учащихся с разным уровнем стартовых возможностей.

Ключевые слова: координация, государственное управление, муниципальное управление, система, государство.

Государство, являясь особо крупной системой, обязано обеспечивать благополучие и развитие общества за счет постоянного совершенствования и оптимизации своей структуры. При этом координация способствует гибкости системы, придавая ей прочность и живучесть, а оптимальное установление координационных связей способствует эффективности ее деятельности. Поэтому административные преобразования в обществе, как правило, бывают направлены на усиление координации в системе государственного и муниципального управления. Эти особенности координации были подмечены западными теоретиками в области управления. Так, в традициях классической школы управления Д. Муни и А. Рейли высоко оценили значение этого феномена в достижении эффективности управления. Координация, в их трактовке, доминирует по отношению ко всем функциям управления: она предстает в качестве принципа и процесса одновременно, отчего ее роль и значение в процессе управления многократно увеличиваются [1, с. 25-50]. У.Р. Эшби, основоположник теории систем, рассматривал координацию в контексте обеспечения устойчивости системы и структуры во взаимодействии со средой. Системный подход, по его представлениям, основан на принципах видения взаимосвязи части и целого, элемента и структуры, взаимосвязи системы и внешней среды. При таком подходе координация внутренних взаимодействий анализируется как процесс обеспечения целого посредством усиления интегративности составляющих его частей и элементов [2, с. 15-20]. Содержание этого процесса рассматривается как развитие функциональных зависимостей, подчинения требованиям структуры, выражаюшдм интересы целого, частей и элементов [3, с. 144-146, 149].

Усиление координационных связей в системе государственного управления как в России, так и в западных странах обусловлено интен-

© М.А. Бучакова, 2010

сивным поиском новых моделей административно-государственного управления. Следствием этого стали административные реформы в 80-90-е гг. в западных странах. Доминанта их политики реформирования -рыночный (экономический) подход к государственному управлению. В центре реформ была поставлена проблема усиления эффективности во всех ее формах - экономической, социальной, организационной. Экономический подход к административным реформам выразился в переходе от государственного администрирования к государственному менеджменту, что повлекло серьезные изменения в теории и практике государственного управления. Кризис административного государства, выразившийся в потере управляемости общественными делами, снижении качества предоставляемых населению услуг, росте бюрократизма и неповоротливости при принятии решений, а также усилении дис-функциональности в управлении и коррупции привели к необходимости пересмотра идеологии государственного управления и концепции государства. Концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства [4, с. 164-165]. В этих условиях возрастает роль механизмов саморегуляции, самоорганизации общества. Так, в государственном и муниципальном управлении стал широко применяться синергетический подход (синергетика от греч. эупет и деНкоэ - совместный, согласованно действующий), отличие и достоинство которого состоит в акцентировании внимания на сложных механизмах саморегуляции [5, с. 35-39]. Государственное и муниципальное управление рассматривается как механизм властвования, ориентированный на консенсус общественных сил, основанный на балансе интересов, который поддерживается благодаря разнообразию механизмов и форм организации государственной власти [6, с. 47].

Особую значимость приобретает координация и в системе управления Российской Федерации. Это связано с усложнением управленческой деятельности, кардинальными изменениями в системе государственного и муниципального управления. Ликвидация старой командно-административной системы управления, развитие новых управленческих принципов и правил привели к изменению действующих

функций государственного и муниципального управления. В настоящее время в отечественной административной практике значительно больше более существенных, механизмов и форм координации, чем содержится в нормативных актах, предписывающих реализацию процессов координации государственным органам. Но многие из средств координации не используются вообще или используются недостаточно [7, с. 153].

Конституционное закрепление принципа разделения государственной власти на ветви - законодательную, исполнительную, судебную (ст. 10), самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, т. е. разделение государственной власти по видам деятельности, горизонтальное разделение властей [8, с. 280] объективно обусловили необходимость согласования их деятельности посредством создания координационных, совещательных органов и проведения согласительных процедур. В современных условиях, отмечает В.Е. Чиркин, доктрина разделения властей дополнена тремя положениями: о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов, уравновешении; о необходимости взаимодействия властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не исключает различий в методах достижения общих целей; о субсидиарности властей, когда с согласия или по уполномочию органов одной ветви власти, а иногда непосредственно на основе конституционных норм органы другой ветви своими действиями могут дополнять осуществление функций первой [9, с. 75].

Исходя из анализа указанных положений доктрины, нетрудно заметить, что в ее основе лежат координационные отношения, позволяющие сбалансировать и оптимизировать осуществление государственной и муниципальной власти. Кроме того, установление разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти по вертикали (ст. 11 Конституции Российской Федерации), разделение предметов (сфер) ведения на три уровня, в соответствии с которыми функционально-предметная область всех органов власти подразделена на сферу ведения Российской Федерации, сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и сферу исклю-

чительного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 71-73 Конституции Российской Федерации), поставило вопрос не только об определении компетенции каждого органа власти и необходимости разграничения осуществляемых ими полномочий, но и об оптимальных моделях их согласованных действий. Закрепление Конституцией Российской Федерации самостоятельного уровня осуществления публичной власти - местного самоуправления (ст. 12) служит основой для совершенствования координационных связей в системе местного самоуправления, а также для укрепления взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Наличие в Российской Федерации трехуровневой системы публичного управления предполагает разграничение полномочий между органами исполнительной власти по ее реализации. Поэтому требуется, с одной стороны, определить объем властного воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения в рамках конституционно установленных предметов ведения, с другой стороны, через единство исполнительной власти стремиться к обеспечению единства государственной власти в Российской Федерации [10, с. 42].

Между тем данное единство может быть достигнуто посредством установления оптимальных координационных отношений между органами исполнительной власти различных уровней: федерального, регионального, муниципального. Обеспечение взаимосвязи, взаимодействия государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, преемственности государственных и муниципальных начал в системе исполнительной власти, единства исполнительной власти, при соблюдении конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, представляет важную задачу для российской государственности. Эффективность государственного и муниципального управления зависит во многом не только от оптимального распределения властных полномочий между различными уровнями публичной власти: федеральной, региональной, муниципальной, но также и от согласованности действий органов государственного и муниципального управления и их взаимоотношений с гражданским обществом.

Одним из главных средств управления обществом является право, которое выступает необходимым средством организации и совершенствования самого процесса управления [11, с. 12]. Право как совокупность установленных в официальном порядке общеобязательных норм служит надежной гарантией законности в управленческой деятельности и средством обеспечения надлежащего выполнения управленческих функций компетентными органами [12, с. 9-10]. Правотворчество - необходимая предпосылка существования правовых норм, оказывающих управленческое воздействие на общественные отношения. Это одна из форм деятельности государства по решению стоящих перед ним управленческих задач по выполнению своих функций [13, с. 20-21]. Правотворческая деятельность является одной из важнейших составляющих механизма правового регулирования [14, с. 124-125]. По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, развитие законодательства в целом нельзя исследовать только в аспекте принятия законов или внесения в них поправок, оно не может существовать как таковое без учета главного результата его действия - правоприменительной практики [15, с. 74-77].

Правотворческая деятельность, как правило, содержит координацию, которая проявляется в нескольких аспектах: в контексте согласованности нормативных правовых актов, принимаемых уполномоченными органами государственной власти одного уровня (горизонтальная координация) по правовому регулированию общественных отношений определенных сфер деятельности; принимаемые нормативные правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам (вертикальная координация). В зависимости от целей правового регулирования координационные механизмы могут быть заложены в самом нормативном правовом акте, закрепляя формы и методы совместного участия, уполномоченных субъектов в осуществлении определенной деятельности. Координационные механизмы, заложенные в нормативном правовом акте, должны быть направлены на повышение качества принимаемых законов и на этой основе способствовать успешной реализации заложенных в ней предписа-

ний, а в конечном итоге - совершенствованию правоприменительной деятельности.

Вопросы координации органов государственного и муниципального управления и создаваемых ими межведомственных форм сотрудничества регламентируются нормативными правовыми актами Российской Федерации. Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [16] несколько раз упоминает функцию координации в деятельности Правительства Российской Федерации. Например, определяются полномочия заместителей Председателя Правительства Российской Федерации координировать в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти (ст. 25). Устанавливаются приоритетные полномочия Правительства Российской Федерации координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам совместного ведения (ст. 43). Федеральные министры наделены полномочиями координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств (ст. 20), а Правительство Российской Федерации - полномочиями координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, непосредственное руководство которыми в соответствии с конституционными полномочиями осуществляет Президент РФ. Определенное значение в дальнейшем усилении координационных связей имеют Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, направленные на совершенствование государственного управления в части усиления согласованности в деятельности Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти.

Однако практика показывает, что чаще всего субъекты государственного и муниципального управления действуют разобщенно, не создана действенная система их взаимодействия и координации. Отсутствие единых методологических подходов и общих законодательных критериев в отношении системы государственного и муниципального управления привели к тому, что каждый орган исполнительной власти имеет свой, «ведомственный» взгляд на то, в каких структурных параметрах и в каком

правовом режиме ему надлежит функционировать. В определенной степени такой подход оправдан, поскольку каждый орган государственной власти имеет свои задачи, цели, функции, формы и методы деятельности. Однако недостаточная регламентация координационных отношений в системе государственного и муниципального управления приводит к снижению эффективности деятельности указанных органов и дублированию осуществляемых ими функций. Ученые справедливо указывают на то, что функция координации нацелена на преодоление негативных сторон специализации в государственном и муниципальном управлении. Она распространяется на деятельность различных подразделений одного и того же министерства и нередко выходит за рамки данного министерства, охватывая ряд ведомств, формально не входящих в состав министерства, но обязанных по определенным вопросам согласовывать свою деятельность с министерством. Кроме того, министерство может осуществлять координацию и в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора [17, с. 19].

А.А. Максуров, аргументируя значимость координации в построении системы государственной власти в Российской Федерации, приводит следующую цитату П. Хейне: «Те чудеса согласованности и координации в нашем обществе, благодаря которым мы удовлетворяем наши потребности, мы воспринимаем как нечто должное. Поэтому мы не интересуемся, каким образом они возникают, и не видим, что в этом нет ничего автоматического или неизбежного. Согласованность в таких колоссальных масштабах может достигаться, если имеются важные предпосылки. В своем невежестве мы порой уничтожаем эти предпосылки или не даем им развиваться... В таком обществе, как наше, координация действий представляет собой чрезвычайно сложную задачу. Для ее успешного решения в первую очередь необходим особый общественный механизм, который бы способствовал быстрому обмену точной информацией и побуждал людей действовать соответствующим образом на основе этой информации» [18, с. 3]. А.Н. Козырин, Е.К. Глушко, уточняя проявления функции координации в деятельности министерств и ведомств, отмечают: «Координационная

деятельность на министерском уровне -

это, во-первых, регулирование повседневной управленческой деятельности; во-вторых, координация деятельности ведомств, не входящих в состав министерств, но обязанных согласовывать с ним по определенным вопросам свою деятельность. в-третьих, координация в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора» [19, с. 180-183].

Важно подчеркнуть, что координационные отношения направлены на согласование действий органов публичной власти, сопоставление целей, ресурсов, форм и методов деятельности для достижения общих целей. Необходима координация действий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальных образований (территориальная координация). Координация требуется также во взаимоотношениях между органами государственного управления одного уровня: федеральными министерствами, ведомствами и агентствами (межведомственная и внутриведомственная координация).

Таким образом, территориальная, ведомственная и межведомственная координация в системе государственного и муниципального управления выступают взаимосвязанно, согласованно и рассматривать только один вид координации следует лишь с теоретических позиций. Это обусловлено тем, что все органы ведомственной компетенции и их координация «привязаны» к определенной территории, а в составе территориальных органов есть ведомственные структурные подразделения, причем территориальные органы должны обеспечивать согласованную деятельность ведомственных органов в пределах определенных территорий. В целом совершенствование координационных отношений позволяет объективно оценить вектор согласования деятельности субъектов управленческого процесса, его развитие в контексте совершенствования управленческих отношений и достижения желаемого результата.

Итак, в современном обществе координация становится одной из важнейших функций в системе управления. Тенденции к расширению и разнообразию координационных отношений характерны как для зарубежных государств, так и для России. Усиление значения координации в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации объективно

обусловлено. Этот процесс объясняется кардинальными изменениями в обществе, усложнением управленческой деятельности, конституционным разделением единой государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную; разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; установлением самостоятельного уровня осуществления публичной власти - местного самоуправления. Необходимость должного согласования деятельности органов публичной власти разных уровней: федеральной, региональной, муниципальной - ведет к усилению разнообразных координационных связей и способствует созданию координационных органов управления. В свою очередь координация в деятельности органов государственного и муниципального управления способствует повышению эффективности системы государственного и муниципального управления в целом. Закрепленные в нормативном правовом акте координационные механизмы способствуют повышению его качества. На этой основе базируется успешная реализация заложенных в нем предписаний и совершенствование правоприменительной деятельности в целом.

Совершенствование координационных отношений позволяет объективно оценить вектор согласования деятельности субъектов управленческого процесса, его развитие в контексте совершенствования управленческих отношений и достижения желаемого результата.

Задача фундаментальной науки заключается в дальнейшем продвижении теоретико-прикладных исследований и создании концепции координации, выработке научно обоснованных рекомендаций для совершенствования ее практического применения.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Кравченко А. И. История менеджмента. М., 2000. С. 25-50.

[2] Эшби У. Р. Введение в кибернетику. М.,1959.

С. 15-20.

[4] Государственная политика и управление : учебник : в 2 ч. Ч. II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / под ред. Л. В. Сморгунова. М., 2007. С. 144-146, 149.

[4] Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления. М., 2008. С. 164-165.

[5] Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса:

новый диалог человека с природой / пер. с англ. ; под общ. ред. В. И. Аршинова, Ю. Л. Климонтовича, Ю. В. Сачкова. М., 1986. С. 3539.

[6] Мухаев Р. Т. Указ. соч. С. 47.

[7] Государственная политика и управление : учеб-

ник для вузов : в 2 ч. / под ред. Л. В. Сморгуно-ва. Ч. 2. С. 153.

[8] Чиркин В. Е. Конституционное право России. М.,

2003. С. 280.

[9] Его же. Государственное и муниципальное управление. М., 2004. С. 75.

[10] Волкова Л. П. Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. 42 с.

[11] Шувалов И. И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования. М., 2005. С. 12.

[12] Дюрягин И. Я. Право и управление. М., 1981. С. 51; Рассолов М. М. Проблемы управления и информации в области права. М., 1991. С. 9-10.

[13] Шувалов И. И. Указ. соч. С. 20-21.

[14] Алексеев С. С. Проблемы теории права : курс лекций: в 2 т. Свердловск, 1973. Т. 1. С. 156, 158; Шабалин В. В. Системный анализ механизма правового регулирования // Сов. гос-во и право. 1969. № 10. С. 124-125.

[15] Тихомиров Ю. А. Механизм правоприменения // Правоприменение: теория и практика. М., 2008. С. 74-77.

[16] Рос. газета. 1997. 23 дек.

[17] Министерства и ведомства / под ред. А. Н. Ко-зырина, Е. К. Глушко. М., 2008. С.19.

[18] Цит. по: Максуров А. А. Координация - наиболее перспективный метод построения системы государственной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 9. С. 3.

[19] Министерства и ведомства. С. 180-183.