О понятии и моделях федерации

©2003 г. ВЛ. Черепанов

О ПОНЯТИИ И МОДЕЛЯХ ФЕДЕРАЦИИ

Понятие федерации. Разработка юридической семантики в теории федерализма представляется достаточно важной. Многие понятия точно не определены, что поролсшет неоднозначное их толкование, различное восприятие содержания и объема.

В научных работах, в том числе специально посвященных вопросам федерализма, зачастую вообще не формулируется определение федерации и не дается явная дефиниция либо она присутствует в неявном виде через перечисление признаков, свойств, черт. Не все из них характерны именно для федеративной формы государственного устройства. Отсутствует четкое разграничение мслсду понятиями федерации и федерализма, которые при этом употребляются как идентичные. Различно содержание и количество приводимых признаков и свойств. Так, например, Р.Г.Абдулатипов и Л.Ф.Болтенкова выделяют десять признаков федерализма, отолсюствляя его с понятием федерации [1], И.В.Лексин называет пять специфических и необходимых черт федерации [2]. М.Н.Марченко рассматривает пять типичных признаков федеративной системы, которые дополняются пятью основополагающими принципами ее образования и функционирования. Способ определения федерации через перечисление специфических признаков и черт он считает более продуктивным, чем формирование общего сулсдсния. раскрывающего искомое понятие. Такой поиск явного определения называется «игрой» в дефиниции, который тем не менее дает общее исходное представление о федерации [3, с. 294].

Данные подходы не являются взаимоисключающими, а наоборот, дополняют друг друга, ибо любой вид научного определения предполагает выделение существенных признаков, которые мыслятся в содержании понятия [4]. По справедливому мнению Э.В.Тадевосяна, можно и нужно «вырабатывать общее определение федерации, охватывающее все ее типы, виды, формы и модели. Как такое определение оно не может быть конкретным по своей сути и характеру, но может и должно быть по необходимости достаточно абстрактным, обобщающим, состоящим из относительно более широкого, родового понятия (форма политико-территориальной организации государства) и ряда самых общих видовых сущностных признаков (атрибутов), которые отличают федерацию от других государственных форм (унитарное государство, конфедерация и ДР ) [5].

В энциклопедическом словаре «Федерализм» дается генетическое определение понятия федерации. В традиционном значении федерация понимается как «форма государственного устройства, когда из нескольких государств соз-

дается одно». В современных условиях понятие трактуется несколько иначе: «Федерация может быть не обязательно объединение государств, а такое исторически сложившееся государство, которое, постепенно развиваясь, переходит на путь федерализации» [6]. Очевидно, что такое определение не содержит всех признаков федерации и является слишком широким.

Этим страдают также многие определения через род и видовое отличие, в которых не всегда проводится различие мслсду федерацией как формой государственного устройства и самим федеративным государством. В научных словарях приводится, например, следущее:

«Федерация - форма государственного устройства, существующая, как правило, в многонациональных государствах. Представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью» [7] (выделено мной. - В. Ч).

«Федерация - форма политико-территориального и (или) национально-государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью» [8] (выделено мной. -В.Ч.).

«Федерация - 1) союз нескольких государств с целью создания нового единого государства, при котором вошедшие в федерацию государства сохраняют часть своих прав как субъекты федерации; 2) союз отдельных обществ, организаций» [9].

Подобные определения, в которых в качестве базового и нередко единственного признака федеративного государства (федерации) выделяют сложносо-ставность, вхолсдснис в него других государств или государственных образований, достаточно распространены (А.Е. Козлов, А.А. Без-углов и С.А. Солдатов, Б.А. Страшунидр.) [10].

ЛМКарапетян рассматривает федерацию как организацию государственного устройства на принципах федерализма и приводит перечень из восьми таких принципов [11]. Весьма интересной, хотя также широкой представляется дефиниция федеративного государства, предложенная «в порядке постановки вопроса» В.Е.Чиркиным, который определяет его как «союзную государственно-территориальную организацию, состоящую из государств или государственных образований, опирающуюся на принцип согласия, основанную одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации» [12].

Английский ученый П.Кинг, не используя традиционную для российской науки терминологию «форма государственного или политикотерриториального устройства», предлагает следующее определение: «Федерация - это государство, которое конституционно поделено на одно центральное и два или более территориальных (региональных) правительства» [13, с. 13].

Такое родовое определение дополняется перечислением четырех видовых признаков федеративного государства: «а) оно строится на территориальном представительстве; б) это территориальное представительство имеет как минимум два яруса («местное» правительство и «региональное» правительство); в) в процедуру принятия решения в национальном центре электорально и, возможно, другим образом включены по крайней мере региональные единицы и г) основания подобного представительства в центре трудно поменять, в частности, их нельзя изменить с помощью процедуры простого большинства, которая используется в обычных ситуациях, - короче говоря, региональное представительство «укреплено» [13,с. 15-16].

Германские ученые, авторы известной монографии «Государственное право Германии», также понимают под федерацией «государство, которое составлено из государств - ее членов, причем как общефедеральное объ-единение, так и его члены сохраняют статус государственных образований. Все государственные задачи делятся между федеральным государством в целом и государствами

- членами федерации на сферы и соответствующие им полномочия» [14].

В ка лею й из приведенных дефиниций содержатся те или иные существенные признаки федерации, с учетом которых можно предложить следующее определение.

Федерация - это форма политико-территориального устройства государства, при которой государственная власть разделена между государством и составляющими его субъектами (государствами, государственными образованиями) путем конституционного и иного нормативно-правового закрепления: определенных объемов государственной власти за разными ее уровнями, процедуры сотрудничества и согласования их интересов при принятии решений, представительства субъектов в законодательных (представительных) органах государства, единства и целостности государства.

Представляется, предложенное определение содержит необходимые и достаточные существенные признаки понятия федерации. Остановимся подробнее на калсдом из них.

1. Федерация - это форма политико-территориального устройства государства. Данное сулсдснис подводит определяемое понятие (федерация) под более широкое родовое понятие (форма государственного устройства), указывает ближайший род, к которому принадлежит определяемое понятие. По данному родовому признаку федерация отличается от самого государства, формой которого она является. Как отмечалось, такие различия проводятся не всегда и сама федерация нередко называется государством, хотя является лишь его формой, в котором помимо формы выделяют сущность и содержание [3, с. 277].

2. Федерация заключается в разделении государственной власти мслсду государством и составляющими его субъектами. Разделение государственной власти является важнейшим существенным признаком федерации, отражающим ее природу. По справедливому мнению В.Е.Чиркина, «суть федерации -

проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов» [15].

3. Под федеративной формой понимается, однако, не любое разделение власти, а только такое, при котором:

а) за кавдым уровнем закрепляется определенный объем государственной власти;

б) осуществляется сотрудничество и согласование интересов различных уровней власти, без которых невозможно федеративное государство. Отсутствие согласия и сотрудничества порождает социальные конфликты, детерминирует дезинтеграцию и разрушение государства;

в) имеет место представительство субъектов в законодательных (представительных) органах государства, т.е. наличествует механизм участия субъекта в управлении федеративным государством в целом;

г) обеспечивается единство и целостность государства - разделение единой государственной власти мслсду государством и составляющими его субъектами, децентрализация государственной власти не может быть беспредельной, она ограничена обеспечением единства и целостности государства, образованного этими субъектами.

4. При федеративном устройстве государства указанные выше особенности разделения государственной власти закрепляются в первую очередь конституционным путем (в договорных или конституционно-договорных федеративных государствах - соответствующими конституирующими их документами). Тем самым в качестве видового признака выделяется региональная «укреплен-ность», необходимость которой подчеркивается П.Кингом [13]. Отмечается, хоть и относительная, но защищенность установленного разделения власти от его изменения путем принятия обычного федерального закона.

Федерация и федерализм. Понятие «федерализм» используется в различных отраслях научного знания, представляется \ геадис ци пли нар ной категорией и отличается максимально широким объемом [12, с.28 - 32; 16].

В самом общем значении под федерализмом подразумеваются идеология, образ жизни, принцип взаимоотношений мслсду различными государствами, а также общностями людей и государством вне зависимости от формы его политико-территориального устройства (унитарной, федеративной, конфедеративной), содержанием которого является оптимальное и справедливое разделение власти в обществе на основе децентрализации, учета интересов всех сторон этих связей и отношений. Именно к такому пониманию можно отнести выражение П. Кинга о том, что федерализм может существовать без федерации, а она без него нет [17].

Иногда федерализм рассматривается как теория федеративной формы государственного устройства, а конкретное федеративное государство - в качестве ее реализации и воплощения. Нередко он отожествляется с федеративной формой государства или самим федеративным государством.

Фактически данным термином обозначаются различные пересекающиеся понятия, причем в ряде случаев не научные, а житейские. Представляется, что федерализм как правовое явление необходимо отделить от других, не правовых наслоений (политических, социологических, экономических и др.), произвести сужение данного понятия и ограничить объем, во-первых, правовой материей и, во-вторых, теми правовыми явлениями, которые относятся именно к федеративному, а не к иному (унитарному или конфедеративному) устройству государства. При таком целеполагании под федерализмом следует понимать организацию федеративного устройства государства во всем многообразии ее проявления, а под теорией федерализма - систему научных знаний об этой организации. Такая трактовка предлагается лишь в плане постановки вопроса о необходимости выработки действительно научного понятия, не претендует на завершенность и требует более углубленной проработки.

Общее, особенное и отдельное в понимании федерации. Любой объект как онтологическая категория имеет бесчисленное множество свойств и признаков. По этой причине все федеративные государства отличаются друг от друга, так как каждое из них имеет свои, только ему присущие отдельные (единичные) признаки.

Особенности отдельного, особенного и общего в праве, их диалектическое единство детально проанализированы в [18]. Под отдельным в праве понимаются единичные правовые явления, при всем множестве которых исключается абсолютная тождественность хотя бы двух из них. Отдельные правовые явления связаны и взаимодействуют мслсду собой и обладают определенной общностью. Как нет абсолютно сходных, тождественных правовых явлений, так нет и абсолютного различия мслсду ними. Под общим в праве понимается единство всех правовых явлений, выраженных в сходстве или общности их свойств, связей и отношений. Общее вместе с отдельным составляет взаимодействующее единство. Конкретное проявление этого единства и есть особенное. Под особенным - такое единство общих и отдельных правовых явлений, на основе которого может осуществляться их сравнение и могут находиться общие, тождественные свойства и признаки в конкретной действительности [18, с. 201 -213].

В этой связи общим в рассматриваемой ситуации выступает понятие формы государственного устройства, под отдельным понимается все многообразие форм политико-территориального устройства конкретных федеративных государств. Тогда особенным является понятие федерации как единство общего и отдельного, как совокупность свойств, общих для всех отдельных федеративных форм, на основе которых можно сравнивать различные формы государственного устройства, при наличии тождества относить к федерациям, а в случае различия - к унитарной или конфедеративной формам.

Таким образом, понятие «федерация» представляет собой научную абстракцию, своего рода «идеальный тип» в социологической теории М.Вебера. «Со-

держательно эта конструкция имеет характер некой утопии, возникшей при мыслительном усилении, выделении определенных элементов действительности» [19]. Идеальный тип, таким образом, - это теоретическая конструкция, созданная на основе эмпирического обобщения. В реальности не существует абстрактной федерации, а имеется множество ее разновидностей как многообразие проявления единой сущности общезначимого в федеративной форме государственного устройства, как «единство в многообразии» реальных федеративных государств.

Формальная и реальная федерация. Формальность права является важнейшим, внутренне присушим ему свойством, обеспечивающим нормативную регуляцию социальной действительности. «Формальное право, - пишет по этому поводу В.С.Нерсесянц, - это лишь правоспособность, абстрактная свободная возможность приобрести - в согласии с общим масштабом и равной мерой правовой регуляции - свое, индивидуально определенное право на данный объект» [20].

Закрепленное конституцией конкретного государства его (отдельное, единичное) федеративное устройство представляет собой нормативный идеал разделения государственной власти в этой стране, сконструированный законодателем. По образному выражению ДА.Керимова, «правовая возможность является лишь потенцией социальной действительности». Для воплощения правовой возможности в правовой действительности необходимы определенные условия, при отсутствии которых она не может актуализироваться и существует наряду с другими возможностями. Реализуются только те из них, для осуществления которых имеются необходимые и достаточные условия [18, с. 278].

Различия мслсду «формальным» и «реальным», «должным» и «сущим» в федеративном устройстве ярко проявляются при рассмотрении конституционного принципа равноправия субъектов Российского государства. Равные правовые возможности субъектов, реализуясь в отличающихся объективных условиях (геополитических, природно-ресурсных, демографических, экономических и др.) порождают различную правовую действительность, значительно отличающиеся реальные правовые статусы регионов страны. Идентичное должное, преломляясь через асимметрию реальности, превращается иногда в несопоставимое сущее.

Различение «формального» и «реального» в федеративном устройстве необходимо для того, чтобы, во-первых, не допускать смешения этих двух объективно существующих, но значительно отличающихся друг от друга различных пластов правовой материи и, во-вторых, разрабатывать и последовательно реализовывать государственную политику, направленную на внедрение конституционного идеала разделения государственной власти в реальную общественную практику, компенсируя при этом диспропорции объективных условий и нивелируя субъективные факторы, провоцирующие необоснованные привилегии одних субъектов за счет других.

Модели федерации. Широкое распространение в научных исследованиях получили разработка и применение различных моделей федерализма, которые вызвали острую дискуссию по многим методологическим вопросам.

По мнению одних ученых (Л.М.Карапетян, В.Г.Вишняков, Б.Б. Задарнов-ский), выделение моделей федерализма методологически необоснованно и не дает ничего нового для научных исследований: «будучи целостным и единым государственным образованием, федерация не может строиться разномодельно», «федерализм есть федерализм и ничего больше», «единственной моделью федерализма является федерализм» [21].

Данный подход представляется достаточно спорным, ограничивает возможности научного познания и фактически игнорирует многообразие проявлений федеративной формы. В этой связи многие исследователи [16,15, 5] выступили с обоснованной критикой отрицания возможности применения моделирования в теории федерализма [22].

Моделирование как способ научного познания успешно применяется в различных его отраслях, заключается в выделении некоторых признаков объекта исследования и создании на этой основе определенного подобия данного объекта. «Модель всегда предполагает отвлечение, абстрагирование от большего или меньшего числа параметров системы-оригинала, - писал по этому поводу В.Г.Афанасьев. - Она, и в этом еще одна специфическая черта модели, представляет собой упрощенное, определенным образом схематизированное отражение последней» [23]. Такое упрощенное, схематическое подобие оригиналу по выделенным признакам создает возможность более углубленного их изучения, а следовательно, и проникновения в сущность самого объекта.

При исследовании федеративной формы государственного устройства само понятие федерации выступает в качестве общей категории как единство всех ее разновидностей, а особенным являются различные модели федерации как единство общих признаков, присущих всем федерациям, и их отдельных (единичных) особенностей, характерных для конкретного проявления федерации. На основе выделенных моделей как раз и могут осуществляться сравнения отдельных и неповторимых разновидностей федерации, находиться их общие и тождественные признаки в конкретной действительности. Разделение государственной власти мслсду федеративным государством и составляющими его субъектами, являясь сутью федеративной формы, выступает в этой связи объектом научного моделирования. Выделяемые в научной литературе модели федерации (федерализма) представляют собой различные модели вертикального разделения государственной власти в федеративном государстве. Рассмотрим основные из них [24]. При этом исходя из проведенных выше семантических различий будет использоваться термин «модель федерации», а не «модель федерализма».

В зависимости от принципа разделения государственной власти, способа определения самого объема власти для разных ее уровней можно выделить

централизованные и нецентрализованные федерации. В централизованных федерациях государственная власть максимально сосредоточена на федеральном уровне. Примером может служить Союз ССР. Статья 73 Конституции СССР 1977 г. содержала открытый перечень ведения Союза, согласно пункту 12 этой статьи Союз мог принять к своему рассмотрению любые вопросы общесоюзного значения. В нецентрализованных федерациях исходным при вертикальном разделении государственной власти выступает принцип субсидиарности: вопросы, которые можно решать на уровне субъекта, нет необходимости передавать наверх. Очевидно, что предложенные модели представляют собой научные абстракции, идеальные типы. В реальности трудно найти «чистую» централизованную или нецентрализованную федерацию, все многообразие их разновидностей располагается мслсду этими противоположными полюсами, и можно говорить лишь о степени централизации или децентрализации власти в конкретном федеративном государстве.

Становление Российской Федерации в последние годы характеризуется усилением централизации государственной власти. Федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности субъектам для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей. Федеральные органы исполнительной власти также могут самостоятельно действовать в сфере совместного ведения, причем их правомочия ничем не ограничены [25]. По этой причине Российское государство в настоящее время отличается выраженной централизованной федеративной формой.

В зависимости от типа взаимодействия между центральной и региональной властью выделяют дуалистическую и кооперативную модели федерации, которые также не встречаются в «чистом» виде. При дуалистической модели осуществляется максимально четкое разграничение объ-емов власти по вертикали, каждый уровень государственной власти самостоятелен и независим в своей исключительной сфере ведения. Однако такого разделения полностью достичь никогда не удается, так как всегда остаются вопросы, требующие совместного решения, сотрудничества различных уровней власти. Недаром такое сотрудничество выделено автором в качестве существенного признака любой федерации при формулировании ее определения. Однако степень кооперации в различных федерациях отличается друг от друга.

В Российской Федерации кооперация различных уровней государственной власти специально закреплена Федеральным законом от 24.06.99 г. № 119-ФЗ в виде принципа согласования интересов Российской Федерации и составляющих ее субъектов (ст. 7 Закона), который может реализоваться как путем участия регионов в федеральном законотворчестве в сфере совместного ведения (ст. 13 Закона), так и в ходе договорной практики (гл. Ш Закона). Однако формальный принцип кооперации нередко не находит воплощения в реальной пра-

вовой действительности и нарушается федеральным законодателем. Так, при рассмотрении в 2001 г. проекта Земельного кодекса представительные органы 34 субъектов РФ высказались против указанного проекта. Однако в нарушение действовавшей в то время редакции ст. 13 Закона согласительная комиссия не создавалась, законопроект был вынесен на второе, а затем - и третье чтение. Перечень подобных примеров можно продолжить.

Основное внимание в современной конституционной практике уделяется разграничению прав, обязанностей и ответственности каждого уровня власти, а не их сотрудничеству и взаимодействию при решении общих вопросов. Таким образом, отчетливо прослеживается дуалистическая, «разделистская» тенденция, которую можно считать отличительной чертой российской модели федерации.

В зависимости от различий в конституционном статусе субъектов федерации выделяют симметричные и асимметричные федерации. При симметричной модели все субъекты имеют одинаковые конституционные статусы, при асимметричной они различаются. Анализ данных моделей предполагает четкое размежевание формального и реального, должного и сущего. Смешение этих различных пластов правовой материи может привести к противоположным научным выводам. Рассматриваемая классификация базируется на нормативно закрепленных конституционных статусах, т.е. имеет в своей основе формальное основание. Нормативная модель, накладываясь на различные объективные и субъективные условия, в которых функционируют субъекты, приводит к различной правовой действительности. Приведенный выше пример конституционного принципа равноправия субъектов Российского государства является тому подтверждением. В Конституции РФ заложена симметричная модель федерации, однако в связи с региональным многообразием при ее воплощении в общественной практике субъекты приобретают разные права и обязанности, имеют различный реальный конституционный статус.

Перспективная российская модель разделения государственной власти. Российское государство на современном этапе развития характеризуется формально симметричной, дуалистически ориентированной и централизованной федеративной формой политико-территориального устройства. Однако в теории и практике федерализма все более осознается потребность в разработке и реализации новой, перспективной модели разделения государственной власти в стране, модели будущего, оптимального состояния федеративной системы.

Представляется, что дуалистически ориентированная централизованная государственная власть, необходимая на определенном этапе для преодоления дезинтеграционных процессов в стране, не может быть безграничной в федеративном государстве и должсна быть дополнена:

- своеобразным самоопределением государственных образований, обладающих разделенной с Федерацией государственной властью и соответствующим разделенным суверенитетом;

- достижением согласия мслсду государством и образующими его субъектами по основам разделения государственной власти в стране путем заключения нового Федеративного договора;

- обеспечением постоянного сотрудничества, согласованием интересов при решении вопросов в сфере совместного ведения.

Литература

1. АбдулатиповР.Г., БолтенковаЛ.Ф. Опыты федерализма. М., 1994.

2. Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М.,1998.

3. Общая теория государства и права. Академический курс: В Зт. Т. 1. М.,2002.

4. Асмус В. Ф. Логика. М., 2001.

5. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций. //Государство и право. 1997. № 8.

6. Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997.

7. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 394.

8. Юридический энциклопедический словарь. М., 2003.

9. Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993.

10. Конституционное право / Отв. ред. А.Е.Козпов. М., 1996; Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А.Страшун. М., 1995,; Безуглов А.А., Солдатов С А. Конституционное право России: В 3 т. Т. 1. М., 2001.

11. Карапетян ЛМ. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001.

12. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). М., 2001.

13. Кинг П. Классифицирование федераций. 2000. № 5.

14. Государственное право Германии. М., 1994.

15. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10.

16. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.

17. King P. Federalism and Federation. Baltimore, 1982.

18. Керимов ДА Методология права. М., 2001.

19. История социологии. М., 1997.

20. НерсесящВ.С. Философия права. М., 2003.

21. Карапетян Л М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12; Задарновский ББ. Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993; Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12.

22. ЧиркинВ.Е. «Закрыть Америку!»? //Государство и право. 1997. №2.

23. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981.

24. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма // Государство и право. 1994. № 8 -9.

25. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7.

ООО«Вента», г.Стаерополь 15мая2003г.