Системный анализ в государственном управлении как учебная дисциплина

К.И. Аленин

СИСТЕМНЫЙ АНАЛИЗ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Целью статьи является обоснование содержания учебной дисциплины «Системный анализ в государственном управлении» и методики ее преподавания с точки зрения опыта и перспектив работы кафедры государственного и муниципального управления факультета управления Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета.

Ключевые слова: методология системных исследований, принцип системности, системный подход, системный анализ, системный анализ в государственном управлении.

Должны ли специалисты в области управления (менеджмента), в том числе и специалисты в области государственного и муниципального управления быть подготовлены как системные аналитики? Если мы положительно отвечаем на этот вопрос, то весьма актуальное значение приобретает ответ еще на один вопрос: каким должно быть содержание системно-аналитической подготовки этих категорий специалистов?

Первый вопрос можно считать риторическим. Ответ на него, безусловно, позитивный: специалисты во всех областях управления должны иметь основательную системно-аналитическую подготовку. Этот вывод базируется на общепринятом в философской и управленческой науке положении о том, что системный анализ представляет собой универсальное методологическое средство решения управленческих проблем. Системная методология весьма эффективно применяется как в управленческой науке, так и в управленческой практике.

© Аленин К.И., 2013

Более того, исследователи истории управленческой мысли связывают формирование современной управленческой науки с применением системной методологии1. Так, Б.Г. Литвак, анализируя процесс развития управленческой мысли, выделяет два наиболее значимых этапа: «1900 год - применение Ф.У. Тейлором системного подхода в разработке научного менеджмента и 1949 год - разработка Н. Винером системного анализа в теории информации»2.

В истории отечественной управленческой науки применение системной методологии связывают с именем А.А. Богданова (1905-1924 гг.), который, опираясь на системный подход, разработал «Всеобщую организационную науку - Тектологию». Первым примером практического применения системных методик планирования в нашей стране часто называют план ГОЭЛРО.

Широкая разработка и применение системно-аналитических методологических средств в управленческой науке и практике осуществлялись во второй половине ХХ в. Именно в этот период создаются крупные исследовательские центры, внесшие существенный вклад в государственное управление. Наиболее крупные из них: Корпорация РЭНД (1948 г., США), Международный институт прикладного системного анализа (1972 г., Австрия), Всесоюзный научно-исследовательский институт системных исследований Государственного комитета Совета Министров СССР по науке и технике (1976 г., Москва). В 1999 г. этот институт преобразован в Институт системного анализа Российской академии наук.

В этот период, - как резюмировал В.Г. Афанасьев, - «...системный подход претерпел заметные изменения, обогатился новейшими достижениями науки и практики. Разработана и усовершенствована технология применения системного подхода в исследовании различных областей действительности, в управлении разнообразными объектами социального порядка. Получил большое развитие логико-математический аппарат системных иссле дований и системного управления. Расширился диапазон применения системного подхода в познании и управлении. Системный подход в его современном виде, как никакой другой, позволяет органически соединить анализ и синтез, качественное и количественное в исследовании социальных процессов, что открывает широкую дорогу для применения эвристических и логико-математических методов, а также современных электронно-вычислительных средств»3.

Даже такой краткий экскурс в историю демонстрирует актуальность изучения проблем применения системной методологии как в современной теории и практике управления в целом, так и в государственном и муниципальном управлении в особенности.

Следует добавить, что многие крупные системно-аналитические проекты государственного уровня и в нашей стране, и за рубежом в широкой научной литературе представлены мало в силу своей закрытости. О системно-управленческом аспекте этих разработок становится известно спустя значительное время. В силу этого многие интересные вопросы использования системного анализа в государственном управлении остаются малоисследованными и почти не внедренными в учебный процесс.

Анализ научной и учебной литературы по проблеме «Системный анализ в управлении», изданной с 2000 г., позволяет утверждать, что такой аспект этой проблемы как «Системный анализ в государственном управлении» исследован мало. Он лишь затрагивается исследователями, но целостно и самостоятельно не рассматривается.

Дело в том, что специальной дисциплины, которая бы решала задачи системно-аналитической подготовки будущих управленческих кадров, до недавнего времени в учебном процессе не было. Это не означает, что эта проблема не изучалась вообще. Хорошо известно, что теория и практика управления носит системный, комплексный (междисциплинарный) характер, поэтому о системной методологии речь шла в рамках каждой из учебных дисциплин управленческого цикла, но с различных точек зрения, без акцента на его методологическом арсенале. Анализ же современных философских, политологических и социологических программ, изучаемых студентами факультета управления нашего института, показывает, что проблемы методологии системных исследований в них представлены недостаточно.

Сложилась такая ситуация, что в силу важности использования системного подхода в теории и практике управления, в абсолютном большинстве выпускных квалификационных работ авторы пишут, что методологическую основу их исследования составляет «системный метод», «системный подход», или «системный анализ...». Однако, в содержании работы этот метод или подход очень редко находит какое-либо применение или подтверждение. Этот факт говорит о весьма низкой системно-аналитической подготовке многих выпускников. Этот вывод подтверждают и результаты государственных экзаменов.

Современный этап совершенствования всех направлений государственного управления, о котором говорит Президент Российской Федерации В.В. Путин, предъявляет к подготовке управленческих кадров все более возрастающие требования. Среди них важное место занимает необходимость овладение самыми современными управленческими технологиями и методами

принятия решений. «Для качественного решения сложных задач государственного управления, - отметил В.В. Путин, - необходим адекватный по уровню квалификации и опыту работы состав государственных служащих»4.

Все это в значительной степени объясняет то большое внимание, которое уделяется системно-аналитической тематике в Федеральном государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования (ФГОС ВПО) по направлению подготовки 081100 «Государственное и муниципальное управление», утвержденном в феврале 2011 г.

Анализ ФГОС ВПО позволяет отметить целый ряд требований к подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления, которые можно назвать требованиями к их системно-аналитической подготовке. На их реализацию и должно быть направлено содержание учебной дисциплины «Системный анализ в государственном управлении».

Прежде всего, это ряд компетенций, которые должны быть выработаны у студентов в процессе изучения указанной дисциплины. Их можно назвать системно-аналитическими. К ним относятся, по меньшей мере, две общекультурных (ОК) и семь профессиональных компетенций (ПК).

Общекультурные компетенции системно-аналитической направленности можно объединить в две группы. Выпускники в результате обучения согласно ФГОС ВПО должны обладать:

- во-первых, «...умением анализировать и оценивать социально-значимые явления, события, процессы; владением основными методами количественного анализа и моделирования, теоретического и экспериментального исследования (ОК-4)...»;

- во-вторых, «способностью принимать участие в разработке управленческих решений и нести ответственность за реализацию этих решений в пределах своих должностных обязанностей, умением оценивать последствия решений (ОК-15)».

Как видно, аналитическая составляющая компетенций сочетается с важнейшей управленческой составляющей - участием будущих специалистов в разработке и реализации управленческих решений. Хорошо известно, что в государственном управлении разработка адекватных управленческих решений предполагает глубокий и всесторонний (системный) анализ реальных экономических, организационных, правовых, финансовых, кадровых и других социальных проблем.

Более детально системно-аналитическая проблематика отражена в профессиональных компетенциях (ПК) будущего специалис-

та. В результате изучения курса, отмечается в ФГОС, выпускник должен обладать:

- «умением выявлять проблемы, определять цели, оценивать альтернативы, выбирать оптимальный вариант решения, оценивать результаты и последствия принятого управленческого решения (ПК-3)»;

- «умением определять параметры качества управленческих решений и осуществления административных процессов, выявлять отклонения и принимать корректирующие меры

(ПК-12)»;

- «умением обобщать и систематизировать информацию для создания баз данных, владением средствами программного обеспечения анализа и моделирования систем управления (ПК-17)»;

- «умением применять количественные и качественные методы анализа при оценке состояния экономической, социальной, политической среды, деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации; органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, предприятий и учреждений, политических партий, общественно-политических и некоммерческих организаций (ПК-24);

- «умением моделировать административные процессы и процедуры в органах государственной власти...(ПК-25)»;

- «способностью выявлять информацию, необходимую для принятия решений, при получении "обратной связи" в профессиональной деятельности (ПК-34)»;

- «способностью оценивать экономические, социальные, политические условия и последствия (результаты) осуществления государственных программ (ПК-44)».

Представленный перечень компетенций свидетельствует о серьезности задач системно-аналитической подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления. Вместе с этим, ФГОС ориентирует на то, что «.бакалавр по направлению подготовки 081100 Государственное и муниципальное управление готовится к следующим видам профессиональной деятельности:

- организационно-управленческая;

- информационно-методическая;

- коммуникативная;

- проектная;

- вспомогательно-технологическая (исполнительская).

Анализ содержания задач, которые предстоит решать специалистам на каждом из этих направлений, показывает, что системно-аналитическая составляющая представлена в них неравномерно. Только организационно-управленческая, информационно-методическая и проектная деятельность предполагают серьезную системно-аналитическую подготовку.

Все это дает возможность дидактического и организационного маневрирования как для вуза (кафедр и факультетов), так и для студентов. Тем более, что ФГОС ориентирует на то, что «.конкретные виды профессиональной деятельности, к которым в основном (подчеркнуто мной. - А. К.) готовится бакалавр, определяются высшим учебным заведением совместно с обучающимися, научно-педагогическими работниками высшего учебного заведения и объединениями работодателей».

Приведенные положения ФГОС дают возможность следующим образом определить предмет, цель и задачи учебной дисциплины «Системный анализ в государственном управлении».

Предмет дисциплины - рассмотрение инструментария системных исследований в качестве методологического средства государственного управления.

Цель дисциплины - изучение возможностей системно-аналитических методик информационного обеспечения разработки, принятия и исполнения решений в сфере государственного управления.

Задачи дисциплины:

- определить статус и содержание принципа системности, системного (комплексного) подхода и системного анализа в структуре современной научной методологии;

- помочь студентам уяснить методологические основы формирования системы государственного управления в Российской Федерации;

- рассмотреть параметрическую модель системы управления С. Оптнера (США) и ее значение для оптимизации процесса государственного управления;

- изучить возможности основных системно-аналитических методик: структурно-логического моделирования, стратегического управления, программно-целевого планирования, управления изменениями; управление инновационным процессом;

- дать краткую характеристику основных направлений исследований ведущих отечественных и зарубежных системно-аналитических центров.

- дать возможность будущим управленцам приобрести навыки коллегиальных форм управленческой деятельности: эксперт-

ной оценки, краудсорсинга и ситуационного анализа при принятии управленческих решений.

Для эффективного решения этих задач необходимо сочетать общеметодологическую системно-аналитическую подготовку с углубленной специализацией различных категорий будущих управленцев. Поэтому программа учебной дисциплины «Системный анализ в государственном управлении» подразделяется на два раздела: общеметодологический и прикладной.

Первый раздел освещает общие принципы системного подхода в теории и практике управления. Он изучается всеми студентами. Второй - состоит из семинаров, ориентированных на изучение системно-аналитических методик, используемых в различных видах деятельности специалистов государственного и муниципального управления. Эти семинары предполагают углубленное изучение проблем, их студенты посещают по выбору, руководствуясь при этом предстоящей профориентацией.

В изучении курса используются все современные формы и методы учебной деятельности: лекции, самостоятельная работа студентов, практические занятия, семинары, подготовка эссе (рефератов), тестирование, зачеты.

В качестве основных тем Программы учебной дисциплины «Системный анализ в государственном управлении» предлагаются следующие.

Тема 1. Системный анализ как методологическое средство исследования и управления социальными процессами.

Тема 2. Категориальный аппарат системного анализа.

Тема 3. Общая методика системного анализа.

Тема 4. Системно-аналитические методики, используемые в государственном управлении.

Тема 5. Проблема реализации результатов системно-аналитических исследований в управленческой деятельности государственных органов.

Большое значение для успешного изучения этого специального курса имеет отбор научной и учебной литературы.

Библиографический анализ показывает, что научная и учебная литература общеметодологического направления системных исследований проблем управления, рассматриваемых в первом разделе, представлена весьма широко. Активному внедрению системной методологии в управление социальными процессами способствовали, прежде всего, труды философско-методологического уровня, вышедшие в последней четверти ХХ века. Это работы В.П. Кузьмина5, В.Г. Афанасьева6, А.Н. Аверьянова7 и других.

Существенный вклад в разработку этого направление внесли труды сотрудников ВНИИСИ (ИСА РАН): Д.М. Гвишиани, С.В. Емельянова, Ю.С Попкова, И.В. Блауберга, В.Н. Садовского и Э.Г. Юдина. Обобщенный обзор этих работ представлен в юбилейном сборнике, посвященном 30-летию этого отечественного системно-аналитического центра8. Вклад И.В. Блауберга, С.П. Ни-канорова, В.Н. Садовского, Ф.П. Тарасенко, Э.Г. Юдина и других состоит не только в самостоятельных исследованиях методологии системных исследований9, а еще в переводе и популяризации в нашей стране работ зарубежных системных аналитиков10.

На этой основе системный анализ как методологическое средство стал все шире преподаваться в отечественной высшей школе сначала для подготовки технических специалистов, инженеров, математиков, а с 80-х годов ХХ в. и управленцев-гуманитариев, экономистов, социологов. Одно из первых учебных пособий было издано в 1989 г. профессорами Томского государственного университета Ф.И. Перегудовым и Ф.П. Тарасенко Это пособие выдержало несколько изданий11. Последнее издание в большей степени подходит для нашего специального курса12, так как оно разработано для специалистов в области управления социальными процессами.

За последнее время вышел целый ряд учебных пособий, освещающих проблему системного анализа в управлении (менеджменте)13. Все они ориентированы на подготовку определенных категорий специалистов, прежде всего, специалистов в области информационных технологий, специалистов инженерно-технического профиля, бизнеса. К сожалению, учебного пособия для специалистов государственного и муниципального управления, как уже отмечалось, пока нет. Поэтому в процессе семинаров студентам придется самостоятельно обращаться к пособиям, в которых затрагиваются вопросы политического, экономического, организационного и других направлений управленческой деятельности, относящихся к государственному управлению14, а также к специальным научным трудам Института системного анализа РАН15 и других центров. Значительную помощь окажут и периодические издания по тематике государственного и муниципального управления16.

В заключение можно сделать три вывода.

Первый. Только широкое использование научной и учебной литературы позволит студентам изучить все многообразие методологических средств системного анализа в соответствии с требованиями ФГОС ВПО по направлению Государственное и муниципальное управление.

Второй. Не менее важным условием реализации в образовательном процессе ИЭУП РГГУ системно-аналитической подготовки специалистов государственного и муниципального управления является организация межкафедрального и междисциплинарного взаимодействия кафедры государственного и муниципального управления с другими кафедрами факультета управления и кафедрами философии, политологии, социологии.

Третий. Проведенный анализ проблемы осуществления системно-аналитической подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления диктует настоятельную необходимость подготовки в ближайшее время учебного пособия «Системный анализ в государственном управлении».

Примечания

Бобрышев Д.Н., Семенцов С.П. История управленческой мысли: Учеб. пособие. М.: АН СССР, 1987. 525 с.

Литвак Б.Г. Управленческие решения. М., Московская финансово-промышленная академия, 2012. С. 15-17.

Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981. С. 4-5.

Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. 6 февраля. Кузьмин В.П. Принцип системности в теории и методологии К. Маркса. М.: Наука, 1980. 525 с.

Афанасьев В.Г. Системность и общество. М.: Политиздат, 1980. 480 с.; Он же. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981. 432 с. Аверьянов А.Н. Системное познание мира: Методологические проблемы. М. Политиздат, 1985. 380 с.

30 лет Институту системного анализа Российской академии наук: История создания и развития Института системного анализа. 1976-2006 гг. М.: КомКнига, 2006. 472 с.

Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Проблемы методологии системного анализа. М.: Наука, 1970. 456 с.; Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М.: Наука, 1973. 380 с.

Акофф Р.Л. Акофф о менеджменте. СПб.: Питер, 2002. 434 с.; Берталанфи Л. Общая теория систем. М.: 1969. 518 с.; Винер Н. Кибернетика и общество. М.: ИЛ, 1968. 184 с.; Клир Дж. Системология. Автоматизация решения системных задач. М.: Радио и связь, 1990. 534 с.; Коллинз Г., Блэй Дж. Структурные методы разработки систем: от стратегического планирования до тестирования. М.: Радио и связь, 1986. 480 с.; Оптнер С. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем. М.: 1969. 216 с.

3

4

5

6

7

8

9

10

Перегудов Ф.И., Тарасенко Ф.П. Введение в системный анализ: Учеб. пособие для вузов. М.: Высш. шк.,1989. 367 с.; Перегудов Ф.И., Тарасенко Ф.П. Основы системного анализа. 3-е изд., испр. и доп. Томск: НТЛ, 2001. 375 с. Тарасенко Ф.П. Прикладной системный анализ: Учеб. пособие. М.: КНОРУС, 2010. 224 с.

Анфилатов В.С., Емельянов А.А., Кукушкин А.А. Системный анализ в управлении: учеб. пособие. М.: Финансы и статистика, 2009. 368 с.; Попов В.Н., Касьянов В.С., Савченко И.П. Системный анализ в менеджменте: Учеб. пособие. М.: КНОРУС, 2007. 304 с.; Теория систем и системный анализ в управлении организациями: Справочник: Учеб. пособие / Под ред. В.Н. Волковой и А.А. Емельянова. М.: Финансы и статистика; ИНФРА-М, 2009. 848 с. Анголенко Н.И. Системное руководство организацией: Учебник. М.: Изд-во «Экзамен», 2006. 342 с.; Дрогобыцкий И.Н. Системный анализ в экономике: Учеб. пособие. М.: Финансы и статистика, 2009. 508 с.; Зимина В.Д., Борисов Н.А. Политическое управление: Учебник. М.: РГГУ, 2008. 307 с.; Каталевский Д.Ю. Основы имитационного моделирования и системного анализа в управлении: Учеб. пособие. М.: Изд-во Московского университета, 2011. 304 с.; Козлов В.Н. Системный анализ, оптимизация и принятие решений: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2011. 289 с.; Литвак Б.Г. Экспертные технологии в управлении. М.: Дело, 2004. 164 с.

Теория и практика системных преобразований: Экономика, управление, социология / Под ред. А.Н. Швецова. Труды Института системного анализа РАН. Т. 43. М.: ЛЕНАНД, 2009. 160 с.; 30 лет Институту системного анализа Российской академии наук: История создания и развития Института системного анализа. 1976-2006 гг. М.: КомКнига, 2006. 472 с.; Наука и искусство системной практики: Труды международного «круглого стола»: IIASA, Лаксенбург, Австрия, 6-8 ноября 1986 г. М.: НИИ ПВШ, 1989. 273 с. Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. 215 с.; Проблемы регионального и муниципального управления. Сб. докладов Международ. науч. конф. Москва, апрель 2011. М.: РГГУ, 2011. 282 с.; Проблемы регионального и муниципального управления. Сб. докладов XIV Международ. науч. конф. Москва, апрель 2012 г. М.: РГГУ, 2012. 448 с.

11

12

13

14

15

16