Административные права граждан в сфере образования

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

С.Н. Братановский, С.А. Кочерга, М.С. Братановская

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ ^^^^НН

В статье исследуется нормативно-правовая база административных прав граждан в сфере образования. Указывается на активную роль реализации прав граждан на содержание их административного статуса в сфере образования. С учетом недостатков образовательного законодательства предлагаются пути его совершенствования.

Ключевые слова: образование, административно-правовой статус, административные права, нормативно-правовая база, сравнительно-правовой анализ.

S.N. Bratanovsky, S.A. Kocherga, M.S. Bratanovskaya

THE ADMINISTRATIVE RIGHTS OF CITIZENS IN EDUCATION

Article is devoted to the analysis of the administrative rights in education. The standard and legal base of the specified rights of citizens is investigated. It is specified an active role of realization of the rights of citizens for contents of their administrative status in education. Taking into account shortcomings of the educational legislation of its improvement.

Keywords: education, administrative legal status, administrative rights, standard and legal base, comparative and legal analysis.

Реализация образовательных отношений предполагает не только потенциальное наличие различных групп прав граждан, но и возможность их использования на практике. Признавая образование в качестве особой сферы жизнедеятельности общества и государства, постоянного взаимодействия всех органов государственного и муниципального управления, направленного на совершенствование передачи и воспроизводства знаний, навыков, умений, а также накопления и сохранения культурного опыта поколений, Конституция РФ и Закон об образовании (2012 г.) закрепляют право каждого человека на духовное и нравственное самоопределение, возможность индивидуального мышления, ориентации и выбора духовных ценностей. Законодатель тем самым сделал став-

© Братановский Сергей Николаевич, 2017

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и информационного права

© Кочерга Светлана Александровна, 2017

Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и информационного права

© Братановская Милена Сергеевна, 2017

Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и информационного права

ку на максимально широкий перечень прав в этой сфере, имеющий своей целью формирование социально активной личности, наделенной самостоятельностью в миропонимании и мироощущении, обладающей историческим и нравственным самосознанием.

Право граждан на образование не всегда было таким, как мы его представляем сегодня. Проведенные многочисленные демократические реформы в настоящее время сделали возможным максимальное удовлетворение образовательных потребностей граждан. Важной предпосылкой к этому стал принятый незадолго до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. Указ Президента РСФСР от 11 июля 1991 г. № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР»1, предусматривавший ряд организационно-правовых мер, направленных на реализацию приоритетных для государства прав и свобод граждан в исследуемой области. В частности, в п. 1 этого нормативного акта, сохранившего свое действие и по сей день, отражена необходимость разработки и обеспечения выполнения комплексной программы «Дети России», разработки и введения комплекса гарантированных государством нормативов на обучение и содержание одного учащегося, воспитанника, студента для различных типов образовательных учреждений, введения индексации этих нормативов в соответствии с ростом инфляции, установления приоритетного государственного обеспечения учреждений образования материально-техническими ресурсами и в первую очередь учреждений для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов и детей с отклонениями в развитии. Данный документ акцентирует внимание на обеспечение включения в госзаказ всех объектов капитального строительства системы образования, в т.ч. строительство ^килья е и общежитий, выделение в первоочередном порядке материально-технических и ресурсов на строительство, ремонт и эксплуатацию учреждений системы об- а разования, обеспечение издания в необходимых объемах учебной, справочной о и учебно-методической литературы, разработку системы государственной под- к держки учащихся и студентов. о

с

Эти нормы в дальнейшем получили развитие в Законе РФ от 10 июля 1992 г. | № 3266-1 «Об образовании» и принятом на его базе Федеральном законе от 29 де- е кабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»2. Последний, о в свою очередь, сделал права граждан в сфере образования более устойчивыми ю

"О

и широкоформатными. Следует признать, что эти права являются одним из |

предметов пристального исследования ученых-конституционалистов и доста- к

точно основательно изученной и раскрытой наукой конституционного права а

юридической категорией3. |

В рамках настоящей статьи рассмотрим административно-правовые аспек- и

ты реализации образовательных прав, проявляющиеся во взаимоотношениях №

обучающихся с органами государственного и муниципального управления 11

образованием, а также с администрациями образовательных учреждений. Ад- )

министративные права граждан в данной сфере, по нашему мнению, обладают 7 элементами субъективности по отношению к незыблемым и всеобщим правам граждан на получение различных видов образования, установленных и гарантированных Конституцией РФ4. Признаем, что данную точку зрения трудно оспорить, поскольку административные права граждан в сфере образования основываются на конституционных положениях. Более того, они вытекают не

только из ст. 43 Основного Закона, устанавливающей общедоступность и бесплат- Ю9

ность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, но и из иных конституционных норм. В их числе ст. 39, гарантирующая социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; ст. 37, определяющая право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; ст. 29, гарантирующая каждому свободу мысли и слова и предоставляющая право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; ст. 44, в соответствии с которой каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания и право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям и т.д.

Административные права гражданина в сфере образования выступают важнейшим элементом в структуре административно-правового статуса обучающегося и по сути определяют его содержание. Отличительной особенностью данных прав является необходимость их активного осуществления и обязательного использования в образовательном процессе. Неиспользование прав автоматически влечет их утрату. Так, например, если школьник, студент не пользуются правом посещения учебных занятий, они могут быть отчислены из образовательного учреждения5.

В ст. 33 Федерального закона № 273 содержится достаточно широкий перечень лиц, которые наделены административными правами в анализируемой й сфере. К ним отнесены:

? 1) воспитанники — лица, осваивающие образовательную программу до-

2 школьного образования; лица, осваивающие основную общеобразовательную » программу с одновременным проживанием или нахождением в образовательной I организации;

| 2) учащиеся — лица, осваивающие образовательные программы начального

! общего, основного общего или среднего общего образования, дополнительные | общеобразовательные программы;

| 3) студенты (курсанты) — лица, осваивающие образовательные программы

| среднего профессионального образования, программы бакалавриата, программы 'I специалитета или программы магистратуры;

| 4) аспиранты — лица, обучающиеся в аспирантуре по программе подготовки

| научно-педагогических кадров;

5) адъюнкты — лица, проходящие военную или иную приравненную к ней | службу, службу в органах внутренних дел, службу в органах по контролю за ё оборотом наркотических средств и психотропных веществ в адъюнктуре по про-§ грамме подготовки научно-педагогических кадров; 1 6) ординаторы — лица, обучающиеся по программам ординатуры;

| 7) ассистенты-стажеры — лица, обучающиеся по программам ассистентуры-

стажировки;

8) слушатели — лица, осваивающие дополнительные профессиональные программы, лица, осваивающие программы профессионального обучения, а также лица, зачисленные на обучение на подготовительные отделения образовательных организаций высшего образования, если иное не установлено настоящим 110 Федеральным законом;

9) экстерны — лица, зачисленные в организацию, осуществляющую образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, для прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации.

Приведенный перечень свидетельствует о пристальном внимании законодателя к различным категориям лиц, пользующимся образовательными услугами. Указанная норма по сути классифицирует обучающихся в зависимости от их возраста, типов и видов образовательных учреждений, в которых осуществляется обучение, а также от объема и содержания образовательных программ, дает основания для определения специфики реализации тех или иных прав в сфере образования. Аналогов ей в утратившем ныне силу Законе РФ № 3266-1 «Об образовании» не имелось. С одной стороны, правовое закрепление отмеченных категорий является положительным решением, поскольку создает основу для дальнейшего структурированного нормотворчества органов ведомственного регулирования образовательных отношений всех уровней и принятия локальных управленческих актов администрациями образовательных учреждений, а с другой стороны, с учетом некоторых важных аспектов, отраженных в Законе № 273, легальное установление этого перечня представляется излишним. В п. 15 ст. 2 этого Закона закреплено общее и собирательное понятие обучающегося — это физическое лицо, осваивающее образовательную программу. В нем отсутствует привязка к каким-либо особенностям образовательного процесса. По факту любое лицо, получающее знания, умения и навыки в рамках реализуемой в установленном законом порядке образовательной программы, признается обучающимся. Статья 16 допускает реализацию образовательных программ с е применением электронного обучения и дистанционных образовательных техно- и логий. О том, как называются граждане, получающие образование в подобных а организационно-образовательных формах, в ст. 33 не говорится. Согласно этой о норме неясно административно-правовое положение лиц, занимающихся само- к образованием по образовательным материалам, в свободном порядке предостав- о

с

ляемым образовательными организациями (например, на Интернет-сайтах). | В ней также не отражена категория граждан, обучающихся в образовательных в

е

организациях духовного профиля. Кроме того, постоянно развивающиеся об- о разовательные отношения делают возможным получение знаний в иных, не ю

Т5

отраженных в Законе формах. Если в данном случае следовать логике законо- и

дателя, то с учетом этого обстоятельства в дальнейшем потребуется закрепление к

в ст. 33 иных категорий, что впоследствии может привести к слишком частому а

изменению Закона № 273 и негативно отразиться на его стабильности и устой- е

чивости в отечественной правовой системе. Наличие в Законе этой нормы никак и

не влияет на его содержание, положения ст. 33 практически не связаны с иными №

статьями и в целом не отражают каких-либо особенностей индивидуального 11

административно-правового статуса обучающихся. )

Подвергая критике формулировку, содержащуюся в ст. 34 «Основные права 7 обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования», отметим, что использование термина «основные» по отношению к данным правам не обоснованно. Как уже отмечалось, основные права граждан в этой сфере закреплены в Конституции РФ. Согласно существующий в России иерархии нормативных актов Закон № 273 стоит ниже Конституции РФ, поэтому не совсем понятно, о

каких в данном случае основных правах идет речь. Подобная трактовка позволя- 111

ет неоправданно рассуждать о существовании «дополнительных», «отраслевых», «особых», «специальных» правах обучающихся. Базирующиеся на Конституции РФ права закреплены не только в этом Законе, они присутствуют и в иных законодательных актах. Так, согласно ч. 1 ст. 9 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»6 граждане имеют право на бесплатную консультацию, бесплатное получение информации и услуг, связанных с профессиональной ориентацией, в органах службы занятости в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, возможности прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования. Статья 5 Федерального закона от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»7 предусматривает право граждан на получение образования на русском языке в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. В свою очередь, в ст. 10 Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»8 говорится, что граждане Российской Федерации, относящие себя к определенным этническим общностям, имеют право на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения в рамках возможностей, предоставляемых системой образования в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Получается, что указанные и иные права граждан в образовательной сфере, зафиксированные в других федеральных законах и законах субъектов Федерации, по отношению к обозначенным в Законе № 273 общим правам являются отраслевыми. Однако такой вывод является необоснованным, поскольку, как уже отмечалось, любые 17 права граждан в исследуемой области основываются на Конституции РФ.

0

? В локальных управленческих актах образовательных учреждений также

2 закреплены подобные права. Например, в пп. 6.2-6.3 Правил для учащихся

» МБОУ «Олинская СОШ», утвержденных Приказом директора муниципального

1 бюджетного образовательного учреждения «Олинская средняя общеобразова-| тельная школа» от 24 февраля 2010 г. № 89 (Астраханская область, Лиманский ! район, с. Оля), обозначено, что совместно с родителями учащиеся имеют право

§ выбирать факультативы, предметы, элективные курсы, профили обучения в

ф

| пределах возможностей учебного плана для бесплатного получения дополни-| тельных знаний. Кроме того, все обучающиеся имеют право на получение дополнительных, в т.ч. платных образовательных услуг, предоставляемых школой на | законных основаниях. Все обучающиеся могут свободно выражать собственные | взгляды, убеждения и мнения; выступать на собраниях, обращаться к учителям, классным руководителям и администрации, Управляющему Совету школы с предложениями, пожеланиями по улучшению режима работы школы, по ор-§ ганизации учебно-воспитательного процесса. Взглядам учащегося уделяется § должное внимание в соответствии с его возрастом и зрелостью. Подобные права | вытекают из общего толкования Закона № 273, в котором не содержится такой | формулировки. Говорить о том, что данные права являются специальными, было бы ошибкой, поскольку их содержание определяется индивидуальным административно-правовым статусом образовательного учреждения. Эти права по юридической силе приравниваются к правам граждан в сфере образования, закрепленным в ч. 1 ст. 34 Закона № 273.

Что же касается мер социальной поддержки, укажем, что они являются неот-112 ъемлемой частью права на образование. Не требует доказательств вывод о том,

что без социального стимулирования и государственной поддержки граждане не смогут реализовать право на образование. По сути подобные меры (например, отраженные в пп. 1-4 ч. 2 ст. 34 полное государственное обеспечение, в т.ч. обеспечение одеждой, обувью, жестким и мягким инвентарем, в случаях и в порядке, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, обеспечение питанием в случаях и в порядке, определенных федеральными законами, законами субъектов РФ, обеспечение местами в интернатах, предоставление в соответствии с настоящим Федеральным законом и жилищным законодательством жилых помещений в общежитиях, транспортное обеспечение в соответствии со ст. 40 настоящего Федерального закона) выступают одновременно гарантиями этого права и включены в обязанности органов государственного и муниципального управления, а также образовательных организаций. Обучающиеся имеют право на меры социальной поддержки согласно ст. 39 Конституции РФ. Таким образом, все положения ч. 2 ст. 34, в которой перечисляются данные меры, можно полностью причислить к административным правам граждан в сфере образования. В этом аспекте юридическое разделение прав обучающихся (ч. 1 ст. 34) и мер их социальной поддержки и стимулирования (ч. 2 ст. 34) на две категории не является логичным и обоснованным и затрудняет понимание этого нормативного акта. На наш взгляд, в целях недопущения споров и разногласий необходимо изменить название ст. 34 на «Административные права граждан в сфере образования» и объединить под эгидой этих прав все перечисленные в ней меры социальной поддержки граждан, пользующихся образовательными услугами.

При детальном анализе этой нормы отметим, что рассматриваемые права излагаются законодателем бессистемно и в хаотичном порядке. Так, в п. 5 ч. 1 Федерального закона № 273-ФЗ отражено, что обучающиеся имеют право на выбор факультативных (необязательных для данного уровня образования, профессии, специальности или направления подготовки) и элективных (избираемых в обязательном порядке) учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей) из перечня, предлагаемого организацией, осуществляющей образовательную деятельность (после получения основного общего образования). В п. 6 ч. 1 обозначено право обучающихся на освоение наряду с учебными предметами, курсами, дисциплинами (модулями) по осваиваемой образовательной программе любых других учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), преподаваемых в организации, осуществляющей образовательную деятельность в установленном ею порядке, а также преподаваемых в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность, учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), одновременное освоение нескольких основных профессиональных образовательных программ. Исходя из смыслового содержания вторая норма является продолжением первой и наоборот, однако в Законе они закреплены отдельно друг от друга и, следовательно, являются самостоятельными. Аналогичным образом можно рассматривать п. 13 ч. 1, дающий право на перевод для получения образования по другой профессии, специальности и (или) направлению подготовки по другой форме обучения в порядке, установленном законодательством об образовании и п. 15 ч. 1 ст. 34, закрепляющий право на перевод в другую образовательную организацию, реализующую образовательную программу соответствующего уровня, в порядке, предусмотренном федеральным органом исполнительной

власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Укажем, что в Законе имеются нормы, также посвященные исследуемым правам. При этом в ст. 34 отсутствуют положения, которые их закрепляют. Так, в ст. 37 обозначено, что организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Расписание занятий должно предусматривать перерыв достаточной продолжительности для питания обучающихся (ч. 1, 2). Подобная формулировка не позволяет исчерпывающим образом определиться в вопросе, имеют ли учащиеся право на получение питания в образовательных учреждениях. О том, что таким правом обладают воспитанники дошкольных и учащиеся средних и высших образовательных учреждений, свидетельствуют Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1118 «О порядке предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях»10, Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Министерства образования и науки РФ от 11 марта 2012 г. № 213н/178 «Об утверждении методических рекомендаций по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений»11, Письмо Министерства образования и науки РФ от 12 апреля 2012 г. № 06-731 «О формировании культуры здорового питания обучающихся, воспитанников»12 и т.д. При этом в ч. 3 ст. 37 Закона об образовании отражено, что обучающиеся федеральных государственных образовательных организаций, реализующих образовательные программы по специальностям и направлениям подготовки в области обороны и безопасности государства, подготовки плавательных составов морских судов, судов внутреннего водного плавания, судов рыбопромыслового флота, летного состава воздушных судов, авиационного персонала, персонала, обеспечивающего организацию воздушного движения, а также общеобразовательных и профессиональных образовательных организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы, имеющие целью подготовку несовершеннолетних граждан к военной или иной государственной службе, обеспечиваются питанием по нормам и в порядке, которые определяются учредителями указанных федеральных государственных образовательных организаций. В ч. 4 этой статьи говорится, что обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ осуществляется в случаях и в порядке, установленных органами государственной власти субъектов РФ, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов — органами местного самоуправления. Это служит наглядной иллюстрацией легитимации права на получение питания учащимися определенных категорий через законодательное закрепление обязанностей компетентных органов власти и образовательных учреждений по организации его предоставления. Подобные правовые конструкции используются в Законе № 273 многократно. По данной схеме реализуются не отраженные в ч. 1 ст. 34 право на предоставление жилых помещений в общежитиях (ст. 39), право на транспортное обеспечение (ст. 40), право на получение первичной медико-санитарной

помощи (ч. 3 ст. 41), право обучающихся, испытывающих трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации на получение психолого-педагогической и социальной помощи (ст. 42), право на участие в целевом приеме в образовательные учреждения высшего профессионального образования (ст. 56), право на получение документов об образовании, обучении, квалификации (ст. 60), право на прекращение образовательных отношений (ст. 60) и т.д.

В целом следует признать, что посвященные анализируемым правам нормы рассредоточены по всему тексту Закона № 273 и в отдельных случаях, трудно понять, являются ли они административными правами в чистом виде или же выступают в качестве форм, гарантирующих широкий круг прав граждан в образовательной сфере, закрепленных в иных нормативных актах

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 31, ст. 1025.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7598.

3 См., например: БаглайМ.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 6-е изд., изм. и доп. М., 2007; Конституционное право России: учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2003; Стрекозов В.Г. Конституционное право России: учебник. М., 2013 и т.д.

4 См.: Братановский С.Н. Административное право: учебник. М., 2014. С. 66.

5 Некоторые ученые подобное право рассматривают одновременно и как обязанность. См., например: Управление качеством образования / под ред. М.М. Поташника. М., 2012. С. 188; Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 67; Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. Правовые основы развития народного образования. Алма-Ата, 1983. С. 82.

6 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 18, ст. 566.

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 23, ст. 2199.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2965.

9 URL: http://30olya.edusite.ru/ (дата обращения: 10.12.2014).

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 2, ст. 310.

11 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

12 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

А.Г. Коломейцева

К ВОПРОСУ О СТАТУСЕ И ФУНКЦИЯХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В статье предпринята попытка выявить особенности конституционно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти, установить специфику их формирования, организационных начал, взаимодействия с Правительством и Президентом РФ. Затрагиваются проблемы такого элемента статуса федеральных органов исполнительной власти, как их функции, обусловленные, прежде всего, видовой спецификой каждого органа; проблемы конституционно-правового закрепления статуса федеральных органов исполнительной власти. Предлагаются пути дальнейшего совершенствования данного статуса.

Ключевые слова: Конституция РФ, разделение властей, исполнительная власть, система и структура федеральных органов исполнительной власти, Президент РФ, Правительство РФ, конституционно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти, функции органов исполнительной власти.

© Коломейцева Анастасия Григорьевна, 2017

Старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин (НОУ ВО «Волгоградский гуманитарный институт»); e-mail: gou_anastasia@mail.ru 115