Функционально-ведомственные элиты как субъекты государственной политики

Функционально-ведомственные элиты как субъекты государственной политики

П.В. Тарусин

Одним из последствий произошедшего обновления социально-политического устройства России, а также воздействия универсальных трендов развития самой сферы политики явилась принципиальная модификация механизмов и процессов формирования и легитимации государственного курса. Данные трансформации обозначили проблему, связанную с оценкой изменений, произошедших внутри правящей элиты и, в частности, с уточнением позиционирования руководства государственных ведомств в структуре политического класса.

Как известно, большинство исследователей солидарны в отнесении к политической элите совокупности лиц, контролирующих в силу статусного положения распределение основных ресурсов и обладающих в связи с этим возможностью принимать/влиять на принятие стратегических решений1. Элита рассматривается ими относительно ее решающего участия в процессах стратегического целеполагания, при этом особое внимание акцентируется на анализе институциональных и ролевых особенностей деятельности правящих кругов и распределения между ними властных ресурсов.

В силу своего эвристического статуса главный системообразующий признак политической элиты2 — принятие и реализация стратегических решений — непосредственно соотносится со сферой государственной политики. При этом под государственной политикой преобладающее большинство исследователей понимает форму комплексной, кооперативной деятельности органов государственной власти и управления по выдвижению и реализации долгосрочных (стратегических) целей в целом в социуме, и в его отдельных сферах3. Представление политики как долгосрочной целеполагающей и конструирующей деятельности государственных институтов и ведомств позволяет рассматривать процессы и механизмы ее выработки и имплементации в формате взаимодействий «пра-

1 Ашин Г. Элитология. Учебное пособие. М.: МГИМО-Университет МИД России, 2005. С. 232; Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С. 76; Миллс Р. Властвующая элита. М., 1959. С.130.

2 Под политической элитой в данном контексте понимают «внутренне сплоченную, составляющую меньшинство общества социальную категорию, являющуюся субъектом принятия важнейших стратегических решений и обладающую необходимым для этого ресурсным потенциалом». Таман-Голутвина О. Политические элиты и политическое лидерство. Политология: Лексикон / Под. ред. А. Соловьева. М.: РОССПЭН, 2007. С. 507.

3 Соловьев А. Государственная политика. Политология: лексикон. Под ред. А.И. Соловьева. М.: РОССПЭН, 2007. С. 70.

вящая элита - социальные группы». Именно на долгосрочных интервалах государственного курса отчетливо проявляется сущность элиты как субъекта рефлексии национальных интересов и координатора общесоциальных усилий по их реализации.

В свою очередь, исследования элиты и как особого института, и как специфического социального слоя, как правило, связывают ее типологию со структурной дифференциацией отдельных сфер (отраслей) социальной жизни (в частности, политическая, экономическая, военная, культурная и пр.). В то же время отраслевая дифференциация элиты отвечает скорее традиционной стадии отделения политики от социальной и экономической областей, нежели современному высокоинтегрированному состоянию сферы государственной политики. Тем самым такой тип дифференциации уже не вполне точно отражает специфику содержания и протекания процессов принятия государственных решений.

В этом ракурсе особую актуальность приобретает дифференциация правящей элиты на специфические «функциональные группы», которая неизбежно отражает отраслевой характер их влияния на процессы стратегического целепо-лагания и раскрывает диверсификацию механизма принятия государственных решений, связанную с отдельными направлениями деятельности и сферами ответственности различных сегментов политического класса. И хотя системное единство процессов разработки этих государственных целей предполагает органическую интеграцию различных фракций правящей элиты в целом (как справедливо заметила О. Крыштановская, «...элита — единая правящая группа общества»4), тем не менее ее функционально-ведомственные сегменты отражают наличие специфических ролей и уровней ответственности в области принятия решений5.

Данный функциональный подход предполагает рассмотрение характера участия субъектов стратегического целеполагания в контексте механизмов формирования государственного курса. Таким образом, с содержательной точки зрения характеристика политической элиты как функциональной группы делает акцент на выполняемые ею задачи (формирование и контроль за реализацией государственной политики) и организационные (в том числе ведомственные) формы, в рамках которых эти роли и исполняются6. Понятно также и

4 Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С. 74.

5 Как отмечал А. Дука, при изучении властных элит они могут быть представлены и исследованы, во-первых, как функциональные группы, во-вторых, как конкретный социальный слой и, в-третьих, как институты. По данной им классификации «исследование элит как функциональных групп фиксирует, что это совокупность персон, занимающих стратегические позиции в обществе или в его какой-нибудь подсистеме, позволяющим им принимать кардинальные решения. Здесь анализ концентрируется прежде всего на структурном и функциональном аспекте существования властных групп». Дука А. Теоретические проблемы в исследованиях властных элит. Журнал социологии и социальной антропологии. 2008. Том XI. № 1. С. 62.

6 Элиты и политический класс не следует рассматривать вне организационных (структурных) форм, в рамках которых они действуют. Конкретный дизайн модели государственного управления, легализующей положение и влияние политического класса, настраивает всю систему должностных статусов, элитных взаимодействий и коммуникаций, а через них и структуру правящей элиты. Неизбежные трансформации политического пространства предопределяют и изменения составляющих его компонентов, в частности системы государственного управления и самого политического

то, что понимание элиты как совокупности функциональных групп выдвигает на первый план ее политический сегмент, непосредственно руководящий и направляющий процессы формирования государственного курса.

Как известно, содержательно политическое решение формируется через совокупность формальных и неформальных контактов, которые отражают действия различных политико-административных альянсов и коалиций. Это означает, что механизмы формирования государственной политики, отражая взаимодействие этих элитарных образований, закрепляют характер и стиль поведения данных игроков в процессе принятия решений как в целом, так и на его отдельных этапах7. При этом уровень влиятельности групп (сообществ, ведомств, институтов или конкретных лиц) в процессе целеполагания будет определяться степенью их контроля над основными ресурсами правящего режима.

Оценивая трансформацию механизмов формирования государственной политики, следует отметить две ведущие разнонаправленные тенденции: фрагментацию и интеграцию отраслевых направлений государственной политики, а также усиление влияния руководства ведомств на содержание государственного курса в целом. В конечном счете неоднородность и конкурентный характер политического пространства как такового подкрепляется взаимооппонирующи-ми практиками элитарных коалиций по поводу формирования и реализации государственной политики. В контексте этих процессов формируется многоуровневая сеть взаимодействий этих элитарных образований, в рамках которой согласовываются и координируются их интересы и позиции, идет проектирование решений и т. д. При этом состав участников, их позиции и ресурсная обеспеченность значительно варьируются в зависимости от этапов целеполагания, обсуждаемых сюжетов и используемых для принятия решений институциональных площадок.

С увеличением же числа участников сложность их взаимоотношений настолько усиливается, что лишает смысла представления об автономности сфер функционирования любой из фракций правящей элиты. Прежде недоступные стороннему влиянию зоны деятельности отраслевых элит последовательно усложняются, и в них активно проникают иные акторы. В результате утрачивание отраслевыми элитами монопольного положения в собственных областях регулирования способствует интеграции различных сфер формирования государственной политики. Как отмечал Р. Миллс, «прошло то время, когда с одной стороны существовала сфера экономики, а с другой — сфера политики, включавшая в себя военное ведомство, деятельность которого не влияла на политическую и деловую жизнь. Теперь существует пронизанная политикой экономика, связанная тысячью нитей с военными институтами и их решениями»8.

Углубляющаяся интеграция и взаимозависимость между отраслевыми направлениями государственной политики заставляют привлекать к их разра-

класса. Ему приходится не только приспосабливать государственные институты для обеспечения устойчивого доминирования господствующего класса и осуществления управляющих воздействий, но и корректировать собственную активность в соответствии с установленными рамками институционального формата, а также потребностями самого государственного курса.

7 Соловьев А. Колебательно-маятниковый механизм принятия государственных решений: к обоснованию когнитивной модели. // Полис. 2006. № 6. С. 42-44.

8 Миллс Р. Властвующая элита. М.: Издательство иностранной литературы, 1959. С. 29.

ботке и принятию различные группы правящей элиты. В целом кооперативный характер механизмов выработки государственных стратегий увязывает статус субъекта государственной политики со сферой его деятельности и ответственности. Однако выбор и состав конкретных участников процесса разработки целей предопределяют потребности реализации конкретных функций государственного управления. Тем самым отраслевой принцип построения механизмов стратегического целеполагания заменяется на функциональный, а структурирование правящей элиты в контексте формирования государственной политики предполагает ее дифференциацию в качестве функциональной группы.

При формировании и особенно при реализации государственных решений процедурные параметры целеполагания важны не менее, чем структурные факторы властной вертикали. Невозможность четкого разграничения политических и управленческих функций на высшем уровне государственной власти обуславливает неизбежное пересечение полномочий и сфер деятельности политических и ведомственных структур. Противоречивость нормативных положений и существующие прецеденты позволяют перемещать центр выработки государственной политики и изменять важнейшие контуры их деятельности за счет перераспределения ранее закрепленных сфер ответственности, что только усиливает степень внутренней конкуренции в правящей элите. На практике в рамках неформальных договоренностей и традиций складывается специфическое разделение областей компетенции и ответственности между ними, которое изменяется в зависимости от состояния баланса сил в правящей элите. В результате на стыке политического и макроэкономического уровней государственного регулирования нередко возникает напряжение, затрудняющее перевод политических установок в управленческие стратегии.

В данном аспекте и проявляется роль тех сегментов политической элиты, сфера ответственности которых охватывает зону непосредственных контактов политики и управления. В качестве этих субъектов чаще всего выступает руководство государственных институтов и ведомств, от подходов, мотивов и знаний которого в значительной степени и зависит перевод политических требований (отражающих общесоциальный уровень приоритетов и масштабов принимаемых решений) в конкретные государственные стратегии и планы действий.

Таким образом, итоги фактических взаимоотношений различных элитарных альянсов по поводу содержания государственной политики и расходования ресурсов во многом замыкаются на уровне высшего руководства органов государственной власти. Именно здесь, в деятельности ведомственных элитарных группировок, совмещаются их реальные полномочия и понимание ими своих групповых интересов.

Вследствие специализации государственных стратегий, повышения их макроэкономического значения реальные рычаги воздействия на содержание государственного курса неуклонно переходят в руки руководства государственных институтов и ведомств, совокупное влияние которых покрывает едва ли ни все поле государственной политики. Приобретая широкую самостоятельность и действуя в рамках собственных полномочий и установленных процедур, ведомственное руководство способно оказывать существенное влияние на содер-

жание государственных стратегий, а порой и на сами политические установки. Тем самым оно зачастую принимает на себя исполнение политических функций. Это дает повод ряду исследователей говорить о неуклонно нарастающей в нашем обществе «политизации администрирования»9, а равно об усилении самостоятельности ведомственных стратегий и повышении роли формирующихся в структурах исполнительной власти политико-административных коалиций, усилению их теневых коммуникаций.

Впрочем, надо отметить, что закрытые договорные практики оказываются объективно необходимыми, а подчас и оправданными, например, с точки зрения противодействия волюнтаристским подходам общеполитического руководства. Ведь договоренности и взаимные обязательства руководства ведомств позволяют порой игнорировать произвольные установки верховной власти. Однако, с другой стороны, такие межведомственные позиции провоцируют деструктивную полемику между различными уровнями властно-управленческой вертикали, увеличивая тем самым рост транзакционных издержек при формировании государственного курса.

Отмеченное усиление ведомственного корпоративизма ослабляет статусные позиции высших органов государственной власти, которых подчас становится явно недостаточно для продвижения собственных управленческих замыслов. Политическому руководству все чаще приходится обращаться за поддержкой к обществу, ради обретения дополнительных рычагов влияния на собственный управленческий инструмент. За ним сохраняется лишь выбор векторов применения и объема расходования ресурсов, выработка обще социальных целей и приоритетов, контроль над соблюдением заданных политических форматов. Однако ресурсов для ограничения влияния отраслевых и ведомственных элит политическому руководству хватает не всегда.

Признавая отсутствие эффективных механизмов для однозначного доминирования над ведомственными структурами в процессе формирования государственной политики, высшее политическое руководство видит выход из сложившейся ситуации в традиционном усилении вертикали государственного управления. В то же время сам характер стратегического планирования предполагает расширение институциональной самостоятельности ведомств, усиление их горизонтальных взаимодействий при условии перераспределения в их пользу ряда высших полномочий и прерогатив, что, по мнению ряда специалистов, должно усилить рационализацию процедур и механизмов целеполагания и повысить качество самого планирования10- Впрочем, подобные оценки отражают не только объективные тренды в развитии системы формирования государственной политики, но и возросшие претензии руководства государственных

9 Особенно заметна ведомственная «политизация» в таких закрытых сферах, как оборона, безопасность и т. п. Исключение из формальных процессов принятия решений ведущих политических и социальных контрагентов, чьи интересы объективно не могут быть проигнорированы, смещает активность подобных акторов в слабо контролируемое пространство неформальных взаимодействий. В данных случаях ведомственное руководство выступает в качестве неформальных каналов презентации интересов различных социальных групп и слоев.

10 См. об этом: Якунин В. К вопросу о качестве государственной политики // Свободная мысль. 2007. № 7. С. 5-20; Кокошин А. «Размышление о технократии и технократах» М.: Ленанд, 2008.

ведомств, осознание им своего нового места и возможностей в политическом пространстве.

Как показывает опыт, усилению роли руководства государственных ведомств на большинстве этапов выработки государственного курса способствуют функционально-групповые мотивы в деятельности правящей элиты. В то же время их позиционирование в системе власти все более определяется социальной значимостью конкретных сфер их профессиональной деятельности11. В конечном счете характер участия и степень влияния элитных групп на выработку стратегических решений все более зависит от принадлежности к ведомственным структурам, соответственно, уменьшая значение отраслевой дифференциации правящего класса.

Сказанное выше показывает высокое значение исполняемых функций государственного управления и ведомственной принадлежности как критерия

дифференциации политической элиты12. Выделяемые по данному основанию функционально-ведомственные элиты (ФВЭ) представляют собой совокупность лиц, занимающих ключевые позиции в ведомственных управленческих структурах, полномочия и ресурсы которых позволяют им участвовать и оказывать существенное влияние на содержание стратегических решений в сфере государственной политики13. Выделение элитных групп по функциональному критерию позволяет увязывать их состав с лицами, занимающими высшие служебные статусы, обладание которыми позволяет принимать стратегические решения и распоряжаться основными властными ресурсами14.

Основная функция данных элитных групп заключается в регулировании взаимодействия политических и макроэкономических процессов при преобразовании политической власти в управленческие действия, в трансформации политических решений в конкретные стратегии и контроле над реализацией этих планов. Таким образом, эти сегменты элиты выступают в качестве своеоб-

11 Согласно организаторской (функциональной или технологической) теории, развитой в работах Дж. Бернхэма, А. Фриша, К. Боулдинга, структура элиты и соподчинение ее элементов, распределение власти и статус между ними определяется их функциональной значимостью в системе власти. Тем самым обеспечивается динамичное соответствие элитной структуры, статуса и веса ее фракций национальным интересам и приоритетам на продолжительном временном отрезке. Изменение совокупности национальных приоритетов и интересов обуславливают перераспределение значимости различных направлений государственного курса, переструктурируя по-новому взаимодействия групп в рамках процессов стратегического целеполагания, трансформируя состояние властного эквилибра. Ашин Г. Элитология. Учебное пособие. М.: МГИМО - Университет МИД России, 2005. С. 456.

12 На возможность выделения различных оснований структурирования политической элиты указывала и О. Крыштановская: «Отраслевых субэлитных групп можно выделять столько, сколько требуется детальностью анализа». Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С. 76.

13 Косвенно существование данных элит подтверждает и О. Гаман-Голутвина: «Ослабление власти лица, призванного выступать субъектом артикуляции государственных интересов ... способствовало дроблению высшего эшелона политической элиты и усилению позиций субэлитных структур — отраслевых и ведомственных». Гаман-Голутвина О. Политическая элита России. Вехи исторической эволюции. М.: Интеллект, 1998. С. 332.

14 См. Миллс Р. Властвующая элита. М.: Издательство иностранной литературы, 1959. С. 24; А. Дука. Институционализация политико-административной элиты в Санкт-Петербурге // Полития. 2003. № 2. С. 126-149; Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С. 73.

разного неинституционального регулятора в системе государственной власти, призванного совмещать (при решении конкретных задач) потребности правящего режима с интересами общества как социально-экономического целого и тем самым минимизировать риски и последствия неоправданного политического вмешательства в сферы своей профессиональной (ведомственно-управленческой) компетенции.

Благодаря своему пограничному положению (находясь на стыке политического и макроэкономического уровней государственного управления) деятельность данных групп приобретает внутренне дихотомический характер. С одной стороны, они позиционируют себя как инструмент правящей политической команды, в формате которого любые расхождения во взглядах на проблемы трактуются как формы борения за власть. В данном контексте им приходится ориентироваться не столько на институциональные, нормативно-правовые основания собственной деятельности, сколько на баланс сил во власти и обществе, реальное местоположение собственных контрагентов в сфере формирования государственной политики. С другой стороны, в силу служебной принадлежности к ведомственным структурам данные субэлиты вынуждены рассматривать проблемы с точки зрения их рационального и эффективного решения. И здесь оппонирование в рамках властных и управленческих структур выступает уже инструментом расширения управленческих альтернатив, увеличения поисковой зоны при принятии решений.

Соответственно, представляется различной и интерпретация всеми вовлеченными в разработку государственных стратегий сторонами качественного содержания действий ведомственных элит. Политическая верхушка, обладающая прерогативами на подбор кадрового состава ведомственного руководства, рассматривает деятельность последнего, как правило, с точки зрения соблюдения персональной лояльности, в личном качестве как членов собственной команды, а не руководителей достаточно автономных государственных структур. У ведомственных же элит соображения институциональной лояльности (институту президента, правительства, конституции) доминируют над мотивами личной преданности, и, соответственно, содержание коммуникаций с политическим руководством страны интерпретируется ими с точки зрения функциональноведомственной рациональности.

Причем соображения институциональной лояльности все сильнее стимулируются самим ходом политического развития страны, хотя об их доминировании над корпоративной и/или персональной преданностью говорить пока рано. Как показала практика, возникающие политические обязательства и благодарность за оказанную поддержку, так же как персональная лояльность главе государства, уже недостаточны в условиях демократизирующейся политической системы. Формальные институциональные рамки резко сократили возможности и желание руководителей ведомств открыто вмешиваться в политические процессы на стороне какой-либо из противоборствующих сил. Как правило, они занимают позицию равноудаленности от оппонентов и лавирования между ними, проводя наиболее выгодную стратегию собственного выживания.

В то же время с точки зрения элитной дифференциации, основанного на степени институализации влияния на принятие решений, функционально-ве-

домственные элиты относятся к сегменту высшей бюрократии в составе политической элиты15.

Качественный состав16 данных элитных групп не однороден и формируется за счет двух категорий лиц, весьма различных по своим системам ценностей и нормам, уровню профессиональной подготовки, компетентности, каналам и источникам рекрутации. К ним можно отнести политических назначенцев и высшую бюрократию, выполняющих различные функции в сфере формирования и реализации ведомственных направлений государственной политики. Подобная позиция основывается на идеях М. Вебера, который отмечал, что «превращение политики в «предприятие», которому требуются навыки в борьбе за власть и знание ее методов, .обусловило разделение общественных функционеров на две категории, разделенные отнюдь не жестко, но достаточно четко: с одной стороны, чиновники-специалисты, с другой — «политические» чиновники»17.

Принятое у нас в стране назначение в руководство ведомственными структурами представителей высшего политического руководства и установление доверительных отношений с этими администраторами путем их инкорпорации в политическую элиту направлено на усиление действий государственных институтов в интересах правящего режима. При этом политических назначенцев, руководящих ведомствами, нельзя относить к фракции «чистых» политиков в составе политической элиты. Их задача в основном состоит в оформлении и реализации предписанных свыше политических подходов, контроль над подчиненными структурами, но никак не продуцирование и попытки осуществления независимых от высшего руководства инициатив18.

Присутствие в составе функционально-ведомственных элит компетентных профессионалов-администраторов, знающих изнутри объект управления и свободных от политических и партийных обязательств, объективно необходимо для рационализации и повышения эффективности государственной политики, сохранения преемственности ее курса вне зависимости от электоральных циклов и предпочтений политических сил, приходящих к власти на ограниченный

15 Как заметила по этому поводу О. Гаман-Голутвина, «одним из важнейших оснований структурирования является степень институционализации политического влияния того или иного элитного сегмента. В зависимости от степени институционализации влияния на процесс принятия решений политическая элита может быть представлена дихотомической структурой, состоящей из двух компонентов, условно определяемых как лидеры и бюрократия. Бюрократия включает административных руководителей всех уровней и должностных лиц, занимающих высшие позиции в структурах исполнительной власти. В категорию политических лидеров входят лица, профессионально занимающиеся политической деятельностью и обладающие высокой степенью влияния на принятие политических решений, но не входящие в структуры исполнительной власти». Гаман-Голутвина О. Политическая элита России. Вехи исторической эволюции. М.: Интеллект, 1998. С. 10.

16 «Качественный состав - совокупность типичных черт, преобладающих установок, стереотипов и норм поведения, социально-психологических качеств, в той или иной мере присущих большинству элитной группы». Гаман-Голутвина О. Политические элиты и политическое лидерство. Политология: Лексикон / Под. ред. А.И. Соловьева. М.: РОССПЭН, 2007. С. 509.

17 Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 660.

18 Функция «политического» чиновника - быть «репрезентантом политической констелляции власти, . выступать представителем ее политических масштабов и применять эти масштабы для оценки предложений подчиненных ему чиновников-специалистов или же выдавать им соответствующие директивы политического рода». Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 660-661.

сроками легислатуры период19. Они, как балласт (в позитивном и негативном оценочных значениях данного термина), предотвращают раскачивание «лодки» государственной политики вследствие непостоянства походов пришедших к власти политиков.

Конечно, использование понятия «функционально-ведомственных элит» поднимает ряд вопросов общетеоретического характера, в том числе и оценки их соотношения с административно-политической элитой. С точки зрения автора, рамки персонального состава последней в основном совпадают с составом того сегмента политической элиты, который отвечает за функциональноведомственные альянсы в механизмах принятия и реализации стратегических решений. Причем разнообразие исследовательских интерпретаций по данному предмету обуславливается различными трактовками содержания и объема элитных функций, в частности «принятием стратегических решений» и др. Это предопределяет широту данного явления, а соответственно, и последующее структурирование этого элитного образования. Впрочем, данная проблема требует проведения дополнительных научных исследований.

19 Жизненный цикл политизированной бюрократии значительно превышает временной интервал нахождения у власти правящих групп.