Особенности участия политических партий в процессе принятия решений в Государственной думе Российской Федерации

Международные отношения. Политология. Регионоведение Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2010, 3(1), с. 304-308

УДК 328.18

ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В ПРОЦЕССЕ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© 2010 г. С.Н. Царевский

Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского tzarev23@mail.ru

Поступила в редакцию 09.04.2010

В Российской Федерации практически завершена политическая реформа, магистральным направлением которой стало изменение места, роли и функциональной нагрузки российских политических партий, что превратило их из заурядного политического актора в ключевое звено политической системы страны. В этой связи представляется чрезвычайно актуальным попытаться рассмотреть основные характеристики политических партий сквозь призму действительной политической практики, в ходе которой происходит соотнесение нормативных и индуктивных функций политических партий. Изменение роли партий в структурах государственной власти и в целом в политической системе России требует прежде всего значительных изменений конституционного и федерального законодательства. Но это должно происходить только в случае тщательного анализа места и роли партий в важнейшей составляющей политического процесса -выработке и принятии политических решений.

Ключевые слова: государство, политические партии, многопартийная система, гражданское общество, процесс принятия решений, Государственная дума Российской Федерации.

Последнее десятилетие войдет в историю как десятилетие становления многопартийной политической системы в России. Его начало и конец ознаменован бурными всплесками «партогенеза» и партийного строительства. После семидесяти лет существования однопартийной системы Россия вступила в период создания нового общественно-политического устройства, ключевым звеном которого стала многопартийная система. В Российской Федерации многопартийность является одной из важнейших основ конституционного строя, предпосылкой развития демократии, гражданского общества и правового государства. Общероссийские политические партии, принимая участие в процессах формирования и выражения политической воли народа, призваны способствовать осуществлению народом своего суверенитета как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления [1, с. 30].

После того, как в 1993 году состоялись «учредительные выборы», в ходе которых половина Государственной думы РФ была сформирована по партийным спискам, в России начала складываться современная партийная система. Уже тогда были заложены основные предпосылки для создания политических партий, установления механизмов взаимодействия их друг с

другом, гражданским обществом и государством. Характер этого взаимодействия, количество и типологические черты реально действующих политических партий в сочетании с законодательными рамками определяют партийную систему. Именно в 1993 году появились основные партийные акторы и оформились правила игры на партийно-политическом плацдарме, в том или ином виде создающие и сегодня партийно-политический спектр.

Однако политические партии, как институт, призванный являться посредником между гражданским обществом и государством, переживают сегодня некоторые трудности. Результаты опросов общественного мнения говорят о девальвации института политических партий в сознании российских избирателей. Сохраняя в целом высокий уровень партийной идентификации и приверженность основным демократическим ценностям, россияне весьма скептически относятся к идее многопартийности. По данным опросов Российского независимого института социальных и национальных проблем, за последние три года число считающих многопартийность важным элементом демократии сократилось с 39% до 26%, тогда как доля придерживающихся противоположной точки зрения выросла с 36% до 50%. При этом в партийно-политической деятельности принимает уча-

стие всего немногим более 1% взрослого населения страны [2].

Неприятию политических партий обществом способствует и тот факт, что для политических лидеров предполагается естественным не столько участие в общественной жизни, сколько участие в управлении государственными или хозяйственными структурами. Тем самым в сознании многих граждан политическое общество по-прежнему остается отделенным от гражданского, тогда как политические партии являются специфическим общественно-государственным политическим институтом, имеющим «двухэтажную структуру». Одна их часть функционирует на уровне общества, а другая -на уровне государства [3].

«Двухэтажность» политических партий означает, что та их часть, которая действует на уровне общества, относительно самостоятельна и выполняет не государственные, а общественные функции. Как и группы по интересам, она синтезирует импульсы, генерируемые в рамках гражданского общества, и передает их в государственную сферу посредством выборов и участия в формировании органов власти и принятии политических решений. Тем самым политические партии относятся к пограничному слою гражданского общества, являясь несущей конструкцией как в гражданском обществе, так и в политической системе. В таком качестве партия представляет собой «посредника между общественными силами, идеологиями и официальными государственными институтами, а также в политических действиях огромного политического сообщества» [1, с. 67].

Принятие федерального закона «О политических партиях», закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и ряда изменений и дополнений к ним свидетельствует о завершении реформы партийного и избирательного законодательства, символизируя новый этап развития российских политических партий. При рассмотрении закона «О политических партиях» в Государственной думе РФ в первом чтении основной целью закона определено «кон-ституирование института политических партий как элемента гражданского общества» [4].

В результате реформы партийной и избирательной системы отечественные политические партии конституируются как главные субъекты избирательного процесса и одни из основных субъектов всего политического процесса. Партийная система и политические партии в России приобретают принципиально новые институциональные и правовые рамки. Дальнейшее

развитие и успех в реформировании партийной системы и формировании гражданского общества в России как раз и будет зависеть от того, насколько деятельность политических партий и проводимая партийная реформа будут действительно подчинены принципу представления интересов и потребностей гражданского общества во взаимоотношениях с государством.

Для понимания взаимодействия политических партий и государства следует различать три основных составных части всякой партии: 1) электоральный корпус партии; 2) собственно партийная организация и 3) часть партии, участвующая в реализации властных функций государства - так называемая «party in office» (парламентарии, министры и т.д.) [5]. Именно последний уровень характеризует политическую партию как часть государственного механизма и своего рода «агента влияния» гражданского общества в государстве. Прежде всего это касается такого важнейшего направления деятельности политических партий в осуществлении ими государственных функций, как парламентская работа. Роль политических партий в парламентах определяется формой правления, закрепленной в государственно-правовой системе, и теми функциями и полномочиями, которые придаются им в соответствии с законодательством и регламентом работы парламента.

Государственная дума Российской Федерации является в системе высших органов государственной власти не единственным институтом, имеющим право выступать от имени всего народа, поскольку это право принадлежит и президенту РФ, также избираемому путем всеобщих демократических выборов. Государственная дума не влияет напрямую на избрание председателя правительства РФ, получая в соответствии со ст. 103 Конституции право давать согласие президенту на его назначение. Учитывая то, что президент обладает правом роспуска Государственной думы в случае ее отказа утвердить председателя правительства, можно сделать вывод о второстепенной роли Государственной думы в формировании исполнительных органов власти. Эти и другие конституционные положения во многом предопределили подчиненность законодательной власти исполнительной.

В этой ситуации как в зеркале отражается и положение политических партий в Государственной думе - у них отпадает потребность в создании проправительственных и антиправительственных коалиций партийными фракциями парламента для влияния на процесс формирования правительства РФ. В результате поли-

тические партии, активно действующие на поле выборов, оказываются не привлеченными к формированию органов власти и пассивными на поле принятия политических решений. В этих условиях их участие в процессе выработки и принятия политических решений сосредотачивается на законодательной работе в парламенте [6].

Деятельность политических партий, представленных в Государственной думе РФ партийными фракциями, развивается по следующим ключевым направлениям: посредничество между различными политическими силами с целью выработки политического курса страны, проявление законодательной инициативы, подготовка и рассмотрение законодательных решений, работа в комитетах и комиссиях. Партийные фракции входят в число основных политических субъектов, активно участвующих в формировании руководящих органов, организации законопроектной работы, контроле за выполнением принятых законов, отслеживании и оценке поведения оппонентов, поддержании установленных «правил игры». В условиях становления многопартийной системы парламентские партийные фракции очень часто выступают в роли реальных руководящих центров вновь образованных политических партий, предоставляют им необходимые материально-технические средства для связи с общественностью и регионами, являются инициаторами создания новых общественно-политических и партийных структур. Парламентские партийные фракции не раз выступали в истории российской партийной системы основой для формирования общероссийских политических партий. Именно из парламентских фракций и депутатских групп зародились Демократическая партия «Яблоко» (фракция «Яблоко») и Народная партия Российской Федерации (депутатская группа «Народный депутат») [7]. Работа партийных фракций осуществляется на основе Положения о фракции, которое соответствует регламенту Государственной думы РФ. В положении определяются вопросы деятельности аппарата фракции, периодичность созыва депутатов, права и ответственность членов фракции, организационная структура фракции, руководство фракцией и нормы голосования.

В нынешней Государственной думе конфигурация партийно-политических сил предопределяется следующими основными факторами. Несомненным лидером выступает политическая партия «Единая Россия», получившая доминирующие позиции. Эта партия теперь имеет в Государственной думе конституционное боль-

шинство. Общее количество депутатских фракций не превышает четырех. В новой Государственной думе не представлены партии праволиберальной ориентации.

Фракция КПРФ в Государственной думе нового созыва сократилась вдвое. Левая оппозиция оказалась практически полностью оттеснена от влияния на принятие властью ключевых решений. Резко уменьшился потенциал коммунистов в части распределения ключевых постов председателей комитетов, в отличие от партии «Единая Россия», члены фракции которой возглавили все 29 комитетов. Несмотря на некоторый успех ЛДПР и партии «Справедливая Россия», они «фактически также оказались исключенными из процесса распределения постов в Государственной думе и слабо влияют на принятие ключевых политических решений» [8].

В этой ситуации «Единая Россия» получила возможность самостоятельно, без поддержки иных фракций проводить любые решения, требующие конституционного большинства. В сложившихся условиях политическая партия «Единая Россия» самостоятельно определила характер партийно-политического структурирования нового состава Государственной думы и установила контроль над всеми стратегически важными комитетами Думы и аппаратом Думы. Это помимо прочего означает, что партия «Единая Россия» возлагает на себя ответственность за реализацию своих предвыборных заявлений и обещаний, а ее политическое будущее во многом будет зависеть от успешности проводимых в Российской Федерации преобразований.

Таким образом, V Государственная дума сегодня по своей внутренней партийно-политической конфигурации напоминает «птицу с одним крылом, у которой имеется мощный центр, наличествует левое, но отсутствует правое политическое крыло» [9]. Пропрезидентские партийно-политические силы получили полное господство в новой Г осударственной думе.

Формирование политических партий и партийной системы России, начавшееся в 1993 году, прошло ряд этапов, каждый из которых по-своему отражал конкретно-исторический контекст и накапливающиеся проблемы становления партий и партийной системы как институтов представительной демократии. Парламентские выборы стали своеобразным индикатором и проверкой на политическую прочность для российских партий, фиксируя результирующий формат партийной системы.

Через парламентские выборы разных лет прошли десятки политических партий. Большин-

ство из них, потерпев поражение, быстро уходили с политической сцены. Нескольким организациям удавалось преодолеть пятипроцентный барьер и сформировать парламентские фракции, но закрепить успех на следующих выборах удавалось далеко не всем. Лишь две политические партии (КПРФ и ЛДПР) смогли пройти проверку всеми парламентскими выборами и во всех созывах Государственной думы РФ сформировать свои партийные фракции. На каждых новых выборах вновь создаваемые организации играли важную, а зачастую - и ключевую роль. Эта тенденция не может считаться нормальной, поскольку недолговечность политических партий дезориентирует общество и не дает гражданам осуществлять осознанный выбор. При этом система прямых и обратных связей между гражданским обществом и государством нарушается, что в конечном итоге не содействует укреплению политических партий и партийной системы, препятствуя модернизации страны.

Во многом это стало возможным потому, что становление российских политических партий происходило под воздействием ряда факторов, которые отнюдь не содействовали их полноценному становлению и развитию. Выполнение политическими партиями роли агента двухсторонней связи между гражданским обществом и государством обусловлено исходной историкополитической ситуацией, в которой происходило зарождение политических партий и становление партийной системы. Изначальное недоверие к политическим партиям в России со стороны государства и общества предопределило их положение как «зачастую декоративного элемента политической системы, наделенного политическими полномочиями по остаточному принципу» [10].

Единственным государственным институтом, где фиксируются результаты межпартийной борьбы и партии играют ключевую роль, можно считать Государственную думу РФ, которая, опять же, в большей степени является «рабочей лошадью» законодательного процесса. Тормозящим фактором развития партий является также российская традиция образования политических партий, когда в основной своей массе они вырастали не из недр гражданского общества, а формировались вокруг популярных лидеров, парламентских фракций, влиятельных финансовых группировок. Такой подход во многом породил и организационную специфику российских партий, как «рыхлых, недоразвитых и имеющих слабое представительство в регионах» [11].

Единственной формой обратной связи гражданского общества и политических партий ос-

таются выборы. Однако зачастую массовый избиратель отчужден от конкретной работы в политической партии, для него основные политические процессы происходят в виртуальном телевизионном мире, никак не связанном с его повседневной жизнью. Политическая самоидентификация избирателей ориентирована не столько на партийные программы и идеологии, сколько на лидеров и имиджи политических партий, складывающиеся в массовом сознании.

Новый закон «О политических партиях» направлен на решение названных проблем. В частности, он должен обеспечивать установление прочных и эффективных контактов между политическими партиями и структурами гражданского общества, содействовать более глубокому проникновению партийных структур в ткань гражданского общества, создавать механизмы трансляции общественных интересов и потребностей от граждан и общественных организаций через политические партии к государству. Кроме того, он должен учитывать другие важнейшие составляющие гражданского общества, такие как средства массовой информации, институт местного самоуправления, профессиональные, национальные, религиозные объединения, и закреплять гарантии их деятельности совместно с политическими партиями.

Согласно новому закону, политические партии конституируются как главный субъект избирательного процесса и как один из основных субъектов всего политического процесса в Российской Федерации. Это значит, что партии должны получить дополнительные точки опоры и каналы влияния на принятие законодательных и других политических решений, как на региональном, так и на федеральном уровне. Проекция партийного принципа формирования региональных легислатур позволяет партиям более глубоко проникнуть в региональные представительные органы власти. Вполне очевидно, что это приведет к «структурированию политической конкуренции и политической элиты в субъектах федерации» [12].

Партийная реформа позволит создать (пока, конечно, формализованную) основу для развития массового членства в партиях, укрепления региональных партийных организаций, их представительства в органах законодательной власти. Кроме этого, она обязывает партии к постоянному участию в выборах, разработке программно-идеологических принципов, что также придаст им больше общественного и политического смысла, будет стимулировать к установлению контактов со структурами гражданского общества. В связи с вступлением в

силу закона «О политических партиях» партийная система приобретает более четкие правовые рамки, большую системность и предсказуемость. Партии как политический институт в связи с новым избирательным и партийным законодательством, вероятно, получат больше прав при принятии политических решений.

Сегодня, в принципе, можно говорить о некоторой стабилизации партийной системы, которая отражает негласное соглашение между основными политическими акторами по вопросу о распределении сфер влияния в российском электоральном и парламентском процессе. Появление такой политической действительности вполне закономерно, поскольку опыт современных демократий свидетельствует о том, что для возникновения устойчивой партийной системы необходимо проведение как минимум двух-трех свободных выборов, а современная российская партийная система вполне удовлетворяет этим требованиям.

Однако важнейшим критерием сложившейся партийной системы должно служить не столько постоянство и количество основных политических партий, сколько степень их влияния на решение важнейших проблем, которые стоят перед обществом и государством. Следует понимать, что становление партий как полноценного института гражданского общества и политической системы - дело не одного политического поколения. Оно должно сопровождаться встречными процессами - укреплением институтов государства и гражданского общества. Только тогда политические партии смогут стать хорошо отлаженным проводником социальных

интересов и потребностей от гражданского общества к государству.

Список литературы

1. Зотова З.М. Политические партии России: организация и деятельность. М., 2001.

2. Горшков М.А. В зеркале общественного мнения // Выборы: законодательство и технологии. 2000. № 12. С. 13-15.

3. Марков С.А. Особенности существования политических партий в России. М., 1996. С. 17.

4. Доклад председателя ЦИК А.А. Вешнякова на обсуждении Федерального закона «О политических партиях» Государственной думой РФ в первом чтении. М., 2001. С. 3.

5. Барыгин И.Н. Политические партии, движения и организации современной России. СПб., 1999. С. 49.

6. Шипилов Г.А. Взаимоотношения партии и структур власти в современном российском обществе / Партии и политика в демократическом обществе. М., 1998. С. 9.

7. Коргунюк Ю.Г., Заславский С.Е. Российская многопартийность: становление, функционирование, развитие. М., 2006. С. 126.

8. Абелинскас Э.Ю. Партийное строительство: проблемы нового этапа // Выборы и референдумы. Екатеринбург, 2008. С. 53-58.

9. Авакьян С.А., Прохоров М.В. Избирательный процесс и общественные объединения: к выборам депутатов Государственной думы. М., 2008. С. 153.

10. Абрамов В.Н. Многопартийность в постсоветской России: тенденции, проблемы, общественные потребности. М., 1997. С. 40.

11. Баженов А.Р., Павленко В.М. Власть и партии. М., 2001. С. 54.

12. Борисов И.Б., Заславский С.Е. Партии на будущих выборах: новое законодательство. М., 2005. С. 28.

SOME PECULIARITIES OF POLITICAL PARTIES’ PARTICIPATION IN THE DECISION-MAKING PROCESS IN THE STATE DUMA OF THE RUSSIAN FEDERATION

S.N. Tsarevsky

The political reform in the Russian Federation is almost competed. Its main trend is the change of political parties’ place, their role and functional content that transforms them from an ordinary political actor into a key part of the state political system. The author considers main features of Russia’s political parties through the prism of real political practice, where the decision-making process is a key component.

Keywords: state, political parties, multi-party system, civil society, decision-making process, the State Duma of the Russian Federation.