Технико-юридические пути повышения эффективности института законодательной инициативы

В.В. Цветков

Цветков Владимир Владимирович — адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России

Технико-юридические пути повышения эффективности института законодательной инициативы

В предисловии ко второму докладу Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации деятельность по совершенствованию законодательства объявляется «стратегическим приоритетом государственной политики»1. Это своевременная и в целом верная констатация. Ныне любая деятельность, направленная на гармонизацию национальной правовой системы, будь то выявление и устранение законодательных пробелов, коллизий, отраслевая кодификация разобщенной массы нормативных правовых актов либо мониторинг соответствия федеральной и региональной правоприменительной практики, должна носить не разовый, а системный характер, основанный на общепризнанных принципах правообразования.

Одним из таких векторов, направленных на совершенствование существующего права, и является повышение эффективности института законодательной инициативы. Дело в том, что без реализации перечисленными в статье 104 Конституции РФ либо уполномоченными от их лица субъектами своего права законодательной инициативы нормо-установительный процесс вообще начат быть не может. А механизм, позволяющий удачно «проталкивать» в парламенте «сырые» законопроекты, приводит зачастую к существованию таких негативных последствий, как «мертвые», неприменяемые или трудно реализуемые нормы, к неполноте урегулирования определенного вида общественных отношений, противоречию юридических норм одного уровня другому (регионального — федеральному, подзаконного — нормативным правовым актам высшей силы, горизонтальной иерархии). Таким образом, повышение качества принимаемого закона еще на проектной стадии его инициативного выдвижения приведет к снижению до минимума проблем, связанных с обеспечением и реализацией содержащихся в нем норм.

Институт законодательной инициативы представляет собой активно функционирующий, относительно обособленный блок норм материального и сопутствующего ему процессуального права, регулирующий права и обязанности (возникающее правоотношение) между субъектом права законодательной инициативы и высшим представительным органом как государства, так и субъектов РФ по поводу принятия к рассмотрению соответственно оформленного законодательного предложения.

Целью, результатом и одновременно показателем эффективности его деятельности является полнота и непротиворечивость в урегулировании беспрепятственной, гарантированной государством, равной для всехустановленных субъектов2 возможности реализации права законодательной инициативы, то есть передачи на рассмотрение в правотворческий орган качественно подготовленного законопроекта.

Проведенный структурно-функциональный анализ института законодательной инициативы в современном Российском государстве позволяетсделать ряд следующих выводов и рекомендаций, направленных на повышение его результативности.

Относительная обособленность — одна из высокоценных черт, присущих рассматриваемому институту. Дело втом, что Конституция РФсодер-жит лишь учредительные нормы — «формальные» требования, предъявляемые к законопроекту в момент реализации одноименного субъективного права (статьи 104, 134).

Глава 12 Регламента Государственной Думы РФ «Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение» устанавливает определенные процедурные рамки согласования с заинтересованными субъектами прохождения пакета сопроводительных документов предполагаемого закона с завидной системностью внесения в них изменений. Однако это не единственный правовой акт, регулирующий возникающие правоотношения между субъектом права законодательной инициативы и правотворческим органом.

Наличие в перечне субъектов права законодательного инициирования органов, осуществляющих свою деятельность на основе коллегиального принципа, приводит к включению в институт целого ряда процессуальных норм, регламентирующих их правотворческие функции. К ним относятся постановление Правительства РФ «О Регламенте Правительства Российской Федерации и положении об Аппарате Правительства Российской Федерации», постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», постановления (законы) представительных органов власти субъектов РФ, регулирующие порядок реализации права законодательной инициативы их представителями. К регламентаци-

онным нормам, содержащимся в федеральных конституционных законах, приходится обращаться и при установлении вопросов ведения высших органов судебной власти.

В связи с этим перед законотворцем стоит нелегкая, но очень актуальная задача — консолидирование всех норм, регулирующих реализацию права законодательной инициативы, в один укрупненный нормативный правовой акт (закон о реализации права законодательной инициативы) либо в отдельный раздел закона «О нормативных правовых актах». Особое внимание правотворцу желательно уделить взаимодействию норм института законодательной инициативы с другими активно функционирующими институтами в рамках парламентского права, в частности, возможности легализации открытого и противодействия завуалированному лоббированию законопроектов.

Использование императивного и диспозитивного методов регулирования данного вида общественных отношений, применяемого на региональном уровне,способствует злоупотреблениям, выражающимся в недостаточно обоснованном наделении отдельных лиц правом законодательного инициирования в субъектах РФ. В первую очередь требует изменения статья 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»от6октября 1999 г. № 184-ФЗ (вред. от 18 октября 2007 г.)3 с закреплением в ней исчерпывающего перечня субъектов обладателей права законодательной инициативы.

Далек от совершенства и содержательный аспект института законодательной инициативы.

В нем отсутствуют нормы, содержащие ответственность (негативные санкции) субъекта, вносящего некачественный законопроект на рассмотрение в правотворческий орган, и санкции за необоснованные отказы в рассмотрении предлагаемых проектов законов4. Угроза персонифицированного наказания, несомненно, заставит более взвешенно оценивать качество подготовленного к рассмотрению в парламенте нормативного правового акта.

Нет в нем и стимулирующих норм, способствующих проявлению инициативных правотворческих потенций высшими правоприменительными органами и научно-исследовательскими институтами. Выявление лучших законопроектировщи-ков, профессионалов-практиков и обращение к ним за консультированием на платной основе является вполне приемлемым.

В научной и публицистической литературе неоднократно обращалось внимание на увеличение сроков подготовки отзывов на законопроекты по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Несомненно, что формулировка статьи 109 Регламента Государственной Думы «как правило, не позднее, чем за 45 дней до дня их

рассмотрения на заседании Государственной Думы» нуждается в корректировке. Однако также следует закрепить в императивном порядке и обязать субъектов РФ подготовить развернутое положительное, отрицательное или содержащее рекомендации заключение на представленный проект.

Особо остро встает вопрос об информационном обеспечении всех субъектов правотворческого процесса. В их числе и субъекты права законодательной инициативы, которые «не имеют своевременной и полной информации о рассматриваемых в Государственной Думе законопроектах, имеющихся по ним отзывах и экспертных заключениях»5. Решить данную задачу возможно с помощью закрепления группы норм в Регламенте Государственной Думы, обязывающихУправление документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы незамедлительно оповещать субъекта, реализовавшего право законодательной инициативы, о любых изменениях в проекте закона.

Четырнадцатилетнее применение норм Конституции РФ уже сформировало как положительную, таки отрицательную практику реализации права законодательной инициативы. Ее обобщение, а возможно, и формирование банка данных, анализ, выводы с конкретными рекомендациями и ранее допущенными ошибками позволят избежать их повторения и приведут к унификации требований в разработке законопроектов.

Серьезный характер проявления негативных тенденций, связанных с отсутствием реакции на очевидные сигналы о необходимости разработки проектов законов, существенно снижает и приводит порой к неадекватности поведения всей системы правового регулирования. Повышение юридической эффективности правового регулирования возможно при «усилении экспертно-аналитической составляющей обеспечения законотворческой деятельности субъектов права законодательной инициативы»6. Выражаться это должно в регулярном мониторинге действующего законодательства с точки зрения восприятия правоприменителем качества и действенности законов, фиксации системных и формально-юридических коллизий между положениями законов, объединения научныхзнаний о направлениях и приоритетах развития российского законодательства с успешным зарубежным опытом нормативного обеспечения сходных общественных отношений. Повышение же эффективности функционирования института законодательной инициативы приблизит правотворца к созданию полноценной концепции законодательного регулирования.

Примечания

1. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». — М., 2006. — С. 4.

2. О принципах реализации права законодательной инициативы, предложенных А.И. Абрамовой, см.

подробнее: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. — 2006. — № 3. —С. 12—21.

3. Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.

4. В 2006 г. зафиксирован случай возвращения законопроекта членам Совета Федерации без объяснения причин. См.: Проект доклада Совета Федерации

---------------—«» <

Федерального Собрания РФ 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». — М., 2007. — С. 224.

5. Проект доклада Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». — М., 2007. — С. 270.

6. Там же. — С. 275.

О.В. Ткачук

ТкачукОксана Вячеславовна — соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Саратовского кооперативного института

Отсылка как технико-юридический прием согласования российского и международного права

Современное российское законодательство вошло в период крупномасштабной реформы практически по всем отраслям права, включая конституционное. Одним из стратегических ориентиров законодательной деятельности является международное право. Приведение в соответствие российского национального права с международным является закономерной тенденцией и одной из главных черт правового государства. В соответствии с Уставом ООН государства приняли на себя обязательство «создавать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права»1.

Современная Конституция России не только воспринимает текстуально многие положения международного права, но и направляет на это всю правовую систему России. Именно в таком контексте необходимо толковать формулировку части 4 статьи 15 «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Конституция тем самым санкционирует (но только в сфере правотворчества) процесс согласования российского и международного права.

Наиболее эффективным средством закрепления международно-правовых норм и регулятором международной жизни, который учитывает наступление возможных перемен, служит международный договор. Выражая согласованные воли и интересы участников, международный договор предстаеттой юридической формой, посредством которой, с одной стороны, наполняются реальным содержанием многообразные связи членов международного сообщества, а с другой стороны, создаются предпосылки для изменения зафиксированных прав и обязанностей в

соответствии с динамикой современных международных процессов.

Динамика правового регулирования международного общения обязана учитывать индивидуальные факторы, определяемые высокой подвижностью международных отношений. Поэтому часто требуется однократное, строго индивидуализированное применение международно-правовой нормы, без включения ее в нормативный каталог внутреннего права. Такая форма согласования, позволяющая однократную «национализацию» международной нормы, называется отсылкой. «При отсылке, — как отмечает А.С. Гавердовский, — в национальное право не вводится новой нормы права, а лишь допускается в интересах соблюдения государством своих международных обязательств применение правил международно-правовой нормы для решения конкретных отношений, возникших внутри государства»2.

Каждое государство вправе включить в свое национальное право норму или несколько норм, отсы-лающихкнормам международного права, всилучего последние применяются внутри страны. По своему характеру отсылочные нормы российской Конституции можно разделить на несколько видов:

1. Генеральная отсылка части 4 статьи 15 Конституции России: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Подобная отсылка как форма согласования российского и международного права на стадии правоприменения возможна только ктем договорам, положения которых сформулированы достаточно конкретно и полно. Иными словами, ктем, которые по своему содержанию готовы к применению для регулирования отношений субъектов внутригосударственного права.