Процесс стратегического целеполагания социально-экономического развития региона

ЭКОНОМИКА ПРЕДПРИЯТИЙ, РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕЙ

Е.Н. ВАНЧИКОВА, О.А. ОСОДОЕВА, О.А. ПОПОВА

Елена Николаевна ВАНЧИКОВА — доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры менеджмента, маркетинга и коммерции Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления.

В 1992 г. окончила Восточно-Сибирский технологический университет, в 1996 г. — аспирантуру Московского государственного университета экономики, статистики и информатики. В 2005 г. защитила докторскую диссертацию в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики.

Автор более 70 научных публикаций, в том числе 5 монографий.

Сфера научных интересов — региональная экономика, стратегическое планирование, уровень благосостояния населения, прогнозирование развития региона.

Ольга Андреевна ОСОДОЕВА — доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры экономической теории, мировой и национальной экономики Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления.

В 1989 г. окончила Восточно-Сибирский технологический университет, в 1999 г. — аспирантуру Иркутской государственной экономической академии. В 2006 г. — защитила докторскую диссертацию в Восточно-Сибирском государственном технологическом университете.

Автор более 50 научных публикаций, в том числе 4 монографий.

Сфера научных интересов — экономическая теория, институциональная экономика, региональная экономика, стратегическое управление.

Ольга Александровна ПОПОВА — кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры менеджмента, маркетинга и коммерции Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления.

В 1992 г. окончила Восточно-Сибирский технологический университет, в 2001 г. — аспирантуру Иркутской государственной экономической академии.

Автор более 20 научных публикаций, в том числе 1 монографии.

Сфера научных интересов — региональная экономика, стратегическое управление, экономика природопользования, управление государственными и муниципальными закупками, маркетинг.

^ ^ ^

48

Е.Н. Ванникова, О.А. Осодоева, О.А. Попова

ПРОЦЕСС СТРАТЕГИЧЕСКОГО ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

Введение

Признание региона как единого целостного социально-экономического элемента ведет к формированию децентрализованной национальной экономики. В такой ситуации роль регионов существенно возрастает, и они становятся субъектами стратегического целеполагания. Иными словами, децентрализация управления экономикой существенно повышает актуальность проблемы целеполагания на уровне региональных, муниципальных и других подсистем такого уровня. В связи с этим процесс постановки целей развития региона становится важным инструментом управления развитием региона. Поэтому для эффективной постановки целей необходимо управлять процессом стратегического целе-полагания.

Стратегическое целеполагание социально-экономического развития региона — сложный многоуровневый системный процесс, включающий разработку и выбор целей по их содержанию, количественным и качественным характеристикам, при этом заданные цели определяют ориентиры для разработки стратегии, служат показателями для реализации стратегии и контроля ее исполнения в заданные сроки [1].

При разработке целей развития могут использоваться различные технологии, такие как классическая теория менеджмента, SMART, BSC (BalancedScorecard) и др. Цели должны отвечать определенному ряду критериев, которые формируются в зависимости от применяемых технологий. В каждой из этих технологий присутствует критерий измеримости, который является первостепенным при выборе способов отображения целей и который задается в виде набора показателей, индикаторов, позволяющих оценивать степень достижения поставленных целей. Практически все эти технологии целепола-гания в большей степени используются на микроуровне, но в последнее время наблюдается тенденция применения данных подходов при разработке стратегии развития регионов.

Данная статья посвящена анализу качества целеполагания при разработке Программы социальноэкономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 годы [4] с использованием технологии SMART.

Согласно проекту Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» Программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период разрабатывается на основе стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу, прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период, основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период и является документом, определяющим цели деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации на среднесрочную перспективу и комплекс мероприятий по их достижению. В Паспорте Программы социальноэкономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 годы заявлено, что ее стратегической целью является «обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе модернизации экономики и повышения ее эффективности». Данная формулировка соответствует обязательным требованиям названных документов, по уровню постановки является стратегической, реализуемой в долгосрочной или среднесрочной перспективе. Однако заметим, что оценить эффективность мероприятий, направленных на достижение такой цели в среднесрочной перспективе, возможно не по всем индикаторам уровня и качества жизни населения.

Формализация целей и задач Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 годы, по нашему мнению, методологически должна основываться на принципах программно-целевого управления и территориального планирования.

Программно-целевое управление — это управление, ориентирующееся на достижение конкретного конечного результата в решении определенной проблемы, развитии той или иной отрасли или региона и в заранее установленные сроки. Основными принципами программно-целевого управления являются: ориентация на конечную цель, сквозное планирование объекта управления, принцип непре-

ГРНТИ 06.61.33

© Е.Н. Ванникова, О.А. Осодоева, О.А. Попова, 2014

ЭКОНОМИКА ПРЕДПРИЯТИЙ, РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕЙ

49

рывности. Программно-целевое управление предназначено для решения сложных проблем общественного производства, возникающих при реализации крупномасштабных народнохозяйственных, межотраслевых и межрегиональных целей с жесткими директивными сроками. Основными этапами программно-целевого управления являются: формулировка цели программы; декомпозиция (расчленение) цели на отдельные задачи и мероприятия — формирование «дерева целей» и оценка его элементов; обоснование альтернативных направлений (средств) достижения целей программы; оптимизация распределения ресурсов между отдельными ветвями «дерева целей» и темпов финансирования; изменение приоритетности отдельных целей программы или средств их достижения; адаптация целевой части программы к изменяющимся внешним условиям. С усложнением задач развития и совершенствования производства роль программно-целевого управления возрастает. Принципы программно-целевого управления, разработка и осуществление комплексных целевых программ находят все большее распространение на всех уровнях управления. Поэтому совершенно обоснованно их применение и при разработке программ социально-экономического развития.

Для обеспечения логично структурированной увязки целей, задач и мероприятий в Программе социально-экономического развития наиболее эффективным инструментом является метод «дерево целей», который позволяет определить иерархию целей и задач, с выделением целей первого, второго, третьего и последующих уровней. Достижение целей обеспечивается решением конкретных задач, реализацию каждой из них необходимо описывать через выполнение комплекса мероприятий, имеющих межотраслевой характер. Кроме того, достижение каждой цели должно подкрепляться системой индикаторов, позволяющих оценить степень влияния выполнения конкретной задачи на достижение поставленной цели. Так, например, при выделении в качестве цели первого уровня «повышение уровня благосостояния населения» целью второго будет являться то, за счет чего будет достигаться цель первого уровня, а при описании целей третьего необходимо сформулировать, как их выполнение повлияет на достижение целей второго уровня, и т. д. В анализируемой Программе это не всегда соблюдается. Улучшенное «дерево целей» можно построить, добавив линию времени и разложив на ней все этапы и подцели.

Качество формализации целей и задач Программы социально-экономического развития Республики Бурятия можно оценить на основе принципов SMART, которые заключаются в следующем:

Specific — специфичность целей для региона/муниципального образования/организации и их совместимость между собой. При развертывании стратегической цели в иерархическую структуру целей исходят из того, что реализация подцелей каждого последующего уровня является необходимым и достаточным условием достижения цели предыдущего уровня. При этом цели должны быть конкретными, обладающими необходимой специфичностью и отражающими направление деятельности;

Measurable — измеримость целей на основе установленных критериев. Цели должны быть сформулированы таким образом, чтобы их можно было количественно измерить;

Achievable — цели должны быть достижимыми и реалистичными;

Related — цели должны быть релевантными, согласованными с общей стратегией развития региона, страны, т. е. не противоречивыми;

Time-bound — цели должны быть определенными во времени, т. е. содержащими конечные сроки реализации.

Анализ целеполагания Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 годы в соответствии с принципами SMART показал, что данные требования не выполняются. Так, например, анализ целей по уровням, проводимый на основании раздела 2 Программы, позволил выявить три уровня целей, перечень задач и мероприятий для их реализации. В качестве цели первого уровня выступает стратегическая цель — «Обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе модернизации экономики и повышения ее эффективности». Согласно структуре Программы выделяются три основных части раздела 2: «Развитие экономики», «Развитие социальной сферы», «Развитие инфраструктуры», где сформулированы их цели. В то же время в Паспорте Программы выделены шесть приоритетных направлений развития (развитие минерально-сырьевого комплекса; развитие туристско-рекреационного комплекса; развитие агропромышленного комплекса; развитие лесопромышленного комплекса; развитие инновационной деятельности; развитие человеческого потенциала), которые должны обеспечить достижение стратегической цели. Исходя из этого, неясно, что выступает целями второго уровня, так как цели, задачи и мероприятия по

50

Е.Н. Ванникова, О.А. Осодоева, О.А. Попова

развитию приоритетных направлений выступают составными частями раздела 2, а также обеспечивают реализацию стратегической цели Программы, что нарушает принцип выстраивания «дерева целей». Вместе с тем, опираясь на структуру Программы, можно предположить, что целями второго уровня являются цели развития экономики, социальной сферы и инфраструктуры. В качестве целей третьего уровня выступают цели развития каждого структурного элемента, связанного с развитием как экономики, так и социальной сферы и инфраструктуры. К целям какого уровня отнести совершенствование структуры государственного управления (раздел 3 Программы), остается неясным.

Согласно принципам SMART цели должны быть измеримыми и отражеными в конкретных показателях и индикаторах. Как показывает анализ, не все цели, задачи и мероприятия подкреплены конкретными индикаторами, что затрудняет оценку их достижения. В табл. 1 представлен фрагмент проверки соответствия Программы принципам целеполагания. Анализ табл. 1 показал, что формально принцип построения иерархии целей выдержан, индикаторы определены для каждого уровня целей. В случае, если целью второго уровня является увеличение доли собственных доходов консолидированного бюджета Республики Бурятия на основе устойчивого экономического роста, то по формальным признакам цели второго уровня соответствуют целям первого уровня, т. е. увеличение доходов консолидированного бюджета, заявленное в качестве цели второго уровня, должно способствовать повышению уровня и качества жизни населения. В случае, если целью второго уровня является развитие минерально-сырьевого комплекса, то данная цель не имеет реальных индикаторов ее выполнения и увязки с остальными целями более низкого уровня, хотя, конечно, в большей степени реализация данной цели будет осуществляться через развитие добычи полезных ископаемых. Развитие же добычи полезных ископаемых в структуре Программы отнесено к целям третьего уровня. Анализ цели третьего уровня показывает наличие слабой корреляции с целью второго и первого уровней. Удовлетворение возрастающих потребностей и спроса на продукцию российских и зарубежных предприятий не обязательно влияет на рост консолидированного бюджета республики и не обязательно способствует росту уровня жизни населения. В Программе предложен перечень мероприятий по достижению поставленных целей и задач, при этом, на наш взгляд, присутствует излишняя детализация развития определенных месторождений.

Кроме того, следует отметить, что отсутствует комплексность и взаимосвязанность целей, задач, мероприятий и индикаторов. Индикаторы целей второго уровня частично дублируют выполнение целей первого уровня. Так, например, из трех индикаторов, к результатам выполнения целей третьего уровня по развитию добычи полезных ископаемых (см. табл. 1) можно отнести только один — «Объем отгрузки, млрд руб.». Второй индикатор в большей степени показывает выполнение задач без детализации влияния выполнения каждой задачи на индикатор. Использование же третьего индикатора «Среднемесячная заработная плата, тыс. руб.» для оценки достижения целей третьего и второго уровней не является оправданным. Данный индикатор косвенно отражает достижение стратегической цели, т. е., вероятно, обосновывает выбор минерально-сырьевого комплекса в качестве приоритетного направления развития экономики.

Приведенный в табл. 1 фрагмент показывает, что структурирование целей не соблюдено, ни на одном уровне целеполагания требования к постановке целей и задач в соответствии с принципами SMART не выполняются. Это в конечном счете может привести к невыполнению целей Программы или к их формальному выполнению (конечные результаты получены под воздействием инерционных процессов).

При разработке Программ социально-экономического развития необходима четкая увязка целей, задач и мероприятий в содержательной части. В качестве рекомендации может быть использован положительный опыт разработки программ социально-экономического развития Иркутской области на 2011-2015 гг. В Иркутской области действующими документами, определяющими стратегические цели социально-экономического развития региона, являются Концепция социально-экономического развития Иркутской области на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Губернатора Иркутской области от 4 июня 2010 г. № 34-р [2] (далее — Концепция СЭР) и Программа социальноэкономического развития Иркутской области на 2011-2015 годы, утвержденная Законом Иркутской области от 31 декабря 2010 г. № 143-оз [3] (далее — Программа СЭР).

ЭКОНОМИКА ПРЕДПРИЯТИЙ, РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕЙ

51

Таблица 1

Фрагмент проверки соответствия Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 годы принципам целеполагания

Иерархия целей Индикаторы

Цель 1-го уровня Обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе модернизации экономики и повышения ее эффективности 1. Валовой региональный продукт — 227,7 млрд руб.; соотношение среднедушевых денежных доходов населения к величине прожиточного минимума — 249,0 %. 2. Налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета — 25,4 млрд руб. 3. Доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в общей численности населения Республики Бурятия — 18 %

Цель 2-го уровня Увеличение доли собственных доходов консолидированного бюджета Республики Бурятия на основе устойчивого экономического роста/развитие минерально-сырьевого комплекса 11 основных макроэкономических индикаторов

Цель 3-го уровня Удовлетворение возрастающих потребностей и спроса на продукцию российских и зарубежных предприятий (раздел 2.1.1.1. Добыча полезных ископаемых) 1. Объем отгрузки, млрд руб.

Задачи Создание условий для разработки и освоения новых месторождений полезных ископаемых Техническое перевооружение производства, строительство дополнительных мощностей Внедрение новых технологий, отвечающих мировым стандартам 2. Объем инвестиций в основной капитал, млн руб.

Меро- приятия По промышленному освоению новых месторождений полезных ископаемых По строительству необходимой инфраструктуры для освоения месторождений полезных ископаемых По заключению и реализации соглашений с организациями в целях содействия реализации проектов По привлечению инвесторов к разработке месторождений полезных ископаемых >д 1) 5в 3 со >Д 1) a | п D & о о д д к и О ц д д >д 1) 5в со >Д 1) a | п D & о о д д д и О ц д д

Разработчиками Программы социально-экономического развития Иркутской области на 20112015 годы являются Министерство экономического развития, труда, науки и высшей школы Иркутской области и Фонд «Центр стратегических разработок “Северо-Запад”». Программа СЭР является среднесрочной программой, в ней заявлена общая цель, которая детализируется по четырем направлениям (целям), а именно: повысить качество человеческого потенциала; создать условия для нового экономического роста Иркутской области; обеспечить пространственное и инфраструктурное разви-

52

Е.Н. Ванникова, О.А. Осодоева, О.А. Попова

тие Иркутской области; повысить устойчивость системы государственного управления, в том числе достичь высоких показателей правопорядка и обеспечить экологическую безопасность.

Нами проведен анализ Концепции и Программы СЭР Иркутской области, который позволил сформулировать следующие выводы. В Концепции СЭР отсутствует взаимосвязь между задачами и стратегическими приоритетами, не отражены индикативные показатели и их значения, позволяющие оценить полноту решения задач. Кроме того, в данном документе не установлены измеримые показатели приоритетных направлений, что не позволит в дальнейшем оценить интенсивность и эффективность реализации указанных направлений. Относительно Программы СЭР Иркутской области отметим, что она не является идеальной, но с позиций целеполагания в ней в большей степени увязаны цели, задачи, показатели задач установлены в полном объеме. К недостаткам можно отнести то, что в данном документе не установлена взаимосвязь основной цели, стратегических целей и задач с предусмотренными к реализации приоритетами развития, не определены в полной мере мероприятия по достижению целей.

В Концепции социально-экономического развития Иркутской области на период до 2020 года в качестве стратегической цели развития области заявлено создание комфортной среды проживания и приближение качества жизни населения к уровню развитых стран государств — членов Организации экономического сотрудничества и развития (Область должна войти в число пяти субъектов — лидеров по уровню и качеству жизни населения в Российской Федерации). Сформулированная стратегическая цель в Концепции СЭР ориентирована на долгосрочную перспективу и при этом имеет конкретный результат, отвечающий принципам SMART. При этом цель среднесрочной Программы социально-экономического развития Иркутской области выступает как один из этапов достижения стратегической цели, поэтому ее не дублирует, более конкретизирована и имеет измеримые результаты. Приоритеты развития, заявленные в Концепции СЭР Иркутской области, присутствуют и в среднесрочной Программе, но, в отличие от Концепции, они уже детализированы и сформулированы как отдельные этапы развития заявленных приоритетов. Каждая из целей, заявленная в Программе социально-экономического развития Иркутской области на 2011-2015 годы, представлена 5-8 задачами, определяющими ее достижение. Выполнение каждой задачи подкреплено направлениями реализации и конкретными индикаторами, измеряющими степень достижения (см. табл. 2).

Таблица 2

Фрагмент проверки соответствия Программы социально-экономического развития

Иркутской области на 2011-2015 годы принципам целеполагания

Иерархия целей Индикаторы

Цель 1-го уровня Формирование устойчивой экономики для повышения качества и условий жизни населения

Цель 2-го уровня Создать условия для нового экономического роста Иркутской области A. Индекс физического объема валового регионального продукта, % Б. Инвестиции в основной капитал, % B. Рейтинг инвестиционной привлекательности

Задачи

ЭКОНОМИКА ПРЕДПРИЯТИЙ, РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕЙ

53

Окончание табл. 2

Направ ления Создание сетевого индустриального парка. Потенциальная специализация индустриального парка: производство строительных материалов, деревообработка (лесохимия и строительные материалы из дерева), нефтехимия и газохимия, производство оборудования для лесопромышленного комплекса, производство оборудования для жилищно-коммунального хозяйства, логистика и упаковка Созда- ние условий для новых высокотехно-логичных производств Повы- шение эффек- тивно- сти функ- цио- нирова- ния про- мыш- ленных пред- приятий

Меро- приятия Составление реестра и аудит по-тенциаль-ных про-мышлен-ных площадок, подготовка про-ектно-сметной документации и паспорта площадок и прочего (с филиалами в городах Ангарске, Братске и т. д.), в том числе на базе имеющихся производств Разработка концепции и стратегии формирования сетевого индустриального парка Создание управляющей компании: учреждение юридического лица, оформление прав на собственность (земля и инфра-структура), организация внешних связей с потенциальными инвесторами и пр. Проведение презентации сетевого индустриального парка на федеральном и областном уровне и внедрение единой системы привлечения инвесторов, включающей ин-формационную, налоговую, поддержку Аналогично с предыдущим направлением Аналогично с предыдущим направлением

Таким образом, для повышения эффективности целеполагания при разработке программ социально-экономического развития региона наиболее приемлемым является использование метода «дерева целей», SMART-характеристик, позволяющих четко определить иерархию целей, соподчиненность уровней целей.

ЛИТЕРАТУРА

1. Слинкова О.К., Скачков Р.А. Моделирование процесса стратегического целеполагания социальноэкономического развития региона // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 5.

54

Е.Н. Ванникова, О.А. Осодоева, О.А. Попова

2. Концепция социально-экономического развития Иркутской области на период до 2020 года // Распоряжение Губернатора Иркутской области от 4 июня 2010 г. № 34-р. URL: http://economy.irkobl.ru/sites/economy/socio-economic/advance_planning/

3. Программа социально-экономического развития Иркутской области на 2011-2015 годы // Закон Иркутской области от 31 декабря 2010 г. № 143-оз. URL: http://economy.irkobl.ru/sites/economy/socio-economic/advance _planning/

4. Программа социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 годы. URL: http://econo my.govrb.ru