Проблема расширения собственной доходной базы муниципального бюджета в зеркале социально-экономического развития территории

Муниципальные финансы

ПРОБЛЕМА РАСШИРЕНИЯ СОБСТВЕННОЙ ДОХОДНОЙ БАЗЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В ЗЕРКАЛЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ

А.Ю. БЕРдшковА, старший преподаватель европейско-азиатского института управления и предпринимательства, г. екатеринбург

Бюджетная система страны является основной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий.

Местные бюджеты играют важную роль в процессе социально-экономического развития России и регионов, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений.

Принятые за годы реформ законы не создали местному самоуправлению механизма гарантий финансовой самостоятельности и независимости, хотя все они эти принципы провозглашают и на словах гарантируют. В настоящее время Россия в этом вопросе недалеко ушла от жестко централизованной системы, да и то в сторону дальнейшего ущемления прав местного самоуправления.

Формирование доходной части местных бюджетов продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчисления от регулирующих доходов. Даже с учетом этого местным бюджетам катастрофически не хватает финансовых ресурсов, и в доходной части местных бюджетов, несмотря на принятые законы, не снижается удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Местный бюджет (бюджет муниципального образования) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления [1].

В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты — самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависят прочность и надежность всей системы. В настоящее время около 60 % всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40 % расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.

Реформы, проводимые в 1990-е гг., привели к тому, что произошел массовый отказ от финансирования социальной сферы предприятиями и отраслями. Ведомственные жилье, транспорт, учреждения медицины и загородные оздоровительные лагеря отдыха оказались без финансовых средств. Большая часть объектов этой сферы была передана территориальным органам управления. Значительная их часть реализована для использования в других целях.

Особенно актуальной стала проблема организации инвестиционного процесса в социально-культурной сфере, поскольку в местных бюджетах соответствующие средства предусмотрены не были, а другие формы финансирования были еще не найдены или не апробированы. В целом система из многоканальной перешла в двухуровневый принцип организации: бюджет на региональном уровне; местный бюджет на районном (городском) уровне.

Параллельно осуществлялся поиск новых источников на замену отраслевого финансирования объектов непроизводственной сферы. В этот период

была осуществлена малая приватизация в торговле и общественном питании, введена система медицинского страхования в здравоохранении, платности услуг учебных заведений в системе образования. Однако эти и другие меры не позволили найти адекватной замены источников финансирования.

На современном этапе проблема расширения собственной доходной базы местных органов самоуправления остается исключительно актуальной, так как за последние годы именно на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов. Собственные доходы местных бюджетов в РФ — налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты [1].

К сожалению, их доходная база была сокращена. Об этом свидетельствуют следующие данные, характеризующие удельный вес доходов каждого звена бюджетной системы по основным налоговым поступлениям за последние пять лет (табл. 1).

Из таблицы видно, что произошло повышение доходов бюджетов субъектов РФ и снижение доходов местных бюджетов по основным «собираемым» налогам: налогу на прибыль организаций (за последние пять лет наблюдается рост доходов бюджетов субъектов РФ на 13 %), НДФЛ (за пятилетний период рост доходов бюджетов субъектов РФ составил 60 %, снижение доходов местных бюджетов — на 80 %), налогу на имущество организаций (рост доходов бюджетов субъектов РФ на 50 %). Эти цифры убедительно свидетельствуют о необходимости резкого укрепления доходной базы местных бюджетов.

В большинстве стран с развитым местным самоуправлением главными источниками обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан.

В современной России существующая система формирования доходов региональных и местных бюджетов законодательно основывается на Бюджетном и Налоговом кодексах РФ. Но далее региональные бюджеты формируются Федерацией, а местные — субъектом Федерации. Законом РФ устанавливаются нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов: налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, акцизов, земельного и др. К тому же на федеральном уровне принимаются решения (например, о повы-

Таблица 1

структура основных налоговых доходов разных звеньев бюджетной системы за период 2002 — 2006 гг., %

Показатель 2002 г. 2006 г.

Налог на прибыль организаций

федеральный (государственный) 30 27

бюджет 60 73

региональный бюджет (бюджет субъ- 10 -

екта РФ)

муниципальный (местный) бюджет

НДС

федеральный бюджет 100 100

региональный бюджет - -

муниципальный бюджет - -

НДФЛ

федеральный бюджет - 20

региональный бюджет 10 70

муниципальный бюджет 90 10

ЕНВД

внебюджетные фонды 10 10

региональный бюджет 45 -

муниципальный бюджет 45 90

Налог на имущество организаций

федеральный бюджет - -

региональный бюджет 50 100

муниципальный бюджет 50 -

Налог на имущество физических лиц

федеральный бюджет - -

региональный бюджет - -

муниципальный бюджет 100 100

Земельный налог

федеральный бюджет — —

региональный бюджет _ -

муниципальный бюджет 100 100

Источник:ведомственные документы УФНС России по МО АГО по распределению налогов и сборов в бюджеты разных уровней.

шении заработной платы работникам бюджетных учреждений), не обеспеченные дополнительным финансированием из федерального бюджета. Эти обязательства ложатся на региональные и местные бюджеты, в то время как доходные источники в них не увеличились, а, наоборот, уменьшились в последние годы [5]. Следовательно, главными источниками доходов для подавляющего большинства муниципалитетов являются федеральные налоги, в числе которых решающую роль играют налоги на прибыль предприятий, на добавленную стоимость и НДФЛ, на что данная «подпитка» не контролируется муниципалитетами: руку на «рубильнике» держит администрация региона. Финансовые рычаги оказываются единственным доступным ей средством управления муниципалитетами. Это гораздо легче и привычнее, чем осваивать более цивилизованные способы контроля, например судебно-правовые.

Формирование и исполнение местного бюджета осуществляют органы местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Доходы бюджета—денежные средства, поступаю -щие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Доходная часть местных бюджетов в РФ — собственные доходы и поступления от регулирующих доходов. Доходная часть может также включать финансовую помощь в различных формах, средства по взаимным расчетам. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственныхдоходов и поступлений [1]. К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.

Расходы бюджета — денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Расходная часть местных бюджетов включает расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации; осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам.

Цель формирования и исполнения бюджета муниципального образования (МО) — содействие

развитию МО путем проведения обоснованной налоговой политики и финансирования бюджетных расходов.

Автором данной статьи был проведен анализ структуры формирования и исполнения бюджета Муниципального образования Асбестовского городского округа (МО АГО) за период 2002 — 2006 гг., позволяющий оценить динамику формирования собственной доходной части местного бюджета и влияние изменения муниципального финансирования на решения наболевших социальных проблем, непосредственно отражающихся на формировании трудоресурсного потенциала территории (табл. 2, 3).

За счет изменения структуры пополнения доходной части местных бюджетов (см. табл. 1) за пятилетний период наблюдается снижение доли собственных доходов муниципального бюджета АГО на 30 % и рост доли поступлений на решение проблем в социальной сфере (выросли расходы на ЖКХ, образование, здравоохранение, культуру, социальную политику в среднем на 2,2 %) в виде трансфертов, субсидий и субвенций из федерального и областного бюджетов также на 30 %; рост доли налога на совокупный доход на 2,7 % и доли использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности на 0,7 %; резкое снижение доли поступлений по налогу на прибыль и доходы на 20,4 %, доли налога на имущество на 11,4 % (см. табл. 2).

Неурегулированность межбюджетных отношений в законодательном порядке не приводит к

Таблица 2

Изменение структуры бюджета МО АГО за пятилетний период, %

Показатель 2002 г.2 2006 г.3 Динамика (+, —) к 2002г.

Доходы и безвозмездные поступления 100 100

Доходы 90,0 60,0 - 30,0

в том числе 59,5 37,1 - 20,4

— налоги на прибыль, доходы; 1,2 3,9 +2,7

— налоги на совокупный доход; 15,4 4,0 - 11,4

— налоги на имущество; 11,4 12,1 +0,7

— доходы от использования имущества, находящегося в государственной 2,5 2,9 +0,4

и муниципальной собственности;

— прочие доходы

Безвозмездные поступления (от других бюджетов бюджетной системы РФ) 10,0 40,0 +30,0

Расходы 100 100

ЖКХ 6,7 13,1 +6,4

Образование 44,5 46,5 +2,0

Культура 0,3 0,7 +0,4

Здравоохранение 17,7 17,9 +0,2

Спорт и физическая культура 1,3 2,4 + 1,1

Социальная политика 1,4 4,2 +2,8

Прочие расходы 28,1 15,2 - 12,9

2 Муниципальный вестник. Специальный выпуск №14 «Асбестовского рабочего» № 31 от 20.12.2001.

3 Муниципальный вестник. Специальный выпуск №14 «Асбестовского рабочего» № 161 от 23.12.2006.

росту доходов местных бюджетов в связи с ростом объемов производства. Так, например, в 2003г. негативно сказались на местном бюджете изменения в федеральном законе о налоге на прибыль, который был выполнен всего на 70,5 % по сравнению с другими годами, когда наблюдался в целом прирост по данному виду налога в среднем на 29,4 %.

Несмотря на изменения структуры пополнения доходной части местного бюджета в сторону увеличения безвозмездных поступлений (от других бюджетов бюджетной системы РФ), можно отметить незначительный ежегодный прирост собственной доходной части местного бюджета за счет основных налоговых поступлений в среднем на 3,6 % за счет роста объемов производства промышленной продукции, потребительских товаров и розничного товарооборота на 49,2 % [2], что подтверждается статистическими данными муниципального бюджета МО АГО за период 2002 - 2006 гг. (табл. 3).

Из табл. 3 видно, что за пятилетний период наблюдается рост доходов бюджета в 2,2 раза при одновременном росте расходов в 2 раза, что дало возможность увеличить профицит муниципального бюджета в 1,3 раза и направить эти средства на финансирование муниципальных целевых программ по обеспечению информационными ресурсами библиотек, медицинскими кадрами муниципальных учреждений здравоохранения, доступного и комфортного жилья, на развитие системы образования и другие программы, финансируемые из средств местного бюджета [6].

Причем за период 2002 - 2006 гг. произошло увеличение муниципального финансирования сферы ЖКХ на 29,7 %, образования - в 2,1 раза, здравоохранения - на 74,9 %, капитального строительства -в 1,5 раза. Несмотря на рост муниципального финансирования, ситуация в этих сферах остается напряженной в связи с низкой оплатой труда, высокой текучестью кадров, неукомплектованностью штатных единиц, низкой обеспеченностью мате-

Таблица 3

Динамика муниципального бюджета за период 2002-2006г. г., млн руб. 4

Показатель 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.

Доходы бюджета МО АГО 317,2 420,7 490,2 530,6 700,5

Расходы бюджета МО АГО 316,7 418,4 476,0 519,9 633,9

Сальдо баланса бюджета +0,5 +2,3 + 14,2 +10,7 +66,6

4 Итоги социально-экономического развития МО АГО за период 2002 - 2006 гг.

риально-технической базы и др. Среднемесячная заработная плата в 2006г. в сфере ЖКХ составляла 6 842 руб. (на 19,3 % ниже средней заработной платы в промышленности), в образовании - 5 365 руб. (в 1,6 раза меньше средней заработной платы в промышленности), в здравоохранении - 7 787 руб. (на 8,2 % ниже средней заработной платы в промышленности). Строительство жилья осуществлялось только за счет инвесторов (в 2006 г. достроен и сдан 3-этажный 18-квартирный жилой дом) и индивидуальных застройщиков (введено в эксплуатацию 25 домов). Обеспеченность врачами на 10 тыс. населения - 26,5 (снижение по сравнению с 2002 г. на 7,8 %), укомплектованность штатных врачебных должностей врачами - 43,1 %, доля аттестованных врачей - 67 %; укомплектованность кадрами образовательных учреждений - 76,5 %, общее число проаттестованных от числа работающих в городе педагогических и руководящих работников - 86,9 % [3, 4].

Таким образом, сокращение собственной доходной базы муниципального бюджета, одновременный рост дополнительных расходов по финансированию социальной инфраструктуры и увеличение зависимости муниципалитета в ходе решения острых социальных проблем от поступлений из других бюджетов бюджетной системы РФ непосредственно отражается на формировании трудоресурсного потенциала территории, что подтверждают результаты социологического опроса, проведенного на трех уровнях: среди выпускников 9-х и 11-х классов школ, среди студентов выпускных групп начальных и средних профессиональных образовательных учреждений, среди директоров предприятий (1 075 респондентов). Среди опрошенных 1-го уровня (553 респондента) считают территорию перспективной 41,0 %, неперспективной - 38,5 %, собираются покинуть территорию и не возвращаться обратно после окончания учебных заведений 41,5 % респондентов; среди опрошенных 2-го уровня (466 респондентов) - 37, 41, и 27 % респондентов соответственно; среди опрошенных 3-го уровня (руководители 101 предприятия) считают перспективной территорию 95,0 %. Из этого следует, что среди потенциального трудоспособного населения (выпускники 9-х и 11-х классов школ, начальных и средних профессиональных учебных заведений) считают перспективной территорию в среднем лишь 39 %, неперспективной - 39,8 %. Причем собираются покинуть территорию насовсем в среднем 34,3 % потенциальных трудовых ресурсов. Основными причинами этого, по их мнению, являются (см. рисунок): отсутствие хорошо

100

90-

80

70

60

50

10

40--В-

30--П I-

20- - I-

эГ

1-й уровень  2-й уровень

3-й уровень

Отсутствие хорошо

Нецоступш

преступности

хорошего досуга приобрет

Причины, влияющие на высокую текучесть трудовых ресурсов

оплачиваемой работы (1-й уровень — 32 % респондентов, 2-й уровень — 44 %); качественного образования (1-й уровень — 37 %, 2-й уровень — 15 %); наличие высокого уровня преступности (1-й и 2-й уровни — 7 %); недоступность современного медицинского обслуживания (1-й уровень — 47 %, 2-й уровень — 55 %); отсутствие возможности хорошего досуга (1-й уровень — 13 %, 2-й уровень — 17 %); отсутствие возможности приобретения жилья (1-й уровень — 1 %, 2-й уровень — 5 %).

Хотя многие руководители предприятий считают территорию перспективной, они также выделяют ряд негативных причин, влияющих на высокую текучесть трудовых ресурсов: отсутствие качественного образования (26 % респондентов); недоступность современного медицинского обслуживания (84 %); наличие молодежной преступности (93 %); отсутствие возможности хорошего досуга (81 %); отсутствие возможности приобретения жилья молодежью (81 %).

Вследствие этого территория фактически теряет 34,5 % трудоресурсного потенциала, так как не может предоставить соответствующего уровня жизни, что в свою очередь может отразиться на эффективности ее функционирования.

Следовательно, социально-экономическое развитие территории, формирование ее трудоре-сурсного потенциала напрямую зависят от величины муниципального финансирования на предоставление высококачественных услуг населению (образовательных, медицинских, коммунальных и многих других).

Муниципальные образования в соответствии с Федеральным законом обеспечиваются доходами путем закрепления доходных источников для

покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Постоянное субсидирование присуще многим местным бюджетам, но при этом оно должно быть прозрачным, справедливым, а также способствовать социально-экономическому развитию муниципальных образований. Расширение или изыскание дополнительных источников доходов, а также поиск наиболее рациональных путей расходования бюджетных средств остается важной задачей местного самоуправления.

Для содействия развитию МО и в целях усиления стимулирующей функции местного бюджета могут предприниматься следующие меры: увеличение объема капитальных расходов в общем объеме расходов бюджета; увеличение расходов на адресные программы капитальных вложений, за счет которых финансируются важнейшие мероприятия муниципального развития; сокращение реальной налоговой нагрузки на производителей.

Проблемы территориальных бюджетов в настоящее время во многом определяются финансовыми (в том числе бюджетными) проблемами страны в целом. Они нашли свое отражение в Бюджетном послании Президента РФ «О Бюджетной политике в 2004 году», где подчеркнуто, что на долгосрочной основе за региональными и местными бюджетами закреплен небольшой объем источников доходов.

Таким образом, система неравномерного перераспределения бюджетных средств приводит к большей зависимости региональных и муниципальных бюджетов от федерального центра, так как профицит федерального бюджета не способствует социально-экономическому развитию Российской Федерации.

Литература

1. Глоссарий. Бюджеты муниципальных образований. http://www. glossary. m/cgi-bin/gl_sch2.

2. Годовой комплексный доклад отдела государственной статистики по г. Асбесту о социально-экономическом положении муниципального образования за 1999 — 2006 гг.

3 Ежегодный доклад главе МО АГО о состоянии системы образования г. Асбеста, 2006 г. МО ОУ г. Асбест.

4. Итоги социально-экономического развития МО АГО за период 2002 — 2006 гг.

5. Кузьмин И. Г. Проблемы региональных и местных бюджетов. http://openbudget. karelia. ru/books/conf4_t/31. htm.

6. Муниципальный вестник. Специальный выпуск № 14 «Асбестовского рабочего» № 161 от 23.12.2006.

0