Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в условиях модернизации государственного управления

Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2013. № 2

А.В. Безруков

КОНСТИТУЦИОННЫЕ (УСТАВНЫЕ) СУДЫ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В статье обоснована целесообразность формирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и определено их место в механизме разделения властей. Автор приходит к выводам о самостоятельном значении таких судов и об их ведущей роли в судебной системе, о необходимости принятия решения об их формировании в каждом субъекте РФ, а также рассуждает о перспективах рассмотрения вопроса об установлении инстанционности конституционных (уставных) судов.

Ключевые слова. Государственное управление, субъект Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, конституционный (уставный) суд, разделение властей.

The author substantiates the necessity of formation of the constitutional (charter) courts of constituent entities of the Russian Federation and defines their position in the political system. He concludes that these courts should have the leading role in regional judicial systems, and suggests that they should be established in eveiy constituent entity of the Russian Federation.

Key words. Public administration, constituent entity of the Russian Federation, regional government, constitutional (charter) court, separation of powers.

Функции государственного управления присущи любому государству и реализуются на разных уровнях государственной власти. Исходя из федеративной модели государственного устройства России, различают федеральные и региональные органы государственной власти. Соответственно государственное управление осуществляется не только на федеральном и межрегиональном, но и также и на региональном уровне.

Нельзя согласиться с мнением о том, что в субъектах РФ существует не государственная власть, а особая публичная власть

Безруков Андрей Викторович — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации; е-таИ: abezrukov@bk.ru

территориального объединения1. По смыслу Конституции РФ законодательные, исполнительные и судебные органы субъектов РФ входят в систему государственной власти и, следовательно, не могут не быть государственными.

Ключевое место в организации государственного управления занимает принцип разделения властей, главным предназначением которого является создание эффективного и сбалансированного механизма государственной власти, исключение узурпации власти, обеспечение независимого правосудия. Конституционный (уставный) суд согласно федеральному законодательству является одним из судов субъекта федерации (наряду с мировыми судьями), но, с точки зрения компетенции и принципов функционирования, его можно назвать в качестве единственного судебного органа государственной власти субъекта РФ. Такой суд олицетворяет собой завершенность системы органов государственной власти субъекта РФ. Более того, конституционный (уставный) суд выполняет функцию арбитрирования во взаимоотношениях различных уровней публичной власти (органов власти субъекта и органов местного самоуправления), а также между гражданами, общественными формированиями и государством.

В соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов его органов государственной власти, а также органов местного самоуправления конституции (уставу) соответствующего субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. При этом региональным законодательством могут быть установлены дополнительные полномочия такого суда, если это не повлечет вмешательства в компетенцию федеральных судов.

Руководствуясь положениями федерального законодательства, многие субъекты РФ приняли соответствующие региональные законы. Ожидалось, что субъекты РФ, обретя в соответствии со ст. 77 Конституции РФ самостоятельность в формировании своей системы органов государственной власти, будут стремиться построить ее полностью, в том числе и сформировать свои судебные органы. Однако практика показывает иное. Несмотря на успешный старт в конце XX в., формирование системы консти-

1 См.: Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. № 7.

туционной (уставной) юстиции в субъектах России вскоре при остановилось. Так, например, еще в 1999 г. Законодательное Собрание Красноярского края приняло один из важнейших законов, обеспечивающих становление регионального судоустройства, гражданского общества, реализацию прав граждан на судебную защиту, — «Об Уставном суде Красноярского края». Однако после объединения края процесс становления конституционной (уставной) юстиции в регионе закончился. Действующий Устав Красноярского края не предусматривает такого органа. Более того, во всех пяти объединенных субъектах РФ (Пермский, Красноярский, Камчатский, Забайкальский края, Иркутская область) такие суды не сформированы.

В последние годы процесс формирования конституционных (уставных) судов субъектов РФ возобновился . Однако на данный момент из 83 субъектов РФ конституционные (уставные) суды действуют лишь в 18, из них только четыре не являются республиками. В настоящее время конституционные (уставные) суды существуют в Кабардино-Балкарской Республике, Республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Марий Эл, Северная Осетия—Алания, Татарстан, Тыва, Чечня, Ингушетия, Калининградской, Челябинской и Свердловской областях, Санкт-Петербурге.

Среди причин, препятствующих образованию конституционных (уставных) судов во многих субъектах РФ, является нежелание органов государственной власти субъектов РФ включать новый контролирующий орган в сложившуюся систему взаимодействия ветвей власти, а также опасение руководства региона идти на самоограничение и установление судебного контроля за региональной нормотворческой деятельностью. Справедливо отмечает А.М. Цалиев, что мотивы такого отказа носят в основном политико-правовой характер, и многие руководители субъектов РФ предпочитают обходиться без контролирующего их нормотворческую деятельность органа3. Тем самым они «лишают себя мощного средства модернизации своей политико-правовой сферы и существенно отстают в развитии демократии от стандартов, достигнутых на федеральном уровне и субъек-

1 В частности, 15 декабря 2011 г. были назначены на должность судьи Устав-

ного суда Челябинской области. В Кировской области активно обсуждалась такая идея (см.: Заболотских Е.М. Межрегиональный «круглый стол» «Уставный суд Кировской области: проблемы и перспективы создания» // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 1. С. 28—31).

3См.: Цалиев A.M. Соотношение права и политики в организации и деятельности конституционных (уставных) судов // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 5. С. 21—22.

тах РФ, где функционирует конституционное правосудие»4. Можно признать, что принятие политико-управленческого решения о создании такого суда демонстрирует готовность главы региона к конструктивному сотрудничеству с другими ветвями власти и балансированию полномочий между ними. И далеко не каждый руководитель региона готов к такому решению.

Другой причиной в некоторых субъектах РФ традиционно выступает отсутствие высококвалифицированных профессионалов, имеющих значительный опыт научной и практической деятельности в области конституционного права. К тому же при принятии решений об образовании конституционных (уставных) судов субъектов РФ сказываются соображения материального порядка: на их содержание требуются существенные финансовые средства.

Между тем созданные конституционные и уставные суды на практике доказали свою социальную востребованность и стали одним из значимых факторов, способствующих формированию институтов гражданского общества, повышению правовой культуры населения соответствующих регионов. За небольшой промежуток времени они провели значительную работу по укреплению конституционной законности, защите прав и свобод человека, формированию единого правового пространства.

В качестве основных аргументов в пользу создания конституционных (уставных) судов в каждом субъекте РФ можно выделить следующие:

1. Образование конституционного (уставного) суда в системе органов власти субъекта РФ завершает формирование триады властей, закрепляет принцип разделения властей и в значительной степени оформляет конституционно-правовой статус субъекта РФ как государственного территориального образования в составе Российской Федерации. Отсутствие в субъекте Федерации собственных судебных органов означает действие принципа разделения властей в усеченном виде, что не вполне соответствует ст. 10 Конституции РФ, из смысла которой следует распространение принципа разделения властей на региональный уровень;

2. Потребность в конституционном (уставном) суде обусловлена необходимостью реализации положений ст. 46, 133 Конституции РФ, закрепляющих право граждан и органов местного самоуправления на судебную защиту. Все лица, проживающие в разных регионах России, должны иметь право на судебную защиту, вклю-

4 Демидов В.Н. Региональное конституционное (уставное) правосудие как фактор модернизации субъектов РФ // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. Казань, 2011. С. 200. Цит. по: Ца-лиев A.M. Указ. соч. С. 21—22.

чая право на обращение в региональный конституционный (уставный) суд. Иначе будет нарушен конституционный принцип равных правовых возможностей. Для органов местного самоуправления защита нарушенных прав и законных интересов является не только правом, но и обязанностью, поскольку этим органам население муниципалитета доверило осуществление публичной власти;

3. В ряде своих решений Конституционный Суд РФ признал право судов общей юрисдикции на осуществление так называемого «нормоконтроля» — проверку соответствия нормативных актов субъекта РФ федеральным законам (но не региональной конституции или уставу). Проверка сомнительных нормативных актов субъектов РФ на конституционность (уставность) могла бы несколько разгрузить суды общей юрисдикции (а равно и Конституционный Суд РФ);

4. За исключением конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации нет иных региональных органов, которые имели бы своим целевым предназначением конституционный контроль в отношении регионального права, «оживляли» бы это право. Наличие такого суда достраивает судебную систему РФ, стимулирует развитие регионального законотворчества, укрепляет судебный федерализм. Еще в 1928 г. австрийский конституционалист Г. Кельзен отмечал, что «...политическая идея федеративного государства реализуется в полной мере лишь с возникновением конституционного суда» . Конституционный (уставный) суд представляет ценность как специальное «судебное обеспечение» регионального права, как средство трансформации учредительного акта региона в действующее право;

5. Создание конституционного (уставного) суда является показателем «зрелости» властной системы, сложившейся в субъекте Федерации. Он служит своего рода «центром негативного законодательства», то есть он имеет возможность корректировать систему законодательства субъекта РФ посредством лишения юридической силы определенных нормативных предписаний и наполнения положений конституции (устава) региона соответствующим смыслом посредством толкования .

5 Кельзен Г. Судебная гарантия Конституции (Конституционная юстиция) // Право и политика. 2006. № 9. С. 24.

0 Необходимость создания конституционных (уставных) судов в каждом субъекте РФ автор ранее неоднократно обосновывал в совместных работах с коллегами (см.: Безруков A.B., Кондрашев A.A. Уставный Суд как необходимый элемент государственно-правовой системы объединенного Красноярского края // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 5; Безруков A.B., Казанцев А.О. К вопросу о необходимости создания и совершенствовании компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Современное право. 2012. № 7).

Как было показано, далеко не все субъекты РФ «дозрели» до принятия решения о создании регионального органа конституционного контроля, ограничивающего свободу усмотрения законодательных и исполнительных органов государственной власти при принятии правотворческих и правоприменительных решений. Такое решение является своего рода показателем демократичности, самодостаточности и дееспособности субъекта РФ. Для того чтобы способствовать готовности региональной власти к решениям о создании этих судов, важно определить их правовое положение и место в механизме разделения властей.

Определяя данное место, следует обратить внимание на тот факт, что судебная власть в системе разделения властей занимает предельно обособленное положение, что связано с необходимостью обеспечения независимого и справедливого правосудия. В отличие от законодательной и исполнительной власти, которые тесно связаны с политикой и поддаются политическому давлению, судебная власть должна находиться вне политики, на нее должно быть исключено любое давление.

В системе разделения властей на уровне субъектов РФ орган региональной конституционной юстиции может играть особую, а порой и необходимую роль во взаимоотношениях как между законодательными и исполнительными органами власти региона, так и этих органов с органами местного самоуправления. Во-первых, в процедуре роспуска регионального парламента главой региона при установлении несоответствия акту большей юридической силы принятого парламентом субъекта РФ нормативного правового акта согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» должен быть задействован «соответствующий суд». В этом качестве может выступить конституционный (уставный) суд субъекта РФ, осуществляющий проверку соответствия правового акта регионального парламента Уставу региона. Во-вторых, аналогична возможность участия таких судов в процедуре досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ, предусмотренной в ст. 9, 19 названного Федерального закона7. В-третьих, законодатель предусмотрел участие судебной власти в процедурах роспуска местного представительного органа и досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ст. 72—74 ФЗ № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

7 См.: Фартыгин А.Л. Конституционное правосудие в РФ. Челябинск, 2007. С. 105-107.

Именно конституционный (уставный) суд в таком механизме и должен определить соответствие региональных и муниципальных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ.

Конституционный (уставный) суд определяет конституционность (уставность) правовых актов высших органов власти региона, разрешает споры между ними. Но является ли он сам высшим органом государственной власти субъекта РФ? Можно ли его считать высшим судебным органом? Имеется ли необходимость такого обозначения статуса конституционного (уставного) суда в учредительном акте и законодательстве субъекта РФ?

Анализируя учредительные документы субъектов РФ, в которых образованы и функционируют конституционные (уставные) суды, важно обратить внимание на то, что высшим органом государственной власти назван лишь Конституционный Суд Республики Бурятия. Осмысленность такого обозначения сомнительна. Система конституционных судов не иерархична. Юрисдикция федерального Конституционного Суда и региональных конституционных (уставных) судов различна. Решения региональных судов обязательны и, как правило, обжалованию не подлежат. Ни в Конституции РФ, ни в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ он не называется высшим органом государственной власти. Следовательно, он не является вышестоящей инстанцией для региональных конституционных (уставных) судов. В тоже время, Высший арбитражный суд РФ и Верховный суд РФ определены законодателем как высшие судебные органы, что обусловлено иерархичностью и инстанцион-ностью звеньев арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

В то же время органы конституционной юстиции связаны общими целями и функциями: обеспечения конституционной законности и осуществления конституционного контроля. С учетом этого некоторые авторы полагают, что все конституционные суды в Российской Федерации могут образовать единую иерархическую систему. С.Э. Несмеянова полагает возможным создание трехзвенной структуры конституционной юстиции: Конституционный Суд РФ, конституционные суды округов, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. При этом Конституционный Суд РФ может быть высшей судебной инстанцией в делах по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Ж.И. Овсепян также допускает прямую инстанци-онность в сфере совпадающих полномочий Конституционного

8 См.: Несмеянова С.Э. Теоретико-правовое исследование конституционного судебного контроля в Российской Федерации. Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург. 2004. С. 406, 410-421.

Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, подразумевая под прямой инстанционностью более высокую юридическую силу решения вышестоящего суда по отношению к актам нижестоящего. Другие авторы (Т.Г. Морщакова, Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук) высказываются против возможности инстанционности в сфере конституционной юрисдикции, приводя в качестве аргумента различие в критериях оценок, каковыми являются соответствие Конституции РФ и соответствие конституции (уставу) субъекта РФ .

Как бы то ни было, возможность создания окружных конституционных судов представляется спорной. Не вполне понятен предмет их деятельности. Неясно, на соответствие какому документу они будут проверять конституционность правовых актов. Если на соответствие федеральной Конституции, то потребуется ее изменение, выражающееся в сужении компетенции Конституционного Суда РФ, в чем вряд ли имеется смысл. Если на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ, то становится сомнительной востребованность и целесообразность создания таких судов в каждом субъекте России. К тому же сама правовая природа федеральных округов не вполне прозрачна, их статус урегулирован на подзаконном уровне, и не достаточно очевидны их перспективы.

В целом же рассмотрение вопроса об инстанционности в сфере конституционной юстиции представляется весьма интересным, но его решение — преждевременным. Для конструктивного обсуждения и решения данного вопроса потребуется как минимум два условия: создание таких судов в каждом субъекте РФ и расширение компетенции органов конституционного контроля, к чему вряд ли готовы и субъекты РФ, и законодатель, и сами конституционные (уставные) суды.

В системе разделения властей по горизонтали на региональном уровне конституционный (уставный) суд субъекта РФ занимает ведущее место. Исходя из правовых позиций Конституционного Суда России, федеральная схема взаимоотношений законодательных, исполнительных и судебных органов проецируется на региональный уровень. Следовательно, положение таких судов можно признать аналогичным положению Конституционного Суда РФ в механизме разделения властей на федеральном уровне.

Однако конституционный (уставный) суд субъекта РФ имеет двойственный статус: являясь частью единой судебной системы

9 См.: Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации. М., 2001. С. 106—113; Степанова A.A. Конституционные (уставные) суды в судебной системе Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4. С. 22—25.

России, установленной Федеральным конституционным законом, он одновременно выступает одним из органов государственной власти субъекта РФ, система которых устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации их деятельности. Это обстоятельство приводит некоторых авторов к выводу о существовании противоречия в определении положения конституционных (уставных) судов в системе федеральных и региональных органов государственной власти . Не выработано однозначной позиции по данному вопросу и Конституционным Судом России .

Но главной отличительной особенностью таких судов является то, что в их компетенции находится признание неконституционности (неуставности) правовых актов, которые в соответствующей части утрачивают юридическую силу, а решения этих органов носят обязательный и зачастую окончательный характер. Поэтому вопрос о ведущей роли конституционного (уставного) суда не вызывает сомнений, поскольку такой суд не только осуществляет толкование учредительного акта субъекта РФ, разрешает споры между органами власти, но и корректирует правовое пространство субъекта РФ, уточняя содержание законов и подзаконных актов, выявляет смысл нормативных правовых актов субъекта РФ. И в данном отношении такой суд вполне разумно отнести к числу высших органов государственной власти региона.

Но является ли он при этом именно высшим судебным органом? Областные, краевые суды общей юрисдикции, арбитражные суды уровня субъекта РФ законодатель не называет высшими судебными органами, несмотря на то, что первые имеют нижестоящие инстанции в виде городских, районных и межрайонных судов, а также мировых судей. Конституционные (уставные) суды при их наличии являются единственными в субъекте РФ и не имеют нижестоящих инстанций. Во взаимоотношениях с другими федеральными судами, расположенными на территории соответствующего субъекта РФ, они также не иерархичны и имеют каждый собственную компетенцию. Следовательно, в поиске оснований назвать такие суды высшими судебными органами вряд ли можно преуспеть.

10 См.: Гусев A.B. К вопросу о вхождении конституционных (уставных) судов субъектов РФ в единую судебную систему Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 1. С. 35—39.

и См.: Боброва В.К. Роль Конституционного Суда РФ в развитии законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов РФ // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. статей / Ред. В.Ф. Во-лович. Томск, 2006.

Итак, конституционные (уставные) суды субъектов РФ занимают ведущее место в механизме разделения властей, дают оценку законодательной и исполнительной деятельности, корректируют положения регионального законодательства при рассмотрении конкретных дел, разрешают правовые споры между органами публичной власти, интерпретируют учредительный акт региона, тем самым ориентируя законодателя, исполнительные органы, органы местного самоуправления на разработку и принятие конкретных правовых предписаний.

Нужен ли императив о необходимости создания таких судов в Федеральном конституционном законе о судебной системе? Представляется, что это будет крайней мерой, показывающей неспособность Федерации создать условия и позитивные стимулы для формирования таких судов в субъектах РФ. Среди таких стимулов и условий могли бы стать финансовые дотации, административные и налоговые преференции, включение в число критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ наличие и продуктивное функционирование конституционного (уставного) суда. При этом инициатива создания таких судов все же должна идти от самих регионов. Каждый субъект РФ, реализуя государственно-управленческий потенциал, должен постепенно прийти к осознанию потребности в принятии политико-управленческого решения о создании такого суда, который бы явился «первым среди равных» высших органов государственной власти субъекта Федерации.

Список литературы

Безруков A.B., Кондрашев A.A. Уставный Суд как необходимый элемент государственно-правовой системы объединенного Красноярского края // Журнал конституционного правосудия. 2008. N° 5.

Безруков A.B., Казанцев A.O. К вопросу о необходимости создания и совершенствовании компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Современное право. 2012. N° 7.

Боброва В.К. Роль Конституционного Суда РФ в развитии законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов РФ // Правовые проблемы укрепления российской государственности / Ред. В.Ф. Волович. Томск, 2006.

Гусев A.B. К вопросу о вхождении конституционных (уставных) судов субъектов РФ в единую судебную систему Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2009. N° 1.

Демидов В.Н. Региональное конституционное (уставное) правосудие как фактор модернизации субъектов РФ // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. Казань, 2011.

Заболотских Е.М. Межрегиональный «круглый стол» «Уставный суд Кировской области: проблемы и перспективы создания»//Журнал конституционного правосудия. 2010. N° 1.

Кельзен Г. Судебная гарантия Конституции (Конституционная юстиция) // Право и политика. 2006. N° 9.

Несмеянова С.Э. Теоретико-правовое исследование конституционного судебного контроля в Российской Федерации. Дис.... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2004.

Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации. М., 2001.

Степанова A.A. Конституционные (уставные) суды в судебной системе Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4.

Цалиев А.М. Соотношение права и политики в организации и деятельности конституционных (уставных) судов // Журнал конституционного правосудия. 2012. N° 5.

Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: Традиции и реалии // Государство и право. 2003. N° 7.

Фартыгин А.Л. Конституционное правосудие в РФ: Учебное пособие. Челябинск, 2007.