Надзор и правообеспечительная деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве: проблема соотношения

Борозенец Николай Николаевич

соискатель кафедры уголовного процесса Кубанского государственного университета

Надзор и правообеспечительная деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве: проблема соотношения

Анализируются различные точки зрения по вопросу о сущности деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве. Обосновывается, что надзор и правообеспечительная деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве соотносятся как содержание и форма, где содержание -собственно деятельность, а надзор - ее форма.

Ключевые слова: уголовное судопроизводство, прокурор, надзор, правообеспечение.

N.N. Borozenets, Competitor of the Chair of Criminal Procedure of the Kuban State University; e-mail: proc-n@mail.ru

Supervision and law protection activity of the Prosecutor in criminal proceedings: the problem of the relation

Analyzes different points of view on the question about the nature of the activities of the Prosecutor in criminal proceedings. It is argued that the supervision and law protection the activities of the Prosecutor in criminal proceedings relate to both the content and form where content is actually the activities, and the oversight of its form.

Key words: criminal proceedings, Prosecutor, supervision, law protection.

Современные исследования деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве ведутся весьма активно. В центре внимания ученых находятся злободневные вопросы о процессуальных полномочиях прокурора, соотношении прокурорского надзора и судебного, а также ведомственного контроля и многие другие.

Принципиально важным и актуальным в современной науке уголовного процесса является вопрос ограничения процессуальных полномочий прокурора в связи с увеличением объема процессуальной компетенции руководителя следственного органа. По этому поводу высказываются диаметрально противоположные позиции, в соответствии с которыми, с одной стороны, изъятие части полномочий прокурора является обоснованным и целесообразным [1, с. 2-4; 2, с. 7; 3, с. 114], а с другой - признается «бедой для государства и граждан» [см., например: 4, с. 3-6].

Есть и промежуточная позиция, в соответствии с которой признается необходимым усовершенствовать процессуальное положение прокурора, но рекомендуется менее радикальный подход, основанный на внесении некоторых корректив в существующий процессуальный статус, в том числе признание прокурорского надзора за деятельностью следователя [1, с. 2-4].

В то же время следует отметить, что проблема определения современного подхода к совершенствованию процессуального положения прокурора в уголовном судопроизводстве в целом и досудебных стадиях в частности во многом обусловлена нерешенными теоретическими вопросами, связанными с сущностью его деятельности. По поводу участия прокурора в уголовном судопроизводстве высказываются следующие мнения.

Так, А. Петров выделяет два направления прокурорской деятельности - обеспечение законности при производстве по уголовному делу и правообеспечение, и, судя по контексту, автором эти направления рассматриваются как относительно самостоятельные [5, с. 21].

По мнению В.А. Лазарева, все, что ни делает прокурор на предварительном расследовании, и есть надзор за законностью [6, с. 15].

В.В. Самсонов считает, что «особенности уголовно-процессуальной деятельности в досудебном производстве требуют контроля за ее законностью и соблюдением принципов уголовного судопроизводства. Этой цели и служит прокурорский надзор, направленный на защиту прав, свобод и законных интересов личности в уголовном судопроизводстве» [7, с. 5].

А.А. Тушев выделяет довольно многочисленные направления в деятельности проку-

рора, в том числе надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, надзор за исполнением законов судебными приставами [8, с. 32]. Кроме того, по его мнению, на прокурора в уголовном процессе возложено выполнение следующих функций: 1) борьбы с преступностью; 2) надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия; 3) правозащитной; 4) уголовного преследования; 5) руководства процессуальной деятельностью следователя, дознавателя и органов дознания по возбуждению уголовных дел и расследованию преступлений; 6) координации деятельности правоохранительных органов по возбуждению уголовных дел и расследованию преступлений. В результате А.А. Тушев делает следующий вывод: в связи с тем, что прокурор, кроме надзорной, выполняет и другие функции, правильнее говорить не об институте прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, а об институте участия прокурора в уголовном судопроизводстве [9, с. 14].

Аналогичной позиции (в части полифункциональности деятельности прокурора) придерживаются и другие ученые.

Б.А. Тугутов, например, пишет: «Исходя из роли прокурора по обеспечению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов в судебном производстве, прокурор исполняет функции поддержания государственного обвинения, надзора за соблюдением законности и восстановления законности, составляющие основу системы функций прокурора в судебном производстве и обеспечивающие достижение целей уголовного процесса... Все указанные процессуальные функции равно необходимы, и неисполнение любой из них ставит под сомнение достижение целей уголовного процесса. На каждой судебной стадии уголовного процесса каждая из этих функций может проявляться в определенной форме (действии или их системе)» [10, с. 11].

Л.М. Володина считает, что «осуществление надзора за исполнением законов органами предварительного расследования требует от прокурора активных действий, направленных на устранение допущенных нарушений, в том числе и нарушений прав человека. Прокурор не может пройти мимо подобных нарушений. В этом случае правозащитная миссия прокурора осуществляется в рамках надзорной функции» [11, с. 54].

А.В. Чубыкин утверждает, что «оптимальным при определении соотношения процессуаль-

ных функций прокурора в стадии возбуждения уголовного дела является признание приоритетного значения в его деятельности надзорной функции. Выполнение прокурором таких функций, как уголовное преследование и процессуальное руководство, должно обуславливаться преимущественно интересами обеспечения адекватного реагирования на выявляемые нарушения уголовного закона и необходимостью безотлагательного устранения нарушений закона в деятельности органов дознания и предварительного следствия» [12, с. 10].

Научный интерес представляет позиция известного ученого В.И. Рохлина, который отмечал: «Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина охватывает практически всю сферу деятельности органов прокуратуры» [13].

В качестве основного назначения прокурорского надзора за производством дознания в условиях действующего уголовно-процессуального и иного законодательства рассматривается обеспечение баланса между публичным интересом и признаваемыми Конституцией РФ, Федеральным законом «О полиции» и иным законодательством в качестве приоритетных интересами граждан и организаций [14, с. 7]. В отдельных случаях прокурорский надзор рассматривается как составная часть такой функции прокурора, как уголовное преследование [15, с. 19].

В учебной литературе даются различные определения прокурорского надзора.

Под прокурорским надзором за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия понимается урегулированная нормами права деятельность уполномоченных прокуроров в досудебных стадиях уголовного процесса, направленная на обеспечение законности при осуществлении уголовного преследования [16, с. 65].

«Надзорная деятельность прокурора за исполнением законов органами, производящими дознание и предварительное следствие, имеет целью выявление нарушений закона при осуществлении уголовного преследования, реагирование на выявленные нарушения, принятие предусмотренных законом мер, направленных на устранение этих нарушений и восстановление нарушенных прав граждан» [17, с. 61].

Отметим, что в предлагаемых определениях авторы совмещают прокурорский надзор и уголовное преследование и рассматривают прокурорский надзор как условие обеспечения законности осуществления уголовного преследования.

223

«Под прокурорским надзором за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия понимается деятельность соответствующих прокуроров в досудебных стадиях уголовного процесса в пределах их компетенции с использованием предоставленных им законом полномочий по обеспечению законности при расследовании преступлений» [18, с. 32].

В этом случае речь идет о прокурорском надзоре как о самостоятельном направлении деятельности.

В то же время В.Ф. Крюков считает, что прокурорский надзор представляет собой государственно-властное наблюдение за единообразным исполнением правовых предписаний с принятием мер к восстановлению нарушенных прав [19, с. 27].

Краткий обзор научной и учебной литературы приводит к следующим выводам:

1) применительно к раскрытию сущности деятельности прокурора в теории используются такие правовые категории, как «направления деятельности» и «функции»;

2) прокурорский надзор в некоторых случаях рассматривается как отдельная функция, наряду с которой осуществляются и иные функции (уголовного преследования), с возможным допущением совмещения функций (например, надзорной и правозащитной);

3) значение выделяемых функций оценивается не одинаково, в одних случаях выделяются приоритетные функции, в других - признается равное значение за всеми выполняемыми прокурором функциями;

4) в составе прокурорского надзора выделяют отдельные направления его реализации.

В результате закономерным выглядит следующий вывод: в теоретическом плане прокурорский надзор представляется как сложное правовое явление, определяемое как функция (направление) уголовно-процессуальной деятельности с достаточно неопределенным содержанием и неясным значением.

Обратим внимание и на то, как понимается деятельность прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства в ведомственных нормативно-правовых актах.

Например, в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 27 ноября 2007 г. № 189 [20] содержатся следующие предписания: «1.2. Осуществляя надзор за законностью действий и решений органов следствия и дознания, уделять особое внимание правовому и фактическому положению потерпевших. С целью защиты прав и законных интересов лиц, по-

терпевших от преступлений, принимать меры к обеспечению гражданских исков в уголовном деле... 1.9. На всех стадиях досудебного производства особое внимание обращать на соблюдение права подозреваемого и обвиняемого на защиту.».

В соответствии с этими положениями прокурорский надзор выступает не просто основным, а фактически единственным направлением деятельности прокурора, и именно в его рамках прокуроры обязаны осуществлять полномочия по защите и соблюдению прав участников уголовного судопроизводства.

Приведем еще одно мнение. «Надзор служит выявлению нарушений, а правообеспечи-тельная функция - для непосредственного исправления нарушения» [21, с. 17].

Мы не можем согласиться с этим утверждением. Предлагаемый формат разграничения прокурорского надзора и правообеспечения предполагает их выполнение по отдельности, причем последовательно: сначала прокурор выявляет правонарушение и при этом осуществляет надзор, а затем исправляет его (правонарушение), осуществляя при этом право-обеспечительную деятельность.

Однако, как представляется, такое разграничение выглядит искусственным. Получается, что в рамках надзора обнаруживаются недостатки, а затем уже средствами право-обеспечения они исправляются. В результате правообеспечение приобретает такие черты, как властность, инициативность и др., что в целом присуще и прокурорскому надзору. Тогда возникает закономерный вопрос: в чем существенное отличие прокурорского надзора и правообеспечения, приводящее к их разграничению?

Исключая из прокурорского надзора такой элемент, как исправление выявленных нарушений федерального законодательства, мы тем самым лишаем эту деятельность логической завершенности, целостности, признака системности.

Думается, выявленные противоречия в теоретических положениях устраняются достаточно легко, если выдвинуть следующую гипотезу: прокурорский надзор есть форма осуществления функций прокурора в уголовном судопроизводстве по обеспечению законности. При этом уголовное преследование является самостоятельным направлением его деятельности и имеет собственную форму осуществления.

Прокурорскому надзору как форме деятельности прокурора присущи следующие характерные черты:

224

1) законность (установленность федеральным законом компетенции, полномочий, средств, методов деятельности);

2) определенность (наличие в федеральном законе механизмов реализации);

3) единство (применимость к неограниченному кругу ситуаций);

4) системность (наличие нескольких взаимосвязанных и взаимобусловленных этапов).

Деятельность прокурора, осуществляемая в форме надзора, отличается следующими признаками: властность, инициативность, объективность, целенаправленность, публичность.

1. Арсенова Т. Б. Процессуальная самостоятельность лиц, осуществляющих досудебное производство по уголовным делам // Рос. следователь. 2009. № 18.

2. Багмет А.М. К вопросу о процессуальной самостоятельности следователя // Рос. юстиция. 2013. № 9.

3. Петрухин И.Л. Проблемы судебной власти в современной России // Государство и право. 2000. № 8.

4. Кругликов А.П. Полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела и осуществлению уголовного преследования // Законность. 2012. № 1.

5. Петров А. Соотношение прокурорского надзора с судебным и ведомственным контролем // Законность. 2013. № 4.

6. Лазарева В. А. Судебная власть и ее реализация в уголовном процессе. Самара, 1999.

7. Самсонов В. В. Прокурорский надзор и ведомственный процессуальный контроль

в досудебном производстве: дис..... канд.

юрид. наук. Ростов н/Д, 2011.

8. Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации. СПб., 2005.

9. Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации: система функций и полномочий: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Краснодар, 2006.

10. Тугутов Б.А. Функции прокурора на судебных стадиях уголовного процесса: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.

11. Володина Л.М. Публичность и защита прав человека в уголовном судопроизводстве // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. Уфа, 2009.

12. Чубыкин А. В. Процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения уголовного дела: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.

Подводя итог, сформулируем основные выводы.

1. Надзор и правообеспечительная деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве соотносятся как содержание и форма, где содержание - это собственно деятельность, а надзор - ее форма, что приводит к беспредметности дискуссии о наличии или отсутствии прокурорского надзора в сфере правообеспечения.

2. Предмет прокурорского надзора определяет не функции прокурора, а доступные и соответствующие специфике деятельности поднадзорных органов способы его осуществления.

1. Arse nova T.B. Procedural autonomy of persons performing a pre-trial criminal proceedings // Russian investigator. 2009. № 18.

2. Bagmet A.M. To the question of procedural autonomy of the investigator // Russian justice. 2013. № 9.

3. Petrukhin I.L. Problems of the judiciary in modern Russia // State and law. 2000. № 8.

4. Kruglikov A.P. Powers of prosecutor on the criminal case initiating and the prosecution // Legality. 2012. № 1.

5. Petrov A. The ratio of prosecutorial supervision with judicial and departmental control// Legality. 2013. № 4.

6. Lazareva V.A. The judiciary and its implementation in the criminal process. Samara, 1999.

7. Samsonov V. V. Public Prosecutor's supervision and departmental procedural control in pre-trial proceedings: diss. ... Master of Law. Rostov-on-Don, 2011.

8. Tushev A.A The Prosecutor in the criminal procedure of the Russian Federation. St. Petersburg, 2005.

9. Tushev A.A. The Prosecutor in the criminal procedure of the Russian Federation: the system of functions and powers: auth. abstr.... Dr of Law. Krasnodar, 2006.

10. Tugutov B.A. Functions of the Prosecutor in judicial stages of criminal proceedings: auth. abstr. ... Master of Law. Moscow, 2014.

11. Volodina L.M. The publicity and protection of human rights in criminal proceedings // Proc. of Intern. sci.-pract. conf. Ufa, 2009.

12. Chubykin A.B. Procedural status of the Prosecutor at stage of criminal case initiation: diss. ... Master of Law. Moscow, 2014.

13. Rokhlin V.I. Prosecutorial supervision over observance of the rights and freedoms of

225

13. Рохлин В. И. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина // Закон: интернет-журн. URL: http://law. vl.ru/

14. Тетрюк А.Г. Прокурорский надзор за производством дознания: уголовно-процессуальный и организационный аспекты: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011.

15. Крюков В.Ф. Правовой статус прокурора в уголовном преследовании (досудебное и судебное производство): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012.

16. Поляков М.П., Федулов А.В. Прокурорский надзор: конспект лекций. 3-е изд., испр. и доп. М., 2009.

17. ГладышеваВ.А., СеменцовВ.А. Уголовно-процессуальное право. Общая часть и досудебное производство: курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2013.

18. СоловьевА.Б., ТокареваМ.Е.,ХалиулинА.Г., Якубович Н.А. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России. М.; Кемерово, 1997.

19. Крюков В.Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору. Курск, 2000.

20. Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 нояб. 2007 г. № 189 // Законность. 2008. № 2.

21. Пичугин Д. Г. Процессуальные полномочия прокурора и особенности их реализации при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами Федеральной службы безопасности: по материалам Дальневосточного федерального округа: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2012.

man and citizen // Law: the web magazine. URL: http://law.vl.ru/

14. Tetruk A.G. Prosecutors supervise over investigation proceedings: criminal procedure and organizational aspects: auth. abstr. ... Master of Law. N. Novgorod, 2011.

15. Kryukov V.F. Legal status of the Prosecutor in criminal proceedings (pre-trial and judicial proceedings): auth. abstr. ... Dr of Law. Moscow, 2012.

16. Polyakov M.P., Fedulov A.V. Prosecutorial supervision: lecture notes. 3rd ed., rev. and extr. Moscow, 2009.

17. Gladysheva V.A., Sementsov V.A. Criminal procedure law. General part and pre-trial proceedings: course of lectures. 2nd ed., rev. and extr. Moscow, 2013.

18. SolovyovA.B., Tokareva M.E., KhaliulinA.G., Yakubovich N.A. Legality in pre-trial stages of criminal process of Russia. Moscow; Kemerovo, 1997.

19. Kryukov V.F. Lectures on the Prosecutor's supervision. Kursk, 2000.

20. About the organization of prosecutorial supervision over the observance of constitutional rights of citizens in criminal proceedings: order of the Prosecutor General Office of the Russian Federation of Nov. 27, 2007 № 189 // Legality. 2008. № 2.

21. Pichugin D.G. Procedural powers of the prosecutor and the peculiarities of their realization in the implementation of criminal procedural activity of the frontier bodies of the Federal security service: on materials of far East federal district: auth. abstr. ... Master of Law. Tomsk, 2012.

226