Конституционные альтернативы Украины: назад в будущее?

Николай БОРИСОВ

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АЛЬТЕРНАТИВЫ УКРАИНЫ: НАЗАД В БУДУЩЕЕ?

В статье анализируются проекты Конституции Украины, предложенные президентом В. Ющенко и Партией регионов в 2009 г. с учетом президентского и парламентского индексов формы правления. Автор приходит к выводу, что в силу особенностей украинской политической элиты и партийной системы неизбежен возврат к попупрезидентской конституционной модели.

In the article the projects of Ukraine’s Constitution suggested by President V. Yushchenko and The Party of Regions in 2009 are analyzed according to the presidential and parliament indexes. The author makes the conclusion, that on the strength of particularities of Ukrainian political elite and party system the return to semi-presidential constitutional model is inevitable.

Ключевые слова:

конституция, Украина, полупрезидентская республика, конституционная реформа; constitution, Ukraine, semi-presidential republic, constitutional reform.

БОРИСОВ

Николай

Александрович —

к.полит.н.,

доцент кафедры

теоретической

и прикладной

политологии

факультета

истории,

политологии

и права Российского

государственного

гуманитарного

университета,

г. Москва

nborisov@rggu.ru

В феврале 2010 г. вступил в должность третий президент современной Украины — Виктор Янукович. Первые восемь месяцев его правления ознаменовались ликвидацией двоевластия президента и премьер-министра, характерной для предыдущих пяти лет президентства В. Ющенко, созданием устойчивого большинства в парламенте с ведущей ролью Партии регионов, и, наконец, отменой конституционной реформы 2004 г., юридически вернувшей Украину к Конституции 1996 г. Хотя споры о целесообразности и эффективности конституционной реформы не прекращались все пять лет, окончательно повернуть конституционный процесс вспять политической элите удалось только сейчас. Таким образом, очередной президент вновь изменил политическую систему Украины, что актуализировало проблему изучения направленности дальнейших трансформационных процессов с точки зрения как формальных, так и неформальных правил игры.

В данном случае мы исходим из важнейшей посылки политического институционализма о том, что формальные правила (прежде всего, конституционные) оказывают серьезное влияние на политический процесс, в т.ч. на поведение политических акторов и их конкуренцию. Исходя из этого, рассмотрим основное содержание конституционного процесса на Украине в 1996—2010 гг. и проанализируем предлагавшиеся в этот период законопроекты по внесению изменений в Конституцию. Эти законопроекты до сих пор не попадали в поле зрения исследователей как «неактуальные», а предлагавшие их политические силы постарались поскорее о них «забыть». Тем не менее направления предполагавшихся реформ Конституции весьма показательны и представляют интерес, по крайней мере с точки зрения анализа президентской предвыборной кампании 2009-2010 гг.

Основой всех конституционных проектов было, конечно же, изменение соотношения полномочий в треугольнике «президент -парламент - правительство». В рамках данной статьи остановимся на измерении формы правления по шкале А. Кроуэлла в интерпретации О.И. Зазнаева1.

Украина была последним государством на постсоветском пространстве, принявшим свою первую Конституцию (в июне

1 Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. — Казань, 2006.

Таблица 1

Индекс формы правления на Украине по Конституции 1996 г.

Критерий Характеристика Президентский индекс

1. Выборы президента Президент избирается населением 1 0

2. Носитель исполнительной власти Президент делит эти полномочия с правительством 0,5 0,5

3. Назначение премьер-министра Президент делит полномочие по назначению премьер-министра с парламентом (согласованное назначение) 0,5 0,5

4. Назначение других членов правительства Президент назначает министров самостоятельно 1 0

5. Формирование нового кабинета после... ... президентских выборов 1 0

6. Вотум недоверия Всегда ведет к отставке правительства (парламент не может быть распущен в ответ на вотум недоверия) 0 1

7. Законодательная инициатива президента Кроме парламента (отдельных депутатов, депутатских групп) и правительства только президент обладает этим правом 1 0

8. Вето президента Вето преодолевается квалифицированным большинством голосов парламента (2/3) 1 0

9. Роспуск парламента Президент распускает парламент самостоятельно 1 0

10. Совместимость депутатского мандата с правительственной должностью Не совместим 1 0

Итого 8 2

1996 г.). Это объяснялось развернутым полицентризмом украинского политического процесса и отсутствием у какой-либо политической силы «контрольного пакета» голосов в парламенте. Конституция Украины при президенте Л. Кучме напоминала российскую и учреждала модель президенциализирован-ной парламентско-президентской республики. Однако Конституция Украины 1996 г. не предусматривала роспуска президентом парламента в ответ на трех-

кратное отклонение кандидатуры пре-мьер-министра1.

Систематизируя соотношения полномочий между президентом, парламентом и правительством, получаем следующее (см. табл. 1).

1 В российской Конституции, по воспоминаниям В.Л. Шейниса, эта норма тоже появилась не сразу, а только после событий октября 1993 г. См.: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента: переломные годы в российской политике (1985— 1993). — М., 2005.

Таким образом, индекс формы правления в 1996—2004 гг., рассчитываемый как разность президентского и парламентского индекса, составит: ИФП = 8 — 2 = + 6.

Это позволяет отнести Украину того периода к президенциализированной по-лупрезидентской республике с высоким индексом президентской власти.

Серьезное изменение Конституции 8 декабря 2004 г., между вторым и «третьим» турами президентских выборов, представляло собой продукт внутриэлитного компромисса между группами В. Ющенко и В. Януковича. Избранный президентом во втором туре В. Янукович соглашался на проведение «третьего тура» в обмен на внесение в Конституцию поправок, перераспределяющих полномочия президента в пользу парламента1.

Понятно, что этот компромисс был временным решением. После изменения соотношения сил и особенно формирования нового состава парламента он перестал устраивать и президента, и премьер-министра, и большинство в Верховной Раде. С этой ситуативностью были связаны и основные дефекты избранной конституционной формулы: непроработанность механизмов отставки отдельных министров, резкий дисбаланс между законодательными и незаконодательными полномочиями президента, наличие в правительстве «президентских» и «парламентских» министров, порождающие конфликт внутри исполнительной власти и между исполнительной и законодательной властями, о чем нам приходилось писать ранее2.

Тем не менее конституционная реформа 2004 г. была важным шагом вперед по направлению от президенциализированной к парламентаризированной полупрези-дентской республике. Среди важнейших изменений необходимо отметить переход к согласованному назначению министров, формированию нового правительства после парламентских, а не президентских выборов (и, кроме того, возложение исполнения обязанностей президента в

1 Конституція України: прийнята 28.06.2006 г., із змінами, внесеними згідно із Законом № 2222-IV від 08.12.2004 г. // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1996, № 30, ст. 141; 2005, № 2, ст. 44.

2 Борисов Н.А. Политические события на Украине — 2007: «вечное возвращение», политический кризис или путь к консолидации демократии? // Вестник РГГУ. Сер. Политология.

Социально-коммуникативные науки, 2008, № 1, с. 202-216.

случае его отставки не на премьер-министра, а на председателя Верховной Рады) и отставку правительства как единственно возможное последствие вотума недоверия. Полномочия по выдвижению кандидатуры премьер-министра и министров (за исключением министра обороны и министра иностранных дел) переходили к коалиции депутатских фракций, получивших в сумме более половины мест в парламенте (226 и более из 450).

Обратившись к формуле, получим ИФП = 6,5 — 3,5 = + 3, или полупрези-дентскую республику с перевесом президентской власти в +3.

Изменения, внесенные в Конституцию в 2004 г., в «пакете» с решением о проведении «третьего тура» выборов почти сразу же после введения их в действие в 2006 г. стали вызывать резкую критику и со стороны президента В. Ющенко, и со стороны Ю. Тимошенко и В. Януковича, побывавших в этот период и во власти, и в оппозиции.

Все это предопределило разработку новых проектов Конституции. В марте 2009 г., выступая с ежегодным посланием, президент В. Ющенко предложил Верховной Раде рассмотреть проект новой Конституции, разработанный Национальным институтом стратеги -ческих исследовании при Президенте Украины. Основными предпосылками и причинами необходимости разработки и принятия новой Конституции президент назвал (на наш взгляд, довольно обоснованно) следующие обстоятельства: непродуманные реформы Конституции в 2004 г.; создание дуалистического гибрида в организации исполнительной власти: влияние президента было ограничено, а полномочия правительства не были уравновешены ответственностью перед парламентской коалицией и обоих — перед народом; сосредоточение в парламенте не только функций законотворчества и формирования исполнительной власти, но и функций формирования судебной власти и назначения всех руководителей основных государственных институтов3.

В соответствии с президентским проектом Конституции предлагалось сформировать двухпалатный парламент

3 Щорічне послання Президента України Віктора Ющенка про внутрішнє і зовнішнє становище України 31 березня 2009 року. — Київ, 2009, с. 25—27.

(Национальное Собрание), состоящий из палаты депутатов и сената. Палата депутатов должна избираться по пропорциональной системе с использованием открытых списков и структурироваться по партийному принципу, а сенат — по региональному (ст. 86). При этом общий состав палаты депутатов — 300 народных депутатов (сейчас в Верховной Раде 450 депутатов). Из президентского проекта следует, что сенат является «слабой» палатой по сравнению с палатой депутатов: законопроекты вносятся только в палату депутатов и ею же принимаются, а сенатом лишь одобряются (ст. 107); палата депутатов имеет право простым большинством голосов повторно принять закон, отклоненный сенатом, в прежней редакции; только палата депутатов формирует состав кабинета министров (ст. 128).

Кабинет министров несет ответственность только перед палатой депутатов: именно она формирует его состав, выражает ему вотум недоверия, который имеет следствием отставку правительства. Президент утрачивает право предлагать парламенту кандидатуры министров обороны, внутренних и иностранных дел. Также вводится типичная для парламентских республик норма о возможности совмещения депутатских мандатов (для палаты депутатов) с правительственными должностями премьер-министра, вице-премьер-министров, министров (ст. 90, 130), отсутствующая в действующей Конституции. Важным противовесом усилению парламентского компонента выступает снятие всех ограничений на возможность роспуска основной палаты парламента президентом, кроме случаев военного или чрезвычайного положения. Также она не может быть распущена в течение года после избрания и в последние шесть месяцев полномочий президента.

Рассчитывая индекс формы правления в соответствии с проектом В. Ющенко, получаем ИФП = 4,5 — 5,5 = —1, что означает почти сбалансированную полупрезидент-скую республику с перевесом полномочий в сторону парламента в 1 балл.

С одной стороны, проект предполагает движение в сторону дальнейшего усиления парламентского компонента. Президент фактически утрачивает возможность влияния на персональный состав кабинета министров и его отставку. С другой сторо-

ны, президент сохраняет за собой важные полномочия: он избирается не парламентом, а на всенародных выборах (ст. 113); осуществляет руководство в сфере внешней политики, национальной обороны и безопасности; является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами Украины; подписывает законы и имеет право отлагательного вето; отменяет акты кабинета министров по вопросам внешнеполитической деятельности, обороны и безопасности (ст. 118). Кроме того, президент приобретает важнейшее право

— распускать палату депутатов в любое время по своему усмотрению, а не в строго определенных случаях, как это предусматривает действующая Конституция. Таким образом, президентский проект не следует рассматривать только как ослабляющий президента, принимая во внимание сохранение важной роли этого института и его полномочий в условиях полупрезидент-ской республики.

Председатель Партии регионов В. Янукович в августе 2009 г. высказался о проекте, предложенном президентом, как о несерьезном документе1. Партией регионов в 2008 г. был разработан и опубликован свой проект поправок к Конституции2. В частности, проект предусматривает проведение выборов народных депутатов Украины по пропорциональной системе с открытыми списками. Проект также значительно ограничивает полномочия президента. Президент лишается права вносить в Верховную Раду кандидатуру премьер-министра и министров: всех членов кабинета министров назначает исключительно Верховная Рада. Устраняется норма о том, что президент является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности, соблюдения конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент лишается права неприкосновенности, а также права приостанавливать действие актов кабинета министров, чем активно пользовался В. Ющенко.

Законопроект значительно упрощает

1 Янукович: Ющенко своим проектом

Конституции пытается напомнить о себе // РИА «Новости», 25.08.2009; http://www.ua.rian.ru/polit ^/20090825/78194069.Мт1

2 Закон України «Про внесення змін до Конституції України» // Партия Регионов Украины: официальный информационный сервер // http://www.partyofregions.org.ua/feedback/ 426е388594ё61/ 42df54d575dfb

процедуру импичмента: вводится формулировка, что президент может быть смещен в порядке импичмента за действия, которые вредят национальным интересам Украины. Кроме того, проект Конституции Партии регионов, как и проект В. Ющенко, устраняет возможность влияния президента на персональный состав правительства. Состав правительства, включая премьер-министра, министра обороны и министра иностранных дел, определяется исключительно Верховной Радой. Институт председателей областных государственных администраций заменяется институтом глав представительств кабинета министров в регионах. Они назначаются и освобождаются кабинетом министров по представлению премьер-министра.

Анализируя в целом соотношение полномочий президента и парламента в соответствии с законопроектом по предложенной схеме, получаем ИФП = 4,5 — 5,5 = —1.

Таким образом, ИФП в данном случае, как и в проекте В. Ющенко, равен —1 баллу, что означает переход к парламентари-зированной полупрезидентской республике с перевесом полномочий парламента в 1 балл.

В результате анализа мы видим, что и президентский проект, и проект оппозиционной тогда Партии регионов предусматривали переход к полупрезидент-ской республике с разным набором, но одинаковым соотношением полномочий президента и парламента. Проект Партии регионов выделяется стремлением упростить процедуру его отрешения от должности, что, конечно, неразрывно связано с намерениями партии объявить импичмент лично В. Ющенко. И президент, и тогдашняя оппозиция были едины в одном: конституционная реформа 2004 г. привела к дисбалансу в полномочиях органов государственной власти и сделала ее неэффективной, поэтому ее следует пересмотреть.

Через несколько месяцев после победы на президентских выборах В. Януковича, в сентябре 2010 г., Конституционный суд Украины отменил закон 2004 г. о внесении изменений в Конституцию. Президент Янукович восстановил Конституцию 1996 г. со значительными полномочиями президента, подчеркнув, что «изменения в Конституцию вносились поспешно, в угоду политическому моменту, были

причинами постоянных конфликтов во власти»1. Как обычно, предвыборные декларации о необходимости сокращения президентских полномочий были «забыты» сразу после того, как Партия регионов перестала быть оппозиционной, а В. Янукович в качестве президента занялся «реальной политикой».

Значит ли это, что круг замкнулся и Украина политически вернулась к временам Леонида Кучмы? Думается, что нет. Альтернативы полупрезидентской модели, причем не президенциализиро-ванной, а сбалансированной, в Украине сейчас нет.

Во-первых, сами представители действующей власти заявляют о том, что возврат к Конституции 1996 г. — это не конец, а только начало конституционной реформы. Президент подчеркнул, что он поддерживает «идею референдума, а также идею Национальной конституционной ассамблеи как механизма для эффективной консолидации на пути реформирования политической системы»2, а заместитель главы администрации президента Анна Герман в авторитетном еженедельнике «Зеркало недели» заявила, что «отмена политрефор-мы рассматривается президентом как переходный этап. За ним обязательно будет идти подготовка к внесению изменений в Конституцию 1996 года с привлечением к этому проекту всего общества»3.

Во-вторых, В. Янукович не в состоянии преодолеть фрагментацию украинской политической элиты и устранить из политического процесса оппозиционных лидеров, которые участвуют и в парламентских, и в президентских выборах. Кроме того, уже невозможно установление полного контроля над представителями всех финансово-промышленных групп и средствами массовой информации, которые за последние пять лет получили больше свободы по сравнению со временем правления Л. Кучмы.

В-третьих, полупрезидентская модель с парламентским способом формирования правительства наиболее подходит

1 Звернення Президента України до народу 01.10.2010 р. // Президент України Віктор Янукович: офіційне Інтернет-представництво. — Київ, сор. 2005 // http://www.president.gov.ua/ news/l8335.htm1

2 Там же.

3 Герман А. Письма в защиту демократии. Письмо первое // Зеркало недели, 2010, № 39, с. 3.

для конкуренции в условиях развернутой многопартийности и пропорциональной избирательной системы, существующей на Украине, в значительной мере отражающих не устранимые по решению любой политической власти социально-культурные расколы в обществе.

Вероятно, возврат прежней Конституции следует рассматривать как промежуточное, ситуационное решение с целью сохранить правительство, сформированное в основном Партией регионов, независимо от изменения соотношения сил в парламенте.

Таким образом, хотя, с одной стороны, конституционный процесс на Украине вернулся к своей исходной точке — к 1996 г., с другой стороны, невозможно, игнорируя политические процессы, происходившие на Украине в 1996—2010 гг., всерьез утверждать, что произошел полный возврат к политической системе Л. Кучмы. Украина прошла майдан, относительно свободные выборы, выдержала «тест двукратной смены власти». Очевидно, что свобода политического выбора и свобода доступа к информации представляют для значительной части граждан Украины безусловную и неотъемлемую ценность.

Тем не менее постоянные попытки пересмотра Конституции показывают, что в стране до сих пор отсутствует консенсус относительно политических правил игры и вообще желание играть по каким-либо формальным правилам. Более того, все политические силы, находясь у власти, по-прежнему стремятся произвольно и ситуативно-тактически менять эти правила во время самой игры — и в этом можно увидеть их абсолютную преемственность. «Если в конце президентства В. Ющенко мы задавали вопрос: как заставить элиты играть по правилам, то после ста дней президентства Януковича этот вопрос звучит неактуально. Пришедшая к власти команда не будет и не хочет играть по правилам»,

— справедливо отмечает известный украинский исследователь Ю. Мациевский1. Все это означает, что политический режим Украины весьма далек от демократической консолидации, при которой правила игры четко определены, а результат соревнования заранее не известен.

1 Мациевский Ю. Смена, транзит или цикл: динамика политического режима в Украине в 2004—2010 гг. // Полис, 2010, № 5, с. 35.