Законопроектная мощность

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

       Завершившаяся на прошлой неделе весенняя сессия Госдумы выявила новый принцип разделения законотворческого труда между Кремлем и нижней палатой: президент работает на свой рейтинг, а депутаты — на президента.

Третий год полномочий Госдумы, пожалуй, единственный, когда депутаты могут позволить себе поработать на страну. Ведь первые два года после выборов, как правило, уходят на дележку постов, налаживание конструктивных связей с исполнительной властью и "отбивание" средств, вложенных в депутатов спонсорами их предвыборных кампаний. А последний, четвертый год почти полностью посвящается борьбе за переизбрание на новый срок. Так что единственная возможность отвлечься от сиюминутных забот и задуматься о вечном народным избранникам предоставляется на третьем году их думского служения. Поэтому именно в этот период обычно проявляется истинное лицо как целых фракций, так и отдельных депутатов.

     Имеющей в Думе квалифицированное большинство "Единой России" удалось показать весной 2006 года все, на что она способна. Главных задач у единороссов было две: регулярно брать на себя ответственность за большинство непопулярных решений парламента и в то же время обеспечивать прохождение через Думу президентских инициатив, призванных повысить рейтинг как самого Путина, так и его будущего преемника.

Хороший и плохие

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

В полузакрытом режиме. Председатель комитета по госстроительству Владимир Плигин

За последние полгода эта схема применялась неоднократно. Обычно это выглядело так: единороссы принимали в первом чтении какой-нибудь сомнительный законопроект, президент вносил разгромные поправки, после чего думцы неожиданно "прозревали" и развенчивали собственные начинания с той же убежденностью, с какой доказывали их необходимость во время первого чтения. Именно так произошло с новым законом о некоммерческих организациях: под занавес осенней сессии-2005 Дума приняла в первом чтении весьма жесткий вариант соответствующего законопроекта, который в начале 2006 года был существенно смягчен по требованию Владимира Путина.

     Похожая ситуация сложилась и с ревизией миграционного законодательства. Госдума внесла поправки в закон "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства" и разработала новый закон — "О миграционном учете", смягчив условия пребывания в России приезжих из стран СНГ. Главными фигурантами этих законопроектов оказались приезжие из южных республик, к которым большинство россиян, согласно опросам, относится без симпатии. Президент же позаботился о русскоязычных жителях СНГ, утвердив государственную программу переселения в Россию соотечественников и пообещав им целый ряд льгот, включая оплату проезда, подъемные, пособие по безработице и социальный пакет (медицинское страхование и образование).
Примерно так же — на хорошего президента и плохих депутатов — разделились роли и в социальных вопросах. Президент занялся нацпроектами, приказав повысить зарплаты врачам, медсестрам и учителям. А думцы тем временем одобрили в первом чтении законопроект "Об автономных учреждениях", по которому бюджетники в сфере культуры, спорта и образования смогут легализовать платные услуги, которые сейчас предоставляются "в тени". Малочисленные думские оппозиционеры уже назвали это "мягкой приватизацией": по их прогнозу, принятие закона приведет к новой волне силовых захватов бюджетных учреждений, которые перейдут вместе с земельными участками в частные руки, а затем и вовсе сменят профиль.
       
Суровые и справедливые

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

Единороссы обеими руками "за". Ольга Борзова

Иногда Дума явно играла на опережение: Путин лишь выражал свое мнение, а думцы тут же голосовали за соответствующий законопроект. К примеру, стоило президенту сказать в своем послании Федеральному собранию об укреплении армии, как думские единороссы тут же принялись отменять отсрочки от призыва, невзирая на отрицательное отношение к этому многих избирателей. В итоге были отменены 9 из 25 отсрочек, в том числе для призывников, имеющих беременных жен. Сжалились депутаты лишь над отцами детей-инвалидов, да и то частично: детская инвалидность будет учитываться только до достижения ребенком трех лет, после чего отец все равно пойдет служить родине. Заодно были отменены и отсрочки для молодых специалистов, например для выпускников педвузов, поехавших работать в сельские школы.
В деле борьбы с терроризмом депутаты действовали осторожнее: второе чтение законопроекта "О противодействии терроризму", призванного заменить закон 1998 года "О борьбе с терроризмом", готовилось больше года. Лишь после учреждения Путиным в феврале 2006-го Национального антитеррористического комитета думцы одобрили новый закон, после чего ратифицировали и Конвенцию Совета Европы о предупреждении терроризма. А в марте уже был готов законопроект, который вносил в 15 законов поправки, вытекавшие из конвенции и нового закона "О противодействии терроризму".

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

Председательские сто граммов. Борис Грызлов

Правда, с этим проектом у думцев поначалу не заладилось: камнем преткновения стало предложение возродить конфискацию имущества за преступления террористического и экономического характера, против чего выступили многие депутаты. Противоречия казались настолько непреодолимыми, что второе чтение решили перенести на осень. Но приказ Путина найти и ликвидировать людей, убивших российских дипломатов в Ираке, вынудил депутатов принять этот документ уже в начале июля, с тем чтобы предоставить президенту право использовать "подразделения спецназначения органов ФСБ против находящихся за пределами территории РФ террористов". Заодно были узаконены и "заочные суды", когда "судебное разбирательство по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях в исключительных случаях может проводиться в отсутствие подсудимого", если он скрывается от правосудия за границей.
       Еще одним заметным политическим событием стала очередная избирательная реформа. Госдума отменила голосование против всех на выборах всех уровней, запретила членам одной партии баллотироваться по спискам другой и приняла в первом чтении законопроект, позволяющий отстранять от выборов партии и кандидатов, уличенных в экстремизме. Одновременно перечень экстремистских действий был существенно расширен, что позволит властям обвинить в этом почти любую оппозиционную организацию (см. "Власть" #25 от 26 июня).

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

Всестороннее обсуждение. Владислав Третьяк и Иосиф Кобзон

Де-юре президент никакого отношения к этим инициативам не имел — все законопроекты были внесены депутатами Госдумы. Более того, жесткая критика этих документов со стороны лояльных Путину политиков, казалось бы, указывает на то, что новая выборная реформа была лишь инициативой снизу, не поддержанной высшим руководством.
       Однако де-факто одобрение думским большинством поправок в избирательное законодательство означает, что Кремль, полностью контролирующий думских единороссов, не имеет ничего против изменения выборных правил. Хотя при необходимости — например, если эти правила не понравятся участникам петербургского саммита G8 — Путин может продолжить игру в "доброго и злого следователя", предложив Госдуме подправить "чрезмерно жесткий" законопроект.
       
Амнистия и конфискация

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

Думские украшения. Владимир Жириновский и Любовь Слиска

Лейтмотивами экономической части весенней сессии стали борьба с коррупцией, забота о частном бизнесе, решение жилищных проблем граждан и защита народного достояния — воды, лесов и недр. При этом все популярные законопроекты депутаты опять-таки принимали по заданию президента, а от сомнительных инициатив он постарался дистанцироваться.
       Так, Госдума полностью выполнила прошлогоднее поручение Путина об освобождении бизнеса от "налогового террора". Были приняты поправки в Налоговый кодекс, регламентирующие процедуры налогового контроля и снижающие возможность произвола со стороны ФНС. В частности, определен закрытый перечень документов, которые налоговые органы могут требовать при проведении камеральных проверок, установлены ограничения на количество выездных проверок и их длительность. Кроме того, с 1 января 2008 года НДС можно будет уплачивать не ежемесячно, а ежеквартально, что фактически в три раза уменьшит число проверок и объем предоставляемых документов. Если учесть, что проверки, посвященные НДС,— самые популярные в налоговой службе, то это существенно облегчит жизнь бизнесу. "Налогоплательщики после этого закона нас не забудут",— пообещал один из авторов закона Андрей Макаров.
       Не забудут они депутатов и за принятый в первом чтении законопроект "Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами". Инициатором фактической амнистии опять-таки стал президент. Чтобы получить прощение государства, гражданину в течение девяти месяцев с момента принятия закона достаточно явиться в налоговую инспекцию, заполнить специальную упрощенную декларацию и заплатить государству 13% указанной в ней суммы. При этом под амнистию попадают не только "живые" деньги, но и средства, вложенные в недвижимость и имущество. Осталось только узнать, дождутся ли налоговики смельчаков, которые поверят родному государству и явятся с повинной.

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

Нетелефонный разговор. Говорит Артур Чилингаров

Чтобы бизнес не расслаблялся от таких широких жестов, ему всю весну грозили конфискацией имущества. Конечно, грозил не президент — он лишь призывал бороться с коррупцией. Генпрокуратура же вместе с думской комиссией по борьбе с коррупцией решила, что бороться надо скорее административными методами, нежели экономическими. В итоге депутаты приняли поправки в УК, восстанавливающие отмененный в 2004 году по инициативе президента институт конфискации имущества.
       Правда, самых популярных налоговых преступлений в списке грехов, за которые положена конфискация, не оказалось. В разгар дискуссии о конфискации президент снял генпрокурора Владимира Устинова, главного лоббиста конфискационного метода борьбы с экономическими преступлениями, в чем депутаты усмотрели сигнал к смягчению соответствующих поправок. В итоге лишаться имущества будут лишь осужденные за подделку денег или кредитных карт, вымогательство и незаконный экспорт. Хотя первоначально в этом списке были и статьи УК о краже, мошенничестве, присвоении или растрате, хищении ценных предметов, контрабанде, коммерческом подкупе, злоупотреблении должностными полномочиями и получении взятки.
       
Легализация и реанимация

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

Узкое место. Зампред бюджетного комитета Андрей Макаров

Для простых граждан президент предложил устроить "дачную амнистию", то есть легализацию ранее незаконной дачной собственности. Госдума к предложению прислушалась и приняла поправки, упрощающие госрегистрацию прав собственности на земельные участки, предоставленные для строительства дач и ведения личного подсобного хозяйства, и на все постройки на этих участках. Теперь 20 млн граждан, владеющих садовыми участками, 16,6 млн россиян, имеющих личные подсобные хозяйства, и 600 тыс. дачников смогут по упрощенной схеме оформить в частную собственность полученные ранее участки вместе со считавшимися незаконными постройками. При этом правительство и Госдума все же не смогли до конца выполнить президентское поручение: для упрощенной регистрации граждане должны провести межевание и кадастровый учет своих участков, а для упрощения и удешевления этой процедуры (межевание сейчас стоит до 20 тыс. руб.) правительство пока не разработало поправки в соответствующие законы.
       Под присмотром президента Госдума занималась реанимацией строительства жилья, чтобы когда-нибудь оно стало доступным, как требует нацпроект "Доступное жилье". Для этого депутатам пришлось исправлять свои же ошибки в принятом два года назад законе "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов". Тогда Дума, защищая граждан от финансовых пирамид, сместила баланс интересов между застройщиками и гражданами в пользу последних. В итоге у застройщиков появились проблемы с привлечением средств не только от граждан, но и от банков, а темпы роста жилищного строительства упали. Теперь в Думе надеются, что предложение жилья на рынке будет увеличиваться, что должно замедлить рост цен.
Забота Госдумы о простых гражданах выразилась и в стремлении защитить их от игорного бизнеса. Депутаты — тоже с подачи президента — приняли в первом чтении законопроект о госрегулировании этого бизнеса. Проект вводит ограничительные квоты на открытие казино и залов игровых автоматов из расчета 1 игорное заведение на 200 тыс. граждан. Это означает многократное сокращение рынка: так, в Москве вместо нынешних 60 казино и 3 тыс. игровых залов к 2009 году останется всего 50 игорных заведений.
Наконец, Госдума увеличила максимальную сумму возврата вкладов в обанкротившихся банках со 100 тыс. до 190 тыс. руб. и разрешила небанковским организациям принимать от населения наличную плату за электросвязь, жилое помещение и коммунальные услуги. Заодно было отменено требование о предъявлении паспорта при покупке или продаже наличной иностранной валюты на сумму не более 15 тыс. руб.
       
Дифференциация и дедолларизация

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

Нулевое чтение. Зампред комитета по делам национальностей Мансур Аюпов

Впрочем, в заботах о бизнесменах и простых гражданах Госдума не забывала и о государстве. Так, депутаты приняли закон "Об экспорте газа", который отдает исключительное право экспорта газа "собственнику единой системы газоснабжения", то есть "Газпрому". Хотя президент впрямую не поручал Думе принять такой закон, он стал отражением установки Кремля на строительство госкапитализма и усиление госмонополий.
       Депутаты также приняли Водный кодекс, который разрешил отдавать в частную собственность физическим и юридическим лицам лишь пруды и обводненные карьеры. Правда, сенаторы, уже одобрившие кодекс, надеются позже изъять из него даже эту небольшую либерализацию водопользования. А президент в ходе принятия Водного кодекса успел проявить особую заботу о Байкале: компании "Транснефть" было приказано отнести от озера на 400 км строящийся трубопровод в Китай.
Депутаты позаботились не только о газе и воде, но и о добыче нефти. Законопроект о дифференциации налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) делает рентабельной добычу нефти на старых месторождениях и ускоряет освоение новых. Компании, рискнувшие взяться за разработку месторождений, выработанных более чем на 80%, будут уплачивать НДПИ по пониженной ставке — скидка будет достигать 70% от стандартной ставки налога. А для новых месторождений Восточно-Сибирской нефтегазоносной провинции (в Якутии, Иркутской области и Красноярском крае) будут введены налоговые каникулы сроком на 10-15 лет (в виде нулевой ставки НДПИ на добытое на таких участках сырье).

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

Либерально-демократическая инициатива. Олег Малышкин и глава комитета по обороне Виктор Заварзин

Иногда страсть депутатов к строительству госкапитализма принимала весьма странные формы. К таким странностям можно отнести законопроект, инициированный секретарем Общественной палаты Евгением Велиховым, который предложил в целях укрепления государства запретить госслужащим упоминать в своих речах доллары. Хотя президент от этого предложения дистанцировался, Госдума быстро превратила его в поправки к различным законам, которые запрещают госслужащим в публичных выступлениях, СМИ, интернет-сайтам и рекламодателям сообщать информацию о ценах, суммах сделок и иных финансовых показателях в чем-либо, кроме рублей. Согласно уже принятым во втором чтении поправкам, за упоминание чужой валюты чиновников будет ждать штраф от 40 до 50 МРОТ, "чужеродные" цены в рекламе, на ценниках и в СМИ обойдутся физическим лицам в сумму от 20 до 25 МРОТ, а юридическим лицам — от 400 до 500 МРОТ.
Правда, Белый дом выступил категорически против таких предложений, посчитав, что их реализация не позволит правительству нормально работать, поскольку, например, оценивать валютные обязательства госструктур нужно в валюте, а не в рублях. Поэтому можно предположить, что даже если поправки будут окончательно приняты и одобрены Советом федерации, президент их не подпишет.
ВИКТОР ХАМРАЕВ, ИРИНА ГРАНИК
       
Одобряете ли вы деятельность Госдумы?
       Январь 2004 года
       Одобряю 25%
       Не одобряю 45%
Затрудняюсь ответить 30%
       
Июнь 2004 года
       Одобряю 25%
       Не одобряю 58%
Затрудняюсь ответить 17%
       
Январь 2005 года
       Одобряю 23%
       Не одобряю 49%
Затрудняюсь ответить 28%
       
Июнь 2005 года
       Одобряю 22%
       Не одобряю 61%
Затрудняюсь ответить 17%
       
Январь 2006 года
       Одобряю 24%
       Не одобряю 58%
Затрудняюсь ответить 18%
       
Июнь 2006 года
       Одобряю 26%
       Не одобряю 57%
       Затрудняюсь ответить 17%

Источник: ВЦИОМ.
       
Статистика работы Госдумы четвертого созыва

| Год | Сессия | Рассмотрено законов (окончательно) | Принято законов | Отклонено законов |
| --- | --- | --- | --- | --- |
| 2004 | Весенняя | 477 | 129 | 348 |
| 2004 | Осенняя | 227 | 100 | 127 |
| 2005 | Весенняя | 337 | 130 | 207 |
| 2005 | Осенняя | 227 | 114 | 113 |
| 2006 | Весенняя* | 267 | 91 | 176 |

*По состоянию на 4 июля 2006 года

Источник: официальный сайт Госдумы.