3. 24. Некоторые особенности представительства интересов публично-правовых образований в деликтных правоотношениях

3.24. НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ИНТЕРЕСОВ ПУБЛИЧНОПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ДЕЛИКТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

Бораев Заурбек Константинович, соискатель. Место работы: кафедра гражданского и предпринимательского права, Северо-Осетинский государственный Университет. Должность: старший преподаватель

Аннотация: статья посвящена рассмотрению проблем, связанных с некоторыми особенностями представительства интересов публично-правовых образований в деликатных правоотношениях. Исследуются вопросы участия публично-правововых

образований в гражданских правоотношениях, а также закрепленное действующим законодательством право привлечения публично-правовых образований к имущественной ответственности.

Ключевые слова: представительство, публично-правовые образования, имущество, ответственность.

QUESTIONS OF DEFINING DEFENDANTS IN THE ACTIONS FOR DAMAGES CAUSED BY ILLEGAL ACTIVITIES OF LAW ENFORCEMENT BODIES.

Borayev Zaurbek Konstantinovich, post-graduate student. Place of work: Chair of Civil and Business Law, North Ossetian University. Position: senior lecturer.

Annotation: the article deals with the problems of defining defendants in the actions for damages, caused by illegal activities of Law Enforcement Bodies. The article investigates the questions of aggravation of damages done to a natural or legal person as a result of illegal activity (inactivity) of state organs local authorities or officials of these bodies, according to the department, including passing of State Acts, Local Authority Acts contrary to the Law or other Acts of Law.

Keywords: representation, public office, property, responsibility.

Правоотношения представительства весьма широко распространены в различных отраслях права: они исследуются в рамках отраслевых юридических наук (гражданское, гражданско-процессуальное, налоговое представительство, представительство в арбитражном процессе и т.д.). При этом в теории нередко констатируются межотраслевые признаки института представи-тельства1. Правовая природа представительства является одним из самых дискуссионных вопросов цивилистики, до сих пор не нашедших своего полного логического завершения2.

В рамках настоящей статьи под представительством мы понимаем возникающее на основании доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления правоотношение, которое содержит субъективное право одного лица (представителя) совершать

1 Каменская К.В. Обоснование института прямого представительства в категориях правоотношения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. С. 4.

2 Сергеева-Левитан М.В. Коммерческое представительство как юридическая конструкция в гражданском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2008. С. 4.

направленные на возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей представляемого юридические действия от имени другого лица (представляемого) по отношению к третьим лицам, и нести ответственность за эти действия перед представляемым. При этом мы придерживаемся высказанной в научной литературе точки зрения, в соответствии с которой «представительство в гражданском процессе не может иметь различия качественного толка с общегражданским представительством. судебное представительство следует рассматривать как одну из разновидностей общегражданского представительства, поскольку представительство является сложным межотраслевым институтом»3.

Осуществление права или обязанности с помощью представителя может быть обусловлено волей обладателя права или обязанности (добровольное представительство) либо предписанием законодательства (обязательное, законное представительство). Выделяют также третий вид - смешанное представительство, в котором сочетаются элементы договорного и законного представительства.

О.Н. Алдошин4 говорит о наличии особой формы представительства государства в гражданском обороте, характеризующейся множественностью лиц, выступающих от его имени. Причем данную множественность представителей в договорных отношениях можно разделить на: 1) лиц, которые представляют интересы государства непосредственно в гражданском обороте, и 2) лиц, которые уполномочены выступать в суде от его имени в качестве ответчиков. В связи с изложенным на практике часто возникает вопрос об определении лица, которое не только вправе представлять интересы того или иного конкретного публично-правового образования в гражданском обороте, но и способно фактически нести ответственность, то есть реально исполнить судебное решение. Складывается ситуация, не свойственная гражданско-правовому институту представи-тельства, когда один из субъектов гражданского права - государство - в силу ряда причин признается правонарушителем, а лицо, чьи права нарушены, не может напрямую обратиться к данному субъекту, и потому вынуждено искать уполномоченного представителя (соответствующий орган или лицо), чтобы к нему предъявить соответствующие требования.

Г.Л. Осокина, анализируя нормативно-правовую базу, действовавшую до 1 июня 2004 г. (в частности, постановление Правительства РФ от 3 апреля 2004 г. № 152 «О представлении интересов Правительства Российской Федерации в судах общей юрисдикции и арбитражных судах»5 и Постановление Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»6), упоминает об одной из разновидностей законного представительства: «в качестве судебных представителей Правительства РФ выступают должностные лица соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Основанием возникновения представительских отношений ... является распоряжение Правительства РФ ... федеральному органу исполнительной власти на ведение

3 Пантелишина О.В. Правовое регулирование отношений представительства в гражданском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2007. С. 7.

4 Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. №1.

5 СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1444.

6 СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4091.

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Бораев З.К.

дела в суде от имени и в интересах Правительства

рф»7.

По мнению К. В. Черкасова8, «как в частном, так и в публичном праве каждый представитель действует в интересах и от имени представляемого, выполняет его поручения, способствует реализации его полномочий, создает для этого необходимые условия. Этим достигаются правовые цели в рамках отношений представляемого к представителю. Вместе с тем, правовые конструкции представительства в частном и публичном праве существенно отличаются».

Как известно, публично-правовые образования являются особыми субъектами гражданского права, особенность которых заключается в том, что они: 1) создаются на основе публично-правового акта; 2) преследуют публичные (общественные) цели; 3) обладают властными полномочиями9.

Сложность проблем обязательств по возмещению вреда, причиненного публично-правовыми образованиями, заключается в том, что здесь сталкиваются частные и публичные интересы. Поэтому «нормы права должны обеспечивать приемлемый в данных условиях компромисс этих интересов, а законодатель - определить и последовательно проводить систему приоритетов, исходя из общих конституционных принципов» 0.

Определение государственного органа, уполномоченного представлять интересы публично-правового образования по искам о возмещении ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, осуществляется исходя из норм гражданского законодательства. Публично-правовые образования реализуют свою дееспособность через соответствую-щие государственные или муниципальные органы, действующие в рамках своей компетенции. В то же время, с юридической точки зрения участниками этой деятельности выступают не упомянутые органы, а публичноправовое образование, от имени которого эти органы действуют. Таким образом, выступление от имени государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно опираться на нормативный акт, допускающий такую возможность, договор поручения и доверенность соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Участие публично-правового образования в гражданских правоотношениях обусловлено, прежде всего, необходимостью реализации публичных задач, стоящих перед ним, что не может не отражаться на его гражданской правоспособности. Поэтому ГК РФ, провозглашая в п. 1 ст. 125 равенство государства с иными участниками гражданских правоотношений, в следующем пункте делает оговорку о том, что нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются по отношению к государству в том случае, если иное не предусмотрено законом или не вытекает из особенности данного субъекта. Как отмечает О.Н. Алдошин, «нельзя не признать, что те обстоятельства, с которыми ГК РФ свя-

7 Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть. - М.: Юристъ, 2006. С. 281-282.

8 Черкасов К.В. К вопросу о месте полномочного представительства главы государства в федеральных округах в структуре юридического представительства в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2008. № 4.

9 Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. -М., 1998. Т. 1. С. 282.

10 Пантелеева А.А. Ответственность за вред, причиненный не-

законными действиями подразделений дознания и предварительного следствия (на примере деятельности горрайорганов

внутренних дел): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. С.

13.

зывает возможность или невозможность применения к государству указанных норм, то есть и особенность субъекта, и закон, очень часто относятся к сфере публично-правовых отношений. Это позволяет говорить о государстве как об особом субъекте права со специальной правоспособностью, определяемой нормами как частного, так и публичного права»11. Вопрос о соотношении этих норм и их практическом применении приобретает на сегодняшний день важное значение. Нередко возникает конфликт интересов в связи с тем, что государство должно не только соблюдать как публичные интересы, но и, вместе с тем, обязано выполнять нормы гражданского законодательства, отражающие частноправовые интересы конкретного частного субъекта в том или ином конкретном деле. Очевидно, что в наибольшей степени указанная проблема проявляется в случае отсутствия у государства возможности надлежащего исполнения взятых на себя гражданско-правовых обязательств, что вызывает необходимость соответствующих мер принуждения (имеется в виду, в частности, обращение взыскания на денежные средства либо иное имущество публично-правового образования, что связано со вторжением в сферу бюджетных правоотношений).

При непосредственном участии публично-правового образования в гражданском обороте проявляются отношения представительства в силу закона, имеющие определенную специфику, к которым должна применяться глава 10 ГК РФ. Только при выполнении условия о наличии в законодательстве полномочия какого-либо органа публично-правового образования на совершение того или иного действия от имени публично-правового образования, можно считать, что публично-правового образование непосредственно участвует в гражданском обороте.

Представители гражданско-процессуальной науки (в частности, Г.Л. Осокина12) указывают на то, что вопрос о представительстве в суде интересов государственного или муниципального образования не урегули-рован в нормах ГПК РФ: «... в соответствии со ст. 125 ГК РФ дела Российской Федерации, субъектов РФ, а также муниципальных образований от их имени ведут органы государственной власти или местного самоуправления ... Выражение «от их имени» нельзя толковать таким образом, что государственные органы или органы местного самоуправления выступают в суде в качестве судебных представителей Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования». Поскольку государственные органы и органы местного самоуправления являются коллективным субъектом права, то «дела РФ, субъекта РФ или уполно-моченного представителя в суде будут вести уполномоченные работники соответствующего госоргана или органа местного самоуправления... Причем ... статус работников зависит от их служебного положения. Руководитель государственного органа или органа местного самоуправления участвует в деле в качестве органа юридического лица-ответчика, а все иные работники - в качестве судебных представителей ответчика»13.

Необходимо иметь в виду, что вне зависимости от того, какой орган восстанавливает нарушенный правовой, социальный статус гражданина, субъектом, несущим

11 Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. № 1.

12 Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть. - М.: Юристъ, 2006. С. 272.

3 Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть. - М.: Юристъ, 2006. С. 273.

обязанность в правоотношениях по возмещению вреда, причиненного органами власти, является государство14.

Возложение на казну данной обязанности обусловлено как утилитарными соображениями (государство располагает большими возможностями, чем любой его орган для быстрого и полного восстановления прав граждан; при определении степени виновности отдельных правоохранительных органов в незаконном уголовном преследовании возникают трудности), так и принципиальными задачами государственно-правовой политики (интересы отправления правосудия; восстановление уважения гражданина к государству и его органам; гарантированная защищенность всех нарушенных интересов невиновных лиц, пострадавших от несправедливых актов государства)15. Установление правового режима, при котором вред возмещается за счет казны, существенно повышает эффективность института возмещения вреда, так как обеспечивает гражданам более надежный источник компенсации, своевременную защиту и полное восстановление социальной справедливости.

На основе детального анализа судебной и арбитражной практики, проведенного О.В. Михайленко16, представляется возможным сформулировать вывод о том, что в настоящее время судьи при рассмотрении и разрешении гражданских дел по искам к публичным образованиям о возмещении вреда, причиненного деятельностью государственных органов, не видят разницу между ответчиком (публичным образованием -Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием), к которому должен быть заявлен иск о возмещении причиненного вреда, и органом, который выступает в подобных делах по подобным искам от имени ответчика. В этом вопросе у судей отсутствует единый системный подход: судьи «просто путаются в определении того, кто ответчик, кто выступает от имени ответчика, а кто исполняет решение суда, смешивая их в одном лице того органа, который выступал в суде от «имени казны». Такое ощущение, что у судей срабатывает чисто механическая, но ошибочная процессуальная ассоциация: раз орган выступает на стороне ответчика, он и есть ответчик».

Такое расхождение мнений разных судебных ведомств по одному и тому же вопросу едва ли способствует стабильности, четкости и единообразию судебной практики. Складывается недопустимая ситуация, когда на едином правовом пространстве Российской Федерации один и тот же закон применяется совершенно по-разному арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Представляется разумной высказанная в юридической литературе точка зрения, согласно которой «при единообразном применении судами норм законодательства финансовые органы выступали бы в качестве представителя Российской Федерации только в том случае, если вред причинен незаконными действиями состоящих в их штате должностных лиц либо в резуль-

17

тате издания ими незаконных актов» .

Список литературы:

14 См.: Белякова А.М. Гражданско-правовая ответственность за причинение вреда. Теория и практика. - М., 1986. С. 144.

15 Бойцова Л.В. Уголовная юстиция: гражданин государство. Монография. - Тверь, 1994. С. 16-17.

16 Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти. Теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. - М.: Волтерс Клувер, 2007.

1 Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 10.

1. Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. № 1.

2. Белякова А.М. Гражданско-правовая ответственность за причинение вреда. Теория и практика. - М., 1986.

3. Бойцова Л.В. Уголовная юстиция: гражданин государство. Монография. - Тверь, 1994.

4. Гражданское право: Учеб.: В 3 т. Т. 1. / Н. Д. Егоров, И. В. Елисеев и др.; Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. -М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.

5. Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М., 1998. Т. 1.

6. Каменская К. В. Обоснование института прямого представительства в категориях правоотношения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.

7. Ковпак С.В. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами споров о привлечении публично-правовых образований к субсидиарной ответственности по обязательствам созданных ими бюджетных учреждений // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 6.

8. Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 10.

9. Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти. Теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. - М.: Волтерс Клувер, 2007.

10. Муравский В.Ф. Субъекты обязательства по возмещению вреда, причиненного правоохранительными органами // Российский следователь. 2006. № 6.

11. Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть. -М.: Юристъ, 2006.

12. Пантелеева А.А. Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями подразделений дознания и предварительного следствия (на примере деятельности горрайорганов внутренних дел): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008.

13. Пантелишина О.В. Правовое регулирование отношений представи-тельства в гражданском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2007.

14. Сергеева-Левитан М.В. Коммерческое представительство как юридическая конструкция в гражданском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2008.

15. Черкасов К. В. К вопросу о месте полномочного представительства главы государства в федеральных округах в структуре юридического представительства в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2008. № 4.

Рецензия

на статью З.К. Бораева «Некоторые особенности представительства интересов публично-правовых образований в деликтных правоотношениях».

Статья подготовлена на актуальную тему, имеющую теоретическое и практическое значение. До настоящего времени не утихают споры о природе представительства в целом и представительства с участием публично-правовых образований в деликтных отношениях в частности. Автор анализирует точки зрения различных авторов по проблеме и дает им собственную оценку.

Статья логически выверена, аргументы автора понятны и убедительны.

Подготовленный автором материал может быть рекомендован к опубликованию.

Заведующий сектором современного праваНИИ общественных и гуманитарных наук Волгоградской академии государственной службы, д. ю. н., профессор А.Я. Рыженков