Прокурорский надзор как особая разновидность юридических гарантий законности правовых актов

1 См.: Кудрявцев В Н. Общая теория квалификации преступлений. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1999. С. 61.

2 См.: Баулин Ю.В. Уголовно-правовые учения об обстоятельствах, исключающих преступность деяния: Автореф. ... докт. юрид. наук. Харьков, 1991. С. 14—15; Магомедов А.А. Уголовное право России. Общая часть. М., 1996. С. 329; Николаева З.А. Обстоятельства, исключающие преступность деяния: коллизии норм материального и процессуального права // Теория и практика совершенствования законодательства на современном этапе: Сб. Екатеринбург, 1993. С. 36—39; Уголовное право. Общая часть / Отв. ред. И.Я. Козаченко, З.А.Незнамова. М., 1997. С. 262.

3 Рарог А.И. Субъективная сторона и квалификация преступлений. М., 2001. С. 26.

4 См.: Курс российского уголовного права. Общая часть / Под ред. В.Н. Кудрявцева и А.В. Наумова. М., 2001. С. 268; Рарог А.И. Квалификация преступлений по субъективным признакам. СПб., 2003. С. 64; Уголовное право. Общая часть: Учебник / Под ред. М.И. Ковалева, И.Я. Козаченко. М., 1999.

С. 183.

5 См.: Гарбатович Д. Природа вины при превышении пределов необходимой обороны // Уголовное право. 2006. № 3. С. 18.

6 См.: ВасильевЮ. Как обороняться при нападении // Человек и закон. 2002. № 8. С. 54.

7 См.: Ткаченко В.И. Преступление совершено в состоянии аффекта... // Рос. юстиция. 1996. № 11. С. 26.

8 См.: Попов К..И. Ответственность за превышение пределов необходимой обороны и некоторые институты общей части уголовного права: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 108

9 См.: Харазашвили Б.В. Вопросы мотива поведения преступника в советском праве. Тбилиси, 1963. С. 59.

10 См.: Наумов А.В. Мотивы убийств. Волгоград, 1969. С. 100-101.

11 См.: Синельникова Е.В. Особенности доказывания по делам о превышении пределов необходимой обороны: Автореф. ... канд. юрид. наук. Сургут, 2005. С. 75.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК ОСОБАЯ РАЗНОВИДНОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ГАРАНТИЙ ЗАКОННОСТИ ПРАВОВЫХ АКТОВ

А.Е. ВИШНЕВСКАЯ,

аспирант Национального института имени Екатерины Великой

Аннотация. Особое место в системе специально-юридических гарантий законности занимают органы прокуратуры. Важнейшим направлением в области прокурорского надзора является проведение прокурором проверок законности издаваемых правовых актов. Надзор за законностью правовых актов в последние годы и по объему, и по напряженности стал одним из основных направлений работы прокуратуры.

Ключевые слова: правовой акт, прокурорский надзор, законность, проверка законности.

PROSECUTOR'S SUPERVISION AS A SPECIAL KIND OF LEGAL GUARANTEES OF DUE LEGAL ACTS

A.E.VISHNEVSKAYA, Graduate of the National Institute named of Catherine the Great

Annotation. A special place in the specially-legal safeguards of law is the prosecuting authorities. The most important direction of Public Prosecutions is to hold the prosecutor checks the legality of legal acts issued. Supervision over the legality of legal acts in recent years in both volume and intensity became one of the most important activities of the prosecution.

Key words: legal act, procurator, legality, legitimacy verification.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на прокуратуру возложен надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выражающихся чаще в превышении своих полномочий.

В связи с этим российские прокуроры в своей работе особое внимание уделяют надзору за законностью актов, издаваемых названными органами.

Прокурорский надзор за законностью правовых актов может осуществляться в различных формах. При этом способы выявления незаконных правовых актов органами прокуратуры могут быть как прямыми, так и косвенными.

Под прямым способом понимается такая деятельность работников прокуратуры, в результате которой они самостоятельно обнаруживают региональные акты, противоречащие либо не соответствующие актам высшей юридической силы, на различных стадиях издания правового акта.

Косвенный способ выявления означает получение информации о незаконности регионального акта от третьих лиц, других властных органов, средств массовой информации, граждан, общественных объединений[1].

Одной из наиболее распространенных форм выявления нарушения законности являются прокурорские проверки, которые в зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, и от других факторов могут быть:

Ф сплошными проверками законности всех актов, изданных органом за определенный период времени (квартал, полугодие, год);

Ф целевыми проверками, т.е. проверками актов, изданных по конкретному вопросу за определенный отрезок времени;

Ф проверками законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений об их незаконности;

Ф комплексными проверками, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет следующие вопросы:

Ф правомочен ли был орган издавать акт по данному вопросу и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа;

Ф не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;

Ф не ограничивает ли акт права и свободы граждан законные интересы юридических лиц;

Ф не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов Федерации;

Ф не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;

Ф не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;

Ф соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам;

Ф содержат ли акты, в особенности изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания

на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;

Ф не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

Ф соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа;

Ф содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия, подписи и др. и указан ли срок вступления в силу;

Ф каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому [2].

Анализ работы прокуратуры ряда субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Волгоградская, Московская, Пензенская области) показывает, что еженедельная прокурорская проверка законности правовых актов является действенным средством, поскольку позволяет своевременно вмешиваться в случае нарушения конституционных принципов, прав и свобод граждан, единства экономического пространства и т.д. Кроме того, систематически отслеживаются сообщения средств массовой информации, поступающие жалобы и заявления граждан и организаций, свидетельствующие о незаконности правовых актов. В этих же целях производится обмен информацией с правоохранительными органами, контролирующими органами, принимаются во внимание экспертные заключения Министерства юстиции России. Такая система надзора за законностью правовых актов должна быть внедрена и в райгорпро-куратурах.

Активную позицию в этом вопросе занимает и прокуратура Саратовской области. Только за три последних года она внесла 133 протеста на незаконные нормативные акты областной Думы и правительства.

Свыше 1600 незаконных правовых актов, изданных органами местной власти, опротестовала в 2006 г. прокуратура Тульской области. Выявлено также около 10 тысяч нарушений законодательства, свыше 400 должностных лиц привлечены к дисциплинарной, административной и материальной ответственности [3].

Не меньше напряженность прокурорского надзора за законностью принимаемых правовых актов и на уровне местного самоуправления. Связана она в большей степени с недостатком опыта правотворческой работы этих органов, игнорированием юридических служб либо слабой квалификацией их специалистов, а порой — просто с личными амбициями должностных лиц.

Проверки законности правовых актов органов местного самоуправления показывают, что по существу допускаются нарушения различных законов, применяемых при издании актов органами местного самоуправления, но особенно часто — законодательства о земле, о приватизации государственных и муниципальных предприятий, жилищного и налогового законодательства. Учитывая данное обстоятельство, Ге-

неральный прокурор Российской Федерации относит прокурорский надзор за законностью актов органов представительной и исполнительной власти к числу приоритетных направлений деятельности прокуратуры, рекомендуя проводить соответствующие проверки независимо от наличия сведений о нарушении законов [4].

Основная задача прокуратуры в этой сфере — предупреждение принятия незаконных решений как гарантия охраны прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, организаций, учреждений и государства в целом.

В целях обеспечения законности, устранения выявленных в ходе проверок нарушений прокуроры наделены действенными мерами прокурорского реагирования. Проблема состоит в умении прокурора в той или иной ситуации правильно определиться с формой реагирования.

Работникам прокуратур при выборе способа реагирования необходимо учитывать, насколько правильно в предыдущих обращениях адресат воспринимал прокурорские предложения. Недопустимо вновь прибегать к тому же способу реагирования, если адресатом прокурорские предложения не воспринимались адекватно. В этом случае нужно обращаться в суд с требованием о признании недействительным противоречащего закону правового акта.

Изучение действующей практики показывает, что обращение прокурора к законодательному органу власти иногда носит характер предложения, а порой — требования. Обращение прокурора носит форму требования тогда, когда он замечает адресату о необходимости исполнения тех действий, которые прямо предусмотрены Законом о прокуратуре: обязательное рассмотрение протеста на ближайшем заседании; письменное сообщение прокурору о результатах рассмотрения актов реагирования (п. 2 ст. 23, п. 1 ст. 24); сообщение прокурору о дне рассмотрения акта реагирования; принятие конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона. В данных случаях прокурор требует исполнения адресатом прокурорского реагирования прямых предписаний закона, которые он обязан выполнить.

Воздействие прокурора на региональных законодателей возможно, если они в своей правотворческой деятельности нарушили федеральную Конституцию, конституцию (устав) соответствующего региона, федеральный закон или закон соответствующего субъ-

екта Федерации. Прокурор не должен оставлять без внимания выявленные им в региональных правовых актах противоречия актам Президента и Правительства РФ. В этом случае прокурор направляет письменное уведомление законодателям или главе исполнительной власти о таком несоответствии с предложением отменить данный акт. Это позволит прокурору не выходить за рамки своей компетенции и будет соответствовать природе и месту прокуратуры в структуре властной федеральной вертикали.

В соответствии с законодательством у прокурора есть два основных способа реагирования на незаконность правовых актов: принесение протеста органу, принявшему акт, и обращение в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта.

В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Таким образом, прокурору предоставлено право выбора. Вместе с тем реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незаконных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают, что протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болезненно, чем направляемые в суды заявления о признании соответствующих актов недействующими.

Литература

1. Рабко Т.А. Надзор прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999. С. 9-10.

2. Прокурорский надзор / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2001. С. 142-143.

3. Российская газета. 2007. № 27. 8 фев.

4. Чайка Ю.А. Доклад Генерального прокурора на заседании Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации // http://genproc/gov/ru/genprokuror/ appearances/ dokument