О совершенствовании координации правоохранительной деятельности субъектов предупреждения организованной преступности

О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ КООРДИНАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ

Круг неспециализированных и специальных субъектов, вовлеченных в орбиту предупреждения организованной преступности, достаточно широк. Эти задачи в той или иной степени решают практически все субъекты государственной системы предупреждения преступлений: федеральные органы законодательной власти, законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции правового регулирования отношений, возникающих в сфере предупреждения преступлений; федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организующие работу подчиненных органов по исполнению законодательства, регулирующего вопросы предупреждения преступлений; межведомственные комиссии по предупреждению преступлений, координирующие деятельность субъектов предупреждения преступлений; органы прокуратуры; органы юстиции и учреждения Федеральной службы исполнения наказания; органы внутренних дел; органы Федеральной службы безопасности; органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков; органы Федеральной таможенной службы и другие органы, непосредственно осуществляющие в пределах своей компетенции предупреждение преступлений. Зачастую в предупреждении преступлений принимают участие (в пределах своей компетенции и в формах, уст ановленных законодательством) органы и учреждения здравоохранения, образования, социальной защиты населения, средства массовой информации, другие учреждения, предприятия и организации, органы местного самоуправления, общественные объединения, граждане.

Важная особенность правоохранительных органов как специализированных субъектов предупреждения организованной преступной

C.B. ИВАНЦОВ,

кандидат юридических наук

деятельности состоит в том, что осуществляемые ими мероприятия предполагают, с одной стороны, обязательное включение в работу по устранению криминогенных факторов, с другой — применение предупредительных мер воздействия на конкретных лиц, вовлеченных в организованную преступную деятельность, а также направленных на предупреждение рецидива преступлений. При этом каждый из правоохранительных органов осуществляет предупреждение преступлений в пределах своей компетенции, а весь комплекс подобных мер реализуется правоохранительными органами с использованием в необходимых случаях помощи других субъектов.

Наряду с этим позитивное влияние системы правоохранительных органов на организованную преступность (как, впрочем, на преступность в целом) в значительной степени ограничено объективными обстоятельствами. Ясно, что правоохранительные органы не имеют возможности прямой нейтрализации процесса формирования у лица таких важных элементов криминогенной мотивации, как потребности, интересы, цели и средства достижения преступных намерений. Только частично они влияют на формирование правосознания путем общей и индивидуальной превенции, устранения причин и условий конкретных преступлений, принятия уголовно-правовых мер воздействия на лиц, совершивших преступления, а также исправления и перевоспитания осужденных.

Разумеется, из всех органов, обеспечивающих предупреждение организованной преступности, органам внутренних дел чаще других приходится иметь дело с непосредственной реализацией соответствующих предупредительных мер. Само структурное построение органов внутренних дел, включающее сеть различных антикриминогенных по своему функциональному назначению подразделе-

ний, служит прежде всего делу предупреждения большинства преступлений.

Сегодня предупредительная деятельность органов внутренних дел в отношении организованной преступности осуществляется в соответствии с Приказом МВД России № 19 от 17 января 2006 г., который определяет основные направления, формы и методы предупреждения преступлений, осуществляемые органами внутренних дел, включая порядок их организационного и методического обеспечения. В то же время в структуре органов внутренних дел есть самостоятельное подразделение, призванное обеспечивать предупреждение именно организованных преступлений. Созданное в 1988 г. при Министерстве внутреннихдел СССР 6-е управление по борьбе с организованной преступной деятельностью и коррупцией с 1989 г. было переименовано в Главное управление по борьбе с организованной преступностью МВД СССР. После распада СССР в 1992 г. это подразделение преобразовано в Главное управление по борьбе с организованной преступностью МВД России с теми же функциями (ГУОП МВД РФ). До середины 2000 г. ГУОП (ГУБОП, ГУБОПиК) МВД РФ были непосредственно подчинены 12 региональных управлений по борьбе с организованной преступностью (действующей на территории группы субъектов РФ) и 18 управлений по борьбе с организованной преступностью отдельных субъектов Российской Федерации.

В настоящее время идет процесс формирования новой федеральной системы подразделений по борьбе с организованной преступностью, которая будет включать 7 окружных и 89 территориальных управлений субъектов РФ, непосредственно подчиненных ГУБОП МВД РФ1.

До 1996 г. обсуждался вопрос о преобразовании ГУБОП в самостоятельную Федеральную службу по борьбе с особо опасной организованной преступностью; имелись в виду преступления, совершенные организованными группами, затрагивающие интересы Российской Федерации или как минимум двух ее субъектов, а также преступления, совершенные государственными должностными лицами федеральных органов государственной и органов государственной власти субъектов РФ. Однако после отставки начальника ГУБОП МВД РФ М.К. Егорова дискуссия по данному вопросу прекратилась, и дальнейшее обособление ГУБОП от МВД было приостановлено (к этому времени ГУБОП имело уже

свои кадровую и финансовую службы). К сожалению, с 2000 г. организаторская работа ГУБОП (сегодня Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом) сопровождается постоянными кадровыми перестановками, что не может не отражаться на эффективности предупреждения организованных форм преступной деятельности. Неудивительно, что преимущественно организованный, системный характер многих видов преступлений (в том числе отмывание преступных доходов, транснациональные преступления и т.д.) перестал должным образом оцениваться правоохранительной системой. Заметно меньше стало уделяться внимания выявлению связей между соучастниками преступлений (в особенности коррупционных), документированию сложных систем управления потоками имущества, полученного в результате совершения преступлений. В немалой степени этому способствовало и то обстоятельство, что в число задач созданного в мае 1999 г. Межведомственного центра при МВД России по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, а также его «преемников» в лице Комитета по финансовому мониторингу (апрель 2002 г.) и Федеральной службы по финансовому мониторингу (июнь 2003 г.) не входило выявление признаков организованности преступлений.

Ко всему прочему с 2000 г. перестали приниматься комплексные федеральные программы борьбы с преступностью, в которых содержались взаимосвязанные мероприятия по борьбе с организованной преступностью, мошенничеством, легализацией доходов, полученных преступным путем2. Вместе с тем многие исследователи справедливо отмечают, что «определяющим средством обеспечения системности воздействия на любой вид преступности является программно-целевой подход к борьбе с преступностью»3, в том числе, безусловно, с организованной.

Предупреждение и раскрытие преступлений, совершаемых участниками организованных преступных групп и преступных сообществ, как и любая другая профилактическая деятельность, неразрывно связаны с особой организацией. При этом организационная сторона изобличения лица в совершении преступления не может сводиться к простому взаимодействию оперативных служб и следователей и предполагает регламентированное взаимодействие и координацию антикриминогенных усилий.

О необходимости и эффективности координации действий по уголовному преследованию лиц, совершающих преступления в составе организованных преступных групп и сообществ, свидетельствует практика органов прокуратуры. Так, опыт борьбы с организованной преступностью на территории Московской, Смоленской, Тверской, Тульской и других областей показывает, что согласование деятельности оперативных служб между собой и прокуратурой должно быть обеспечено как на начальном этапе установления повода для начала уголовного преследования организаторов, руководителей и участников организованных преступных сообществ, так и в процессе расследования уголовных дел о таких преступлениях. Кроме того, координация прокуратурой действий оперативных служб и органов, осуществляющих уголовное преследование, должна иметь место и при оказании содействия суду в осуществлении правосудия по таким делам.

Обновление гражданского, арбитражного, уголовно-процессуального законодательства, иные преобразования в государстве повлекли существенное сужение сфер деятельности прокуратуры, передачу ряда полномочий другим структурам. Это коснулось как надзорных полномочий, так и иных функций, в том числе координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Речь идет не только о корректировке круга участников координационной деятельности, но и о вторжении в содержание координации, осуществляемой прокуратурой4.

Изменения на законодательном уровне, влияющие на содержание координации отдельных направлений борьбы с организованной преступностью, произошли и в полномочиях других участников этой деятельности. Так, органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков теперь наделены полномочиями по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ.

На органы ФСБ России возложены обязанности по осуществлению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на государственной границе все виды контроля за соблюдением ее режима, в том числе по противодействию организованной контрабанде.

-

Подобное пересечение компетенции прокуратуры по осуществлению координационной деятельности произошло и по другим направлениям борьбы с преступностью.

Координация деятельности по конкретным уголовным делам о преступлениях, совершенных организованными группами и преступными сообществами, может осуществляться через: создание совместных следственных и следственно-оперативных групп; проведение оперативных совещаний, совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения таких преступлений; заслушивание на координационных совещаниях отчетов о ходе расследования уголовных дел; реализация совместных мероприятий по оказанию помощи суду в организации и проведении разбирательства по делу и др. Что касается предупреждения конкретных преступлений, то координация деятельности правоохранительных органов в этой сфере отношений должна стать составной частью общесоциального предупреждения преступлений, осуществляемого органами государственной власти и местного самоуправления, и реализовывать-ся на основе тесного взаимодействия прокуратуры с этими структурами.

Анализ практики показывает, что институт координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с организованной преступностью имеет существенные недостатки и пробелы; проводимые координационные мероприятия зачастую формальны и не достигают своей цели. Ответственность руководителей правоохранительных органов за невыполнение согласованных решений фактически не реализуется из-за отсутствия для этого правовых механизмов. Необходимо, чтобы координация усилий в борьбе с преступностью фактически стала функцией исполнительной власти, в структуре которой состоит весь силовой блок органов, реализующих государственную функцию социальной защиты от преступных посягательств.

Такой путь решения вопроса представляется правомерным еще и потому, что возложение на прокуратуру функций координации борьбы с преступностью не соответствует Конституции Российской Федерации, которая относит это к компетенции Правительства России (п. «е» ст. 114), и прокуратура фактически выполняет конституционные функции Правительства.

В числе главных недостатков координационной практики следует назвать: слишком об-

щий и необязательный характер координационных решений; отсутствие контроля за их исполнением и адекватной ответственности за их неисполнение; недостаток полномочий координирующего органа; недостатки планирования, подготовки, осуществления координационных мероприятий; недостаток технических средств и иных резервов для производства мероприятий; отсутствие в должностных инструкциях указаний на обеспечение ими координации той или иной деятельности и др .5

Полагаем, что в качестве основной меры повышения эффективности координационной деятельности должно стать четкое нормативное регулирование координационного процесса, прав и обязанностей субъектов координационной практики, форм координационного взаимодействия и т.п. Кроме того, необходимы меры по усилению контроля за исполнением координационных решений, в том числе установление ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение, а также стимулирование субъектов координационной практики.

Проблема, на наш взгляд, может быть разрешена приведением в конституционное русло координационной функции прокуратуры путем трансформации ее в функцию надзора при координации деятельности правоохранительных органов. По своей правовой природе прокуратура — орган надзора за соблюдением законности при уголовном преследовании, и возложение на нее функции координации деятельности не подчиненных и не подотчетных ей органов правоохраны в борьбе с преступностью теоретически не обосновано и практически не выполнимо. Будучи формально руководящей в координации и не обладая властными полномочиями воздействия на других членов координации, прокурорская деятельность превращается в формальность и бесполезно дублирует деятельность исполнительной власти. В этой связи представляется целесообразным нормативно закрепить возможность оказания административного воздействия на других членов координационной деятельности при раскрытии и расследовании преступлений, совершенных членами организованных преступных групп.

Таким образом, следует отметить, что борьба с организованной преступностью предполагает единство общеорганизационной, предупредительной и правоохранительной деятельности. Большое количество специализированных и неспециализированных

субъектов, вовлеченных в сферу борьбы с организованной преступностью, многоаспект-ность их деятельности требуют сосредоточения основного внимания на согласовании и объединении усилий правоохранительных органов по обеспечению законного и обоснованного уголовного преследования указанных лиц, начиная с момента обнаружения виновных, их разработки, пресечения преступной деятельности, привлечения к уголовной ответственности, осуждения и контроля за отбыванием ими уголовного наказания, а иногда и постпенитенциарного контроля.

В рамках общего предупреждения организованной преступности, совместного участия в правотворчестве, информационно-аналитическом обеспечении и других направлений координации эта деятельность должна строиться на условиях тесного взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления, общественными объединениями и другими субъектами с четким закреплением прав и обязанностей каждого из участников данного процесса.

Все это предполагает внесение необходимых изменений в правовую базу; разработку нового Положения о координационной деятельности правоохранительных органов, в котором следует определить механизм осуществления координации: порядок выработки решений, взаимоотношения правоохранительных органов в процессе их реализации, отчетность и ответственность должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей.

1 Башьян H.A. Организованная легализация доходов от мошенничества: проблемы и пути противодействия. - М., 2007. - С. 84-85.

2 Там же. С. 89-90.

3 См., например: Аванесов Г.А. Теория и методология криминологического прогнозирования. — М., 1972. — С. 27—28; Забрянский Г.И. Савинкова E.H. Модель региональной программы предупреждения преступности несовершеннолетних. — М., 1996; Концепция го-сударственно-правовой политики в области борьбы с преступностью Проект / Под ред. А.Ф. Майдыко-ва и А.Х. Миндагулова. — М.: Академия МВД России, 1996. - С. 128-135; и др.

4 См.: Кобзарев Ф.М. Координационная деятельность по борьбе с преступностью // Законность. — 2005. — № 4; Он же. Об организации координационной деятельности специализированными прокуратурами: Сб. статей. Вып. 9. — М., 2004; и др. 5Амирбеков К. Статус прокурора в координационной деятельности // Законность. — 2005. — № 10.