О новой концепции контроля и надзора (на примере федерального государственного контроля и надзора)

Туровская В.А. О новой концепции контроля и надзора

трибуня молодого ученого

УДК 342.92

Туровская Виктория Александровна Turovskaya Victoria Aleksandrovna

главный специалист-эксперт, руководитель пресс-службы Департамента лесного хозяйства по ДФО, аспирант

Тихоокеанский государственный университет

the chief specialist expert, the head of the press service of Department of forestry across the Far East federal district, the graduate student

Pacific national university

E-mail: vippppp@mail.ru

О новой концепции контроля и надзора

About the new concept of control and supervision

Статья описывает авторский подход к определению и соотношению понятий «контроль» и «надзор».

Ключевые слова: контроль, надзор, федеральный государственный контроль и надзор, федеральные органы исполнительной власти.

Article describes author>s approach to definition and a ratio of concepts «control» and «supervision».

Keywords: control, supervision, federal state control and supervision, federal executive authorities.

Проблемы государственного надзора и контроля всегда считались важнейшим направлением научных исследований в области административного права. Частое оперирование терминами «контроль» и «надзор» в научных трудах, юридической литературе создает впечатление изученности этих явлений, однако анализ результатов проведенного исследования показал обратное. Соотношение разбираемых дефиниций по своему фактическому и юридическому содержанию по-прежнему остается предметом дискуссий. Четких критериев их разграничения до настоящего времени не выявлено. Кроме того, большинство теоретических исследований не отражают последние, существенные изменения, внесенные в нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие при организации и осуществлении федерального государственного надзора и контроля в области защиты прав потребителей. Вопрос содержания и разграничения контроля и надзора остается не решенным и на законодательном уровне. Наделяя федеральные органы исполнительной власти полномочиями по контролю и надзору в различных сферах деятельности, четкой грани между ними законодатель

не проводит, рассматривает их в подавляющем большинстве случаев в качестве двуединого явления либо синонимов. Подтверждает данную точку зрения факт закрепления и определения в законодательстве таких понятий, как: «государственный контроль (надзор)», «федеральный государственный контроль (надзор)», «региональный государственный контроль (надзор)» [1, п. 1—3 ст. 2], «санитарно-эпидемиологический надзор (контроль)» [2, ст. 1], «контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов» [3, ст. 2, гл. 6.] и др. В Указе Президента РФ № 314 данные дефиниции рассматриваются как единое целое: «под функциями по контролю и надзору понимаются...» [4, подл. «б» п. 2]. Аналогично ситуация прослеживается и в иных нормативных правовых актах. В ряде случаев законодатель использует следующие формулировки: «Государственный надзор и контроль включает в себя...»; «Государственный надзор и контроль осуществляются посредством» [5, п. 6, п. 8] и др. Использование единого термина для обозначения разных правовых явлений, безусловно, создает проблемы в понимании их правовой природы, что негативно сказывается на правоприменительной прак-

232

Юридическая наука и практика

трибуня молодого ученого

тике. Вместе с этим, в некоторых нормативных правовых актах надзор рассматривается как составляющая часть контроля. Ярким примером служит положение о Федеральной антимонопольной службе (ФАС России) [6, п. 1], согласно которому данный орган исполнительной власти призван осуществлять, кроме прочего, функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере рекламы. Однако, исходя из перечня полномочий службы, установленных как в положении о ней, так и в Федеральном законе «О рекламе» [7], утверждать об отсутствии у нее надзорной функции не представляется возможным. Подтверждением обозначенной позиции автора может служить глава 5 названного Закона, посвященная деятельности антимонопольного органа (то есть ФАС России) по государственному надзору в сфере рекламы. В других случаях надзор рассматривается законодателем как более широкая категория, включающая в себя контроль. Так, например, в значительной степени существенные изменения коснулись содержания понятия «федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей». Рамки данной дефиниции значительно расширены, в том числе посредством включения в нее признаков государственного контроля. Слово «контроль» исключено из новых редакций ряда нормативных правовых актов, регулирующих рассматриваемую область [8, ст. 40; 4].

Осложняет понимание сущности федерального государственного контроля и федерального государственного надзора неединообразное и некорректное наименование ряда федеральных служб. Несмотря на то, что фактически все из них наделены как контрольными, так и надзорными полномочиями, одни из них именуются надзорными (Роспотребнадзор, Россель-хознадзор), другие — контрольными (ФСКН России), третьи не содержат в своем наименовании ни слово «контроль», ни «надзор» (ФТС России, ФАС).

Все вышеизложенное свидетельствует о назревшей необходимости и своевременности: пересмотра, систематизации всего массива теоретических и нормативных правовых основ контроля и надзора, осуществления контрольно-надзорной деятельности; разработки принципиально нового концептуального подхода к определению изучаемых дефиниций с учетом правовых достижений и современных научных исследований; проведения работ по выявлению пробелов и противоречий в законодательстве, регулирующем вопросы контрольно-надзорной

деятельности, созданию обоснованных рекомендаций по ихустранению.

Попытка формулирования новой научной концепции контроля и надзора была предпринята автором. Проанализировав взгляды различных исследователей, законодательство РФ, он пришел к следующему пониманию дефиниций «контроль» и «надзор», а также их соотношений друг с другом. Мы полагаем, что федеральный государственный контроль и федеральный государственный надзор, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти, необходимо рассматривать как:

1) виды управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти (при этом они являются самостоятельными и не зависящими друг от друга единицами, не подлежащими сопоставлению как общее и частное);

2) полномочия федеральных органов исполнительной власти, входящие в определенный вид управленческой деятельности (при этом контроль является либо самостоятельным контрольным полномочием, либо элементом надзорного полномочия).

Рассматривая контроль и надзор исключительно как виды управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, в качестве основных критериев их разграничения автор выделяет:

— объект, на который они направлены

(контроль осуществляется в рамках единой системы федеральных органов исполнительной власти исключительно между элементами ее структуры — конкретными государственными органами или непосредственно их должностными лицами. Надзор в свою очередь осуществляется вне обозначенной системы между элементами ее структуры и гражданами, либо организациями);

— цель осуществления (основная цель контроля — повышение качества и эффективности деятельности подконтрольных субъектов; основная цель надзора — проверка соответствия поведения объекта управления правилам поведения, установленным в нормативных правовых актах);

— характер деятельности (контроль — это сравнение, анализ; надзор — это наблюдение);

— сроки воздействия (контроль — это периодическая деятельность; надзор — систематическая, беспрерывная деятельность);

— объем полномочий (предмет контроля — соблюдение законности, целесообразности и эффективности использования подконтрольными субъектами своих полномочий;

Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 3

233

Туровская В. А. О новой концепции контроля и надзора

Туровская В.А. О новой концепции контроля и надзора

трибуня молодого ученого

предмет надзора — соблюдение законности действий поднадзорного субъекта, что обеспечивает принцип свободы предпринимательской деятельности);

— пределы вмешательства в деятельность объекта (органы контроля вправе участвовать в оперативно-хозяйственной деятельности подконтрольных объектов, в том числе посредством постановки задач, определения сроков их выполнения, отслеживания их выполнения в полном объеме в пределах установленных сроков, а также вправе применять меры дисциплинарного воздействия; органы надзора участвовать в оперативно-хозяйственной деятельности поднадзорных объектов имеют право лишь ограниченно и в исключительных, предусмотренных законом случаях, что обеспечивает принцип свободы предпринимательской деятельности).

Контроль и надзор каксамостоятельные виды управленческой деятельности за последние несколько лет достаточно широко рассматривались, в том числе А.Ф. Ноздрачевым, А.В. Мартыновым, А.А. Кармолицким, М.Л. Барановым и др. Единственным существенным пробелом в трудах современных исследователей автор считает отсутствие четко выраженной позиции относительно соотношения контрольных и надзорных полномочий, входящих в виды управленческой деятельности контрольных (надзорных) федеральных органов исполнительной власти. Восполнить названный пробел весьма важно, ведь, по нашему мнению, проблема разграничения понятий «контроль» и «надзор» сложна именно при рассмотрении обозначенных категорий как полномочий, а не как видов управленческой деятельности. По нашему мнению, в контроль как вид управленческой деятельности (ведомственный контроль) входят исключительно контрольные полномочия, а в надзор как вид управленческой деятельности (административный надзор) входят как надзорные (основные), так и контрольные полномочия (факультативные), именуемые в данном случае как контрольно-надзорные, поскольку содержат в себе признаки надзора и осуществляются в рамках него. Указанная классификация была произведена с учетом самой «молодой» точки зрения законодателя, которая, по мнению автора, наиболее соответствует правовой действительности: в надзор входит контроль. Кроме того, обозначенное понимание изучаемых дефиниций обусловлено тем, что автор не может не согласиться с рядом современных исследователей, утверждавших о невозможности существования

административного надзора без контрольных полномочий [9]. С целью подтверждения указанной позиции в качестве примера приведем следующие полномочия: полномочие должностного лица, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор по выдаче предписания о прекращении реализации не соответствующей санитарным правилам или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов (даются гражданам и юридическим лицам при выявлении массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) [10, п. 2 ст. 50]; полномочие антимонопольного органа по выдаче предписания о расторжении договоров на оказание услуг по распространению телевизионной рекламы, заключенных с нарушением требований закона о рекламе [7, п. 1 ст. 33].

Обозначенные предписания являются обязательными для исполнения правонарушителями в установленные сроки. Контрольным элементом в рассматриваемых надзорных полномочиях является форма осуществления исполнительной власти (публичного управления), связанная с проверкой исполнения выданного предписания. Однако подчеркнем, что чисто контрольными полномочиями в данном случае их назвать не представляется возможным, поскольку они осуществляются в отношении неподчиненного объекта, что характерно лишь для надзора. На основании вышеизложенного, автор предлагает рассматривать контроль прежде всего в качестве вида управленческой деятельности государственных органов исполнительной власти (наряду с надзором), в то время как надзор — в качестве одного из основных их полномочий, включающее в ряде случаев элементы контроля.

Говоря о контрольных и надзорных полномочиях, входящих в административный надзор, выделять отдельно каждые из них в чистом виде не всегда удобно и, как правило, не представляется возможным. В связи с этим, а также в целях исключения путаницы и подмены понятий «контроль как вид управленческой деятельности (ведомственный контроль)» и «контроль как полномочие, осуществляемое в рамках административного надзора», контрольные полномочия, осуществляемые в рамках административного надзора, автор считает необходимым называть контрольно-надзорными полномочиями, а деятельность по их осуществлению — контрольно-надзорной деятельностью. Таким образом, в данном случае

234

Юридическая наука и практика

трибуня молодого ученого

контроль и надзор необходимо определять как двуединое явление. Кроме того, подчеркнем, что в том случае, когда федеральный орган исполнительной власти одновременно осуществляет как надзорный, так и контрольный вид управленческой деятельности, характеризовать ее как контрольно-надзорную категорически не представляется возможным, поскольку в этом случае контроль и надзор двуединым явлением не являются. Вместе с этим, совокупность надзорных и контрольно-надзорных полномочий считаем правильным называть «полномочия по контролю и надзору».

Исходя из вышесказанного, рассматривая контроль и надзор в качестве вида управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, предлагается дать следующие ихопределения:

Федеральный государственный контроль — это сравнительная, аналитическая, государственно-властная деятельность уполномоченного на то федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов, осуществляемая в отношении подчиненных субъектов: по получению, анализу информации о соблюдении, исполнении законодательства Российской Федерации, дисциплины, рационального и целевого использования финансовых средств и собственности Российской Федерации; установлению соответствия объекта контроля предъявляемым требованиям в части соблюдения законности, целесообразности и эффективности использования подконтрольными субъектами своих полномочий; изданию административного акта, устанавливающего факт правового состояния подконтрольного объекта; применению административно-принудительных мер, в том числе назначения дисциплинарных взысканий в случаях, установленных законом.

Федеральный государственный надзор (административный надзор) — это инициативная, государственно-властная деятельность уполномоченных на то федеральных органов исполнительной власти и его территориальных органов, наделенных надведомственными полномочиями: по систематическому целевому наблюдению за соблюдением и исполнением поднадзорными субъектами требований законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации; выявлению ихнарушений; изданию административного акта, устанавливающего факт правового состояния поднадзорного объекта; выдвижению требований об устранении выявленных

нарушений; применению предусмотренных законодательством административно-прину-

дительные мер, в том числе мер административной ответственности; получению, анализу информации о процессах и явлениях в установленной сфере деятельности; прогнозированию состояния соблюдения и исполнения законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации.

Федеральный государственный надзор осуществляется посредством надзорных, контрольно-надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в установленной сфере деятельности, и его территориальными органами.

Учитывая приведенные умозаключения, рассматривая изучаемые дефиниции в качестве полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в установленной сфере деятельности, предлагаем им дать следующие определения:

Федеральный государственный надзор (как комплекс надзорных полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего административный надзор) — это инициативная, государственновластная деятельность уполномоченного на то федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов, наделенных надведомственными полномочиями: по систематическому целевому наблюдению за соблюдением и исполнением поднадзорными субъектами требований законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации; выявлению их нарушений; изданию административного акта, устанавливающего факт правового состояния поднадзорного объекта; выдвижению требований об устранении выявленных нарушений; применению предусмотренных законодательством административно-принудительные мер, в том числе мер административной ответственности.

Полномочия по федеральному государственному надзору осуществляются в установленной сфере деятельности в рамках административного надзора.

Федеральный государственный контроль (как комплекс контрольно-надзорных полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего административный надзор) — это сравнительная, аналитическая, государственно-властная деятельность уполномоченного на то федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов: по получению, анализу

Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 3

23 5

Туровская В. А. О новой концепции контроля и надзора

Туровская В.А. О новой концепции контроля и надзора

трибуня молодого ученого

информации о процессах и явлениях в установленной сфере деятельности; прогнозированию состояния соблюдения и исполнения законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации; выявлению нарушений законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации, выдвижению требований об их устранении; изданию административного акта, устанавливающего факт правового состояния подконтрольного объекта.

Контрольно-надзорные полномочия осуществляются в установленной сфере деятельности в рамках административного надзора.

На основании авторской концепции контроля и надзора, во избежание использования в законодательстве понятий «контроль» и «надзор» в качестве синонимов, для однозначного толкования норм, использования четкой терминологии автор считает целесообразным пересмотреть весь массив нормативных правовых основ с целью дальнейшего внесения в них изменений и дополнений.

Примечания

1. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Российская газета. 2008. 30 декабря.

2. Соглашение Таможенного союза по санитарным мерам (заключено в г. Санкт-Петербурге 11 декабря 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 40, ст. 4989.

3. О техническом регулировании: федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ // Российская газета. 2002. 31 декабря.

4. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // Российская газета. 2004. 12 марта.

5. Положение о государственном контроле и надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов: утв. постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 1, ч. II, ст. 123.

6. Положения о Федеральной антимонопольной службе: утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 // Собрание законодательства РФ. 2013. № 31, ст. 3259.

7. О рекламе: федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 12, ст. 1232.

8. О защите прав потребителей: федеральный закон от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 766.

9. Правовое регулирование государственного контроля: монография / под ред. А.Ф. Ноздрачева // СПС «ГАРАНТ».

10. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ // Российская газета. 1999. 6 апреля.

Notes

1. About protection of the rights of legal entities and individual entrepreneurs at implementation of the state control (supervision) and municipal control: federal law of December 26, 2008 № 294-FZ // Rossiyskaya gazeta. 2008. December 30.

2. Customs union agreement on sanitary measures (it is concluded in St. Petersburg on December 11,2009) // Collection of legislative acts of the RF. 2010. № 40, art. 4989.

3. On technical regulation: federal law of December 27, 2002 № 184-FZ // Rossiyskaya gazeta. 2002. December 31.

4. About system and structure of federal executive authorities: decree of the Russian President of March 9, 2004 № 314 // Rossiyskaya gazeta. 2004. March 12.

5. The provision on the state control and supervision in the field of ensuring quality and safety of foodstuff approved by the resolution of the Government of the Russian Federation of December 21, 2000 № 987 // Collection of legislative acts of the RF. 2001. № 1, p. II, art. 123.

6. Regulations on Federal antimonopoly service, approved as the resolution of the Government of the Russian Federation of June 30, 2004 № 331 // Collection of legislative acts of the RF. 2013. № 31, art. 3259.

7. About advertising: federal law of March 13, 2006 № 38-FZ // Collection of legislative acts of the RF. 2006. № 12, art. 1232.

8. About consumer protection: federal law of February 7, 1992 № 2300-1 // Sheets of SND and Russian Armed Forces. 1992. № 15, art. 766 // Rossiyskaya gazeta. 1996. January 16, art. 40.

9. Legal regulation of the state control: monograph // A.F. Nozdrachev subedition // ATP «GARANT».

10. About sanitary and epidemiologic wellbeing of the population: federal law of March 30, 1999 № 52-FZ // Rossiyskaya gazeta. 1999. April 6, item 2, art. 50.

236

Юридическая наука и практика