Нормативный подход как один из способов исследования Governance

А.С. Сакулин

Нормативный подход как один из способов исследования Governance

Статья направлена на раскрытие понятия Governance. В ней приводится история возникновения понятия, демонстрируются господствующие подходы к изучению Governance. Отдельное внимание уделено нормативному подходу. Это обусловлено тем, что с его помощью можно выявить то нормативное, общее, что содержится во многих документах, лежащих в основе практических политических преобразований в государствах мира. Обобщение использования Governance в каждом из подходов позволяет выявить общие черты и дать авторское определение понятия.

Ключевые слова: Governance, правление, управление, иерархия, сеть, акторы, власть, коммуникация.

C конца 1980-х гг. все чаще в гуманитарных науках употребляется понятие Governance, которое не имеет аналога в русском языке, но которое можно перевести как «руководство»1, управление, «руление». Исторически оно возникло в XIII в. во Франции (от фр. «gouverner» - «управлять, руководить, воспитывать»2, которое, в свою очередь, происходило от латинского «gubernare», что соответствовало греческому «Kußepvara/kybernao» - управлять судовым рулем). В XIV в. ареал распространения понятия охватывает Англию, Португалию, Испанию, а с 1478 г. оно используется для обозначения северных провинций Франции3. Возвращение в научный оборот термина Governance связывают с работой американского экономиста, лауреата нобелевской премии Оливера Уильямсона, увидевшей свет в 1979 г., «Экономика трансакци-онных издержек: управления контрактными отношениями»4 (по другим данным - c употреблением в 1976 г. в составном понятии «corporate governance» - корпоративное управление5. Позже понятие

© Сакулин А.С., 2017

Governance охватило область социологических и политологических наук. С 1990-х гг. частота употребления понятия увеличивается лавинообразно. Однако до сих пор понятие Governance является неустоявшимся, а соответственно, многозначным. Хорошей иллюстрацией этому может служить работа немецкого политолога, профессора, доктора А. Бенца (prof. Dr. Arthur Benz) «Governance -правление в сложных системах управления»6, в которой можно встретить следующие разделы: «Понятие Governance в институциональной экономике», «Governance как социальный порядок», «Good Governance», «понятие Governance в политических исследованиях», «Global Governance», «региональное Governance», «Governance и демократия» и ряд других.

Так что же такое Governance? На настоящий момент условно можно выделить три подхода к изучению Governance: нормативный, дескриптивный и аналитический7.

• Под аналитическим подходом к Governance подразумеваются анализ, в рамках которого рассматривается совокупность участвующих акторов и механизмы управления и координации, в том числе механизмы управления и координации действиями в сложных структурах.

• Дескриптивный анализ охватывает противопоставление Governance и Government, при этом под понятием Governance понимается тенденция развития современного государства в том виде как это, например, описывает понятие «корпоративного государства»: констатируется отход от форм иерархически-бюрократического управления и усиление координации посредством сетевых структур. Есть и другое, более общее, определение. В нем под Governance подразумевается способ, каким в стране, общине и т. п. осуществляется управление общественными делами, а именно метод, как осуществляющие его институты (правительство, администрация и т. д.) берут на себя соответствующую компетенцию и полномочия8

• Нормативный анализ связывается с нормативным применением комплекса идей и касается использования концепта Good Governance в качестве противоположного «менеджеризму» (New Public Management) или как синонима неиерархического управленческого порядка для восстановления ценностей гражданского общества и местного управления.

Последний рассмотрим подробнее. Нормативный подход к Governance можно встретить в работах, подготовленных международными организациями (объединениями) или по их заказу. Так,

например, в связи с необходимостью реформ политики помощи развивающимся странам (при этом подобная помощь часто бывает связана с определенными политическими обязательствами страны-получателя) в 1989 г. Всемирным банком было опубликовано исследование по Африке, в котором говорилось о так называемом «кризисе управления»9. Эта работа и дала старт сегодняшним дебатам по вопросу Governance. В ней было дано следующее определение: «Governance - осуществление политической власти в целях управления делами нации». Как пишет по этому поводу журнал «IMPacts», Всемирный банк хотел этим ни больше, ни меньше представить готовую схему «хорошего и правильного правления»10. Данное «хорошее и правильное правление» в иностранной литературе обозначается как «Good Governance». Считается, что оно проистекает из действий правительств и включает отношение к государственным и негосударственным авторам: понятие Governance подразумевает способ принятия решений в государстве. При этом Good Governance «преподносится» как «формирование устойчивой политики, направленной на борьбу с бедностью, демократия и правовое государство, эффективность и прозрачность государства, уважение, защита и обеспечение прав человека, а также сотрудничество с содружеством стран»11.

другим международным документом, представляющим для нас интерес, является «Повестка дня на XXI век», принятая в июне 1992 г. Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро. Целью данной «повестки» являлось устойчивое развитие, особое место было уделено борьбе с бедностью. В частности в главе 23 говорилось: «главной предпосылкой для осуществления устойчивого развития является всеохватывающие участие общественности в принятии решения»12, что представляло собой требования к форме политического управления и являлось прообразом «Good Governance». Несколько позже (вероятнее всего после 2000 г.) акценты сменились, и в самом концепте Good Governance вместо определения «формирование устойчивой политики, направленной на борьбу с бедностью» появилось -«устойчивое развитие и соблюдение целей развития тысячелетия (ЦРТ). В подобного рода документах можно встретить в качестве критериев Good Governance: «индивидуальность» или «борьбу с коррупцией»13.

В целях измерения Good Governance используется индекс «Governance Matters Index» Всемирного банка и Bertelsmann Transformation Index (BTI) фонда Бертельсманн. Первый в качестве индикаторов использует «право на участие в принятии реше-

ний и ответственность, политическую стабильность и отсутствие насилия, результативность правительства, государственную политику макроэкономического регулирования, правовое государство и контроль за уровнем коррупции»14. Второй оценивает, «какие экономические и политические трансформации были достигнуты странами на пути к демократии и рыночной экономике и содержит анализ тренда демократического развития»15. Вместе с тем в СМИ можно встретить критику обоих институтов на предмет их непредвзятости16.

Нормативной по содержанию является также представленная в 2001 г. Комиссией европейского сообщества «Белая книга европейского управления», в которой выделены пять принципов хорошего управления. Это следующие принципы: открытость, участие, ответственность, когерентность, эффективность.

Кроме того, в «Белой книге» говорится о том, что линейная модель, при которой политика формировалась сверху, должна быть заменена на «спиральный процесс», который «от формирования до проведения политики» должен основываться на обратной связи, политических сетях и участии на всех уровнях управления. Особо следует отметить, что демократическая легитимация и субсидиар-ность предлагались в качестве дополнительных принципов.

В следующем документе, который вышел в 2003 г. и который получил меньшее освещение - «Сообщение комиссии о европейском управлении»17, требуемые изменения выражены следующими 4-мя тезисами: «лучшее вовлечение всех акторов и большая открытость», «лучшая политика, лучшие правила и лучшие результаты», «глобальное управление» и «реорганизация институтов».

Вместе с тем уже в 2004 г. М. Гриндл (M.S. Grindle) выступила с критикой концепции «Good Governance» и ввела в оборот понятие «Good enough governance»18. По ее мнению, государства обладают ограничениями в области финансовых, временных, человеческих, организационных и компетентностных ресурсов. она предостерегает также от формального заимствования институтов: требования, предъявляемые к развитым странам, нельзя «переносить» на менее развитые по ряду параметров. Из этого следует, что необходимо учитывать контекст каждого отдельного государства, искать компромисс между экономическим ростом и политической стабильностью, переходом к «лучшему управлению» и решением локальных задач. Несколько упрощая, данный подход можно выразить пятью следующими принципами: построение практики реформ на основе решения местных проблем, пошаговые преобразования, осуществление изменений на основе действующих в конкретном обществе

институтов, постепенное расширение сферы реформ, использование демократических процедур для поиска решений19.

Нормативный подход является лишь одним из трех, используемых для анализа Governance, однако именно он содержится в большинстве документов, определяющих реформы во многих государствах. Понимание его ограничений позволяет избежать ряд ошибок, связанных с некритичным его применением.

В целом же, если учесть и те определения Governance, которыми оперируют два других подхода (аналитический и дескриптивный), то Governance можно определить как процесс взаимной выработки и реализации решений акторами, находящимися в разных сферах социально-политической действительности и на разном иерархическом уровне с задействованием как формализованной, так и неформализованной коммуникации. Таким образом, Governance представляет собой сравнительно новую форму управления, подлежащую дальнейшему изучению.

Примечания

Сморгунов Л.В., Альгин А.П., Барыгин И.Н. [и др.]. Государственная политика и управление: Учебник: В 2 ч. / Под ред. Л. В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006. Governance [Электронный ресурс] // Wikipedia. Die freie Enzyklopädie. URL: http://de.wikipedia.org/wiki/Governance (дата обращения: 7.08.2017). Governance im europäischen Mehrebenensystem [Электронный ресурс] // European Commission. Vortrag von Helmut Schmitt von Sydow, 26-28 march 2001. URL: http://ec.europa.eu/governance/docs/speyer_de.pdf (дата обращения: 15.08.2017).

Williamson O.E. Transaction cost economics. The governance of contractual relations // Journal of Law and Economics. 1979. № . Vol. 22: No. 2. P. 233-261. Gute Regierungsführung [Электронный ресурс] // Wikipedia. Die freie Enzyklopädie. URL: http://de.wikipedia.org/wiki/Gute_Regierungsf%C3%BChrung (дата обращения: 12.09.2017).

Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen: eine Einführung / Benz A., Dose N. (Hrsg.). Springer-Verlag, 2010.

Blömker M. Local Governance in internationaler Perspektive. Akteure, Strukturen, Prozesse im deutsch-niederländischen Vergleich. B. 3. Münster: 2010. Good Governance (Public Governance) [Электронный ресурс] // Online-Verwaltungslexikon. URL: http://www.olev.de/g/good_gov.htm (дата обращения: 13.10.2015).

Hintergrund: Gute Regierungsführung - Rahmenbedingung für Entwicklung [Электронный ресурс] // Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und

2

3

4

5

6

7

8

Entwicklung. URL: http://www.bmz.de/de/themen/guteregierung/hintergrund/ index.html (дата обращения: 17.08.2017).

10 Scherer R, Zumbusch K. Governance contra Government [Электронный ресурс]. URL: https://www.alexandria.unisg.ch/219556/1/A_DRUCK_IMpacts_01_2012. pdf (дата обращения: 14.08.2017).

11 Там же.

12 Demokratie in Europa und Europäische Demokratien. Festschrift für Heidrun Abromeit / Hitzel-Cassagnes T., Schmidt T. (Hrsg.). Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2005.

13 Good Governance // Informationstool der "Gläsernen Konversion" [Электронный ресурс]. URL: http://www.glaesernekonversion.de/infothek/index.php7option-com_content&view=frontpage&Itemid=1 (дата обращения: 17.08.2017).

14 Wie «misst» man Good Governance? [Электронный ресурс] // BMZ. URL: http:// www.bmz.de/de/was_wir_machen/themen/goodgovernance/guteregierung/ hintergrund/indizes/ (дата обращения: 14.12.2016).

15 Там же.

16 Подробнее см.: Фонд Bertelsmann [Электронный ресурс] // Википедия - свободная энциклопедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A4%D0%BE%D0% BD%D0%B4_Bertelsmann; Всемирный банк как инструмент колонизации [Электронный ресурс] // Центр научной политической мысли и идеологии. URL: http://rusrand.ru/analytics/vsemirnyj-bank-kak-instrument-kolonizatsii (дата обращения: 27.06.2016).

17 Bericht der Kommission über Europäisches Regieren [Электронный ресурс] // Eu ropean Commission. URL: http://ec.europa.eu/governance/docs/comm_rapport_ de.pdf (дата обращения: 1.02.2016).

18 Grindle M.S. Good Enough Governance Revisited // Development Policy Review. 2011. Vol. 29. Issue Supplement s1. P. 223-251.

19 How Good Governance Got a Bad Name - and Why Governance Still Matters. [Электронный ресурс]. URL: http://www.cipe.org/publications/detail/how-good-governance-got-bad-name-%E2%80%93-and-why-governance-still-matters (дата обращения: 28.08.2017).