Конституционно-правовая институционализация центральных избирательных органов в странах СНГ

УДК 342.846

DOI: 10.21685/2072-3016-2017-2-2

О. Е. Артемова

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В СТРАНАХ СНГ

Аннотация.

Актуальность и цели. В Российской Федерации и иных странах СНГ центральным органом, уполномоченным на проведение и организацию выборов в общегосударственном масштабе, выступает Центральная избирательная комиссия. С учетом общих целей и задач данного органа анализ законодательства стран СНГ по данному вопросу может быть использован при совершенствовании правового статуса Центральной избирательной комиссии России. Цель работы - обозначить основные модели определения конституционно-правового статуса центрального избирательного органа в странах СНГ, провести анализ его содержания.

Материалы и методы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа действующих нормативных актов, определяющих статус центральных избирательных органов в странах СНГ. В качестве методов исследования были использованы метод анализа нормативно-правового регулирования, формально-юридический и сравнительно-правовой методы.

Результаты. Выделены модели закрепления конституционно-правового статуса центральных избирательных органов в странах СНГ, а также особенности каждой из приведенных моделей.

Выводы. Подчеркивается, что центральные избирательные органы в странах СНГ обозначаются как государственные органы, наделенные государственно-властными полномочиями, что позволяет характеризовать их как носителей публичной власти, не входящих в общую систему разделения властей, а являющихся органом sui generis.

Ключевые слова: выборы, центральный избирательный орган, СНГ, государственный орган.

O. E. Artemova

CONSTITUTIONAL AND LEGAL INSTITUTIONALIZATION OF CENTRAL ELECTORAL AUTHORITIES IN CIS COUNTRIES

Abstract.

Background. In the Russian Federation and other CIS countries the central authority authorized to conduct and organize elections on a national scale is the Central Election Commission. Taking into account the overall goals and objectives of this body an analysis of the legislation of the CIS countries on the subject matter can be used to improve the legal status of the Central Election Commission of Russia. The research objective is to bring out basic models for determining the constitutional and legal status of the central electoral body in the CIS countries and to analyze its contents.

Materials and methods. The research tasks were implemented through analyzing the existing legislation, which defines the status of central electoral bodies in the

CIS countries. The research methodology included legal regulation analysis, formal legal and comparative legal methods.

Results. The author has obtained models that consolidate the constitutional and legal status of central electoral authorities in the CIS countries, as well as the characteristics of each of the models.

Conclusions. It is emphasized that central electoral authorities in the CIS countries are designated as state bodies with public authority, which allows us to characterize them as public authority carriers not included in the overall system of separation of powers and being a body sui generis.

Key words: election, central election body, CIS, public authority.

Точкой отсчета формирования центральных избирательных органов в странах СНГ послужили реформы еще советской системы в конце 80-х -начале 90-х гг. прошлого столетия. Так, в соответствии с Законом Белорусской ССР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов Белорусской ССР» была образована Центральная комиссия в составе председателя, двух заместителей, секретаря и 15 членов. Аналогичным образом 22 сентября 1989 г. в Казахской ССР была образована Центральная избирательная комиссия по выборам и отзыву народных депутатов Казахской ССР в составе 25 человек. 18 октября 1989 г. сформирован состав аппарата указанной комиссии, и с этого момента она приступила к исполнению своих обязанностей. Но в каждом случае заметно влияние советской традиции, когда избирательный орган формируется под конкретные выборы, а именно - депутатов представительного органа. В связи с этим и название комиссии, как правило, включало уровень выборов и указывало на конкретную избирательную кампанию. В Республике Узбекистан в качестве самостоятельного органа Центральная избирательная комиссия стала функционировать с 1998 г.

Подобная практика существовала с 1936 г., когда после принятия новой Конституции СССР появился такой квазиобщественный орган, как Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет РСФСР. Глава V Положения о выборах в Верховный Совет СССР, утвержденного Постановлением ЦИК СССР от 9 июля 1937 г. [1], устанавливала статус Центральной избирательной комиссии по выборам в Верховный Совет СССР. Такое положение дел просуществовало до 1988 г.

Применительно к Российской Федерации интенсивное развитие избирательное законодательство получило после 1993 г. - после принятия новой Конституции РФ. Статус же Центральной избирательной комиссии РФ был определен чуть раньше - в процессе организации всероссийского голосования по принятию новой Конституции, после утверждения Президентом РФ Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» [2]. Данным Указом и была создана Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу - новый орган представительной власти, который предстояло сформировать по новым правилам.

Представляя общую характеристику конституционно-правовой инсти-туционализации центральных избирательных органов в странах - участницах Содружества Независимых Государств (СНГ), следует указать на следующие характерные моменты:

1. Практически во всех конституционных актах отсутствует даже малейшее упоминание о центральных избирательных комиссиях как основных

органов, входящих в систему осуществления публичной власти. Есть лишь общие упоминания в Конституции Республики Беларусь (ст. 71) и в Конституции Республики Молдова (ст. 62). Однако в первом случае указывается, что проведение выборов обеспечивают избирательные комиссии. Как видно, нет даже специальной ссылки на статус высшего центрального органа. Во втором случае в главе, определяющей правовое положение парламента, присутствует ссылка на наличие такого органа, как Центральная избирательная комиссия (без расшифровки статуса, порядка формирования, принципов деятельности). Напомним, в ст. 11 Конституции РФ закрепляется исключительный перечень субъектов, уполномоченных на осуществление государственной власти в Российской Федерации, в котором упоминание о ЦИК России отсутствует. Особо следует отметить Республику Узбекистан, в Конституции которой до 2014 г. отсутствовало упоминание о ЦИК. Законом от 16 апреля 2014 г. № ЗРУ-З66 ст. 117 Конституции Республики Узбекистан была дополнена ч. 6-9, касающимися как раз статуса центрального избирательного органа. Нововведение не являлось одномоментным шагом, а стало элементом целенаправленной реформы всей избирательной системы. Здесь следует отметить: 1) ЦИК обрела статус постоянно действующего, самостоятельного конституционного органа; 2) на конституционном уровне были закреплены принципы ее деятельности; 3) выделены не только основные моменты формирования ЦИК, но и принцип избрания ее председателя. Как отмечает Х. А. Абдурах-манов, реформа законодательства о выборах позволила создать избирательную инфраструктуру, охватывающую деятельность государственных органов по обеспечению избирательного процесса, контроль за выборами со стороны общественных организаций, институт наблюдателей, информационное обеспечение избирательной кампании посредством СМИ, Интернета и других каналов [3].

2. Во многих странах СНГ произошла кодификация избирательного законодательства, благодаря которому стало возможным системное закрепление статуса избирательных комиссий различного уровня. Так, в настоящий момент действуют Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г. № 370-З, Кодекс Республики Молдова о выборах от 21 ноября 1997 г. № 1381, Избирательный кодекс Азербайджанской Республики от

27 мая 2003 г. № 461-1Щ, Избирательный кодекс Республики Армения от

28 мая 2016 г. № ЗР-54. Применительно к законодательству Республики Армения следует указать, что в стране уже принята третья редакция кодекса (первый вариант - 5 февраля 1999 г., второй вариант - 14 июня 2011 г.). В Республике Казахстан повышение положения избирательных законов в иерархии нормативных актов происходит иным путем - путем принятия конституционного закона. В этом государстве принят Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. № 2464 «О выборах».

3. Практически во всех странах СНГ заметна тенденция к индивидуализации правового статуса центрального избирательного органа. Это осуществляется по разным направлениям: а) путем принятия специального закона (например, Закон Республики Узбекистан от 30 апреля 1998 г. № 613-1 «О Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан»). Кстати, на Украине действует также специальный закон от 30 июня 2004 г. № 1932-1У «О Центральной избирательной комиссии»; б) путем принятия специальных подзаконных актов (например, Указ Президента Республики Казахстан от

11 ноября 1996 г. № 3205 «Об утверждении Положения о Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан»); в) путем выделения специальных положений в общих избирательных законах (например, ст. 16-26 Кодекса Республики Молдова о выборах от 21 ноября 1997 г. № 1381, ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Происходит определенная индивидуализация в праве, которая имеет многочисленные проявления. Статус центрального избирательного органа - одно из направлений. Подобная тенденция в праве подробно рассмотрена Н. А. Власенко, который предлагает в качестве синонима использовать термин «фрагментация». Следуя терминологии Н. А. Власенко, нормативное регулирование статуса центрального избирательного органа вбирает в себя общие тенденции индивидуализации (фрагментации, персонификации): «Рамки традиционных исследований данной проблематики, заложенные еще в середине прошлого столетия, должны уступать иным оценкам. И чем раньше отечественная юридическая наука обратит на это внимание, тем лучше и для практических рекомендаций, и для показателей науки права». Нельзя не сказать, что профессор обращает внимание и на негативные моменты - соблазн создания «местечковых» регуляторов [4].

4. Присутствуют общие подходы к определению статуса центрального избирательного органа. Практически во всех законодательных актах СНГ о выборах ЦИК характеризуется как государственный орган. Так, ст. 26 Избирательного кодекса Республики Беларусь устанавливает: «Центральная комиссия является государственным органом, организующим в пределах своих полномочий подготовку и проведение выборов Президента Республики Беларусь, депутатов Палаты представителей, членов Совета Республики, депутатов местных Советов депутатов, республиканских референдумов». Статья 4 Закона Кыргызской Республики от 30 июня 2011 г. № 62 «Об избирательных комиссиях по проведению выборов и референдумов Кыргызской Республики» закрепляет: «Центральная избирательная комиссия является постоянно действующим государственным органом, обеспечивающим подготовку и проведение выборов и референдумов в Кыргызской Республике и возглавляющим систему избирательных комиссий». Статья 18.3. Избирательного кодекса Азербайджанской Республики предусматривает, что избирательные комиссии (за исключением участковых избирательных комиссий) являются государственными органами. Присутствует еще отсылка к конституционным нормам, устанавливающим выборность как принцип формирования некоторых органов государственной власти Азербайджанской Республики. Интересна последовательность в определении статуса ЦИК в Республике Армения. Первоначально Избирательный кодекс Республики Армения (1999) не упоминает значимые характеристики ЦИК. Однако в редакции 2011 г. Кодекс в ст. 49 устанавливает: «Центральная избирательная комиссия - действующий на постоянной основе государственный орган, организующий выборы и осуществляющий контроль за законностью проведения выборов». В Кодексе 2016 г. происходит уточнение: «Центральная избирательная комиссия является независимым государственным органом, который организует выборы в Национальное Собрание и органы местного самоуправления, референдумы, а также осуществляет контроль в отношении их закон-

ности» (ст. 51). Несколько особняком стоят законодательные акты среднеазиатских республик. Например, ст. 10 Конституционного Закона Республики Таджикистан «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан» провозглашает принцип: «Избирательные комиссии в своей деятельности независимы от органов государственной власти». Статья 11 дополняет: «Центральная комиссия по выборам и референдумам руководит системой избирательных комиссий Республики Таджикистан, является юридическим лицом и постоянно действующим органом. Срок полномочий Центральной комиссии по выборам и референдумам - пять лет, и они прекращаются с момента избрания нового состава Центральной комиссии по выборам и референдумам». Однако ни в одной норме закона не используются такие характеристики, как «государственный орган» или «орган государственной власти». Аналогичная модель присутствует в ст. 1 Закона Республики Узбекистан «О Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан»: «Центральная избирательная комиссия Республики Узбекистан образуется для организации и проведения выборов Президента Республики Узбекистан, в Олий Мажлис Республики Узбекистан, а также референдума Республики Узбекистан и осуществляет свою деятельность на постоянной основе». Отсутствуют упомянутые характеристики и в Законе Республики Узбекистан от 29 августа 2003 г. № 518-11 «О выборах в Олий Мажлис Республики Узбекистан».

Статья 1 закона Украины от 30 июня 2004 г. № 1932-1У «О Центральной избирательной комиссии» определяет: «1. Центральная избирательная комиссия является постоянно действующим коллегиальным государственным органом, который действует на основании Конституции Украины, этого и других законов Украины и наделен полномочиями по организации подготовки и проведения выборов Президента Украины, народных депутатов Украины, депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов, всеукраинского и местных референдумов в порядке и в пределах, установленных этим и другими законами Украины. 2. Комиссия возглавляет систему избирательных комиссий и комиссий по референдуму, которые образуются для организации подготовки и проведения выборов Президента Украины, народных депутатов Украины, всеукраинского референдума. Комиссия осуществляет контроль за деятельностью и консультативно-методическое обеспечение избирательных комиссий, которые образуются для организации подготовки и проведения выборов депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей, комиссий местных референдумов».

5. Практически все страны - участницы СНГ ратифицировали Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. Таким образом, общие положения Конвенции, касающиеся статуса центрального избирательного органа, имплементированы в национальное законодательство.

С учетом того, что в странах СНГ центральный избирательный орган -самостоятельная структура в системе носителей публичной власти, его основная функция определена как подготовка и проведение выборов в общегосударственном масштабе. В то же время есть определенные различия в по-

строении иерархической системы избирательных комиссий. Разберем подробнее.

В Республике Беларусь основная функция ЦИК определена как подготовка и проведение выборов. Одновременно с учетом специфики избирательного законодательства на ЦИК возлагается также «решение вопросов», связанных с организацией отзыва депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики. Законодательство прямо указывает, что Центральная комиссия возглавляет систему действующих в период подготовки и проведения выборов и республиканских референдумов избирательных комиссий и комиссий по референдуму. Комиссия также характеризуется как постоянно действующий орган.

Аналогичная формула присутствует в законодательстве Кыргызской Республики, где основная функция ЦИК - обеспечение подготовки и проведения выборов и референдумов в Кыргызской Республике. Центральная комиссия возглавляет систему избирательных комиссий. Одновременно ст. 6 Закона «Об избирательных комиссиях по проведению выборов и референдумов Кыргызской Республики» устанавливает задачи Центральной избирательной комиссии, в числе которых: обеспечение единообразного применения избирательного законодательства; обеспечение соблюдения равных правовых условий для кандидатов, политических партий; развитие избирательной системы, информирование участников избирательного процесса и обучение членов избирательных комиссий и лиц, состоящих в резерве избирательных комиссий.

Своеобразным выглядит модель закрепления общих положений статуса ЦИК Республики Молдова. Статья 22 Кодекса Республики Молдова о выборах закрепляет общие функции ЦИК, в которой есть и характеристика «специализированный избирательный орган». Статья 26 устанавливает перечень функций ЦИК в избирательный период. В Кодексе отсутствует упоминание о высшем статусе ЦИК в системе избирательных комиссий. В Республике Казахстан, наоборот, четко определено, что ЦИК возглавляет единую систему избирательных комиссий республики. Закрепляется организационно-правовая форма - государственное учреждение. Указ Президента Республики Казахстан от 11 ноября 1996 г. № 3205 проводит градацию: 1) миссия Комиссии (обеспечение прав граждан участвовать в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей путем проведения свободных и справедливых выборов и республиканских референдумов); 2) основная задача Комиссии (проведение справедливых, подлинных и свободных выборов и республиканских референдумов в Республике Казахстан); 3) функции Комиссии (закреплены подробно). Следует подчеркнуть, что утверждение Положения о ЦИК Указом Президента ставит комиссию в особое субординационное положение по отношению к главе государства. Следует учитывать, что и формирование состава ЦИК в Казахстане происходит при самом активном участии Президента (он представляет кандидатуры в парламент). Голосование по предложенным кандидатам осуществляется в открытой форме, что, как выражено в юридической науке, скрывает истинное отношение депутатов, так как голосование против той или иной кандидатуры может быть понято как недоверие выбору Президента [5].

В Республике Узбекистан есть значимый момент: закрепляются основные принципы деятельности ЦИК (независимость, законность, коллегиальность, гласность, справедливость), которые расшифровываются в самостоятельных статьях Закона Республики Узбекистан «О Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан». Обращает внимание, что расшифровка принципов состоялась позднее дополнением в ранее принятый закон. Например, ст. 2.5 так представляет принцип справедливости: «Центральная избирательная комиссия принимает необходимые меры по обеспечению кандидатам, политическим партиям равных условий для проведения избирательной кампании, справедливого распределения бюджетных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума, честности голосования и подведения итогов выборов, референдума». В соответствии со ст. 5 упомянутого закона ЦИК возглавляет систему избирательных комиссий и комиссий по проведению референдума, осуществляет на всей территории Республики Узбекистан контроль за исполнением законов о выборах Президента Республики Узбекистан, в Олий Мажлис Республики Узбекистан и референдуме Республики Узбекистан, обеспечивает их единообразное применение.

В приведенной части следует провести сравнение с законодательством Украины, где тоже принят специальный закон, определяющий статус ЦИК, ст. 2 которого предусматривает: «Комиссия строит свою деятельность на принципах верховенства права, законности, независимости, объективности, компетентности, профессиональности, коллегиальности рассмотрения и решения вопросов, обоснованности принятых решений, открытости и публичности». В то же время раскрытие содержания происходит только применительно к двум принципам: 1) независимости; 2) открытости и публичности в деятельности. На Украине ЦИК также возглавляет систему избирательных комиссий и комиссий по референдуму. Кроме того, Комиссия осуществляет контроль за деятельностью и консультативно-методическое обеспечение избирательных комиссий.

Наиболее краткая характеристика присутствует в законодательстве Республики Таджикистан, согласно которому ЦИК руководит системой избирательных комиссий Республики Таджикистан, является юридическим лицом и постоянно действующим органом.

В Республике Армения выделена цель всех избирательных комиссий -«организация и проведение выборов». Также в общем порядке ст. 37 Избирательного кодекса закрепляет функции избирательных комиссий - обеспечение осуществления и защиты избирательных прав избирателей. Есть и самостоятельная ст. 57, посвященная функциям и полномочиям ЦИК, в которой нет указания на верховенство по отношению к иным избирательным комиссиям. Провозглашается, что ЦИК - независимый государственный орган. При этом ЦИК принимает как свой регламент, так и регламенты нижестоящих комиссий.

Определенная расшифровка предназначения избирательных комиссий происходит в Избирательном кодексе Азербайджанской Республики. Это избирательные (референдумные) органы, которые обеспечивают подготовку, проведение выборов (референдума), определение и утверждение результатов

голосования и итогов выборов (референдума), реализацию и защиту избирательного права граждан и контролируют соблюдение указанных прав. Закрепляется также, что ЦИК руководит работой избирательных комиссий.

Обобщив полученные результаты, можно сформулировать вывод об отсутствии единой концепции центрального избирательного органа и его месте в системе разделения властей. Если рассмотреть статус ЦИК России, то ее место в системе разделения властей выделено в программной статье Б. С. Эб-зеева и В. Е Чурова [6]. Авторы констатируют проблематику, считая что избирательный орган попал в ловушку «вульгарно-линейного истолкования принципа разделения властей». Подобное упрощение было характерно для начала 90-х гг. прошлого столетия, когда демократические принципы организации власти только-только находили свое законодательное развитие. Б. С. Эбзеев и В. Е Чуров специально отмечают, что в системе организации власти возможно перераспределение отдельных полномочий, исходя из специфических задач и различных направлений государственно-властной деятельности. Усложнение организации и деятельности государства будет постоянно давать поводы для переосмысления классической теории разделения властей [7]. Кроме того, определенные трудности создает делегирование государственно-властных полномочий негосударственным организациям [8]. Отнесение таких специфических субъектов - носителей публичной власти -к той или иной ветви власти невозможно в условиях классической оценки разделения властей исключительно на три ветви [9].

Таким образом, центральные избирательные органы в странах СНГ обозначаются как государственные органы, наделенные государственно-властными полномочиями, что позволяет характеризовать их как носителей публичной власти, не входящих в общую систему разделения властей, а являющихся органом sui generis. Это не противоречит общим принципам организации государственной власти. Одновременно зарубежный опыт показывает, что наличие специальной главы (или ее отсутствие), посвященной избирательной системе, оказывает минимальное влияние на статус центрального избирательного органа. В связи с этим вряд ли можно признать целесообразными предложения по корректуре Конституции России и включении в нее специальной главы об избирательной системе и статусе ЦИК России.

Библиографический список

1. Известия ЦИК СССР и ВЦИК. - 1937. - 10 июля. - № 160.

2. Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 39. - Ст. 3597.

3. Абдурахманов, Х. А. Обновление избирательной системы Узбекистана: некоторые итоги и их оценка / Х. А. Абдурахманов // Закон. - 2016. - № 6. -С. 166-171.

4. Власенко, Н. А. Индивидуализация как закономерность развития современного российского законодательства / Н. А. Власенко // Журнал российского права. -2015. - № 12. - С. 11-17.

5. Жакаева, Л. С. О процедурах формирования избирательных органов Республики Казахстан / Л. С. Жакаева // Конституционное и муниципальное право. -2005. - № 6.

6. Чуров, В. Е. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель / В. Е. Чуров, Б. С. Эбзеев // Журнал российского права. - 2011. -№ 11. - С. 5-20.

7. Романовская, О. В. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации / О. В. Романовская // Реформы и право. - 2009. - № 2. - С. 35-53.

8. Романовская, О. В. Надзор за эффективностью делегирования государственно-властных полномочий / О. В. Романовская // Законность. - 2010. - № 1. -С. 8-11.

9. Романовская, О. В. К вопросу о делегировании государственно-властных полномочий / О. В. Романовская // Правоведение. - 2011. - № 5. - С. 154-171.

References

1. Izvestiya TsIK SSSR i VTsIK [Proceedings of CEC USSR and ARCEC]. 1937, 10 July, no. 160.

2. Sobranie aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF [Collected acts of the RF president and government]. 1993, no. 39, art. 3597.

3. Abdurakhmanov Kh. A. Zakon [Law]. 2016, no. 6, pp. 166-171.

4. Vlasenko N. A. Zhurnal rossiyskogo prava [The journal of Russian law]. 2015, no. 12, pp. 11-17.

5. Zhakaeva L. S. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo [Constitutional and municipal law]. 2005, no. 6.

6. Churov V. E., Ebzeev B. S. Zhurnal rossiyskogo prava [The journal of Russian law]. 2011, no. 11, pp. 5-20.

7. Romanovskaya O. V. Reformy ipravo [Reforms and law]. 2009, no. 2, pp. 35-53.

8. Romanovskaya O. V. Zakonnost' [Legality]. 2010, no. 1, pp. 8-11.

9. Romanovskaya O. V. Pravovedenie [Jurisprudence]. 2011, no. 5, pp. 154-171.

Артемова Оксана Евгеньевна соискатель, кафедра государственно-правовых дисциплин, Пензенский государственный университет

E-mail: oksana_art2009@mail.ru

Artemova Oksana Evgenevna Applicant, sub-department of state-legal disciplines, Penza State University

УДК 342.846 Артемова, О. Е.

Конституционно-правовая институционализация центральных избирательных органов в странах СНГ / О. Е. Артемова // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2017. -№ 2 (42). - С. 17-25. БОТ: 10.21685/2072-3016-2017-2-2