Некоторые вопросы реализации принципа законности на стадиях обжалования (опротестования) постановления по делу об административном правонарушении

Долгопят Александр Олегович

мировой судья судебного участка № 239 Прикубанского внутригородского округа г. Краснодара

Некоторые вопросы реализации принципа законности на стадиях обжалования (опротестования) постановления по делу об административном правонарушении

В статье рассматриваются вопросы реализации принципа законности на стадиях обжалования (опротестования) постановления по делу об административном правонарушении и делается вывод о том, что необходимо совершенствовать действующее законодательство в целях соблюдения принципа законности. Анализируются различные точки зрения по этому вопросу.

Ключевые слова: законность, обжалование, правопорядок, жалоба, суд.

A.O. Dolgopyat, Judge of Judicial District № 239 of Prikubansky District of Krasnodar; e-mail: mila-perova@yandex.ru

Some questions of realization of the principle of legality in the stages of appeal (protest) of the resolution on the case about an administrative offence

The article considers the issues of realization of the principle of legality in the stages of appeal (protest) of the resolution on case about administrative offence and concludes that it is necessary to improve the existing legislation in order to comply with the principle of legality. The various points of view on this matter are analyzed.

Key words: law, appeal, rule of law, complaint, court.

Обжалование - это совокупность процессуальных действий, направленных на восстановление нарушенных прав и охраняемых законом интересов. Если лицо, привлеченное к административной ответственности, другое лицо, участвующее в деле, или должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, обжалуют постановление о назначении административного наказания, то очевидно, что они не согласны с вынесенным постановлением. Иными словами, имеет место спор о праве, направленный на восстановление нарушенных прав и охраняемых законом интересов.

Обжалование - важнейший институт гарантий прав лица, привлекаемого к административной ответственности, от произвола органов исполнительной власти, а также судебного контроля за их деятельностью. В частности, если лицо, в отношении которого был составлен протокол об административном правонарушении, настаивая на невиновности, обжалует постановление о прекращении производства по делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответствен-

ности либо решение по результатам рассмотрения жалобы на это постановление, то такому лицу не может быть отказано в проверке и оценке доводов об отсутствии в его действиях (бездействии) состава административного правонарушения в целях обеспечения судебной защиты прав и свобод этого лица (ч. 3 ст. 30.6, ч. 3 ст. 30.9 КоАП РФ) [1].

Здесь, несколько нарушая логику изложения, обратим внимание на историю развития гарантий права на обжалование, в том числе постановлений по делам об административных правонарушениях.

В середине прошлого века ученые вносили предложения о принятии отдельного закона, в котором бы предусматривалась возможность обращения в суд с жалобами на органы государственной власти [2, с. 183]. В Конституции СССР 1977 г. подобное предложение нашло свое отражение в ст. 57, в которой гарантировалось «право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов» [3]. Значительно позже во исполнение данной нормы был принят Закон «О порядке обжалования в суд неправомер-

60

ных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», в котором закреплялось право граждан на обращение в суд, но только с жалобой на действия должностного лица в порядке подчиненности и только на действия, единолично осуществляемые должностными лицами [4]. На смену данному закону в 1989 г. приняли новый Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», расширив тем самым возможности обжалования. Например, за 1992 г. судами Российской Федерации было рассмотрено 9965 жалоб, а в 1996 г. количество этих дел составило 34685 [5, с. 47, 53].

Как указывает М.Я. Масленников, КоАП РФ 2001 г. последовательно расширяет поле обеспечения и соблюдения гарантий законности на такой заключительной стадии производства по делам об административных правонарушениях, как пересмотр постановлений (решений) по таким делам [6]. Кроме того, в настоящее время действует ГПК РФ, в котором закрепляются нормы о производстве по делам, вытекающим из публичных правоотношений, позволяющие обжаловать действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Нами уже обращалось внимание на то, что нормы гл. 25 ГПК РФ по отношению с КоАП РФ соотносятся между собой, как общее со специальным, в связи с чем общие нормы гл. 25 ГПК РФ будут действовать в тех случаях, когда КоАП РФ возникшие отношения по обжалованию (опротестованию) постановлений по делам об административных правонарушениях не регламентировал.

В литературе признается факультативность стадии пересмотра (обжалования) постановления по делу, поскольку постановление по делу об административном правонарушении совсем не обязательно должно быть обжаловано. В настоящее время число случаев обжалования постановлений по таким делам велико. Отчасти причинами обжалования постановлений по делу может служить как несовершенство законодательства, так и недоверие органам исполнительной власти, полномочным привлекать к административной ответственности, и судам.

Представляется, что обжалование постановления по делу об административном правонарушении характеризуется следующими признаками, характерными для смешанной апелляции, включающей в себя черты как полной, так и неполной апелляции.

Во-первых, жалоба подается на постановление судьи или юрисдикционного органа (органа исполнительной власти), не вступившее в законную силу, а пересмотр в порядке надзора - на решение суда, вступившее в законную силу. Во-вторых, дело рассматривается вышестоящим должностным лицом органа исполнительной власти или вышестоящим судом (если жалоба подана одновременно в вышестоящий орган или в суд, то дело рассматривается судом). В-третьих, суд или вышестоящее должностное лицо проверяет дело в полном объеме, независимо от доводов, изложенных в жалобе. В-четвертых, полномочный орган, рассматривающий жалобу, как правило, самостоятельно принимает решение на основе всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела. Однако он праве отменить и возвратить дело на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания (ст. 30.7 КоАП РФ).

Нам представляется правильным проследить процессуальный порядок подачи жалобы и увидеть те «подводные камни», с которыми может столкнуться гражданин, реализующий свое конституционное право на судебную защиту [7]. Проблемы, возникающие при рассмотрении жалоб на действия государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, нашли отражение в научной литературе, стали предметом диссертационных исследований, в которых были предложены пути разрешения возникающих вопросов [8; 9].

Прежде всего, обозначим, что обжаловать можно не только постановление о назначении административного наказания, но и постановление о прекращении производства по делу и определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Последние два вида актов обжалуются значительно реже, чем первый, поэтому по тексту мы будем употреблять понятие «постановление о назначении административного наказания», имея в виду и остальные акты по делу.

Одновременно отметим, что отдельные акты по делу обжаловать не представляется возможным в силу отсутствия в КоАП РФ норм, позволяющих их обжаловать [10, с. 27]. Напри-

61

мер, протокол об административном правонарушении, наряду с протоколами о применении мер обеспечения по делу, не обжалуется на основании КоАП РФ. Обжалованию не подлежат и такие определения, как определение о назначении экспертизы, об истребовании доказательств, о направлении дела на рассмотрение по подведомственности и др. В то же время судебная практика допускает возможность обжалования определения об отклонении восстановления пропуска срока обжалования по делу об административном правонарушении [11, с. 22].

Судебная практика объясняет это тем, что такими актами разрешаются процессуальные вопросы, носящие промежуточный характер, не влекущие правовые последствия, не препятствующие доступу к правосудию [12]. Ученые, в основном поддерживая такую правовую позицию, все же считают важным предоставить право обжалования тех определений, которые необоснованно «задерживают» принятие решения по делу [13, с. 197], имеющих оконченный и самостоятельный характер (например, определение о применении мер обеспечения по делу). Очевидно, что на такие определения необходимо предоставить право обжалования, поскольку они препятствуют дальнейшему продвижению рассмотрения дела.

Как правило, постановление по делу обжалуется в вышестоящий суд, судьи районных судов вправе рассматривать дела по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные коллегиальными органами, должностными лицами и иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Постановления по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (решения арбитражного суда), обжалуются в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Иными словами, в арбитражный суд обжалуются решения по делам о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

Необходимо обратить внимание на такой аспект, как представительство интересов юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях. Представлять интересы юридического лица в про-

изводстве по делу об административном правонарушении может защитник или законный представитель юридического лица, т.е. лицо, уполномоченное на это учредительными документами, а также руководитель юридического лица (ст. 25.4 КоАП РФ). Однако подобная формулировка не может считаться надлежащей. Понятие «руководитель юридического лица» не является легитимным. Юридическое лицо осуществляет деятельность через органы юридического лица [14] или через своих участников. Органы юридического лица подразделяются на управленческие и исполнительные. В свою очередь, на исполнительные органы юридического лица возложены обязанности по осуществлению оперативного руководства деятельностью юридического лица, и, с нашей точки зрения, представление интересов юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении (в качестве законного представителя) является одной из прерогатив руководителя исполнительного органа.

Такой вывод не позволяет согласиться с мнением о том, что функции законного представителя могут быть реализованы исключительно единоличным органом управления юридического лица. КоАП РФ дает основания предполагать больший круг законных представителей юридического лица ввиду того, что функции представителя могут иметь своим основанием не только закон, но и учредительные документы юридического лица. Член органа управления юридического лица может осуществлять функции представителя юридического лица по делу об административном правонарушении, в случае если учредительным документом юридического лица такие функции закреплены за органами управления.

Все жалобы подаются напрямую в тот орган, который полномочен рассматривать жалобу (ст. 30.1 КоАП РФ). В отличие от КоАП РФ АПК РФ иначе регламентирует это действие лица, которое оспаривает решение арбитражного суда. В отличие от КоАП ст. 257 АПК РФ определяет подачу жалобы только через принявший решение о привлечении к административной ответственности арбитражный суд, который обязан направить ее вместе с делом в соответствующий арбитражный суд апелляционной инстанции.

Подать жалобу на постановление по делу могут только четко установленные КоАП РФ лица. В частности, такими лицами могут быть лица, участвующие в деле (например, лицо, привлеченное к административной ответственности, потерпевший и т.д.).

62

Потерпевшим признается лицо, которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред (ст. 25.2 КоАП РФ). Следует подчеркнуть, что потерпевшим признается лицо независимо от того, какой состав административного правонарушения имеет место: формальный или материальный. Соответственно, наступление последствий административного правонарушения не влияет на признание лица потерпевшим. На это особо указал Верховный Суд РФ [1].

Постановление по делу об административном правонарушении, не вступившее в законную силу, может быть также опротестовано прокурором района, города на основании ст. 30.10 КоАП РФ, а вступившее в законную силу - на основании ст. 30.12 КоАП РФ прокурором субъекта Российской Федерации и вышестоящим прокурором.

В этой связи мы не можем согласиться с А.В. Абсалямовым, который указывает, что в соответствии со ст. 30.7 КоАП РФ жалоба может быть подана прокурором в том случае, если им возбуждено дело об административном правонарушении, материалы которого и соответствующее заявление переданы в арбитражный суд (ст. 28.4, 28.8 КоАП РФ) и по которому арбитражным судом принято решение [15, с. 229].

Нам представляется, что прокурор, исходя из ст. 25.11 КоАП РФ, может опротестовать постановление по любому делу об административном правонарушении, независимо от своего участия в его разрешении. Данный вывод находит свое подтверждение не только в литературе, но и в материалах судебной практики [16; 13, с. 194].

До недавнего времени лицо, составившее протокол об административном правонарушении, не могло обжаловать постановление по делу. На наш взгляд, это было несправедливо, поскольку лицо, составившее протокол об административном правонарушении, является фактически таким же лицом, участвующим в деле, как и лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, или потерпевший. Между тем решение данного вопроса затянулось законодателем. И только с 1 августа 2011 г. должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, было предоставлено право обжалования постановлений, как не вступивших, так и вступивших в законную силу (ст. 30.1, 30.9 КоАП РФ). Тем самым должностным лицам органов, полномочных на составление протоколов об административных правонарушениях, стала гарантироваться возможность

обжалования судебных актов по делам об административных правонарушениях.

Обратим внимание на одно из разъяснений Верховного Суда РФ, в соответствии с которым судебный акт может обжаловать только то должностное лицо, которое вынесло постановление об административном правонарушении. В случае отсутствия такого должностного лица по уважительным причинам (болезнь, командировка, увольнение) принести протест может прокурор, если орган, должностное лицо которого составило протокол об административном правонарушении, обратился к прокурору с просьбой о принесении протеста (п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ) [17].

Нам такая позиция представляется, по крайней мере, нелогичной, поскольку постановление выносится должностным лицом от имени административного органа. Это значит, что в принципе решение по жалобе на постановление об административном наказании, вынесенное органом власти, может быть обжаловано не только непосредственно должностным лицом, вынесшим постановление, но и органом власти, от имени которого выступает данное должностное лицо. Действительно, если инспектор территориального органа Роспотреб-надзора вынес постановление об административном наказании и впоследствии был уволен, а его постановление было обжаловано в суд, то почему же судебный акт по жалобе не может быть обжалован руководителем органа власти (территориального органа Роспотребнадзора)? На наш взгляд, вполне может, поскольку инспектор, вынося постановление, действовал не от своего имени, а от имени того органа власти, должностным лицом которого он является.

На практике существует еще одна проблема определения субъектов обжалования постановления по делам об административных правонарушениях. В частности, анализ ст. 40, 42, 52, ч. 2. ст. 207 АПК РФ показывает, что к числу лиц, которые могут обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях, следует отнести лиц, участвовавших в деле, но об их правах и обязанностях арбитражный суд принял судебный акт. Согласно справке Десятого арбитражного апелляционного суда РФ лица, не участвовавшие в деле, о правах и обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, вправе обжаловать этот судебный акт. При этом такие лица не во всех случаях могут упоминаться в мотивировочной или резолютивной части решения суда. Однако указанным судебным актом непосредственно затрагиваются права и обязанности

63

обратившихся лиц, в том числе создаются препятствия для реализации их субъективного права или надлежащего исполнения обязанности как по отношению к одной из сторон спора, так и независимо от спорного правоотношения [18]. Немало примеров из практики арбитражных судов подтверждают данное утверждение [19, с. 331-332; 20; 21; 22].

Нам представляется целесообразным включить в число лиц, имеющих право на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, лиц, права и интересы которых затронуты этими постановлениями. Соответственно, ст. 30.1, 30.9 КоАП РФ необходимо изменить, предоставив лицам, не участвовавшим в деле, но о правах, обязанностях и интересах которых суд принял судебный акт, право обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях (решений по жалобам).

В литературе высказываются мнения различного характера на вопрос о необходимости присутствия лица, подавшего жалобу на постановление по делу, при ее рассмотрении [23; с. 176; 24, с. 94-95]. Поскольку в ст. 30.6 КоАП РФ четко не обозначен путь разрешения данной проблемы [25], на наш взгляд, следует согласиться с тем, что подавшее жалобу лицо необходимо письменно извещать о времени и месте рассмотрения дела и только в случае неявки без уважительных причин рассматривать дело в его отсутствие.

Рассмотренные нами выше вопросы реализации принципа законности на стадиях обжалования (опротестования) постановления по делу об административном правонарушении показывают, что необходимо совершенствовать действующее законодательство в целях соблюдения принципа законности.

1. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (с изм. и доп.) // Бюл. Верховного Суда РФ. 2005. № 6.

2. Галаган И.А. Административная ответственность граждан СССР: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1959.

3. Ведомости Верховного Совета СССР 1977. № 26. Ст. 388; № 42. Ст. 704.

4. О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан: закон СССР от 30 июня 1987 г.: введен в действие с 1 янв. 1988 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 27. Ст. 398.156 (утратил силу).

5. Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации: учеб. пособие для вузов. М., 1996.

6. Масленников М.Я. Порядок пересмотра судами общей юрисдикции постановлений по делам об административных правонарушениях // Российский судья. 2004. № 10.

7. Папелишвили Г. Административно-процессуальная защита прав и свобод граждан // Законность. 2003. № 8.

8. Симонян С.Л. Проблема обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1994.

9. Абрамян С.М. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: дис.... канд. юрид. наук. М., 1995.

1. On some questions arising from the courts when applying the Code of the Russian Federation about administrative offences: resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of March 24, 2005 № 5 (with changes and add.) // Bull. of the Supreme Court of the Russian Federation. 2005. № 6.

2. Galagan I.A. Administrative responsibility of citizens of the USSR: auth. abstr. ... Master of Law. Leningrad, 1959.

3. Bull. of the Supreme Counsil of the USSR. 1977. № 26. Art. 388; № 42. Art. 704.

4. On the procedure of appeal against unlawful actions of officials infringing the rights of citizens: law of the USSR of June 30, 1987: effective from Jan. 1, 1988 // Bull. of the Supreme Council of the USSR. 1987. № 27. Art. 398.156 (lost force).

5. Savitsky V.M. Organization of the judiciary in the Russian Federation: textbook for higher educational institutions. M.,1996.

6. Maslennikov M.Ya. Order of review by the courts of general jurisdiction of resolutions on cases about administrative offences // Russian judge. 2004. № 10.

7. Papelishvili G. Administrative and procedural protection of the rights and freedoms of citizens // Legality. 2003. № 8.

8. Simonyan S.L. Problem of appeal against actions and decisions violating rights and freedoms of citizens: diss.... Master of Law. Saratov, 1994.

9. Abramyan S.M. Appeal in court actions and decisions violating rights and freedoms of citizens: diss. ... Master of Law. M., 1995.

64

10. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2003 года //Бюл. Верховного Суда РФ. 2004. № 3.

11. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2006 года // Бюл. Верховного Суда РФ. 2007. № 6.

12. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2005 года // Бюл. Верховного Суда РФ. 2005. № 10.

13. Панкова О.В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях. М., 2010.

14. Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

15. Абсалямов А.В. Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: Комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации / под общ. ред. Э.Н. Ренова. М., 2003.

16. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2004 года // Бюл. Верховного Суда РФ. 2005. № 7.

17. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года: утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16 июня 2010 г. // Бюл. Верховного Суда РФ. 2010. № 9.

18. Справка о некоторых правилах применения статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса РФ и о круге лиц, участвующих в деле, по определенным категориям споров. URL: http://10aas.arbitr.ru

19. Судебная практика по делам об административных правонарушениях / под ред. П.П. Серкова. М., 2008.

20. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда № А32-47675/2009 // СПС «КонсультантПлюс».

21. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27 апр. 2010 г. по делу № А32-47675/2009-63/722-88АЖ // СПС «Консуль-тантПлюс».

22. Определение ВАС РФ от 29 июля 2010 г. № ВАС-7814/10 // СПС «КонсультантПлюс».

23. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999.

24. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.

25. Лушников В. Пределы и основания проверки судебных актов // ЭЖ-Юрист. 2006.

10. Review of legislation and judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation for the third quarter of 2003 // Bull. of the Supreme Court of the Russian Federation. 2004. № 3.

11. Review of legislation and judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation for the third quarter of 2006 // Bull. of the Supreme Court of the Russian Federation. 2007. № 6.

12. Review of judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation for the first quarter of2005// Bull. of the Supreme Court of the Russian Federation. 2005. № 10.

13. Pankova O.V. Table book of judges on cases about administrative offences. M., 2010.

14. Coll. of legislation of the Russian Federation. 1994. № 32. Art. 3301.

15. Absalyamov A.V. Consideration by arbitration courts of cases on administrative offences: Commentary to the legislation. Review of practice. Recommendations / gen. ed. by E.N. Renov. M., 2003.

16. Review of legislation and judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation for the fourth quarter of 2004 // Bull. of the Supreme Court of the Russian Federation. 2005. № 7.

17. Review of legislation and judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation for the first quarter of 2010: appr. by the decree of the Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation of June 16, 2010 // Bull. of the Supreme Court of the Russian Federation. 2010. № 9.

18. Certificate about some rules for the application of article 42 of the Arbitration procedural code of the Russian Federation and on the circle of persons participating in the case, for certain categories of disputes. URL: http://10aas. arbitr.ru

19. Judicial practice in cases on administrative offences /ed. by P.P. Serkov. M., 2008.

20. Decision of the Fifteenth arbitration court of appeals № A32-47675/2009 // HLS «ConsultantPlus».

21. Decree of FAC of the North Caucasus region of Apr. 27, 2010 on case № A32-47675/2009-63/722-A // HLS «ConsultantPlus».

22. Determination of the SAC of RF of July 29, 2010 № SAC 7814/10 //HLS «ConsultantPlus».

23. Yakimov A.Yu. Status of the subject of administrative jurisdiction and problems of its realization. M., 1999.

24. Salischeva N.G. Citizen and administrative jurisdiction in the USSR. M., 1970.

25. Lushnikov V. Limits and verification of judicial acts // EJ-Lawyer. 2006.

65