К вопросу о конституционно-правовом регулировании статуса Российской прокуратуры

2015. № 4

К ВОПРОСУ

О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СТАТУСА РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

ВЛАДИМИР ЮРЬЕВИЧ ШОБУХИН

Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета, прокурор учебно-методического отдела прокуратуры Свердловской области -межрегионального центра профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих, e-mail: vladimir.shobuhin@usla.ru

Статья посвящена характеристике конституционно-правового регулирования статуса прокуратуры России. Анализируются нормы Конституции РФ о прокуратуре и их изменения. Рассматривается место прокуратуры в системе органов государственной власти. Предлагаются пути совершенствования конституционно-правового регулирования статуса прокуратуры.

The article is devoted to the constitutional regulation of the status of the Prosecutor's office of the Russian Federation. The article analyzes the norms of the Constitution of the Russian Federation on the Prosecutor's office and their changes. Considers the problem of the place of the Prosecutor's office in the system of bodies of state power. It is proposed to improve the constitutional regulation of the status of the Prosecutor's office.

Ключевые слова: Конституция, прокуратура, надзор, закон, полномочия прокуроров

Key words: Constitution, prosecutor's office, supervision, law, powers of public prosecutors

Вопрос конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации в целом, как и проблема его правового регулирования требуют особого внимания и имеют важное значение в исследовании сущности и роли прокуратуры в государственном механизме, выявлении ее значения для общества и государства, анализе правозащитного потенциала, что предопределяет и характеризует эффективность функционирования прокурорской системы.

Прокуратура Российской Федерации на современном этапе развития представляет собой единую федеральную централизованную систему органов и организаций, основным назначением которой является осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также выполнение иных функций в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а равно охраняемых законом интересов общества и государства. Исходя из этого очевидно, что ключевое место в числе функций прокуратуры занимает надзорная, в связи с чем отдельного внимания заслуживает проблема выявления места и роли прокуратуры в системе надзорно-

контрольных органов. Исследование данных вопросов актуально прежде всего в контексте их конституционно-правового регулирования. Тем более что в Конституцию РФ в 2014 г. были внесены изменения, затрагивающие статус российской прокуратуры1.

Нормы Конституции РФ, непосредственно регулирующие статус прокуратуры, содержатся в ст. 129 (гл. 7 «Судебная власть и прокуратура»). Кроме того, в п. «о» ст. 71 закономерно предусмотрено, что прокуратура находится в ведении Российской Федерации.

Основным дискуссионным вопросом, обусловленным особенностями конституционно-правового регулирования статуса российской прокуратуры, является определение места прокуратуры в системе органов государственной власти. Согласно ст. 10 и 11 Конституции РФ государственная власть в нашей стране осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды.

РОССИЙСКОЕ ПРАВО

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

Статья 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, повторим, находится в гл. 7 «Судебная власть и прокуратура». До 2014 г. указанная глава называлась «Судебная власть». Это давало основание ряду авторов рассматривать прокуратуру как элемент судебной власти, что, на наш взгляд, не соответствовало ни содержанию главы, ни сути самой судебной власти. Основу судебной власти составляют совокупность судебных органов и судебная деятельность по отправлению правосудия. Согласно ч. 1 ст. 118 Конституции РФ осуществление правосудия является исключительной компетенцией судов. Прокуратура в судебную систему не входит и деятельность по отправлению правосудия не осуществляет. Таким образом, относить прокуратуру к судебной власти вряд ли возможно. Точку в этом вопросе поставило состоявшееся в 2014 г. изменение наименования гл. 7 Конституции РФ, правда, оно требует согласования со ст. 10 и 11 Основного закона.

Как и прежде, кандидатуры прокуроров согласовываются с субъектами РФ, что неоправданно, так как противоречит

принципам централизации и независимости прокурорской системы

Не стоит рассматривать прокуратуру, как составную часть законодательной или исполнительной власти. Органы прокуратуры - это единая, самостоятельная, иерархически выстроенная и обособленная система органов, организаций, должностных лиц (прокурорских работников). Они независимы от «внешних» воздействий и осуществляют свои полномочия от имени Российской Федерации, как это справедливо предусмотрено в ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», а не от имени Президента России или Федерального Собрания, как предлагают считать некоторые авторы. Говорить об их принадлежности законодательной, а равно судебной или исполнительной власти неоправданно. Современная российская прокуратура не участвует в процессе принятия законов, а на федеральном уровне даже не обладает правом законодательной инициативы, не осуществляет управление государственными делами, не принимает в этих целях управленческих решений властного характера. Более того, применительно к органам исполнительной власти (от федерального до местного уровня) назначение прокуратуры состоит в надзоре за соблюдением данными органами и их должностными лицами законов и соответствием закону прини-

маемых ими правовых актов. Вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов и контролю за их исполнением в полной мере поднадзорна прокуратуре. Отдельного внимания заслуживает осуществление прокурорского надзора в отношении органов контроля и их должностных лиц.

Таким образом, органы российской прокуратуры не могут относиться ни к одной из традиционно выделяемых и законодательно оформленных в Конституции России ветвей единой государственной власти. Исключительность статуса российской прокуратуры в системе статусов органов государственной власти очевидна. Будучи важным звеном в системе сдержек и противовесов, она способствует взаимодействию различных ветвей единой государственной власти, их согласованному функционированию как единого государственного механизма. Прокуратуру можно рассматривать как элемент и основу надзорно-контрольной власти. Но это также требует конституционно-правового оформления.

Претерпела изменения сама ст. 129 Конституции РФ. Так, к сожалению, из Конституции исключена норма, в которой предусматривалось, что прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (т. е. закреплялись конституционные принципы построения прокурорской системы). Эта норма составляла конституционную основу статуса российской прокуратуры, гарантировавшую независимость прокурорской системы и недопустимость ее децентрализации с так называемым «двойным» подчинением. Думается, данное положение обязательно следует вернуть в Конституцию.

Изменен порядок назначения на должность и освобождения от должности заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним по статусу специализированных прокуроров. Здесь обращает на себя внимание то, что теперь региональные прокуроры назначаются на должность Президентом страны, а не Генеральным прокурором, как было ранее. При этом, как и прежде, кандидатуры прокуроров согласовываются с субъектами РФ, что неоправданно, так как противоречит принципам централизации и независимости прокурорской системы. Отметим, что на прокуроров субъектов Федерации возложен надзор за исполнением законов органами как исполнительной, так и законодательной власти в регионах. Поэтому согласование кандидатуры прокурора субъекта Федерации с данными

2015. № 4

органами создает еще и ситуацию этической неопределенности. В чем практическая ценность такого согласования и насколько положительно эта процедура отражается на режиме законности в конкретном регионе, а не наоборот, особенно если учитывать факты и наметившуюся в последние годы тенденцию к привлечению губернаторов и других должностных лиц как исполнительной, так и законодательной ветвей власти к уголовной ответственности? Эти обстоятельства лишь подтверждают целесообразность отказа от процедуры согласования кандидатур прокуроров субъектов Федерации.

В ч. 1 ст. 129 Конституции РФ предусмотрено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Ранее эта норма находилась в ч. 5 названной статьи. Здесь формулировку «федеральным законом» можно рассматривать в широком (без конкретизации) и узком смысле. В последнем случае имеется в виду ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» как конкретный федеральный закон. Если данную формулу в ч. 1 ст. 129 воспринимать именно в этом смысле, то стоит подумать о целесообразности придания этому Закону более высокого статуса, сделав его федеральным конституционным законом, особенно если учесть, что ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» был принят в 1992 г. как Закон Российской Федерации (а не федеральный закон).

Более того, стоит подумать о возможности посвящения правовому регулированию статуса прокуратуры отдельной главы Конституции. В этой части заслуживает внимания опыт конституционно-правового регулирования статуса прокуратуры в советский период. Так, в Конституции СССР 1977 г. регламентации организации и деятельности прокуратуры была посвящена целая глава, в Конституции СССР 1936 г. была глава о суде и прокуратуре. Положения союзных Конституций воспроизводились в Конституциях РСФСР. Здесь предусматривались порядок назначения на должность и срок полномочий прокуроров в статусе руководителей органов прокуратуры, прокурорский надзор провозглашался высшим, перечислялись поднадзорные субъекты, закреплялась независимость прокуроров.

Возвращаясь к Конституции РФ, стоит обратить внимание на ее ст. 104 и 125.

В ч. 1 ст. 104 Конституции РФ перечислены субъекты, обладающие правом законодательной инициативы (ранее здесь предусматривался также Высший Арбитражный Суд РФ). К сожалению, ни прокуратура Российской Фе-

дерации в целом, ни Генеральный прокурор РФ в их перечень не включены, несмотря на то что прокуратура является в государстве ключевым надзорным органом с исторически сложившимися целями обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Российскую прокуратуру отличает универсальность функций, основной из которых является надзорная, и прежде всего - это надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов. Причем на данном участке прокурорской деятельности в законодательстве традиционно выявляются множество пробелов и противоречий, несовершенство отдельных законодательных норм, потребность в принятии новых нормативных правовых актов. Большое внимание уделяется проверке региональных законодательных актов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Все это усложняется в условиях современного интенсивного законотворческого процесса на федеральном и региональном уровнях, сложной структурой органов государственной и муниципальной власти.

Вовлеченность прокурорского надзора практически во все сферы правового регулирования общественных отношений, с одной стороны, требует от прокуроров глубокого знания норм действующего законодательства, а с другой -дает им возможность быть широко осведомленными о реальном положении дел в сфере соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, выявлять потребности в правовой регламентации общественных отношений.

Необходимо отметить и то, что в конституциях и уставах абсолютного большинства субъектов Российской Федерации для региональных прокуроров предусматривается право законодательной инициативы. Положительная роль такого права очевидна, как очевидно и важное значение органов прокуратуры в правотворческом процессе. Поэтому справедливо и закономерно закрепить на конституционном уровне за Генеральным прокурором РФ и нижестоящими прокурорами (на соответствующем уровне) право законодательной инициативы. Для этого необходимо ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации дополнить словами «прокуратуре» (если следовать сложившейся в данной норме законодательной терминологии) или «Генеральному прокурору Российской Федерации», поскольку последний выступает в каче-

РОССИЙСКОЕ ПРАВО

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

стве представителя всей прокурорской системы как ее руководитель. Соответствующие изменения потребуется внести и в ст. 9 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», где регулируется участие прокуратуры в правотворческой деятельности. Здесь можно будет раскрыть право законодательной инициативы более подробно, в том числе для прокуроров на региональном и местном уровнях.

В ч. 2 ст. 125 Конституции РФ перечислены субъекты, уполномоченные обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами. Здесь также не указан Генеральный прокурор РФ. Вместе с тем уместно вспомнить Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П, в котором за Генеральным прокурором признано («не исключено») право («возможность») обращаться в Конституци-

онный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации. Кроме того, в п. 6 ст. 35 ФЗ «О прокуратуре РФ» предусмотрено, что Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. С учетом указанного обстоятельства представляется вполне закономерным дополнить ч. 2 ст. 125 Конституции РФ словами «Генерального прокурора Российской Федерации».

1 О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ // Рос. газ. 2014. 7 февр.