Проблемы правового регулирования приграничного сотрудничества

УДК 342.553

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF TRANSFRONTIER CO-OPERATION

А. Н. КОСТЮКОВ, Ю. А. СЕМАКИНА

Рассматриваются основные проблемы правового регулирования приграничного сотрудничества в Российской Федерации, связанные с отсутствием как международных, так и национальных нормативных актов, направленных на детальное отражение вопросов исследуемого правового явления.

Ключевые слова: приграничное сотрудничество, межмуниципальное сотрудничество, правовое регулирование, международные договоры.

The article is dedicated to key problems of legal regulation of transfrontier co-operation in the Russian Federation which relates to the absence of either international or national legal acts pointed at thorough reflection of core issues of the researched legal phenomenon.

Key words: transfrontier co-operation, inter-municipal cooperation, legal regulation, international agreements.

Термин «приграничное сотрудничество» содержится в ряде нормативно-правовых актов и документов как международного, так и внутригосударственного характера.

Между тем исчерпывающее легальное определение «приграничного сотрудничества» отсутствует.

Исключение могла бы составить дефиниция, содержащаяся в ст. 2 Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей [1].

Однако говорить об её исчерпывающем характере в целях правового регулирования приграничного сотрудничества в Российской Федерации преждевременно в связи с тем, что Европейская рамочная конвенция достаточным средством такого правового регулирования на сегодняшний день не является.

Европейская рамочная конвенция содержит лишь общие положения о приграничном сотрудничестве. Аналогичный Европейской рамочной конвенции общий характер правового регулирования носят также иные международные соглашения по вопро-

сам приграничного сотрудничества, в которых участвует РФ, например, «Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр» (заключено в г. Минске 31 мая 2001 г.) [2], «Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года» (заключено в Москве 26 февраля 1999 г.) [3], «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Республики Казахстан» (г. Омск, 26 января 1995 г.) [4] и др.

При этом конкретные способы и механизмы реализации приграничного сотрудничества должны содержаться в нормативных правовых актах внутригосударственного права. Схожей позиции по вопросу необходимости появления дополнительных правовых инструментов правового регулирования приграничного сотрудничества в РФ придерживаются, в частности, Л. А. Быкова [5],

© Костюков А. Н., Семакина Ю. А., 2012

Е. В. Гриценко [6], В. А. Макаров [7], а также авторы проекта Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в РФ» [8].

Вместе с тем федеральным законодательством РФ приграничное сотрудничество не урегулировано. Исключением является Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» [9], в ст. 41 которого содержится определение приграничной торговли и предусматривается, что порядок её осуществления устанавливается Правительством Российской Федерации. Однако такой порядок до сих пор не установлен.

В настоящее время приграничное сотрудничество в Российской Федерации осуществляется на основе общих законодательных норм, регламентирующих международную и внешнеэкономическую деятельность субъектов Федерации, которые не учитывают всего спектра и специфики приграничных связей. Это, прежде всего, Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» [10] и некоторые другие, создающие для регионов общие «правила игры» [11].

В связи с указанным выше отсутствием правового регулирования приграничного сотрудничества необходимо отметить Концепцию приграничного сотрудничества в РФ [12], а также Проект Федерального закона № 351626-5 «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ в I чтении 30 июня 2010 г.) [13].

Итак, базовым документом, регулирующим приграничное сотрудничество в большинстве государств - членов Совета Европы, в том числе в России, является Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей.

В соответствии с п. 1 ст. 2 данной Конвенции под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией двух или бо-

лее Договаривающихся Сторон, и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в рамках полномочий территориальных сообществ или властей, определяемых внутренним правом каждой из Сторон.

Исходя из указанного определения, приграничное сотрудничество характеризуется следующими признаками:

1) приграничное сотрудничество представляет собой механизм взаимодействия территориальных сообществ или властей, находящихся под юрисдикцией двух или более Договаривающихся Сторон;

2) целью приграничного сотрудничества является укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями;

3) приграничное сотрудничество осуществляется в различных формах, в том числе в форме соглашений и договоренностей.

Также возможно выделение четвёртого признака, вытекающего из указания в ст. 2 Конвенции на осуществление приграничного сотрудничества в рамках полномочий территориальных сообществ или властей, а именно признака самостоятельности субъектов приграничного сотрудничества при вступлении в партнёрские отношения. Вместе с тем признак самостоятельности ограничивается указанием на отсутствие дискреционных полномочий публично-правовых образований, возможность осуществления ими деятельности лишь в рамках определяемых внутренним правом полномочий.

Однако в связи с указанной выше недостаточностью правового регулирования приграничного сотрудничества внутренним российским правом, приграничное сотрудничество в РФ не отвечает всем указанным в Европейской рамочной конвенции признакам, что выражается в следующем.

Концепция приграничного сотрудничества в РФ понимает под приграничным сотрудничеством в Российской Федерации согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных го-

сударств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами.

Из данного определения вытекает невозможность российского приграничного сотрудничества отвечать сразу трём указанным в Конвенции № 106 признакам.

Во-первых, признаку ограничения субъектов приграничного сотрудничества только территориальными сообществами или властями ввиду расширения субъектного состава российского приграничного сотрудничества федеральными органами исполнительной власти (государством).

Во-вторых, цели укрепления и поощрения добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями в связи с направленностью приграничного сотрудничества в РФ на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в целом.

И, в-третьих, самостоятельности территориальных сообществ или властей при вступлении в партнёрские отношения в связи с появлением дополнительного (государственного) уровня регулирования данных отношений.

Вместе с тем наличие в российской Концепции указанного выше понятия приграничного сотрудничества лишь отражает сложившуюся в российском праве реальность: муниципальные образования не обладают возможностью самостоятельного участия в зарубежном сотрудничестве. Отражение в законодательстве о приграничном сотрудничестве права участия российских муниципалитетов в самостоятельных внешних связях было бы декларативным. Внешние связи муниципальных образований рассматриваются в рамках внешних связей государства.

В соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [14] в целях решения вопросов местного значения органы местного само-

управления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями на осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами (данные полномочия органы местного самоуправления осуществляют не от собственного имени, а от имени муниципального образования).

В то же время федеральное законодательное регулирование международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления отсутствует в Российской Федерации, формы взаимодействия российских муниципальных образований и их органов во внешней сфере не выходят за пределы заключения органами местного самоуправления гражданско-правовых договоров [15].

Выделенный выше признак самостоятельности предполагает плюрализм не только способов внутренней самоорганизации местного самоуправления, но и деятельности муниципальных образований вовне, в том числе осуществления взаимодействия с иными муниципальными образованиями [16]. На организационную самостоятельность как на отражение одного из основных принципов местного самоуправления, которым является признание многообразия форм осуществления местного самоуправления, указывает и А. С. Серебренникова.

Кроме того, положения Концепции, хотя и косвенно, вступают в противоречие с п. 2 и 3 ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., которыми установлено, что органы местного самоуправления имеют право вступать в международную ассоциацию и могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом. Очевидно, что подобное сотрудничество не может развиваться только в рамках внешнеэкономической деятельности [17].

Таким образом, под приграничным сотрудничеством подразумевают гораздо более широкую сферу деятельности, чем деятельность внешнеэкономическую.

Представляется, что несоответствие приграничного сотрудничества в Российской Федерации признакам, установленным в базовых европейских документах, вызвано, в первую очередь, неразвитостью и недоста-

точным правовым регулированием не только приграничного сотрудничества, являющегося формой межмуниципального сотрудничества, но и межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации в целом.

Стоит надеяться, что вопрос признания за муниципальными образованиями на законодательном уровне организационной самостоятельности при участии в приграничном сотрудничестве может быть частично снят с принятием Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации».

Вместе с тем в новом законопроекте отражена очень осторожная позиция авторов проекта при разработке легального определения приграничного сотрудничества - они не отказываются от широкого понимания приграничного сотрудничества как части международных отношений Российской Федерации в целом. При этом, формулируя понятие «приграничное сотрудничество», авторы законопроекта указывают на наличие у муниципальных образований международных и внешнеэкономических связей.

Однако делают это при помощи соединительного союза «и», избегая прямого использования словосочетания «международные связи муниципальных образований».

Более того, как следует из Пояснительной записки «К проекту Федерального закона "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации"», принятие Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» не потребует признания утратившими силу, отмены, приостановления, изменения или принятия иных актов федерального законодательства.

Следовательно, принятие специального нормативно-правового акта о приграничном сотрудничестве не повлечёт фундаментальных изменений в правовом регулировании межмуниципального сотрудничества, что, как указывалось выше, является залогом успешного развития приграничных кооперационных связей.

При этом правовое регулирование приграничного сотрудничества в европейских странах осуществляется рядом международных соглашений, основную часть которых составляют документы Совета Европы.

Общее международно-правовое регулирование отношений по межмуниципальному сотрудничеству нашло отражение в Европейской хартии местного самоуправления (ЕТ8 N 122), принятой в г. Страсбурге 15 октября 1985 г. [18] (подписанной Россией 28 февраля 1996 г. и ратифицированной Федеральным законом РФ от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ [19]; Хартия вступила в силу для России 1 сентября 1998 г.).

Основным документом, закрепляющим основные понятия, принципы, цели и условия регулирования приграничного сотрудничества, как мы уже указали выше, является Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г. № 106.

На сегодня к данной Конвенции принят Дополнительный протокол (ЕТ8 N 159) от 9 ноября 1995 г. [20] и Протокол № 2 (ЕТ8 N 169) от 5 мая 1998 г. [21].

Некоторые вопросы приграничного сотрудничества также регулируются Конвенцией об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения № 144 от 05.02.1992 г. [22].

Кроме того, Комитетом министров Совета Европы принят ряд таких рекомендаций, как Рекомендация № Я (2005) 2 от 19 января 2005 г. «О хорошей практике приграничного и межтерриториального сотрудничества территориальных сообществ или властей и устранении препятствий ему» [23]; Рекомендация № Я (2005) 3 от 2 февраля 2005 г. «О преподавании языков сопредельных государств в приграничных регионах» [24].

Большая часть указанных документов ратифицирована и Российской Федерацией, что могло бы снять напряжение в вопросе правового регулирования приграничного сотрудничества в нашей стране.

Вместе с тем при рассмотрении международно-правового сегмента правовой системы Российской Федерации и его влияния на принципы отдельных отраслей права учёные [25] сходятся во мнении, что при всей важности международно-правового регулирования местного самоуправления специально выделять международные принципы муниципального права нет необходимости. Международные договоры и иные источники международного права способны выступать

регуляторами внутригосударственных отношений лишь когда их действие в таком качестве санкционировано соответствующим государством. Указание Конституции РФ в ст. 15 на то, что общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры России являются частью её правовой системы, вовсе не означает проникновения в систему российского права каких-либо положений, пусть даже и фундаментальных, международного права, так как внутригосударственное и международное право представляют собой самостоятельные и не подчиненные друг другу правовые системы. Причём автономность внутригосударственного права наиболее наглядно проявляется в публичных и публично-частных отраслях, среди которых позиционирует и муниципальное право.

Философия международного сотрудничества скорее заключается в том, что две (или более) территории сотрудничают в разработке совместных действий и установлении приоритетов, а не действуют самостоятельно, после чего только ищут пути сотрудничества друг с другом. Это также означает, что широкий круг партнёров и административных уровней занимаются диалогом, касающимся всех проблем повседневной жизни в пограничных регионах.

Международные договоры и иные источники международного права могут влиять на муниципально-правовую регламентацию деятельности органов местного самоуправления. В этом случае, как указывают учёные в развитие своей позиции, правильнее говорить об их опосредованном влиянии преимущественно на уровне правосознания, которое в той или иной форме трансформируется в содержании муниципального законодательства, приобретая только благодаря этому значение правовых принципов [26]. Характерным примером может служить Европейская хартия местного самоуправления, в которой прямо подчёркивается, что содержащиеся в ней принципы распространяются на все существующие в стране, ратифицировавшей Хартию, органы местного самоуправления и территории (ст. 13, 16), если на момент сдачи на хранение ратификационной грамоты не были указаны категории органов местного самоуправления и территорий, ко-

торыми ограничивается применение Хартии, или категории, исключенные из сферы применения [27].

Иными словами, как указывают авторы, муниципально-правовое регулирование местных самоуправленческих отношений напрямую зависит не от международно-правовых стандартов, а от их интерпретации в российском законодательстве.

В этой связи также становится очевидным, что развитие интеграционных процессов одновременно должно подкрепляться формированием и совершенствованием внутреннего правового поля, т. е. принятием ряда внутренних законов, в том числе и о разграничении полномочий в этой сфере. Фундаментального обновления с учётом сложившихся в современных условиях реалий требует и уже сформировавшаяся нормативноправовая база трансграничного субрегионального сотрудничества с участием субъектов Российской Федерации.

1. «Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» (ЕТ8 N 106, заключена в г. Мадриде 21 мая 1980 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 31. - Ст. 3103.

2. Бюллетень международных договоров. -

2002. - № 3. - С. 35-39.

3. Собрание законодательства РФ. - 2001. -№ 17. - Ст. 1648.

4. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Республики Казахстан (г. Омск, 26 января 1995 г.). -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

5. См.: Быкова Л. А. Муниципальные образования как субъекты приграничного сотрудничества // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2009. - № 1.

6. См.: Гриценко Е. В. Каковы формы межмуни-ципального сотрудничества? // Консультационная служба. - ЦЯЪ: http://www.federalism.ru / modules.php?name=News&^ile=article&sid=40& тепи=31.

7. См.: Макаров В. А. Перспективы приграничного сотрудничества России и Китая. Региональный аспект // Международное публичное и частное право. - 2005. - № 5.

8. См.: Пояснительная записка «К проекту Федерального закона "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации"». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

9. Федеральный закон от S декабря 2003 г. № І64-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» // Собрание законодательства РФ. - 2003. -№ 50. - Ст. 4S50.

10. Федеральный закон от 4 января І999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - І999. - № 2. - Ст. 231.

11. См.: Пояснительная записка «К проекту Федерального закона "О приграничном сотрудничестве"». Проект Федерального закона № 66064-5 «О приграничном сотрудничестве». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации: утв. Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. № І96-р // Собрание законодательства РФ. -200І. - № S. - Ст. 764.

13. Проект Федерального закона № 35І626-5 «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации». - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

14. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № І3І-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3S22.

15. См. об этом: Гриценко Е. В. Приграничное сотрудничество муниципальных образований в системе межгосударственных и межмуни-ципальных связей: значение немецкого и европейского опыта для российской теории и практики // Академический юридический журнал. - 2003. - № 3. - С. 2І.

16. См.: Серебренникова А. С. Государственноправовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ (на

примере России и Франции) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2006. - С. І2.

17. Болотов Д. А . Проблемы и перспективы институционального развития межтерритори-ального сотрудничества в Российской Федерации // Роль образовательных и исследовательских организаций в приграничном сотрудничестве : материалы междунар. семинара (29 мая 200S г., Минск, Респ. Беларусь). -Минск : Тесей, 200S. - С. І3.

1S. «Европейская хартия местного самоуправления» (ETS N І22) // Собрание законодательства РФ. - 199S. - № 36. - Ст. 4466.

І9. Федеральный закон от 11 апреля 199S г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание

законодательства РФ. - 1998. - № 15. -Ст. 1695.

20. Дополнительный протокол к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (ЕТ8 N 159) от 9 ноября 1995 г. -иЯЬ: http://www.conventions.coe.int.

21. Протокол № 2 к Европейской рамочной кон-

венции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (ЕТ8 N 169) от 5 мая 1998 г. - ИЯЬ:

http://www.conventions.coe.int

22. Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения № 144 от 5 февраля 1992 г. -иЯЬ: http://www.conventions.coe.int

23. Рекомендация № Я (2005) 2 от 19 января

2005 г. «О хорошей практике приграничного и межтерриториального сотрудничества территориальных сообществ или властей и устранении препятствий ему». - иЯЬ:

http://www.conventions.coe.int

24. Рекомендация № Я (2005) 3 от 2 февраля 2005 г. «О преподавании языков сопредельных государств в приграничных регионах». -иЯЬ: http://www.conventions.coe.int

25. См.: Князев С. Д. Новые принципы российского административного права: проблемы идентификации и перспективы реализации // Система права и его отдельных отраслей: государственно-правовой аспект : сб. науч. тр. / под ред. А. Н. Костюкова. - С. 144. См. также: Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права : монография.

- М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2003.

- С. 97.

26. См.: Гаврилов В. В. Теория трансформации и имплементации норм международного права в отечественной правовой доктрине // Московский журнал международного права. -2001. - № 2. - С. 41-47.

27. СЗ РФ. - 1998. - № 15. - Ст. 1695 ; № 36. -Ст. 4466. Подробнее об этом см.: Глотов С. А . Конституционно-правовые проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области прав человека. - Саратов, 1999. -С. 446-449 ; Основы Европейской хартии местного самоуправления : методическое пособие / под ред. В. А. Черникова. - М., 2000 ; Костюков А. Н. Местное самоуправление: взаимодействие международного и внутригосударственного права // Материалы республиканской научно-практической конференции «Проблемы местного самоуправления в РСФСР» / ред.-сост. А. Н. Костюков, Т. Г. Зайцева. - Омск, 1991. - С. 126-128.