Принципы и методы развития системы муниципального управления

РАЗДЕЛ I.

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Шило С. И.

ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Наша юбилейная конференция проходит в год 300-летия любимого города Таганрога, основанного Великим Петром как форпост на Юге России. За три столетия город претерпел несколько трансформаций. Во-первых, город рассматривался как город-крепость, первая военно-морская база, торговый и финансовый центр, летняя резиденция русских царей. Во-вторых, 100 лет назад Таганрог стал крупным индустриальным центром страны и таковым остается и сегодня, добавив к этому еще мощный интеллектуальный потенциал. Ну и, конечно, — это город А. П. Чехова, город славных культурных традиций.

Сегодня Таганрог, как и вся Россия, переживает острейший социально-экономический кризис и, как это обычно бывает в таких ситуациях, проблемы местного самоуправления, управления территорией высвечивают, как под рентгеном, недостатки и узкие места всех механизмов этого сложного и многогранного процесса.

Учитывая то, что Таганрог по большинству показателей был во времена СССР так называемым “средним” городом (одна тысячная СССР по всему множеству показателей), а сейчас — одна пятисотая России, на его примере, как в капле воды, видны проблемы всей страны. Тем более, наш опыт, итоги пройденного пути требуют тщательного изучения, анализа и осмысления.

В чем главная проблема муниципального управления в последние годы? В том, что управленческие функции выполняются в условиях частичной неопределенности исходной информации, многофакторности протекающих процессов. Так называемые реформы проводились и проводятся без учета ситуации на местах, без анализа последствий от принимаемых решений. Фактически зачастую телега ставится впереди лошади.

Пример. Первым делом были созданы все возможные и невозможные фискальные органы (это при отсутствии нового налогового законодательства !!!), но, самое главное, без изменения вертикальной финансовой системы. Вот и получается, что любое, даже, на первый взгляд, доброе намерение совершенно неадекватно отражается, преломляется на местном уровне.

Можно смело говорить, что управленческие решения в большинстве случаев принимаются в условиях хаоса, в условиях, отличных от линейной среды. Осознав это, несколько лет назад мы с коллегами пришли к выводу, что обычными, традиционными методами работать уже нельзя. Надо искать новые подходы, и в первую очередь необходимо найти новую теоретическую концепцию. Думаю, что в какой-то степени это удалось

сделать, применив подходы синергетики. Следует подчеркнуть два свойства синергетических систем: а) обязательный обмен с внешней средой энергией, веществом и информацией; б) обязательное взаимодействие, т. е. когерентность поведения между составляющими системы.

Эта отрасль человеческих знаний в последнее время превращается во всеобщую теорию развития с далеко идущими последствиями, в том числе и в социально-экономическом плане, хотя и со своими особенностями. Вот некоторые из них.

В практической деятельности невозможно начать управлять по-новому с “чистого листа”, с понедельника, допустим. Просто так не отметешь методы, инструментарий и т. п., чем пользовался еще вчера. Поэтому на протяжении довольно длительного периода, уже понимая, что нужны новые подходы, приходится использовать старый багаж. Тем более, что для новых методов управления на многих направлениях даже старой базы просто не было, а на некоторых участках нет и сейчас.

Заполняя образовавшуюся нишу, мы разработали (впервые) большой пакет документов, которые регламентируют практически все стороны жизни города.

За последнее время созданы “Устав города”, “Положение об Администрации”, “Положение о Думе”, “Положение о бюджетном устройстве”, “Концепция бюджетной и налоговой политики на 1998 г.” и т. д.

Но, к сожалению, до сих пор нет “Договора о разграничении полномочий между областью и городом” и целого ряда нормативных документов, определяющих “правила игры”. Кроме того, существенно на это влияют амбиции, тенденциозность и другие субъективные и объективные факторы.

Пример. Программный продукт, которым пользуется Таганрогский собес, по оценкам специалистов, на порядок современнее, чем тот, которым пользуется Ростовская область и, тем не менее, нас заставляют перейти на более низкий уровень возможностей в пенсионном обслуживании только из-за того, что нас не понимают, и мы ушли вперед.

Рассматривая теоретическую модель на бумаге, на компьютере, умозрительно можно четко определить точки раздвоения (бифуркации), но когда сам находишься (в пространстве и во времени) в этой точке, то ситуация выглядит совсем по-другому. А таких точек, поверьте, в реальности очень много.

Пример. “Павловский обмен денег”, август 1991 г., начало гайдаровских реформ, события октября 1993 г., отставка правительства, разного рода выборы, забастовки, акции протеста и т. д.

После каждой бифуркации (может быть, микрокатастрофы) наступает новое качественное состояние системы, но мы (участники процесса управления) остаемся прежними. С тем же жизненным, управленческим опытом, с теми же человеческими, производственными связями.

Можно привести в пример еще немало особенностей применения элементов синергетики в социально-экономической сфере. Однако сделаю попытку показать, как эта наука находит свое применение в практической деятельности на муниципальном уровне.

Оценивая прошлое, “текущий момент” и думая о будущем (о развитии, возрождении) города с точки зрения синергетики, я считаю необходимым рассмотреть систему аттракторов в нескольких плоскостях.

Плоскость геополитическая. Таганрог был, есть и будет аттрактором для России, Ростовской области с точки зрения развития внешнеэкономической, международной, транспортной, торговой, телекоммуникационной деятельности. Отсюда и концепция городской Администрации о

месте и роли города в возрождении России как мировой державы. Это своеобразная “точка роста” на карте страны (Свободная экономическая зона, участие в неправительственной организации “Международный Черноморский клуб”).

Таганрог в ближайшее время станет первым в России городом, который будет иметь свой инвестиционный паспорт (профиль). Работа ведется в рамках программы TACIS совместно с нашим городом-партнером Флиссинген (Нидерланды). Это, по сути дела, системное представление всех без исключения ресурсов экономического образования, представляющих интерес для потенциальных инвесторов.

Плоскость внутриэкономическая. Изучая экономическую инфраструктуру города, нетрудно обратить внимание на то, что предприятия-аттракторы определяются невооруженным взглядом. Безусловно, на первом плане здесь морской порт, который 300 лет определяет многие стороны экономической жизни города. В истории города проходит 200 лет, — и появляется железная дорога, еще 50, — и взлетно-посадочные полосы, автомобильные дороги, т. е. транспортная составляющая.

Промышленность. В разное время аттракторами были заводы кожевенный, кирпичный, табачная и галетная фабрики. Теперь же это предприятия высших технологий: ТАНТК им. Бериева, “Красный Котельщик”, безусловно, новый автомобильный завод. И со знаком минус — ряд оборонных предприятий. Особое место занимает ТРТУ, который оказывает влияние буквально на все сферы жизни города.

Плоскость муниципального управления и местного самоуправления.

Администрация города и Дума, безусловно, являются аттракторами, хотя и в двойственном смысле, так как одновременно являются субъектами и объектами управления. Такими же свойствами обладают и территориальные образования муниципальной системы управления. Представляют интерес образованные в разное время общественные организации, партии, движения, объединения граждан и т. д.

Плоскость “технологическая”.

Для реализации всего комплекса проблем муниципального управления в новых условиях необходим “инструментарий”. К этой категории аттракторов в управлении я отнес бы:

а) программы развития города (комплексные, целевые, перспективные, краткосрочные и т. д.). Таких программ у нас более 20;

б) подготовку кадров. Здесь у нас большие наработки, хотя проблем немало. Я придерживаюсь идеи создания так называемой “кадровой пирамиды”, которая предусматривает систему непрерывного повышения общеобразовательного и профессионального уровня, начиная со школы до аспирантуры и докторантуры, и все это в пределах города, т. е. любой человек в зависимости от способностей и возможностей может получить образование любого уровня. Для этого в ТРТУ при поддержке Администрации города увеличено количество кафедр до 38, в том числе и по гуманитарным дисциплинам. Кафедрой “Государственного и муниципального управления” доверено заведовать мне. Есть намерение сделать так, чтобы студенты уже с младших курсов получали практические навыки своей будущей профессии, и мы это практически уже начали осуществлять;

в) техническое обеспечение.

Выполнение управленческих задач сегодня, конечно, невозможно без применения новых, в первую очередь, компьютерных технологий. Таганрог в этом направлении “продвинут” достаточно далеко, конечно, из-за наличия в городе ТРТУ и подготовленных в нем кадров.

Здесь мы за последние несколько лет прошли от создания локальных сетей к созданию единой интегрированной системы муниципального управления на основе использования новых информационных технологий, современных автоматических компьютерных систем контроля, учета, управления и диагностики, перспективных организационно-экономических методов управления и планирования. Мы готовы к решению этой глобальной задачи, но отсутствие финансов сдерживает реализацию этих проектов. Хотя на отдельных направлениях уже достигнуты значительные результаты.

Пример 1. Пять лет назад Администрацией города было создано “Бюро кадастра Таганрога” (БКТ) под руководством В. Холодкова, которое за эти годы проделало огромную работу по разработке и внедрению в жизнь электронного земельного кадастра. Создана мощная материальнотехническая база, накоплен уникальный опыт взаимодействия с органами исполнительной власти, с земельным комитетом, землепользователями. Одним из основных итогов этой работы стало более эффективное взимание налогов, определение конкретных хозяев земли, проведена (впервые за сто лет) полная инвентаризация всех инженерных сетей.

Проинвентаризировано 84 % городских земель, 23 тыс. земельных участков находится в собственности у физических лиц, в базе данных земельного кадастра около 35 тыс. записей.

Работа БКТ заметно расширила возможности исполнительной власти и в других сферах (выборы, сплошная диспансеризация населения, формирование первых классов, формирование социальной и инженерной инфраструктур и т. д.).

Пример 2. Южно-Российский кадастровый центр создан приказом Роскомзема в прошлом году, но уже победил в двух тендерах по программе TACIS и ведет большую работу по подготовке кадров по проблемам оценки недвижимости (в частности, земли) на всем Юге России.

К техническому обеспечению относится и целый комплекс вопросов, связанных с реформой жилищно-коммунального хозяйства. Это приборы учета и контроля, технологии энергосбережения, диспетчеризация различных служб и т. д..

Плоскость управления имуществом.

Уникальность Таганрога еще и в том, что город сказочно богат. В муниципальной собственности у нас имущества на сумму более 1 млрд. долларов (!) (оговорюсь, это не значит, что вся она ликвидна). Парадокс, но живем мы с таким богатством бедно. В чем проблема? Конечно же, влияет общая экономическая обстановка в стране, но, с другой стороны, видна низкая эффективность работы Комитета по управлению имуществом. Однако это не вина его, а беда, так как мы пока не выработали оптимальные критерии, подходы к решению целого ряда проблем. И здесь не обойтись без рекомендаций, советов уважаемых ученых.

Вообще вопросы, связанные с самим понятием “недвижимость”, представляет особую тему в деятельности Администрации города. Нами уже была сделана попытка создания службы регистратора недвижимости. Было выдано более 100 свидетельств гражданам города, но оказалось, что мы сильно вырвались вперед, и последовал протест прокуратуры.

Сейчас, поскольку вопросы регистрации недвижимости переданы Министерству юстиции, нам приходится искать временные варианты работы с регистрацией недвижимости. Почему я заостряю внимание на этом направлении? Дело в том, что на муниципальном уровне понятие “недвижимость” вбирает в себя целый комплекс проблем: сбор налогов,

б

оценка жизненного уровня населения, возможность залога (в качестве инструмента реализации системы залога может выступать ипотека). Это еще один очень важный вопрос, который, на мой взгляд, должен стать предметом рассмотрения на научных конференциях.

Чрезвычайной важности проблема — совершенствование муниципальной системы управления на новой концептуальной основе. Проведенные профессором В. В. Чичилимовым исследования на основе социологических опросов больших групп населения Таганрога показали возможность использования принципиально новых взглядов на проблемы муниципального управления. Материалы исследований систематизированы и сведены в огромное количество таблиц. Не углубляясь в анализ проведенных исследований, можно отметить, что предложенные новые подходы заставляют нас — работников городского уровня управления — пересмотреть не только взгляды на формы и методы работы, но и на такие, казалось бы, незыблемые основы местного самоуправления, как структура органов власти.

Главный смысл работы местного самоуправления — создание благоприятных условий для жизни, работы, отдыха горожан. Это совершенно очевидно. Но теперь оказывается, что многие подходы к решению этой главной задачи необходимо кардинальным образом корректировать, так как оказывается, что точки приложения сил следует изменять с учетом проведенных исследований.

Как практик в вопросах муниципального управления считаю, что для участников нашей конференции одной из основных задач является поиск новых идей, новых подходов в вопросах муниципального и государственного управления с применением новых технологий. Убежден, что это нам удается.

Шило С. И.

СИНЕРГЕТИКА И ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Совесть человека является моделью мира в целом Георгий Васильевич Чефранов

В науке грядет новая революция. Синергетика разрушает многие привычные представления. Она учит нас видеть мир по-новому.

Первый уровень мировоззренческого видения человечества формирует мифология. Рождение философии знаменует собой второй мировоззренческий уровень. Концептуальную основу нового мировоззренческого видения формирует синергетика: наука о неравновесных процессах.

Одним из предтеч синергетики часто называют великого Лао Цзы.

У колыбели синергетики стоял Илья Пригожин, русский по происхождению ученый, живущий в Бельгии. По его убеждению, идеи синергетики универсальны: они применимы и к физическому и к социальному космосу. Ученый, говоря об иллюзорности однозначности, идет в своих размышлениях от жизни и научной реальности, основываясь на позициях "однозначной" общечеловеческой ИСТИНЫ — ДОБРА — КРАСОТЫ.

В настоящей работе рассматриваются социальные аспекты синергетики.

Долгое время в нашей стране господствовало тоталитарное мышление. Попытки жестко планировать процессы в политической и экономиче-