Проблемы совершенствования организационно-правового механизма отзыва депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления

ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ Великанов К.В., Кодлубай Д.В.

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОТЗЫВА ДЕПУТАТОВ

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Воронежский экономико-правовой институт

Ключевые слова: отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления; депутат представительного органа муниципального образования; глава муниципального образования.

Аннотация: в статье рассматриваются проблемы совершенствования законодательной процедуры отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления, а также соответствующей правоприменительной практики.

Key words: the opinion of elected officials of local self-government; the Deputy of a representative body of the municipality; the head of municipal formation.

Abstract: the article considers the problems of improving the legislative process, recall of elected officials of local self-government, as well as the relevant case law.

Отзыв депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления является на настоящий момент единственной урегулированной законодательно формой прямой ответственности названных субъектов муниципальной власти перед населением. Отзыв выборных лиц не является новеллой реформы местного самоуправления в нашей стране. Данная форма хорошо известна как в зарубежной, так и в отечественной конституционно-правовой практике и достаточно подробно проанализирована в соответствующей научной литературе [6].

В настоящее время институт отзыва регулируется ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), основания для отзыва закрепляются уставом муниципального образования, порядок проведения отзыва устанавливается Федеральным законом от 12 июня

2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Обратим внимание на указание Федерального закона № 131-ФЗ, что основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке [1]. При этом отзываемому лицу должно быть предоставлено право дать объяснения.

Это условие претензий не вызывает, а вот указание на необходимость судебного подтверждения конкретных противоправных решений или действий (бездействия) выборных должностных лиц местного самоуправления прежде, чем инициировать отзыв, на наш взгляд, является весьма спорным.

Во-первых, не совсем понятно имеются ли здесь в виду любые противоправные действия (бездействие) выборных должностных лиц или только те, которые закреплены уставом муниципального образования в качестве оснований для отзыва. Вероятнее всего имеется в виду последнее. Однако, как указывают авторы одного из постатейных комментариев к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» из положений ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ «...не вытекает, что в каждом муниципальном образовании устав должен конструировать оригинальные составы правонарушений, служащие основаниями для отзыва. Развитие положений комментируемой статьи - право, но не обязанность муниципальных образований. Указывая основания для отзыва и определяя его порядок, устав может ограничиться воспроизведением положений законодательства или конкретизировать их» [1].

С такой позицией нельзя согласиться, поскольку с одной стороны ч. 2 ст. 24 Закона содержит утверждение: «Основания для отзыва... устанавливаются уставом муниципального образования», которое следует толковать как императивную, а не диспозитивную норму, а с другой стороны отсутствие четких оснований для отзыва означает, по сути, отсутствие в нормативной модели состава муниципального правонарушения объективной стороны, что ведет к полному разрушению этого состава уже в рамках правового основания муниципально-правовой ответственности. Если же исходить из позиции авторов процитированного комментария, то получается, что если в уставе муниципального образования не прописаны конкретные основании для отзыва (а лишь воспроизведены положения

Федерального закона № 131-ФЗ), то основанием для отзыва может служить любое противоправное решение, действие (бездействие) выборного должностного лица местного самоуправления, даже не связанное с исполняемыми им должностными обязанностями.

Если именно в этом и состоял замысел законодателя, то становится непонятно, почему только судебное подтверждение противоправного решения, действия (бездействия) может служить основанием для отзыва. Почему, например, не может служить основанием отзыва совершение (тем более, неоднократное) выборным должностным лицом административных правонарушений, к ответственности за которые данное лицо привлекалось во внесудебном порядке.

Во-вторых, опыт установления конкретных оснований отзыва выборных должностных лиц показывает, что в качестве таковых могут выступать действия (бездействие), которые невозможно оценить с позиции «противоправное/правомерное». Так, например, в модельном законе «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», разработанном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации [3], в качестве основания отзыва предлагалась утрата депутатом доверия избирателей. При этом под утратой доверия понималось невыполнение депутатом предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений [2].

Здесь уместно обратиться к правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе». Согласно ему основания отзыва не должны допускать расширительную интерпретацию и субъективную оценку деятельности выборного лица местного самоуправления. Перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей как основание отзыва выборного лица местного самоуправления, должен включать конкретные действия (бездействие), а не общую негативную оценку его деятельности без ее обоснования подлежащими проверке фактами. Конституционный Суд подчеркивает, что в противном случае могут произвольно ставиться

под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Основываясь на вышеизложенном, считаем, что:

1) конкретные основания отзыва должны быть закреплены в ст. 24 Федерального закона № 131-Ф3. Это необходимо не только потому, что в большинстве случаев муниципальные образования просто воспроизводят в уставах положения Закона, но и потому, что Федеральный закон № 131-Ф3 предполагает, что отзыв применяется как реакция населения на принятие решений, совершение действий (бездействия), которые были квалифицированы судом как противоправные. Здесь очевидным образом соединяются государственный судебный контроль и ответственность муниципальной власти перед населением;

2) поскольку суд не делает никаких выводов относительно проведения отзыва выборного лица, принявшего противоправное решение или совершившего противоправные действия (бездействие), а осуществляет контроль за законностью, что является функцией не только судебных органов, но и органов, осуществляющих государственный контроль и надзор, следует дополнить абз. 2 ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-Ф3 указанием на то, что конкретные противоправные решения или действия (бездействие) как основания отзыва могут быть подтверждены не только в судебном порядке, но и соответствующими решениями органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в отношении выборных должностных лиц местного самоуправления;

3) в качестве оснований отзыва должны быть закреплены такие противоправные действия (бездействие) и решения как невыполнение без уважительных причин обязанностей по занимаемой выборной должности; принятие решений, нарушающих федеральные законы и законы соответствующего субъекта РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти, а также устав и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, совершение противоправных действий (противоправное бездействие), несовместимых со статусом выборного должностного лица местного самоуправления.

Принимая во внимание, что процедура отзыва юридически и организационно сложна, условия инициирования отзыва завышены, основания его проведения туманны, отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления так и не стал действенной формой народного контроля за муниципальной властью [4-5]. Сформулированные предложения позволят унифицировать правовое

регулирование оснований отзыва и придадут ясность самой сложной, на наш взгляд, составляющей процедуры отзыва, что расширит возможности ее применения на практике.

Список литературы

1. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / И.В. Бабичев, В.В. Волков, А.В. Мадьярова и др.; под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2015.

2. Грачев М.Н., Попов С.И. Изменение тенденции развития местного самоуправления в Москве после присоединения новых территорий // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2015. № 1. С. 46-67.

3. Овчаренко Р.К. Гендерные отношения на государственной службе (проблемы регуляции) // Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук. - Ростов-на-Дону, 2003. -161 с.

4. Овчаренко Р.К. Становление системы управления гражданской службой субъекта РФ // Власть. 2012. № 1. С. 45-48.

5. Попов С.И. Правовые основы и принципы местного самоуправления. - Москва, 2007. - 115 с.

6. Фролов Н.Л. Институт отзыва депутатов и главы муниципального образования как форма реализации муниципально-правовой ответственности // Общество и право. 2011. № 5.

Красильников О.Ю.

ГЛОБАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ НАД ИНТЕРНЕТ КАК НОВЫЙ ПРИЗНАК ИМПЕРИАЛИЗМА

Саратовский национальный исследовательский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского

Ключевые слова: политэкономия, империализм, кланово-олигархические институты, Интернет, монополизация, социальные сети, интернетианство.

Аннотация: Автор статьи считает, что в современных условиях в придачу к предложенным В.И. Лениным пяти признаками империализма возникает шестой - формирование глобального контроля над Интернет со стороны образований имперского типа. К