Министерство путей сообщения и реформирование управления железнодорожным транспортом в России (1992–2004 гг. )

Новая Россия и постсоветское зарубежье

Д.С. Галиева

МИНИСТЕРСТВО ПУТЕЙ СООБЩЕНИЯ

И РЕФОРМИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫМ ТРАНСПОРТОМ В РОССИИ

В статье на основе документов Министерства путей сообщения Российской Федерации рассматриваются основные этапы реформирования железнодорожного транспорта в постсоветской России. Главное внимание уделяется анализу стенограмм заседаний Коллегии Министерства путей сообщения и рассмотрению ее решений о реформировании управления железнодорожным транспортом в 1992-2004 гг.

Ключевые слова: постсоветская Россия, железнодорожный транспорт, Министерство путей сообщения Российской Федерации, Коллегия министерства, экономическая реформа, реформа управления, акционирование, ОАО «Российские железные дороги».

Министерству путей сообщения (МПС) Российской Федерации, созданному в январе 1992 г. и ставшему преемником одноименного советского министерства, за годы существования суждено было стать единственным транспортным ведомством, сохранившим и обеспечившим функционирование отрасли в годы становления новой российской государственности. Удалось не только сохранить, но и подготовить отрасль к переходу на совершенно новый и иной уровень управления.

За 1992-2004 гг., годы существования МПС РФ, в железнодорожном хозяйстве было сделано немало: создан Совет по железнодорожному транспорту Содружества Независимых Государств с постоянно действующим исполнительным органом в Москве; запущена первая линия скоростного сообщения «Павелецкий вокзал - аэропорт Домодедово»; создан электропоезд нового поколения «Спутник»; и т. д. Все нововведения внедрялись в условиях

© Галиева Д.С., 2013

реформирования железнодорожной отрасли, перехода к рыночным отношениям и формирования новой системы управления. Причем менялась не только система, менялось и обновлялось законодательство в отрасли. Его весомую часть составили документы, касающиеся проведения структурной реформы на железнодорожном транспорте.

Впервые о реформе заговорили сразу после создания министерства в 1992 г. Причем хватало как противников, так и сторонников преобразований. Если первые делали ставку на исключительную роль железнодорожного транспорта в России и невозможность проведения его быстрого реформирования, то вторые, по прошествии некоторого времени после начала реформы, «жаловались» на «недопустимость свободы предпринимательской деятельности» и невозможность «активно работать» в условиях «жесткой централизованной системы управления»1.

В первый год работы нового министерства на заседаниях Коллегии в основном поднимались вопросы работы транспорта в условиях проводимой экономической реформы и проведения акционирования и приватизации в отрасли. Так, акционированию подлежали предприятия промышленного железнодорожного транспорта, пункты общественного питания на станциях и вокзалах, ряд проектно-изыскательских институтов2. Однако в дальнейшем от приватизации последних все же отказались, ссылаясь на «опыт приватизации в научной сфере других отраслей и в целях сохранения научного потенциала на железнодорожном транспор-те»3. Рассматривались в тот год на заседаниях Коллегии и планы на ближайшую перспективу. Среди первоочередных задач отрасли, согласно «Отраслевой программе структурной перестройки экономики железнодорожного транспорта в 1993-1995 годах», ставились развитие и повышение качества пригородных пассажирских перевозок и повышение безопасности движения4.

В 1993 г. также активно обсуждались вопросы акционирования на транспорте. На этот раз министр путей сообщения Г.М. Фадеев и руководящие работники министерства, члены Коллегии, сузили круг организаций и предприятий, подлежащих разгосударствлению. Причиной тому на заседаниях указывалось, что в «единой производственно-хозяйственной системе» железнодорожного транспорта «наряду с подразделениями, непосредственно осуществляющими перевозочный процесс, имеются предприятия и организации, деятельность которых самым тесным образом связана с технологией перевозок, созданием условий для обеспечения стабильной эксплуатационной работы и безопасности движения,

решения социальных вопросов работников отрасли», акционирование которых «может привести к разрыву единого технологического процесса и дезорганизации работы дорог»5. К таким предприятиям наряду с заводами по ремонту подвижного состава и строительными организациями также относились ранее разрешенные к приватизации предприятия общественного питания и торговли.

Однако не только проблемы приватизации и акционирования стояли перед железнодорожным транспортом в то время. На ежегодных заключительных заседаниях Коллегии МПС неоднократно ставился вопрос об укреплении финансового положения отрасли путем осуществления перехода на контрактную форму взаимоотношений с грузоотправителями и грузополучателями. Причиной такого перехода стала неплатежеспособность данных предприятий, нарастание задолженностей и, как результат, отсутствие возможности своевременно выплачивать заработную плату сотрудникам, обновлять подвижной состав и полностью удовлетворять спрос на ремонт технических средств. Сложное финансовое положение отрасли отмечалось практически на каждом заседании Коллегии.

Выход из этой ситуации на заседании Коллегии МПС 22 января 1994 г. нашли в решении о создании Финансово-промышленной компании при министерстве. По мнению членов Коллегии, это способствовало бы «активизации работы железных дорог по осуществлению взаиморасчетов с клиентурой, в том числе за счет получения продукции ее производства с последующей реализацией на внутреннем и внешнем рынках»6. При этом на Коллегии отмечалось, что данная компания не станет дополнительной надстройкой над структурами дорог и будет выполнять поручения железных дорог в части изучения товарного рынка и рынка ценных бумаг, оказания консультативной и иной помощи железным дорогам. Начальникам железных дорог было рекомендовано принять участие в учреждении этой компании.

Однако такая компания тогда так и не была создана.

При обсуждении дальнейшего реформирования железнодорожного транспорта на очередном годовом заседании Коллегии МПС 21-22 декабря 1994 г. железнодорожники сочли его основой улучшение транспортного обслуживания и совершенствование экономической и социально-кадровой политики. Так, в соответствии с принятым курсом на развитие рыночных форм в деле обслуживания потребителей услуг транспорта постановили «образовать в течение 1995 года коммерческие центры фирменного транспортного обслуживания при управлениях железных дорог, их фи-

лиалы при отделениях железных дорог, а также представительства или агентов на станциях»7. Основные функции этих центров разделили на две группы: по изучению транспортного рынка, всех конъюнктурных факторов, влияющих на динамику перевозок, и по освоению транспортного рынка. Если в первую группу входили сравнительный анализ мировых цен, международных тарифов и спроса на пассажирские перевозки, то в рамках освоения рынка на центры возлагались разработка и проведение гибкой тарифной политики, реклама всего комплекса транспортных услуг и контроль за выполнением перевозок по договорам.

Работа по организации этих центров велась в системе железнодорожного транспорта чуть больше года, и в ноябре 1995 г. на очередном заседании Коллегии МПС железнодорожники положительно характеризовали первые результаты внедрения этих структур на ряде железных дорог. В результате в ходе обсуждения были утверждены «Основные положения Системы Фирменного Транспортного Обслуживания при перевозках грузов по железным дорогам РФ» и План действий по развитию СФТО8.

Итоговое заседание Коллегии МПС 22-23 декабря 1995 г. началось с положительной характеристики работы отрасли за прошедший год. Говорилось, что «впервые за 4 года реформ обеспечен прирост объемов грузооборота», в особенности отмечался удачный этап внедрения системы фирменного транспортного об-служивания9. Также железнодорожники определили направления дальнейшего развития реформ до 2000 г. Главной задачей в 1996-2000 гг. назвали «укрепление технической и технологической базы железнодорожного транспорта на основе проведения инвестиционной и инновационной политики» путем внедрения «высокоэффективных информационных технологий» и обновления парка подвижного состава «за счет модернизации и приобретения подвижного состава нового поколения». Среди других задач выделили дальнейшее повышение качества обслуживания грузовладельцев и пассажиров; повышение финансово-экономического потенциала и укрепление позиций на рынке транспортных услуг путем эффективного тарифного регулирования; совершенствование структуры управления путем формирования современной структуры управления, основанной на широком применении информационно-управляющих технологий и эффективной системы внутриотраслевых отношений.

Основная масса вопросов, обсуждаемых на заседаниях Коллегии МПС в 1996 г., была посвящена подготовке, а затем подведению итогов состоявшегося в мае Всероссийского съезда железно-

дорожников. На съезде были приняты «Основные направления развития и социально-экономической политики железнодорожного транспорта на период до 2005 г.». Во время обсуждения хода внедрения системы фирменного транспортного обслуживания отмечались как «передовые», так и «отстающие» дороги.

Вместе с тем по инициативе руководителей Восточно-Сибирской и Забайкальской железных дорог был поднят вопрос о совершенствовании структуры управления железными дорогами. Эта проблема обсуждалась на заседаниях Коллегии министерства в течение всего 1996 г. Ввиду падения объемов перевозок и, как следствие, тяжелого финансово-экономического положения ряда дорог предлагалось реорганизовать отделения дорог: в некоторых случаях объединить малодеятельные участки, а в других - передать их другим отделениям (при этом деление проходило бы не только в рамках одной дороги).

После Всероссийского съезда железнодорожников новый министр А.А. Зайцев и другие руководители министерства неоднократно обсуждали принятые «Основные направления развития транспорта на период до 2005 г.».

Так, на заседания Коллегии МПС 5 ноября 1996 г. при обсуждении поступившего в министерство проекта Концепции среднесрочной программы Правительства РФ на 1997-2000 гг. «Структурная перестройка и экономический рост»10 у руководства отрасли возникли принципиальные замечания по этому проекту. В первую очередь, железнодорожники отметили отсутствие в концепции раздела «Транспорт» в целом и «Железнодорожный транспорт» в частности, а также отсутствие направлений развития транспортной политики на 1997-2000 гг. Недостатком ее железнодорожники сочли и то, что «не определена роль, а также методы и формы участия государства в развитии и функционировании транспортных систем и их государственной поддержки».

Вместе с тем сами руководящие работники министерства, используя формулировки проекта, представили свои предложения по отдельным направлениям преобразований в сфере железнодорожного транспорта. Так, в качестве первоочередных преобразований в железнодорожной отрасли они выделяли: привлечение частного капитала для развития; передача убыточных малодеятельных линий другим собственникам и организациям; создание государственной пассажирской компании в дальнем следовании; создание самостоятельных или совместных региональных компаний по перевозкам пассажиров. В 2001 г. эти предложения легли в основу Концепции реформы железнодорожного транспорта.

Отмечались в ходе заседания Коллегии и те формулировки, включение которых в Программу Правительства РФ железнодорожники считали недопустимым. Такими они сочли разделение функций государственного и хозяйственного управления в сфере железнодорожного транспорта; организационное разделение железных дорог и предприятий, обслуживающих грузовладельцев; и другие.

В 1997 г. руководство страны вплотную подошло к необходимости решения проблемы реформирования отраслей народного хозяйства. В апреле был издан Указ Президента РФ «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных моно-полий»11, в соответствии с которым предполагалось создание сферы конкурентных отношений в ряде отраслей народного хозяйства, в том числе и на железнодорожном транспорте. В постановлениях Коллегии МПС, а особенно в сохранившихся только за 1997-2000 гг. стенограммах заседаний подробно освещено обсуждение этих вопросов.

Так, выступая на расширенном заседании Коллегии в октябре 1997 г., первый заместитель председателя правительства Б.Е. Немцов в рамках повестки заседания высказал свое мнение в отношении структурной реформы МПС: «...На нынешнем этапе считаю абсолютно необходимым сохранение Министерства с функциями, как органа государственного регулирования, так и частично хозяйственной деятельности». «Если мы сделаем по-другому, - высказывал он свои опасения, - то будем иметь историю несравненно более тяжелую, чем история с Газпромом. Было министерство, потом превратили его в концерн, потом возникла гигантская корпорация, которая, слава богу, сейчас нормально работает, но, тем не менее, я считаю, что государственное управление было утрачено, передано в частные руки и в течение многих лет оставалось совершенно без всякого контроля со стороны Правительства». В связи с этим заместитель председателя правительства «предупредил», что «два раза наступать на одни и те же грабли» руководство страны не будет12.

На декабрьском расширенном заседании Коллегии МПС того же 1997 г. Б.Е. Немцов эту проблему осветил более подробно, раскрыв основные задачи и принципы реализации одобренной в правительстве накануне Концепции структурной реформы. По его словам, в процессе ее принятия «казалось, что между противоборствующими концепциями найти согласованного решения не удастся никогда»13. Основная задача реформы, по словам Б.Е. Немцова, состояла в том, чтобы «потребители услуг железных

дорог имели возможность по более низким тарифам и более надежно и качественно перевозить свои грузы». То есть в программу преобразований включались снижение тарифов и «определенная дисциплина» при осуществлении перевозок. Важнейшим принципом здесь Б.Е. Немцов считал то, чтобы «все преобразования происходили в рамках существующего Министерства путей сообщения». В своем выступлении он также отметил, что второй, крайне важный момент в решении вопроса реформирования отрасли -это сохранение государственной собственности. Более того, докладчик откровенно сказал, что при обсуждении этой темы «очень много было спекуляции и подтасовок»14.

Таким образом, Б.Е. Немцов изложил основные тезисы Концепции реформирования железнодорожной отрасли. Согласно документу, в структуре железных дорог выделили два сектора - монопольный и потенциально конкурентный. К монопольному сектору отнесли: железнодорожное полотно, управление железнодорожным движением, контроль и т. д. К конкурентному - подвижной состав, кроме локомотивного парка (его первоначально планировалось оставить в монопольном секторе).

Основная идея преобразований заключалась в том, чтобы в этом потенциально конкурентном секторе «создать унитарное государственное предприятие». Б.Е. Немцов особенно подчеркивал «государственность» создаваемых предприятий и их подведомственность МПС. Эти компании должны были находиться в составе МПС и быть экстерриториальными, не «привязанными» к конкретному региону. Создаваемым компаниям необходимо было составить основу для той самой конкурентной среды, чтобы потребитель железнодорожных услуг имел возможность обращаться к ним за услугами, выбирая при этом ту, которая на его взгляд является более привлекательной.

В дальнейшем на заседании говорилось и о создании нескольких подобных пассажирских компаний. Подчеркивалась в Концепции и важность создания акционерной компании под названием «Российские железные дороги», 100% капитала которой должно принадлежать государству. Министерству в связи с этим, помимо общих контрольных функций, доставалась трудоемкая и противоречивая функция контроля за финансовыми потоками, а в особенности их распределение.

Выступая на заседании Коллегии МПС почти через полгода, в марте 1998 г., заместитель председателя правительства Б.Е. Немцов также поднял тему структурных преобразований в отрасли, заверив, что в правительстве наконец «договорились, что преобразо-

вание будет идти без шока, без гигантской приватизации и т. д., что железные дороги - это основа государства и останутся государственными еще многие, многие годы»15. Внутри министерства, согласно его предложению, должно было быть создано специальное подразделение, которое будет заниматься вопросами реформирования. Дабы исключить такую возможность: если само Министерство этого делать не будет, то «придет дядя и будет вам [руководителям отрасли. - Д. Г.] диктовать, как делать»16.

В итоге Концепция реформирования железнодорожного транспорта была принята в мае 1998 г.17

В заседании Коллегии МПС 24 декабря 1999 г. принял участие новый председатель правительства В.В. Путин. В своем выступлении он назвал железные дороги «каркасом единого экономического пространства страны» и сравнил МПС с другими естественными монополиями - Газпромом и РАО «ЕЭС». В.В. Путин не акцентировал внимание на структурных преобразованиях, а делал общие выводы, основываясь на результатах работы отрасли. В отношении реформы он высказал мнение, что создание операторских компаний является «одной из немногих форм вхождения железных дорог в рыночную экономику». И предупредил, что «здесь нужно действовать крайне аккуратно»18.

В августе 2000 г. на заседании Коллегии МПС положительно отмечались первые итоги реформирования и подчеркивалась необходимость следования взятому курсу. Так, к 6 сентября 2000 г. планировалось внести в Концепцию реформы предложения о необходимости принятия законодательных актов, обеспечивающих выполнение обязательных принципов реализации структурной реформы. Одним из обязательных принципов отмечалось закрепление 100% акций создаваемой Компании «Российские железные дороги» в государственной собственности без права продажи. Осуществлять управление структурной реформой было поручено МПС.

Таким образом, в первые три года нового тысячелетия и последние три года своего существования Министерство путей сообщения фактические выполняло функции контроля за реализацией реформы и передавало управление создаваемой компании «Российские железные дороги». Это отражалось и в работе Коллегии МПС. С 2001 по январь 2004 гг. на ее заседаниях (с января 2002 г. под председательством нового министра Г.М. Фадеева, а с октября 2003 г. - В.Н. Морозова) в основном поднимались вопросы выполнения отраслевого тарифного соглашения по федеральному железнодорожному транспорту, о направлениях кадровой и социаль-

ной политики и планах действий по реализации структурной реформы. В рамках последнего направления подчеркивалась необходимость следования взятому курсу реформирования, что в дальнейшем, как отмечалось на одном из заседаний, «позволит повысить устойчивость работы железнодорожного транспорта, сформировать единую гармоничную транспортную систему страны и удовлетворить растущий спрос на услуги транспорта»19.

29 января 2004 г. фактически состоялось итоговое заседание Коллегии МПС, на котором обсуждались вопросы реформирования железнодорожного транспорта. В ходе заседания было отмечено создание в сентябре 2003 г. Открытого акционерного общества «Российские железные дороги» и удачное завершение первого этапа реформирования. Положительная оценка была дана и созданию новой нормативной базы деятельности железнодорожного транспорта (федеральный закон «О железнодорожном транспорте», «Устав железнодорожного транспорта РФ» и т. д.). На министерство, согласно протоколу заседания Коллегии МПС, возлагались «вопросы проведения государственной политики в области железнодорожного транспорта, а также дальнейшее формирование правового пространства для деятельности железнодорожного транспорта в новых условиях»20.

В марте 2004 г. в условиях начавшейся реформы Министерство путей сообщения Российской Федерации было ликвидировано, а его функции были поделены между созданным ОАО «Российские железные дороги», Федеральным агентством железнодорожного транспорта и Министерством транспорта Российской Федерации. Осуществление взятого курса реформы железнодорожного транспорта легло на плечи преемников МПС, в особенности ОАО «РЖД».

Примечания

1 Исингарин Н.К. Рынок грузовых перевозок: Опыт, проблемы, предложения. Ал-маты, 2006. С. 19.

2 ГА РФ. Ф. 10165. Оп. 1, ч. 1. Д. 13. Л. 65-73.

3 ГА РФ. Ф. 10165. Оп. 1, ч. 2. Д. 330. Л. 108.

4 ГА РФ. Ф. 10165. Оп. 1, ч. 1. Д. 14. Л. 158.

5 ГА РФ. Ф. 10165. Оп. 1, ч. 2. Д. 330. Л. 108.

6 ГА РФ. Ф. 10165. Оп. 1, ч. 3. Д. 655. Л. 6.

7 ГА РФ. Ф. 10165. Оп. 1, ч. 3. Д. 656. Л. 204.

8 ГА РФ. Ф. 10165. Оп. 1, ч. 4. Д. 971. Л. 67-71.

9 Там же. Л. 143-144.

10 ГА РФ. Ф. 10165. Оп. 1, ч. 5. Д. 1296. Л. 66-69.

11 Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» // СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2132.

12 ГА РФ. Ф. 10165. Оп. 1, ч. 6. Д. 1611. Л. 191.

13 Там же. Л. 126.

14 Там же.

15 ГА РФ. Ф. 10165. Оп. 1, ч. 6. Д. 1933. Л. 3.

16 Там же.

17 Постановление Правительства РФ от 15 мая 1998 г. № 448 «О Концепции структурной реформы федерального железнодорожного транспорта» // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2159.

18 ГА РФ. Ф. 10165. Оп. 1, ч. 6. Д. 2296. Л. 1-7.

19 Архив Министерства путей сообщения РФ. 2001. Д. 13. Л. 25.

20 Архив Министерства путей сообщения РФ. 2004. Д. 13. Л. 57.