Институциональные аспекты финансового кризиса в еврозоне

УДК 327.8 Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2013. Вып. 3

Н. Г. Заславская

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА В ЕВРОЗОНЕ

Мировой экономический кризис коренным образом повлиял на экономические процессы как на глобальном, так и на региональном уровнях. Последствия кризиса в различных регионах зависели от региональных экономических особенностей, уровня политической консолидации, степени включенности в мировую экономику и развития связей с другими регионами. Соответственно преодоление последствий мирового экономического кризиса требовало различных мер. В данной статье рассматриваются особенности траектории преодоления кризиса, выбранной лидерами Европейского союза. Основной акцент будет сделан на политической составляющей кризиса. Подобный подход позволит выйти за традиционные рамки макроэкономического анализа с вниманием прежде всего к экономическим проблемам, с которыми столкнулись как отдельные государства еврозоны, так и ЭВС и Евросоюз в целом. Политический анализ дает возможность оценить значение институциональных аспектов финансового кризиса в еврозоне. Во многом институциональные особенности Европейского союза и ЭВС повлияли на характер современной экономической ситуации в Европе и характер проводимых лидерами еврозоны реформ.

Прежде всего следует отметить высокую степень гармонизации между странами региона в макроэкономической сфере в рамках ЭВС. Это обстоятельство, с одной стороны, усложнило выбор эффективной стратегии по преодолению финансового кризиса, поскольку страны — члены ЭВС находятся на разных стадиях экономического цикла и у них возникли различные проблемы, с другой — дало возможность быстрее принимать решения, ведь уже существовала развитая институциональная система и процедуры принятия решений. Однако институциональная система, созданная в области валютного регулирования, существенно отличалась от других сфер, затронутых процессом европейской интеграции. Фактически регулирование макроэкономической политики осуществлялось в рамках сразу двух систем принятия решений. Во-первых, были созданы собственные институты ЭВС (Европейский Центральный Банк и Европейская Система Центральных Банков), в которых особую роль играет председатель ЕЦБ, позже появилась так называемая Еврогруппа, которая не получила официального статуса в системе Совета ЕС, но именно в этом формате встречаются министры финансов стран еврозоны для обсуждения важных экономических вопросов перед тем, как принимать участие в заседаниях Совета ЕС по экономическим и финансовым вопросам. Формат Еврогруппы дает странам зоны евро возможность предварительно договориться о консолидированной позиции, тем самым противопоставляя государства — члены еврозоны странам Евросоюза, сохранившим национальную валюту. Во-вторых, макроэкономическое регулирование зависело от решений, принимаемых в рамках общей институциональной системы ЕС, причем наибольшим значением обладали Европейский

Заславская Наталья Генриховна — канд. ист. наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет; e-mail: zaslavsk@mail.sir.edu © Н. Г. Заславская, 2013

129

совет, председатель Европейского совета, Совет ЕС по экономическим и финансовым вопросам, государство, председательствующее в Совете ЕС. Такая институциональная система в области макроэкономического регулирования достаточно успешно функционировала вплоть до мирового экономического кризиса. Изменения системы ЭВС если и осуществлялись, то не носили принципиального характера, в основном ограничиваясь совершенствованием уже сложившейся системы, например, появилась должность постоянного председателя Еврогруппы. Гораздо более серьезные изменения были связаны с реформой институтов Евросоюза, в частности, после вступления в силу Лиссабонского договора, но эти изменения лишь косвенным образом затрагивали валютное регулирование.

Мировой экономический кризис и его влияние непосредственно на Европейский союз выявили существенные проблемы институциональной системы, которая начала буксовать, столкнувшись с новыми вызовами. Оказалось, что в рамках этой системы не получается решать проблемы, принимать эффективные антикризисные меры. Во-первых, обострилась проблема сосуществования институциональной системы ЕС и специализированных институтов ЭВС. Сложность совмещения этих двух институциональных систем заключается прежде всего в том, что не все страны ЕС участвуют в еврозоне. Наиболее остро данная проблема проявилась в ситуации, когда во время финансового кризиса и необходимости проводить решительные меры по его преодолению в Совете ЕС председательствовали страны, не входящие в еврозону (например, в 2011 г. — Польша, в 2012 г. — Дания), при том, что от них во многом зависела координация общеевропейских действий. Во-вторых, на фоне слабости официальной институциональной системы и недостаточной эффективности существующих механизмов валютного контроля выросло значение неформальных институтов, к которым можно отнести встречи на высшем уровне, проводимые между лидерами ключевых государств Евросоюза, например, ставшие достаточно привычными переговоры А. Мер-кель и Н. Саркози, в дальнейшем — А. Меркель и Ф. Оланда. Наличие согласованной позиции лидеров Германии и Франции значительно облегчало дальнейший процесс переговоров уже в формате официальных институтов Евросоюза.

В-третьих, важной проблемой Евросоюза зачастую является то, что политическая мотивация доминирует над экономической. Однако принятые таким образом решения могут привести к серьезным экономическим последствиям. В качестве примеров таких политически мотивированных действий можно вспомнить решение о вступлении Греции в зону евро и недостаточный контроль за выполнением Лиссабонской стратегии (2000) и Пакта стабильности и роста. Более жесткое соблюдение экономических интересов и заявленных принципов могло бы минимизировать негативные последствия мирового кризиса для еврозоны, это касается и участия Греции в зоне евро, и несоблюдения Пакта стабильности и роста, который заложил основные принципы бюджетной дисциплины в рамках ЭВС. Тем не менее, когда Франция и Германия нарушили Пакт стабильности и роста, против них не было принято каких-либо мер [1], против Португалии, тоже нарушившей его принципы, в 2002 г. была инициирована процедура, которая в итоге так и не была осуществлена, наконец, в 2005 г. аналогичная ситуация возникла с Грецией, против которой также не были реализованы санкции.

В-четвертых, возник вопрос о компетенциях институтов ЕС, ЭВС и о том, как должны распределяться полномочия между общеевропейскими институтами и странами-членами. Сама по себе данная проблема не является результатом мирового

130

экономического кризиса и последовавшего за ним кризиса еврозоны, поскольку с начала формирования институциональной системы Европейских сообществ/Европейского союза шли споры о компетенциях наднациональных и национальных властей, а также об институциональном балансе на общеевропейском уровне [2]. Сегодняшнее распределение полномочий стало результатом длительного развития процесса европейской интеграции с постепенным укреплением позиций наднациональных институтов. Другое дело, что кризис зоны евро обострил ситуацию с процессом принятия решений в области макроэкономического регулирования и спровоцировал споры о распределении полномочий в этой сфере. В центре дискуссии оказался ЕЦБ и его действия, направленные на урегулирование кризиса, прежде всего проблемы суверенных долгов отдельных государств — членов еврозоны. Одной из проблем, с которой столкнулись такие государства еврозоны, как Испания, Португалия и Греция, стало повышение процентных ставок по их государственным облигациям. Это означало недоверие рынка к финансовой стабильности данных государств. Кроме того, повышение процентных ставок приводило к увеличению национального долга, и без того большого. Проблемные страны ждали помощи от общеевропейских структур, в частности от ЕЦБ, его более активной политики на рынке и покупки их государственных облигаций. Реакция ЕЦБ должна была стать важным сигналом для рынка. ЕЦБ попытался изменить ситуацию: председатель ЕЦБ М. Драги выступил с официальным заявлением, в котором выразил готовность использовать все имеющиеся ресурсы для поддержки проблемных стран и еврозоны [3]. Действительно, ЕЦБ решился на покупку государственных облигаций. Однако эти действия получили поддержку лишь части стран-членов и вызвали критику других, недовольных практикой перераспределения финансовых ресурсов ев-розоны без согласия со стороны государств-членов, ставя под сомнение легитимность подобных мер со стороны ЕЦБ.

Наконец, еще одной трудностью, проявившейся во время кризиса, стала необходимость решения многих вопросов на высшем уровне, когда только лидеры государств и правительств могут договориться о консолидированных мерах по противодействию тем или иным проблемам. Оказалось, что кризисная ситуация приводит к необходимости урегулирования вопросов, не учитывавшихся ранее.

Интересно, что необходимость принятия антикризисных мер повлияла также на партийно-политическую систему ЕС. Как правило, политические партии государств Евросоюза придерживаются традиционных взглядов, характерных для тех партийных семей, которые они представляют. Но в ситуации кризиса им стало тяжело сохранять свои привычные приоритеты и пришлось корректировать позицию под влиянием экономических проблем. Так, правые в Германии (а ранее и во Франции) поддерживали финансовую помощь Греции, а левые правительства (например, сейчас во Франции) должны соблюдать меры бюджетной экономии.

Дальнейшее развитие кризиса, чрезвычайная ситуация с национальным долгом Греции и вопросы о ее членстве в зоне евро, трудности, с которыми столкнулись Испания, Португалия и Италия, привели к разочарованию в сложившейся системе и поставили вопрос о ее адекватности кризисной ситуации. Одним из выразителей такого разочарования стал Ж. Делор, идеолог модели валютной интеграции, реализовавшейся в 1990-е годы. Летом 2011 г. он заявил, что «евро — на краю бездны, и необходимо усиленное экономическое сотрудничество, чтобы решить проблемы» [4].

131

Тем не менее, несмотря на критику институтов ЕС, надо отметить, что они начали активизироваться, чтобы более эффективно реагировать на новые вызовы. Изменения касаются как общих структур Евросоюза, так и непосредственно еврозоны. Основной целью проводимых преобразований было решение финансовых проблем в конкретных странах-членах. Для этого стали более эффективно использоваться уже действующие институты ЕС и ЭВС, а также создаваться специальные механизмы поддержки стран, столкнувшихся с финансовыми проблемами.

Ключевую роль в антикризисных мерах получили институты, призванные стабилизировать финансы проблемных стран: ЕИФС и ЕСМ. Первым создается в 2010 г. Европейский инструмент финансовой стабильности (European Financial Stability Facility), который может предоставлять временную помощь государствам-членам. В основе ресурсов ЕИФС — финансовые гарантии поддержки еврозоны со стороны стран-членов. ЕИФС обладает различными возможностями, включающими кредитование проблемных стран, интервенции на долговом рынке, рекапитализацию национальных финансовых институтов. С октября 2011 г. ЕИФС стал обеспечивать частичную защиту долгов стран-членов и пользоваться фондом совместных инвестиций для покупки государственных облигаций. Деятельность инструмента основана на принципе кондициональ-ности. В каждом случае в результате переговоров между государством, Европейской комиссией и ЕЦБ определяются конкретные условия предоставления финансовой помощи, традиционно включающие бюджетные ограничения и механизмы контроля Европейской комиссией за выполнением государством своих обязательств. Таким образом были предоставлены финансовые ресурсы Греции, Ирландии и Португалии. В 2012 г. был создан Европейский стабилизационный механизм. В основе ЕСМ — вклады стран еврозоны, т. е. основным его отличием стал принцип формирования финансовых ресурсов. Существенным преимуществом ЕСМ по сравнению с ЕИФС стала эффективность принимаемых мер и скорость использования финансовой поддержки. Методы, применяемые ЕСМ, аналогичны методам ЕИФС: кредитование проблемных стран, интервенции на долговом рынке, рекапитализацию национальных финансовых институтов и т. д. Финансовая помощь предоставляется после просьбы со стороны государства к председателю совета управляющих ЕСМ, затем условия предоставления ресурсов конкретизируются на переговорах государства с Европейской комиссией и ЕЦБ. К специализированным экономическим структурам относится также созданный в 2010 г. Европейский совет по системным рискам, который стал заниматься макроэкономическим анализом ситуации в ЕС и еврозоне, основное внимание уделяя рискам финансовой стабильности.

С реализацией антикризисных мер усиливается роль Европейской комиссии. Прежде всего это связано с особой ролью в согласовании условий предоставления финансовых ресурсов проблемным странам и в контроле за использованием помощи. Кроме того, кризис заставил Евросоюз более внимательно следить за соблюдением бюджетных ограничений в государствах, поскольку одной из причин, определивших особенности кризиса в ЕС, считаются бюджетные проблемы стран-членов — национальный долг и бюджетный дефицит [5]. В 2011 г. Еврокомиссия получила дополнительные полномочия по контролю за бюджетом стран ЕС, которые должны были предоставлять свои бюджеты на рассмотрение европейским чиновникам, после чего Комиссия следила за соблюдением бюджета странами — членами ЕС и определяла бюджетные дисбалансы, чтобы государства могли скорректировать бюджетную политику и улучшить

132

экономическую ситуацию. Фискальный договор также предоставил Еврокомиссии полномочия по контролю за соблюдением бюджетной дисциплины государствами. Такая активизация Европейской комиссии даже заставила говорить о специальной должности еврокомиссара, который бы занимался проблемами зоны евро. Такое предложение было сделано Германией, а затем поддержано М. Драги, который в октябре 2012 г. отметил, что «если мы хотим восстановить доверие к еврозоне, то странам следует передать часть суверенитета на европейский уровень» [6].

Принимаются меры по реанимации Пакта стабильности и роста, в частности, в 2011 г. согласовывается Пакт Евро плюс, который призван обеспечить занятость на рынке труда, конкурентоспособность европейских производителей, финансовую стабильность и устойчивость финансов стран-членов, сближение принципов налоговой политики [7]. Необходимость реализации антикризисной политики приводит к распространению интеграционных процессов на новые области, например, на фискальные вопросы, необходимость координации которых требуется для эффективных мер бюджетной экономии. Осуществление фискального договора должно способствовать более жесткому контролю за соблюдением бюджетной дисциплины. Соответствие требованиям фискального договора необходимо для использования финансовых ресурсов ЕМС. Вместе с тем активизация интеграционных процессов, распространение влияния общеевропейских институтов на новые сферы вызвали немало критики [8]. Не все государства оказались готовы к усилению интеграции, Великобритания и Чехия отказались от участия в фискальной интеграции.

В заключение можно сделать вывод о том, что антикризисные меры, принимаемые Евросоюзом, носят комплексный характер, затрагивают разные направления деятельности ЕС и существенным образом влияют на институциональные особенности ЕС. Необходимость более жесткого контроля за бюджетной политикой стран-членов привела к корректировке институциональной системы Евросоюза, расширению полномочий институтов ЕС, появлению новых структур, специализирующихся на обеспечении финансовой стабильности, распространению интеграционных процессов на новые области. Очевидно, что институциональная система ЕС демонстрирует потенциал к развитию и адаптации в условиях кризиса.

Литература

1. Mamadouh V., van der Wusten H. Financial, Monetary and Governance Crisis: and Outlook on the Euro (zone) // Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie. 2011. Vol. 102, N 1. P. 111-118.

2. Заславская Н. Г. Проблема институционального баланса в Европейском союзе // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2011. Т. 7. № 4. С. 50-60.

3. Mario Draghi, President of the ECB, Speech at the Global Investment Conference in London, 26 July 2012. URL: http://www.ecb.int/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html

4. L'Europe est au bord du gouffre // Le Soir. 2011. 18 août.

5. Higgins M., Klitgaard T. Saving imbalances and the euro area sovereign debt crisis // Federal Reserve Bank of New York: Current Issues in Economics. Vol. 17, 2011. N 5.

6. Mario Draghi, President of the ECB, Interview with Der Spiegel conducted by Michael Sauga and Anne Seith, published 29 Oct. 2012. URL: http://www.ecb.int/press/key/date/2012/html/sp121029.en.html

7. European Council, Conclusions, 24-25 March 2011.

8. Barnard C. The financial crisis and the euro plus pact: a labour lawyer's perspective // Industrial Law Journal. March 2012. Vol. 41, N 1.

Статья поступила в редакцию 12 марта 2013 г.

133