Организация финансирования крупных городов: есть ли стимулы к стратегическому развитию?

Власть и экономика

М. Ю. СЛАВГОРОДСКАЯ

ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ КРУПНЫХ ГОРОДОВ: ЕСТЬ ЛИ СТИМУЛЫ К СТРАТЕГИЧЕСКОМУ РАЗВИТИЮ

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: организация финансирования, крупные города, стратегическое развитие, фискальная автономия, финансовая самостоятельность

^^татья посвящена рассмотрению финансовых стимулов, способствующих повышению эффективности деятельности

органов власти на муниципальном уровне, за счет создания полноценной системы местных налогов, а также обеспечения фискальной автономии местных бюджетов. Автор считает, что расширение перечня местных налогов, а также установление нормативов отчислений от налогов должны обеспечить финансовую самостоятельность местных органов власти и их заинтересованность в проведении реформ.

В последнее время в России все чаще начал подниматься вопрос о необходимости проведения

целенаправленной политики по развитию крупных городов. В частности, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. крупнейшие города и городские агломерации названы зонами опережающего экономического роста, которые призваны во многом опре делить региональное развитие страны в средне- и долгосрочной перспективе.

Вместе с тем в настоящий момент многие российские города испытывают серьезные проблемы. Одна из основных - снижение численности населения. В частности, в 28 из 32 городов с населением более 500 тыс. человек зафиксировано снижение численности в период 2002-2007 гг. Два из 11 городов, население которых в 2002 г. превышало 1 млн человек (Пермь и Волгоград), потеряли статус городов-миллионников. При этом помимо естественной убыли населения, которая является общероссийской тенденцией, для региональных центров характерен отток экономически активного населения в столичные регионы. Это ведет к изменению социально-демографической структуры населения -увеличению доли жителей старшего возраста в общей численности городского населения.

Возможными последствиями являются возрастание социальной нагрузки на бюджеты муниципальных образований, возникновение дефицита трудовых ресурсов и общее снижение экономической активности.

Для преодоления наметившихся негативных тенденций городским властям необходимо проводить активную политику по развитию городов с целью изменения основы городской экономики (вместо тяжелой промышленности развитие сектора бизнесуслуг), повышения уровня жизни, улучшения экологической ситуации и т. п. Иными словами, необходима продуманная стратегия по повы шению привлекательности городов для населения, бизнеса, туристов, которая позволила бы российским городам перейти на новый качественный уровень своего развития. При этом финансовый кризис, который многие рассматривают как препят ствие для долгосрочного планирования, должен стать дополнительным стимулом для переосмысления политики по управлению территориями, поскольку значительное ухудшение положения крупных градообразующих предприятий старопромышленных городов, неблагоприятная ситуация на рынках труда заставляет искать новые направления городского развития.

Процесс стратегического планирования в последние годы получил достаточно широкое распространение, как на региональном, так и на муниципальном уровне. Однако, как показывает анализ принятых документов, большинство из них разрабатывалось формально и не нашло применения в практической деятельности муниципальных властей. В этой ситуации возникают естественные вопросы: есть ли стимулы для городских властей заниматься развитием подведомственных им территорий. Есть ли возможности для долгосрочного экономического и финансового планирования на муниципальном уровне в рамках действующего законодательстваОчевидно, что на процесс принятия решений на муниципальном уровне оказывает влияние большое число факторов. Однако в рамках настоящей статьи будут рассмотрены только финансовые стимулы, которые заложены в систему межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях. При этом акцент будет сделан на финансовой политике по отношению к городским округам, поскольку именно этот статус в большинстве случаев получили крупные города і Существующая на настоящий момент система финансирования органов местного самоуправления начала складываться после внесения изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Основными направлениями реформирования, предусмотренными этими документами, стали следующие: - практическое воплощение принципа разграничения доходных источников между различными бюджетными

уровнями путем закрепления на постоянной основе нормативов отчислений от федеральных налогов; -закрепление правил и процедур финансирования переданных государственных полномочий; -детальное регулирование механизмов распределения межбюджетных трансфертов, призванное перейти от финансирования бюд жетной сети к выравниванию бюджетной обеспеченности и формированию условий для решения закрепленных вопросов местного значения.

Потребность реформы системы финансовых взаимоотношений между регионами и муниципалитетами назрела давно и была связана с необходимостью в изменении мотивации деятельности муниципальных образований, преодолении их иждивенческого отношения и ориентации на постоянную поддержку «сверху».

Укрепление финансовых основ местного самоуправления должно было заставить органы местного самоуправления концентрировать внимание на улучшении собственной деятельности и проведении активной политики по развитию своих муниципальных образований. Вместе с тем заложенные на федеральном и региональном уровне инструменты бюджетной политики оказывают как стимулирующее, так и дестимулирующее действие на муниципальные органы власти.

К основным стимулам по развитию налоговой базы и, соответственно, по привлечению на территорию городов инвестиций относятся установленные на постоянной основе нормативы отчислений от налогов.

Бюджетным кодексом РФ за городскими округами были закреплены нормативы отчислений от федеральных и местных налогов, в том числе: - 30% отчислений от подоходного налога, 90% от единого налога на вмененный налог, - 100% государственной пошлины, подлежащей зачислению в местные бюджеты, - 60% единого сельскохозяйственного налога, - 100% земельного налога, - 100% налога на имущество физических лиц.

Очевидно, что закрепление на федеральном уровне единых нормативов в условиях чрезвычайно высокой дифференциации налоговой базы по территории страны не может обеспечить значительный объем финансирования бюджетных расходов, поскольку федеральные нормативы уста новлены на минимально возможном уровне. Необходимость установления нормативов на низком уровне объясняется тем, что при ориентации на более высокий уровень доходов при закреплении единых нормативов наиболее финансово обеспеченные муниципалитеты, которыми в большинстве случаев являются городские

округа, могут получить доходы, существенно превышающие сложившийся уровень расходов. Вместе с тем в региональных бюджетах не останется средств на выравнивание бюджетной обеспеченности остальных муниципальных образований.

В связи с этим значительные полномочия по установлению нормативов отчислений от налогов были предоставлены субъектам РФ. В частности, Бюджетным кодексом было установлено, что не менее 10 % поступлений от подоходного налога, зачисляемого в региональный бюджет, должно распределяться между муниципалитетами в виде единых и/или дополнительных нормативов.

Однако данные нормативы могут устанавливаться для любых типов муниципальных образований, а не только для городских округов. Федеральным законодательством также предусмотрено, что на региональном уровне могут устанавливаться единые и / или дополнительные нормативы от налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ.

Как показал анализ регионального законодательства, далеко не все регионы приняли решение об установлении единых нормативов на постоянной основе. В 2007 г. Единые нормативы для городских округов были введены в 51 из 77 регионов, в 2008 г. - в 55 регионах 2. При этом в большинстве из этих регионов размер нормативов был незначительным.

Такая политика федеральных и региональных властей привела к значительному сокращению доли налоговых доходов в местных бюджетах в целом по стране, но, тем не менее, позволила крупным городам практически выйти на уровень бездотационности. При подготовке настоящей статьи была проанализирована система финансовых взаимоотношений субъектов РФ с 38 крупнейшими городами России, в том числе 32 городами с численностью населения более 500 тыс. человек и 6 городами с численностью от 350 до 500 тыс. человек, которые являются наиболее перспективными и быстроразвивающимися территориями. В исследование не были включены Москва и СанктПетербург, которые являются субъектами РФ и для которых установлена особая система финансирования их деятельности. Как видно из таблицы 1, в среднем по крупным городам доля налоговых и неналоговых доходов в собственных доходах бюджетов3 достигает 81,21%. Сравнение

структуры доходов россий ских городов с крупнейшими городами в зарубежных странах показывает, что по обеспеченности налоговыми и неналоговыми доходами ситуация сравнима. В среднем доля налоговых и неналоговых доходов в доходах местных бюджетов в западных странах составляет около 70%. Это характерно, в частности, для Нью-Йорка (США), Монреаля, Торонто (Канада), ряда городов в европейских странах.

К сожалению, имеющиеся данные бюджетной статистики не по зволяют разделить налоговые доходы, поступающие по единым и дополнительным нормативам. Вместе с тем значительное использование на региональном уровне такого инструмента, как дополнительные нормативы, устанавливаемые на один год, в значительной степени ограничивают возможности местных органов власти по долгосрочному финансовому планированию. Краткосрочные нормативы не гарантируют стабильность налоговых поступлений, поскольку любые изменения в налоговой базе могут привести к изменению размера нормативов в следующем финансовом году. Ситуацию несколько улучшает наличие трехлетнего регионального бюджета. Однако и в данном случае размер этих нормативов может корректироваться ежегодно.

К факторам, оказывающим дестимулирующее воздействие на органы местного самоуправления, можно отнести применение инструментов бюджетной политики, ограничивающих финансовую автономию местных бюджетов, а именно: 1) определение муниципального развития на региональном уровне; 2) отсутствие гибкости финансовой системы на местном уровне; 3) возможность использования отрицательного трансферта.

Остановимся более подробно на каждом из этих факторов.

Определение приоритетов муниципального развития на региональном уровне

Дестимулирующее воздействие на органы местного самоуправления оказывает значительный объем средств, передаваемых в виде целевых трансфертов. Как видно из таблицы 1 (с. 145), в структуре собственных доходов местных бюджетов значительную долю составляют субсидии. Их доля в консолидированных местных бюджетах в 2007 г. составляла 28%, в бюджетах городских округов -20,73%.

При разработке федерального законодательства о межбюджетных отношениях такой инструмент, как субсидии на софинансирование расходов местных бюджетов, был предусмотрен для того, чтобы обеспечить реализацию государственных приоритетов на местном уровне. Однако в таком виде данный инструмент применяется не так часто. Примером регионов, где субсидии применяются для реализации приоритетов региональной политики на муниципальном уровне, может быть Пермский край.

В крае на региональном уровне было определено несколько приоритетных проектов, таких как «Новая школа», «Качественное здравоохранение», «Достойное жилье», «Муниципальные дороги». При этом муниципалитеты самостоятельно принимали решение о своем участии в этих проектах и распределяли причитающийся им объем субсидий между различными проектами, а также между отдель ными направлениями расходов в рамках каждого из этих проектов. Между тем в большинстве случаев данный инструмент используется как способ ограничения самостоятельности местных властей в распоряжении бюджетными ресурсами.

Субсидии выделяются на текущие расходы муниципалитетов (например, оплата коммунальных услуг бюджетных учреждений, повышение оплаты труда бюджетникам, организация школьного питания и т. п.), которые при другой организации системы межбюджетных отношений могли бы быть профинансированы за счет налоговых, неналоговых доходов или дотаций.

Отсутствие гибкости финансовой системы на местном уровне

Проведение активной политики по развитию территорий требует от органов местного самоуправления принятия решений, которые могут приводить к изменению объема расходных обязательств. Например, повышение привлекательности города может быть связано с необходимостью повышения расходов на благоустройство, охрану порядка или другие мероприятия. В этой ситуации критичной является возможность городских властей влиять на параметры налогообложения, что обычно возможно при введении местных налогов. Как показывает международная практика, местное налогообложение получило достаточно широкое распространение практически во всех странах Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР). В среднем по федеративным государствам доля местных налогов в общем объеме налоговых поступлений в местные бюджеты составляет 56%, по унитарным государствам -73,5% (табл. 2, с. 149). При этом к местным налогам относятся налоги, зачисляемые в местные бюджеты, по которым местные органы власти регулируют один или несколько параметров налогообложения (налоговые ставки, налоговую базу, систему льгот). Местными налогами могут быть как налоги на недвижимое имущество, так и подоходные налоги, налоги с продаж и иные виды налогов.

В ряде стран законодательством предусматривается открытый перечень местных налогов, и муниципалитеты могут вводить любые местные налоги (например, в Японии и США).

В России сложилась иная ситуация. Как показывает анализ структуры налоговых дохо дов городских

округов, основной объем доходов муниципалитеты получают от федеральных и региональных налогов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Доля местных налогов, которыми являются земельный налог и налог на имущество физических лиц, в консолидированных местных бюджетах существенно ниже, чем в среднем по странам - участникам ОЭСР, и не превышает 7 %; в бюджетах городских округов этот показатель достигает 11,8 %. При этом основные характеристики этих налогов определяются федеральным законодательством. К компетенции органов местного самоуправления относится только установление ставок этих налогов (в пределах, определенных федеральным законодательством) и системы льгот (помимо льгот, введенных на федеральном уровне).

Очевидно, что такой подход к обеспечению местных бюджетов налоговыми доходами в значительной степени ограничивает возможности органов местного самоуправления изменять параметры налогообложения с целью достижения сбалансированности бюджетов при существенных изменениях расходной части бюджетов. Данная проблема могла бы быть частично решена введением налога на недвижимость при условии, если муниципальным образованиям будут предоставлены достаточные полномочия по регулированию налоговой ставки и ряда других параметров налогообложениям,

Возможность использования отрицательного трансферта

Бюджетным кодексом РФ предусмотрен такой инструмент бюджетной политики, как субсидии из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации, или отрицательные трансферты. Отрицательные трансферты вводятся по решению субъекта РФ для муниципалитетов, расчетные налоговые доходы которых превышают уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации. По Бюджетному кодексу этот уровень не может быть ниже двукратного среднего уровня подушевых расчетных налоговых доходов по региону. Федеральным законодательством также установлены ограничения на объем отрицательных трансфертов: трансферты не могут быть больше 50% разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в последнем отчетном году.

Возможность взимания отрицательного трансферта предусмотрена законодательством большинства регионов России. Однако на практике отрицательный трансферт не получил широкого распространения. В частности, в 2007 г. отрицательный трансферт уплачивали отдельные муниципалитеты в 12 регионах, в 2008 г. -в 23 регионах.

Необходимо отметить, что целесообразность использования механизма отрицательного трансферта еще на этапе разработки федерального законодательства вызывала серьезные сомнения, что объясняется следующими причинами: - отрицательный трансферт снижает стимулы к наращиванию налоговой базы в наиболее финансово обеспеченных муниципалитетах; - этот механизм может быть использован региональными властями в целях политического давления на руководителей муниципальных образований с высокими налоговыми доходами; - в рамках механизма отрицательного трансферта не определена специфика городских округов.

В частности, не учитывается объективная потребность в более высоких бюджетных расходах, связанных с необходимостью содержания более сложной и дорогостоящей коммунальной и дорожной инфраструктуры города и более высоких при прочих равных условиях расходов на решение проблем экологической и личной безопасности.

Правильность последнего из приведенных выше тезисов подтверждается практикой применения отрицательного трансферта по отношению к городским округам. Как показывает

анализ регионального законодательства, из 32 крупнейших городов России отрицательный трансферт в 2008 г. был введен для 11 городов.

При этом 7 городов (Ижевск, Нижний Новгород, Пенза, Пермь, Саратов и Тула) являлись одновременно плательщиками отрицательного трансферта и получателями дотаций из рег ионального бюджета (табл. 3).

Такая организация межбюджетных отношений представляется крайне нелогичной. Во-первых, она создает дополнительные встречные финансовые потоки между региональным и муниципальными бюджетами. Во-вторых, вынуждает перечислять средства в региональный бюджет из бюджетов городов, которые сами нуждаются в финансовой помощи.

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что финансовая политика является одним из основных элементов городского управления. Соответственно, подходы к организации системы межбюджетных отношений оказывают влияние не только на текущую деятельность органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг, но и на их возможности по стратегическому развитию территорий.

В последние годы на федеральном уровне проведена большая работа по совершенствованию системы межбюджетных отношений. Целью этой деятельности было создание условий по обеспечению финансовой самостоятельности местных бюджетов, обеспечение возможности долгосрочного финансового планирования на муниципальном уровне, создание стимулов для повышения эффективности деятельности органов власти. Вместе с тем до настоящего времени остались вопросы, которые необходимо решить для достижения этой цели.

В частности, реальная фискальная автономия местных бюджетов невозможна без полноценной системы мест ных налогов, которые бы составляли значимую долю в бюджетах. Возможны несколько подходов к решению данной проблемы. Первый - это расширение перечня местных налогов, которые могут вводиться органами местного самоуправления на своих территориях. При этом за местными властями целесообразно закрепить отдельные налоговые полномочия (регулирование налоговых ставок, возможно, налоговой базы). Второй подход - совершенствование системы поимущественных налогов, в рамках которого в перспективе возможен переход к налогу на недвижимость, взимаемого с рыночной стоимости.

Кроме того, федеральным законодательством о межбюджетных отношениях предусматривается достаточно широкий спектр инструментов бюджетной политики. При этом субъектам РФ предоставлена возможность самостоятельно выбирать те инструменты, которые позволят им в наибольшей степени достичь целей своей политики. Соответственно, финансовая самостоятельность местных органов власти и их заинтересованность в проведении реформ по расширению налоговой базы во многом зависит от политики субъектов РФ в сфере межбюджетного регулирования. Однако, как показывает анализ, в значительном числе случаев данная система не является оптимальной: вместо установления нормативов отчислений от налогов используются механизмы финансовой помощи, вместо нецелевых трансфертов активно применяются целевые трансферты и т. п.

Причиной отсутствия инициативы руководства крупных городов является не столько несовершенство федерального законодательства, сколько правоприменительная практика в регионах. Соответственно, изменение ситуации возможно только при формировании у руководства регионов понимания того, что процветание региона во многом определяется уровнем развития крупных городов, расположенных на его территории, их конкурентоспособностью на национальных и международных рынках и привлекательностью для населения, бизнеса, туристов.