Кадровый резерв в органах государственной и муниципальной власти современной России: понятие, сущность и модели формирования

В.П. Таранцов

КАДРОВЫЙ РЕЗЕРВ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И МОДЕЛИ ФОРМИРОВАНИЯ

На пороге второго десятилетия XXI века Россия, как никогда, нуждается в новом поколении управленческих кадров, особенно в системе государственного управления и местного самоуправления. Это обусловливается, во-первых, тем, что системный кризис серьезно вскрыл недостатки в интеллектуальном потенциале кадров государственного и муниципального аппарата. Многие государственные служащие оказались неспособными работать в новых условиях, то есть в обстановке равноправия различных форм собственности, становления рыночных отношений, демократизации общественной жизни, политического и идеологического плюрализма. Во-вторых, не все кадры в институтах государственной и муниципальной власти переориентировались в своей деятельности на основополагающие принципы и приоритеты государственной и муниципальной службы. В-третьих, немало чиновников на разных уровнях не осознают того, что их сознание и самосознание сформировалось под воздействием процессов коммерционализации, криминализации и коррупции. В-четвертых, профессиональная культура институтов власти и управления не может совершенствоваться и обновляться без ротации кадрового потенциала.

В современной научной литературе имеются разнообразные исследования по государственной кадровой политике [1; 2], кадроведческим технологиям [3], профессионализму кадров [4], профессиональной культуре госслужащих [5; 6], а также о системе профессиональной подготовки кадров [7] и т.д.

Однако надо признать, что монографий, книг, статей в научных журналах, посвященных резерву кадров в системе государственного управления и местного самоуправления, недостаточно. Совсем мало защищено диссертаций по этой теме.

Что такое «резерв»? Это своеобразный социальный феномен. В Словаре русского языка С.И. Ожегова отмечается: «Резерв - запас, откуда черпаются новые силы, ресурсы» [8, с. 666]. Есть резервы промышленные, военные, социальные, трудовые, спортивные, художественные, кадровые и т.д.

В научной литературе имеются различные трактовки понятия «кадровый резерв» или «резерв кадров». Приведем несколько интерпретаций. Авторы книги «Государственная кадровая политика и технологии ее реализации (на опыте Северо-Кавказского региона)» дают следующее определение: «Кадровый резерв - это группа руководителей и специалистов, обладающих способностью к управленческой деятельности, отвечающих требованиям, предъявляемым должностью того или иного ранга, подвергшихся отбору и прошедших систематическую целевую квалификационную подготовку» [9, с. 333]. Такое определение можно отнести к супермажорным. В кадровый резерв отбирают не всегда руководителей и прошедших целевую квалификационную подготовку. В реальной практике в резерв кадров отбирают специалистов, зарекомендовавших себя в различных отраслях с позитивной стороны: как организаторы производства, субъекты, обладающие множеством качеств, особенно компетентностью, деловитостью, инновационностью, целеустремленностью и т.д.

Кадровый резерв государственной службы необходимо рассматривать в разных ипостасях, как:

- потенциальные кадры бюрократической структуры, социальный институт;

- реальные персоналии, имеющие определенную профессиональную подготовку, готовые взять на себя ответственность за выполнение служебных полномочий и способные адаптироваться в системе аппарата государственного управления;

- сторонники и проводники идеологии политического режима, доминирующего в государстве;

- субъекты и носители самосознания, менталитета, культуры и традиций государства;

- ресурс аппарата государственного управления.

Значимость кадрового резерва как социального института состоит в следующем. Во-первых, кадровый резерв выступает своеобразной альтернативной силой действующему аппарату государственного управления. Во-вторых, кадровый резерв - потенциал, влияющий на снижение уровня коррупции в России. В-третьих, кадровый резерв актуализирует процесс управления профессиональным развитием государственных и муниципальных служащих, которых насчитывается в России 1,7 миллионов.

Кратко проанализируем три этих момента. Кадровый резерв госаппарата создается самими институтами государственной власти с целью поэтапного обновления штатного и постоянно действующего аппарата. Это обновление основных кадров в госучреждениях происходит в разных форматах - закрытом и открытом. Закрытый формат обновления кадрового потенциала осуществляется путем снятия с должности действующего чиновника и назначения его на новую должность или

назначение нового управленца из числа резервистов. Открытый способ обновления кадров осуществляется на конкурсной основе.

Кадровый резерв, сформированный госаппаратом, становится достоянием всего персонала государственного учреждения. Это побуждает действующих чиновников задуматься о том, что противоправные действия, связанные с коррупционной деятельностью, могут лишить его занимаемой должности.

Формирование кадрового резерва госаппарата актуализирует политику управления профессиональным развитием государственных и муниципальных служащих как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Отбор кадров на государственную службу во все времена интересовал исследователей, что нашло отражение в трудах великих мыслителей и крупных государственных деятелей различных исторических эпох, таких как Лаоцзы, Конфуций, Платон, Цицерон, Аристотель, Макиавелли, Гоббс, Кант, Гегель, К. Маркс, Ф. Энгельс, В. Ленин, П. Сорокин, К. Ильин и т.д. Примечательно, что П. Сорокин назвал людей, занятых в сфере государственной службы, и профессиональные функции, которые они выполняют, своеобразным «социальным двигателем». А любой «двигатель» нуждается в управлении. Это можно экстраполировать и на управление профессиональным развитием кадрового резерва государственной службы.

Необходимо признать, что политика управления профессиональным развитием кадрового резерва нуждается в новой концептуализации.

На наш взгляд, по политике управления профессиональным развитием кадрового резерва государственной и муниципальной службы можно судить о степени зрелости профессиональной культуры дееспособной власти.

Говоря о сущности политики управления профессиональным развитием кадрового резерва государственной и муниципальной власти, необходимо дать такое определение: это целенаправленная деятельность властных органов на развитие способностей человека - резервиста на должность, накопление профессионального опыта и рациональное использование его интеллектуального потенциала как в интересах личности, так и в интересах государственного учреждения.

Политика управления профессиональным развитием кадрового резерва государственной и муниципальной службы имеет свою специфику, которая обусловлена особенностями формирования и функционирования этой профессиональной группы. Скажем, на уровне исполнительной, законодательной, судебной, военной, муниципальной власти.

Современный уровень общественного развития российского общества требует качественного и продуктивного подхода к содержанию политики формирования кадрового резерва. В ее основе должны доминировать такие качества, как инициативность, инновационность, оригинальность мышления, исполнительность, ответственность, терпимость, уважительное отношение к людям, рациональность поведения, целеустремленность и преданность своему народу и государству, непримиримость к недостаткам.

Формирование кадрового резерва государственной и муниципальной службы - процесс сложный и противоречивый. У каждого процесса есть свой жизненный цикл, свои тенденции и закономерности. Существуют различные модели формирования кадрового резерва госаппарата. Их можно дифференцировать по разным основаниям: по уровням - вертикальная и горизонтальная; по субъектам - президентская, правительственная, министерская, губернаторская, муниципальная, партийная, персонифицированная, отраслевая, корпоративная; по характеру - открытая и закрытая и т.д.

Разработка модели формирования кадрового резерва предполагает четкое осмысление определения государственной службы, под которой понимается профессиональная деятельность, осуществляемая государственными служащими, главной функцией которых является служение народу, обеспечение устойчивости и безопасности государства и общества в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления.

Модель формирования кадрового резерва имеет свою структуру, содержание и форму. Важными структурными компонентами модели формирования кадрового резерва являются цели и задачи, субъекты и объекты, принципы, направления, приоритеты, формы, методы, средства и условия.

В каждом субъекте РФ имеются свои специфические особенности и применяются различные технологии формирования кадрового резерва в госаппараты. Среди субъектов Российской Федерации есть приверженцы технократической модели формирования кадрового резерва, есть приверженцы идеократической модели, сторонники плюралистической модели или же формализованной модели. Они различаются не только стратегическими целями, внутренними правилами и требованиями к отбору акторов в кадровый резерв, но и выбором критериев, нормативными документами, обеспечением подотчетности, представительности, открытости и экономичности.

Специфика технократической модели формирования кадрового резерва состоит в том, что в ней преобладают инженеры различных отраслей народнохозяйственного комплекса. В идеократической

модели кадрового резерва доминируют педагоги, юристы, психологи, социологи, политологи, философы, экономисты. В плюралистической модели формирования кадрового резерва есть представители различных профессий в равных пропорциях. А формализованная модель формирования кадрового резерва госаппарата характеризуется тем, что не отличается научностью, в ней доминирует принцип: «если высшие инстанции требуют, то сделаем сразу и сейчас».

Анализ практики осуществления кадровой политики позволяет выделить несколько групп критериев, по которым оценивается эффективность работы с кадровым резервом государственных структур:

- социальные показатели - ключевые показатели, которые отражают стратегические цели и ценности субъектов конкретной модели кадрового резерва. К стратегическим целям относятся: реальное вхождение в институты государственной власти из числа резервистов, оптимальная адаптация в новой кадровой среде, самоидентификация с единомышленниками в иерархической структуре;

- показатели профессиональной пригодности, связанные с профессиональной компетентностью, профессиональной социализацией, профессиональными умениями и навыками и т.д.;

- нравственные показатели, отражающие честность, порядочность, принципиальность, толерантность, преданность делу, самокритичность, ответственность, дисциплинированность, обязательность и др.;

- креативные показатели - отражают энергетику кадрового резерва, государственный ум и самосознание, гражданскую культуру;

- показатели качества государственных услуг, которые отражают качество услуг в социальной сфере, работу с письмами граждан, реакцию на обращения различных социальных слоев и групп;

- коммуникативные показатели - отражают способности к общению с руководителями, коллегами, оппонентами (оппозицией), политическими лидерами, СМИ и т.д.;

- опросы общественного мнения об эффективности работы с кадровым резервом.

Многие аспекты и показатели эффективности работы с кадровым резервом в институтах государственной власти зависят от того, как исполняются важные законодательные акты: ФЗ от

27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [10]; Указ Президента РФ от 05.05.1993 № 598 «О мерах по усилению социальной защищенности работников центральных органов федеральной исполнительной власти и повышению их профессионального уровня» [11]; Положение о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата, утвержденное Указом Президента РФ от 23.08.1994 № 1722 [12]; Указ Президента РФ от 30.01.1996 № 123 «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» [13]; Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных служащих Российской Федерации» [14]; Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценка их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» [15]; Указ Президента РФ от

01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» [16].

Для повышения эффективности работы с кадровым резервом органов власти необходимо внедрить систематическую оценку их деятельности как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Осуществление целей и задач систематической оценки работы с кадровым резервом позволит:

- в оптимальные сроки разработать в каждом субъекте РФ продуктивные концепции формирования кадрового резерва в органах государственной власти и управления;

- сформировать организационный и нормативно-правовой механизм работы с кадровым резервом;

- выработать систему отчетности о функционировании института кадрового резерва в органах государственной и муниципальной власти;

- обеспечить «прозрачность» и управляемость кадровым резервом в органах власти и управления;

- повысить результативность, продуктивность работы с кадровым резервом в органах государственной и муниципальной власти.

Обобщая сказанное, необходимо сделать следующие выводы:

1. Формирование кадрового резерва в органах государственной власти - это одно из направлений государственной кадровой политики РФ, которое представляет собой стратегию государства по воспроизводству, формированию и востребованности кадрового потенциала общества [9].

Государственная кадровая политика включает требования к госслужащим, кадровое планирование, маркетинг, обучение, подготовку, переподготовку, стажировку, аттестацию, переаттестацию, отбор в кадровый резерв, стимулирование и т.д.

2. Создание продуктивного кадрового резерва для замещения должностей в органах государственной власти возможно лишь тогда, когда субъекты власти руководствуются принципами научности, рациональности, политической нейтральности, компетентности, профессиональной готовности и ответственности и отвергают принципы личной преданности и некомпетентности.

3. Формирование продуктивного кадрового резерва в органах государственной и муниципальной власти необходимо считать приоритетным направлением в государственной кадровой политике и важнейшим элементом ее реализации.

4. Отсутствие федеральной концепции формирования кадрового резерва в органах государственной власти не только углубляет «кадровый голод» в стране, но и отрицательно сказывается на имидже России и ее национальной безопасности.

5. Для воплощения в жизнь новой кадровой политики, инициированной Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым, нужна и новая концепция формирования кадрового резерва. В августе 2008 года Президент РФ подчеркнул: «толковые чиновники должны переходить на работу из регионов в центр и наоборот. Но чтобы знать, кого в трудную минуту можно призвать на выручку, нужно создать общероссийскую чиновничью базу данных» [17]. А в феврале 2009 г. президент Медведев отправил в отставку сразу четырех губернаторов - Воронежской, Псковской, Орловской областей и Ненецкого автономного округа и было объявлено о том, что в Кремле сформирован список из 100 человек - первого кадрового резерва президента, который будет каждый год пополняться и обновляться [18].

Для разработки концепции кадрового резерва, построения модели формирования кадрового резерва необходимо, прежде всего, определить методологические подходы к отбору кадров в резерв, сформулировать цели и определенные принципы, выработать критерии оценки кадрового резерва и работы с ним. Система работы с кадровым резервом должна быть гибкой, помогать претендентам на должность быстро адаптироваться к работе в госаппарате и к требованиям, предъявляемым к государственным служащим [19].

На наш взгляд, методологическими подходами для формирования кадрового резерва могут быть следующие: системный, сравнительный, конкретно-исторический, деятельностный, аксиологический, социологический, политологический, социокультурный и др.

В основу формирования кадрового резерва должны быть положены такие принципы, как: принципы актуальности резерва, соответствия кандидата должности (по профессиональным, деловым, нравственным, коммуникативным признакам), перспективности кандидата, ментальности и преданности.

Целью формирования кадрового резерва является повышение кадрового потенциала в аппаратах государственной власти и эффективности государственного управления.

Литература

1. Пономарев Л.Н. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Курс лекций. М., 1997.

2. Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М., 1996.

3. Аверин А.Н. Управление персоналом, кадровая и социальная политика в организации. Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2004.

4. Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Федерации: методологический и методический подходы к анализу проблемы. Н. Новгород, 1998.

5. Таранцов В.П. Профессиональная культура государственного (муниципального) служащего // Государственная и муниципальная служба: методология, теория, технология, зарубежный опыт. Ростов н/Д: Изд-во «Донагрейн», 1997.

6. Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. и др. Профессионализм в системе государственной службы. Ростов н/Д, 1997.

7. Омаров А.М. Профессиональное развитие персонала государственной службы // Государственная кадровая политика: Концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. М., 1996.

8. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1963.

9. Игнатов В.Г., Понеделков А.В. и др. Государственная кадровая политика и технологии ее реализации (на опыте Северо-Кавказского региона): Учебное пособие к спецкурсу. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2001.

10. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // КонсультантПлюс.

11. Указ Президента РФ от 05.05.1993 № 598 «О мерах по усилению социальной защищенности работников центральных органов федеральной исполнительной власти и повышению их профессионального уровня» // http://www.lawmix.ru

12. Положение о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата, утвержденное Указом Президента РФ от 23.08.1994 № 1722 // http://www.gvir.ru

13. Указ Президента РФ от 30.01.1996 № 123 «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» // Российская газета. 1996. 3 февраля.

14. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных служащих Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 3 февраля.

15. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценка их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» // Российская газета. 2005. 3 февраля.

16. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 3 февраля.

17. Кривякина Е. Медведеву готовят кадровый резерв // Комсомольская правда. 2008. 7-14 августа.

18. Кафтан Л. Кремль объявил кадровую перемену // Комсомольская правда. 2009. 19-26 февраля.

19. Федеральный закон «Об обеспечении до-ступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 года. № 8-ФЗ // Российская газета. 2009.13 февраля.