Некоторые аспекты территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю.В. Агибалов, И.Н. Данилов

Agibalov Y.V., Danilov I.N. Some aspects of the territorial organization of local authorities in the Russian Federation. The article reveals some aspects of territorial organization of local authorities in the Russian Federation exemplified by Borisoglebsk District of Voronezh region.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает установление для всех субъектов Российской Федерации единообразной территориальной организации местного самоуправления. В соответствии с этим законом территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Закон выделяет три типа муниципальных образований: поселение, муниципальный район и городской округ, который сочетает в себе признаки как поселения, так и муниципального района.

Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, входят в состав муниципальных районов.

Введение новой территориальной организации местного самоуправления увеличило число муниципальных образований в Российской Федерации в два раза (на 30 апреля

2005 г. их насчитывалось более 24 тысяч) [1].

В Воронежской области число муниципальных образований увеличилось на 14. По данным на 1 января 2006 г. в Воронежской области действует 31 муниципальный район, 3 городских округа, 29 городских и

471 сельское поселение (табл. 1).

Критериями определения границ муниципальных образований установлены: численность населения поселения более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и пешеходная доступность до административного центра муниципального образования и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а для муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав [2].

Критерий доступности означает, что местные жители на общественном транспорте (электричке, автобусе) должны иметь возможность из любого конца территории (района) добраться до центра (райцентра), решить необходимые им проблемы, относящиеся к компетенции самоуправления, и за рабочий день вернуться домой.

За годы реформ выявилась необходимость такого рода доступности, и этот критерий является важным для большинства, особенно сельских районов. Однако этот критерий определяется удобствами государственной организации жизни населения местного сообщества, а не его самоуправленческими потребностями.

Анализ данных таблицы 1 показывает, что в Воронежской области, отнесенной Правительством Российской Федерации к территориям с высокой плотностью населения, абсолютное большинство сельских поселений имеет численность населения менее 3000 человек, т. е. не соответствует критерию численности населения поселения, но соответствует критерию пешеходной доступности. Укрупнение муниципальных образований сельских поселений и доведение численности жителей до 3000 человек приведет к нарушению критерия пешеходной доступности. Каков же вывод? Предложенные федеральным законом критерии не должны быть определяющими при определении территорий, на которых осуществляется местное самоуправление как муниципальная власть. По нашему мнению, в качестве обязательных критериев должно быть наличие:

- налогооблагаемой базы;

- необходимой производственной и социальной инфраструктуры;

- муниципальной собственности;

- минимального местного бюджета.

Таблица 1

Муниципальные образования Воронежской области на 1 января 2006 г.

Наименование муниципального районного (городского округа) Муниципальный район Городское поселение Сельские поселения Всего

до 1000 чел. 1001-2000 чел. 2001-3000 чел. св. 3000 чел.

Аннинский 1 1 4 15 2 1 24

Бобровский 1 1 3 10 3 2 20

Богучарский 1 1 1 7 3 2 15

Бутурлиновский 1 2 4 6 3 1 17

Верхнемамонский 1 - 4 5 2 1 13

Верхнехавский 1 - 12 3 - 2 18

Воробьевский 1 - 1 5 4 1 12

Грибановский 1 1 9 4 1 2 18

Калачеевский 1 1 4 3 6 3 18

Каменский 1 1 3 7 - - 12

Кантемировский 1 1 1 11 2 1 17

Каширский 1 - 5 6 1 2 15

Лискинский 1 2 4 10 3 4 24

Нижнедевицкий 1 - 6 6 2 1 16

Новоусманский 1 - 3 1 5 7 17

Новохоперский 1 3 13 4 - 2 23

Ольховатский 1 1 3 7 - 2 14

Острогожский 1 1 11 3 3 2 21

Павловский 1 1 - 7 4 3 16

Панинский 1 4 7 2 1 17

Петропавловский 1 - 8 - 3 12

Поворинский 1 1 3 2 2 1 10

Подгоренский 1 1 8 6 1 - 17

Рамонский 1 1 7 3 4 1 17

Репьевский 1 3 7 - 1 12

Россошанский 1 1 2 8 6 1 19

Семилукский 1 10 7 - 3 24

Таловский 1 1 9 9 1 4 25

Терновский 1 6 4 4 1 16

Хохольский 1 1 7 5 - 3 17

Эртильский 1 1 5 6 2 - 15

Городской округ город Воронеж - 1 - - - - 1

Городской округ город Борисог-лебск - 1 - - - - 1

Городской округ город Нововоро-неж - 1 - - - - 1

Итого 31 32 155 192 66 58 534

При этом решение об образовании муниципального образования в границах конкретных территорий должно приниматься не сверху (федеральным или областным законом), а населением муниципального образования самостоятельно и осознанно.

Практика областей Центрального федерального округа показала, что сегодня единицы муниципальных образований отвечают этим требованиям. Так, по данным управления по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Тамбовской области, в ближайшие год-полтора с карты области исчезнут как минимум 17 муниципальных образований. Численность жителей

в них менее 500 человек, так что расходы на содержание аппарата служащих себя не оправдывают. В декабре населению этих «неперспективных» образований предложат вынести на референдум вопрос о присоединении к другим поселениям. На очереди еще порядка 120 поселений, где проживает меньше 1000 человек. Таким образом, в ближайшие пять лет количество муниципальных образований может сократиться с 352 до 200 [3].

В Воронежской области по данным на

1 января 2006 года 155 муниципальных образований с численностью жителей менее 1000, 192 - от 1000 до 2000, 66 - от 2000 до 3000 человек. В 2006 г. из-за недостатка собствен-

ных финансов практически все бюджеты поселений являются дотационными. Размер дотаций составляет от 4 до 94 % [4]. Поэтому реформирование территориальной организации местного самоуправления в Воронежской области сегодня объективно необходимо.

По нашему мнению, в Российской Федерации сегодня наиболее предпочтительной была бы модель местного самоуправления, в основу которой положен принцип организации местного самоуправления как муниципальной власти, на уровне районов и городов областного значения. На уровне городов районного значения, поселков городского типа, сел и сельсоветов (сельских округов) местное самоуправление как муниципальная власть организуется только в том случае, если для этого существуют финансово-экономические предпосылки. В остальных же местное самоуправление должно осуществляться в форме территориального общественного самоуправления и через территориальные органы исполнительной власти района.

В Воронежской области наши предложения успешно реализуются в Борисоглебском городском округе. Выбрав эту модель организации местного самоуправления, в районе не пришлось делить полномочия, налоговую базу, собственность, земли между поселениями и муниципальным районом. Были проведены организационно-штатные мероприятия в органах местного самоуправления: проведено 30 %-ное сокращение штатов, оптимизирована структура администрации городского округа, созданы новые управления, занимающиеся специфическими вопросами (управление территориального развития, информационно-аналитическое

управление). Сельские администрации реорганизованы в территориальные отделы администрации городского округа. Ликвидированы структурные подразделения, являющиеся юридическими лицами. В каждом из 12 крупных сельских населенных пунктов (бывших сельсоветах) прошли выборы органов территориального общественного самоуправления (ТОС). Все 12 ТОСов получили статус юридического лица. ТОСы решают вопросы по организации благоустройства сел, наведению должного санитарного порядка, решению социально-бытовых вопросов. В 2006 г. по Борисоглебскому городскому округу доходы составили 346 млн руб.

Темп роста доходов по отношению к 2004 г. составил 171,9 %. Удельный вес собственных средств в доходах бюджета также увеличивается. Так, в 2004 г. он составлял 66,5 %, в

2006 г. - 79,8 %. Налицо уменьшение дотационное™ бюджета с 20,2 % в 2006 г. до

11 % (по плану) на 2007 г.

Таким образом, на примере Борисоглебского округа Воронежской области мы видим, что местное самоуправление как муниципальная власть успешно осуществляется в рамках единого городского округа. В то же время местное самоуправление непосредственно приближено и к населению, через образование органов территориального общественного самоуправления и наличие в населенных пунктах территориальных отделов администрации городского округа, где жители могут непосредственно решать свои вопросы. По-нашему мнению, эта модель является наиболее перспективной в Воронежской области. Но для ее реализации сегодня необходимо внести изменения в базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В рамках же действующего Закона совершенствование территориальной организации местного самоуправления возможно лишь через объединение малочисленных сельских поселений в крупные, образовав в муниципальном районе вместо 15-20 сельских поселений по 3-4 муниципальных образования. Но для этого необходимо согласие жителей всех сельских поселений, которые в настоящее время получить будет очень трудно. Это связано с тем, что для большинства жителей новые административные центры муниципальных образований не будут иметь не только пешеходную, но и транспортную доступность, так как между ними в настоящее время, как правило, нет транспортного сообщения. В то же время все населенные пункты в районах сегодня имеют связь с районными центрами.

1. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 3-є изд., пере-раб. и доп. М., 2006. С. 301.

2. Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (п. 6, 11 ст. 11).