Исторический аспект становления и развития государственного регулирования страхования в России

Рукина М.А.,

соискатель Московской государственной юридической академии

ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТРАХОВАНИЯ В РОССИИ

Развитие системы страхования является одним из критериев, по которому можно оценить эффективность государственного управления. Россия имеет свой уникальный опыт в области страхового дела и его государственного регулирования.

Процесс создания страхового дела и системы его государственного регулирования начался во второй половине XVIII века. Российская страховая система создавалась изначально как государственная страховая монополия. В 1765 г.1 в Риге было создано первое общество взаимного страхования от огня. Однако последовательного развития ни общества взаимного страхования, ни какие-либо другие формы страховых организаций в тот период не получили. Поэтому в 1786 г. по инициативе Екатерины II была учреждена Государственная страховая экспедиция, специализировавшаяся на имущественном страховании. Ее создание и означало законодательное оформление государственной страховой монополии2. Следует заметить, что первый опыт оказался неудачным, и в 1822 г. Государственная страховая экспедиция была закрыта. Были и другие попытки, в частности в 1797 г. учредили Страховую контору при Ассигнационном банке, но и ее упразднили в 1805 г. Первый этап истории российского страхования подтвердил несостоятельность государственной страховой монополии, т.к. имело место негосударственное регулирование страхового рынка, а прямое управление страховой отраслью, что не всегда эффективно.

Отказ от первой государственной страховой монополии создал предпосылки для формирования отечественного рынка страховых услуг, а вслед за тем — и новой системы его государственного регулирования. Новый этап связывают с возникновением акционерных страховых обществ («Первое Российское страховое от огня общество», «Российское общество застрахования капиталов и доходов» и др.), которым предоставлялись большие налоговые льготы, разного рода исключительные права и привилегии. Однако регулирование страховой деятельности на данном этапе имело определенные особенности: с одной стороны, предоставлялся режим наибольшего благоприятствования внутри России, с другой — действовал запрет на операции за рубежом.

1 См.: Журавин С.Г. Краткий курс истории страхования. М. 2005; Рогозин И.И. История страхования в России. СПб.: СПбТЭИ, 1994; Шиминова М.Я. Страхование: история, действующее законодательство, перспективы. М., 1989.

2 См.: Шиминова М.Я. Страхование: история, действующее законодательство, перспективы. М., 1989.

Следующий этап связан с установлением страхового рынка. Проведение либеральных реформ 60-х г. XIX века завершил процесс демонополизации страхования. После земской реформы в 1864 г. в России начала складываться уникальная, не имеющая зарубежных аналогов, система земского страхования. Непосредственное руководство страхованием осуществляли губернские земские управы, а в тех губерниях, где земства не были созданы, — губернские по крестьянским делам присутствия, а также губернские и областные правления. В 1875 г. резко увеличилось число создаваемых страховых организаций. По отношению к взаимному страхованию государство вело в целом поощрительную, стимулирующую политику.

Следующий период характеризуется расцветом системы государственного регулирования страхования в России (конец XIX века). Это выразилось в создании специализированного органа, осуществлявшего административные функции, в том числе регулирование и контроль в области страхования. В 1894 г. при Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел был создан Комитет по надзору за страховой деятельностью. Его целью было регулирование страхового рынка и защита интересов его участников. Помимо Министерства внутренних дел функции регулирования страхового рынка были и у Министерства финансов. Оно осуществляло методологическое руководство, подготовку законопроектов, финансовый контроль, политику в сфере налогообложения и другие функции. Значительным событием стало принятие 11 мая 1898 г. Закона «О порядке помещения и хранения средств страховыми обществами», которым впервые вводились правила размещения страховых резервов. Для всех страховых компаний устанавливалась обязательная публичная отчетность. В компетенцию Министерства внутренних дел входило регулирование инвестиционной деятельности страховщиков, а также деятельность страховых посредников. Была установлена обязательная регистрация всех страховых агентов, причем ответственность за подачу этих сведений нес именно страховщик, а не сам агент.

Следует отметить, что российская дореволюционная страховая система была достаточно развитой, она обладала необходимой системой государственного регулирования, инструментами рыночного саморегулирования и элементами рыночной инфраструктуры.

Следующий этап связан с Великой Октябрьской революцией 1917 г. и национализацией страхового дела.

29 ноября 1917 г. было принято «Положение о Страховом Совете»1, который состоял при Народном Комиссариате Труда для заведывания всеми делами, относящимися к страхованию рабочих. Согласно «Положению о

1 Собрание Узаконений РСФСР (далее — СУ РСФСР). 1917. № 7. Ст. 106.

страховых присутствиях» от 16 декабря 1917 г.1 они учреждались в каждой губернии или области. Декрет Совета народных комиссаров от 23 марта 1918 г. (СНК РСФСР) издал Декрет «Об учреждении государственного контроля над всеми видами страхования, кроме социального»2, который был направлен на установление правильных начал страхового дела и всестороннее его развитие в Российской Советской Федеративной Республике и направления данной деятельности к обеспечению интересов народного хозяйства и трудящихся масс.

Важное значение для становления страхового дела в стране, обеспечения его тесной связи с защитой национальных богатств от пожаров имел Декрет СНК РСФСР от 13 апреля 1918 г. «Об организации государственных мер борьбы с огнем». Общее руководство страховым делом и пожарной охраной возлагалось на Главного комиссара по делам страхования и борьбы с огнем.

Декретом СНК от 28 ноября 1918 г. «Об организации страхового дела в Российской Республике» страхование во всех его видах и формах было объявлено государственной монополией. Все частные страховые общества и организации (акционерные, паевые и взаимные) были ликвидированы, а их имущество объявлено достоянием республики. Исключение из государственной монополии было сделано лишь для взаимного страхования движимости и товаров кооперативных организаций.

В результате этих изменений все достижения в области страхового дела и его государственного регулирования были утрачены. Большая часть страхового капитала (и иностранного, и российского) перебазировалась за границу, страховой рынок и система государственного регулирования были фактически разрушены. Введение государственной страховой монополии означало переход от регулирования к прямому управлению страхованием как государственной собственностью в лице государственных страховых организаций.

Новым этапом явился период нэпа. Он вызвал к жизни возобновление страхования. 6 октября 1921 г. СНК РСФСР был принят Декрет «О государственном имущественном страховании», который положил начало дальнейшему развитию государственного имущественного страхования в нашей стране. В составе Народного комиссариата финансов было организовано Главное управление государственного страхования (Госстрах), на местах созданы городские и сельские страховые органы. Органы Госстраха осуществляли свою деятельность на принципах хозяйственного расчета. Государство, выделив

1 СУ РСФСР, 1917. № 10. Ст. 148.

2 Там же. № 30. Ст. 397.

Госстраху необходимые средства, никакой ответственности по страховым операциям не несло.

Важным документом, касающимся контроля в сфере страхования, был Декрет СНК РСФСР от 03 апреля 1923 г. «Об ответственности за нарушение законов о социальном страховании»1, согласно которому владельцы и ответственные руководители предприятий, учреждений, хозяйств, а также частные лица, пользующиеся наемным трудом, за неплатеж свыше трех месяцев причитающихся с них на социальное страхование сумм, а равно за уклонение от регистрации в органах социального страхования и за несообщение этим органам требуемых ими сведений или сообщение сведений заведомо ложных, подлежали привлечению к уголовной ответственности по ст. 118, 132 и 90 УК РСФСР. Позднее Постановлением СНК СССР от 30.06.1925 «Об ответственности за нарушение законов о социальном страховании»2 за такие же действия была введена наряду с уголовной и административная ответственность согласно законодательству союзных республик.

В соответствии с Постановлением СНК РСФСР от 27 апреля 1928 г. «Об административной ответственности нанимателей по обязательным постановлениям, издаваемым Народным Комиссариатом Труда РСФСР»3, Народный Комиссариат Труда РСФСР издавал обязательные постановления с установлением административной ответственности, в том числе за нарушение представления в органы социального страхования в установленные Народным Комиссариатом Труда сроки расчетных ведомостей о причитающихся страховых взносах. За данное правонарушение, если оно не влекло тяжелых последствий для трудящихся и не было повторным, устанавливались следующие административные взыскания: за нарушения, совершаемые в городах и на промышленных предприятиях, находящихся вне городов, — предупреждение, штраф не свыше ста рублей или принудительные работы на срок до одного месяца. В сельских местностях, а также применительно к предприятиям мелкой кустарной промышленности вне городов — предупреждение, штраф до десяти рублей или принудительные работы на срок до двух недель. Штрафы, налагаемые на нанимателей за несоблюдение законоположений и правил о труде и о социальном страховании, зачислялись в фонды социального страхования.

В 1930 г. система органов государственного страхования была ликвидирована, все операции по внутреннему имущественному страхованию переданы финансовым органам, а по личному страхованию — сберегательным кас-

1 СУ РСФСР, 1923. № 27. Ст. 313.

2 СЗ СССР, 1925. № 45. Ст. 336.

3 СУ РСФСР, 1928. № 103. Ст. 651.

сам. Следует заметить, что данная реорганизация была неудачной, и в 1933 г. органы государственного страхования были восстановлены. Постановлением Правительства СССР от 03 февраля 1938 г. «О государственном страховании имущества предприятий, учреждений и организаций» был расширен круг объектов государственного страхования.

Следующим важным этапом в развитии страхования является период, начиная с 1940 года. 4 апреля 1940 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об обязательном окладном страховании», установивший принципы обязательного имущественного страхования. Этим Законом повышалось обеспечение по страхованию колхозных посевов сельскохозяйственных культур и животных, а также животных в хозяйствах граждан, расширялась ответственность по всем видам страхования имущества, оговаривалось страхование строений граждан в полной стоимости по страховой оценке и др.

Послевоенные годы характеризовались принятием ряда мер по развитию страхования, организационному укреплению страховой системы и обшей тенденцией к ограничению сферы государственного страхования. В 1948 г. было отменено Положение о государственном страховании 1928 г. и утверждено новое Положение о Госстрахе СССР. В нем подтверждалась монополия Госстраха на проведение страховых операций, четко оговаривались функции, права и обязанности органов страхования всех уровней, структура средств и порядок их использования, а также расширялась самостоятельность всех звеньев системы Госстраха, в особенности районных и городских инспекций.

17 апреля 1958 г. было принято постановление Совмина СССР № 417 «О передаче местных органов Госстраха СССР в ведение министерств финансов союзных республик»1, а 25 октября 1958 г.— Постановление Совмина СССР № 1187, которым было утверждено типовое положение об органах государственного страхования в союзных республиках2. Согласно этим актам органами государственного страхования в союзной республике являлись главное управление государственного страхования союзной республики и подчиненные ему управления государственного страхования и инспекции государственного страхования. Методологическое руководство работой органов государственного страхования в союзных республиках, координация работы этих органов и контроль за их деятельностью осуществлялись Главным управлением государственного страхования СССР при Министерстве финансов СССР. Основными задачами органов государственного страхования были: проведение обязательного страхования имущества колхозов, межхозяйственных предприятий (организаций) в сельском

1 Свод законов СССР. Т. 5. С. 623, 1990.

2 Там же. С. 624, 1990.

хозяйстве, совхозов и др. государственных сельскохозяйственных предприятий системы Госагропрома СССР, добровольного страхования имущества кооперативных и других общественных организаций; проведение обязательного и добровольного страхования имущества, принадлежащего гражданам, а также личного страхования; определение суммы страхового возмещения и выплата ее в случае гибели, уничтожения, утраты или повреждения застрахованного имущества; определение страховых сумм по личному страхованию; осуществление мероприятий по дальнейшему развитию и совершенствованию государственного страхования; участие в разработке мероприятий по предупреждению гибели и повреждения имущества, подлежащего страхованию.

Важным для развития страхования в СССР стало Постановление Совета Министров от 30 августа 1984 г. «О мерах по дальнейшему развитию государственного страхования и повышению качества работы страховых органов», предусматривалось укрепление материальной базы Госстраха, расширение подготовки специалистов в вузах страны, изменение механизма распределения прибыли и формирования фондов. В СССР объективно стали складываться условия для демонополизации страхового дела, суть которой — в преодолении исключительного права государства на проведение страховых операций, проявившееся в создании негосударственных страховых обществ и в преодолении монополии союзных структур при решении юридических вопросов страхового дела. Начало реальной демонополизации страхового дела в нашей стране положил Закон «О кооперации», принятый Верховным Советом СССР 26 мая 1988 г.1, который предусматривал, что кооперативы могут страховать свое имущество и другие имущественные интересы в органах государственного страхования, а также создавать кооперативные страховые учреждения; определять условия, порядок и виды страхования.

Созданию негосударственных страховых обществ способствовало утверждение Советом Министров СССР 19 июня 1990 г. Положения «Об акционерных обществах и товариществах с ограниченной ответственностью»2 и Постановления от 16 августа 1990 г. № 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства»3, которое было ориентировано на то, что на страховом рынке могут действовать конкурирующие между собой государственные, акционерные, взаимные и кооперативные общества, осуществляющие разнообразные виды страхования.

1 Ведомости ВС СССР, 1988. № 22. Ст. 355.

2 СП СССР. 1990. № 15. Ст. 82.

3 Там же. № 24. № 114.

28 июня 1991 г. был принят Закон РСФСР № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в РСФСР»1, который определил правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения в Российской Федерации, цель которого — гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия.

Демонополизация происходила и в системе Госстраха СССР. Она выражалась, прежде всего, в предоставлении страховым обществам республик, краев и областей права наряду с едиными по стране видами страхования проводить региональные виды имущественного и личного страхования.

Несмотря на достаточно большое количество правовых актов, ряд проблем требуют законодательного закрепления. Например, защита интересов страхователей в случаях прекращения деятельности страховщиком, с которым заключен договор страхования, поскольку в таких случаях нередким является невыполнение страховщиком своих обязательств по договору. Для этого необходимо принять комплекс мер, в том числе определить меры по предупреждению банкротства страховщика, препятствию вывода им активов, повысить ответственность страховщика и лиц, привлеченных к процедурам банкротства, за исполнение требований кредиторов, создать механизм текущего контроля.

Огадзе А.А.,

аспирантка Института государства и права РАН

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА РОССИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в.

При Александре II были проведены существенные преобразования в государственно-правовой сфере, одним из которых была судебная реформа 1864 г., установившая новую судебную систему России, сменившую существовавшую ранее, ту, что была введена Учреждениями для управления губерний 1775 г. и частично упрощена в конце XVIII — первой половине XIX века. Ко второй половине XIX века судебная система России настолько остро нуждалась в реформировании, что откладывать данный процесс уже было невозможно. По мнению А.Ф. Кони, либерально-демократические реформы Александра II не могли не коснуться так называемого суда — «печального

1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 04 июля 1991. № 27. Ст. 920.