Некоторые проблемные вопросы информационного законодательства

УДК 347.77.01

Л. А. Коврижных

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА*

В статье затрагиваются вопросы несогласованности правовых норм действующего информационного законодательства в сфере осуществления информационных процессов.

Подробно анализируется содержание понятий обработки отдельных категорий информации, выявляются коллизии правовых предписаний в сфере регулирования общественных отношений по поводу обработки отдельных видов информации.

The article dwells on inconsistence of legal norms of current information legislation in the sphere of information processes.

We analyze in details the content of the definitions of certain categories of information processing, find out collisions in legal rules in the sphere of social relations regulation on the processing of certain types of information.

Ключевые слова: информационное законодательство, информация, информационные процессы, обработка информации, обработка персональных данных.

Keywords: information legislation, information, information processes, information processing, personal data processing.

Повсеместное использование современных информационных технологий, реализующих информационные процессы, переход от традиционных бумажных технологий к системе электронного документооборота послужили объективной причиной возникновения новых общественных отношений, нуждающихся в соответствующей правовой регламентации. Поэтому сегодня как в нашей стране, так и за рубежом идет активный процесс формирования и совершенствования информационного законодательства.

8 июля 2006 г. Государственной Думой принят Федеральный закон № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - Закон об информации), который является базовым законом действующего информационного законодательства. Согласно положениям ст. 18 Закона об информации были признаны утратившими силу Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и Федеральный закон от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ

* Исследование выполнено при финансовой поддержке фонда научных исследований Института (филиала) МГЮА имени О. Е. Кутафина в г. Кирове, проект № 09/11(5).

© Коврижных Л. А., 2011 184

«Об участии в международном информационном обмене» [1].

Одной из целей принятия Закона об информации определено приведение понятийного аппарата в соответствие с практикой применения информационных технологий. Действительно, терминологический аппарат, ранее определяемый положениями Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», претерпел существенные изменения.

Мы остановимся на одном из ключевых понятий информационного законодательства - понятии информационных процессов - и попытаемся проанализировать их виды и содержание.

Нормы ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации закрепляют право каждого искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Таким образом, Конституция Российской Федерации определяет пять информационных процессов: поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.

Ранее действовавший Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» к информационным процессам относил «процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации» [2]. А положениями ст. 2 Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене» информационные процессы определялись как «процессы создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и потребления информации» [3].

Не будем подробно анализировать эти дефиниции. Отметим только, что содержание понятия «информационные процессы» в вышеупомянутых законах были определено неоднозначно и неоднократно подвергалось критике ученых. Так, С. Г. Чу-букова и В. Д. Элькин указывали на необходимость упорядочивания информационных процессов [4]. В. Н. Лопатиным отмечалось отсутствие видимой системности «в перечислении основных действий» [5] в отношении информации.

К сожалению, с принятием нового Закона об информации ситуация не улучшилась. Понятийный аппарат, закрепленный нормами Закона об информации, вообще не содержит дефиниции «информационные процессы».

Одним из основных информационных процессов является обработка информации. Нормы действующего законодательства, к сожалению, не содержат общей дефиниции «обработка информации». Правовыми предписаниями определяются понятия «обработка» для отдельных видов информации в зависимости от ее содержания или обладателя.

Остановимся на определении обработки персональных данных, закрепленном в нормах Фе-

дерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее - Закон о персональных данных) [6]. Указанный закон является специальным законом, регулирующим отношения, связанные с обработкой персональных данных. А затем проанализируем правовые нормы других отраслей права, регулирующие отношения в сфере обработки информации.

Целью принятия Закона о персональных данных заявлено обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина именно при обработке его персональных данных. Согласно нормам ст. 3 этого закона к персональным данным относится «любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация».

Положения ст. 3 Закона о персональных данных определяют содержание понятия «обработка персональных данных» как «действия (операции) с персональными данными, включая сбор, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), использование, распространение (в том числе передачу), обезличивание, блокирование, уничтожение персональных данных». Понятие обработки персональных данных является собирательным и включает в свой состав десять информационных процессов или действий с персональными данными. Блокирование персональных данных определяется законодателем - как «временное прекращение сбора, систематизации, накопления, использования, распространения персональных данных, в том числе их передачи». Уничтожение персональных данных как «действия, в результате которых невозможно восстановить содержание персональных данных в информационной системе персональных данных или в результате которых уничтожаются материальные носители персональных данных». К обезличиванию персональных данных относятся «действия, в результате которых невозможно определить принадлежность персональных данных конкретному субъекту персональных данных».

Как мы видим, законодатель в процесс распространения персональных данных включил процесс их передачи, хотя согласно нормам ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации процессы передачи и распространения информации являются самостоятельными информационными процессами.

Информация является объектом разнообразного спектра правоотношений, поэтому понятие обработки информации в зависимости от ее со-

держания или обладателя можно встретить в правовых нормах как публичного, так и гражданского права. При дальнейшем анализе понятия обработки информации различных видов в зависимости от ее содержания будем ориентироваться на определение обработки персональных данных, закрепленное в Законе о персональных данных, учитывая замечание в отношении распространения и передачи информации.

Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (далее - Стратегия). Стратегия представляет собой базовый документ по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности, поэтому нельзя оставить без внимания понятия, которые затрагивают информационные процессы, определяемые в Стратегии. Так, к средствам обеспечения национальной безопасности Стратегия относит «технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению» [7]. Сопоставляя понятия информационных процессов, изложенное в Стратегии, и обработки персональных данных, закрепленное в Законе о персональных данных, мы видим их несогласованность между собой. Так, Стратегия к обработке информации не относит процессы сбора и передачи информации, определяя их как самостоятельные информационные процессы.

Представляется дискуссионным вопрос об осуществлении такого информационного процесса, как формирование информации. С нашей точки зрения было бы правильно говорить о формировании информационных ресурсов, но не информации, что и находит свое соответствующее закрепление в нормах действующего законодательства, например, в предписаниях ст. 17 Федерального закона № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"» [8]. Информацию можно создавать (производить) или собирать, но не формировать. Стратегией определяется еще один новый информационный процесс - прием информации, который, на наш взгляд, подразумевает получение информации. Отметим, что нормами ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации закреплено право на получение информации. По нашему мнению, для того чтобы исключить разночтения, целесообразно один и тот же инфор-

мационный процесс, т. е. одни и те же действия по поводу информации, определять однозначно.

Определение обработки персональных данных работника содержится в нормах ст. 85 Трудового кодекса РФ, согласно которым к обработке персональных данных работника относятся производимые работодателем операции (действия) с персональными данными работника - «получение, хранение, комбинирование, передача или любое другое их использование» [9]. Перечисляя конкретные осуществляемые действия с персональными данными работника, законодатель оставляет этот перечень открытым, установив, что к обработке персональных данных работника относится «любое другое их использование».

Сопоставляя понятия обработки персональных данных, закрепленное в Законе о персональных данных, и обработки персональных данных работника, содержащееся в Трудовом кодексе РФ, можно увидеть их несогласованность между собой. Так, Трудовой кодекс РФ к обработке персональных данных работника, в отличие от Закона о персональных данных, дополнительно относит процессы получения и комбинирования сведений. И, если по поводу получения информации вопросов не возникает, так как этот процесс закреплен конституционно, то процесс комбинирования информации является новым для действующего информационного законодательства. Представляется, что к комбинированию персональных данных работника следует относить определенное их сочетание, объединение сведений о работнике.

На наш взгляд, обработка персональных данных работника является частным случаем обработки персональных данных. Следовательно, содержание этого понятия должно логически вытекать из общего понятия обработки персональных данных, закрепленного в Законе о персональных данных.

Несогласованными между собой в этой сфере являются нормы Закона о персональных данных и таможенного законодательства, регулирующие отношения в сфере обработки информации. Так, предписания п. 2 ст. 162 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» сбор информации и обработку информации определяют как два отдельных информационных процесса, хотя в Законе о персональных данных обработка персональных данных включает и их сбор [10].

Сопоставив положения Закона о персональных данных и избирательного законодательства, регулирующие отношения в сфере реализации информационных процессов, можно увидеть их коллизию. Согласно предписаниям ст. 72 Федерального конституционного закона от 28 июня

2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» (далее - Закон о референдуме) при подготовке и проведении референдума, в том числе при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлении списков участников референдума, установлении итогов голосования и определении результатов референдума, для оперативного получения, передачи и обработки информации используется только ГАС «Выборы» [11]. Например, в этой правовой норме процессы получения и передачи информации исключены законодателем из обработки информации, что противоречит предписаниям Закона о персональных данных.

Положениями ст. 4 Закона о референдуме закреплены основные принципы использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы», одним из которых является «соблюдение конституционных прав граждан при автоматизированной обработке информации о них». Выше было отмечено, что в ст. 72 Закона о референдуме законодатель не относит процессы получения и передачи информации к обработке информации, и, соответственно, отсюда вытекает вопрос о соблюдении конституционных прав и свобод граждан при получении и передаче информации в ГАС «Выборы». Как мы видим, коллизии правовых норм, регулирующих отношения по поводу осуществления информационных процессов, можно встретить даже в одном нормативном правовом акте.

Нормы налогового законодательства в пп. 4 п. 1 ст. 148 Налогового кодекса Российской Федерации (части второй) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 21 апреля 2011 г.) к услугам по обработке информации относят «услуги по осуществлению сбора и обобщению, систематизации информационных массивов и предоставлению в распоряжение пользователя результатов обработки этой информации» [12]. Этой правовой нормой в обработку информации включен новый информационный процесс - обобщение информационных массивов. При этом действующим законодательством не определяется содержание понятия «информационные массивы». Соответственно встает вопрос о том, что следует понимать под информационными массивами, т. е. что же необходимо обобщать и систематизировать. Как нам представляется, к информационным массивам следует относить базы данных. Согласно положениям п. 2 ст. 1260 IV части Гражданского кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ база данных - это «представленная в объективной форме совокупность самостоятельных материалов (статей, расчетов, нормативных актов, судебных решений и иных подобных материалов), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли

быть найдены и обработаны с помощью электронной вычислительной машины (ЭВМ)» [13]. Обобщение баз данных - это их объединение по определенным признакам или критериям в одну базу данных. Сопоставляя понятие обработки информации, закрепленное в налоговом законодательстве, и понятие обработки персональных данных, мы видим, что они между собой также не согласованы. Информационные процессы, относящиеся к обработке информации, определяемые нормами налогового законодательства, не соответствуют информационным процессам, включенным в обработку персональных данных.

Законодательство в сфере безопасности в п. 1.1 ст. 28 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» относит к полномочиям Федеральной службы безопасности «добывание и обработку информации об угрозах безопасности Российской Федерации в интересах защиты и охраны Государственной границы» [14]. Законодатель здесь вводит еще один новый информационный процесс - «добывание» информации, который не входит в обработку информации и этой правовой нормой определен как самостоятельный. Представляется, что под «добыванием» информации следует понимать ее сбор. На наш взгляд, следуя логике Закона о персональных данных, необходимо включить процесс сбора информации об угрозах безопасности Российской Федерации в интересах защиты и охраны Государственной границы в процесс обработки этой категории информации.

Положения законодательства о государственном и муниципальном управлении в пп. 7 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 6 апреля 2011 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» к обязанностям многофункционального центра относят осуществление приема и обработки информации «из информационных систем органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги» [15]. Анализируя эту правовую норму, мы видим, что законодатель вводит процесс «приема» информации, который определяет отдельным информационным процессом, не входящим в обработку информации из информационных систем органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги. Как уже указывалось выше, под приемом информации предлагается понимать получение информации. Конституционно закреплено право на получение информации, а не на ее прием. По нашему мнению, чтобы исключить разночтения в правовых нормах, целесообразно определять одни и те же действия по отношению к информации однозначно.

Нормы законодательства о космической деятельности в п. 1 ст. 18 Закона Российской Федерации от 20 августа 1993 г. № 5663-1 «О космической деятельности» не включают в процесс обработки информации ее хранение, определяя хранение информации самостоятельным информационным процессом, что также противоречит положениям Закона о персональных данных [16].

Как мы видим, нормами действующего законодательства содержание понятия «обработка» различных категорий информации определяется неоднозначно, отсутствует системность, внутренняя связь правовых предписаний. Качество правовых норм, регулирующих отношения в сфере реализации информационных процессов, далеко от совершенства.

В качестве резюме хотелось бы отметить, что для исключения коллизий правовых норм в сфере осуществления информационных процессов целесообразно определить содержание понятия «обработка информации» в базовом законе информационного законодательства - Законе об информации, а правовые нормы, регулирующие отношения в сфере обработки различных категорий информации, согласовать с этим общим понятием.

Примечания

1. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета. 2006.

29 июля.

2. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ (ред. от 10 января. 2003 г.) «Об информации, информатизации и защите информации» // Российская газета. 1995. 22 февр.

3. Федеральный закон от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ (ред. от 29 июня 2004г.) «Об участии в международном информационном обмене» // Российская газета. 1996. 11 июля.

4. Чубукова С. Г., Элькин В. Д. Основы правовой информатики (юридические и математические вопросы информатики): учеб. пособие / под. ред М. М. Рас-солова. М.: Юрид. фирма «Контракт», 2004. С. 52-53.

5. Лопатин В. Н. Информационная безопасность России: Человек. Общество. Государство / С.-Петерб. ун-т МВД России. СПб.: Фонд «Ун-т», 2000. С. 33-34.

6. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (ред. от 23 декабря 2010 г.) «О персональных данных» // Российская газета. 2006. 29 июля.

7. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая.

8. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ (ред. от 8 мая 2010 г.) «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"» // Российская газета. 2003. 15 янв.

9. Трудовой кодекс Российской Федерации от

30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 29 декабря 2010 г. // Российская газета. 2001. 31 дек.

10. Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Россий-

ской Федерации» // Российская газета. 2010. 29 ноября.

11. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (ред. от 24 апреля 2008 г.) «О референдуме Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 30 июня.

12. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 21 апреля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 2000. 7 авг. № 32. Ст. 3340.

13. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ (ред. от 4 октября 2010 г.) // Российская газета. 2006. 22 дек.

14. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 21 апреля 2011 г.) «О Государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 4 мая.

15. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 6 апреля 2011 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета. 2010. 30 июля.

16. Закон РФ от 20 августа 1993 г. № 5663-1 (ред. от 30 декабря 2008 г.) «О космической деятельности» // Российская газета. 1993. 6 окт.

УДК 343.8

Э. Р. Касимова

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ЖЕНСКОЙ НАСИЛЬСТВЕННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ В ИСПРАВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ

Признание женской пенитенциарной насильственной преступности в качестве реально существующего социально опасного явления современной действительности должно способствовать разностороннему изучению этой проблемы и поиску наиболее эффективных путей борьбы с ним. Указанное обстоятельство порождает необходимость проведения в каждом исправительном учреждении целого комплекса взаимосвязанных предупредительных и профилактических мероприятий, направленных на обеспечение правопорядка и реализацию целей уголовно-исполнительного законодательства. В статье определяются правовые основы предупреждения преступлений, совершаемых в исправительных учреждениях, называются основные объекты и субъекты предупредительной деятельности. Меры, направленные на предупреждение женской насильственной преступности в местах лишения свободы, объединены в три группы: 1) меры предупреждения общесоциального характера; 2) специально-криминологические меры; 3) индивидуальные меры предупреждения. Каждая группа содержит общую характеристику мер, входящих в её состав.

Recognition of women's violent penitentiary crime as a dangerous contemporary social phenomenon should promote an all-encompassing study of, and search for more effective solutions to this problem. This problem begets the need to institute in every correctional facility

© Касимова Э. P., 2011

an array of interrelated preventive measures oriented toward maintaining law and order and meeting the goals of legislation related to the correction system. This article specifies the legal basis for crime prevention in correctional institutions, the primary agents of, and the primary subjects of preventive measures. Steps geared toward the prevention of violent crime by women in areas of confinement can be broken down into three groups: 1) preventive measures of the general social character; 2) criminological measures; 3) individual preventive measures. Each group includes general characterization of the measures it contains.

Ключевые слова: Женская пенитенциарная насильственная преступность, пенитенциарное предупреждение преступлений, субъект предупреждения преступлений, объект профилактического воздействия, общесоциальные меры предупреждения, специально-криминологические меры, индивидуальные меры предупреждения, правовые основы деятельности, исправительное учреждение, эффективность предупредительной деятельности.

Keywords: women's violent penitentiary crimes, penitentiary crime prevention, crime prevention, subject(s) of preventive measures, preventive measures of the general social character; criminological measures; individual preventive measures, legal basis of activity, correctional institutions, efficacy of preventive measures.

Пенитенциарные преступления, совершенные женщинами в исправительных учреждениях, не только оказывают негативное влияние на достижение таких целей уголовного наказания, как исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений ими, так и иными лицами, подрывают авторитет уголовно-исполнительной системы России (УИС РФ), но и дестабилизируют оперативную обстановку и состояние правопорядка в исправительных колониях.

В связи с этим у работников уголовно-исполнительной системы объективно существует потребность в специальных методиках, на основе которых выявляются психологические и характерологические особенности осужденных. Знание же личности осужденной позволяет определить наиболее эффективные меры воспитательного воздействия, а также прогнозировать поведение лица в различных жизненных ситуациях. Исправление может быть результативным только при условии дифференцированного воздействия на различные категории осужденных, с учетом особенностей каждого конкретного исправительного учреждения и специфики совершаемых там пенитенциарных преступлений.

Социальная микросреда мест лишения свободы обладает ярко выраженной отрицательной направленностью, объясняемой одновременным нахождением на ограниченной территории сразу сотни криминально активных лиц, имеющих, как правило, устойчивую противоправную мотивацию. Эти обстоятельства не могут не воздействовать на личность и ее поведение. Вместе с тем прежние социальные связи, которые были у осужденной до помещения в исправительное уч-