Муниципально-правовой статус личности: сущность и гарантии

В юридической литературе справедливо утверждается, что нормативные характеристики конституционного статуса личности носят обобщенный характер, являются в значительной мере абстрактными, межотраслевыми, что напрямую связано с объективным предназначением и характером конституционного регулирования. Именно поэтому необходимым элементом в механизме обеспечения правового положения гражданина в муниципальных правоотношениях, придающим ему качественную определенность и конкретность, выступает муниципально-правовая детализация параметров конституционного статуса в рамках действующего текущего, прежде всего муниципального, законодательства. Тем самым формируется муниципально-правовой статус личности как отраслевая категория, обеспечивающая конкретизацию конституционного статуса человека и гражданина [1, с. 274]. Это особенно актуально в настоящее время, когда институт местного самоуправления в России претерпевает серьезное реформирование.

При этом важно заметить, что само по себе местное самоуправление по своей конституционной природе воплощается в том числе в институтах правового положения человека, что позволяет ставить вопрос о возможности рассмотрения и самого муниципально-правового статуса в двуедином плане: на первом нормативном уровне обеспечивается конституционное закрепление прав на местное самоуправление и определение юридических свойств личности в муниципальных правоотношениях посредством универсальных конституционных прав и принципов в той части, в которой они могут рассматриваться как средство реализации прав и свобод в системе местного самоуправления; на втором уровне конституируется отраслевое (муниципально-правовое) нормативное содержание параметров положения личности в местном самоуправлении, устанавливается ее муниципальноправовой статус. В рамках действующего правового регулирования отраслевая конкретизация, муниципализация конституционного статуса личности осуществляется в своей основе посредством закона о местном самоуправлении 2003 г., а также через иные законодательные акты, входящие в предметную сферу муниципального права [1, с. 275]. Соответственно муниципально-правовой статус личности определяется на трех правовых уровнях (уровень федерации, уровень субъекта РФ, а также муниципальный уровень).

Но прежде чем раскрывать эти уровни, необходимо заметить, что муниципальные права, составляющие основу муниципально-правового статуса личности, если говорить о них в обобщенном виде, это те права, которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе. Таким образом, муниципальноправовой статус личности - особая муниципально-правовая категория, отражающая место и роль человека в системе муниципальной демократии и интегрирующая экономические и политические элементы реального положения граждан как индивидуальных и ассоциированных (совместных) участников мунициально-правовых отношений.

Что касается природы муниципальных прав личности, то, например, В.И. Васильев считает, что права на местное самоуправление как субъективного права не существует, поскольку местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов; оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. Поэтому следует говорить не о праве гражданина на местное самоуправление, а о его праве на осуществление местного самоуправления, которое является субъективным правом и по содержанию не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового [2]. Мы полагаем, что указанный нюанс в данном случае не является принципиальным.

А.Р. Еремин считает, что есть все основания говорить об этом праве как субъективном конституционном праве гражданина на местное самоуправление, если даже иметь в виду, что в гл. 2 Конституции РФ нет прямой конституционной регламентации рассматриваемого права [3, с. 53]. В

литературе встречается также точка зрения, согласно которой право граждан на участие в местном самоуправлении расценивается как субъективное публичное право [4, с. 137]. На наш взгляд, в этих подходах нет противоречий.

Мы также считаем, что право личности на местное самоуправление является субъективным публичным правом. Вместе с тем оно регулируется, как отмечалось, на нескольких уровнях. Так, на федеральном уровне местное самоуправление гарантируется на высшем, конституционном, уровне (ст. 12, 133 Конституции РФ). Далее, также на федеральном уровне, и прежде всего в нормах ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 3) федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

При этом исходной фундаментальной категорией для анализа правового положения личности на любом уровне проявления (включая место жительства и принадлежность человека к местному сообществу) является, как отмечалось, равный, единый для всех конституционный статус человека и гражданина Российской Федерации. Правовое же положение человека как члена местного сообщества, жителя определенного населенного пункта - это уже вопрос о совокупности прав и свобод, характеризующих специальный статус человека и гражданина как субъекта местного самоуправления. И этот вопрос отражает взаимосвязь и зависимости общего и особенного, что воплощается, соответственно, в соотношении конституционного статуса человека и гражданина Российской Федерации, с одной стороны, и муниципальных прав и свобод, с другой. В этой связи следует заметить, что проблема муниципальных прав и свобод является относительно новой для науки муниципального права. Как правило, этот вопрос о правовом статусе личности рассматривается в рамках конституционно-правового статуса. Однако после провозглашения в Конституции Российской Федерации самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 Конституции) такая постановка вопроса уже недостаточна, поскольку в принятых на основании конституционных положений федеральных законов, законах субъектов Российской Федерации, муниципально-правовых актах уже достаточно широко прописаны муниципальные права и обязанности жителей муниципальных образований, что дает основание говорить о формировании муниципально-правового статуса личности.

Заметим еще, что муниципально-правовой статус личности не является статическим - за прошедшие годы после принятия Конституции Российской Федерации значительно изменился. Так, сначала он определялся прежде всего ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., а затем был в значительной степени изменен в связи с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. При этом в процессе реализации правового статуса личности не территории муниципального образования возникает ряд проблем, требующих научного осмысления (в конце 1990 гг. этими проблемами занимался Н.С. Бондарь, издавший ряд монографий). Однако после принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. ситуация изменилась. Так, жители муниципальных образований не всегда могут реализовать провозглашенное Конституцией Российской Федерации право на бесплатную медицинскую и качественную помощь в муниципальных медицинских учреждениях. То же можно говорить и относительно образовательных учреждений - как дошкольных, так и школьных. Как видно, имеются основания говорить о том, что положение человека в системе местного самоуправления характеризуется органическим единством двух групп муниципальных прав и свобод: индивидуальных, которые принадлежат каждому гражданину в отдельности и могут быть реализованы отдельным членом местного сообщества независимо от других его членов; коллективных прав, реализация которых возможна лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов местного сооощества.

Соответственно остро возникает вопрос о том, каким образом органы местного самоуправления должны обеспечить муниципально-правовой статус личности. Пока этот вопрос не находит адекватного законодательного закрепления. Так, в новом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (в ред. от 5 апреля 2010 г.) законодатель предусматривает достаточно широкие права жителям муниципальных образований (достаточно назвать, например, главу 5 - «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления»). Вместе с тем указанным правам не всегда корреспондируют обязанности соответствующих государственных и муниципальных органов обеспечить эти права. Положение усугубляет и крайне размытые нормы юридической ответственности органов местного самоуправления в случае нарушения муниципальных прав жителей муниципального образования. Представляется, что без эффективного регулирования данных аспектов нельзя говорить о полноценном муниципально-правовом статусе личности.

Поэтому важно определиться с системой государственных гарантий прав местного самоуправления, которая включает в себя общие и специальные гарантии. Под общими гарантиями понимают законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав. В качестве примеров можно привести такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти, социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных образований на собственную символику и т.д. Специальные (юридические) гарантии определяют возможность юридической защиты общих гарантий, т.е. конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, на которые распространяются общие гарантии [5, с. 284]. Соответствующие гарантии, но в меньшей степени, регулируются также в законодательстве субъектов РФ и нормативно-правовых актах органов местного самоуправления.

Важнейшей гарантией является судебная гарантия - граждане вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, других органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, если эти акты нарушают права граждан на местное самоуправление. Серьезная работа по судебной защите конституционных прав местного самоуправления проводится Конституционным Судом РФ. Обеспечение судебной защиты прав местного самоуправления, в свою очередь, требует реформы судебной системы, которая не справляется с огромным количеством дел, возникающих при практическом применении законодательства о местном самоуправлении. Многие судьи не имеют должной квалификации в вопросах муниципального права. На наш взгляд, судебная гарантия муниципальных прав граждан будет на порядок эффективнее, если по опыту других стран создать специальные муниципальные суды.

Литература

1. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

2. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.

3. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004.

4. Лапаева Л.Е. Право граждан на участие в местном самоуправлении как субъективное публичное право // Право и права человека в условиях глобализации. М., 2006.

5. Система муниципального управления. СПб., 2007.