Автоматизированный учет нормативного материала как форма систематизации законодательства

УДК 34.01 DOI 10.24411/2078-5356-2018-00037

Елисеева Вера Сергеевна Vera S. Eliseeva

преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин

Приволжский филиал Российского государственного университета правосудия

lecturer of the state law department

Privolgzkiy branch of Russian state university of justice

E-mail: ledin888@yandex.ru

Автоматизированный учет нормативного материала как форма систематизации законодательства

Legal acts automated accounting as a form of legislation systematization

Статья посвящена современным формам систематизации нормативного материала в Российской Федерации. Автор обосновывает преобладание учета нормативных правовых актов среди существующих форм систематизации, анализирует современные системы автоматизированного учета нормативных правовых актов. В качестве основного вывода аргументируется тезис о необходимости систематизации законодательства в сфере создания, регистрации, опубликования и оценки нормативных правовых актов.

Ключевые слова: систематизация, учет, единство правового пространства, автоматизированные системы учета.

The article is devoted to the forms of legislation systematization in the Russian Federation. The author dwelled upon the predominance of the regulatory legal acts accounting among the existing forms of systematization, analyzed modern systems of legal acts automated accounting. As the main conclusion, the author argumented the thesis about the necessity of legislation systematization in the sphere of establishment, registration, publication and assessment of legal acts.

Keywords: systematization, accounting, unity of legal space, automated accounting systems.

Вопрос систематизации законодательства находится в поле постоянного внимания в юридической науке. В начале 90-х годов ХХ века В.К. Бабаев предлагал, «не ломая пока традиций», рассматривать в качестве видов систематизации нормативных правовых актов инкорпорацию и кодификацию [1, с. 73]. Позднее называлось уже четыре вида систематизации: учет, инкорпорация, консолидация и кодификация [2, с. 123]. В то же время современные исследователи признают, что нарастающий объем нормотворчества как законодательного, так и подзаконного характера требует поиска новых теоретико-методологических и «инструментальных» подходов в систематизации законодательства. В частности, полагаем, в условиях

распространения современных технологий доступа к информации, применения электронного документооборота значительный потенциал имеет автоматизированный учет нормативного правового материала как формы систематизации [3, с. 63—82]. В этом контексте под систематизацией законодательства принято понимать его упорядочение, то есть «расположение нормативного материала в определенной системе на основе объединения правовых актов в тематические, хронологические или иные сборники с тем, чтобы обеспечить доступность законодательства» [4, с. 36].

Действительно, статистика законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее — Госу-

© Елисеева В.С., 2018

дарственная Дума) VI созыва «дает» общую значительную цифру в 2198 федеральных законов за пять лет (см. таблицу 1).

Таблица 1

Законотворческая деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации VI созыва

Год Внесено законопроектов Принято Подписано Президентом России

2016 1117 384 383

2015 1589 480 478

2014 1690 555 555

2013 1526 451 448

2012 1207 337 334

Итого за 5 лет 7129 2207 2198

При этом в соответствии с требованиями федерального законодательного процесса [5] в Государственную Думу вместе с законопроектом предоставляется перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона. Метод статистической выборки проектов федеральных законов, находившихся на рассмотрении Государственной Думы, зарегистрированных с 1 июня по 26 сентября

2017 года (см. таблицу 2), позволяет сделать вывод: большинство законопроектов не влечет за собой изменения федеральной правовой системы, при этом очевидные последствия для правового пространства субъектов Российской Федерации и тем более муниципалитетов, во-первых, не подлежат оценке; во-вторых, не всегда продумываются на начальном этапе законопроектной деятельности.

По данным сайта нормативных правовых актов Министерства юстиции Российской Федерации (http://zakon.scli.ru) на 25 сентября 2017 года на территории России применялось 8 055 771 акт, зарегистрированный и учтенный Минюстом России [6]. При этом, исходя из пункта 8 Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» [7], не все федеральные правовые акты подлежат обязательной регистрации. С 1 января 2016 года для всех актов федеральных органов исполнительной власти, признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, установлен единый источник официального опубликования — Официальный интернет-портал правовой информации (www. pravo.gov.ru). Порядок вступления в силу таких актов определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим его [8].

Следует отметить, что систематизация сегодня фактически сводится лишь к учету, то есть сбору, обработке, размещению в определенном

Таблица 2

Анализ проектов федеральных законов, находившихся на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации

№ п/п № законопроекта Объем текста законопроекта (в знаках с пробелами) Количество актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию

1 270199-7 3281 0

2 267609-7 20 945 8

3 254476-7 3348 0

4 240027-7 12 123 0

5 239726-7 1950 0

6 221049-7 2792 0

7 223871-7 4413 0

8 226612-7 57 060 2

9 192177-7 44 660 21

10 213943-7 5056 0

порядке, хранению и обеспечению доступа для субъектов реализации права. Причем наиболее эффективно — с элементами анализа, обобщения, расположением по тематическому принципу — учет осуществляют не официальные субъекты, а заинтересованные стороны, такие как коммерческие организации («Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс»), научные и образовательные организации.

Примечательно, что в Государственной Думе РФ и представительных органах субъектов России используются автоматизированные системы обеспечения законодательной деятельности. В частности, АСОЗД «Законодательная деятельность», правообладателем которой является Аппарат Государственной Думы РФ, аккумулирует всю информацию по движению законопроектов с момента внесения в Государственную Думу РФ, уа также выполняет функции по обобщению, формированию статистических данных и контролю результатов законодательной деятельности. Фактически, АСОЗД «Законодательная деятельность» позволяет создать досье законопроекта, вопрос о создании которого неоднократно поднимался, в том числе в докладах Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства Российской Федерации». Тем не менее в данном случае досье на законопроект ограничивается моментом вступления закона в силу.

По сравнению с федеральным парламентом, например, Законодательное собрание Нижегородской области использует две автоматизированные системы учета нормативного материала: АИС «Законопроект» (аналог АСОЗД «Законодательная деятельность») и Банк данных «Копии правовых актов: Законодательное собрание Нижегородской области». Вторая автоматизированная система осуществляет учет уже действующих нормативных правовых актов, но, во-первых, принятых только Законодательным собранием области; во-вторых, названные АСУ не связаны между собой.

Организация работы по осуществлению систематизации законодательства Российской Федерации отнесена к полномочиям Министерства юстиции РФ [9]. Подчеркнем, что в ежегодных итоговых докладах о результатах деятельности Минюста России систематизация законодательства вынесена в первый раздел, носящий название «Законопроектная деятельность, мониторинг правоприменения, обеспечение единства правового пространства Российской Федерации, развитие федеративных отношений и местного самоуправления» [10, с. 4—7] (доклады за 2015, 2012 г.).

Основными способами обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, обеспечения конституционных прав граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации Минюст России называет:

ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

— ведение государственных реестров муниципальных образований и уставов муниципальных образований Российской Федерации;

— ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Результаты работы по учету нормативных правовых актов отражаются в докладах о результатах деятельности Минюста России (см. таблицу 3) и размещаются на сайте http://zakon.scli.ru.

Таким образом, официальная систематизация нормативных правовых актов в современной России осуществляется с помощью автоматизированных информационных систем, среди которых главную роль играют Государственная система правовой информации «Официальный интернет-портал правовой информации» (www. pravo.gov.ru) и портал нормативных правовых актов Министерства юстиции Российской Федерации (http://zakon.scli.ru).

Примеры официальной систематизации в печатном виде (учета, инкорпорации) редки. В данном случае можно привести пример положительного опыта Нижегородской области, где в 2016 году была проведена работа по систематизации основных законов области, завершившаяся изданием Сборника законов Нижегородской области в 4-х томах (общий объем 2917 с.). Следует отметить, что инкорпорация всех нормативных правовых актов Нижегородской области не в электронном виде, во-первых, не представляется возможной из-за количества актов, принятых в субъекте (23 032 акта по данным zakon. scli.ru на 25.09.2017); во-вторых, представляется неэффективной из-за вносимых в действующее законодательство изменений.

В заключение следует отметить: на наш взгляд, ситуация с систематизацией российского законодательства выглядит критической. Очевидно, что мер по учету нормативных правовых актов недостаточно ни для обеспечения единства правового пространства России, ни для совершенствования правовой системы, обеспечиваемого такими правовыми института-

Таблица 3

Учет нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов Минюстом России

Год Число актов, включенных в реестр

нормативных актов субъектов РФ муниципальных образований уставов муниципальных образований муниципальных правовых актов

2012 101 875 29 300 более 32 000 Нет данных

2013 Нет данных

2014 Нет данных

2015 107 799 22 317 более 31 000 более 745 000

2016 (проект отчета) почти 122 000 более 22 000 около 28 000 около 1 млн

ми, как антикоррупционная экспертиза, мониторинг правоприменения, оценка регулирующего и фактического воздействия и т. д. Разрозненность и бессистемность применяемых мер приводит к противоположному эффекту, создавая дополнительную нагрузку для ответственных субъектов и правоприменителей, что, в свою очередь, приводит к формализации осуществляемой деятельности. Представляется, что деятельность по систематизации законодательства следует начать с регулирования вопросов создания, регистрации, опубликования и оценки нормативных правовых актов.

Примечания

1. Бабаев В.К. Теория современного советского права: фрагменты лекций и схемы. Н. Новгород, 1991.

2. Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория государства и права в схемах и определениях: учебное пособие. М.: Юристъ, 1999.

3. Керимов Д.А. Проблемы общей теории права. М.: СГУ, 2000.

4. Иванникова О.А. Систематизация отечественного законодательства // Правовая информатика. 2012. № 1. С. 36—38.

5. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г № 2134-II ГД // Собрание законодательства РФ.1998. № 7, ст. 801.

6. Нормативные правовые акты Российской Федерации. URL: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/index. php (дата обращения: 25.09.2017).

7. Собрание законодательства РФ. 1996. № 22, ст. 2663.

8. О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 14 октября 2014 г № 668 // Российская газета. 2014. 15 октября.

9. Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации: указ Президента РФ от 13 октября 2004 г № 1313 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 42, ст. 4108.

10. Итоговый доклад о результатах деятельности Министерства юстиции Российской Федерации за 2015 г URL: http://minjust.ru/ru/doklady/osnovnye-itogi-deyatelnosti-ministerstva-yusticii-rossiyskoy-federacii (дата обращения: 17.12.2016).

Notes

1. Babayev V. K. The theory of the modern Soviet law: fragments of lectures and schemes. Nizhny Novgorod, 1991.

2. Babayev V.K., Baranov V.M., Tolstik V.A. Theory of state and law in schemes and definitions: textbook. Moscow, Lawyer Pabl., 1999.

3. Kerimov D.A. General theory of law problems. Moscow, SGU Pabl., 2000.

4. Ivannikova O.A. Systematization of national law. Legal science, 2012, no. 1.

5. On the Regulations of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation: the resolution of the State Duma of the Russian Federation dated 22.01.1998 no. 2134-II GD. Collection of legislative acts of the Russian Federation, 1998, no. 7, p. 801.

6. Legal acts of the Russian Federation. URL: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/index.php

7. Collection of legislative acts of the Russian Federation, 1996, no. 22, art 2663.

8. On improving the procedure for normative legal acts of Federal Executive bodies publication: the decree of the Russian Federation President dated 14.10.2014 no. 668. Rossiyskaya gazeta, 2014, October 15.

9. Questions of the Russian Federation Ministry of justice: the decree of the Russian Federation President dated

13.10.2004 no. 1313. Collection of legislative acts of the Russian Federation, 2004, no. 42, art. 4108.

10. Final report on the results of the Russian Federation Ministry of justice activities for 2015. URL: http:// minjust.ru/ru/doklady/osnovnye-itogi-deyatelnosti-ministerstva-yusticii-rossiyskoy-federacii