Парламенты в условиях общественных трансформаций: исторический опыт стран Запада и России

Политические институты

Б. В. Грызлов

ПАРЛАМЕНТЫ В УСЛОВИЯХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ТРАНСФОРМАЦИЙ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ СТРАН ЗАПАДА И РОССИИ

В статье анализируется широкий круг проблем, связанных с эффективностью функционирования институтов представительной демократии, обсуждается проблема обоснованности заимствования («импорта институтов») политических институтов без учета истории и традиций страны, очерчивается роль законодательства в формировании взаимодействия институтов государственной власти и гражданского общества.

Развитие парламентских систем в двух западноевропейских транах — Англии и Франции — это наиболее красноречивый пример двух диаметрально противоположных путей возникновения и становления институтов представительной либеральной демократии. С одной стороны, «органический» рост парламента как института в Англии начиная с XIII века — здесь парламент медленно, шаг за шагом, приобретал новые функции, постепенно вытесняя королевскую власть из фискальной сферы, затем устанавливая контроль над деятельностью правительства и, наконец, овладевая государственным суверенитетом и оставляя монархии чисто церемониальные функции. За исключением нескольких острых конфликтов, этот процесс протекал относительно мирно. По мнению ряда исследователей, важной чертой английского парламентаризма является его удивительная способность к саморазвитию. «Лишь реформа 1832 г., — пишет, в частности, А. Г. Судейкин, — явилась результатом ожесточенной борьбы. Последующие аналогичные действия в 1867, 1884 и 1918 годах осуществлялись в более спокойной обстановке и были в какой-то степени результатом доброй воли правительств и парламента. Разумеется, каждая из реформ с необходимостью отвечала накопившимся в стране потребностям. Но ... все они работали в какой-то степени и на опережение... Это обеспечило сравнительную плавность, многоступенчатость эволюции всей политической системы страны. Такая способность парламента к саморазвитию удачно сочетала в себе обеспечивающий стабильность здоровый консерватизм и необходимый динамизм» (Судейкин, 1995, с. 163-164). В то же время, по точному наблюде-

© Грызлов Б. В., 2008

нию Р. Роуза: «В мире "новых демократий" Англия стоит особняком, ибо представляет собой "старую демократию"... Демократия установилась здесь скорее как итог эволюции, нежели революции, и неспешный процесс демократизации продолжался на протяжении столетий. Постепенное эволюционирование политических институтов означает, что за всю историю страны представителям английского народа ни разу не пришлось собираться и решать, при какой форме правления им бы хотелось жить. В Англии политические деятели всегда были подготовлены к тому, чтобы в неприкосновенности принять государственные институты в наследство от своих предшественников — таковы правила игры, в соответствии с которыми они вступают на свое поприще. Рядовые граждане также подготовлены к тому, чтобы не менять сложившиеся структуры власти» (Алмонд, Пауэлл, Стром, Далтон, 2002, с. 287-288).

Действительно, если в странах Западной Европы в последние десятилетия неуклонно падало доверие к парламенту и сокращался электорат политических партий, то «в Великобритании за последние 70 лет во всеобщих парламентских выборах участвовало в среднем три четверти имеющих право голоса и ни разу меньше 71% ... Все это свидетельствует, что граждане Великобритании до сих пор очень серьезно относятся к парламентским выборам и к самому парламенту, видя в нем главную опору и гарантию стабильности и порядка в стране и одновременно залог ее прогрессивного развития» (Судейкин, 1995, с. 164). Вот почему Британия считается страной традиций, и живая историческая преемственность здесь постоянно сохраняется.

С другой стороны, во Франции, где Генеральные штаты впервые созываются Филиппом IV Красивым в 1302 г. и где после кратковременного подъема политической роли этого института сословного представительства он (с 1614 г.) надолго прекратил свое существование, чтобы возродиться накануне революции 1789 г., когда эта институциональная форма уже себя изжила. Поэтому новые, рожденные революцией институты представительства — Учредительное собрание, Национальное собрание, Национальный конвент, как и двухпалатный парламент времен «Директории», состоявший из Совета пятисот — нижней палаты и Совета старейшин и др. — были, в отличие от Англии, результатом рационального конструирования. По подсчетам французского исследователя Ж.-П. Жакке, с 1789 г. Франции известно 17 конституционных систем. «Такая нестабильность государственного строя, — пишет Жакке, — свидетельство исторических колебаний, обусловленных как революционным наследием, так и авторитарными амбициями» (Жакке, 2002, с. 214). Сама недолговечность институтов представительства, как и недол-

говечность последовавших за Великой французской революцией политических режимов, свидетельствует, при сравнении с постепенным и последовательным развитием демократии и парламентаризма в Великобритании, о преимуществах постепенного, без скачков и срывов, «органического роста» политических институтов.

Во многом именно поэтому в современной литературе, посвященной проблемам политических трансформаций, предпочтительным считается эволюционный вариант институционального развития и изменений, который «предполагает, что институты возникают не на пустом месте, а в процессе трансформации уже существующих неформальных» (Олейник, 2001, с. 190). Хотя, следует оговориться, что история знает и многочисленные примеры эволюционного развития институтов, не обеспечившего, тем не менее, повышения их эффективности (Испания, страны Латинской Америки, итальянский Юг и др.).

Если же институциональные изменения носят революционный характер, то это предполагает, как правило, массовый «импорт институтов», что означает перенос в одну институциональную среду формальных правил и норм из другой, где они уже доказали свою эффективность в обеспечении взаимодействия властей и преодолении конфликтов при минимальных трансакционных издержках.

А. Н. Олейник выделяет три возможных варианта «импорта институтов»: 1. Использование идеально-типической модели институтов. Это случай внедрения теоретических конструкций организации политической системы в практику. 2. Воспроизведение образцов, которые существовали ранее в истории данной страны, но были утрачены. Это ситуация воспроизведения «золотого века». 3. Импорт институциональных образцов из других стран. Заимствование, например, институтов западной либеральной демократии и «свободного» рынка, их «построение» или «насаждение» сверху (см.: Олейник, 1999, с. 129-155).

Причем то, какой «сценарий» изменения правил игры будет доминировать, зависит от структурных предпосылок и факторов, исторического и социального контекста, от характеристик основных политических акторов, от распределения между ними ресурсов и от выбираемых ими стратегий взаимодействия и т. д.

В случае применения первого и, особенно, второго варианта «импорта институтов», как правило, возникает серьезная проблема, поскольку неформальные правила, обладая большой инерцией, не могут измениться автоматически. Как утверждал еще Т. Веблен, «привычный образ мышления людей имеет тенденцию продлевать свое существование неопределенно долго... [он] приспособлен к

_ г

ПОЯИТЭКС. 2008. Том 4. № 3

обстоятельствам прошлого и, следовательно, не находится в полном согласии с требованиями настоящего времени» (Веблен, 1984, с. 202). В этой ситуации многое зависит от характера социокультурного контекста и, прежде всего, от степени адаптивности, гибкости неформальной институциональной среды, ее готовности к изменениям.

Если же неформальные институты реформируемого социума жестки и неподатливы, и новые формальные и традиционные неформальные правила противоречат друг другу, то это приводит к «конфликту совести» (Д. Нортон) у заинтересованных политических акторов, вынужденных постоянно решать вопрос: как действовать в той или иной ситуации — согласно предписаниям традиции или в соответствии с нормами закона? Это неизбежно ведет к неэффективности и ненадежности права (так называемому «правовому нигилизму»). Формальные правила в таких обстоятельствах полностью признаваться не будут, и акторы, скорее всего, будут решать свои проблемы в рамках привычных неформальных правил и процедур, что резко снижает как эффективность функционирования формальных институтов, так и их легитимность. Однако важнее другое: вследствие того, что большинство предпочтет действовать согласно традиционным неформальным правилам, это большинство автоматически становится нарушителем законов. В результате закон для них уже не защита, а средство устрашения, и сами они уже не законопослушные граждане, а нарушители правопорядка, которых в любой момент можно привлечь к ответу. Это в свою очередь становится питательной почвой для коррупции в государственном аппарате, поскольку чиновники получают возможность выборочно «карать и миловать», с соблюдением, естественно, собственной выгоды.

Добровольное соблюдение закона не есть следствие высокой сознательности граждан, а признак того, что его веления соответствуют массовым представлениям о справедливости, или того, что людям выгоднее соблюдать закон, нежели его нарушать. В западных либеральных, конституционных демократиях формальные и неформальные институты, как правило, дополняют друг друга, в том смысле, что не противоречат друг другу и не исключают друг друга. В результате формальные институты приобретают гибкость и адаптивность, которые необходимы для того, чтобы выжить в условиях кризиса и повышения потока требований, идущих из общества к политической системе. Неформальные правила, вырастающие из традиции, здесь подкрепляют формальные демократические институты и повышают их эффективность и адаптивность к неизбежно происходящим переменам.

В большинстве же посткоммунистических демократий, по мне-

нию западных политологов, напротив, «неформальные образцы и правила подрывают и ограничивают порядок функционирования формальных, демократически легитимированных институтов. Первыми дают трещину функциональные коды формальных институтов, если они деформируются или вытесняются как значимые способы из сферы принятия решений. Неформальные институты внедряются в оболочку формальных институтов и заполняют ее согласно своей функциональной логике. На уровне принятия решений демократия функционирует в соответствии с нелегитимированными неформальными институтами и правилами, которые находятся в противоречии с принципами демократического правового государства. Подобное вытеснение и ограничение формальных и демократически легитимированных институтов неформальными правилами действий может осуществляться как сверху, так и снизу:

— они исходят сверху, когда выбранная демократическим путем исполнительная власть расширяет свои прерогативы за счет конституционных сдержек и противовесов;

— они исходят снизу, когда слабое гражданское общество со слабо аккумулированным "социальным капиталом" (Р. Патнем), но высоким авторитарным потенциалом, взаимным недоверием и широким распространением коррупции и традиций клиентелизма пренебрегает институциональными правилами, лишает институты их влияния или "колонизирует" их в частных интересах» (Меркель, Круассан, 2003, с. 269-270).

В результате «конституционно предписанные механизмы представительства оказываются выхолощенными и частично либо временно утрачивают силу. Неформализация принятия политических решений лишает тогда демос суверенитета, гарантированного представительством», — отмечают немецкие политологи В. Мер-кель и А. Круассан (Там же, с. 270). По мнению многих отечественных исследователей именно доминирование неформальных способов осуществления политики характерно для современной России. Так, В. Гельман утверждает, что воздействие формальных институтов на политическое развитие страны недостаточно — «из-за преобладания неформальных институтов, которые препятствуют становлению демократической политической культуры» (Гельман, 1998, http://pubs.camegie.nj/p&c/Vol3-1998/4/default.asp?n=10gelman.asp).

Еще менее плодотворным является некритическое заимствование и насаждение политических институтов «сверху», в том числе институтов представительства: «Готовые институциональные формы, не подкрепленные длительным развитием соответствующих политических практик, приживаются плохо... Создать ad hoc иде_ 9

ПОЯИТЭКГ. 2008. Том 4. № 3

альную "политическую машину", конструкция которой принимала бы во внимание не только требования текущей ситуации, но и особенности политической культуры обществ, почти невозможно. Отсюда неизбежность "проб и ошибок" и высокая вероятность конституционных неудач и институционных конфликтов в тех случаях, когда "органический рост" невозможно обеспечить из-за отсутствия времени» (Сергеев, 1999, с. 111). В то же время в каждом конкретном случае акторам, которые осуществляют политическое реформирование, поневоле приходится импровизировать, а не просто копировать чужой опыт. Они пытаются приспособить институты и нормы, которые, как считается, сопутствуют и способствуют политической модернизации, к конкретным условиям своих обществ (см.: Kaviraj, 2005, p. 497-526). От того, насколько это им удается, зависит успех политических реформ и консолидация новой политической системы.

Любые попытки навязать какую-то одну, якобы идеальную модель демократических институтов, игнорируя жизненные реалии той или иной страны, обречены на провал. Как утверждал в свое время выдающийся русский историк В. О. Ключевский, «можно проектировать какие угодно системы народного представительства, выкраивая их по образцу ли старинных Земских Соборов, или по современным западноевропейским шаблонам. Но все такие учредительные опыты рискованны и ненадежны. Жизнь сама должна создавать свои формы, прилаженные к конкретным условиям места и времени» (Ключевский, 1957). В этой связи можно попытаться сформулировать два предварительных и взаимосвязанных вывода: а) всякая попытка радикального разрыва с политической традицией ведет, как правило, к спонтанному и субъективно не желаемому ее воспроизводству; б) изменение политической традиции возможно только в результате ее осторожного и сознательного воспроизведения, однако в отличном от прежнего, модифицированном виде, приспособленном к новым жизненным реалиям. Представляется, что как раз осознания этого не хватало в парламентской истории России.

В целом же, исторический опыт стран Запада и нашего Отечества свидетельствует, что представительные органы власти могут как снижать, так и повышать уровень политической стабильности режима. Общепризнано, что стабильная демократическая система более вероятна, если политические институты данной системы способны «мирно сосуществовать» и быстро реагировать на требования граждан. Уже не раз отмечено, что парламенты, как правило, более «чутко прислушиваются» и реагируют на происходящие в обществе изменения. Как пишут американские исследователи: «Поскольку парламентарии являются связующим звеном между периферией страны и ее центром, то они служат "каналами", по которым

передаются требования и недовольство населения, и тем самым они способствуют повышению способности режима реагировать на эти требования. Парламентарии способны уменьшить недовольство, решая проблемы, которые могут возникнуть с центральным правительством у отдельных людей и групп лиц в их избирательных округах. А региональным, этническим и партийным меньшинствам представительство в парламенте дает возможность для выражения их интересов. Даже если центральная власть немедленно не реагирует на их требования, такое представительство может побудить политические меньшинства считать режим легитимным и тем самым создать широкую, "диффузную" поддержку режиму даже без проведения такого курса, который поднял бы уровень "специфической конкретной поддержки". В конечном счете, законодательные органы могут служить инструментом подотчетности элит народу, что в свою очередь может уменьшить вероятность того, что элиты прибегнут к репрессивным методам для того, чтобы справиться с массовым недовольством» (Divided Democracy, 1991, p. 17).

Стабилизирующие и интегрирующие функции органов законодательной власти особенно востребованы в ходе демократических трансформаций политических систем. Опыт успешных «демократических транзитов» в странах Южной Европы и Латинской Америки в 1980-е годы и в посткоммунистических странах в 1990-е позволил исследователям вычленить некоторые аспекты стабилизирующего влияния парламентов:

1. Происходит интеграция старых и новых политических и социальных сил страны и, что особенно важно, включение в нее (потенциальной и или реально существующей) антисистемной оппозиции. Благодаря парламентам само право оппозиции на существование закрепляется и в общественном сознании.

2. Осуществляется стабилизация в деле мирного урегулирования конфликтов между важнейшими политическими акторами в качестве предпосылки обретения новым режимом способности принимать значимые решения и достигать управляемости. Сама логика жестких парламентских процедур принятия совместного решения принуждает как отдельных депутатов, так и партийные фракции и группы идти на компромисс и сотрудничать, усваивая одновременно и правила демократической «игры».

3. Укрепляется легитимность нового демократического режима путем мобилизации и расширения поддержки новых политических институтов, «интеграции населения и политических элит в общую сеть правил и привычек», поскольку парламенту принадлежит центральная роль в становлении демократической политической культуры.

_ 11

ПОЯИТЭКГ. 2008. Том 4. № 3

4. Канализируя общественное недовольство в парламентские дискуссии и споры, он тем самым ослабляет протестные настроения в обществе, «предотвращая их переход в разрушительную стихию» (Liebert, 1990, p. 15; Oberreuter, 1987; Шевцова, 2000, с. 78).

Сама реализация радикальных экономических, политических и социальных реформ невозможна без соответствующего законодательного обеспечения. «Формирование такого, как правило, качественно нового законодательства, отражающего цели и задачи, закрепляющего методы и механизмы проведения реформ и одновременно используемого как властно-принудительный инструмент для их реализации, происходит непосредственно в самом процессе преобразований, являясь одним из ключевых факторов» (Нисневич, Платонов, Слизовский, 2007, с. 25-26). Именно поэтому парламенты в условиях общественных трансформаций зачастую становятся ареной жесткого противостояния реформаторских и антиреформаторских сил, новых и старых элит, финансовых и экономических группировок, стремящихся закрепить свои политические и экономические интересы в законодательных актах. Нередко встречалась в истории и ситуация противостояния парламента и исполнительной власти в условиях радикальных перемен, достаточно вспомнить опыт большинства европейских революций Нового времени. Только в ХХ столетии в России это имело место дважды: в начале века (1906-1907 гг.) и в его конце (1992-1993 гг.).

Литература

Алмонд Г., Пауэлл Дж, Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор. М., 2002.

Веблен Т. Теория праздного класса. М., 1984.

Гельман В. Демократия избыточная или недостаточная? И вновь о природе политической системы современной России // http://pubs.carnegie.ru/p&c/Vol3-1998/4/default.asp?n=10gelman.asp

Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. М., 2002.

Ключевский В. О. Сочинения. Т. III. М., 1957.

Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефективных демократиях // Повороты истории. Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей: В 2 т. Т. 1: Постсоциалистические трансформации: теоретические подходы. СПб.; М.; Берлин, 2003.

Нисневич Ю. А., Платонов В. М., Слизовский Д. Е. Законодательная деятельность: Политико-правовой анализ: Учеб. пособие. М., 2007.

Олейник А. Н. Институциональная экономика. Изменение институтов во времени: эволюция и революция // Вопросы экономики. 1999. № 7. С. 129-155.

Олейник А. Н. Институциональная экономика. М., 2001.

Сергеев В. М. Демократия как переговорный процесс. М., 1999.

Судейкин А. Г. Парламентские выборы и парламент Великобритании в ХХ веке // Из истории парламентаризма: Великобритания. М., 1995.

Шевцова Л. Российский парламентаризм: обрамление президентского самодержавия или самостоятельный институт // Парламентаризм и многопартийность в современной России // Общ. ред. В. И. Лысенко. М., 2000.

Divided Democracy. Cooperation and Conflict between the President and Congress / Ed. by J. A. Thurber. Washington, 1991.

Kaviraj S. An outline of a revisionists theory of modernity // Arch. Europ. Sociol. 2005. Vol. 36. N 3. P. 497-526.

Liebert U. Parliament as a Central Site in Democratic Consolidation: a Prelimenary Exploration // Parliament and Democratic Consolidation in Southern Europe / Cotta M. (Hrsg). London, 1990.

Oberreuter H. Kann der Parlamentarismus uberleben? Zurich, 1987.