Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

На современном этапе... стала особенно актуальной задача полной реализации положений Конституции, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Цель Концепции состоит в их разграничении таким образом, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне власти, который способен сделать это наиболее рационально...

     Положения Конституции РФ позволяют федеральному законодателю эффективно осуществлять разграничение полномочий, действуя строго в рамках конституционных предписаний. Более того, он обязан сделать это, имея в виду закрепление за федеральным уровнем власти функций, направленных на обеспечение территориальной целостности, единых стандартов прав человека, единой экономической политики. Конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти только в форме федерального закона...
       Не исключаются и договоры как формы уточнения, развития разграничения полномочий, определенных Конституцией РФ и федеральными законами. Соглашения должны выступать в качестве инструмента передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу осуществления части своих исполнительно-распорядительных полномочий... Они применимы, когда речь идет о передаче осуществления полномочий по управлению отдельными объектами, а также по осуществлению конкретных проектов...
       В отдельных случаях федеральный центр может признать необходимым установление договором особенностей содержания разграниченных федеральным законом полномочий по предметам совместного ведения. Тогда указанный договор с конкретным субъектом РФ должен быть утвержден федеральным законом...
       II. Реформирование разграничения полномочий в системе государственной власти
       2.1. По предметам ведения РФ
       Предметы исключительного ведения РФ установлены статьей 71 Конституции РФ. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов РФ или в совместное ведение.
       Регулятивные и контрольные полномочия осуществляются федеральными органами госвласти. Недопустима передача осуществления исполнительно-распорядительных полномочий в тех сферах, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач... (оборона, безопасность, внешняя политика, международные и внешнеэкономические отношения, защита государственной границы, таможенное дело, обращение с объектами повышенной опасности, обеспечение деятельности федеральных судов, расследование преступлений, функционирование уголовно-исполнительной системы).
       Осуществление части исполнительно-распорядительных полномочий федеральный закон может возложить на органы исполнительной власти субъекта РФ... Для передачи осуществления полномочий по управлению отдельным объектом федеральной собственности или по реализации конкретного проекта может использоваться форма соглашения, если передача осуществления полномочия будет сочтена Правительством РФ, федеральным органом исполнительной власти целесообразной. Контроль за осуществлением таких полномочий остается за федеральным уровнем власти...
       2.2. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ
       Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов установлены частью 1 статьи 72 Конституции РФ. Она содержит их обширный перечень, что затрудняло выработку унифицированных подходов к разграничению полномочий. Ключевыми в решении этого вопроса должны стать положения... Конституции, согласно которым федеральный центр обладает полномочиями по регулированию и защите прав и свобод... Федерация вправе возложить на себя необходимую полноту регулятивных полномочий по предметам совместного ведения... При этом федеральный центр обладает неограниченными возможностями для законодательного определения полномочий федеральных органов госвласти, а следовательно, и полномочий органов госвласти субъектов РФ.
       Федеральными актами по предметам совместного ведения должны охватываться все предметы совместного ведения...
       При определении "глубины" федерального правового регулирования федеральный закон по конкретному предмету общественных отношений должен учитывать наличие в этих отношениях региональной специфики, оставляя регулятивные полномочия субъектам РФ. Более того, федеральный законодатель вправе определить собственные полномочия субъектов РФ...
       Самостоятельность органов госвласти субъектов РФ обеспечивает их право принимать по предметам совместного ведения собственные законы до появления соответствующих федеральных актов. Это право "опережающего законодательствования" проистекает из федеративной природы государства и признано соответствующим Конституции РФ в правовых позициях Конституционного Суда РФ. Пределы опережающего регулирования актами субъектов РФ не могут толковаться излишне широко...
       Основной массив федерального правового регулирования по предметам совместного ведения должен осуществляться в форме федеральных законов...
       Закрепление самого полномочия за конкретным уровнем... власти нередко не решает проблему его эффективного осуществления. Чтобы исполнительно-распорядительное полномочие не было декларативным, необходимо устанавливать:
       1) количественные и качественные характеристики осуществления полномочий, в том числе объем предоставления тех или иных благ гражданам и организациям в соответствии с федеральными законами ("стандарты" или "нормативы");
       2) правила деятельности исполнительной власти по реализации исполнительно-распорядительных полномочий во взаимоотношениях с гражданами и организациями. Они необходимы, чтобы четче определить, что за что отвечает, довести степень конкретизации полномочий до конкретного органа...
       Основы количественных и качественных характеристик и процедуры деятельности по реализации установленных федеральными законами полномочий также должны закрепляться федеральными законами. Но могут быть приняты подзаконные акты, более детально, чем законы, регламентирующие осуществление исполнительно-распорядительных полномочий...
       Федеральные "стандарты" в части, не урегулированной федеральными законами, устанавливаются Правительством РФ. Субъекты РФ могут устанавливать дополнительные, повышающие уровень благ, предусмотренных федеральными стандартами, региональные стандарты (а местное самоуправление — муниципальные стандарты), реализуемые ими при наличии собственных ресурсов и под их ответственность...
       Обладая большей частью регулятивных и контрольных полномочий, Федерация должна децентрализовать исполнительно-распорядительные полномочия по предметам совместного ведения. Они должны быть возложены в основном на органы исполнительной власти субъектов РФ...
       Органы госвласти субъектов РФ не должны иметь возможности без особых причин, вызванных форс-мажорными обстоятельствами, передавать федеральным органам исполнительной власти осуществление возложенных на них федеральными законами исполнительно-распорядительных полномочий по предметам совместного ведения...
       2.3. По предметам ведения субъектов РФ
       Статья 73 Конституции РФ устанавливает, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой госвласти... Осуществление исполнительно-распорядительных полномочий по этим вопросам может быть передано на основе соглашения федеральным органам... Среди этих полномочий субъектов РФ могут быть и такие, которые затрагивают права человека (например, Северный завоз) и требуют их осуществления федеральными органами исполнительной власти, если органы исполнительной власти субъектов РФ не в состоянии их осуществить...
       III. Совершенствование территориальной основы местного самоуправления и его компетенции
       Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" установил общую для всех муниципальных образований компетенцию без учета значительных различий их социально-экономического потенциала.
       Необходимость одновременного решения двух задач: приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий — требует совершенствования территориальной основы местного самоуправления... Предлагается предусмотреть... два типа муниципальных образований.
       Первый тип — муниципалитеты. Сельские муниципалитеты создаются на территории одного или нескольких соседних населенных пунктов, включая межселенные территории. Городские муниципалитеты... включают, как правило, территорию одного населенного пункта. Муниципалитеты должны охватывать всю территорию субъекта РФ...
       Муниципалитеты наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов. "Минимальный набор" полномочий, включающий, в основном, благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению... подлежит установлению федеральным законом в виде "закрытого" перечня. Субъектам РФ может быть предоставлено право увеличивать объем полномочий муниципалитетов при наличии ресурсов и инфраструктуры..., но только в пределах установленного федеральным законом перечня вопросов местного значения. Непосредственно муниципалитетам могут быть переданы государственные полномочия, которые не требуют ресурсов, но предполагают близость их осуществления к населению (например, совершение нотариальных действий при отсутствии нотариусов)...
       Для реализации полномочий за муниципалитетами закрепляются местные налоги, причем, кроме существующих..., к местным должны быть отнесены фиксированные ставки "сквозных" налогов (в частности, подоходного). Муниципалитеты осуществляют установленные законодательством финансовые полномочия местного самоуправления, в том числе вводят на своей территории местные налоги. При их недостаточности межбюджетное регулирование в отношении муниципалитетов осуществляется субъектами РФ. Муниципалитеты получают также доходы от платных услуг населению.
       Второй тип — муниципальные округа, включающие территории нескольких муниципалитетов (не менее трех). Предложения по составу территорий муниципальных округов разрабатываются субъектами РФ с участием муниципалитетов и представляются в Правительство РФ для утверждения и внесения в Федеральный реестр муниципальных округов. Границы муниципальных округов устанавливаются законами субъектов РФ. Порядок преобразования муниципальных образований... устанавливается федеральным законом.
       Крупные города... приравниваются к муниципальным округам и осуществляют на своей территории полномочия как муниципалитетов, так и муниципальных округов, если их уставами не предусмотрено деление территории города на внутригородские муниципалитеты.
       Муниципальные округа осуществляют на всей своей территории:
       а) полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория муниципалитета, перечень которых устанавливается федеральным законом;
       б) переданные государственные полномочия.
       С целью учета и равного представления интересов всех входящих в состав муниципального округа муниципалитетов представительный орган муниципального округа формируется из выборных лиц муниципалитетов (наиболее целесообразно — из глав муниципалитетов). Для управления муниципальным хозяйством нанимается на контрактной основе управляющий (руководитель администрации муниципального округа).
       Доходная база муниципальных округов формируется за счет средств:
       а) передаваемых из бюджетов входящих в округ муниципалитетов;
       б) передаваемых из федеральных и региональных бюджетов — для осуществления государственных полномочий, передаваемых на местный уровень;
       в) поступающих от физических и юридических лиц за оказываемые муниципальными округами услуги (например, по утилизации твердых бытовых отходов);
       г) от закрепленных за округом собственных налоговых источников...
       Предлагаемая модель упорядочит наделение местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Ее реализация создаст необходимые условия для введения эффективного механизма контроля за их исполнением, появляется базовый уровень местной власти, который может стать опорой федерального центра в решении социальных вопросов жизнедеятельности населения... Ему могут быть на основании федеральных законов переданы на долгосрочной основе полномочия органов госвласти в социальной сфере...