Развитие правового обеспечения экологической безопасности в России и странах Европейского союза: сравнительно-правовой анализ

УДК 349.6

Е.А. Сухова

РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ И СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ*

Введение: приоритетным направлением решения основных задач в области обеспечения экологической безопасности в России является совершенствование системы ее правового обеспечения. Анализ зарубежного опыта в этой связи представляет научный и практический интерес для оценки, сравнения и разумной адаптации успешных политических, законодательных, организационных, научных и иных инициатив. Цель: определить тенденции совершенствования правового обеспечения экологической безопасности в России с учетом сравнительно-правового анализа отечественного законодательства и законодательства стран Европейского союза. Методологическая основа: сравнительно-правовой метод, системно-структурный метод. Результаты: выявлены прогрессивные тенденции в развитии правового обеспечения экологической безопасности в странах Европейского союза, определены направления совершенствования системы правового обеспечения экологической безопасности в России с учетом зарубежного опыта. Вывод: правовое обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации должно представлять собой самостоятельное нормативное образование, включающее как систему норм экологического права, так и норм других отраслей, регулирующих на федеральном уровне и уровнях субъектов РФ однородные общественные отношения, складывающиеся в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека, создания условий для благоприятного состояния окружающей среды и устойчивого развития.

Ключевые слова: экологическая безопасность, правовое обеспечение экологической безопасности, устойчивое развитие, охрана окружающей среды, угрозы экологической безопасности.

E.A. Sukhova

DEVELOPMENT OF LEGAL SUPPORT OF ENVIRONMENTAL SAFETY IN RUSSIA AND THE EUROPEAN UNION: COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS

Background: the priority direction of solving the main tasks in the field of environmental safety in Russia is to improve the system of its legal support. Analysis of foreign experience in this regard is of scientific and practical interest for evaluation, comparison and reasonable adaptation of successful political, legislative, organizational, scientific and other initiatives. Objective: to identify trends in improving the legal framework for

© Сухова Елена Александровна, 2019

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: suhova-elena@yandex.ru © Sukhova Elena Aleksandrovna, 2019

Сandidate of law, associate professor, associate professor, Land and environmental law department

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-01100416.

environmental safety in Russia, taking into account the comparative legal analysis of domestic legislation and the legislation of the European Union. Methodology: comparative legal method, system-structural method. Results: progressive tendencies in development of legal provision of ecological safety in the countries of the European Union are revealed, directions of improvement of system of legal provision of ecological safety in Russia taking into account foreign experience are defined. Conclusions: legal support of environmental safety in the Russian Federation should be an independent regulatory entity, including a system of environmental law, and the norms of other industries, regulating at the Federal level and the levels of subjects of the Russian Federation homogeneous social relations, emerging in the field of observance and protection of human rights and freedoms, creating conditions for a favorable state of the environment and sustainable development.

Key-words: environmental safety, legal support of environmental safety, sustainable development, environmental protection, threats to environmental safety.

Рост экологической напряженности в РФ все больше вызывает в обществе вопросов: почему, несмотря на реализуемые государством меры состояние окружающей среды на территории России оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам1; почему не уменьшается количество экологических правонарушений и преступлений; в чем причина роста правотворческой деятельности в экологической сфере, но недостаточной эффективности действующих законов?

Ответы на эти вопросы связаны, в т.ч. и с недостатками действующей системы правового обеспечения экологической безопасности, которые обусловлены, во-первых, отсутствием сбалансированной правотворческой политики, направленной на формирование и реализацию стратегии и тактики правотворчества в целях повышения эффективности обеспечения экологической безопасности как важнейшего фактора устойчивого развития общества. В частности, проведенное российским учеными исследование об определении степени экологизации развития регионов, исходя из сопоставления индексов активности их экологической и инновационной политики за 2000 и 2014 гг.2 между собой с индексами загрязнения окружающей среды, что привело к выводу о низкой степени экологизации экономики и крайней несбалансированности эколого-инновационного развития регионов [1]. Анализ же правовой составляющей, позволяет увязать данный факт с одной из основных проблем — недостатком законодательного и нормативно-методического регулирования вопросов обеспечения экологической безопасности на уровне субъектов РФ. У законодательных органов власти субъектов РФ нет четкого понимания того, какую систему законодательства нужно выстроить в данной сфере и из каких элементов она должна состоять.

Во-вторых, недостатком выступает также недостаточная урегулированность отношений по обеспечению защиты природных объектов в различных сферах природопользования. В частности, Министерством сельского хозяйства РФ еже-

1 См.: Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 17, ст. 2546.

2 См.: Выбор периода обусловлен изменениями экологического законодательства: данные за 2000 г. характеризуют результаты эколого-экономического развития регионов на первом этапе — до принятия Федерального закона «Об охране окружающей среды». Соответственно, данные за 2014 г. характеризуют результаты второго периода до принятия Федерального закона

222 № 219, регламентирующим изменения в закон «Об охране окружающей среды».

годно в докладах о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в РФ обращается внимание на то, что защита земель сельскохозяйственного назначения, используемых для сельскохозяйственного производства, действующим законодательством не обеспечивается [2]. О недостаточности нормативного регулирования природоохранных отношений свидетельствуют и данные ежегодного Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации». Так, в докладе за 2017 г. названы 93 нормативных правовых акта в области охраны окружающей среды (включая использование и охрану объектов животного мира, водных биологических ресурсов, водных ресурсов, лесов, недропользования), в которые в течение года были внесены поправки [3]. Отдельным пунктом подчеркнуто, что в течение следующего года планируется подготовка новых нормативных актов, в частности по вопросам лесоохраны, недропользования, охраны атмосферного воздуха.

В-третьих, несовершенство действующей системы правового обеспечения экологической безопасности обуславливается также ее недостаточной структурной обустроенностью. Несмотря на острую необходимость законодательной регламентации основных положений в сфере обеспечения экологической безопасности, такой федеральный закон не принят до настоящего времени.

Таким образом, в отсутствие упорядоченного федерального законодательства, закрепляющего весь комплекс правовых средств противодействия угрозам экологической безопасности, а также эффективно выстроенного в соответствии с ним, но учитывающего региональные особенности, законодательства субъектов РФ и целостного институционального поля, обеспечивающего экологизацию производств, стабилизация всей российской правовой системы в сфере обеспечения i экологической безопасности невозможна. н

S

Безусловно, нашему государству присущ свой набор экологических проблем и СС способов их решения. Между тем представляется необходимым проведение ана- о лиза обширного зарубежного опыта, который может быть полезен для оценки, к сравнения и разумной адаптации успешных политических, законодательных, о

с

организационных, научных и иных инициатив при разработке собственных | взаимосогласованных мер и средств правового обеспечения экологической в

е

безопасности в России. н

о

Прочные традиции в таких направлениях политики, как сохранение и вос- ю

TD

становление природной среды, устойчивое развитие и обеспечение экологической |

безопасности имеет Европейский Союз, для стран-участниц которого, начиная к

с 1973 г., последовательно утверждаются среднесрочные экологические програм- а

мы действий, представляющие собой политико-правовые документы, устанав- |

ливающие конкретные цели и задачи, достижение которых возможно исходя !

из современной ситуации. За все время проведения Европейским Союзом эко- №

логической политики было принято семь таких программ, характеризующихся 1

динамизмом, учетом как общественных интересов, так и отдельных его членов )

и являющихся основой для разработки общеевропейского законодательства 9 в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Современная седьмая экологическая программа действий ЕС в области окружающей среды «Улучшение качества жизни с помощью ресурсов нашей планеты» («Living well, within the limits of our planet»), утвержденная решением № 1386/2013/ЕС Парламента и Совета ЕС от 20 ноября 2013 г., определяет общую

программу природоохранных мероприятий Союза на период до 2020 г. 223

Кроме того, важным правовым средством в ЕС являются общеевропейские директивы, которые закладывают прочную основу законотворчества в экологической сфере и нередко «побуждают» государственные органы стран-участниц развивать экологические нормы, усиливая правовое регулирование экологической безопасности внутри государств. Так, Директивой 2003/4/ЕС Европейского Парламента и Совета от 28 января 2003 г.3 предписывается принятие на уровне национального законодательства закона о доступе общественности к информации об окружающей среде и назначение компетентного органа (органов); обеспечение предоставления общественности со стороны государственных властей информации, касающейся окружающей среды; установление процедур пересмотра решений об отказе в предоставлении информации, касающейся окружающей среды, или о предоставлении неполной информации; создание системы распространения информации об окружающей среде среди общественности.

В Российской Федерации, несмотря на то, что нормативная правовая база для обеспечения прав граждан на экологическую информацию имеется, правовой механизм реализации данного права отсутствует. Как справедливо отмечает Г.А. Мисник, нет легального определения данного понятия, нормативно установленного перечня официальных носителей экологической информации, порядка предоставления и оснований для отказа [4]. В Германии эта же проблема решена посредством создания немецкого портала Thru.de, на котором в прозрачной форме и открытом доступе размещается информация о выбросах промышленности, включая диффузные источники (транспорт, индивидуальные хозяйства и сельское хозяйство). Портал публикует информацию о выбросах в атмосферу и сбросах в водные объекты от каждого предприятия: с целью обеспечить открытый доступ для всех и каждого к природоохранной информации; увеличить уровень сознания населения в области доступа к экологической информации для широкого обеспечения участия в процессе принятия решений; увеличить уровень ответственности промышленного сектора в области обеспечения безопасности и содействовать сокращению выбросов и сбросов4.

В целях снижения эмиссий парниковых газов, увеличения производства электрической энергии из возобновляемых источников энергии, а также сокращения энергоемкости и снижение энергопотребления в зданиях в ЕС действуют Директивы 2010/31/ЕС от 19 мая 2010 г. об энергоэффективности зданий; Директивы 2009/33/CE Европейского Парламента и Совета Европы от 23 апреля 2009 года о содействии развитию экологически чистого и энергоэффективного автомобильного транспорта; Директивы 2009/125/CE Европейского Парламента и Совета Европы от 21 октября 2009 г. о создании общих условий для установления требований к экологическому проектированию энергопотребляющей продукции, Регламенты о требованиях к экологическому проектированию для внешних источников питания при потреблении энергии.

Ярким примером реализации Директив в сфере повышения энергетической эффективности и обеспечения экологической безопасности является строительство здания Федерального агентства по охране окружающей среды Германии при соблюдении всех стандартов экологического строительства (нулевое загряз-

3 См.: URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32003L0004 (дата обращения: 15.03.2019).

4 См.: URL:http://www.thru.de/thrude/about-thrude/prtrin-germany-and-the-eu/?L=3 (дата 224 обращения: 15.03.2019).

нение (zero emission), за что ему была присуждена золотая медаль за устойчивое строительство5.

На наш взгляд, пристального внимания заслуживает и зарубежный опыт применения некоторых организационно-правовых средств обеспечения экологической безопасности. В частности, в европейских странах с начала 1980-х гг. широкое развитие получила система страхования ответственности за загрязнение окружающей среды, которая впоследствии стала одной из самых значимых принудительных мер [5]. У западных специалистов устоявшимся является мнение, что экологическое страхование само по себе вознаграждает тех, кто минимизирует будущие риски и общественные издержки, уменьшая затраты общества на обеспечение экологической безопасности [6]. В России же данный институт до сих пор не получил широкого развития.

Проведенное исследование показывает, что современная система обеспечения экологической безопасности в Европейском союзе, включает ряд специфических средств, основывающихся на методах национального и наднационального регулирования, к числу которых относятся: законодательные, информационные, административные, экономические и экологические. При этом уже с 1990-х гг. охрана окружающей среды с точки зрения обеспечения экологической безопасности — это алгоритм экологического менеджмента на всех возможных уровнях управленческой иерархии, включающий инструменты формирования экологического рынка в ЕС и экологического предпринимательства [7]. В России же стандарт «Экологический менеджмент»6 был принят лишь в 2007 г. и заменен в 2017 г.7, а система экономического стимулирования снижения негативного воздействия на окружающую среду только формируется.

Таким образом, исследование положительного опыта стран Европейского Союза, позволяет придти к выводу, что правовое обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации должно представлять собой самостоятельное нормативное образование, включающее как систему норм экологического права, так и норм других отраслей, регулирующих на федеральном уровне и уровнях субъектов РФ однородные общественные отношения, складывающиеся в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека, создания условий для благоприятного состояния окружающей среды и устойчивого развития. При этом центральное место, на наш взгляд, должен занять системообразующий нормативный правой акт на федеральном уровне, который позволит урегулировать оптимальную структуру законодательства об экологической безопасности и закрепить единые условия ее правового обеспечения. Содержание системы правового обеспечения экологической безопасности должна составлять совокупность правовых и иных средств, создающих условия и гарантирующих эффективное противодействие внутренним и внешним природным, техногенным и экологическим угрозам и возможным последствиям их действия. Совершен-

5 URL: www.umweltbundesamt.de/das-uba/standorte-gebaeude#textpart-1 (дата обращения: 20.04.2019).

6 См.: ГОСТ Р ИСО 14004-2007. Системы экологического менеджмента. Общее руководство по принципам, системам и методам обеспечения функционирования (утв. Приказом Ростехрегули-рования от 27 декабря 2007 г. № 425-ст). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7 См.: ГОСТ Р ИСО 14004-2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы экологического менеджмента. Общие руководящие указания по внедрению (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 18 июля 2017 г. № 700-ст). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 225

ствовать необходимо, прежде всего, правовые средства, с помощью которых осуществляется упорядочение правоотношений в сфере обеспечения экологической безопасности (нормы и принципы права, права и обязанности субъектов, полномочия органов федеральной, региональной и местной власти в сфере обеспечения экологической безопасности, средства контроля и надзора, меры поощрения и наказания и др.). Группу же иных средств, требующих своего развития составляют организационно-управленческие, материально-технические, средства научно-методологического характера, обеспечивающие в совокупности слаженную реализацию всей системы.

Библиографический список

1. Шкиперова Г.Т., Курило А.Е. Государственное регулирование охраны окружающей среды: проблемы и перспективы // Вестник факультета управления Челябинского государственного университета. 2017. № 2. С. 49-54.

2. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2016 году. М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2018. 240 с.

3. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году». М.: Минприроды России; НПП «Кадастр», 2018. 888 с.

4. Мисник ГА. Право на доступ к экологической информации // Журнал российского права. 2007. № 2 (122). С. 83-92.

5. Halkos G.E., Paizanos EA. The effect of government expenditure on the environment: an empirical investigation // Ecological Economics. 2013. Vol. 91. P. 48-56.

6. Моткин ГА. Экологическое страхование: итоги и перспективы. М: «НИЦ «Эко-проект» (ЗАО), 2010. 70 с.

2 7. Гусев А..А.. Экологическая политика Европейского союза в контексте концепции

S устойчивого развития // Observer. 2012. № 4. С. 88-100.

0

m

References

01

? 1. Shkiperov T.G., Kurilo A.E. Government Regulation of Environmental Protection:

¡ Problems and Prospects // Bulletin of the faculty of management of Chelyabinsk state

I University. 2017. No. 2. Р. 49-54.

.s 2. Report on the State and Use of Agricultural Lands of the Russian Federation in 2016.

¡ M.: FSBSI «of Rosinformagrotech», 2018. 240 p.

1 3. State report «On the State and Environmental Protection of the Russian Federation

2 in 2017». Moscow: Ministry of natural resources of Russia; NCE «Cadastre», 2018. 888 р.

0 4. Misnik G.A. Right of Access to Environmental Information / / Journal of Russian ¡ law. 2007. No. 2 (122). P. 83-92.

1 5. Halkos G.E., Paizanos E.A. The Effect of Government Expenditure on the Environ? ment: an Empirical Investigation // Ecological Economics. 2013. Vol. 91. P. 48-56.

¿ 6. Motkin G.A. Environmental Insurance: Results and Prospects. M: «SIC» «Ecoproject»

¡ (CJSC), 2010. 70 р.

I 7. Gusev A.A. Environmental Policy of the European Union in the Context of the Concept

ü of Sustainable Ddevelopment // Observer. 2012. No. 4. Р. 88-100.