Значение института административной юстиции в условиях современной России

ЗНАЧЕНИЕ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

И.В. СТРУХМАНЧУК,

соискатель кандидатской диссертации на кафедре административного и финансового права Московского государственного института международных отношений

Аннотация. В статье речь идет о понимании административной юстиции как непременной составляющей правового государства, обеспечивающей права и свободы граждан в публичном праве, осуществляющей контроль за деятельностью органов исполнительной власти, и об установлении значения административной юстиции для современной России. Рассматриваются научные позиции по вопросам определения понятия административной юстиции. Приводятся примеры работы органов административной юстиции во Франции, Германии, Великобритании и США.

Ключевые слова: административная юстиция, административные суды, права и свободы граждан, судебная система, квазисудебный орган, органы исполнительной власти, юрисдикция.

THE ROLE OF ADMINISTRATIVE JUSTICE FOR MODERN RUSSIA

I. V. STRUHMANCHUK,

the seeker of candidate dissertation at the faculty of administrative and financial law

of the Moscow state institute of international relations

The summary. The idea of the article is anderstanding the administrative justice like as an indispensable component of a constitutional state providing its citizens rights and freedoms in public law, carrying out the control over executorial authorities activity, determing the role of administrative justice for modern Russia. In this work are considered the scientific positions and the points of view available on today on questions of defining the administrative justice, its meaning. Examples of administrative justice bodies work in France, Germany the Great Britain and USA.

Key words: administrative justice, administrative courts, citizens rights and freedoms, judicial system, quasijudicial body, executorial authorities activity, jurisdiction.

Последние десятилетия Россия переживает значительные преобразования. Они коснулись не только экономической жизни страны, но и правовой и политической ее граней. Наиболее часто в последнее время ставится вопрос о совершенствовании системы власти и управления, эффективного взаимодействия всех ветвей: законодательной, исполнительной, судебной, основанной на принципе разделения властей, системе сдержек и противовесов, когда каждая из трех ветвей власти независима, но, функционируя вместе как единый слаженный организм государства, они обеспечивают эффективность работы друг друга и контроль посредством соблюдения определенных законных, четко регламентированных процедур.

Во взаимодействии исполнительной и судебной власти ключевое место занимает вопрос об административной юстиции. Этот институт сформирован в большинстве ведущих государств мира с развитой правовой системой (Германия, Франция, США, Великобритания). Административная юстиция в этих стра-

нах представляет собой систему специализированных (как правило, судебных, иногда квазисудебных) органов, которые рассматривают споры между властью, с одной стороны, гражданами и юридическими лицами — с другой. Они контролируют действия органов и должностных лиц публичной администрации, выявляют случаи нарушения прав или законных интересов, злоупотребления и другие негативные аспекты деятельности, чем в итоге способствуют совершенствованию системы управления.

Под административной юстицией в широком смысле понимается система специальных судебных и административных органов, главным направлением деятельности которых является осуществление контроля за соблюдением законности в сфере государственного управления. В более узком смысле этот термин используется для обозначения особого процессуального разрешения административно-правовых споров между гражданами либо организациями, с одной стороны, и органами государственной власти — с другой, при рассмотрении исков и

жалоб граждан и организаций в связи с нарушением их прав и законных интересов.

Термин «административная юстиция» применяется в законодательстве зарубежных государств, в которых этот институт начал формироваться в XIX в. В России пока вопрос об административной юстиции находится на стадии теоретических разработок и предложений.

Административная юстиция — необходимый элемент правового государства, поскольку является институтом контроля за деятельностью публичной администрации путем рассмотрения заявлений и жалоб на действия (бездействие) органов власти, нарушающих права граждан и организаций.

В мире существует два подхода к организации административной юстиции: первый заключается в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов (доктрина единой юстиции), второй — в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждались бы в ведомстве управления (доктрина специальных административных судов). Этим двум направлениям теоретической мысли соответствуют системы организации административной юстиции на практике: единая административная юстиция создавалась в Англии, Североамериканских штатах, Швейцарии; система специальных коллегий установлена во Франции, Испании, Германии, Португалии.

Во Франции существует трехступенчатая структура административной юстиции, характеризующаяся наличием специальных судебных органов (административных трибуналов), которые рассматривают только споры по искам граждан к органам управления, нарушившим их права, т.е. все жалобы на акты органов управления. Члены административных трибуналов — это чиновники, сведущие в вопросах управления.

К административным судам относятся региональные (общие административные) и специализированные административные суды (Счетная палата, дисциплинарные суды, суды по вопросам социального обеспечения), апелляционные суды и Государственный Совет. Постановления региональных судов могут быть обжалованы в апелляционные суды (их всего пять). Члены этих судов несменяемы; без их согласия невозможно их перемещение по службе, в том числе повышение в должности. Решения по жалобам принимаются палатами.

Высшим административным судом Франции является Государственный Совет, который одновременно выступает в качестве главного консультанта правительства по вопросам управления. Административно-судебному процессу присущи правила, характерные для гражданского процесса. Вместе с тем имеются особые процедуры. Для административного судебного процесса характерен принцип состязательности. Сам административный судья

обязан занимать в процессе активную роль, т.е., обеспечивая гражданину необходимую правовую защиту, он должен пытаться сам собрать недостающие материалы и доказательства. Судья исследует только те вопросы, которые были перед ним поставлены. Следовательно, принятое по делу решение должно основываться только на требованиях, которые были указаны в заявлении. Решение по делу принимается в коллегиальном порядке, что является важнейшим условием обеспечения независимости административных трибуналов.

В судебной системе Германии существуют специализированные административные суды. Система административного судопроизводства включает в себя три инстанции: Административный суд земли (суд первой инстанции), Высший административный суд земли (апелляционная инстанция) и Федеральный административный суд (кассационная инстанция). Административное судопроизводство основывается на принципе так называемого розыскного процесса, т.е. суд (судья) обязан самостоятельно и по своей инициативе добывать недостающие, по его мнению, доказательства с целью вынесения справедливого, объективного и законного решения.

Основой административно-судебного рассмотрения дела является иск. Обращение лица в административный суд с иском возможно только в случае, если жалоба не удовлетворена административным органом. Различаются следующие виды административных исков: 1) конститутивный (иск об установлении, изменении, отмене правоотношения); 2) иск об исполнении обязательства (иск о принуждении ответчика к совершению определенного действия); 3) установительный иск (иск о признании). В зависимости от категории иска устанавливаются определенные правила его подачи и порядок рассмотрения. Исполнение администрацией судебных решений не вызывает сложностей и недоразумений, поскольку органы управления, уважая решения административного суда, своевременно их исполняют.

В Великобритании и США административные споры между гражданами и управлением рассматривают суды общей юрисдикции наряду с гражданскими делами.

Однако наряду с общими судами в Великобритании существуют органы, выполняющие судебные функции, но имеющие второстепенное значение по отношению к судам. Эти органы называются трибуналами и традиционно разделены на две группы: трибуналы в области управления экономикой (налоговые, земельные, транспортные, лесные) и трибуналы в сфере социального управления (медицинские, пенсионные). Над административными трибуналами стоит надзорный орган — Национальный совет административных трибуналов, консультативный орган при правительстве, обладающий правом контроля и надзора за нижестоящими трибуналами.

Административная юстиция США представлена квазисудебными органами. В ее систему входят:

руководители органов исполнительной власти, рассматривающие споры в подчиненных им органах;

специализированные комиссии в качестве структурных подразделений органов исполнительной власти, которые разрешают разные споры;  специализированные органы административной юстиции, которые создаются в структуре исполнительной власти;

судебные органы, осуществляющие функции административной юстиции (Претензионный суд, Федеральный налоговый суд).

Характерными чертами правового установления юрисдикции органов административной юстиции являются: рассмотрение споров между гражданами и органами исполнительной власти; содержание спора составляют принятые органами исполнительной власти решения (административные акты), действия, бездействие; гласность и доступность административного процесса.

В России имеются несколько научных подходов к пониманию административной юстиции. Видный административист советской России Д.М. Чечот предложил следующее определение административной юстиции: «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров»1.

Н.Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам2. Это определение является наиболее широким, отражает целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан.

Н.Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего произ-водства3.

А.К. Соловьева выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта: 1) материальный, связанный с природой административно-правового спора; 2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению споров; 3) формальный, т.е. наличие специальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров4.

Большое внимание пониманию института административной юстиции уделено Ю.Н. Стариловым. По

мнению ученого, в рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется следующими общими чертами:

# наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц;

административно-правовые споры разрешаются в рамках осуществления правосудия, т.е. административная юстиция — это судебная власть;

# правовая защита субъективных публичных прав граждан является одной из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции. Нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц;

органы административной юстиции в известной степени зависимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции. Они осуществляют также внешний контроль исполнительной власти, т.е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц;

для административной юстиции характерно существование специальных субъектов «административно-юстиционного» правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти;

# административно-правовые споры (т.е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам;

административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство5.

К сожалению, до настоящего времени вопрос административной юстиции дальше научных теорий и споров не продвинулся. Единственной попыткой закрепить на законодательном уровне необходимость создания специализированных судов была инициатива Верхового Суда РФ.

19 сентября 2000 г. Верховный Суд РФ в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который был принят в первом чтении 22 ноября 2000 г. Предложенный за-

конопроект — вариант юстиции переходного типа. Административные суды (окружные, межрайонные, судебные коллегии в составе Верховного Суда РФ и судах в субъектах Федерации) входят в систему судов общей юрисдикции. Они призваны осуществлять судопроизводство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. По сути, предлагалось изменить организационную форму правосудия с сохранением существующих процессуальных основ и видов разрешаемых в суде публично-правовых споров. По мнению специалистов, законопроект имел множество недоработок и в итоге как закон принят не был.

Тем не менее, значение института административной юстиции для формирования демократического правового государства переоценить сложно, тем более в условиях современной России, которая сделала большой шаг в развитии правового поля и совершенствования системы управления. Однако правовые институты нашей страны находятся в стадии развития.

Во-первых, Конституцией РФ установлено: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ч. 2 ст. 118). Несмотря на то, что Конституция РФ принята в 1993 г., административного производства, осуществляемого специализированными административными судами, до настоящего времени нет. Даже если исходить из формального принципа создание административных судов, т.е. органов административной юстиции, необходимо. Их отсутствие дает возможность говорить о фактической нереализованности конституционных положений, отсутствие стройной, логичной системы судов, образующих орган судебной власти согласно высшему закону государства.

Во-вторых, споры, возникающие из публичных (административных) правоотношений, рассматриваются судами общей юрисдикции, административными органами власти, должностными лицами (в случаях, предусмотренных КоАП РФ) и арбитражными судами в порядке, предусмотренном АПК РФ. Это дела, как их называют сами судьи, «сокращенного производства», поскольку сроки рассмотрения административных дел законодателем снижены по сравнению с гражданскими или уголовными делами.

Нагрузка на суды возрастает с каждым годом в геометрической прогрессии, об этом неоднократно говорят руководители, должностные лица органов судебной системы и ученые, занимающиеся анализом подобных проблем. Возрастает и доля административных дел. Значительная нагрузка на судей и сроки рассмотрения дел негативно сказываются на качестве правосудия. Зачастую не хватает времени собрать необходимые документы, доказательства. Для совершенствования судебной системы необходимо созда-

ние специализированных административных судов, которые в четко определенном порядке согласно законодательно закрепленным регламентам рассматривали бы административные дела по заявлениям (обращениям, административным искам) граждан, юридических лиц.

В-третьих, формирование института административной юстиции в России — это дополнительная гарантия соблюдения и защиты прав и свобод граждан, поскольку Россия — правовое государство, которое гарантирует своим гражданам соблюдение и защиту их прав, свобод, экономических интересов. Должен быть механизм защиты от произвола самого государства в лице его недобросовестных чиновников.

Административная юстиция определяется как институт судебного контроля над действиями и решениями исполнительной власти, призванный обеспечивать права и свободы человека и гражданина. Формирование института административной юстиции позволит гражданину в судебном, четко регламентированном законом порядке, основываясь на принципах гласности, независимости суда и др., в установленной форме защитить себя, восстановить справедливость, если он считает, что действиями должностных лиц нарушены его права. Это помимо конституционных гарантий повлечет со стороны граждан больше доверия к власти и государству ввиду своего рода «прозрачности» публичной деятельности.

В-четвертых, в работе органов административной юстиции каждое решение (действие, бездействие) административного органа, должностного лица может быть гарантированно обжаловано, пересмотрено в установленном порядке. Сами решения будут приниматься более обдуманно, тщательно. Административная юстиция — один из способов борьбы с коррупцией.

В-пятых, административная юстиция способствует совершенствованию власти, так как судебный контроль за деятельностью публичной администрации помогает выявить пробелы, несовершенство не только в работе самих чиновников, но и в законодательных основах их работы. Наряду с вопросом о формировании специализированных судов должна обсуждаться необходимость законодательного закрепления основ работы органов власти и управления, например, в законе об административной процедуре, КоАП РФ. Они закрепляли бы принципы работы органов и должностных лиц, сроки принятия решений, ответственность за их нарушения и пр.

В-шестых, даже общий обзор опыта административной юстиции в зарубежных государствах дает возможность сделать вывод о том, что в наиболее развитых государствах мира (Великобритания, Германия, Франция) институт административной юстиции успешно функционирует. Возможно, во многом благодаря обеспеченному эффективному судебному

контролю за властью эти государства можно считать развитыми, цивилизованными, правовыми.

Формирование института административной юстиции в России позволит укрепить ее авторитет в мировом сообществе как подлинно демократического государства, в котором функционирует особый институт защиты прав и законных интересов.

1 Чечот Д.М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л., 1973. С. 28.

2 Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. № 1. С. 5.

3 Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. № 12. С. 29.

4 Соловьева А.К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект // Правоведение. 1998. № 4. С. 53.

5 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001.

Литература

1. Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9.

2. Кучерена А.Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

3. Лафитский В.И. Административная юстиция в США // Журнал российского права. 1997. № 7.

4. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: сборник. СПб., 2004.

5. Радченко В.И. Судебная реформа в Российской Федерации: некоторые теоретические и практические проблемы: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

6. Ржевский В., Чепурнова Н. Судебная власть в конституционной системе разделения властей // Рос. юстиция. 1997. № 7.

7. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997.

АНАЛИЗ ПРАКТИКИ НАЗНАЧЕНИЯ И ПРОИЗВОДСТВА СУДЕБНЫХ ЭКСПЕРТИЗ И ИССЛЕДОВАНИЙ ПО ДЕЛАМ О КРАЖАХ АВТОТРАНСПОРТА

А.Н. СРЕТЕНЦЕВ,

адъюнкт кафедры криминалистики Московского университета МВД России

Научный руководитель Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор

А.Ф. ВОЛЫНСКИЙ

Аннотация. Рассмотрены некоторые проблемы, возникающие в процессе назначения и производства судебных экспертиз и исследований по делам о кражах автотранспорта. В результате анализа следственной и экспертной практики раскрытия и расследования уголовных дел по фактам краж автомобилей автором выявлен и изложен ряд негативных тенденций, касающихся назначения и производства экспертиз и исследований. В частности, уделено внимание объектам экспертных исследований, характеру вопросов, выносимых на разрешение экспертов, способов изъятия следов с мест происшествия, методик, используемых в процессе проведения экспертных исследований по этой категории дел.

Ключевые слова: экспертные исследования, судебные экспертизы, заключения экспертов, кража, автотранспорт, следственная и экспертная практика, эксперты, анализ, информация, экспертные методики, объекты, расследование и раскрытие.

THE ANALYSIS OF APPOINTMENT PRACTICE AND PROCEEDINGS OF FORENSIC EXAMINATION AND RESEARCHES IN THE MATTER OF AUTO THEFTS

A.N. SRETENTSEV,

adjunct at the Chair of Criminalistics, Moscow University of Ministry of Internal Affairs of Russian Federation

The summary. In the present article the author contemplates some problems arising in the course of appointment proceedings of forensic examination and researches in the matter of auto thefts. Due to the analysis of investigative and expert practice of detection and examination of criminal cases upon auto thefts, the