Особенности местного самоуправления в Москве и некоторые вопросы реализации органами местного самоуправления полномочий в области гражданской обороны

УДК 321:324.553:352.075:352.071

Н.Х. Ряжапов

ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МОСКВЕ И НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ

В статье уточнена специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения городов федерального значения. Проанализировано содержание некоторых законодательных актов, определяющих функционирование системы местного самоуправления. Более подробно рассмотрена специфика управленческой системы города Москвы на уровне государственной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: публичная власть, государственная власть, муниципальная власть, государственное управление, местное самоуправление, мегаполис.

N. Ryazhapov

FEATURES OF MUNICIPAL AUTHORITIES IN MOSCOW AND THE QUESTIONS OF POWERS REALIZATION IN THE FIELD OF CIVIL DEFENCE

The article views the specificity of organization municipal services and human activity of the population in the cities with federal status and presents the analysis of the contents of some legislative acts identifying functioning of municipal authorities system. The specificity of management system in Moscow presents in detail at the governmental and municipal authorities level .

Keywords; public authority, governmental authorities, municipal authority, state management, municipal authorities, megapolis.

Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения городов федерального значения определяет их особенности как объектов управления. В числе таких особенностей обычно выделяют неделимость многих объектов социальной инфраструктуры, значительную неравномерность размещения объектов социальной и производственной инфраструктуры, размытость территориальных границ реальных «сфер обитания» жителей, связанных с удовлетворением их различных потребностей, невозможность рассмотрения многих объектов, непосредственно удовлетворяющих потребности населения, как объектов местного значения, большое количество объектов культурного наследия страны.

Эти особенности существенно осложняют организацию местного самоуправления. Масштаб города федерального значения также затрудняет решение всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а созданию внутригородских муниципальных образований препятствуют условность границ и сложность формирования местного сообщества - территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Проблемы организации управления крупными городами характерны для всех государств. Международная практика организации управления крупными городскими образованиями позволяет выделить несколько моделей управления, представленных в табл. 1 [1].

Наиболее типичной считается структура управления, которую можно охарактеризовать как «одноуровневая модель с элементами децентрализации». В рамках данной модели на внутригородских территориях существуют выборные органы с той или иной степенью самостоятельности, однако не из них формируются самостоятельные муниципальные образования. Муниципальный

статус имеет лишь единая структура управления всей городской территорией. При этом границы реальной самостоятельности внутригородских территорий могут существенно различаться.

Таблица 1

Организация управления некоторыми мегаполисами

Название города Тип модели Характеристика управления внутригородскими территориями

выборные органы самостоят. источники доходов самостоят. бюджеты закреплённые полномочия по предоставлению услуг

Торонто после 1998 г. одноуровневая - - - -

Берлин одноуровневая с элементами децентрализации + + - +

Нью-Йорк одноуровневая с элементами децентрализации + - - -

Париж одноуровневая с элементами децентрализации + - - +

Монреаль одноуровневая с элементами децентрализации + + - +

Амстердам одноуровневая с элементами децентрализации + (на части территории) - - +

Будапешт двухуровневая + + + +

Варшава двухуровневая + + + +

Торонто до 1998 г. двухуровневая + + + +

Очевидно, что далеко не все элементы систем управления крупными городами, используемые в международной практике, применимы к российским реалиям. Спецификой правового положения городов федерального значения в нашей стране в соответствии с Конституцией является их статус субъектов Российской Федерации, и в то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление. Однако ни российская Конституция, ни Федеральный закон РФ 1995 г. № 154 не дали ответа на вопрос: являются ли Москва и Санкт-Петербург муниципальными образованиями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов? Правовой статус городов федерального значения был уточнён в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, ст. 79 которого определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (рис. 1).

В соответствии с уставами городов федерального значения местное самоуправление в них осуществляется на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения признаётся часть его территории, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и/или через выборные и иные органы. Подходы, принятые в Федеральном законе 2003 года № 131-Ф3, позволяют развивать местное самоуправление в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

Местное самоуправление в городах федерального значения организовано на основе следующих принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах:

- принцип сохранения единства городского хозяйства - удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг (водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт

и т. д.), традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т. е. государственном) уровне;

- принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований этих городов перед населением;

- принцип унификации структур и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в связи с необходимостью организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов;

- принцип сохранения единства бюджетной системы города - регулирование законами городов федерального значения источников и объёмов доходов местных бюджетов, исходя из объёмов их расходных полномочий и создание общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований;

- принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учётом интересов других жителей города, что позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

Рис. 1. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения [2]

Москва - это особый город, выполняющий столичные функции. Так, 28 июня 1995 года Московской городской думой был принят Устав города Москвы, устанавливающий двойной статус органов власти города [3]. Представительным органом городского самоуправления и одновременно представительным и законодательным органом государственной власти города является Московская городская дума. Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом госвласти - Московская городская администрация (мэрия). Городская администрация имела территориальные отделения в районах Москвы - районные управы.

В то же время, Конституцией Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов госвласти. В результате коллизии - данного конститу-

ционного положения и о единой системе исполнительной власти в составе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ - невозможно образовывать общегородские органы власти, обладающие «двойным статусом» органа госвласти и органа местного самоуправления. В связи с этим возникла необходимость в реформировании системы управления городом. Начиная с июня 1998 г., в Устав города Москвы периодически вносились изменения. Так, согласно Положению о префектуре административного округа города Москвы, утверждённому постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. № 981-ПП, префектура - территориальный орган исполнительной власти, осуществляет контрольную координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на территории административного округа [4]. Управа района, согласно Положению об Управе района города Москвы - территориальный орган исполнительной власти города, подведомственный Правительству Москвы.

Таким образом, в Москве сформировалась трёхуровневая система органов власти (рис. 2).

общее линейное руководство к°ординация

Рис. 2. Состав органов государственной власти в Москве

В целях дальнейшего развития демократических преобразований и становления местного самоуправления в Москве в ноябре 2002 г. был принят закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Этот закон позволил сохранить статус Москвы как субъекта Российской Федерации и одновременно осуществить местное самоуправление на уровне районов с учётом особенностей городов федерального значения, а также обеспечить достаточную и необходимую централизацию городского управления, направленную на устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие города [5].

Законом города Москвы установлены 125 внутригородских муниципальных образований, создаваемых в границах территорий районов управ. В каждом районе города имеется и местный орган государственной власти (районная управа), и органы местного самоуправления, что неизбежно ведёт к проблемам взаимодействия и разграничения полномочий и ответственности уровней публичной власти: государственной и местного самоуправления (рис. 3).

Органы государственной Органы местного

власти города федерального самоуправления

значения Москвы города федерального

значения Москвы

Рис. 3. Организация власти в городе Москве

К функциям местного значения относятся вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности жителей муниципального образования, исходя из сочетания интересов жителей города Москвы и жителей конкретного муниципального образования, исторических и иных местных традиций. В новой редакции Устава и в законе Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» заложен принцип, по которому за органами местного самоуправления закрепляются лишь те вопросы, которые без ущерба для целостности городского хозяйства могут успешно ими решаться. Все остальные хозяйственные вопросы в районе (жилищные, коммунального хозяйства и благоустройства, потребительского рынка и бытового обслуживания, здравоохранения и образования) решаются управами районов.

В результате проведения реформы управления в г. Москве в 2002 - 2003 гг. была создана система, которая включает три уровня органов государственной власти и сеть органов местного самоуправления на уровне районов. Однако ситуацию с местным самоуправлением в Москве нельзя признать удовлетворительной. Как и предусмотрено законодательством Российской Федерации, муниципальная власть на территории города существует, однако её роль в решении вопросов городского управления незначительна.

В этом отношении показательным, в частности, являются вопросы исполнения задач и полномочий в области гражданской обороны. Так, Федеральный закон от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (в ред. Федеральных законов от 09.10.2002 г. № 123-ФЗ, от 19.06.2004 г. № 51-ФЗ, от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, от 19.06.2007 г. № 103-ФЗ) определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов госвласти РФ, органов исполнительной власти её субъектов, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.

В данном законе п. 2 ст. 8 главы III в отношении полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны определено, что органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;

проводят подготовку и обучение населения в области гражданской обороны; поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.

В то же время в п. 1 этой же статьи определено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализовы-вают планы гражданской обороны и защиты населения;

осуществляют меры по поддержанию сил и средств гражданской обороны в состоянии постоянной готовности;

организуют подготовку и обучение населения в области гражданской обороны; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны, системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

планируют мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развёртыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения;

планируют мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Как видим, задачи и полномочия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти фактически идентичны. В этом отношении никакого дублирования или противоречия не возникает во всех субъектах Российской Федерации, за исключением городов федерального значения. Так, в условиях города Москвы получается, что на территории муниципального образования (района) задачи и полномочия органов исполнительной власти на местах (управы) и органов местного самоуправления (муниципалитеты внутригородских муниципальных образований) будут сдублированы. Фактически же, исходя из законодательных актов города Москвы, финансовых, материально-технических, организационно-административных возможностей, реальные полномочия в реализации задач, вытекающих из федерального закона, исполняют управы районов города Москвы. Так, в ст. 6 закона города Москвы от 5 ноября 1997 года № 46 «О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» установлено, что руководство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на территориях административных округов, районов города и в организациях Москвы осуществляют соответственно руководители территориальных органов исполнительной власти города и руководители организаций.

Постановлением Правительства Москвы от 19 мая 2009 г. № 447-ПП утверждено Положение об организации оповещения населения города Москвы о чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени. В этом Положении определена организация оповещения населения города Москвы в мирное и военное время, состав и задачи системы оповещения населения города Москвы (да-

лее - система оповещения Москвы), порядок её поддержания в постоянной готовности к задействованию, порядок её задействования, перечень мероприятий по повышению устойчивости работы системы и её совершенствованию. В Положении определено, что система оповещения Москвы представляет собой организационно-техническое объединение:

дежурно-диспетчерских служб в рамках Единой системы оперативно-диспетчерского управления в чрезвычайных ситуациях города Москвы (ЕСОДУ Москвы);

сил, средств, сетей связи и вещания операторов связи, действующих на территории города Москвы;

сил и средств связи и оповещения органов исполнительной власти города Москвы и организаций различных форм собственности, расположенных на территории Москвы (далее - организации);

каналов сети связи, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до населения, органов управления Московской городской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (МГСЧС) и гражданской обороны Москвы.

Как видно из указанных нормативных документов города Москвы, по вопросам осуществления полномочий и задач по вопросам гражданской обороны упоминаются только органы исполнительной государственной власти.

Таким образом, в настоящее время роль и место органов местного самоуправления в городе Москве (мы имеем в виду муниципалитеты) в вопросах организации гражданской обороны сводятся лишь к функциям объектового звена в системе МГСЧС города Москвы. Фактически муниципалитеты имеют ограниченные задачи, сводящиеся к планированию и подготовке по вопросам гражданской обороны непосредственно только персонала, работающего в учреждении.

Представляется, что полноценное исполнение задач и полномочий в области гражданской обороны, определённых в федеральных законах и нормативных актах, в пределах территории района города Москвы (она же является, одновременно, территорией внутригородского муниципального образования) органами местного самоуправления может произойти после существенных изменений в структуре и системе управления города. По всей видимости, это произойдет тогда, когда во внутригородском муниципальном образовании будет единый исполнительный орган, который возможно будет называться администрацией или муниципалитетом внутригородского муниципального образования в городе Москве.

Литература

1. Стародубровская И., Славгородская М., Жаворонков С. Организация местного самоуправления в городах федерального значения. М.: ИЭПП, 2004. С. 45.

2. Система муниципального управления: Уч. для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. Ростов н/Д: Феникс, 2010. С. 601.

3. Собрание действующего законодательства города Москвы: Законодательство о статусе города Москвы в составе Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2005. Т. 1. С. 1 - 48.

4. Постановление Правительства Москвы от 3 декабря 2002 года № 981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы» // Тверская, 13. 2002, 26 декабря.

5. Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // Тверская, 13. 2002, 21 ноября.

6. Федеральный закон от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (в ред. федеральных законов от 09.10.2002 г. № 123-ФЗ, от 19.06.2004 г. № 51-ФЗ, от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, от 19.06.2007 г. № 103-ФЗ).

7. Закон города Москвы от 5 ноября 1997 года № 46 «О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» / КонсультантПлюс.

8. Постановление Правительства Москвы от 19 мая 2009 г. № 447-1III / КонсультантПлюс.