Белому дому прописано единоначалие

Формально в структуру правительства указами Владимира Путина вчера внесено не так много изменений. Но за формулой "один первый вице-премьер, два новых министерства" стоит много большее, чем коррекция. В Белом доме оформлена "вертикаль вице-премьеров" во главе с Игорем Шуваловым, а детали подчинения ведомств друг другу — похороны административной реформы 2000-2004 годов и грядущие перемены в министерствах.

Вице-премьеры: шаг назад

Должность заместителя председателя правительства всегда была "центром кристаллизации" политических и экономических позиций в Белом доме, поэтому расстановка вице-премьеров в Белом доме вызывает наибольший интерес. Наиболее важное изменение в правительстве Дмитрия Медведева в сравнении с правительством Владимира Путина — это формальное ужесточение вертикали власти в правительстве с введением "единоначалия". У правительства не только один премьер-министр, но и один его первый заместитель — Игорь Шувалов сохранил свой пост, но теперь у премьер-министра больше нет "старшего вице-премьера" Виктора Зубкова. До этого одним заместителем, действительно единолично замещающим главу правительства, был лишь Александр Жуков при премьер-министре Михаиле Фрадкове в 2004 году. Даже Виктор Черномырдин не мог себе позволить отказ от "двоевластия", имея в 1994 году прямыми заместителями Олега Сосковца и Анатолия Чубайса. Конструкция Белого дома (один первый вице-премьер и шесть обычных) точно повторяет схему работы первого правительства РФ 1991 года под руководством Ивана Силаева.

Назначением Игоря Шувалова, очевидно, указано на то, в каких именно моментах и в какой форме будет сохранена преемственность между двумя правительствами — это продолжение ключевых проектов, которыми занимался господин Шувалов в Белом доме в 2008-2012 годах, включая вопросы инвестклимата, приватизации, дерегулирования, Евразийского союза, инфраструктурных строек, развития Дальнего Востока. Полномочия Игоря Шувалова довольно широки и сейчас: очевидно, и Дмитрия Медведева, и Владимира Путина устраивает, что роль председателя правительства при занятости премьер-министра другими вопросами он исполнять может, его деловые качества позволяют не обращать внимания на медиаскандал вокруг него, инициированный в начале года.

На деле конструкция правительства получилась даже более конфликтной, чем в прежнем кабинете министров. Неформальное же первенство в Белом доме оспаривал куратор ТЭКа и промышленности Игорь Сечин, теперь же полномочия господ Сечина и Зубкова объединит Аркадий Дворкович. Его сфера ответственности уже названа по итогам встречи президента с правительством в Кремле: это весь "реальный сектор" экономики. Учитывая, что сфера интересов Аркадия Дворковича на посту экономического помощника президента была также почти неограниченна — от налоговой системы до пенсионной,— поводов для рабочих трений вице-премьеров в Белом доме будет достаточно. Для него новая должность — проверка его приверженности либеральным экономическим идеям, которые он подчеркивал в роли помощника президента Дмитрия Медведева: по отношению к госсектору экономики он должен выступать не как внешний эксперт, а как представитель, в том числе его интересов. В такой конструкции больше всего выигрывают переназначенные вице-премьеры Дмитрий Рогозин, Александр Хлопонин и Дмитрий Козак: они могут рассчитывать на статус-кво, тогда как "социальному" вице-премьеру Ольге Голодец еще предстоит вписаться в общую схему.

Наконец, Владислав Сурков, ставший вице-премьером и главой аппарата правительства, стартовал в новом кабинете министров с победы, осуществленной буквально заменой одного знака препинания. Пост вице-премьера по инновационной сфере он сохранял за собой и так — но, как уже писал "Ъ", за несколько дней до инаугурации Владимира Путина другой пост, который он вчера занял, пост главы аппарата правительства, был ослаблен. В указе он назван "заместителем председателя правительства — главой аппарата правительства". Если бы два титула были разделены запятой, в роли главы аппарата с другими вице-премьерами Владислав Сурков выступал бы как обычный министр. В указе вместо запятой — тире: господин Сурков не только "инновационно-научный" вице-премьер, но и заместитель Дмитрия Медведева по аппарату правительства. Это будет также важным источником напряжения в Белом доме: вице-премьеры Владимира Путина уже привыкли к аппаратной независимости.

Министерства: два шага назад

Внешне изменений в структуре правительства немного: это новое министерство Дальнего Востока и два министерства на месте объединенного Минздрава. Тем не менее де-факто своим указом "О структуре федеральных органов власти" президент Владимир Путин окончательно отказался от принципов административной реформы 2000-2004 годов, подготовленной экс-министром экономики Германом Грефом и вице-премьером Дмитрием Козаком.

Так, указом предусмотрена возможность объединения должности замминистра с должностью руководителя федерального агентства, после чего можно забыть о разделении законодательных и контрольных функций в исполнительной власти. Для этого в указе прямо установлено, что "федеральные министры вправе" давать руководителям служб и агентств "обязательные для исполнения указания" и приостанавливать решения подведомственных служб и агентств. Остался лишь формальный шаг в 1999 год: вернуть единоначалие в рамках единого ведомства одному руководителю.

На этом инновации не заканчиваются. Минэкономики потеряет контроль над Росстатом. Создано Агентство по строительству и ЖКХ при Минрегионе. Радикально реформировано Минспорта. Ожидаются изменения и в других ведомствах: так, Минтранс, который вместо Игоря Левитина возглавил Максим Соколов из аппарата правительства, по слухам, ждет новая реформа отраслевых комитетов, в том числе по авиации.

Но есть и более символичные изменения. Так, созданием под Виктора Ишаева поста министра по развитию Дальнего Востока и одновременно полпреда президента впервые сливаются функции президентской администрации и федерального правительства. Мало того, пунктом 7 указа президента, наделяющего дальневосточное министерство правом "контролировать осуществление органами госвласти субъектов полномочий РФ, переданных им в соответствии с законодательством РФ", реализуется большее, чем "дальневосточная госкорпорация" по планам экс-главы МЧС Сергея Шойгу. Новое министерство будет или дублировать, или перехватывать функции терорганов федеральной власти в округе, а также координировать госпрограммы и ФЦП на этой территории, что до недавнего времени оставалось исключительной прерогативой Минэкономики на стадии формирования программ и Минфина на стадии их финансирования. К этому добавляется еще и реформа Минрегиона, также занимающегося дальневосточными проектами, завершение строек АТЭС, новые проекты в регионе, передача важного для округа Росрыболовства Минсельхозу. Схема легко дублируется как на другие округа, так и на другие сферы.

На этом фоне превращение Росфинмониторинга из правительственного ведомства в президентское, то есть в силовое, выглядит мелким, но важным штрихом в картине. Изменения в структуре правительства внешне незаметны, но обозначают движение по существу: вряд ли структура Белого дома останется незыблемой на годы, ее явно ждут все новые и новые улучшения.