Некоторые вопросы определения сферы правотворчества органов местного самоуправления

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2009. № 3

ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Н.А. Антонова, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного, административного и таможенного права Тверского государственного университета*

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СФЕРЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье рассматриваются проблемы определения сферы правотворчества органов местного самоуправления. Анализируется понятие «правотворчество органов местного самоуправления». Обосновывается необходимость правотворчества этих органов, четкого определения его сферы.

Ключевые слова: местное самоуправление; правотворчество; вопросы местного значения; сфера правотворчества.

The author examines the problem of defining the scope of law-enforcement of local government, a concept of law-enforcement of local government, analyses the necessity for such law-enforcement and for clear definition of its scope.

Keywords: local government; lawmaking; issues of local importance; law-sphere.

Современное положение органов местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствует о том, что они, как и органы государственной власти, решая часть публичных дел, могут осуществлять эту деятельность посредством правотворчества.

В юридической науке нет единого подхода к исследованию правотворчества и к определению его понятия. Так, правотворчество определяется как «форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену»1. Существуют и другие подходы к определению правотворчества. В частности, правотворчество рассматривается как особая форма государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества2. Иногда правотворчество определяется не только как деятельность по созданию правовых норм, но и как процесс, включающий в себя выявление потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений, а затем созда-

* law@tversu.ru

1 Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 200.

2 См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2007. С. 415.

ние на основе выявленных потребностей новых правовых норм или их замена или отмена3.

Очевидно, что разница в приведенных определениях заключается в том, какие стадии включаются в процесс правотворчества. Оно рассматривается либо как процедурно-процессуальная деятельность по созданию правовых норм, либо как деятельность, охватывающая процесс создания правовых норм начиная с момента выявления потребностей в правовом регулировании, с зарождения самой идеи создания правовой нормы. В связи с этим в теории права правотворчество рассматривают в собственном (узком) смысле как деятельность по созданию, изменению или упразднению правовых норм, и правотворчество в широком смысле — как правообразование. При этом правообразование включает в себя не только правотворческий процесс, но и весь подготовительный этап формирования права: определение факторов, вызывающих необходимость принятия нормативного правового акта, установление его характера, места в системе иных правовых актов, прогнозирование ожидаемого эффекта акта, формирование самой идеи нормативного правового акта.

Существование этих двух подходов не исключает возможность определения правотворчества в более общем виде, как предлагается в ряде работ, в которых этим понятием охватывается деятельность всех без исключения государственных органов, уполномоченных на создание, изменение или упразднение правовых норм4. На наш взгляд, понятие «правотворчество», таким образом, охватывает все возможные стадии, которые могут быть выделены в процессе правотворчества.

Необходимость муниципального правотворчества в современных условиях Российской Федерации определяется несколькими факторами. Прежде всего наличием в Российской Федерации местного самоуправления как самостоятельной формы осуществления власти (ст. 3 Конституции РФ). Правотворчество органов местного самоуправления осуществляется в пределах, установленных для муниципальной власти и определяемых перечнем вопросов местного значения.

Вопросы местного значения выступают в качестве относительно обособленной сферы правотворческой деятельности. При этом правотворчество органов местного самоуправления не должно противопоставляться правотворчеству государственных органов. Результатом правотворчества органов государственной власти и органов местного самоуправления должно быть создание внутренне согласованной системы нормативных правовых актов.

3 См.: Паленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996; Она же. Предмет нормотворчества органов местного самоуправления в РФ // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002. С. 24—25.

4 См.: Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. М. 2001. С. 661; Дрей-шевБ.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. С. 62—63.

Особенности правотворчества муниципальных органов предопределены принципом самостоятельности местного самоуправления в пределах его собственных полномочий (ст. 12, 133 Конституции РФ). Данный принцип предполагает использование широких возможностей населения и органов местного самоуправления опираться в необходимых случаях на исторические и иные местные традиции при решении вопросов местного значения. Правотворчество муниципальных органов является не только показателем их самостоятельности, но и проявлением демократизма в построении Российского государства.

В науке муниципальное нормотворчество определяется как осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения5.

Основным компонентом определения муниципального правотворчества (нормотворчества) являются вопросы, по которым органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты и которые включают в себя три группы: вопросы местного значения, вопросы реализации отдельных государственных полномочий и иные вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, которые органы местного самоуправления могут брать к своему ведению в соответствии со ст. 141, 151, 161 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131).

Исходя из этого, правотворчество органов местного самоуправления, на наш взгляд, может быть определено как правовая деятельность органов местного самоуправления по созданию, изменению и упразднению обязательных правил поведения по вопросам, находящимся в ведении муниципального образования на постоянной или временной основе, в соответствии с федеральными законами, законами субъектов федерации и уставом муниципального образования.

В данном определении сфера правотворчества органов местного самоуправления определена в общем виде как вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования на постоянной или временной основе. Определить достаточно четко эту сферу и отграничить ее от сферы правотворчества органов государственной власти — задача, решение которой должно способствовать развитию местного самоуправления, формированию оптимальных взаимоотношений разных уровней публичной власти.

5 См.: Наруто С.В., Пиголкин А.С., Плотникова Л.А. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения. Хабаровск, 2003. С. 12.

Сфера правотворчества того или иного субъекта публичной власти представляет собой круг общественных отношений, которые регулируются нормативными правовыми актами этого субъекта.

Специфика муниципального правотворчества как формы осуществления власти местного самоуправления проявляется в наличии особой сферы его реализации, которая может быть определена как «вопросы местного значения». Без анализа этого ключевого понятия, являющегося элементом компетенции местного самоуправления, невозможно уяснение основных аспектов правотворчества органов местного самоуправления.

Каждый орган местного самоуправления имеет собственную сферу деятельности и в соответствии со своими задачами, функциями и целями воздействует на определенные виды общественных отношений. Поэтому пределы правового регулирования отношений тем или иным органом местного самоуправления предполагают прежде всего обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган местного самоуправления.

Ключевым элементом при определении сферы правотворчества органов местного самоуправления являются вопросы местного значения, т.е. та сфера публичных дел, решение которых осуществляется населением муниципальных образований самостоятельно или через органы местного самоуправления. Признание местного самоуправления государством и определение круга вопросов местного значения являются главными условиями существования муниципальной власти. Именно в пределах вопросов местного значения реализуется муниципальное правотворчество как важнейшая форма публично-властной деятельности муниципальных образований.

В этой связи круг вопросов местного значения нуждается в четком определении, что является необходимым условием определения места муниципальной власти в системе народовластия в Российской Федерации, ее взаимоотношений с государственной властью, а следовательно, и условием разграничения сферы правотворчества всех уровней.

В ФЗ № 131 вопросы местного значения определяются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ч. 1 ст. 2).

Устанавливая двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления, ФЗ № 131 предусматривает создание муниципальных образований трех типов — поселений, муниципальных районов, городских округов. При этом статус каждого типа муниципального образования определяется двумя факторами: на какой территории оно формируется и какие вопросы местного значения относятся к его ведению. В соответствии с данным делением ФЗ № 131 выделяет три перечня вопро-

сов местного значения. В отношении городских округов перечень вопросов местного значения является своеобразным синтезом перечней вопросов местного значения муниципальных образований первых двух типов (ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16).

Названный закон исходит из единства территориальных и функциональных основ местного самоуправления, поэтому и круг вопросов местного значения каждого из уровней различен. Анализ содержания ст. 14, 15, 16 ФЗ № 131 показывает, что при условии дифференциации вопросов местного значения все же некоторые вопросы местного значения различных муниципальных образований совпадают. Так, к ведению муниципальных районов и поселений относятся вопросы: организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водо-отведения, снабжения населения топливом; создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района (п. 4 ч. 1 ст. 14, п. 4 ч. 1 ст. 15); содержания на территории муниципального образования мест захоронения, организации ритуальных услуг (п. 22 ч. 1 ст. 14, п. 17 ч. 1 ст. 15); организации библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек (п. 11 ч. 1 ст. 14 , п. 19 ч. 1 ст. 15); создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (п. 10 ч. 1 ст. 14 , п. 18 ч. 1 ст. 15).

Таким образом, существующее законодательное регулирование местного самоуправления характеризуется нечеткостью формулирования вопросов местного значения, что не позволяет однозначно разграничивать их между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также между органами местного самоуправления разных типов муниципальных образований, прежде всего между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями. Проблема четкого определения вопросов местного значения муниципальных образований разных типов тесно связана с определением сферы правотворчества органов муниципальных образований разного уровня. Действующие нормы, закрепляющие перечень вопросов местного значения, зачастую не позволяют точно определить, в каких пределах органы местного самоуправления муниципальных образований разных типов могут принимать нормативные правовые акты по этим вопросам. На практике нередко возникает вопрос, каким актом должны быть разграничены полномочия между муниципальным районом и поселением в том случае, если вопросы местного значения, отнесенные к их ведению, тождественны или близки по значению, — законом субъекта федерации или уставом муниципального образования? Как показывает опыт, в основном такое правовое регулирование осуществляется на уровне субъекта федерации, где принимаются законы о перераспределении полномочий между муниципальными обра-

5 ВМУ, право, № 3

65

зованиями разных типов. Это вынужденная мера. Субъекты федерации, таким образом, пытаются ввести определенное единообразие в правовое регулирование таких отношений на своей территории.

Принятие законов субъектов федерации о перераспределении полномочий между муниципальными образованиями оказывает непосредственное влияние на объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления, соответственно расширяя или сужая ее. В этом случае сфера правотворчества органов местного самоуправления является подвижной и зависит от решения субъекта федерации. В самих муниципальных образованиях эти вопросы решаются исходя из потребностей жителей данных территорий и финансовых возможностей муниципальных образований.

Рассмотрение перечней вопросов местного значения поселений и муниципальных районов позволяет выявить следующие важные моменты.

Во-первых, существование вопросов местного значения, которые не разграничиваются и относятся к тому и другому уровню муниципальных образований одновременно, является основанием для возникновения конфликтов между ними, в том числе в случае принятия нормативно-правовых актов муниципальными органами различного уровня, противоречащих друг другу.

Во-вторых, существование вопросов местного значения, объем которых разграничивается между поселениями и муниципальными районами (например, формирование архивных фондов поселения — организация и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений; организация библиотечного обслуживания населения — организация библиотечного обслуживания поселений и т.д.), требует выработки правовых механизмов взаимодействия органов власти соответствующих уровней.

Абсолютное разделение перечня вопросов местного значения для муниципальных образований разных уровней в период постоянной подвижности законодательства труднодостижимо. Перечень этих вопросов может изменяться еще не раз. Но важным является определение этого перечня исходя из принципа, положенного в основу самим ФЗ № 131 и заключающегося в том, что вопросы местного значения должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и быть ключевыми при определении полномочий органов местного самоуправления.

Решение установленных ФЗ № 131 вопросов местного значения требует различных подходов и должно обеспечиваться принятием необходимых муниципальных правовых актов, определяющих комплекс мер, направленных на достижение установленных целей деятельности органов местного самоуправления, и средств, используемых для достижения этих целей.

Перечень вопросов местного значения, закрепленных ФЗ № 131, является исчерпывающим. Но это не означает, что только эти вопросы могут быть в ведении муниципального образования, поскольку эти органы

имеют право на решение иных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

Анализ закрепления вопросов местного значения как сфер деятельности органов местного самоуправления, их практическая реализация выявили ряд проблем в этой сфере. На нынешнем этапе функционирования местного самоуправления, его правового положения и соотношения с иными уровнями публичной власти законодателю не удалось установить перечень вопросов местного значения, в пределах которых осуществлялось бы самостоятельное правотворчество органов местного самоуправления. В перечень вопросов местного значения были включены вопросы, которые по своему характеру относятся к предметам ведения государственной власти. В этой связи многие вопросы местного значения сформулированы с учетом того, что эти вопросы относятся еще и к ведению иных уровней публичной власти. Например, «участие в профилактике терроризма», «создание условий для предоставления транспортных услуг населению», «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций».

Общая проблема реализации правотворческой деятельности органов местного самоуправления состоит в том, что эти органы действуют в условиях, когда их полномочия определяются множеством правовых актов, и это ведет к возникновению ситуации, когда довольно трудно определить общий объем тех полномочий, которые должны осуществляться органами местного самоуправления.

Таким образом, выделяются два блока проблем: проблемы, связанные с определением в целом перечня вопросов местного значения, в пределах которых органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты; проблемы распределения полномочий между муниципальными образованиями в пределах совпадающих вопросов.

Возникают эти проблемы в силу отсутствия четкой законодательной концепции вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению. Правотворчество любых органов власти имеет свои пределы. Изначально эти пределы определяются кругом вопросов, относящихся к ведению субъекта правотворчества. До тех пор, пока не будут определены четко вопросы ведения, будут возникать проблемы определения сферы правотворчества муниципальных органов.

Четкое определение сферы правотворческой деятельности органов местного самоуправления необходимо, во-первых, для разграничения сферы правотворчества органов местного самоуправления и государственной власти; во-вторых, для разграничения полномочий по принятию актов между органами местного самоуправления различных муниципальных образований; в-третьих, для разграничения полномочий по принятию актов между органами местного самоуправления одного муниципального образования. В этом плане ФЗ № 131 правотворческая компетенция определенным образом разделена между представительным и ис-

полнительно -распорядительным органами муниципального образования путем закрепления за представительным органом исключительной компетенции, в сфере которой находятся наиболее важные вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Таким образом, хотя ФЗ № 131 и закрепляет основные элементы компетенции муниципального образования, определяя дифференцированно вопросы местного значения муниципальных образований, а также общие полномочия органов местного самоуправления, все же это не позволяет в полной мере уяснить объем полномочий органов местного самоуправления и как следствие определить четко сферу правотворческой деятельности последних. Тем более что полномочия органов местного самоуправления постоянно меняются в связи с изменением отраслевого законодательства. Подвижность законодательства, поиск оптимальных форм взаимодействия трех уровней власти не позволяет решить проблему однозначно. Поскольку вопросы местного значения являются определяющим элементом в компетенции, постольку именно они должны быть достаточно четко определены в федеральном законе, что в итоге позволит очертить сферу правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Сейчас же ситуация такова, что вопросы местного значения хоть и определены ФЗ № 131, но перечень их постоянно меняется.

Очевидным является и то, что сфера правотворчества муниципальных органов подвижна. На наш взгляд, она вряд ли в ближайшее время может быть абсолютно четко определена в силу того, что взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления на разных этапах развития местного самоуправления являются неодинаковыми. Поэтому правотворчество как правовая форма деятельности органов местного самоуправления будет осуществляться в изменяющихся условиях, определяющих задачи местного самоуправления на каждом конкретном этапе развития государственности.

Список литературы

1. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977.

2. Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. М., 2001.

3. Наруто С.В., Пиголкин А.С., Плотникова Л.А. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения. Хабаровск, 2003.

4. Поленина С.В. Предмет нормотворчества органов местного самоуправления в РФ // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород. 2002.

5. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2007.

Поступила в редакцию 16.03.09