Роль международных интеграционных организаций в сближении международного и национального права

УДК 341.1/8

РОЛЬ МЕЖДУНАРОДНЫХ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СБЛИЖЕНИИ МЕЖДУНАРОДНОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА

И. Р. Султанов,

кандидат политических наук, доцент кафедры международного права и международных отношений Института права Башкирского государственного университета

Рассмотрены актуальные вопросы международного права. Международные интеграционные организации играют все более заметную роль в процессе сближения норм международного и национального права. Также существенна значимость международных интеграционных организаций в решении вопроса унификации норм и принципов национального права. Рассматривается также вопрос субъектного состава международных правоотношений сквозь призму его расширения и развития международноправовых институтов вообще.

Ключевые слова: международные интеграционные организации, сближение международного и национального права, экономическое межгосударственное сотрудничество, международные интеграционные процессы, европейское право.

В сфере экономического сотрудничества межгосударственным организациям удается достичь наиболее ощутимый прогресс. Происходит это, на наш взгляд, в результате нескольких факторов. Главным из них видится единство экономических принципов («ценностей»), внедряемых в интеграционных альянсах с теми, на коих покоится соглашение ГАТТ 1947 года и ВТО 1994 года. А их участниками является большинство (около 150) государств мира. Поэтому понятно, что следование им является юридической обязанностью всех или большинства интегрирующихся группировок. Вторым по значимости фактором, способствующим их эффективности, можно считать новаторство в правовых методах, используемых для регулирования внутрисоюзной жизни.

В числе единых и уже типичных интеграционных ценностей такие рыночные принципы и нормы, как открытость (транспарентность) национальных рынков для иностранных инвесторов и аккредитации юридических лиц, предполагающая отмену таможенных, визовых и протекционистских пошлинных мер, свободное неограниченное перемещение через границы как финансов, товаров и услуг, так и физических лиц. К их числу относят принцип и исходящие из него нормы о недис-криминации иностранных предприятий, имеющих домицилий в одном из государств группировки1. Первым шагом для такого сближения, как правило, принимаются снижение таможенных барьеров и введение та-

моженного союза, означающего полную ликвидацию таможенных пошлин. Среди них и всеобщий принцип рыночности национальных экономик, означающий уменьшение роли и участия правительств в регулировании частно-правовых отношений - бизнеса, принцип свободной конкуренции, т.е. антимонопольная политика и управление государственной помощью. Она выражается в демонополизации экономики, главным образом, таких естественных монополий, как железнодорожный транспорт, телекоммуникации, электроэнергетика и газовая отрасль, а также в запрете на оказание государственной помощи и доминирующего положения на рынке товаров или услуг. В этих условиях традиционное межгосударственное сотрудничество (межгосударственная торговля, взаимопомощь) уступает место сотрудничеству частных лиц - корпораций и прочих предприятий (инвестиции, банковский и страховой бизнес, частная торговля). Наконец, следует назвать введение «национального режима» для иностранных предприятий, облегчающего ведение дел в другом государстве. По некоторым направлениям возможны и преференциальные отношения.

Все эти принципы экономического права возникли не сами собой, а выражают всеобщую тенденцию к интернационализации способов производства и обмена, развитию мирового рынка, нарастанию всесторонней взаимной зависимости, являются инструментами их достижения. Это требовало и адекватного

им права, общего, буржуазно нивелирующего, обеспечивающего при этом насильственные формы капиталистического господства2.

Можно сказать, что интеграционные союзы сами являются таким инструментом. Практика показывает, что они сами становятся эффективной организационно-правовой базой для продвижения и внедрения указанных выше рыночных ценностей, с помощью которых национальные законодательства эффективно унифицируются в названых ведущих секторах. С помощью таких экономических (рыночных) альянсов эти принципы и нормы стали еще более интенсивно и целенаправленно проникать в судебную и международную практику.

В последние десятилетия они затронули и российское государство, которое подписало и ратифицировало ряд международных соглашений, обязывающих к внедрению указанных рыночных правовых институтов в свою экономико-правовую систему. Достаточно назвать в качестве примера Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС 1994 года (вступило в силу после переходного периода в 1997 году)3. По этому соглашению российское государство обязалось в короткие сроки (за три года) перейти на рыночные основы хозяйствования и реорганизовать систему внутренних экономических отношений в соответствии с указанными выше принципами.

Отвечая на вопрос, почему именно интеграционным союзам удается более эффективно действовать в этом направлении, следует помнить об их правоспособности, которая в сравнении с типичными межгосударственны -ми организациями, как правило, значительно шире. Обладают они и существенно более высокой дееспособностью, предполагающей наличие достаточно эффективных рабочих органов, включая, разумеется, их финансирование. Признано, что из числа интеграционных экономических организаций выбивается своей эффективностью Европейский Союз. На этот общеизвестный факт обращали внимание многие авторы. В частности, И. Н. Герчикова, сравнивая объем полномочий международных экономических организаций, подчеркивает, что «цели и задачи у Евросообщества нетрадиционно широки для международных межгосударственных организаций»4.

В то же время надо сказать, что международное экономическое право, заслуженно являющееся лидером среди прочих отраслей

международного интеграционного права по степени обращения к нему, стало и объектом наиболее частого смешения понятий. Как субъекты, так и источники этой отрасли интерпретируются авторами нередко слишком широко с выходом за пределы понятий международного права, т.е. права публичного. На это указывал еще теоретик-основатель международного хозяйственного права в России В. М. Корецкий: «Отношения между государствами стали определяться категориями римского права»5. Он раскрыл понятие «jus gentium», означающее, по существу, не международное право, как это обычно принято считать, а римское частное право. Именно оно, а не публичное, включает в себя все указанные выше частно-правовые экономико юридические «ценности». Именно на их основе интеграционными структурами ведется деятельность по приведению правовых систем государств «к единообразию, униформизму, одинаковому для всех праву, к одинаковому

для всех нивелирующему «юридическому по-

6

рядку» .

Поэтому в данном нивелирующем подходе можно без особого труда рассмотреть не только экономическую, но и вполне очевидную идеологическую подоплеку, которая, несомненно, присутствует в их повсеместном внедрении в международную и внутригосударственную правовую теорию и практику.

Вспомним в этой связи, что международные экономические отношения зависят в основном от внутренней юрисдикции государств и повлиять на них извне довольно трудно. Перечисленные выше рыночные интеграционные принципы и институты существенно облегчают эту возможность. Все основные полномочия, касающиеся таможенных тарифов, экспортных и импортных пошлин, разного рода преференций, природных ресурсов, инвестиционного режима, налоговых правил, установления сотрудничества с другими странами, бухгалтерской отчетности, отчетности по оказанию государственной помощи предприятиям и отраслям и т.п., принадлежат национальным правительствам. Поэтому традиционные международные конвенции воздействуют на национальный экономический протекционизм (в ЕС его еще именуют национальным консерватизмом) малоэффективно.

Совсем иное дело - международные интеграционные группировки. Они, в отличие от типичных межгосударственных союзов, наде-

ляются значительно более широкой правоспособностью и благодаря разветвленной системе органов, внушительному финансирова-нию7 более высокой дееспособностью, поэтому они значительно более успешны в деле интернационализации национальных рынков и специализации промышленного производства. Экономическая эффективность ЕС, НАФТА, ЕврАзЭС, СНГ очевидна.

Именно в силу гибкости8, свойственной интеграционным сообществам, динамичности и высокой правоспособности, а также из-за массового использования мягкого права интеграционные объединения и приобретают ту локомотивную роль, которую они имеют в продвижении этих экономических ценностей и унификации на их основе национальных правопорядков. Логично будет поставить вопрос - почему именно эти ценности, а не другие? Ответ видится, как мы уже отмечали, в международных обязательствах, вытекающих для государств из членства в ГАТТ/ВТО, членами которых являются сегодня около 150 государств. Соглашение ГАТТ 1947 года предусматривает внедрение в международную торговую практику именно рыночных правил, заменяющих собой традиционную межгосударственную торговлю, основанную на суверенитете государств. Таким образом, создаваемые межгосударственные союзы также не могут отклониться от норм ГАТТ/ВТО и ставят их распространение и внедрение своей главной задачей. Иногда даже можно слышать, что если Россия вступит в ВТО, то потребность в специальном соглашении о партнерстве и сотрудничестве с ЕС (которое готовится в настоящее время, начиная с июня 2008 года) отпадет сама собой. Заметим вдобавок, что сегодня оба процесса идут параллельно - и переговоры о вступлении РФ в ВТО, и переговоры о новом соглашении о партнерстве и сотрудничестве с ЕС. И то и другое содержит одни и те же материальноправовые императивы (и соглашение с ВТО, и соглашение с ЕС). И можно заметить, что торможение в одном сопровождается параллельным торможением в другом. А прогресс с ВТО сразу влечет и прогресс в переговорах по сотрудничеству. Это «совпадение» можно было наблюдать за два истекших года неоднократно, что наталкивает на мысль об их принципиальном и целевом единстве.

В этой связи можно сделать вывод, что соглашение о сотрудничестве нужно Западной Европе, скорее, не для того чтобы вне-

дрить в РФ рыночные правовые институты, ибо они и так скоро будут внедрены через членство в ВТО. В значительной степени они уже внедрены российскими реформами последнего десятилетия. Соглашение ГАТТ/ВТО является своего рода базовым документом, устанавливающим общие единые правила для абсолютного большинства государств планеты. Соглашение о сотрудничестве в этой увязке будет, по нашему представлению, выполнять роль индивидуального соглашения, основной целью которого станет подтверждение базовых рыночных ценностей плюс специальные вопросы исключительно двустороннего сотрудничества. Как можно судить по многочисленным выступлениям и политическим заявлениям комиссара ЕС по энергетическим вопросам А. Пиебалгса и прочих брюссельских политиков, новое соглашение нужно Европе прежде всего для решения собственных животрепещущих энер-

9

гетических вопросов .

Либерализация национальных экономик государств-членов - это то требование, которое вытекает из указанных соглашений ГАТТ/ВТО, членами которых являются все страны ЕС, НАФТА, центральной Африки или, скажем, ОПЕК. Правда, в ЕС легитимация императивов ГАТТ не обошлась без колебаний. Как отмечал Ю. М. Юмашев, «в начале 1960-х гг. Суд считал, что обязательства, вытекающие из Договора о ГАТТ, ранее заключенного государствами-членами, не действуют в отношении Сообщества»10. Но «в начале 1970-х, после окончания переходного периода, Суд в своих решениях подчеркивал, что обязательства государств-членов в ГАТТ переходят к Сообществу по мере расширения сферы действия его внешней компетенции»11.

Поэтому Европейская энергетическая хартия, как и Договор к ней 1994 года, уже являются документами, требующими от «договаривающихся сторон», если те не являются членами ГАТТ/ВТО, перестройки системы своих внутриэкономических отношений по либеральному образцу. Интеграционные союзы коллективно легче добиваются этих целей. ЕС, хотя и через акты меньшего, чем ГАТТ масштаба (по кругу участников), предлагает внедрять те же самые экономические правила, что мы указали выше. Естественно, что у государств, которые лишь недавно вышли из социалистических форм государственного устройства, нередко возникает проблема несовместимости экономических и правовых

систем: в одних - приоритет государственного, в других - частно-корпорационного подхода. В итоге несовместимость правовых и хозяйственных традиций приводит к малоэффективному или просто неработающему соглашению. Например, в отношении России Ф. Лукьянов очень верно пишет, что «диалог о расширении российских поставок в ЕС вышел за утилитарные рамки «товар - деньги - товар» и превратился в принципиальную дискуссию о будущем экономики России»12.

Действительно, если взять Договор к энергетической хартии 1994 года и сопоставить его с соглашением ГАТТ, то бросается в глаза, что он лишь несколько конкретизирует положения ГАТТ и не добавляет ничего принципиально нового в те принципы, соблюдать которые государства группировки обязаны в силу соглашений 1947 и 1994 годов. Последние, кстати, в данном договоре тоже не раз упоминаются как базовые. Это и свобода конкуренции, и принцип недискри-минации, и верность единому рынку, и самому Евросообществу, и охрана окружающей среды со своим принципом (загрязнитель платит). Все эти общие положения по либерализации рынка Договор лишь конкретизирует применительно к энергетике, адресуя их конкретным государствам. Новое в указанной Хартии и Договоре к ней лишь одно - это вовлечение в сферу конвенции уже не 27 государств ЕС, а 51 государства (вкупе с Афганистаном, Пакистаном, Монголией, Японией, Украиной и многими другим далеко не европейскими странами). И второе - это требование доступа западноевропейских менеджеров к газотранспортным сетям всех государств, в том числе не входящих в состав этой интеграционной структуры.

И конечно ЕС фокусируется на конкуренции и недискриминации, как того требуют нормы ГАТТ и ВТО. Это два основных экономико-правовых столпа, на которых строится здание единого коммунитарного рынка евросообщества.

Достижение указанных целей, единых для всех членов соглашений ГАТТ 1947 года / ВТО 1994 года, требует и теоретико-правового обоснования. Интеграционные союзы используют для этого и международные научные доктрины и правотолкование суда ЕС, и всевозможные способы нужного для этого толкования учредительных актов. Однако гармонично обосновать их удается не всегда, ибо право интеграционного сообщества пре-

тендует на то, чтобы без ограничений воздействовать на юрисдикцию государств без общепринятого национального одобрения. Такая потребность в соответствующем теоретическом обосновании реализуется, как мы уже отмечали чуть ранее, в смешении общепринятых понятий.

Оно, в частности, выражается в том, что к числу субъектов, т.е. имеющих право заключать международные договоры, исследователи относят неправительственные международные организации и транснациональные корпорации. Французские авторы корректно именуют их «многонациональными предприятиями». Однако классическая юридическая наука не приемлет такой нестыковки, ибо всегда относила юридические лица к числу субъектов лишь внутреннего права государств, правомочных на правотворчество в частноправовых рамках, свойственных юридическим лицам и не более. Не имея права на заключение международных договоров согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, частные корпорации не вправе выступать на публично-правовом уровне в качестве субъекта международного права. Это классическое теоретическое положение юриспруденции. При этом не имеет значения их величие и могущественность. У них нет на это публично-правовых полномочий, так как они не являются публичными лицами.

Что касается источников, то в их число неоправданно включаются и частные договоры, регулируемые гражданским правом. Но это едва ли можно отнести и к новаторским подходам создаваемых интеграционных структур, ибо еще на заре возникновения этой отрасли авторы уже заявляли, что международное право никогда не сможет играть действительно важную роль в международных делах, пока оно не включит в свою собственную сферу некоторые из вопросов, которые ныне входят в юрисдикцию отдельных государств.

Все эти нестыковки свидетельствуют и о стремлении к достижению целей интеграции «любой ценой». Случается, государства выражают недовольство давлением интеграционных структур и темпами инициируемых сверху реформ. Но, видимо, ряд других факторов заставляет правительства смиряться и умерить свой скептицизм, солидаризируясь с большинством. Опыт ЕС свидетельствует, что коллективность имеет большое интегрирую-

щее влияние на членов группировки. Случается, что нужное большинство голосов набирается лишь потому, что голосующее государство опасается ответного негативного голосования со стороны того или иного государства, чьи интересы сегодня «поставлены на кон». По крайней мере такая ситуация нередка в ЕС.

Тем не менее напор, темпы, с которыми ведется в последние годы интеграция, в частности, в Европе, вызывают у государств ощущение дискомфорта и стремление к собственной позиции. Страдает солидарность. Государства периодически вспоминают о суверенитете. Можно видеть, что голосование на референдумах дает один сбой за другим. Так, в 2007 году отсутствие солидарности наиболее явно проявилось в оппозиционной позиции Польши и Эстонии. Есть и группа традиционных евроскептиков, коими в ЕС принято считать также Данию, Ирландию и Великобританию. С 2005 года к их числу присоединились Франция и Нидерланды. Евроскептицизм уже рассматривается трезвомыслящими западноевропейскими авторами как системное, а отнюдь не преходящее явление13.

Результаты референдумов убедительно показывают, что евроскептицизм очень высок не только в «старых» странах ЕС, которые могут себе позволить быть евроскептиками (они - доноры), но и в «новых» (восточноевропейских) странах ЕС. Например, по ратификации договора о вступлении в ЕС Эстония на референдуме 14 сентября 2003 г. показала, что против вступления высказались 33,17 %, Латвия (20 сентября 2003 г.) - 32,3 %; Чехия -22,67 %; Польша - 22,55 %; Мальта - 46,35 %; Венгрия - 16,24 %. Таггард и Щербяк уже предлагают различать «жесткий (hard) и мягкий (soft) евроскептицизм», из которых первый является отрицанием самой идеи евроинтеграции в форме нынешнего Евросоюза.

Что говорить, если сам Европейский совет по внешним отношениям ЕС демонстрирует полную рассогласованность в позиции отношений с Россией. По его мнению, ЕС не только не имеет единства, но и разделился на несколько групп с порой довольно отличными друг от друга интересами и поведением. В то же время нельзя игнорировать и то, что благодаря интеграционным сообществам в мире все более утверждаются общие гуманитарные

и нравственные принципы и ценности. Поэтому требуется еще более углубленное понимание граней соприкосновения международной и национальной правовых систем. Необходимо находить сходство актов международных сообществ с актами внутреннего права государств. Заметим, что акты интеграционных структур уже по оформлению нередко имеют сходство с актами национального права государств. Например, принципы, акты и нормы издаваемые в рамках ЕС, СНГ или Совета Европы, могут обладать как признаками норм (актов и принципов) международного права, так и признаками внутреннего права указанных сообществ. Роднит их порой и правовая форма и в том числе внушительная нормативная сила, свойственная, скорее, императивным актам внутреннего права, чем международным (компромиссным и координационным) соглашениям.

1 Согласно ст. 10 Договора, учреждающего Европейское сообщество, национальные правительства обязаны воздерживаться от любых мер, которые могли бы поставить под угрозу достижение целей настоящего Договора // Консолидированная версия Договора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европейское сообщество. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 1997.

2 Корецкий В. М. «Общие принципы права» в международном праве. Киев, 1957. С. 185.

3 Бюллетень международных договоров. - 1998. - № 8.

4 См.: Герчикова И. Н. Международные экономические организации: регулирование межхозяйственных связей и предпринимательской деятельности: учебное пособие. М., 2000. С. 23.

5 Корецкий В. М. Указ. соч. С. 174, 184.

6 Там же. С. 186.

7 Например, годовой бюджет Евросоюза составил в 2008 году 128,1 млрд. евро.

8 В качестве примеров гибкости укажем, в частности, на гибкие механизмы имплементации или принцип продвинутого сотрудничества, дающего (в ЕС) возможность участвовать в совместных проектах в разной степени интенсивности.

9 URL: http://www.vestnik.eu-visibility.ru/issue01-02/nova-ya-evropeiskaya-energeticheskaya-politika.

10 Европейское право, политика и интеграция: актуальные проблемы / под науч. ред. Л. Х. Мингазова. Казань, 2005. С.195.

11 Там же.

12 Лукьянов Ф. На надежной основе строится взаимодействие ЕС и РФ в сфере энергетики // Европа. - 2003. - № 5 (28). - С. IX.

13 Европа: журнал польского института международных дел. - 2007. - № 2 (23). - Т. 7.

Статья поступила в редакцию 24 июня 2009 г.