Вопросы определения категории «Туристская деятельность» в российском административном праве

10 См., например: Васильев А.Н. Преступления против социалистической собственности. М., 1959. С. 19; Герцензон А.А. Уголовное право. Часть Общая. М., 1948. С. 291; Михайлов М.П. Уголовная ответственность за кражу личного имущества и разбой. М., 1958. С. 42; Никифоров Б.С. Объект преступления по советскому уголовному праву. М., 1960. С. 130-132; Пионтковский А.А. Учение о преступлении. М., 1961. С. 143; Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963. С. 121.

11 См., например: Кудрявцев В.Н. О соотношении предмета и объекта преступления по советскому уголовному праву. Труды Военно-юридической Академии. М., 1951. Вып. 13; Общая теория права: курс лекций / под общ. ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993; Портнов И.П. Современные подходы к решению проблемы объекта и предмета профилактики преступности // Государство и право. 1996. № 6; Уемов А.И. Вещи, свойства, отношения. М., 1963.

12 См.: Философский энциклопедический словарь / ред. кол.: С.С. Аверинцев, Э.А. Араб-Оглы, Л.Ф. Ильичев и др. 2-е изд. М., 1989. С. 437, 505.

13 См.: Павленко К.А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 3.

14 См.: Сергеев А.В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.

Е.П. Захарова

ВОПРОСЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КАТЕГОРИИ «ТУРИСТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ» В РОССИЙСКОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ

Статья посвящена анализу научных подходов к пониманию сущности туристской деятельности как объекта административно-правового регулирования. Дается расширительное толкование туристской деятельности.

Ключевые слова: туризм, туристская деятельность, объект административно-правового регулирования.

Е.Р. Zakharova

QUESTIONS THE DEFINITION OF "TOURIST ACTIVITIES" IN RUSSIAN ADMINISTRATIVE LAW

The article is devoted to the analysis of scientific approaches to understanding the nature of tourism as an object of administrative and legal regulation. Given expansive interpretation of tourist activity.

Keywords: tourism, tourist activity, the object of administrative and legal regulation.

Современное российское и международное законодательство в сфере туризма содержит большое количество терминов и понятий, ключевыми из которых следует считать понятия «туризм» и «туристская деятельность».

Правовая природа любого явления или процесса всегда отражается в его определении. Термин «туризм» пришел в русский язык из французского диалекта (от фр. tour), что переводится как прогулка, путешествие. В настоящее время существует более 200 определений туризма, в которых он рассматривается с разных позиций.

Следует отметить, что понятие «туристская деятельность» в российской правовой науке появилось сравнительно недавно, с принятием Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в

© Захарова Елена Петровна, 2017

Преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная 108 юридическая академия); e-mail: E_Zacharova2410@mail.ru

Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2016г.)1 (далее — Закон о туристской деятельности). До этого момента его невозможно было отыскать ни в одном русском словаре. Толковый словарь В.И. Даля, Энциклопедический словарь Ф. Брокгауза и И. Ефрона, Большой энциклопедический словарь и другие содержат в себе лишь толкование термина «туризм», но не «туристская деятельность». Если обратиться к материалам международных документов, таких как Всеобщая декларация прав человека, Манильская декларация по мировому туризму, Хартия туризма и другим, то в них также нет упоминания о туристской деятельности.

Впервые о туристской деятельности было заявлено в Гаагской декларации межпарламентской конференции по туризму, которая призывала парламенты, правительства, государственные и частные организации, ассоциации и учреждения, отвечавшие за туристскую деятельность, тщательно учитывать ее принципы и основываться на них в своей деятельности2. Кроме того, под туризмом здесь понимался особый вид деятельности, включающий в себя любые свободные перемещения людей от места проживания и работы с целью удовлетворения своих потребностей в отдыхе. Представляется, что данная декларация под «особым видом деятельности» подразумевала именно туристскую деятельность в контексте туризма, т.е. рассматривала эти два понятия как синонимы.

Вполне обоснована точка зрения Е.Л. Писаревского, который призывает отграничивать категорию «туризм» от смежных понятий, таких как «туристская индустрия», «организованный отдых», «туристско-рекреационная деятельность» и др. При этом случайно либо целенаправленно автор не причисляет туристскую деятельность к подобным смежным категориям и делает акцент на то, что в ре- ш

«.»«.» ос

альной действительности зачастую эти явления и процессы совпадают3. и

Примечательно, что исследованием вопросов сферы туризма российская п

правовая наука начала с середины ХХ в., когда в СССР широкое распростране- о

ние получил не только внутренний туризм, но и выездной, хотя он был на тот К

момент достаточно идеологизированным. С 1970 по 1990 г. сфера туризма ха- о

с

рактеризуется административно-нормативной направленностью. В этот период |

в стране появляются научно-исследовательские центры по изучению проблем в

туризма. Первоначально сфера туризма рассматривалась как публично-правовая о

категория, поскольку осуществлением туристской деятельности занимались р

исключительно государственные организации и учреждения. С распадом СССР |

фактически рухнула единая система туристско-экскурсионного обслуживания К

населения, что привело в упадок всю отрасль. С начала 90-х гг. и в настоящее а

время туризм и вся деятельность, с ним связанная, в трудах российских ученых |

позиционируется как частноправовая категория. В целом можно согласиться с ии

мнением Е.Л. Писаревского, который отмечает недостаточность научной раз- №

работки понятийного аппарата туризма как межотраслевого объекта государ- 1

ственного регулирования4. Таким образом, для более полного и комплексного )

изучения такой сложной категории, как туристская деятельность, необходим 7 системный подход.

Бесспорный интерес для научного исследования представляют мнения зарубежных авторов по вопросам туризма. Известный швейцарский специалист в этой области профессор К. Каспар позиционирует туризм как сочетание двух внутренних подсистем — субъектов туризма, под которыми он понимает потребителей туристских услуг, т.е. самих туристов и объектов туризма (к ним Ю9

автор причисляет организации и предприятия, осуществляющие туристскую деятельность)5. Напрашивается вывод о комплексном характере туризма, который включает в себя туристскую деятельность. Туризм здесь рассматривается как целое, а туристская деятельность — как его часть.

Обратимся к толкованию туристской деятельности в законодательстве иностранных государств. Так, Закон Республики Казахстан от 3 июля 1992 г. «О туризме» в отличие от Закона РФ называет данную деятельность не туристской, а туристической, под которой он понимает организацию туристических и экскурсионных поездок и походов, оказание всех видов туристических услуг, производство и реализацию товаров туристского назначения и другой продукции, осуществляемую в соответствии с основными уставными задачами субъектов данной деятельности6.

Закон о туризме Республики Беларусь от 25 ноября 1999 г. рассматривает туристскую деятельность как туроператорскую и турагентскую деятельность, а также деятельность общественных туристских объединений, детско-юношеских туристских учреждений, учебных заведений и предприятий по организации путешествий7. Таким образом, прослеживается связь с законодательством РФ о туристской деятельности как деятельности туроператоров и турагентов. Однако в отличие от закона РФ в данном Законе раскрывается суть иной деятельности по организации путешествий и определяется круг ее субъектов. Кроме того, в Законе отсутствует двусмысленность в отнесении туристской деятельности к разновидности предпринимательской.

Ряд авторов рассматривают туристскую деятельность непосредственно как й вид предпринимательской деятельности, хотя законодатель прямого указания ? на это не дает. Так, А.А. Муталиева называет следующие признаки туристской 3 деятельности, характеризующие ее как предпринимательскую: ^ главная цель — систематическое получение прибыли от оказания туристских

j услуг;

| самостоятельность;

i осуществление данной деятельности «на свой страх и риск»;

§ государственная регистрация субъектов туристской деятельности8.

ф

| Нельзя согласиться с суждением автора, который называет систематическое

| получение прибыли от оказания туроператором и турагентом туристских услуг 'I главным отличительным признаком туристской деятельности как вида предпри-| нимательской деятельности. Поскольку законодатель не устанавливает жестких | требований к организационно-правовым формам деятельности туроператоров и турагентов, ими могут быть как коммерческие организации, так и некоммерческие, а главной целью деятельности последних не является извлечение прибыли. g Так, например, из смысла ст. 4.1 Закона о туристской деятельности следует, что § в целях решения социальных задач деятельность по организации путешествий в | пределах территории Российской Федерации по установленным государственным J ценам вправе осуществлять государственные и муниципальные учреждения, которые в соответствии с п. 8 ч. 3 ст. 50 Гражданского кодекса РФ9 признаются некоммерческими организациями.

Кроме того, вполне обосновано мнение А.Я. Курбатова, который не соотносит государственную регистрацию с признаками туристской деятельности как вида предпринимательской деятельности, а называет ее лишь обязательным требо-110 ванием к осуществлению данной деятельности10.

С другой стороны, из смысла ст. 11 Закона о туристской деятельности, посвященной объединениям туроператоров и турагентов, следует, что законодатель все же причисляет данную деятельность к предпринимательской: «Туроператоры и турагенты в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут создавать объединения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».

Таким образом, прослеживается отсутствие единства в законодательном определении туристской деятельности и видится необходимость в более детальной формулировке данного понятия с целью устранения существующих противоречий и разночтений для правоприменителя.

Вернемся к вышеупомянутому Закону, который впервые закрепил законодательное определение туристской деятельности. В ст. 1 под туристской деятельностью понимается туроператорская и турагентская, а также иная деятельность по организации путешествий. Туроператорская деятельность направлена на формирование, продвижение и реализацию туристского продукта, т.е. включает в себя весь спектр работ по организации путешествий: поиск туров, маршрутов; перевозка, размещение туристов (формирование туристского продукта); информационное обеспечение деятельности, реклама (продвижение туристского продукта); собственно продажа тура (реализация туристского продукта). Ту-рагентская деятельность исключает формирование туристского продукта, она направлена на его продвижение и реализацию. Закон не раскрывает суть «иной деятельности по организации путешествий». Представляется, что под такой деятельностью следует понимать любую деятельность физических и юридических е лиц, в т.ч. посредническую, по реализации конституционных прав граждан на и отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, кро- а ме деятельности, направленной на формирование, продвижение и реализацию о туристского продукта. Данная деятельность, на наш взгляд, осуществляется К миграционными органами и состоит в выдаче заграничных паспортов и турист- о

с

ских виз; в санитарно-эпидемиологической поддержке туристов; в продаже и | обмене иностранной валюты; в продаже и бронировании билетов на различные в виды транспорта, в работе инструктора-проводника, а также оказании экстрен- о ной помощи в случае эвакуации туриста и т.д. Из этого следует, что туристская ю

Т5

деятельность может носить не только системный, но и разовый характер. Таким |

образом, в целях дальнейшего недопущения возникновения коллизий в право- К

применительной практике видится необходимым на законодательном уровне а

четко регламентировать данное понятие — «иная деятельность по организации |

путешествий». Кроме того, логичным, представляется законодательная дета- и

лизация организаций и лиц, осуществляющих «иную деятельность», перечень №

которых может быть открытым. 1

Также законодатель не дает нам легальных определений туроператора и тура- )

гента, которые выступают обязательными (основными) субъектами туристской 7 деятельности. Из смысла ст. 1 Закона о туристской деятельности следует, что туроператор — это юридическое лицо, имеющее установленное законодательством финансовое обеспечение и осуществляющее деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, т.е. комплекса услуг по перевозке и размещению туристов в соответствии с договором о реализации

туристского продукта. Следовательно, обязательным условием осуществления 111

туроператорской деятельности является получение финансового обеспечения, размер которого устанавливается в договоре страхования ответственности туроператора либо банковской гарантией исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта. Для туроператоров, осуществляющих туристскую деятельность в сфере внутреннего или въездного туризма, размер финансового обеспечения не может быть менее 500 тыс. руб. Для туроператоров, осуществляющих туристскую деятельность в сфере выездного туризма, сумма финансового обеспечения определяется законом и предполагает два варианта:

не менее 30 млн руб. в случае, если денежные средства, полученные от реализации туристского продукта, составляют не более 250 млн руб. за отчетный период, а также в случае применения туроператором упрощенной системы налогообложения;

12% от объема денежных средств, полученных от реализации туристского продукта туроператором, если денежные средства, полученные от реализации туристского продукта, составляют более 250 млн руб. за отчетный период.

В случае если туроператоры в сфере выездного туризма не осуществляли туристскую деятельность в отчетном периоде, размер их финансового обеспечения не может быть менее 30 млн руб.

Только при наличии установленного размера финансового обеспечения сведения о туроператоре вносятся в Единый федеральный реестр туроператоров. Формирование и ведение реестра возложены Законом о туристской деятельности на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а именно, федеральное агентство по туризму (далее — Ростуризм). Реестр представляет собой некую федеральную государственную информационную систему, содержащую сведения о туроператоре на электронном и бумажном носителях в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (в ред. 19 декабря 2016 г.)11. Туроператоры, сведения о которых не включены в реестр либо исключены из него, не вправе осуществлять туроператорскую деятельность на территории Российской Федерации.

Турагент — это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющий деятельность по продвижению и реализации туристского продукта, произведенного туроператором.

В юридической литературе в качестве обособленных объектов административно-правового регулирования все чаще рассматриваются области, отрасли, сферы, межотраслевые и отраслевые комплексы12. Поэтому представляется, что туристскую деятельность можно определить как сферу административно-правового регулирования, а именно совокупность организационных отношений, а также деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти по осуществлению межотраслевого регулирования.

Исследование туристской деятельности как объекта административно-правового регулирования позволяет обозначить следующие ее основные признаки:

направленность на реализацию конституционных прав граждан на отдых, свободу передвижения и других прав при совершении путешествий;

является разновидностью предпринимательской деятельности;

представляет собой деятельность туроператора и турагента по организации путешествий, включает в себя формирование, продвижение и реализацию туристского продукта;

носит межотраслевой характер и регулируется нормами различных отраслей права: административного, гражданского, конституционного, налогового, финансового, земельного и др.

контроль и надзор за деятельностью осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти — Министерство культуры РФ, а также органы межотраслевой компетенции (Росстат, Роспотребнадзор, Ростехнадзор и др.).

Изучив и проанализировав закрепленные в законодательстве и научной литературе подходы к определению понятия «туристская деятельность», следует рассматривать эту деятельность в двух аспектах и придти к выводу о ее комплексном характере.

В широком смысле туристская деятельность — это социально-правовая категория, включающая в себя обширный спектр общественных отношений по реализации прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, возникающих между любыми субъектами, участвующими в организации отдыха и путешествий, с одной стороны, и туристами, с другой стороны. В этом аспекте данные отношения регулируются, прежде всего, нормами конституционного, гражданского, трудового права.

В узком смысле как организационно-правовая категория туристская деятельность — это закрепленная в ст. 1 Закона о туристской деятельности туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий. При этом Закон подчеркивает, что государство признает ее в качестве одной из приоритетных отраслей экономики, активизирующей развитие не только социальных, но и экономических отраслей: торговли, транспорта, промышленности, связи и информации и т.д. , которой присуще межотраслевое административно-правовое регулирование.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 49, ст. 5491; 2017. № 1, ч. 1, ст. 6.

2 См.: «Гаагская декларация межпарламентской конференции по туризму 1989 г.» (вместе с Конкретными выводами и рекомендациями) (принята в г. Гааге 10 - 14 апреля 1989 г.). URL: http://www.lawmix. ru/abrolaw/14300 (дата обращения: 28.01.2016).

3 См.: Писаревский ЕЛ. Туризм и обеспечение его безопасности: административно-правовой аспект. М., 2011.

4 См.: Там же.

5 См.: История туризма. URL: htpp://www.mango-travel.ru/polezno/14 (дата обращения: 11.01.2015).

6 URL: http://www.pavlodar.com/zakon/?all=all&dok=00158

7 URL: http://www.cruise.by/law.phtml?id=5 (дата обращения: 22.01.2016).

8 См.: Муталиева А.А. Туристская деятельность как вид предпринимательской деятельности // Предпринимательское право. 2006. № 2. С. 21-26.

9 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994г. № 51-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301; 2017. № 7, ст. 1031.

10 См.: Курбатов А.Я. Теоретические основы сочетания частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001. С. 136-137.

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3448; 2016. № 52, ч. 5, ст. 7491.

12 См., например: Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М., 2016. С. 27.