Природа и объем полномочий федеральных органов исполнительной власти в Австралии

УДК 342.24

ПРИРОДА И ОБЪЕМ ПОЛНОМОЧИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В АВСТРАЛИИ

© Цыремпилова Е. Б.-М., 2017

Бурятский государственный университет, г. Улан-Удэ

В связи с рядом особенностей государственного устройства Австралии объем полномочий федеральных органов исполнительной власти конституцией данной страны установлен неоднозначно. В статье автор последовательно раскрывает два типа исполнительных полномочий Австралийского Союза — полномочия «исполнения» и полномочия «сохранения». В то время как объем полномочий «исполнения» определен Конституцией и законами Союза, объем и природа полномочий «сохранения» вызывают научные дискуссии. Исследуется судебная практика и основные точки зрения по вопросу о пределах полномочий «сохранения». Делается вывод о том, что, определяя природу полномочий «сохранения», следует учитывать как особенности исторического развития австралийского государства, так и современные реалии. В этом случае в объем полномочий органов федеральной исполнительной власти в Австралии входят полномочия, переданные органам исполнительной власти Конституцией и законами Союза, прерогативные полномочия, а также полномочия, которые вытекают из природы независимого государства.

Ключевые слова: федерализм; разграничение исполнительных полномочий; разграничение компетенции; Австралийский Союз.

Одной из особенностей австралийской федеративной модели является разграничение компетенции между органами исполнительной власти Австралийского Союза и штатов. Исключительность разграничения исполнительных полномочий заключается в следующем. Во-первых, Конституция Австралии не предусматривает строгого разделения между законодательной и исполнительной властью — члены правительства одновременно являются депутатами парламента. Во-вторых, разграничение законодательных полномочий описано в Конституции достаточно подробно, а разграничению исполнительных полномочий посвящена всего одна статья (ст. 61), которая делает только попытку наметить исполнительную власть Союза: «Исполнительная власть Австралийского Союза по праву принадлежит Королеве, осуществляется Генерал-губернатором, действующим в качестве представителя Королевы, и распространяется на исполнение и сохранение в силе данной Конституции и законов Австралийского Союза».

В-третьих, определение пределов полномочий федеральной исполнительной власти было осложнено процессом обретения Австралией независимости. Как отмечает

профессор Ш. Сондерс, «в результате происходящего своим чередом становления независимости Австралии от Соединенного Королевства, определенные исполнительные полномочия, прежде осуществлявшиеся Соединенным Королевством от имени Австралии, в каком-то неотслеживаемом процессе переходили к самой Австралии» [1].

В-четвертых, исполнительная власть как на федеральном уровне, так и на уровне штатов осуществляется от имени монарха, который назначает своих представителей в Союзе (генерал-губернатор) и в штатах (губернаторы штатов).

В-пятых, Конституция Австралии закрепила в качестве основных принципов государственного управления принцип федерализма и принцип ответственного правительства. Однако между этими принципами существует фундаментальное противоречие, суть которого профессор Б. Галлиган объясняет следующим образом: «Целью ответственного правительства является объединение и консолидирование политической власти, в то время как цель федерализма — фрагментирование и ограничение ее осуществления. Ответственное правительство основано на английской традиции парламентского суверенитета, в соответствии с которой не должно быть никаких правовых

ограничений в отношении верховенства парламента» [2].

В связи со всем вышеперечисленным вопрос об определении объема полномочий федеральных органов исполнительной власти представляет собой весьма интересный предмет для исследования. В Конституции Австралии данному вопросу уделяется незначительное внимание. По поводу единственной статьи Конституции, регулирующей разграничение исполнительных полномочий, судья Высокого суда Г. В. Эватт отметил, что она «только определяет общие границы исполнительной власти Короля (Георга V. — Прим. авт.) в отношении Союза и не устанавливает, что исполнительная власть может законно делать в каком-нибудь конкретном случае» [3].

Тем не менее кое-что из смысла ст. 61 Конституции мы можем выявить с определенной степенью точности. Данная статья устанавливает, что деятельность федеральной исполнительной власти направлена на «исполнение» и «сохранение» в силе Конституции и законов Австралийского Союза. Следовательно, полномочия федеральных органов исполнительной власти можно разделить на два типа — полномочия «исполнения» и полномочия «сохранения». Определение содержания этих полномочий представляет определенную сложность.

В решении по делу Wooltops судьи Э. Нокс и Ф. Г. Даффи определили, что «исполнение» в ст. 61 означает «осуществление чего-то прямо предписанного или разрешенного» Конституцией или законами Союза [4]. Другими словами, полномочия «исполнения» — это исполнительные полномочия, определенные статутами — Конституцией или законами (т. е. статутные исполнительные полномочия).

Конституцией прямо закреплены некоторые полномочия отдельных органов исполнительной власти (ст. 5, 21, 56, 57, 62, 64, 65, 68—70 и 126). Помимо этого, органы исполнительной власти могут осуществлять действия для выполнения конституционных обязательств, наложенных на Союз, таких как защита штатов от вторжения, установленная ст. 119 Конституции.

Кроме того, на основании ст. 61 в компетенцию правительства входит обеспечение функционирования парламента «при условии, что средства для этой цели выделялись Парламентом» [5]. Аналогичным образом действие ст. 61 распространяется на обес-

печение деятельности судов и содействие исполнению судебных решений.

Парламент не может лишить органы исполнительной власти полномочий, предоставленных им Конституцией. Вместе с тем Конституция предоставляет парламенту право регулировать осуществление правительством конституционных полномочий [6].

Для того чтобы определить законность действий, предпринятых органами исполнительной власти Союза по статутным исполнительным полномочиям, можно обратиться к конституционному или законодательному положению. Пределы же полномочия Союза «сохранять» Конституцию в статутах отсутствуют, поэтому их толкование гораздо сложнее [7].

Судья Д. Уильямс определил полномочие «сохранения» как «защиту и гарантирование чего-то прямо предписанного или санкционированного» Конституцией или законами Союза [8]. Эти полномочия могут реализовываться без законодательного разрешения, поэтому они иногда называются «нестатутными исполнительными полномочиями» [9].

Природа и объем нестатутных полномочий Союза являются предметом научной дискуссии. Существует две основных точки зрения. Представители первой точки зрения считают, что полномочие «сохранения» включает в себя прерогативные полномочия Короны, признаваемые общим правом, и его объем ограничен ими. Одним из сторонников данной точки зрения являлся профессор Л. Зайнс. Он отмечал, в частности, что прерогативные полномочия «могли бы существовать отдельно от статьи 61, и статья 61 не изменяет их» [10]. Рассматриваемой точки зрения придерживается также профессор П. Джеранджелос, который считает, что поскольку Союз является правительством Королевы, ст. 61 лишь подтверждает полномочия Короны и «не добавляет своими немногими словами дополнительно присущее содержание» [11].

Какие же полномочия может осуществлять Корона? По мнению адьюнкт-профес-сора Б. Сэлуэя, изначально существовали «два класса прерогативных полномочий Короны. Во-первых, полномочия, которые были необходимы генерал-губернатору для должного управления Союзом (в имперском контексте). Во-вторых, имперские прерогативные полномочия, порученные (генерал-губернатору. — Прим. авт.) в

соответствии со ст. 2 Конституции Союза... Однако по мере того как федеральное правительство становилось все более и более независимым, все больше и больше преро-гативных полномочий становились необходимыми Генерал-Губернатору. .Поскольку Австралия стала независимой, больше нет никаких порученных прерогатив, за исключением некоторых незначительных полномочий, когда Ее Величество действует не по чьему-либо совету» [12].

Таким образом, результатом исторической эволюции независимости Австралии явилось то, что исполнительная власть Союза стала включать все прерогативные полномочия Короны, которые применимы к Союзу [13]. Прерогативные полномочия Союза включают в себя различные права Короны, от права чеканить монету до права объявления войны [14].

Прерогативные полномочия Короны включают также защиту Австралии от вторжения [15]. Тем не менее неясно, какие именно меры могут быть приняты органами исполнительной власти в рамках защиты от вторжения. Для ответа на этот вопрос профессор Дж. Уинтертон разработал понятия «ширины» и «глубины» полномочия «сохранения». «Ширина» относится к вопросам, в которых могут действовать исполнительные органы, «глубина» относится к тому, какие точно действия могут быть предприняты в отношении этих вопросов [16].

Компонент «ширины» отражает федеративное устройство австралийского государства. В решении по делу AAP case Высокий суд определил «ширину» федеральных исполнительных полномочий ссылкой на законодательные полномочия — он указал, что разграничение исполнительных полномочий, по существу, совпадает с разграничением законодательных полномочий [17]. Также такое определение «ширины» исполнительных полномочий согласуется с подходом, в соответствии с которым исполнительная власть логически вытекает из законодательной, что является естественным следствием ответственного правительства [18]. «Глубина» же исполнительного действия в отсутствие законодательного разрешения определяется объемом прерогативных полномочий, признаваемых общим правом [19].

Изначально Высокий суд признавал в качестве нестатутных исполнительных полномочий только прерогативные полномочия, в целом не отличающиеся от нестатут-

ных полномочий в Соединенном Королевстве [20]. Такую позицию Высокого суда следует рассматривать в контексте правового положения Австралийского Союза как доминиона Британской империи.

Вторая точка зрения на природу и объем нестатутных полномочий Союза состоит в том, что полномочие «сохранения» проистекает напрямую из текста ст. 61 Конституции и его содержание может включать не только полномочия, проистекающие из общего права, но и «присущие» (inherent) полномочия [21].

В середине 1970-х гг. Высокий суд начал разрабатывать полномочия, вытекающие из статуса Союза как нации, независимого государства — полномочие «государственности» («nationhood») [22], являющегося «присущим» полномочием. Изначально полномочие «государственности» имело весьма ограниченное применение [23] и распространялось на вопросы, которые действительно являлись национальными по своей природе и не находились в пределах полномочий штатов (например, выбор национального флага и национального гимна).

Первоначально полномочие «государственности» существовало лишь дополнительно к прерогативе, определяющее значение которой не ставилось под вопрос. Однако в 2009 г., в решении по делу Pape, Высокий суд изменил свою позицию, постановив, что источником нестатутных исполнительных полномочий является непосредственно ст. 61, а не прерогатива и общее право [24].

Предметом спора по делу Pape выступила законность действий федерального правительства и парламента в ответ на «мировой экономический кризис», предполагавших для стимулирования экономики единоразовые выплаты определенной категории налогоплательщиков. Высокий суд постановил, что закон о налоговых бонусах действителен и принят на основании клаузулы 51 (xxxix) как «присущей» для исполнения правительством Союза его исполнительной власти в соответствии со ст. 61 Конституции.

Решение по делу Pape примечательно значительным сдвигом в судебном аргументировании. Вместо того чтобы сначала определить, находится ли предмет рассматриваемого акта в пределах законодательной власти Союза, Суд сослался на содержание исполнительных полномочий в ст. 61 Конституции и указал, что его «глубина» не

ограничена прерогативой. Большинство судей тогда определили, что законодательство, предоставляющее выплату налогоплательщикам, может быть поддержано «побочным» законодательным полномочием 51 (xxxix). То есть Судом был применен подход, обратный подходу профессора Дж. Уинтертона, в соответствии с которым исполнительные полномочия как бы «следуют» за законодательными, что ограничивало органы исполнительной власти Союза в рамках федерального законодательного разграничения компетенции, установленного Конституцией.

В 2012 г. в решении по делу Williams v Commonwealth (No 1) [25] Высокий суд подтвердил выводы, сделанные им в решении по делу Pape, в частности вывод о том, что ст. 61 является источником «присущих» полномочий.

Вместе с тем в данном деле большинством судей Высокого суда было признано, что право Союза вступать в соглашения и расходовать бюджетные средства должно быть ограничено в силу следующих соображений, вытекающих из текста и структуры Конституции. Во-первых, Союз тратит не свои собственные деньги, а общественные. Во-вторых, следует учитывать, что Конституцией закреплен принцип федерализма. В частности, судьи У. Гаммоу и В. Белл указали на то, что «при установлении пределов исполнительной власти Содружества, внимание должно быть уделено... положению штатов в федеральной системе» [26]. В-третьих, исполнительная власть должна быть ответственна перед парламентом. По мнению суда, парламент должен контролировать органы исполнительной власти и, в частности, иметь полный контроль над расходованием государственных средств [27].

Руководствуясь изложенным, Суд определил, что правительство Союза имеет право заключать соглашения и осуществлять расходы, только если соблюдено одно из следующих условий:

1) если это разрешено Конституцией;

2) если это сделано во исполнение закона или прямо разрешено законом;

3) если это исполнение прерогативных полномочий Союза, вытекающих из общего права;

4) если это сделано при обычном исполнении функций правительства (ст. 64 Конституции);

5) если это производно из характера и статуса Союза в качестве национального правительства (полномочие «государственности») [28].

В научной литературе отмечается, что после решений Pape и Williams v Commonwealth, а также принятого в 2014 г. решения Williams v Commonwealth (No 2) [29] «присущие» полномочия угрожают стать основным источником нестатутных исполнительных полномочий [30].

Однако «присущие» полномочия, в отличие от прерогативных, не имеют прочной правовой основы и четких пределов. Это влечет два потенциальных следствия. Во-первых, ими можно оправдать практически любые действия правительства Союза, расширив компетенцию Союза за счет компетенции штатов (хотя Высокий суд и обозначил некоторые ограничения права правительства заключать соглашения и расходовать бюджетные средства). Во-вторых, признание «присущих» полномочий делает возможным значительное превышение федеральных исполнительных полномочий над перечисленными в Конституции федеральными законодательными полномочиями.

Как отмечает профессор П. Джеранд-желос, подход к нестатутным полномочиям, основанный на прерогативе, является более предпочтительным, поскольку соответствует принципам ответственного правительства и разделения властей, вытекающим из Конституции, и обеспечивает большую определенность и последовательность в установлении федерального разграничения полномочий [31].

Однако подход, основанный на прерогативе, не учитывает изменения в правовом статусе Австралии, связанные с обретением ею независимости. Представляется, что возможность использования прерогативы в качестве средства определения объема исполнительной власти современного независимого государства находится под вопросом.

В связи с тем что оба подхода не лишены недостатков, более предпочтительной выглядит компромиссная точка зрения, разработанная преподавателем Университета Сиднея Н. Кондилисом. По его мнению, если сторонники «общего права» признают, что нестатутные исполнительные полномочия Союза могут быть освобождены от традиционных ограничений, накладываемых на английскую Корону, прерогатива может быть сохранена в качестве меры объема

нестатутных исполнительных полномочий [32]. Такая адаптация подхода, основанного на прерогативе, к современному и федеральному контекстам позволяет совместить оба подхода.

Таким образом, из смысла ст. 61 можно выделить два типа исполнительных полномочий Союза — полномочия «исполнения» (статутные исполнительные полномочия) и полномочия «сохранения» (нестатутные исполнительные полномочия). «Исполнение» означает осуществление деятельности, прямо предписанной или разрешенной Конституцией или законами Союза. Содержание нестатутных исполнительных полномочий является предметом научной дискуссии. Существует две основных точки зрения. Согласно первой точке зрения объем нестатутных полномочий определяется объемом прерогативных полномочий Короны, признаваемых общим правом. Согласно второй точке зрения, принятой Высоким судом Австралии в 2009 г., источником нестатутных полномочий является ст. 61 Конституции, а их объем не ограничен объемом прерогативных полномочий Короны.

На наш взгляд, определяя природу полномочий «сохранения», следует учитывать как особенности исторического развития австралийского государства (в частности, действующая Конституция Австралии принята еще в период колониальной зависимости, а главой государства до сих пор является британский монарх), так и современные реалии (сегодня Австралия является федеративным и независимым государством). В этом случае в объем полномочий федеральных органов исполнительной власти в Австралийском Союзе входят следующие полномочия:

1) полномочия, переданные исполнительным органам власти Конституцией и статутами парламента (статутные исполнительные полномочия);

2) прерогативные полномочия Короны, которые применимы к Союзу (прерогативные нестатутные исполнительные полномочия);

3) полномочия, которые вытекают из природы независимого государства (полномочия «государственности», «присущие» нестатутные исполнительные полномочия). Ш

1. Saunders Ch. Australia's federal system and the division of powers // Federalism and Resource Development: The Australian Case / ed. by P. Drysdale, H. Shibata. Sydneyn, 1985. P. 33-34.

2. Galligan B. A Federal Republic. Melbourne, 1995. P. 47.

3. Решение Высокого Суда Австралии по делу R v Hush, Ex parte Devanny (1932) 48 CLR 487. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1932/64.html

4. Решение Высокого Суда Австралии по делу Commonwealth & the Central Wool Committee v Colonial Combing, Spinning & Weaving Co Ltd (1922) 31 CLR 421. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1922/ 62.html

5. Решение Высокого Суда Австралии по делу Brown v West (1990) 169 CLR 195. URL: http://www.aus-tlii.edu. au/au/cases/cth/HCA/1990/7. html

6. Section 51 (xxxix) of the Commonwealth of Australia Constitution Act. URL: https://www.legislation.gov.au/ Details/C2013Q00005

7. Winterton G. The Relationship between Commonwealth Legislative and Executive Power // Adelaide Law Review. 2004. Vol. 25. P. 26.

8. Решение Высокого Суда Австралии по делу Australian Communist Party v Commonwealth (1951) 83 CLR 1. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/ 1951/5.html

9. См., напр.: Решение Высокого Суда Австралии по делу CPCF v Minister for Immigration and Border Protection (2015) 316 ALR 1. URL: http://www.austlii. edu. au/au/cases/ cth/HCA/2015/1. html

10. Zines L. The Inherent Executive Power of the Commonwealth // Public Law Review. 2005. Vol. 16. P. 292.

11. Gerangelos P. The executive power of the Commonwealth of Australia: section 61 of the Commonwealth Constitution, 'nationhood' and the future of the prerogative // Oxford University Commonwealth Law Journal. 2012. Vol. 12, No. 1. P. 98.

12. Selway B. All at Sea — Constitutional Assumptions and the Executive Power of the Commonwealth // Federal Law Review. 2003. Vol. 31. P. 503-504.

13. См., напр.: Решение Высокого Суда Австралии по делу Barton v Commonwealth (1974) 131 CLR 477. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1974/; Решение Высокого Суда Австралии по делу Davis v Commonwealth (1988) 166 CLR 79. URL: http://www.austlii. edu. au/au/cases/cth/HCA/1988/63.html

14. Gerangelos P. Executive Power // The Constitution of the Commonwealth of Australia: History, Principle and Interpretation / Aroney N. [et al.]. Melbourne, 2015. P. 445-446.

15. Решение Высокого Суда Австралии по делу Cadia Holdings Pty Ltd v State of New South Wales 242 CLR 195 http: / / www .austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/2010/27. html

16. Winterton G. Parliament, the Executive and the Governor-General: A Constitutional Analysis. Melbourne, 1983. P. 33-34.

17. Решение Высокого Суда Австралии по делу Victoria v Commonwealth (AAP case) (1975) 134 CLR 338. URL: http:/ / www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/ 1975/52.html

18. Решение Высокого Суда Австралии по делу Federal Commissioner of Taxation v Official Liquidator of E O Farley Ltd (in liq) (1940) 63 CLR 278. URL: http:/ / www.austlii.edu.au/au/cases/ cth/ HCA/1940/ 13.html

19. Winterton G. Parliament, the Executive ... P. 33-34.

20. См., напр.: Решение Высокого Суда Австралии по делу Commonwealth & the Central Wool Committee v Colonial Combing, Spinning & Weaving Co Ltd (Wool Tops) (1922) 31 CLR 421. URL: http://www.austlii.edu.au/ au/cases/cth/HCA/1922/62.html; Решение Высокого Суда Австралии по делу Federal Commissioner of Taxation v Official Liquidator of E O Farley Ltd (in liq) (1940) 63 CLR 278. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/ 1940/13.html

21. Gerangelos P. The executive power of the Commonwealth of Australia . P. 97.

22. См., напр.: Решение Высокого Суда Австралии по делу Victoria v Commonwealth (AAP case) (1975) 134 CLR 338. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/ HCA/ 1975/52.html; Решение Высокого Суда Австралии по делу Barton v Commonwealth (1974) 131 CLR 477. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1974/

23. Winterton G. Parliament, the Executive ... P. 40-4.

24. Решение Высокого Суда Австралии по делу Pape v Commissioner of Taxation (2009) 238 CLR 1. URL: http:// www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/2009/23.html

25. Решение Высокого Суда Австралии по делу Williams v Commonwealth of Australia (2012) 248 CLR 156. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/2012/23.html.

26. Ibid.

27. Ibid.

28. Ibid.

29. Решение Высокого Суда Австралии по делу Williams v Commonwealth of Australia (2014) 252 CLR 416. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/2014/23.html

30. См. напр.: Saunders Ch. The Constitution of Australia. Portland: Hart Publishing, 2011. P. 178-179; Appleby G., McDonald S. Looking at the Executive Power through the High Court's New Spectacles // Sydney Law Review. 2013. Vol. 35. P. 272.

31. Gerangelos P. The executive power of the Commonwealth of Australia ... P. 98.

32. Condylis N. Debating the Nature and Ambit of the Commonwealth's Non-Statutory Executive Power // Melbourne University Law Review. 2015. Vol. 39. P. 385-433.

список литературы

Appleby G. Looking at the Executive Power through the High Court's New Spectacles / G. Appleby, S. McDonald // Sydney Law Review. — 2013. — Vol. 35. — P. 253—281.

Galligan B. A Federal Republic / B. Galligan. — Melbourne : Cambridge University Press, 1995. — 282 p.

Gerangelos P. The executive power of the Commonwealth of Australia : section 61 of the Commonwealth Constitution, 'nationhood' and the future of the prerogative / / Oxford University Commonwealth Law Journal. — 2012. — Vol. 12, N 1. — P. 97—131.

Gerangelos P. Executive Power // The Constitution of the Commonwealth of Australia: History, Principle and Interpretation / N. Aroney [et al.]. — Melbourne : Cambridge University Press, 2015. — P. 427—502.

Saunders Ch. Australia's federal system and the division of powers // Federalism and Resource Development: The Australian Case / ed. by P. Drys-dale, H. Shibata. — Sydney, 1985. — P. 25—42.

Saunders Ch. The Constitution of Australia / Ch. Saunders. — Portland : Hart Publishing, 2011. — 298 p.

Selway B. All at Sea — Constitutional Assumptions and the Executive Power of the Commonwealth / / Federal Law Review. — 2003. — Vol. 31. — P. 495—506.

Winterton G. Parliament, the Executive and the Governor-General: A Constitutional Analysis / G. Winterton. — Melbourne : Melbourne University Press, 1983. - 376 p.

Winterton G. The Relationship between Commonwealth Legislative and Executive Power / / Adelaide Law Review. - 2004. - Vol. 25. - P. 21-50.

Zines L. The Inherent Executive Power of the Commonwealth // Public Law Review. - 2005. -Vol. 16. - P. 279-293.

The Nature and Ambit

of the Federal Executive Power

in Australia

© Tsyrempilova E., 2017

Because of a number of Australian statehood peculiarities, the scope of federal executive power established by the Constitution is ambiguous. In this article the author sequentially examines two types of federal executive powers - 'execution' and 'maintenance' of the Constitution and the laws of the Commonwealth. While the scope of 'execution' limb can be found in the Constitution and the federal laws, the scope and nature of 'maintenance' limb is the subject of heavy debate. The author examines the case law and two competing views on the limits of the ability of the Commonwealth to 'maintain'. The author concludes that executive power should be interpreted consistently with both the historical heritage of Australia and Australia's character and status as a modern and federal nation. Therefore, the scope of federal executive power includes the powers delegated to the executive power by the Constitution and laws of the Commonwealth, prerogative powers, and 'nationhood' powers.

Key words: federalism; division of executive powers; division of powers; the Commonwealth of Australia.