Доходная бюрократия

В кризис госаппарат готов поступиться самым сокровенным: закрытой статистикой и данными. Ведь на их открытии, как выяснил "Огонек", можно заработать

Государства в России очень много. Так уж вышло: треть населения работает в госсекторе, треть ВВП производится на предприятиях госсектора (а если учесть еще и связанные с государством компании, получится под 70 процентов ВВП), годовой объем госзакупок федеральных и региональных заказчиков, а также госкомпаний приближается к суммарным годовым расходам бюджета страны. Изменить здесь что-то в обозримой перспективе шансов, пожалуй, нет. Учитывая это, поклонники идеи "сервисного государства" в современной России решили зайти с тыла и вместо разговоров о "количестве государства" стали говорить о качестве. Их логика проста: не хотим приватизировать госкомпании, не хотим сокращать штат бюрократов — ладно. Но если хоть чуть-чуть улучшить качество уже имеющегося госуправления, то с учетом его масштабов можно добиться внушительных экономических и социальных эффектов для всей страны. По крайней мере сэкономить на неоправданных тратах и потере времени, что в кризис особенно полезно.

Уже в феврале должно состояться заседание Совета по открытым данным, который возглавляет министр "Открытого правительства" Михаил Абызов. И на этом заседании планируется рекомендовать госорганам, муниципалитетам и госкорпорациям открыть для общественного пользования около 200 наборов данных (для сравнения: сегодня они обязаны публиковать данные по семи тематикам, например законодательные акты, регулирующие их деятельность, перечень открытых вакансий, список подведомственных подразделений и т. п.; превратить "рекомендованное" в "обязательное" предстоит правительственной комиссии по координации деятельности "Открытого правительства").

Учитывая современную конъюнктуру, члены "Открытого правительства" подчеркивают, что не просто занимаются инновациями, а прямо выполняют майские указы президента. Один из указов действительно предписывал органам исполнительной власти стать доступнее для населения и бизнеса, превратить "аппаратную информацию" в "открытые данные". И вот за его исполнение взялись — с новой силой и мотивацией.

Неисчерпаемый ресурс

Дело в том, что любая информация — это потенциальные деньги. Когда правительство США поделилось с тогда еще начинающей компанией Google архивными, уже бесполезными для военных данными оптико-электронной разведки, возникла детализированная карта мира Google.Maps, увеличившая капитализацию компании в несколько раз. Что особенно привлекает в открытых данных, деньги здесь берутся практически из ничего, не нужно даже докапываться до нефти — из продуктов бюрократической жизнедеятельности, обработанных бизнесом, возникает неожиданная прибыль. А когда у тебя такая бюрократия, как в России, просто грех не воспользоваться этим ресурсом.

В реальных цифрах экономический эффект от превращения аппаратной информации в публичную сложно оценить, потому что глаза разбегаются. В прошлом году НИУ ВШЭ подсчитал, например, что использование открытых данных в сфере общественного транспорта Москвы способно приносить той же столице 58 млрд рублей в год. Успехи соседнего Евросоюза вдохновляют: там экономический эффект от использования открытых данных оценивается в 200 млрд евро, или 1,9 процента ВВП. А глобальный экономический вклад этих данных аналитики McKinsey Global Institute и вовсе оценивают в $3,2-5,5 трлн в год.

В конце прошлого года после многочисленных консультаций с отечественным бизнес-сообществом наши идеологи извлечения прибыли из госстатистики и иных данных, собираемых государством для нужд управления, серьезно продвинулись вперед: были определены самые продаваемые типы информации на рынке (предполагается, что именно они должны быть открыты в первую очередь по итогам февральского заседания Совета по открытым данным). Абсолютным лидером рейтинга оказалась статистика преступлений по видам с точностью до муниципалитета, за ней — данные о трафике и расписаниях общественного транспорта, статистика Минобра (результаты ЕГЭ и ГИА в разрезе по школам и предметам, данные о результатах научно-исследовательских работ, исполненных по грантам, и др.), информация от Минприроды и его ведомств (о вредных промышленных производствах, о погоде и проч.), от Минздрава (оповещения о рисках для здоровья, оценка качества и доступности медпомощи и т. п.), а также от Минтруда, Федеральной таможенной службы, Росреестра, Роскосмоса и многих других. Поскольку за каждым из перечисленных типов информации, по уверениям "Открытого правительства", есть реальные IT-разработчики, готовые ее коммерциализировать, идея открытия данных впервые рискует продвинуться дальше красивых слов про заботу о благе граждан. Строго говоря, это подтверждается успехом завершившегося в декабре прошлого года всероссийского конкурса "Открытые данные Российской Федерации".

Возможно, в этом и состоит один из парадоксов российской политики: только реальный кризис и нехватка денег в стране способны заставить бюрократию поделиться своими "аппаратными тайнами".

— В случае с открытыми данными экономический эффект усиливается социальным,— считает Мария Шклярук, научный сотрудник Института проблем правоприменения.— Например, базы данных по преступлениям, за которые отвечает Генпрокуратура, давно интересовали бизнес, так как с их помощью можно создать много продаваемых сервисов: если вы знаете, в каком районе города чаще угоняют автомобили, эти сведения будут полезны для автостраховщиков, если знаете, где выше криминогенная обстановка в целом, поможете риэлторам. Но с другой стороны, эта же информация важна и для граждан, заботящихся о своей безопасности, и для экспертов-криминологов, способных благодаря большим массивам обнародованной статистики повысить свою компетентность (заметим, криминология сегодня — это уже на три четверти количественная наука).

Что приятно, в деле открытия данных мы еще не сильно отстали. Информация о совершенных преступлениях даже в США — признанных лидерах по коммерциализации госсведений — доступна только в некоторых городах, и недавно Барак Обама призывал "исправить ситуацию" и опубликовать данные в масштабах всей страны. Во всяком случае открытое размещение сведений хорошо себя зарекомендовало: был выявлен "закон концентрации преступлений", согласно которому 50 процентов криминальных происшествий концентрируются на 5 процентах городской территории, а значит, можно сэкономить деньги, используя прицельное патрулирование и грамотно распределяя численность полицейских на улицах.

Свои проблемы

В свете всего перечисленного возникает вопрос: если от открытия данных столько преимуществ, почему в России до сих пор было открыто так мало?

Помимо распространенной гипотезы о злонамеренности бюрократии можно выделить по меньшей мере три причины. Во-первых, самое простое — не все данные, собираемые нашим госаппаратом, пригодны для публикации. Чтобы их использовать, требуется связать их с другими данными, по-новому упорядочить, пересчитать, что, в свою очередь, требует денег. При этом бюджетов на открытие данных у госорганов фактически не существовало, предполагалось, что будут браться средства из статей на информатизацию (это, кстати, не случайно: поскольку оценить стоимость превращения просто данных в "связанные данные" сложно, любое выделение денег на эту процедуру чревато коррупционными рисками).

— Вторая причина тоже существенна: правительство опасается, что публикация некоторых видов данных способна запустить трудно предсказуемые социальные и экономические процессы,— поясняет Павел Конотопов, президент НП "Коллегия аналитиков", эксперт по открытым данным.— И дело не в протестной активности, а в изменении повседневного потребительского поведения граждан. Предположим: если будут опубликованы результаты ЕГЭ и ГИА по школам, не приведет ли это к массовому перетоку учащихся в более успешные заведения? И что тогда станут делать "отстающие" школы, тем более сейчас, когда финансирование идет за учеником? За рубежом, заметим, такой переток произошел и не для всех школ закончился благополучно. С другой стороны, в Тульской области, где такая статистика была обнародована по инициативе региональных властей, ничего страшного не случилось. Оказалось, что для российских родителей не так важно отдать ребенка в лучшую школу, как в удобную. Но опять-таки непонятно, применим ли опыт одного региона ко всей стране.

Считается, что пресловутая низкая мобильность россиян смягчает социальные эффекты от публикации "бюрократических тайн". В самом деле, кто из нас, узнав, что живет в неблагополучном, с точки зрения МВД, Минприроды или Минобра районе, сможет тут же продать квартиру и переехать на новое, благополучное место? Особенно в кризис, особенно с семьей. И все равно бюрократы опасаются: а вдруг население как рванет...

Наконец, есть у госаппарата и третья, более приземленная причина зажимать сведения. При всяком обсуждении проблемы открытых данных выясняется, что наше государство никак не может определиться: оно социальное или нет. Если конкретнее, то не может понять, почему должно какие-то сведения (которые, оказывается, еще и денег стоят!) раздавать всем направо и налево бесплатно. Ясно, что и получались эти сведения на деньги налогоплательщиков, но все же, все же.

— Тут, понимаете, есть тонкий момент,— подсказывает Павел Конотопов.— Гражданам и по идее, и по факту вся информация от госорганов должна быть доступна бесплатно, но ведь если ее открыть — она будет доступна не только российским гражданам и предпринимателям. Ею смогут воспользоваться и зарубежные компании, которые сделают на основе полученных сведений популярные сервисы и будут их продавать все тем же россиянам, отчисляя налоги уже в бюджеты собственных стран. А для российского бюджета это недополученные в будущем налоги. Да и для граждан, если собранные на наши налоги ценные данные не подхвачены национальным бизнесом, а "всосаны" в сервисы зарубежных поставщиков, это же почти прямой переток наших налогов в ненаши карманы. Ты содержишь метеорологические вышки, обрабатываешь их показания, поддерживаешь серверы, обеспечивающие открытый доступ к этим показаниям, а приходит компания из Кремниевой долины и коммерциализирует плоды твоих трудов. Обидно. Когда ты страна — лидер демократии и электронной коммерции, тебе опасаться нечего. Но когда ты входишь на рынок, уже хорошо освоенный конкурентами, проблем гораздо больше.

В ожидании среды

Естественный выход для госорганов в такой ситуации — заниматься протекционизмом и договариваться с отечественным бизнесом, чтобы он первым осваивал ценные массивы информации и приносил родине "экономический эффект".

— Но то, что на словах кажется логичным, на практике может стать просто опасным,— уверен Юлий Нисневич, научный руководитель Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики НИУ ВШЭ.— Вы вдумайтесь в смысл предложенного: нашему госаппарату договориться с нашим бизнесом... У нас и так власть и бизнес местами неразделимы, а тут им заранее предоставляются все моральные основания для "вынужденного" сговора. Очень сомневаюсь, что такого рода протекционизм будет прозрачным, тем более что и сами компании всегда заинтересованы в вытеснении конкурентов с рынка.

Легких способов решить описанную дилемму, по-видимому, не существует, и рецепты здесь нисколько не инновационные, а старые как мир: воспитывать ответственный бизнес, развивать инструменты гражданского контроля и сети НКО, способные отслеживать признаки сговора, и давать независимую оценку качеству предоставляемых услуг. Все эти идеи успели набить оскомину российским бюрократам еще в тучные годы, но, может, хоть сейчас пригодятся.

— Ведь как ни грустно это признавать, превращение просто данных в открытые никак не поможет тем, кто не умеет с ними работать,— считает Владимир Будзко, заместить директора по научной работе Института проблем информатики РАН.— Вопрос не только в том, чтобы что-то открыть, но прежде всего в том, чтобы создать операторов, умеющих по-новому обращаться с данными госстатистики — будь это бизнес или НКО. На созревание такой ответственной среды всегда уходит больше времени, чем на обнародование мегабайтов информации: здесь важно, чтобы одно не опередило другое...

Впрочем, похоже, все эти проблемы придется решать одновременно: денег, то есть времени на плавный переход от "сырьевой экономики" к экономике знания, попросту нет.