Общая характеристика конституционного (уставного) законодательства субъектов Северо-Кавказского федерального округа Об административно-территориальном устройстве

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО (УСТАВНОГО) ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ

Трофимов М. С., Савченко А. Н.

В статье рассматриваются вопросы понятия административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, общие черты его закрепления в законодательстве субъектов Северо-Кавказского федерального округа.

Ключевые слова: административно-территориальное устройства, конституционное (уставное) законодательство.

GENERAL CHARACTERISTIC OF CONSTITUTIONAL (AUTHORIZED) LEGISLATIONS OF SUBJECTS OF THE NORTH CAUCASIAN FEDERAL DISTRICTS ABOUT THE ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL DEVICE

Trofimov M. S., Savchenko A. N.

In article questions of concept of the administrative-territorial device of subjects of the Russian Federation, common features of its Sxing in the legislation of subjects of North Caucasus federal district are considered.

Key words: administrative-territorial devices, constitutional (authorized) legislation.

Российская Федерация является федеративным государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Вся территория России делится на субъекты Федерации. Такое деление принято называть государственно-территориальным, конституционно-территориальным или политико-территориальным.

В свою очередь, субъекты Российской Федерации, с точки зрения территориальной организации управления, представляют собой сложные территориальные объекты. На территории субъекта находятся населенные пункты, муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования, ведомственные территории. Все они имеют свой правовой статус, особенность которого связана с порядком организации административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

Понятие административно-территориального устройства может быть определено различным образом. Так, например, О. Е. Ку-тафин административно-территориальное

устройство государства определял как «разде-

ление его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административнотерриториальными единицами»1.

При этом О. Е. Кутафин выражал точку зрения большинства ученых в отношении того, что унитарное государство само делится на территориальные единицы, а в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации2.

Как отмечается в работе Ю. В. Гончарова, «вывод О. Е. Кутафина о том, что в федеративном государстве административнотерриториальное устройство имеют именно субъекты Федерации, а не федеративное государство в целом, подводит и к мысли о том, что административно-территориальное устройство находится в самостоятельном ведении субъектов Федерации. В России

1 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М.: ТК «Велби», изд-во «Проспект», 2006. С. 319.

2 Там же.

это дополнительно подтверждается тем, что административно-территориальное устройство не упомянуто ни в ст. 71, ни в ст. 72 Конституции 1993 г., поэтому в соответствии с положением ст. 73 оно должно быть отнесено к самостоятельному ведению субъектов Российской Федерации»3.

Это мнение разделяется и другими специалистами. Так, М. А. Краснов и В. А. Кряжков полагают, что субъекты Российской Федерации могут самостоятельно решать вопросы своего административно-территориального устройства4.

Например, в соответствии с Конституцией Кабардино-Балкарской Республики в ведении Республики находятся:

- государственное устройство, территория;

- административно-территориальное устройство республики5.

Достаточно подробно описывается в ст. 57 Конституции Республики Дагестан административно-территориальное устройство Дагестана:

«Территория Республики Дагестан едина, ее границы не могут быть изменены без волеизъявления многонационального народа Республики Дагестан.

Республика Дагестан самостоятельно решает вопросы административнотерриториального устройства Республики.

Порядок решения вопросов административно-территориального устройства определяется законом Республики Дагестан.

Административно-территориальными единицами республиканского значения являются районы: Агульский, Акушинский, Ахвахский, Ахтынский, Бабаюртовский, Ботлихский, Буйнакский, Гергебильский, Гумбетовский, Гунибский, Дахадаевский, Дербентский, До-кузпаринский, Казбековский, Кайтагский, Карабудахкентский, Каякентский, Кизилюр-товский, Кизлярский, Кулинский, Кумторка-линский, Курахский, Лакский, Левашинский, Магарамкентский, Новолакский, Ногайский, Рутульский, Сергокалинский, Сулейман-

3 Гончаров Ю. В. Конституционно-правовой статус Ставропольского края как субъекта Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2010.

4 Краснов М. А., Кряжков В. А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий. Спб.: Издательский центр Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. С. 375.

5 Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 01.09.1997 г.// Кабардино-Балкарская правда. 29.08.2006. № 215.

Стальский, Табасаранский, Тарумовский, Тля-ратинский, Унцукульский, Хасавюртовский, Хивский, Хунзахский, Цумадинский, Цунтин-ский (с Бежтинским участком в его составе), Чародинский, Шамильский;

города: Махачкала, Буйнакск, Дагестанские Огни, Дербент, Избербаш, Каспийск, Кизи-люрт, Кизляр, Хасавюрт, Южно-Сухокумск»6.

Согласно ч.2 ст.64 Конституции Республики Северная Осетия-Алания, Республика самостоятельно решает вопросы своего административнотерриториального устройства7.

Такой точки зрения придерживаются и в Ставропольском крае. В п. «г» ст. 17 Устава Ставропольского края вопросы административнотерриториального устройства Ставропольского края отнесены к самостоятельному ведению Ставропольского края.

Существуют и несколько иные мнения. Так, например, М. С. Трофимов пишет: «На основе анализа норм Конституции Российской Федерации (ст.ст. 72 и 73) можно сделать вывод, что вопрос общих принципов организации административно-территориального

устройства субъектов РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Отметим, что на сегодняшний день не принят федеральный закон, посвященный общим принципам административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

Непосредственно организация административно-территориального устройства и связанные с этим частные вопросы относятся к исключительной компетенции субъекта Федерации»8.

Однако практика нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в сфере административно-территориального устройства говорит о первом варианте.

Учитывая, что в Российской Федерации нет федерального законодательного акта, в котором бы регулировались вопросы административно -территориального устройства РФ со всеми вытекающими отсюда последствиями, то и в конституциях (уставах) и законах субъектов

6 Конституция Республики Дагестан от 10.07.2003г. // Собрание законодательства Республики Дагестан. 31.07.2003. № 7. Ст. 503.

7 Конституция Республики Северная Осетия-Алания от 12.11.1994 г. Первоначальный текст документа опубликован в виде брошюры «Конституция Республики Северная Осетия-Алания» // СПС «КонсультантПлюс Регионы».

8 Конституционное право России. В 2-х т. Т. 2 / под ред. И. В. Мухачева. Ставрополь: Сервисшкола, 2007. С. 113.

РФ можно встретить различные по своему характеру нормы о территориальном устройстве.

Например, в Уставе Краснодарского края9 содержится такая формулировка: «К полномочиям органов государственной власти Краснодарского края по вопросам административнотерриториального устройства Краснодарского края относятся:

- установление и изменение административно-территориального устройства Краснодарского края;

- установление границ административнотерриториальных единиц, определение порядка их установления и изменения;

- организация системы учета административно-территориальных единиц.

Образование новых, объединение, упразднение, преобразование или разделение существующих административно-территориальных единиц находится в компетенции Законодательного собрания Краснодарского края и осуществляется с учетом мнения населения, проживающего на соответствующих территориях» (п. 3 ст. 2).

Таким образом, несмотря на отдельные отличия, общее правовое регулирование в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации вопросов административнотерриториального устройства в целом схожее.

Более подробно оно регулируется законами Субъектов РФ об административнотерриториальном устройстве.

Так, Законом от 1 марта 2005 г. № 9-кз «Об административно-территориальном устрой-

стве Ставропольского края» административно -территориальное устройство края определяется как территориальная организация Ставропольского края, представляющая собой совокупность населенных пунктов и районов Ставропольского края, служащая основой для взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления и населения10.

9 Устав Краснодарского края (в ред. Законов Краснодарского края № 95-КЗ от 18.07.1997, № 331-Ю от 04.01.2001, № 355-КЗ от 10.05.2001, № 393-Ю от 07.08.2001, № 405-КЗ от 22.08.2001, № 455-КЗ от 01.03.2002, № 582-КЗ от 03.06.2003, № 615-КЗ от 20.10.2003, № 720-КЗ от 07.06.2004, № 882-КЗ от 06.06.2005, № 1173-КЗ от 29.12.2006, № 1262-КЗ от 28.06.2007, № 1471-КЗ от 29.04.2008, № 1523-КЗ от 21.07.2008 // Кубанские новости. 10.11.1993.

10 Закон Ставропольского края «Об административнотерриториальном устройстве Ставропольского края» № 9-кз от 1.03.2005 г. // Ставропольская правда. 5 марта 2005 г. № 46 (23465).

В Законе «Об административно-территориальном устройстве Чеченской Республики» говорится, что под таким устройством необходимо понимать территориальную организацию республики, представляющую собой систему входящих в ее состав административнотерриториальных единиц.

В Законе «Об административно-террито-риальномустройстве Республики Дагестан» сказано, что ее административно-территориальное устройство - это территориальная организация республики, представляющая собой систему административно-территориальных единиц,

выступающих организационно-правовой основой функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Аналогичные нормы содержатся и в законах об административно-территориальном устройстве других субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах СевероКавказского федерального округа.

Несмотря на несколько разные формулировки, суть у них одна: административнотерриториальное устройство - это система неких территориальных единиц, которые существуют для организации государственного и муниципального управления.

Во всех рассмотренных нами законах субъектов Российской Федерации особое внимание уделяется вопросам административно-территориального процесса. Достаточно подробно регулируются вопросы возможного изменения административнотерриториального устройства субъекта РФ.

Кроме того, все законы учитывают вопрос организации на территории субъектов РФ местного самоуправления в границах сложившихся и законодательно закрепленных административно-территориальных единиц.

Также отметим, что в законах субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, отмечаются и особенности их административнотерриториального устройства.

Так, необходимо отметить важную особенность административно-территориального устройства Ставропольского края, закрепленную в ст. 20 Устава края: «Часть территории Ставропольского края, занимаемая курортами Кавказских Минеральных Вод в границах округа санитарной охраны курортов, обладает в соответствии с федеральным законодательством статусом особо охраняе-

мого эколого-курортного региона, имеющего федеральное значение».

Государственное управление особо охраняемым эколого-курортным регионом Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды - осуществляется федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Ставропольского края в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края.

Статус КМВ как эколого-курортного региона регулируется Федеральным законом от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»11, Федеральным законом 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»12, Постановлением Правительства РФ от 6 июля 1992 г. № 462 «Об особо охраняемом экологокурортном регионе Российской Федерации -Кавказские Минеральные Воды».

В состав особо охраняемого экологокурортного региона Российской Федерации Кавказские Минеральные Воды входят:

- в Ставропольском крае города Георги-евск, Минеральные Воды, Железноводск, Пятигорск, Ессентуки, Кисловодск, Лермонтов, а также районы Минераловодский, Георгиевский и Предгорный;

- в Кабардино-Балкарской Республике Зольский район;

- в Карачаево-Черкесской Республике Малокарачаевский и Прикубанский районы.

На основе указанных выше актов управление КМВ осуществляет администрация КМВ. Руководитель администрации назначается Президентом РФ по представлению главы администрации Ставропольского края и является заместителем главы этой администрации.

Соответственно существуют определенные проблемы в государственном управлении КМВ, потому что его расположение как особого территориального объекта затрагивает административную территорию сразу трех субъектов Российской Федерации.

Рассматривая проблему более широко, отметим, что придание любой части территории субъекта Российской Федерации особого административно-правового статуса может привести к проблемам в государственном управлении.

Об авторах

Трофимов Максим Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора по научной работе Юридического института СКФУ, sim-pai@mail.ru, 89054913219 Савченко Алексей Николаевич, аспирант СКФУ.

11 Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» № 26-ФЗ от 23.02.1995 (ред. от 27.12.2009) (принят ГД ФС РФ 27.01.1995) [Электронный ресурс] // СПС «Кон-сультантПлюс».

12 Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» № 33-ФЗ от 14.03.1995 (ред. от 27.12.2009) (принят ГД ФС РФ 15.02.1995) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».