Сбалансированность региональных бюджетов в условиях макроэкономической неопределенности (на примере окружного бюджета ЯНАО)

СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В УСЛОВИЯХ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЙ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ

Е.А. Гончарова, студент

Научный руководитель: Н.С. Шмиголь, канд. экон. наук, доцент Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

DOI: 10.24411/2411-0450-2018-10010

Аннотация. В статье рассматривается сбалансированность регионального бюджета в условиях макроэкономической нестабильности. Проведен анализ состава и динамики доходов и расходов бюджета субъекта Российской Федерации на примере окружного бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа. Выявлены основные факторы, влияющие на сбалансированность окружного бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа, сформулированы рекомендации по повышению его бюджетной устойчивости и сбалансированности.

Ключевые слова: региональный бюджет, межбюджетные отношения, дефицит бюджета, доходы и расходы бюджета, сбалансированность бюджета.

Согласно принципам бюджетного федерализма и действующим нормам бюджетного права каждый субъект Российской Федерации должен обладать финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления возложенных на него полномочий. Региональный бюджет занимает главное место в общем объеме финансовых ресурсов субъекта Российской Федерации. В рамках настоящего исследования под региональным бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций органов государственной власти субъекта Российской Федерации [1]. От объема аккумулируемых средств в региональном бюджете, качества формирования, распределения и использования средств регионального бюджета, его сбалансированности зависит способность органов государственной власти субъекта Российской Федерации выполнить возложенные на них полномочия и исполнить бюджетные обязательства.

Обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации зависит от многих факторов, в том числе, особенностей развития экономики региона, разграничения полномочий между уровнями власти, разграничения и распре-

деления доходных источников и расходных обязательств между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, эффективности системы межбюджетных отношений, проводимой органами государственной власти региона долговой политики и др. В тоже время сбалансированность бюджета региона позволяет решить задачи самостоятельного экономического развития региона, стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности, укрепления финансовой устойчивости региона.

В статье 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации, описывающей принцип сбалансированности бюджета, используется математический подход к определению сбалансированности бюджета, которая рассматривается как соотношение между его доходами и расходами с учетом привлекаемых источников финансирования дефицита бюджета. Такой же подход используется и в деятельности финансовых органов при составлении проекта бюджета и организации исполнения бюджета публично-правового образования. Вместе с тем, отечественные исследователи [2, 3] выделяют и качественный подход к определению данного термина, рассматривая сбалансированность бюджета как достаточность доходов бюджета для удов-

летворения общественных потребностей и обеспечения должного качества жизни населения. Отсюда качественная сбалансированность регионального бюджета определяется балансом финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государственных органов власти субъекта Российской Федерации и экономико-социальными интересами региона. В рамках настоящей статьи объектом исследования выступает окружной бюджет Ямало-Ненецкого автономного округа (далее-ЯНАО). Несмотря на то, что ЯНАО является регионом-донором, в приоритетных направлениях бюджетной политики ЯНАО «поддержание сбалансированности окружного бюджета с учетом безусловного исполнения принятых обязательств и проведения мероприятий по инвентаризации действующих обязательств, сокращения (перераспределения) неэффективных расходов» заявлено как первоочередное направление.

Анализ состава доходов окружного бюджета ЯНАО показывает, что в полном объеме в окружной бюджет ЯНАО зачисляются доходы от региональных налогов:

налога на имущество организаций, транспортного налога. Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в окружной бюджет ЯНАО в долях, определенных в статьях 56 и 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.

Проанализируем основные фискально значимые доходы окружного бюджета ЯНАО, имеющие наибольший удельный вес в его доходной части:

• налог на прибыль организаций зачисляется в окружной бюджет ЯНАО по нормативу 70,5% (29,5 % зачисляется в бюджет Тюменской области по договору между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов);

• налог на доходы физических лиц зачисляется по нормативу 70%;

• налог на имущество организаций зачисляется по нормативу 100%.

Динамика доходов окружного бюджета ЯНАО за 2014-2017 годы представлена в таблице 1.

Период Всего доходов Налоговые и неналоговые доходы Безвозмездные поступления

млн.руб. Темп прироста к предыдущему периоду млн. руб. Темп прироста к предыдущему периоду млн. руб. Темп прироста к предыдущему периоду

2014 год 13l 929,13 - 110 65l,54 - 2l 2l1,59 -

2015 год 115 249,02 -16,4% 111 536,41 0,8% 3 l12,62 -86,4%

2016 год 132 634,05 15,1% 129 920,15 16,5% 2 l13,89 -26,9%

2017 год 162 182,4l 22,3% 159 2ll,l1 22,6% 2 904,l5 7%

2018 год (план) 146 0l6,84 -9,9% 144 l9l,02 -9,1% 1 2l9,82 -55,9%

Таблица 1. Динамика доходов окружного бюджета ЯНАО за период 2014-2017 гг., млн. руб. [9]

На основании данных таблицы 1 можно сделать вывод, что в целом динамика доходов окружного бюджета ЯНАО за рассматриваемый период в абсолютных суммах положительная, что достигалось за счет положительной динамики налоговых и неналоговых доходов бюджета.

Состав и структура доходов окружного бюджета ЯНАО за 2015-2017 гг. в разрезе видов налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных перечислений представлены в таблице 2.

Таблица 2. Состав и структура доходов окружного бюджета ЯНАО в 2015-2017 гг., % [9]_

Доходы окружного бюджета ЯНАО 2015 2016 2017 2018

Налоговые доходы: 94,83 96,19 97,14 98,19

Налог на прибыль организаций 24,38 28,13 33,45 29,8

Налог на доходы физических лиц 25,16 24,56 21,72 20,76

Акцизы 1,05 1,67 1,19 1,22

Налог на имущество 43,58 41,26 40,34 45,43

Транспортный налог 0,75 0,57 0,62 0,58

Прочие налоговые доходы 0,65 0,57 0,45 0,4

Неналоговые доходы 1,95 1,76 1,07 0,8

Доходы от использования имущества, находящегося в гос. и мун. собственности 0,18 0,19 0,13 0,09

Иные неналоговые доходы 1,77 1,57 0,94 0,71

Безвозмездные поступления 3,22 2,05 1,79 1,01

Безвозмездные перечисления из других бюджетов бюджетной системы 1,75 1,48 1,15 0,96

Дотации 0,00 0,00 0,15 0,00

Субсидии 0,25 0,19 0,1 0,05

Субвенции 0,97 0,95 0,77 0,87

Иные межбюджетные трансферты 0,53 0,35 0,13 0,04

Доходы от возврата и возврат остатков межбюджетных трансфертов 0,5 0,34 0,34 0,00

Прочие безвозмездные перечисления 1,05 0,24 0,3 0,05

ВСЕГО ДОХОДОВ 100,00 100,00 100,00 100,00

Согласно приведенным данным в таблице 2, в окружном бюджете ЯНАО наибольшую долю в налоговых доходах занимают налог на прибыль организации, налог на доходы физических лиц и налог на имущество организаций, которые ежегодно в сумме оставляют до 90% общего объема доходов окружного бюджета ЯНАО. Наибольшую долю в неналоговых доходах занимают доходы от использования имущества, находящегося в региональной собственности. Безвозмездные поступления занимают около 2-3% от всех доходов.

Среди безвозмездных поступлений преобладают субвенции.

Расходы окружного бюджета ЯНАО формируются в соответствии с расходными обязательствами субъекта Российской Федерации и утверждаются в законе об окружном бюджете ЯНАО на текущий финансовый год и плановый период. Динамика расходов окружного бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа за период 2014-2017г. представлена в таблице 3.

Таблица 3. Динамика расходов окружного бюджета ЯНАО за период 2014-2017 гг. [9]

Год Расходы бюджета Социальные расходы

млн.руб. Темп прироста к предыдущему периоду млн.руб. Темп прироста к предыдущему периоду

2014 135 211,35 - 54 308,70 -

2015 116 211,49 -14,05% 53 947,47 -0,67%

2016 133 305,24 14,7% 57 252,99 6,13%

2017 146 384,25 9,8% 62 043,26 8,37%

2018 (уточненный план) 159 661,32 9,07% 69 830,08 12,55%

Согласно данным таблицы 3 в общем объеме расходов окружного бюджета ЯНАО социальные расходы преобладают в

общем объеме расходов бюджета. Подробная структура расходов окружного бюджета ЯНАО по отраслям социальной

сферы представлена на рисунке 1. Из данных рисунка 1 видно, что наибольшую долю в структуре социальных расходов окружного бюджета ЯНАО составляют рас-

ходы на образование, социальную политику, здравоохранение, которые ежегодно демонстрируют относительно близкие значения в абсолютном выражении.

70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0

14 996,94

959,31

15316,86 2850,12

19824,12

15 497,86

1977,53 15365,45 2548,34

21863,78

20 363,45

1667,22 13125,91

3173,09

23713,59

Социальная политика

Физическая культура и спорт

Здравоохранение

2015

2016

2017

Рис. 1. Структура социальных расходов окружного бюджета ЯНАО, млн. руб. [9]

В составе расходной части окружного бюджета ЯНАО формируется резервный фонд Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа. В случае недостаточности доходов окружного бюджета ЯНАО для обеспечения текущих расходных обязательств могут привлекаться средства данного резервного фонда. Кроме того, в соответствии с законодательством Российской Федерации для покрытия временных кассовых разрывов Департамент финансов ЯНАО привлекает свободные остатки средств государственных бюджетных и автономных учреждений автономного округа. Такая мера позволяет повысить ликвидность счета окружного бюджета, при этом не препятствуя своевременному проведению кассовых выплат за счет средств, поступающих во временное распоряжение получателей средств окружного бюджета,

за счет средств государственных бюджетных и автономных учреждений ЯНАО.

Характеризуя динамику общего объема расходов окружного бюджета ЯНАО, можно отметить их сокращение в 2015 году на 14,05% относительно предыдущего года, а в 2016 г. расходы окружного бюджета ЯНАО возросли на 14,7%. Рекордный объем расходов за несколько последних лет был достигнут в 2017 году, в первую очередь это связано с ростом расходов на жилищно-коммунальное хозяйство. По результатам исполнения окружного бюджета ЯНАО на 01.01.2018 расходы по данной статье составили 32 294,04 млн.руб., что на 38,5 % больше первоначально утвержденного плана окружного бюджета и на 22% больше расходов аналогичной статьи за 2016 год. В таблице 4 представлена структура расходов окружного бюджета ЯНАО.

Таблица 4. Структура расходов окружного бюджета ЯНАО, % [9]

2015 2016 20П 2018

Социальные расходы 46,42 42,95 42,3 43J

Общегосударственные вопросы 3,22 2,48 2,58 2,93

Национальная оборона 0,01 0,01 0,01 0,01

Нац. безопасность и правоохранительная деятельность 1,29 1,23 1,22 1,35

Национальная экономика П,41 П,63 16,46 20,06

Жилищно-коммунальное хозяйство 13,99 18,86 22,06 15,86

Охрана окружающей среды 0,39 0,31 0,33 0,39

Межбюджетные трансферты 14,95 14,45 13,6 14,H

Обслуживание государственного и муниципального долга 2,32 2,08 1,36 1,89

Расходы бюджета ВСЕГО 100 100 100 100

Анализ структуры расходов окружного бюджета ЯНАО подтверждает, что наибольший объем составляют социальные расходы, составляющие около 45% всех расходов окружного бюджета. Значительную долю в общем объеме расходов окружного бюджета ЯНАО также занимают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, которые к 2017 году существенно увеличились (с около 14% в 2015 г. до 22% в 2017 г.), а также расходы на национальную экономику (17,4% - 2015 г., 17,63% -2016 г., 16,46% - 2017 г.).

Анализируя сбалансированность окружного бюджета ЯНАО, следует отметить, что в 2015-2016 годах окружной бюджет был дефицитным. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта без учета безвозмездных поступлений, и данное ограничение органами государственной власти ЯНАО безусловно выполняется: в 2015 г. дефицит окружного бюджета был запланирован в размере 6,2% общего объема доходов бюджета субъекта без учета безвозмездных поступлений, фактически составил - 0,8%; в 2016 г. плановый показатель дефицита окружного бюджета -

10,0%, фактический - 0,4%). В 2017 году бюджет ЯНАО изначально также был запланирован с дефицитом (- 12 088,3 млн.руб. или 10,05% общего объема доходов бюджета субъекта без учета безвозмездных поступлений). Данный дефицит связан в большей мере с сокращением налоговых доходов (в частности - налога на прибыль организаций), хотя увеличение расходов тоже оказало влияние на сбалансированность окружного бюджета ЯНАО. Однако на 01.01.2018 бюджет окружного бюджета ЯНАО был исполнен с профицитом, что связанно с превышением фактического поступления налоговых и неналоговых доходов (фактическое исполнение 107,54%) и безвозмездных поступлений (фактическое исполнение 100,61%) по сравнению с запланированным объемом и неполным исполнением окружного бюджета ЯНАО по расходам (окружной бюджет в 2017 году по расходам исполнен на 97,96%). В соответствии с Законом ЯНАО от 16.11.2017 г. «Об окружном бюджете ЯНАО на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» планируется, что окружной бюджет ЯНАО в период 2018-2020 гг. будет сбалансирован по доходам и расходам. На рисунке 2 представлена динамика дефицита окружного бюджета ЯНАО.

20 000,00

0,00

-20 000,00

Дефицит/профицит бюджета окружного бюджета ЯНАО

Дефицит/профицит бюджета окружного бюджета ЯНАО

Дефицит/профицит бюджета окружного бюджета ЯНАО

Рис. 2. Дефицит/профицит бюджета окружного бюджета ЯНАО в 2015-2017 гг., млн.руб. (по данным отчетов об исполнении окружного бюджета) [9]

Проблема изначального принятия регионального бюджета дефицита характерна не только для ЯНАО, но и для большинства других субъектов РФ, имеющих в составе доходной части бюджета «вола-тильные» доходы. В ходе планирования

доходов окружного бюджета ЯНАО следует учитывать и одну из самых важных характеристик Ямало-Ненецкого автономного округа как основного газодобывающего региона России, на территории которого извлекается около 80% общероссий-

ского природного и попутного газа. От динамики производства, объемов добычи природного газа, газового конденсата и нефти, производства нефтепродуктов зависит формирование налоговых доходов окружного бюджета от деятельности нефтегазодобывающего комплекса. Поступления в окружной бюджет напрямую зависят от финансового состояния нефтегазодобывающих предприятий. Представляется, что проблему зависимости доходной базы окружного бюджета от налоговых поступлений предприятий нефтегазодобывающего комплекса можно решить за счет диверсификации экономики и принятия мер по повышению неналоговых доходов в структуре доходов окружного бюджета ЯНАО. Так же необходимо развивать отрасли

Из данных таблицы 5 видно, что государственный долг ЯНАО рос до 2017 года. Проблема роста государственного долга ЯНАО является довольно опасной тенденцией в условиях общей макроэкономической неустойчивой. С ростом государственного долга ЯНАО увеличиваются и расходы на его обслуживание. Так, по сравнению с 2014 годом в 2017 году расходы по обслуживанию государственного долга ЯНАО выросли на 162%. Департамент финансов Ямало-Ненецкого автономного округа объясняет рост государственных заимствований ЯНАО необходимостью развивать социальную инфраструктуру региона. В первую очередь, это касается строительства социальных объектов и ликвидации ветхого аварийного жилья. В тоже время при выборе направлений расходования привлеченных средств,

производства, которые могут составить альтернативу нефтегазодобывающему комплексу (прежде всего отрасли перерабатывающей промышленности, в том числе по переработке нефти).

Представляется, что оценка динамики сбалансированности окружного бюджета ЯНАО должна проводится не только с учетом динамики доходов и расходов окружного бюджета и их прогнозных значений, но также во взаимосвязи с показателем государственного долга ЯНАО и структурой долговых обязательств регионального правительства, также оказывающими непосредственное воздействие на показатель сбалансированности окружного бюджета ЯНАО, в том числе в средне- и долгосрочной перспективе (таблица 5).

по нашему мнению, следует учитывать «золотое правило» государственных заимствований, согласно которому заемное финансирование оказывается более предпочтительным, если привлеченные в форме государственных займов средства инвестируются в объекты, которые в перспективе будут приносить доход, покрывающий основную сумму государственного долга и/или проценты по займу. В 2017 году впервые произошло размещение облигаций госзайма ЯНАО для населения в размере 20 млрд.руб., позже произошло дополнительное размещение. Специалисты считают, что данная мера позволит вовлечь население в процесс инвестирования в финансовые инструменты с низким уровнем риска и одновременно снизить долговую нагрузку на окружной бюджет ЯНАО. Действительно, по состоянию на

Таблица 4. Государственный долг ЯНАО, млн. руб. [9]

Период Объем государственного долга субъекта РФ Кредиты, полученные от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций Государственные гарантии субъекта РФ Государственные ценные бумаги

01.01.2014 27 510,74 22 110,74 5 400,00 -

01.01.2015 35 091,97 31 691,97 3 400,00 -

01.01.2016 35 680,90 29 780,90 5 900,00 -

01.01.201l 33 686,72 6 500 7 186, 72 20 000,00

01.10.2018 25 273,67 0,00 4 274,58 20 999,01

01.01.2018 года долговая нагрузка на бюджет ЯНАО снизилась за счет погашения части государственного долга региона в виде кредитов от кредитных организаций в объеме 6500 млн. руб., но это обстоятельство не гарантирует поддержание тренда снижения долговой нагрузки на окружной бюджет ЯНАО в средне- и долгосрочной перспективе.

В структуре государственного долга ЯНАО на 01.01.2018 года преобладают государственные ценные бумаги (83,6% общего объема государственного долга ЯНАО), и оставшуюся долю (16,4%) составляют государственные гарантии правительства ЯНАО. Таким образом, в структуре долговых обязательств ЯНАО преобладают рыночные долговые обязательства региона. Стоимость такого заемного ресурса для правительства ЯНАО, как и для любого региона, зависит от среднего уровня кредитных ставок и уровня инфляции, источник заемных средств ограничен также емкостью внутреннего финансового рынка. Среди негативных черт данного заемного ресурса следует выделить его прямое влияние на рост дефицита регионального бюджета в средне-и долгосрочной перспективе (корреляция между показателями дефицита регионального бюджета и их рыночным долгом за период 2011-2017 гг. составляет 0,96% [2], возможный рост налоговой нагрузки (критический предел данного вида заимствований также связан с доходами регионального бюджета), также возможный эффект вытеснения частных инвестиций в экономику региона. При недостаточно качественном планировании государственных заимствований в форме государственных ценных бумаг ЯНАО может обостряться проблема обслуживания государственных долговых обязательств региона.

Государственные гарантии в структуре государственного долга ЯНАО имеют тенденцию к сокращению, их объем по состоянию на 01.01.2018 года снизился по сравнению с этим же периодом 2017 года на 40,5%, что соответствует общей тенденции изменения структуры государственного долга субъектов Российской Федерации. Государственные гарантии пра-

вительства ЯНАО в настоящее время не оказывают заметного влияния на сбалансированность окружного бюджета. В случае своевременного и полного исполнения должником (принципалом) своих обязательств перед кредитором государственные гарантии могут не влиять на величину государственного долга и устойчивость регионального бюджета. Это условные обязательства и в тоже время единственный вид государственных долговых обязательств региона, который при условии использования для стимулирования инвестиций и отдельных отраслей экономики региона, способен вызвать положительный экономический и социальных эффект, рост налогооблагаемой базы и доходов регионального бюджета.

Таким образом, по результатам проведенного анализа формирования и использования бюджетных средств и сбалансированности окружного бюджета ЯНАО можно сделать следующие выводы. Окружной бюджет ЯНАО является главным источником финансовых ресурсов региона, в котором заложено не только распределение финансовых ресурсов органов государственной власти ЯНАО по отраслям и видам деятельности с целью реализации возложенных на них полномочий, но и финансовое стимулирование развития региональной экономики и роста качества жизни населения. Важной особенностью структуры доходов окружного бюджета ЯНАО является преобладание собственных доходов бюджета. Их удельный вес составляет 97% от всех поступлений доходов в окружной бюджет, при этом более 90% составляют налоговые доходы окружного бюджета. Окружной бюджет ЯНАО на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов по-прежнему является социально ориентированным, с преобладанием расходов на социальную сферу -около 50 процентов общего объема расходов окружного бюджета. Что касается проблем, существующих в процессе исполнения окружного бюджета по доходам и расходам, результатом которых являются дефицит бюджета ЯНАО и государственный долг региона, то их решение возможно только при комплексном подходе к

прогнозированию и оценке динамики «во- сбалансированности окружного бюджета латильной» части налоговых доходов ок- ЯНАО с учетом влияния на эти показатели ружного бюджета, расходов на обслужи- рыночных долговых обязательств региона. вание государственного долга и оценке

Библиографический список

1. Финансы: учебник / под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М.: Финансы и статистика, 2012.

2. Мохнаткина Л.Б. Сбалансированность бюджета и государственный долг как индикаторы финансово-бюджетной безопасности региона // Финансовый журнал. 2018. № 2. С. 106-119.

3. Шмиголь Н.С. О подходах к обеспечению сбалансированности и устойчивости федерального бюджета: теоретический аспект // Экономика и бизнес: теория и практика. 2018. № 8. С. 141-145.

4. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 ноября 2015 года № 100-ЗА0 «Об окружном бюджете на 2016 год»

5. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 ноября 2016 года № 90 -ЗАО «Об окружном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»

6. Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 27.10.2016 №1025-П "Об основных направлениях бюджетной политики Ямало-Ненецкого автономного округа на 2017-2019 годы"

7. Постановление от 14 декабря 2011 г. N 839 Законодательного собрания Ямало-Ненецкого автономного округа «О стратегии социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года»

8. Приказ департамента финансов ЯНАО от 11.07.2017 № 2901-07/126 «Об утверждении условий эмиссии и обращения облигаций государственного внутреннего займа Ямало-Ненецкого автономного округа 2017 года».

9. Информация официального сайта Департамента финансов ЯНАО / URL: http://www.yamalfin.ru/

BALANCE OF REGIONAL BUDGETS IN CONDITIONS OF MACROECONOMIC UNCERTAINTY

E.A. Goncharova, student

Supervisor: N.S. Shmigol, candidate of economic sciences, associate professor Financial university under the Government of the Russian Federation

Abstract. The article discusses the process of forming a regional budget in conditions of mac-roeconomic instability. The analysis of composition and dynamics of incomes and expenditures of the regional budget on the example of the regional budget of the Yamal-Nenets Autonomous District was conducted. The main factors influencing the balance of the regional budget were identified. The author gave recommendations on improving the budget sustainability and balance of the regional budget of the Yamal-Nenets Autonomous District.

Keywords: regional budget, intergovernmental relations, budget deficit, revenue and expenditure of budget, balanced budget.