Использование индекса оценки состояния публичной политики для совершенствования взаимодействия власти и гражданского общества (на примере Ярославской области)

E.Yu. Dan-Chin-Yu Applying an Index Assessing the State of Public Policy to Improve Interaction between Government and Civil Society

The issue of development of intersectoral partnership on the regional level is raised. The possibilities of application of the indices of assessment of public policy in the regions are revealed. The results of the investigation of processes of the nonprofit organizations participation in the management of public affairs and their interaction with the authorities and business entities in the Yaroslavl Region are presented.

Key words and word-combinations: public policy, civil society, social initiative, intersectoral partnership, nonprofit organizations.

Поднимается проблема развития межсекторного партнерства на региональном уровне. Показаны возможности применения индексов оценки состояния публичной политики в регионах. Представлены итоги исследования процессов участия некоммерческих организаций в управлении общественными делами, их взаимодействия с органами власти и бизнес-структурами в Ярославской области.

Ключевые слова и словосочетания: публичная политика, гражданское общество, общественная инициатива, межсекторное партнерство, некоммерческие организации.

УДК 323.2 ББК Ф3(2)1 2

Е.Ю. Дан-Чин-Ю

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ

ИНДЕКСА

ОЦЕНКИ СОСТОЯНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ ДЛЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

^5ряду важнейших стратегических задач, стоящих перед современной Россией, особое место занимает политическая модернизация. Руководством государства признается, что для ее осуществления необходимо использовать весь потенциал российского общества. В связи с этим важнейшими факторами успешных преобразований выступают развитие общественной инициативы и творчества, налаживание межсекторного партнерства.

В условиях разворачивающегося кризиса для государства и его структур особенно важным становится обратная связь с населением. Она позволяет власти своевременно фиксировать тенденции развития общественных процессов, производить коррекцию управленческих решений, снимать накопившееся общественное напряжение. В свою очередь, наличие такой связи внушает населению веру в дееспособность института представительства интересов, в свое право и возможность влияния на принятие социально значимых решений.

Социальной основой предполагаемой модернизации призвано стать мобильное,

ответственное, инициативное российское гражданское общество. Актуализируя его значение, Президент РФ Д.А. Медведев отметил: «Задачей государства считаю создание условий для развития гражданского общества. Люди, неравнодушные к тому, что происходит вокруг, должны иметь все возможности для реализации своих благородных устремлений. Мы продолжим поддержку некоммерческих, благотворительных организаций, которые помогают в решении сложных социальных проблем» [1].

Несмотря на частое употребление, сам термин «гражданское общество» вызывает дискуссии. Обычно под ним понимается сообщество свободных, экономически независимых людей, объединяющихся в различные общественные некоммерческие организации для отстаивания своих интересов и участия в управлении общественными делами.

«Некоммерческий», или «третий», сектор рассматривается специалистами как важная составная часть гражданского общества. Однако здесь нужно учитывать некоторые нюансы. Так, в число организаций, которые официальная статистика относит к «некоммерческим», включены все юридические лица, не преследующие получения прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Среди них есть такие, которые не относятся к структурам гражданского общества, создающимся на основе свободной самоорганизации граждан, не зависимым от государства и не являющимся рыночными субъектами. Эти организации созданы органами государственной и муниципальной власти или учреждены в форме потребительских кооперативов.

В настоящее время доля реально действующих некоммерческих организаций в общей численности официально зарегистрированных составляет не более 38%. Таким образом, «действующее ядро» некоммерческого сектора как сегмента гражданского общества России составляет приблизительно 136 тысяч некоммерческих организаций [2].

Российскими учеными разработана система индексов оценки состояния публичной политики в регионах, позволяющих выявить уровень развития гражданского общества и межсекторного взаимодействия, реальную степень участия общественных организаций в принятии социально значимых решений [3-6]. Отметим, что определение состояния публичной политики позволяет выявить вклад некоммерческих организаций в развитие гражданского общества, установить уровень взаимодействия с органами региональной и муниципальной власти, а также бизнес-структурами.

В 2009 г. в 21 с целью дать оценку уровня развития гражданского общества, определить эффективность общественных инициатив в субъектах РФ, субъекте РФ проведено исследование состояния публичной политики. Исследование (руководитель - В.Н. Якимец) проводилось в рамках проекта, реализованного на средства государственной поддержки, выделенные в виде гранта Институтом общественного проектирования в соответствии с распоряжением Президента РФ от 16 марта 2009 г. № 160-рп «Об обеспечении в 2009 году государственной поддержки некоммерческих неправительствен-

ных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества» [7].

Проект позволил совместить качественные и количественные подходы, применяемые для оценки состояния публичной политики в условиях кризиса. Предполагалось, что такие оценки могут оказаться полезными при разработке и реализации публичной политики как инструмента оптимизации общественного развития и обновления.

Группой специалистов исследовались компоненты публичной политики с учетом интересов различных субъектов (власть, бизнес, НКО-сообщество); анализировались различные аспекты взаимодействия власти и гражданского общества. В результате в качестве измерителя был предложен индекс оценки состояния публичной политики в регионах.

В каждом из семи федеральных округов на момент проведения исследования были отобраны от двух до четырех субъектов Федерации, где проводились опросы. Всего было собрано почти 3400 анкет.

Опросы респондентов строились по принципу малых целевых выборок (не менее 50 человек от каждого из трех секторов). Респондентами для первого выступали представители региональной и муниципальной власти в лице служащих органов исполнительной власти и депутатов региональных и муниципальных законодательных собраний; для второго - представители малого и среднего бизнеса (владельцы и наемные работники); для третьего - руководители и члены общественных организаций и неправительственных НКО (кроме волонтеров).

Анкета для опроса содержала набор из 22 утверждений, характеризующих степень развитости субъектов и институтов публичной политики в регионе. Каждое утверждение респондент оценивал по 10-балльной шкале, выставляя 1 балл за самую низкую степень развитости и 10 баллов - за высокую. В каждом регионе рассчитывались коллективные оценки для каждой группы респондентов отдельно.

Полученные результаты представлялись в виде двух графиков сопоставимых гистограмм - оценки развитости субъектов и оценки состояния институтов публичной политики. Затем для каждой группы респондентов рассчитывалось значение двух субиндексов - индекс развитости субъектов публичной сферы и индекс состояния институтов и механизмов публичной политики, величина которых изменялась от нуля (наихудшая оценка) до единицы (наилучшая оценка).

Для проведения межрегиональных сравнений эти оценки представлялись на плоскости в виде Сводных индексов для разных групп респондентов. На основе анализа Сводных индексов публичной политики, выведенных для 21 субъекта РФ из семи федеральных округов выявлено пять типов регионов:

1. Регионы с консолидированными низкими оценками, где респонденты из всех трех секторов одинаково низко оценивают состояние публичной политики (Республики Дагестан и Коми, Волгоградская, Иркутская и Мурманская области, Хабаровский край).

2. Центрированные регионы - где респонденты из трех секторов дают консолидированно среднюю оценку состояния публичной политики (Курская, Амурская, Нижегородская и Ярославская области, Алтайский край).

3. Регионы с разрывами оценок публичной политики, где выявлен значительный разрыв оценок публичной политики респондентами из разных секторов (Новосибирская и Челябинская области, Республика Карелия).

4. Регионы с консолидированно высокими оценками публичной политики, где респонденты не менее двух секторов почти одинаково высоко оценили состояние публичной политики (Архангельская, Пензенская и Томская области, Пермский край).

5. Регионы с неконсолидированными оценками публичной политики, где выявлен большой разрыв оценок публичной политики респондентами из разных секторов, попавших в область низких оценок (Тюменская и Пензенская области, Республика Татарстан, Краснодарский край).

По Ярославской области объем выборки составил 174 по трем категориям: бизнес - 65, власть - 55, НКО - 54 респондента.

На втором этапе исследования была проведена экспертная сессия для проверки качества и валидности собранного эмпирического материала. Приглашались по 2-3 представителя от каждой из опрашиваемых групп для интерпретации региональных результатов по принципу «почему», «как можно объяснить» и «как можно понять» полученные данные оценки состояния политики в регионе.

Исходя из результатов, состояние публичной политики в Ярославской области в целом можно оценить как удовлетворительное. Значения индексов для каждой из трех групп респондентов (бизнес, госслужащие и представители НКО) оказались в районе средних оценок [8, с. 4-13, 46-69]. Иными словами, каждая группа опрошенных считает, что в среднем и субъекты публичной сферы (исполнительная власть, представительная власть, местное самоуправление, партии, бизнес и НКО), и институты и механизмы публичной политики функционируют удовлетворительно.

Критичнее всего бизнес и НКО-сообщество оценили состояние дел по обузданию коррупции в области. На втором месте по неудовлетворительному состоянию оценены такие критерии, как «верховенство закона, защищаемое независимой судебной властью, открытость деятельности судов» и, соответственно, «экономика, где защищены права собственности, обеспечиваются равные возможности и гарантии обездоленным». На третьем месте - реализация принципа свободы, объективности и ответственности СМИ. На четвертом - с максимальным отрывом оценок представителей государственной власти - соблюдение принципов «свободных и честных выборов».

Представители малого и среднего предпринимательства считают, что потенциал их реально действующих организаций - Ремесленной палаты, регионального отделения ТПП, «Опоры России» - властью в области используется мало. Более того, наметились тенденции к замещению их лояльно настроенным к власти бизнесом.

Реальный экспертный потенциал бизнеса, считают опрошенные, не используется. По мнению этой группы, все принимаемые решения властью -региональной и муниципальной - не обсуждаются ни с бизнесом, ни с НКО.

По всем остальным позициям инфраструктуры публичной политики получены более или менее средние оценки.

По результатам исследования в целом можно отметить доминирование властных структур в процессе реализации публичной политики. В регионах сохраняется «самодержавная политическая культура» [9, с. 17-31], и это устойчивая закономерность системы российской власти на протяжении столетий. Переломить эту тенденцию можно через развитие гражданского общества, активизацию публичной политики, вовлечение граждан в деятельность общественных организаций, усиление их влияния на принятие управленческих решений на региональном и муниципальном уровнях.

Потенциал для развития гражданского общества объективно возрастает, так как оно в лице своих наиболее активных представителей способно разделить ответственность за состояние страны с органами управления. Сегодня очевидно, что без поддержки институтов гражданского общества, граждан и их объединений любые конструктивные и смелые реформы и действия государства обречены на провал. Сложились условия, когда власть готова прислушиваться к общественному мнению, реагировать на него и вносить коррективы в свои действия.

Библиографический список

1. Послание Президента Российской Федерации Д. Медведева Федеральному собранию Российской Федерации / Рос. газ. 2009. 13 нояб.

2. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации / Общественная палата Российской Федерации. М., 2009.

3. Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России: труды ИСА РАН. Обнинск, 2006. Т. 25.

4. Акрамовская А.Г., Якимец В.Н. АЯ-рейтинг регионов по уровню продвижения механизмов межсекторного социального партнерства // Актуальные проблемы управления - 2007: мат-лы 12-й междунар. науч.-практ. конф. / Гос. ун-т управления. М., 2007.

5. Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики // Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт взаимодействия. М., 2008.

6. Никовская Л.И., Якимец В.Н. Новый подход к исследованию публичной политики в регионах России на основе ЯН-индекса: сб. трудов 2-й междунар. конф. «Системный анализ и информационные технологии» - САИТ-2007. Обнинск, 2007. Т. 2.

7. Об обеспечении в 2009 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества: распоряжение Президента РФ от 16 марта 2009 г. № 160-рп. иКЬ: // http://document.kremlin.ru/ ^с.азр?ГО=051305

8. Доклад о состоянии гражданского общества в Ярославской области 2009-2010 гг. Ярославль, 2010.

9. ПивоваровЮ.С. Русская политика в ее историческом и культурном отношениях. М., 2006.