Современные проблемы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти Федерального уровня

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 4(219).

Право. Вып. 27. С. 24-28.

И. А. Трушинская

СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Рассмотрены некоторые проблемные вопросы в сфере взаимодействия и возможности взаимовлияния законодательной и исполнительной ветвей государственной власти, проанализированы полномочия Президента РФ, Правительства РФ и Федерального Собрания РФ в системе сдержек и противовесов, сделан ряд важных выводов о повышении эффективности системы сдержек и противовесов.

Ключевые слова: принцип разделения властей, система сдержек и противовесов, парламентская ответственность Правительства РФ, назначение Председателя Правительства РФ, роспуск Государственной Думы, парламентский контроль.

Одним из основополагающих принципов правового демократического государства является принцип разделения властей. Принятая 12 декабря 1993 г. всенародным референдумом Конституция Российской Федерации закрепила указанный принцип на высшем уровне. Однако в практике государственного устройства России данный принцип не реализован. Главной причиной этого является отсутствие эффективной и оптимальной системы сдержек и противовесов, в том числе в деятельности органов законодательной и исполнительной власти.

Анализ положений ныне действующей Конституции РФ, ряда федеральных законов позволяет выделить некоторые проблемные вопросы в сфере взаимодействия и возможности взаимовлияния законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. «Сегодня наиболее острым аспектом реформирования взаимоотношений различных ветвей государственной власти является решение вопроса о степени влияния Федерального Собрания на Правительство. Острая проблема в решении этого вопроса связана с особенностями разделения власти в Российской Федерации»1. Так, согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ, однако последствия применения приведенной нормы связаны исключительно с волей Президента России. Повторное выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев в итоге может обернуться ее роспуском. Председатель Правительства РФ может по собственной инициативе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117

Конституции РФ). В случае отказа в доверии Президент РФ вынужден принимать решение

об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы. Таким образом, предусмотренная Конституцией РФ парламентская ответственность правительства нашей страны в лучшем случае уравновешивается, а в худшем подменяется правом Президента РФ прибегать к роспуску парламента и назначению новых выборов. Кроме того, Федеральный конституционный закон РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает порядок, согласно которому все члены Правительства РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. В результате парламент страны лишается возможности существенным образом влиять на формирование центрального органа исполнительной власти, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом Председателя Правительства РФ требуется согласие Государственной Думы (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ). Однако на практике роль Государственной Думы в этом вопросе сугубо номинальная, так как в Основном Законе нашей страны закреплены существенные ограничения в выборе нижней палатой парламента кандидатуры на эту должность. Так, согласно ч. 4 ст. 111 Конституции РФ после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Учитывая толкования Конституционного Суда РФ о том, что «после трехкратного откло-

нения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации — независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды,— Государственная Дума подлежит роспуску»2, можно смело утверждать, что баланс в системе сдержек и противовесов в вопросе формирования Правительства РФ явно смещен в пользу президентской власти.

Таким образом, норма, закрепленная в ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, ставит нижнюю палату парламента в зависимое положение от главы государства. Наличие некоторых ограничений для роспуска Государственной Думы по основаниям, предусмотренным ч. 4 и 5 ст. 109 Конституции РФ, свидетельствует о формальной роли сдержек и противовесов. К примеру, согласно ч. 4 ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации. С одной стороны, закрепляя такое положение, Конституция РФ обеспечивает невмешательство Президента РФ в процедуру его импичмента, с другой — фактически предусмотренное Конституцией РФ полномочие Совета Федерации отрешать Президента РФ от должности выглядит практически нереализуемым не только из-за процедурных моментов, но и в связи с тем, что назначение на должность и отстранение от должности членов Совета Федерации зависит от Президента РФ. Эта зависимость выражается в радикальном изменении порядка замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ, возможности роспуска Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ, формировании в законодательных органах, в том числе субъектов РФ, единственно сильной политической партии, поддерживаемой государственной властью, «ориентированной в большей степени на взаимосвязь с исполнительной властью, а не с обществом»3, назначении сенаторов на должность и освобождении их от должности зависимыми от Президента РФ органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Причем рассмотренная нами зависимость еще более усилится с 1 января 2011 г. со вступлением в силу Федерального закона от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»4. В частности, п. 1 ст. 1 указанного Закона предусматривает внесение изменений в ст. 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»5. Если в настоящее время полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены назначившим его органом государственной власти субъекта РФ по представлению Председателя Совета Федерации, то с 1 января такое представление требоваться не будет. Решение о досрочном освобождении члена Совета Федерации будет самостоятельно приниматься органом, назначившим его на должность. При этом оснований для принятия такого решения Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ не предусматривает.

Учитывая вышеизложенное, принятие Советом Федерации решения об отрешении Президента от должности может привести в случае «поражения» к отстранению от должности наиболее «инициативных» его членов, что, в конечном счете, парализует подобную инициативу верхней палаты парламента. «В итоге существующая конституционная модель исполнительной власти... закрепляет механизм, не позволяющий усилить влияние на нее законодательной вла-сти»1.

Конституцией РФ предусмотрен, пожалуй, только один важный противовес в пользу нижней палаты парламента. Так, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ). Следовательно, в течение этого периода у Президента РФ нет альтернативы выбора — отставка Правительства РФ или роспуск Государственной Думы. В течение первого года возможна только отставка Правительства РФ. Однако после годичного срока досрочный роспуск будет весьма реальным для Государственной Думы в случае неодобрения ею деятельности Правительства РФ. С одной стороны, при поддержке Президентом РФ политики Правительства РФ выражение Государственной Думой недоверия высшему органу исполнительной власти в течение года после ее избрания потенциально может привести к дестабилизации политической обстановки

в стране. С другой стороны, предусмотренный ч. 3 ст. 109 Конституции РФ противовес в пользу нижней палаты парламента способствует нахождению компромиссов во взаимоотношениях органов исполнительной и законодательной власти, а также выработке единой политики государства. Данная мера более чем обоснованна, так как повторные выборы Государственной Думы в течение года после ее избрания не только потребуют дополнительных расходов из государственного бюджета, но и будут свидетельствовать о неспособности Президента РФ и Правительства РФ налаживать отношения с народными избранниками.

В связи с вышеизложенным представляется целесообразным внести в ч. 3 ст. 109 Конституции РФ изменения, устанавливающие положение о том, что Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным не только ст. 117, но и ст. 111 Конституции РФ (в случае трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ). Угроза конфликта может возникнуть также в случае, если Президент РФ, Правительство РФ и парламент принадлежат к разным политическим силам. Но в таком случае возникает следующий закономерный вопрос: не нивелирует ли закрепленный в Конституции РФ принцип разделения властей с ее системой сдержек и противовесов факт безусловной поддержки Президентом РФ политической партии, имеющей конституционное большинство в нижней палате парламента, принимая во внимание тот факт, что Председатель Правительства РФ является лидером этой партии? Сегодня этот вопрос стоит особенно актуально, учитывая особенности партийной системы современной России, которые «выражаются не только в утрате политических позиций партиями, исповедующими либеральные ценности и цели, но и в наличии партии — политического доминанта (“Единая Россия”), представляющей собой сложный сплав представителей законодательной и исполнительной власти в качестве ее лидирующей социальной группы и генератора партийных идеологий, при отсутствии серьезной и системной оппозиции»6.

С точки зрения О. Е. Кутафина, «создание новой партии власти “Единая Россия”, получившей посредством широкого использования административного ресурса подавляющее большинство в Государственной Думе, а также изменение порядка формирования Совета Федерации,

в результате которого из него были удалены руководители регионов, проявившие очевидную непокорность Президенту, позволили подчинить Президенту обе палаты парламента. Тем самым система разделения властей в Российской Федерации была полностью ликвидирована, а связанные с ней положения Конституции РФ приобрели фиктивный характер»7.

Действительно, на сегодняшний день фракция Всероссийской политической партии «Единая Россия» в Государственной Думе составляет 315 человек, то есть абсолютное большинство (общее число депутатов Государственной Думы — 450). Согласно п. 1 и 3 ст. 151 Постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, предложение о выражении недоверия Правительству РФ считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов. Аналогично решается вопрос

о доверии Правительству РФ, поставленный перед Государственной Думой Председателем Правительства РФ (п. 1 и 2 ст. 154 указанного Постановления). Учитывая, что Председателем Правительства РФ является лидер партии «Единая Россия» В. В. Путин, говорить сегодня о реальной возможности применения такого элемента системы сдержек и противовесов, как парламентская ответственность Правительства РФ, не приходится. И это вполне логично, так как депутаты Государственной Думы, входящие во фракцию «Единая Россия» и составляющие большинство в нижней палате парламента, не будут голосовать за предложение о выражении недоверия Правительству, Председателем которой является лидер их партии.

Рассмотрим положение Конституции РФ о назначении на должность Председателя Правительства РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 111 Конституции РФ Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Известно, что Президент РФ был избран в марте 2008 г. как кандидат от политической партии «Единая Россия». Понятно, что «партийный Президент» предложил нижней палате парламента для утверждения на должность «партийного Председателя

Правительства», а «партийное большинство» Государственной Думы одобрило его кандидатуру. Тем самым при нынешней политической ситуации предусмотренные Конституцией РФ положения о парламентской ответственности Правительства РФ, а также о порядке назначения на должность Председателя Правительства РФ выглядят бессмысленными.

Кроме того, сегодня Президент РФ и Пра-ительство РФ посредством партийного большинства в Государственной Думе и зависимого от Президента Совета Федерации могут инициировать принятие любых выгодных для себя законов, в том числе о внесении изменений в Конституцию РФ. Так, в начале ноября 2008 г. Президентом РФ Дмитрием Медведевым в его первом Послании Федеральному Собранию РФ было сделано предложение изменить Конституцию РФ. Соответствующий закон был принят Госдумой 21 ноября, одобрен Советом Федерации 26 ноября, 30 декабря 2008 г. Президент РФ его подписал, а уже 31 декабря Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»8 вступил в силу. Согласно внесенным изменениям Президент РФ будет избираться сроком на шесть лет, а Государственная Дума — сроком на пять лет. По понятным причинам «свои» проекты законов может «воплощать в жизнь» и Правительство РФ.

Одним из недостатков Конституции РФ следует считать ограниченный набор контрольных полномочий Федерального Собрания РФ в отношении органов исполнительной власти. Так, в Конституции РФ предусмотрены лишь такие формы парламентского контроля, как заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), осуществление контроля за исполнением федерального бюджета (ч. 5 ст. 101, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). При этом Основной Закон нашей страны, закрепляя эти две формы парламентского контроля, не содержит прямых норм, предусматривающих полномочие парламента осуществлять парламентский контроль. Такое положение, по сути, лишает институт парламентского контроля конституционно-правовых гарантий.

Существенным пробелом в законодательстве Российской Федерации является отсутствие института персональной ответственности членов Правительства РФ за неисполнение обязанностей, связанных с осуществлением парламентского контроля. К примеру, в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»9 мы не найдем норм, предусматривающих какую-либо ответственность (административную, дисциплинарную, политическую) членов Правительства РФ за неисполнение обязанностей, возложенных на них ст. 38, 39, 40 указанного Закона, что может привести к их игнорированию членами Правительства РФ. Представляется также неверным, что в конституционно-правовой практике России отсутствует институт выражения вотума недоверия Государственной Думой отдельному члену Правительства РФ, последствием которого является его отставка. Закрепление данной правовой нормы, в том числе на конституционном уровне, на наш взгляд, сделает институт парламентского контроля наиболее эффективным и действенным. Тем более, как мы уже рассмотрели выше, конституционно-правовой институт парламентской ответственности Правительства РФ на сегодняшний день является скорее фикцией, чем реально действующим полномочием российского парламента.

В заключение хотелось бы отметить, что, несмотря на закрепление принципа разделения властей на уровне Конституции РФ, сегодня он во многом остается декларативным. Ситуацию можно изменить лишь путем внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ и ряд законодательных актов, касающихся, в частности, изменения порядка формирования и роспуска Совета Федерации, порядка избрания депутатов Государственной Думы и глав субъектов РФ, снижения законодательных барьеров для регистрации политических партий для их участия в политическом процессе, законодательного ограничения влияния Президента РФ на органы власти субъектов РФ, законодательного регулирования форм индивидуальной ответственности членов Правительства РФ, закрепления на конституционном уровне основных форм парламентского контроля, а также института вотума недоверия в отношении отдельных членов Правительства РФ.

Примечания

1 Лебедев, В. А. Суверенная демократия как конституционная идея современной России / В. А. Лебедев, В. В. Киреев. Челябинск, 2007. С. 194.

2 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» от 11 декабря 1998 г. № 28-П // Рос. газ. 1998. 29 дек.

3 Шеховцов, В. А. Централизация государственной власти и парламентаризм / В. А. Шеховцов, О. Е. Шишкина // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы : материалы

междунар. науч. конф. / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2006. С. 138.

4 Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 789.

5 Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.

6 Лебедев, В. А. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия демократического государства и политических партий / В. А. Лебедев, В. В. Киреев // Конституц. и муницип. право. 2009. № 11. С. 4.

7 Кутафин, О. Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 211.

8 Российская газета. 2008. 31 декабря.

9 Российская газета. 1997. 23 декабря.