Кодекс невмешательства

Самуэль Чарап, ведущий научный сотрудник некоммерческой и неправительственной организации «Корпорация РЭНД»

Иван Тимофеев, программный директор некоммерческого партнерства «Российский совет по международным делам»

Назад в 1933-й

Предстоящая встреча президентов России и США Владимира Путина и Дональда Трампа в Японии с большой вероятностью вновь обернется новой дискуссией о проблеме вмешательства, как то было после их прошлогодних переговоров в Финляндии. Примечательно, что в ходе состоявшейся в мае встречи госсекретаря США Майка Помпео и министра иностранных дел РФ Сергея Лаврова российская сторона предложила американцам взять на себя взаимное обязательство о невмешательстве во внутренние дела друг друга.

Российский министр сослался на прецедент 1933 года. Тогда президент США Франклин Рузвельт и нарком иностранных дел СССР Максим Литвинов обменялись нотами. В обмен на дипломатическое признание Советского Союза Москва обязывалась не вмешиваться во внутренние дела США. Вашингтон брал на себя аналогичное обязательство в отношении СССР. Далеко не очевидно, что эта историческая аналогия является удачной — в период холодной войны обе стороны делали активные попытки повлиять на внутреннюю политику друг друга. Однако сама идея о выработке норм о взаимном невмешательстве могла бы сыграть важную роль в стабилизации российско-американских отношений. Она также могла бы помочь предотвратить кризисы, подобные тем, которые возникали в последние несколько лет.

Эта статья подготовлена совместно экспертами из России и США. Поэтому наши суждения, выводы и предложения вряд ли придутся по вкусу сторонникам безоговорочной победы над оппонентом, считающим компромиссы избыточными и ненужными.

Сторонники такой линии есть по обе стороны океана. Мы придерживаемся другого подхода. Надо искать решения, которые позволяли бы избегать дальнейшего ухудшения российско-американских отношений. Тем более что они дошли почти до критической точки.

Работая над статьей, мы исключили из списка своих задач поиск общей интерпретации недавних событий. Мы также отказались от попытки убедить наших соотечественников изменить свое мнение о проблеме. По правде говоря, общее понимание для нас не является отправной точкой. Гораздо важнее то, что независимо от сути событий кризис вокруг выборов 2016 года породил новую и при этом опасную динамику наших отношений.

Ситуация становится все менее стабильной. Двусторонний диалог сворачивается. Сотрудничество практически на нуле даже там, где наши интересы совпадают. Призывы к реваншу становятся все более популярными в обеих столицах. Стороны открыто готовятся к конфронтации. Увеличиваются риск ошибочного восприятия взаимных шагов и вероятность последующих катастрофических просчетов. С учетом того что США и Россия контролируют более 90% мирового ядерного арсенала, подобный формат наших отношений внушает мало оптимизма.

Перспектива открытого конфликта со всеми вытекающими последствиями становится пугающе реальной.

По всей видимости, ни одна из сторон не готова всерьез браться за решение проблемы. В Москве многие официальные лица отмахиваются от темы вмешательства, заявляя, что его не было и быть не могло. Происходящее объясняется ростом «русофобии» и результатом столкновения политических партий в США. Между тем в самой Америке вопрос стал серьезнейшим и долгосрочным препятствием для развития отношений с Россией. Причем по нему сформировался устойчивый межпартийный консенсус.

Вашингтон, в свою очередь, погряз в расследовании Мюллера и сопутствующей политической борьбе. Российско-американские отношения в лучшем случае рассматриваются как второстепенный вопрос. Претензии россиян по поводу американского вмешательства в российскую внутреннюю политику отметаются как нечто несущественное и воспринимаются как попытка манипуляции.

Вдобавок ко всему по обе стороны океана бытует восприятие противоположной стороны как монолитной структуры, в которой принятие решений четко отлажено, заранее спланировано и централизованно.

Россияне и американцы угодили в ловушку восприятия, в свое время описанную Робертом Джервисом.

Американские СМИ видят «руку Кремля» и «режим Путина» в любом событии, связанном с россиянами. В Москве же действия США нередко рассматриваются как часть скоординированного плана по подрыву российских интересов.

Что нужно знать о расследовании связей президента США с Россией

При этом упускается из виду то, что за фасадом правительственных структур существует множество интересов, игроков, формальных и неформальных групп, да и просто отдельных людей: от политических лидеров до рядовых исполнителей со своими взглядами на вещи. Иногда они действуют сообща. Но столь же часто могут действовать самостоятельно и без всякой указки сверху. Они могут пытаться по своей инициативе выслужиться перед начальством, соперничать друг с другом, конкурировать за бюджеты и ограниченные ресурсы. Нам представляется ошибочной посылка о том, что все действия, предпринимаемые противоположной стороной, являются частью тщательно спланированной стратегии.

Когда американцы обсуждают пути решения проблемы вмешательства, они в основном говорят об односторонних шагах по противодействию России. Среди таких мер — акции возмездия, усиление цифровой безопасности и повышение издержек для противоположной стороны в случае враждебных действий. Однако представляется крайне маловероятным, что такие меры предотвратят в будущем повторение эпизодов, описанных в докладе Мюллера.

Природа современной информационной эпохи такова, что у наиболее продвинутых в цифровом отношении государств всегда будет возможность вмешиваться во внутреннюю политику других стран.

США останутся уязвимыми перед вызовами цифровой среды. Возможно, даже более уязвимыми в сравнении с Россией, учитывая открытость и фрагментацию их информационного пространства. По всей видимости, у обеих сторон попросту нет иного выбора для решения проблемы, кроме как проявить сдержанность. Путь к взаимной сдержанности лежит через переговоры.

Акцент в таком диалоге должен делаться на вмешательстве во внутренние дела, а не только на цифровой проблематике, вокруг которой сегодня ведется столько дискуссий. Если бы электронная переписка Национального комитета Демократической партии была изъята из сейфа в распечатанном виде, а затем передана в WikiLeaks, суть проблемы оставалась бы той же самой. Однако комбинация давних страхов по поводу вмешательства с вездесущностью интернета превратилась во взрывоопасную смесь. Ситуацию вполне можно сравнить с временами Кубинского ракетного кризиса. Появление новых технологий без четких правил их использования порождает новые формы нестабильности. В начале 1960-х годов такой технологией были ядерные вооружения. А сейчас это интернет и социальные сети.

Ни у России, ни у США сегодня нет четких представлений о том, насколько далеко можно зайти в своих действиях и как именно реагировать на действия другой стороны.

Отсутствует понимание того, что именно нужно сделать, чтобы обозначить «красные линии». Москве и Вашингтону не хватает общего языка для понимания проблемы и возможных последствий.

Диалог дал бы возможность для движения в правильном направлении. Задолго до недавних комментариев Сергея Лаврова Москва давала понять, что открыта для переговоров, хотя в Вашингтоне энтузиазма было гораздо меньше. Но упомянутый прецедент 1933 года вряд ли можно рассматривать в качестве отправной точки. Закономерно возникает вопрос — а что конкретно можно положить в основу разговора?

Кодекс поведения

Прежде всего необходимо четко определиться с понятиями. По меньшей мере нужно разобраться, что является предметом нашего диалога. Ответ на этот вопрос далеко не очевиден. В результате дипломатам довольно сложно подступиться к проблеме.

В качестве первого шага проблему вмешательства можно было бы разбить на несколько конкретных проблем или корзин. К примеру, проблема хакерских атак и утечек информации могла бы рассматриваться отдельно от влияния СМИ, пользующихся государственной поддержкой и вещающих на иностранных языках. Также она могла бы быть отделена от проблемы социальных сетей. Рассматривать эти проблемы лучше обособленно в виде параллельных обсуждений. Если сваливать все темы воедино, добиться результата будет непросто.

Второй шаг — определение модальностей, которые в наилучшей степени соответствовали бы каждой из выделенных проблем. С учетом текущего состояния двусторонних отношений вряд ли стоит рассчитывать на формальное двустороннее соглашение по теме вмешательства. Политическое руководство вряд ли захочет инвестировать политический капитал в формальный договор. Здесь скажется проблема доверия и опасения, что противоположная сторона нарушит соглашения. Кроме того, вряд ли получится обеспечить такое соглашение надежными механизмами верификации.

Более адекватным форматом представляется политически обязывающий «кодекс поведения». Он мог бы опираться на существующие взаимные обязательства сторон по невмешательству.

Например, они отражены в резолюции Генеральной ассамблеи ООН №2131 («Декларация о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета») или в ст. 6 Хельсинкского заключительного акта (обязательство воздерживаться от вмешательства во внутренние дела). Подобный кодекс мог бы содержать правила игры, устраивающие обе стороны. В идеале он также мог бы фиксировать формы вмешательства, которые стороны считают неприемлемыми. Не факт, что это гарантирует решение проблем. И не факт, что официальные структуры США и России придут к общему пониманию вопросов, по которым их взгляды радикально расходятся. Однако подобный кодекс мог бы задать стандарты, по которым можно было бы судить о будущих действиях. Кроме того, он мог бы снизить неопределенность и успокоить общество с обеих сторон. Взаимные договоренности также важны тем, что повышают цену их нарушения.

В документе могли бы быть зафиксированы определенные обязательства. Одно из таких обязательств — воздерживаться от публикации чувствительных сведений, полученных правительственными структурами. Подобное обязательство не должно требовать ни от одной из сторон «признаться» в совершении таких действий в прошлом. Однако оно вполне может помешать возникновению ситуаций, описанных в докладе Мюллера. Другое обязательство могло бы подразумевать отказ от политической рекламы или политических кампаний в социальных медиа со стороны государственных или финансируемых государством структур. Еще одним обязательством мог бы стать отказ от публичных оценок качества выборов до тех пор, пока миссии международных наблюдателей не опубликуют свои отчеты. Москва, в частности, остро воспринимает американские оценки легитимности проводимых в стране выборов. Не отказываясь от права высказывать свою точку зрения, Вашингтон мог бы взять на себя обязательство озвучивать свою позицию только после публикации отчетов наблюдателей.

Понятно, что данный список трудно назвать полным. Однако консенсус по этим пунктам мог бы стать мощным сигналом и положить начало развитию инициативы.

С учетом существующих политических противоречий между нашими странами такой документ вряд ли удастся разработать на официальном уровне. Здесь, скорее всего, не сработает традиционный механизм развития российско-американских отношений, когда основным мотором выступали встречи президентов двух стран. Начать работу над кодексом можно было бы на уровне дипломатии «полуторного трека», то есть с участием экспертов и отставных государственных деятелей при минимальном участии представителей государственных структур. В группу могли бы войти люди, которые уже знакомы друг с другом, доверяют друг другу и готовы к совместной работе. К счастью, в США и России до сих пор сохраняется критическая масса таких людей, о чем говорит сам факт появления нашей статьи.

Англоязычная версия статьи публикуется американским изданием War on the rocks