О функциях прокурора в стадии возбуждения уголовного дела

Каменобродский Сергей Лендрошевич

аспирант кафедры уголовного процесса Краснодарского университета МВД России _

О функциях прокурора в стадии возбуждения уголовного дела

Аннотация

Функция прокурора в стадии возбуждения уголовного дела обусловлена его ролью, которая состоит в осуществлении надзора за деятельностью следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, дознавателя по регистрации, рассмотрению и проверке поступающих сообщений с целью выяснения наличия или отсутствия оснований к возбуждению или отказу в возбуждении уголовного дела.

Аnnotation

Function of the prosecutor at stage of initiation of a criminal case is conditioned by its role, which consists in realization of supervision over activities of the investigator, chief of the investigation agency, inquiry agency, inquirist in registration, examination and inspection of incoming messages with a purpose to clear up presence or absence foundations of initiation or refuse initiation of a criminal case.

Ключевые слова: возбуждение уголовного дела, уголовное судопроизводство, уголовная ответственность, прокурор, надзор за исполнением законов.

toy words: initiation of a criminal case, criminal legal procedure, criminal responsibility, public prosecutor, supervision over execution of laws.

-. о стадии возбуждения уголовно-

Щ го дела начинается производство по делу. Она играет важную роль в достижении задач уголовного судопроизводства. От своевременного и правильного решения вопросов в этой стадии зависит многое, ибо здесь решается вопрос о необходимости расследования, в ходе которого изобличается и привлекается к уголовной ответственности лицо, совершившее преступление. Характеризуя назначение данной стадии, М.С. Строгович писал, что «возбуждение уголовного дела - правовое основание для всех дальнейших процессуальных действий при расследовании и разрешении уголовного дела1.

Данная стадия имеет следующие задачи:

а) установить наличие или отсутствие повода и основания к возбуждению уголовного дела;

б) закрепить следы преступления;

в) предотвратить готовящееся, пресечь начатое, но не оконченное преступление.

Прокурор является непосредственным участником данной стадии. Однако, единого подхода к определению функций, выполняемых прокурором в стадии возбуждения уголовного дела, нет

ни в законодательстве, ни в науке уголовного процесса.

Согласно ранее действующего УПК РСФСР, назначение прокурора в этой стадии - быть гарантом соблюдения законности при возбуждении уголовного дела и отказе в его возбуждении. Это следовало из содержания ст. 25 УПК РСФСР, обязывающей прокурора во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений, от кого бы они ни исходили. Статья 116 УПК РСФСР конкретизировала его надзорную функ-цию в данной стадии.

Выполнение прокурором единственной функции - надзора за исполнением законов в этой стадии уголовного процесса признавалось и многими учеными2. Так по утверждению А.Б. Ломид-зе, роль прокурора на стадии возбуждения уголовного дела состоит в осуществлении надзора за деятельностью следо-вателя и органа дознания по рассмотрению и проверке поступающих сообщений с целью выяснения наличия уголовно-правовых и уголовно-процессуальных предпосылок для возбуждения или отказа в возбуждении уголовного дела3.

1 Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 2. М., 1970. С. 10.

2 Жогин Н.В., Фаткуллин Ф.Н. Возбуждение уголовного дела. М., 1961. С. 195; Савицкий В.М. Указ. соч. С. 32.

3 Ломидзе А.Б. Прокурорский надзор за законностью принимаемых следователем процессуальных решений. М., 2000. С. 61.

183

Однако с принятием УПК РФ изменилось процессуальное положение прокурора в уголовном процессе, в том числе и в стадии возбуждения уголовного дела. Законодатель существенно ограничил функцию надзора, распространив ее только на досудебное производство, а также возложил на прокурора новую функцию - уголовного преследования. Это следует из содержания ч. 1 ст. 37 УПК РФ, в которой говорится, что «Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия».

Понятие уголовного преследования закреплено в п. 55 ст. 5 УПК РФ, где говорится, что уголовное преследование - процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.

До принятия Законов о внесении изменений в УПК РФ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, и от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ, вопрос об осуществлении прокурором этих функций не вызывал особых споров. Характер полномочий прокурора давал все основания полагать, что прокурор выполняет в досудебном производстве и функцию надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия и функцию уголовного преследования.

Сравнивая положения ч. 1 ст. 21 и ч. 1 ст. 37 УПК РФ, М.Г. Ковалева ставила вполне обоснованный, на то время вопрос, о соотношении осуществляемых прокурором функций прокурорского надзора и уголовного преследования в стадии возбуждения уголовного дела1. При этом, она соглашается с позицией В.С. Шадрина, утверждавшего, что функция прокурорского надзора и уголовного преследования «находятся между собой в гармоничном сочетании, дополняя или даже, в зависимости от конкретных обстоятельств их осуществления, перевоплощаясь друг в друга»2. Вряд ли можно согласиться с таким мнени-

ем, поскольку оно противоречит критериям выделения уголовно-процессуальных функций, высказанным еще М.С. Строговичем, который правильно отмечал, что основные направления деятельности (функции) должны быть тесно взаимосвязаны, но не совпадать и не поглощаться друг другом3. Однако, изменения, внесенные в УПК, делают спор о соотношении функций уголовного преследования и надзора за исполнением законов в стадии возбуждения уголовного дела бессмысленным, поскольку полномочия прокурора существенно скорректированы. Изменения связаны с образованием Следственного комитета при прокуратуре РФ. Согласно этим изменениям, прокурор утратил полномочия по приему и разрешению заявлений (сообщений) о преступлениях, по возбуждению уголовных дел, что и было содержанием функции уголовного преследования на стадии возбуждении уголовного дела. Эти полномочия теперь всецело принадлежат дознавателю, органу дознания, следователю, руководителю следственного органа4.

Таким образом, функция надзора становится единственной процессуальной функцией прокурора в стадии возбуждения уголовного дела. Такого же мнения придерживается и Ю.П. Синель-щиков5.

Несомненно, что надзорная деятельность прокурора в уголовном процессе есть выражение его государственной функции надзора за исполнением законов. Это следует из ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», возлагающей на прокурора осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В части 2 ст. 1 этого закона перечислены отрасли функции надзора за исполнением законов, среди которых есть и надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие6. Также называется и гл. 3 Закона «О прокуратуре РФ». Статья 29 этой главы определяет предмет надзора. В предмет надзора применительно к стадии возбужде-

1 Ковалева М.Г. Возбуждение уголовного дела и обеспечение его законности и обоснованности: Дис.. канд. юр. наук, СПб., 2005. С. 157.

2 Шадрин В.С. Прокурор как представитель прокуратуры в уголовном судопроизводстве // Труды Санкт-Петербургского юридического института Гене-ральной прокуратуры Российской Федерации. 2004. № 6. С. 5.

3 Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. М., 1968. Т. 1. С. 188.

4 Федеральный закон от 05.06.2007 № 87 ФЗ. О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

5 Синельщиков Ю.П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // российский следователь. 2008. № 17.

6 О прокуратуре Российской Федерации. Федеральный закон от 17 января 1992 г. (в редакции Федерального закона от 25. 12. 2008).

_184

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2

ния уголовного дела входит следующее: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В статье 30 Закона сказано, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В таком случае получается, что полномочия по реализации одной из отраслей государственной функции надзора за исполнением законов устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством,что дает нам основание считать данное направление деятельности (функцию) процессуальной, поскольку она урегулирована нормами уголовно - процессуального закона.

Функция прокурора в стадии возбуждения уголовного дела обусловлена его ролью, которая состоит в осуществлении надзора за деятельностью следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, дознавателя по регистрации, рассмотрению и проверке поступающих сообщений с целью выяснения наличия или отсутствия оснований к возбуждению или отказу в возбуждении уголовного дела.

Тем не менее, и эта функция претерпела значительные изменения. По правильному замечанию Г.К. Смирнова, она оказалась «в сокращенном виде»1.

Согласно изменениям, внесенным в УПК прокурор лишился целого ряда надзорных полномочий. К ним, прежде всего, следует отнести

лишение права прокурора давать согласие следователю и дознавателю на возбуждение уголовного дела2. При принятии УПК РФ, на этом настаивала Генеральная прокуратура РФ, как указывает Е.Б. Мизулина3.

Введение в УПК РФ этого полномочия было встречено неоднозначно. Одни ученые считали это нововведение необходимым4, другие выступали с критикой5. А.В. Капранов отмечал, что введение законодателем такого порядка возбуждения уголовных дел не повлияло на законность и обоснован-ность принимаемых следователем, дознавателем, органом дознания процессуальных решений о возбуждении уголовного дела. В обоснование своей позиции он приводит статистические данные о работе следствия за последние 5 лет действия УПК РСФСР (1997-2001 гг.), из которых следует, что ежегодно прокурорами отменялось 0,3% постановлений следователей органов внутренних дел о возбуждении уголовных дел. По УПК РФ в 2003-2004 гг. прокурорами отказано в даче согласия на возбуждение уголовных дел по 0,4% вынесенных следователем постановлений о возбуждении уголовных дел (чуть более 3000). В связи с этим А.В. Капранов заключает, что «уже одно это свидетельствует об отсутствии необходимости в дополнительных полномочиях прокурора по контролю за возбуждением уголовного дела»6. А.В. Капранов предлагает вернуться к «уведомительной процедуре» участия прокурора при вынесении решения о возбуждении уголовного дела, при условии что прокурор не будет лишаться права отмены незаконно вынесенного следователем или дознавателем постановления о возбуждении уголовного дела7. С ним трудно не согласиться. Также поступил и законодатель, внесший 05.06.2007 г. в ч. 4 ст. 146 УПК РФ соответствующие изменения8. Теперь копия постановления следователя, дознавателя

1 Смирнов Г.К. Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве // Российская юстиция. 2008. № 11.

2 Исключение составляет лишь дача согласия прокурором дознавателю на возбуждение уголовного дела о любом преступлении, указанном в ч. 2 и ч. 3 ст. 20 настоящего Кодекса, и при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 20 УПК РФ.

3 Мизулина Е.Б. Реформа уголовного правосудия в России: год после принятия нового УПК // Судебная реформа и становление правового государства в Российской Федерации (по материалам научно-практической конференции) / Под ред. В.С. Комаровского, М.Ю. Мизулина. М., 2003. С. 22.

4 Соловьев А., Токарева М. К вопросу о статусе прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса по УПК РФ // Уголовное право. 2002. № 3. С. 86.; Деришев Ю. Стадия возбуждения уголовного дела - реликт «социалистической законности» // Российская юстиция. 2003. № 8. С. 36; и др.

5 Синельников Ю. Полномочия прокурора на досудебном производстве по новому УПК РФ // Российский судья. 2003. № 5. С. 23.; Петрухин И.Л. Возбуждение уголовного дела по новому УПК РФ // Государство и право. 2005. № 1. С. 86.; и др.

6 Капранов А.В. Оптимизация стадии возбуждения уголовного дела: Дисс. ... канд. юр. наук, Ростов н/Д. 2005. С. 144.

7 Капранов А.В. Указ. соч. С. 149.

8 Федеральный закон от 05.06.2007 № 87 - ФЗ. О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

185

о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. В случае если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление. О принятом решении следователь и дознаватель незамедлительно уведомляют заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело.

Однако это следует признать недостаточными для обеспечения соблюдения законности в стадии возбуждения уголовного, поскольку, согласно новой редакции ч. 6 ст. 148 УПК РФ, право отмены постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела у прокурора отсутствует. Тем более что большинство нарушений происходит не при вынесении постановлений о возбуждении уголовных дел, а об отказе в возбуждении. Так Генеральный прокурор в своем докладе о состоянии законности по итогам 2005 г., отметил, что прокурорами было отменено 1160188 незаконно вынесенных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел1. Однако это не помешало законода-телям лишить прокурора такого права.

Часть 6 ст. 148 УПК РФ гласит, что «Признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями». Таким образом, получается, что прокурор лишен права отмены незаконных постановле-ний следователя об отказе в возбуждении уголовного дел. В отношении дознавателя и органа дознания такое полномочие осталось неизменным.

Однако в законе есть одно серьезное противоречие. Так, если к прокурору поступает жалоба на незаконное действие (бездействие), решение органа дознания,дознавателя, следовате-

ля, руководителя следственного органа в порядке, предусмотренном гл. 16 УПК РФ, то он вправе по результатам рассмотрения жалобы вынести постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы, либо об отказе в ее удовлетворении. В связи с этим возникает вполне обоснованный вопрос, какое решение об удовлетворении жалобы в незаконном отказе в возбуждении уголовного дела может вынести прокурор, если он не может отменить такое незаконное постановление следователя. Получается, что никакого. Выход один - наделить прокурора полномочием по отмене постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела.

Многие ученые также выступают за возвращение этого права прокурору. Так, например, Ж.К. Конярова предлагает изложить ч. 6 ст. 148 УПК РФ в следующей редакции: «Признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, прокурор отменяет его и возбуждает уголовное дело»2. Тем не менее, под углом необходимости более четкого разделения процессуальных функций, такое предложение нельзя считать правильным. Мы считаем, что более точно высказался В. Балакшин. По его мнению, в ч. 6 ст. 148 УПК РФ следует внести положение о том, что «Признав постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и (или) необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление об отмене указанного постановления следователя и направлении материалов руководителю следственного органа для организации дополнительной проверки или возбуждения уголовного дела»3. В этом случае прокурор будет наделен реальными полномочиями по обеспечению законности при отказе в возбуждении уголовного дела, с одной стороны, а с другой - не будет подменять собой органы следствия, решающие вопрос о возбуждении дела.

К числу надзорных следует отнести и полномочие прокурора проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, предусмотренное п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных ему прокуроров сис-тематически, не реже одного раза в месяц, проводить проверки исполнения следственными органами требований федерального закона при приеме, регистрации и разреше-

1 Доклад Генерального прокурора РФ В.В. Устинова на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ. М., 2006. С. 12.

2 Конярова Ж.К. Дискреционные полномочия прокурора и проблемы их реа-лизации на досудебных стадиях уголовного процесса.: автореф. дис. ...канд. юр. наук. Екатеринбург, 2008. С. 7.

3 Балакшин В. Возбуждение уголовного дела прокурором // Законность. 2008. № 8.

_186

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2

нии сообщений о преступлениях1.

Также следует проверять законность и обоснованность решений об отказе в возбуждении уголовного дела с изучением всех материалов проверки. При выявлении нарушений порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, проведения доследственных проверок требовать их устранения и привлечения виновных лиц к ответственности, используя в полном объеме предусмотренные законом меры прокурорского реагирования. На основе анализа результатов таких проверок совершенствовать методику прокурорского надзора в данной сфе-

ре2.

Аналогичные требования предъявляет Генеральный прокурор РФ подчиненным ему прокурорам в отношении органов дознания3.

По результатам выявленных нарушений про-

курор в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.

Иных полномочий прокурора по осуществлению надзора в стадии возбуждения уголовного дела нет.

В связи с изложенным, остается констатировать, что реализация прокурором функции надзора в рассматриваемой стадии затруднена. Для действительного обеспечения прокурором законности при приеме и разрешении заявлений (сообщений) о преступлении необходимо внести в УПК соответствующие изменения, о которых шла речь в настоящей статье.

1 Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: Приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 136 // Законность. № 11. 2007.

2 Там же.

3 Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания: Приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 // Законность. № 11. 2007.

187