Углеродные рынки в России: проблемы, возможные решения и перспективы

УГЛЕРОДНЫЕ РЫНКИ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ, ВОЗМОЖНЫЕ РЕШЕНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ

П.В. МИХАЛЕНКО

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова

На пути к созданию эффективных углеродных рынков по обмену квотами на выбросы парниковых газов в России лежит множество проблем, связанных с отсутствием правового поля для торговли выбросами.

Согласно специальному приложению к Ки-отскому протоколу, Россия не должна допустить того, чтобы объем выбросов в атмосферу превысил уровень 1990 г., равный 2,39 млрд т, то есть 17,4 % от мирового объема парниковых газов1. Однако данные о текущем объеме выбросов парниковых газов российскими предприятиями расходятся.

Так, на пресс-конференции, проведенной Институтом развития прессы, говорилось, что объем выбросов составляет 2 млрд т парниковых газов в год, что за пять лет составит 10 млрд т, а с учетом прогнозного повышения объема выбросов — 12 млрд т. Российский «бюджет квот» на период с 2008 по 2012 г. составляет 15 млрд т СО2-эквива-лента (СО2 и газы, содержащие углерод). Можно продать квоты на оставшиеся 3 млрд т.

Данные расчеты не противоречат Энергетической стратегии России на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р). По оценкам, приведенным в стратегии, объем выбросов парниковых газов в топливно-энергетической сфере к 2010 г. составит 75—80 % от уровня 1990 г. и не достигнет этого уровня даже в 2020 г., что позволит России выполнить обязательства по Киотскому протоколу к Рамочной конвенции ООН об изменении климата.

Согласно Федеральной целевой программе «Энергоэффективная экономика» на 2002—2005 гг. и на перспективу до 2010 г. (утв. постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. № 796) предполагается, что объем выбросов вредных веществ в атмосферу в 2002 — 2005 гг. сократится на 15—30 тыс. т. Удельные выбросы вредных веществ в атмосферу

на единицу добываемого сырья, его переработку, транспортировку и потребление будут снижаться на 2-3 % в год. Реализация разработанных в соответствии с данной программой мероприятий приведет к сокращению выбросов парниковых газов к 2005 г. до 80 млн т СО2 в год, а к 2010 г. — до 330 млн т СО2 в год.

Однако, по другим данным, Россия ежегодно выбрасывает в атмосферу 4,5 млрд т парниковых газов2, значительно превышая приведенную оценку в 2 млрд т в год.

Даже если взять более низкую оценку выбросов, из табл. 1 видно, что динамика выбросов СО2 предприятиями энергетического сектора до 2020 г. будет, скорее всего, возрастать.

Таблица 1

Динамика выбросов СО2 энергетическим сектором России

Выбросы СО2 1990 2000 2005 2010 2015 2020

Благоприятный сценарий 2 326 1 610 1 750 1 870 2 000 2 200

Пониженный сценарий 2 326 1 610 1 700 1 750 1 800 1 840

Источник: данные Информационного портала «Энергетика и промышленность в России» в сети Интернет // http://www. epгussia. гuДib/en_stг_taЫe_8.htm

Несмотря на оптимистичный прогноз, содержащийся в Энергетической стратегии, некоторые экспертные оценки все же предсказывают, что выбросы углекислого газа в электроэнергетике к 2020 г. могут в 1,24—1,53 раза превысить выбросы 1990 г. (табл. 2). При этом вероятность такого превышения связывают именно с возможностью реализации «Энергетической стратегии России до 2020 года».

Например, в исследовании, озаглавленном «Экономические последствия возможной ратификации Российской Федерацией Киотского прото-

1 По данным IPCC (2006), Climate Change 2006, 4th Assessment Report of the IPCC

2 По данным Четвертого Национального Сообщения РФ для

РКИК (1РСС), 2006.

Таблица 2

Структура топливообеспечения ТЭС и выбросов СО2

Вид топлива Структура топливообеспечения Выбросы СО2

1990 г. 2020 г. 1990 г. 2020 г.

Газ 59 % (162,5 млн т у. т.) 50 %-42 % (не более 162,5 млн т у. т.) 263,2 млн т 263,2 млн т

Уголь 29 % (79,9 млн т у. т.) 37 %-43 % (119,9 - 167,8 млн т у. т.) 220,5 млн т 330,9 - 463,1 млн т

Нефть 12 % (31,0 млн т у. т.) 13 %-15 % (40,6 - 55,7 млн т у. т.) 49,3 млн т 64,6 - 88,6 млн т

Итого: 100 % (273,4 млн т у. т.) 100 % (323 - 386 млн т у. т.) 533,0 млн т 658,7 - 814,9 млн т

Источник: Болдырев В. Атмосферным кислородом по глобализации и кредиторам. / Промышленные ведомости, № 5 — 6 (16 — 17), 2001.

% 50 1

45 40 35 430 -25 20 15 10 5 0

Энергетика

Металлургия

Химическая промышленность

Стоительство

и стройматериалы

Транспорт

Сельское хозяйство

Прочие

Источник: Новая природоохранная политика и реализация Киотского протокола в России. - М.: ИЭПП, 2004. С. 69.

Прогноз структуры выбросов СО2 в России по секторам

кола»3, Институт экономического анализа делает вывод, что Россия превысит предельный уровень выбросов, установленный для нее Киотским протоколом, в 2008-2012 гг., что этот документ не дает стимулов для крупномасштабных иностранных инвестиций в Россию.

Тем не менее более распространенной является позиция, в том числе основанная на исследованиях, проведенных РАН, что ни при каких условиях в первом Киотском периоде (2008-2012 гг.) Россия не превысит базового уровня и, если опасность превышения и существует, то только для второго периода (до 2050 г.). Эта позиция изложена в статье В. И. Данилова-Данильяна4. Более того, между-

народный экспертный совет представителей организации «Защита природы»5 и Российского центра экологической политики6 опубликовали комментарии7, опровергающие указанную статью Института экономического анализа.

Структура потенциальных участников рынка может быть определена в соответствии с распределением долей отдельных отраслей в общем объеме выбросов парниковых газов (см. рисунок).

На долю предприятий энергетической промышленности приходится около 45 % суммарного объема выбросов СО2, металлургии (порядка 11 %), транспорта (около 10 %), сектора производства стройматериалов и химической промышленности (примерно 7 %).

В итоге, 5 ноября 2004 г. Президент РФ Владимир Путин подписал документ о ратификации Киотского протокола, который уже был утвержден к тому времени Государственной Думой и Советом Федерации. Киотский протокол вступил в силу через 90 дней после представления документа о ратификации в ООН, т. е. 16 февраля 2005 г.

В рамках Киотского протокола Российская Федерация отныне обязуется стабилизировать свои выбросы на уровне 1990 г. в течение периода обяза-

3 Доклад Института экономического анализа «Экономические последствия возможной ратификации Российской Федерацией Киотского протокола», 18 августа 2004 г. // http://www. iea. ru/article/publ/prognoz. pdf

4 Данилов-Данильян В. И. Нас дым Отечества в Европу не пускает? Экологические, экономические и политические аспекты проблемы Киотского протокола. // ЭНЕРГО, № 3 (5), 2004.

5 «Защита природы» (www. environmentaldefense. org) — некоммерческая неправительственная организация в США, специализирующаяся на поиске научно обоснованных и экономически разумных решений экологических проблем.

6 Российский центр экологической политики (www. ecopolicy. ru) —некоммерческая неправительственная организация, ставящая целью поиск решений острых экологических проблем.

7 Доклад организации Environmental Defense «Preliminary Comments on the Institute of Economic Analysis Paper 'Economic Consequences of Possible Ratification of the Kyoto Protocol by the Russian Federation'», сентябрь 2004 // http://www. environmentaldefense. org/documents/3978_Review_InstEcAn_ 09082004B. pdf

тельств с 2008 по 2012 г. Согласно принятым оценкам, Российская Федерация имеет значительный запас Единиц Установленного Количества (ЕУК) для продажи на основе механизма международной торговли квотами на выбросы, уровень которых ниже, чем в 1990 г. Российская Федерация может также принимать участие в проектах совместного осуществления (ПСО).

Углеродный рынок в условиях ратифицированного Киотского протокола Россией, и, следовательно, вступившим в силу для всех остальных стран — участниц соглашения, создает основу для торговли государствами, частными компаниями и физическими лицами сокращенными углеродными выбросами, которая направлена на выполнение обязательств промышленно развитых стран по сокращению выбросов парниковых газов (ПГ) в соответствии с киотским Механизмом Чистого Развития (МЧР) и Совместного Осуществления (СО), и одновременно для оказания содействия развивающимся странам.

Из проблем, стоящих на пути к созданию эффективных углеродных рынков, на которых бы обращались ЕУКи или производные от них инструменты, можно выделить отсутствие на текущий момент правовой основы. Для решения этих проблем необходимо:

1. Определить правовую природу ЕУКа как актива для установления возможности передачи части регулятивных полномочий Некоммерческой структуре и выбора дальнейшей схемы обращения ЕУКов (инструментов на них);

2. Установить возможность его обращения.

3. Разработать систему обращения, включая юридические аспекты (характер заключаемых договоров, возможность установления прав на ЕУКи), инструменты на ЕУКи в соответствии с российским законодательством) и экономические, финансовые аспекты (включая особенности организации системы расчетов и учета прав на ЕУКи и инструментов на ЕУКи).

В соответствии с российским гражданским законодательством возможны следующие варианты подходов к определению правовой природы ЕУКа как актива для организации дальнейшего обращения:

• товар (материальный актив);

• нематериальный актив;

• имущественное/неимущественное право.

В случае толкования как товара (материального актива): торговля ЕУКом невозможна до определения природы товара, отсутствуют материальная

форма и процедура создания. Для обеспечения возможности торговли ЕУКом как товаром необходимо внесение изменений в законодательство на уровне федеральных законов.

Толкование как нематериального актива также невозможно в связи с условием, что нематериальный актив не может быть предназначен для перепродажи, предусмотренным в Положении по бухгалтерскому учету «Учет нематериальных активов» ПБУ 14/2000, утвержденном приказом Министерства финансов РФ от 16.10.2000 № 91н8.

Толкование как права: обращение ЕУКов путем заключения договора о передаче прав затруднительно, поскольку договор всегда заключается в отношении передачи исключительного права на конкретное изобретение, полезную модель, промышленный образец, товарный знак, знак обслуживания, зарегистрированную топологию интегральных микросхем, права на использование, полную или частичную передачу исключительного права на программу для ЭВМ, базу данных, авторских и смежных прав, к которым ЕУК не относится9.

Отдельной дискуссии заслуживает выпуск ценных бумаг или других финансовых инструментов на ЕУКи — выпуск и обращение таких инструментов вполне возможны в рамках текущего российского законодательства, но только в том случае, если природа ЕУКа определена как актив; а это затруднительно по причинам, изложенным выше.

Выпуск производных инструментов (дерива-тивов) на ЕУКи в России очень перспективен, но только в том случае, если действие Киотского протокола продолжится и после 2012 г. и если Россия решит проблемы с правовой основой производных инструментов. На настоящий момент Гражданский кодекс относит сделки с производными к сделкам типа пари, что влечет за собой невозможность защиты гражданских прав по таким сделкам. Между тем в ст. 1062 второй части ГК готовятся поправки, выводящие сделки с производными из сделок типа пари, таким образом, наделив эти сделки судебной защитой.

8 В соответствии с Положением по бухгалтерскому учету «Учет нематериальных активов» ПБУ 14/2000, утвержденным приказом Министерства финансов РФ от 16 октября 2000 г. № 91н, для признания инвентарного объекта нематериальным активом, он должен обладать рядом признаков. Среди этих признаков, в частности, подп. д) п. 3 Положения определено, что организацией не предполагается последующая перепродажа данного имущества.

9 Закон РФ от 09.07.1993 № 5351-1 «Об авторском праве и

смежных правах», «Патентный закон Российской Федерации» от 23.09.1992 № 3517-1, Закон РФ от 23.09.1992 № 3526-1 «О правовой охране топологий интегральных микросхем».

12 января 2007 г. Государственная Дума повторно проголосовала за эти поправки, преодолев вето Совета Федерации, наложенное 27 декабря 2006 г. Таким образом, Президент РФ теперь имеет право подписать этот закон и тогда он вступит в силу, открыв потенциальные возможности создания производных инструментов на ЕУКи. Кроме того, Федеральной службой по финансовым рынкам подготовлена концепция законопроекта «О производных финансовых инструментах»10, призванного решить юридические проблемы рынков таких инструментов.

На мировом рынке ЕУКов из производных инструментов уже имеются все основные категории: внебиржевые опционы уже существуют, фьючерсы на поставку сокращений появятся в самом ближайшем будущем, существует также рынок форвардов. Для дальнейшего развития этого рынка в мировом масштабе необходимо приравнять права на выбросы с правами на сокращение. В США вместо киотских механизмов существует альтернативный добровольный рынок квот на выбросы. Большие надежды развития углеродных рынков возлагаются в этой связи на США и на демократов, набирающих все большее влияние в США.

Ввиду сказанного без разработки новых федеральных законов или внесения изменений в действующие, изученные варианты не представляют возможности организовать рынок ЕУКов или инструментов на ЕУКи. В качестве возможного решения проблем организации торговли ЕУКами автор предлагает вариант, не требующий определения природы ЕУКа как актива. Вместо этого на рынке обращался бы материальный актив — Контракт на Выброс. С продажей такого Контракта на Выброс продавец принимал бы на себя добровольные обязательства по ограничению собственного уровня выбросов в целях непревышения оставшегося уровня ЕУКов, а покупатель получал бы право на дополнительный объем выбросов в пределах ЕУКов, соответствующих номиналу приобретенного Контракта на выброс. Эти добровольные обязательства продавца и покупателя фиксировались бы в договоре членства на бирже, аналогично членству ММВБ и РТС. Переход права собственности на Контракт на выброс между участниками торговли фиксировался бы в договорах купли-продажи.

Предлагаемое Базовое условие Правил торговли с переходом права собственности на Контракт на выброс состоит в том, что ее продавец утрачивает право выброса определенного числа Единиц Установленных Количеств, а покупатель получает такое право дополнительно к установленному для него уровню Единиц Установленных Количеств. Объем единиц установленных количеств рассчитывается исходя из номинала Контракта на Выброс: 1 единица равна N т эквивалента СО2

Согласно мировому опыту организации рыночных механизмов контроля выбросов парниковых газов, наиболее близка к описанной концепции организации торгов в России система, принятая в США, основанная на добровольном участии11. Торговля выбросами в Великобритании появилась раньше всего, но она основана на первоначальном участии государства. Организация системы торговли в ЕС предполагает обязательное участие в ней всех источников выбросов (хотя бы на стадии распределения разрешений на выбросы).

Торгуемые в американской системе инструменты создаются в порядке и на условиях, определенных правилами биржи как саморегулируемой организации. Этот же принцип — определения товара — предмета торгов в Правилах торговли предлагается принять и на российском рынке. Учитывая различия в американском и российском законодательствах, для российского рынка предлагается внедрение системы торговли материальным активом — Контрактом на выбросы, последствия сделок с которым определяются Правилами организатора торговли. Важным для организации системы торгов в России является опыт США, который планируется полностью использовать для формирования отечественного рынка, в части определения объекта торговли — перечня парниковых газов. К парниковым газам, подпадающим под действие торговой системы, отнесены диоксид углерода (СО2), метан (СН4), закись азота (^О), гидрофторуглероды, перфторуглероды, гексафторид серы (SF6). Выбросы всех парниковых газов, не являющихся СО2, конвертируются в эквивалент тонны СО .

10 Концепция проекта Федерального закона «О производных финансовых инструментах» и Концепция проекта Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации» (подготовлены ФСФР России) // http://www. derex. ru/files/fsfr-derivatives. doc

11 Использовались данные отчета Национальной аудиторской

палаты Великобритании

Все указывает на то, что российские компании скоро смогут воспользоваться выгодами от реализации Киотского протокола. В мае 2007 г. Правительство РФ подписало постановление, которое сделает осуществление ПСО, наконец, возможным. Постановление устанавливает процедуру утверждения ПСО и контроля за их реализацией. Компании теперь могут заключать контракты с зарубежными партнерами, направленные на снижение уровня выбросов, если предоставят Правительству проектный документ и получат на него экспертное заключение независимой организации из перечня, утвержденного органом конвенции по изменению климата.

Так, крупнейший российский энергетический холдинг РАО «ЕЭС России» решением совета директоров 30 августа 2000 г. создал Энергетический углеродный фонд, одной из целей которого является увеличение энергоэффективности и сокращение выброса парниковых газов в России и за рубежом. В настоящее время (включая октябрь 2007 г.) фонд подготовил более 60 проектов, которые планируется реализовать с использованием механизмов Киотского протокола, в том числе ПСО12. Для этого фонд уже произвел все необходимые действия, в том числе инвентаризацию выбросов парниковых газов на всех теплоэлектростанциях и котельных энергохолдинга.

По оценкам головной компании РАО «ЕЭС России», реализация проектов позволит при-

влечь дополнительные инвестиции в размере 250—300 млн евро.

20—21 сентября 2007 г. в Москве состоялась выставка проектов совместного осуществления в энергетическом секторе, на которой РАО «ЕЭС России» представило презентации инвестиционных проектов с общим объемом сокращений парниковых газов в период 2008—2012 гг. более 30 млн т С02-эквивалента.

Что касается международной торговли квотами, в глобальном масштабе эта система, вероятно, заработает лишь в 2008 г., после того как страны выполнят свои обязательства по инвентаризации выбросов и подготовке соответствующих отчетов. Россия сделала такой учет выбросов в соответствии с международным форматом совсем недавно, представив информацию о кадастрах парниковых газов в Четвертом Национальном Сообщении РФ для РКИК и в полной версии Национального кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов. Для тех стран, в которых такой учет пока не сделан, международная торговля квотами закрыта, а ПСО пойдут по так называемому Варианту 2, который подразумевает более сложную и долгую процедуру международного рассмотрения проектов, аналогичную МЧР13.

12 Сайт Энергетического углеродного фонда РАО «ЕЭС России», http://www. сагЬоп&М. гu/pгojects/ecology/

13 Корппу А., ГраббМ, Каррас Ж. Россия и Киотский протокол: проблемы и возможности. The Royal Institute of International Affairs, Chatham House, London, Nuffield Press, 2005.