"Все ресурсы идут в несколько проектов"

Долги регионов растут, и выполнять социальные обязательства все сложнее. "Огонек" попытался разобраться, есть ли выход из создавшегося положения

1 / 3

В распоряжении "Огонька" оказался только что подготовленный отчет Счетной палаты России по итогам проверок бюджетов трех регионов (Курская область, Ставропольский край, Республика Марий Эл). Общий вывод неутешителен: несмотря на реляции о выходе из кризиса, на местах все осталось по-прежнему — долги, сокращение финансирования социальных сфер. Журнал попросил прокомментировать полученные аудиторами цифры старшего научного сотрудника Лаборатории исследований бюджетной политики РАНХиГС Александра Дерюгина.

— В последнее время много говорят о региональных долгах. Что показывают собранные Счетной палатой данные?

— Федеральной власти, конечно же, не могут нравиться высокие долги регионов. Обычно увеличение долговой нагрузки иллюстрируют приростом долга по отношению к уже накопленному объему. Но самый красноречивый показатель — прирост отношения долга к налоговым и неналоговым доходам регионального бюджета.

С 2018 года бюджетные кредиты предоставляться не будут. А те, что уже выданы, должны в течение 7 лет быть погашены региональными властями из бюджетных средств или заменены коммерческим долгом (кредитами банков или ценными бумагами). Понятно, к чему это приведет: бюджетные кредиты давались под 0,1 процента, а коммерческие — под 10-15 процентов годовых, так что расходы регионов на обслуживание долга вырастут. И, несмотря на это, в приоритете у них не избавление от долгов и не инвестирование в инфраструктуру, а исполнение "майских указов".

— Чем это объяснить?

— Тем, что денег не хватает. В такой ситуации можно реализовать один-два приоритета, сэкономив на всем остальном. Приходится выбирать.

— Но почему выбор сделан в пользу "майских указов"?

— Это выбор не регионов, а федерального центра. После того как в 2014 году ситуация изменилась, цены на нефть упали, Запад ввел санкции, экономика "застыла" на "нуле", возник закономерный вопрос: не притормозить ли исполнение указов-2012? Выяснилось, что нет. Хотя, справедливости ради нужно отметить, что послабление все же было сделано — "дату икс" отодвинули с начала 2018-го, как было изначально, на конец 2018 года. И еще немного "поработали" с целевыми показателями: зарплаты бюджетников стали сравнивать не со средней зарплатой по экономике, а со средним трудовым доходом. Разница в том, что последний — ниже. При расчете среднего трудового дохода учитывается и зарплаты "теневого сектора", а они в нынешние времена невысоки, так что усредненный результат получается ниже "средней зарплаты по экономике" примерно на 10 процентов.

Но это послабление не может повлиять на ситуацию в целом: за 5 лет действия указов реальное финансовое положение большинства регионов ухудшилось. Уровень доходов консолидированных бюджетов регионов ощутимо упал — до 11,5-12 процентов ВВП, тогда как до кризиса он составлял 13,5-15 процентов ВВП. И почву из-под ног у регионов выбил не только кризис, но и фискальная политика федерального центра: сначала была введена КГН (консолидированная группа налогоплательщиков, позволяет платить налог на прибыль от группы компаний, а не от каждой в отдельности.— "О"), что сократило поступления в региональные бюджеты по этому виду налога. А с этого года уходит еще один процент налога на прибыль — его изъял федеральный центр. Объясняют это так: процент потом вернется регионам в виде дотаций. Но на деле в расчетах на 2020 год реальный объем дотаций регионам даже сократится по сравнению с 2016 годом (в процентах ВВП). То есть Федерация просто заберет этот процент себе. Вывод для регионального бюджета неутешительный: денег стало меньше, а расходов столько же, а то и прибавилось.

— И как быть?

— Изыскать средства можно или взяв в долг, заработав, или попросив у Федерации. О первом мы уже говорили, второе практически невозможно при нынешней региональной политике, потому что ее основной принцип — финансовая зависимость регионов от центра. А когда дело обстоит так, можно диктовать свои условия и приоритеты. Что зафиксировала в своей проверке Счетная палата? То, что регионы "взяли под козырек" и выполнили ровно то, что им приказали из центра. А если на что и не хватило средств, то это не вина субъектов Федерации — что им дали, то они и потратили. Такая вот нынешняя региональная политика.

— В чем ее суть?

— Суть — в ее точечности. Очевидно, что федеральная власть заинтересована в развитии нескольких проектов — Крым, Дальний Восток, Кавказ, Калининград. Де-факто ресурсы идут туда. На этом региональная политика по большей части заканчивается, потому что остальным регионам реальный объем финансовой помощи сократился.

— Но ведь регионам разрешено пополнять бюджеты самим, определяя, например, ставку налога на недвижимость?

— Но только в пределах, установленных Федерацией! Налоговую базу тоже устанавливает Федерация. И это не одно и то же, что устанавливать величину налога самим. Кстати, Россия — одна из немногих стран, где на федеральном уровне устанавливается верхняя планка ставки региональных налогов.

— А без этого местные чиновники войдут во вкус, и мы будем неприятно удивлены...

— Вы почти цитируете федеральных чиновников, которые эти ограничения поддерживают. Многие из них искренне полагают, что региональные власти безграмотные и только спят и видят, как взвинтить налоги. А вообще из центра лучше видно, как должна быть устроена жизнь на местах и пусть там не устраивают самодеятельности. И, как ни странно, региональные власти такая ситуация устраивает: исчезает груз ответственности перед населением. Если мы не намерены менять форму управления с федеративной на унитарную, то пора бы уже задуматься, что первая требует известной доли бюджетной самостоятельности. И не только в определении величины налогов, но и в их сборе. В Германии, например, федеральные налоги собираются региональными налоговыми органами. Я не призываю полностью копировать пример Германии, но российские федеративные отношения иначе как патерналистскими не назовешь. Это приводит к тому, что регионы, не имея достаточной финансовой самостоятельности и будучи обремененными различными требованиями со стороны Федерации в отношении своих расходов, все время клянчат деньги у центра. Для развитого федеративного государства такое — нонсенс. В России же регионам диктуют не только рамки для доходов, но и статьи расходов. Например, Минфин последние годы пытается просчитать "модельные" бюджеты регионов. И их параметры уже встраиваются в методику выравнивающих дотаций. И если практика продолжится, то такие модельные бюджеты станут сперва рекомендациями для регионов, а затем и императивом.

— Это значит, что к нам возвращается Госплан?

— До такого еще далеко, но шаги в этом направлении явно делаются. Но надо понимать, что в этом случае критиковать регионы станет совсем невозможно: сколько денег дали, столько на указанные статьи расходов они и потратили. Кстати, одно из недавних нововведений в сфере межбюджетных отношений: дотационные регионы подписывают с Минфином соглашения о реализации мер, направленных на стимулирование социально-экономического развития и оздоровление госфинансов регионов, за выполнение которых предусмотрена ответственность.

— Но как они намерены выполнять обещанное, если центр контролирует все их действия?

— Никто не знает. Например, губернатор вынужден подписываться под обещанием повысить налоговые доходы региона или увеличить негосударственные инвестиции в основной капитал. Хотел бы я знать, как он это сделает в случае, если завтра цена на нефть упадет и экономика опять пойдет вниз? И это касается не одного и не двух регионов, а большинства (72 из 85). И все они в случае такого негативного развития событий окажутся неспособны исполнить подписанные с Минфином соглашения. Наказывать их тогда за падение цен на нефть?

— Не все регионы бедны. Есть и доноры...

— Их мало — 13 в 2017 году. И они сильно насторожились, после того как было принято решение на период 2017-2020 годов централизовать процент налога на прибыль в бюджет, а затем дополнительно уменьшить норматив отчисления доходов от СРП (соглашения о разделе продукции.— "О") для Сахалинской области. Кстати, одна из версий причин проведения реновации в Москве, что эта программа — своего рода защитный механизм. Он был запущен в этом году, когда у Москвы, как и у других регионов, забрали тот самый один процент. Столичный бюджет не досчитался около 40 млрд рублей. Для понимания: в эту цифру оценивается консолидированный бюджет целой области — Смоленской. Ясно, что московские власти задумались о том, что пора бы перестать демонстрировать профицитный бюджет... И вот уже новый трехлетний бюджет Москвы сверстан с приличным дефицитом.

— Почему нет возмущений со стороны региональных властей?

— На самом деле ситуация не выглядит так, что Федерация самостоятельно принимает решения не в пользу регионов, а те себя никак не могут защитить. Де-юре все решения в российской федеративном государстве, затрагивающие интересы регионов, принимаются с одобрения Совета Федерации — палаты парламента, где заседают их представители. Они одобрили все решения центра: по введению КГН без компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов, по сокращению реального объема финансовой помощи регионам, по реализации "майских указов" почти исключительно за счет собственных средств и т.д. Поэтому если регионам очень захочется с кого-то спросить за свое нынешнее финансовое положение, то начать следует с себя — сами проголосовали.

— А долго еще повышение зарплат бюджетников будет оставаться приоритетной задачей?

— Ответа на этот вопрос опять же нет ни у кого, но это не значит, что он не актуален. Напротив, региональные власти, формирующие бюджеты на 2019-2020 годы, весьма заинтересованы в получении на него ответа. Ведь на Западе зарплаты бюджетников ниже, чем в среднем по экономике. Это объясняется тем, что бюджетники работают в менее рискованной сфере, у них есть соцпакеты, а частная компания может обанкротиться в любой момент, и им там никто никому ничего не обещает. Кроме того, в мировой практике если и есть аналоги наших указов о существенном повышении заработных плат бюджетникам, то максимум в какой-то одной или двух бюджетных сферах, а не сразу во всех, как это было сделано в России. Причем в некоторых регионах это вылилось в "погоню за собственным хвостом": там, где общественный сектор был больше частного, рост зарплат бюджетников привел к повышению среднестатистического показателя по региону, так что приходилось вторично повышать зарплаты и т.д.

— А после выборов не последует приказа продолжать исполнять "майские указы"?

— Сейчас нет четких установок в отношении того, что делать с параметрами указов после 2018 года. В соответствии с указами к 2018 году зарплаты 12 категорий бюджетников должны быть доведены до среднероссийского уровня (по некоторым — до двукратного уровня), но должно ли это соотношение выполняться после 2018 года, неизвестно. Думаю, что президент как-то обозначит свою позицию по этому вопросу. Если этого не произойдет, регионы будут действовать на свой страх и риск: вряд ли они станут сокращать зарплаты бюджетников, но и расти они перестанут. Регионам нужны деньги на более насущные задачи. Сегодня они вынуждены делать выбор не в пользу инвестиций в инфраструктуру, а без таковых можно прожить максимум лет 5-10. На Западе, например, развитие инфраструктуры — один из локомотивов повышения конкурентоспособности экономики, потому как качественная инфраструктура притягивает квалифицированные кадры.

— Но не только в Москве в последние годы уделялось внимание дорожному строительству...

— Дорогами инфраструктура не исчерпывается. Дороги у нас, к слову, так же были в приоритете, как и зарплаты бюджетникам. Под инфраструктурой я имел в виду все — дороги, ЖКХ, школы, больницы, транспорт и т.д., включая применяемые в них технологии. В регионах сегодня многое из этого развивается по остаточному принципу. Была же нашумевшая история, когда в больницы закупили дорогие томографы, а они годами лежали нераспакованными, потому что в региональных больницах не было специалистов, способных на них работать, а также денег на их обслуживание. Инвестиции, не связанные с дорогами, сегодня не в приоритете, что и зафиксировало исследование Счетной палаты.

— Выходит, ее проверка и отчет бессмысленны?

— Нет, почему? В ситуации, когда Федерация хочет все и вся контролировать, такие проверки — единственно возможный способ показать власти, к чему приводит ее политика. Хочу подчеркнуть — не политика регионов, а политика Федерации. Через оценки, через последствия реализации приоритетов, спущенных из центра, Счетная палата как раз и показывает, как эти приоритеты работают. Собранные данные следует воспринимать как информацию к размышлению. И если власть увидит эту обратную связь, у нее появится шанс что-то в этой "консерватории" исправить.

В среднем по стране

Цифры

Проверка Счетной палаты выявила, в каких секторах не сходятся бюджетные конца с концами

Для проверки были выбраны три региона — Республика Марий Эл, Ставропольский край и Курская область. Столь различные между собой, они не относятся к группе относительно благополучных регионов — "доноров" и в то же время не замыкают экономические таблицы, позволяя вывести среднеарифметическое по России по ряду показателей.

Долги

Госдолг: вырос в Марий Эл — на 2,9%, в Ставропольском крае — на 12,7%, в Курской области — на 22,2%

Здравоохранение

Везде занижались нормативы объема медпомощи и финансовых затрат за счет средств региональных бюджетов. Иными словами, денег на региональные программы в этой сфере не хватило: в Марий Эл — 1,6 млрд рублей, в Курской области — 1,7 млрд, в Ставропольском крае — 5,4 млрд рублей.

Выявлен высокий процент совместительства медицинского персонала: в Марий Эл данный — 143%, в Ставропольском крае — 125,7%, в Курской области — 123,8%. Чаще всего "на двух работах" заняты именно врачи.

Образование

В общем объеме расходов региональных бюджетов на образование зарплата составляла свыше 70%.

Регионы дополнительно нуждаются для реализации программ в этой сфере: Марий Эл — 1,2 млрд рублей (25,5% от общего объема финансирования), Ставропольский край — 1,5 млрд (8,9%), Курская область — 485,3 млн рублей (4,2%).

Социальная политика

Не хватило для того, чтобы обеспечить жильем детей-сирот и оставшихся без попечения родителей: Марий Эл — 930,4 млн рублей (в 9,2 раза больше предусмотренных бюджетных ассигнований на 2017 год), Ставропольскому краю — 3,5 млрд (в 7,6 раза больше), Курской области — 703,7 млн рублей (больше на 51,1%).

Средняя продолжительность ожидания жилья детьми-сиротами составляет: в Марий Эл — 7-8 лет, в Ставропольском крае — 2-3 года, в Курской области — 1-3 года.

Для переселения ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, не хватает: Марий Эл — 317 млн рублей, Ставропольскому краю — 385,8 млн, Курской области — 516,6 млн рублей. Если ничего не изменится, на реализацию этих программ потребуется 18-21 год.

Инвестиции

Идут только при финансовой поддержке из федерального бюджета (исключение — дорожные фонды).

Затраты на приведение в надлежащее состояние объектов соцкультбыта, построенных в 1950-1970-х годах, могут составить порядка 2-3 млрд рублей.

Переселение граждан из аварийного жилья завершено в Марий Эл, в Курской области составило 98,7%, в Ставропольском крае — 81,8% (в том числе по причине введения режима чрезвычайной ситуации).