Самоограничение государственной власти: правовое измерение

Т.В. Милушева

Милушева Татьяна Владимировна — доктор юридических наук, доцент, заведущий кафедрой гражданского права и процесса

Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы

Самоограничение государственной власти: правовое измерение

Природа власти весьма противоречива. С одной стороны, она является важнейшим и конструктивным элементом организации жизни общества, то есть благом. С другой стороны, власти имманентно присущи такие качества, как стремление к упрочению своих позиций, концентрации, самовозрастанию. Достигнув своей критической массы, власть способна превращаться в самодовлеющую силу, становиться препятствием на пути созидательного общественного развития. Именно эту негативную сторону власти выразил лорд Джон Эктон, который говорил, что «власть — это зло, абсолютная власть — зло абсолютное». Для того, чтобы нивелировать отрицательные качества власти, уменьшить степень «зла», следует поставить пределы ее абсолютности.

Принцип связанности государственной власти правом вытекает из юридической природы государства. Теоретически обоснованный И. Кантом, Г. Еллинеком, Р. Иерингом, данный принцип составляет идейно-теоретический фундамент концепции правового государства, которая сформировалась к середине XIX века в трудах представителей юридического позитивизма.

Р. Иеринг считал, что прежде всего забота о самосохранении вынуждает власть подчиняется праву. Однако, будучи реалистом, он в то же время допускал, что при необходимости выбора между обществом и правом власть жертвует правом во имя спасения общества. Тем самым правовед оправдывал произвол власти государства, скептически относился к идее правового государства1.

Г. Еллинек, обосновывая идею самоограничения государства, утверждал, что государственная власть всегда является юридически ограниченной: она ставит себе границы и формально всегда может отменить их, необходимо заменяя их новыми2.

Идея Еллинека о связанности государства правом получила дальнейшее развитие в работах отечественных правоведов: В.М. Гессена, Б.А. Кистяковского, Н.И. Палиенко. Рассуждая о правовом государстве, они подчеркивали, что государство подчинено праву не только в форме самоограничения, но и в смысле ограничения нормами, в своем действии не зависящими от государственной власти.

Выступая с критикой идеи правового государства, Г.Ф. Шершеневич, вместе с тем, высказывал мысль о том, что воля и интересы, эгоизм властвующих элит не являются беспредельными и должны подсказывать им «благоразумие и умеренность в правовом творчестве». Он отмечал, что границы власти установлены самими условиями общественной жизни, общекультурным прогрессом, формирующим в человеке стойкое чувство законности3.

Подобные идеи высказывали Н.М. Коркунов, Ф.Ф. Кокошкин. Дополняя юридическую природу государства социологическими и психологическими конструкциями, они называли в качестве границ власти государства степень осознания людьми своей зависимости от государства; международное право; народное представительство, федеративное устройство; обязанности государства.

Предметом критики идеи самоограничения государства как со стороны дореволюционных, так и современных правоведов является фактическое отсутствие в ее содержании разграничения между правом и произволом, свободой и насилием. Самоограничение — это акт доброй воли, зависящий от усмотрения самого государства. Так, Л. Дюги отмечал, что государство в своих действиях если и ограничено правом, то лишь постольку, поскольку оно само того хочет соответственно собственной воле4. Самоограничение власти — нонсенс, указывает А. Шайо5. С данными выводами следует согласиться.

К сожалению, современная практика функционирования государства показывает, что на формирование права оказывает сильное влияние субъективный фактор. Нередко политические интересы властвующих элит стоят выше права, а личные потребности политически и экономически господствующего слоя преобладают над общественными и государственными. Создается впечатление, что в сфере правового регулирования у государства отсутствуют единые цели и задачи, общие ориентиры, идеология.

1 См.: История политических и правовых учений: учебник для вузов / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. 4-е изд., пере-раб. и доп. М., 2004. С. 537—538.

2 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. 2-е. изд. СПб., 1908. С. 347—349.

3 См.: Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве. М., 1908. С. 40—41.

4 См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 2016. С. 79.

5 См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / пер. с венг. М., 2001.

Так может ли власть самоограничиваться? Утвердительно отвечая на этот вопрос, необходимо добавить: если найдется такая внешняя сила, которая сможет подвигнуть государство к самоограничению. Такая сила — гражданское общество, сформировавшиеся внутри него частные интересы. Подлинное ограничение требует, как полагает Б. де Жувенель, вполне сформировавшихся и вполне осознанных групповых интересов, достаточно хорошо вооруженных, чтобы остановить Власть, когда она вторгается на их территорию1.

Частные и публичные интересы могут находиться в гармонии, а могут и противоречить друг другу, порождая конфликт — ситуацию, когда свобода одного субъекта необоснованно расширяется за счет уменьшения свободы другого. Нередко детонатором такого конфликта выступает сама власть. Обладая огромными ресурсами, государство, так или иначе, выражает интересы наиболее сильных в экономическом и политическом отношении социальных групп. В интересах же всего общества необходимо разрешение конфликта интересов, используя потенциал ограничительных средств, и в первую очередь права.

Сегодня обостряется проблема частного интереса, ценность которого гипертрофируется в ущерб интересу общественному. Интерпретируемый зачастую в сугубо материальном, потребительском смысле частный интерес мотивирует субъекта любыми путями «проникнуть» во власть, где существуют благоприятные условия для его полной и наиболее быстрой реализации. Поэтому важнейшей задачей является осознание общественного интереса как ценности. Однако трудности в формировании такого интереса связаны с отчуждением граждан от участия в политической и экономической жизни общества.

Крайне необходимым фактором является развитое политическое сознание граждан и, прежде всего, власть имущих. Оно является инструментом, с помощью которого между властью и обществом устанавливаются политические отношения2. Только в условиях развитого политического сознания граждане становятся активными участниками процесса управления делами государства и, реализуя свои законные интересы, рефлексируемые властью, могут воздействовать на процесс ее самоограничения.

В российской юридической науке вопрос о связанности государства правом исследуется в рамках теории правового государства, согласно которой фундаментом правового государства являются принципы высшей ценности человека и его прав, а также ограничение власти правом. В содержании последнего можно обнаружить взаимосвязанные аспекты: позитивный, раскрывающийся через властные полномочия, компетенцию, пределы ведения, систему сдержек и противовесов; и негативный, предполагающий сужение возможностей властных субъектов, в конечном итоге исключающих всякие злоупотребления со стороны власти.

Анализ Конституции РФ показал, что принцип правового ограничения государственной власти выявляется путем синтезирования ее норм и положений, касающихся прав и свобод граждан, обязанностей, ответственности. Между тем он вполне заслуживает статуса самостоятельного установления. Именно в таком качестве, но, разумеется, в разных вариациях, данный принцип выражен в конституциях Албании, Швейцарии, Азербайджана, Армении, Грузии и др. Принципы как носители и аккумуляторы правовой идеологии задают определенную идейную установку, формируют правовое сознание общества, властных субъектов, культивируя уважение к общепризнанным человеческим ценностям, определяют основные векторы развития правотворческой и правоприменительной политики. Именно поэтому нормативное выражение принципов весьма важно.

Проблема самоограничения и ограничения власти правом тесно связана с законностью и легитимностью. Принцип правовой связанности власти является одним из проявлений принципа законности: право как основа законности одновременно выступает ограничителем любых действий государства. Если законность указывает на соответствие тех или иных действий требованиям юридических норм, то легитимность имеет нравственные основания и мотивирована ценностными представлениями граждан о действующей власти. Насколько власть понимает востребованность идеи справедливости в современном российском обществе, а она сегодня востребована как никогда, настолько она способна к самоограничению. Легитимность власти переплетается с идеей позитивной ответственности. Действительно, оправдывая себя, власть апеллирует к тому, что она ответственна и как бы сама имеет подчиненный ха-рактер3. В политическом плане эта идея находит самовыражение в теориях демократии и связанности власти правом.

В организационно-правовом аспекте самоограничение государственной власти находит выражение в формализации принципов народовластия, федерализма, разделения властей и др.

В литературе справедливо отмечается роль федерализма как наиболее распространенной модели самоограничения государственной власти. Между тем в отечественных условиях ее реализация невозможна в силу многообразия видов субъектов и их неравного статуса, что в конечном итоге деформирует сам принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

1 См.: Жувенель Б. де. Власть: Естественная история ее возрастания / пер. с франц. М., 2011. С. 421.

2 См.: Романчук И.С., Нифантьев С.Ю. Самоограничение государственной власти в правовом государстве // Вестник Тюменского государственного университета. 2015. № 4 (4). Т. 1. С. 131—137.

3 См.: Клименко А.И. Легитимация государственной политики // Закон и право. 2005. № 4. С. 5.

Милушева Т.В. Самоограничение государственной власти: правовое измерение

261

Касаясь принципа разделения властей, следует отметить особую роль в данном механизме судебной власти. По мнению А. Токвиля, «великая цель правосудия состоит в установлении правовой преграды между правительством и используемой им силой»1. В подобном ключе высказывался Р. Иеринг, полагая, что учреждение судейской должности является принципиальным самоограничением государственной власти. Именно самоограничение превращает суд в правосудие.

Абсолютным условием должного функционирования государственной власти являются этические требования, предъявляемые к властным субъектам. Как верно замечено, самоограничение — прежде всего моральный механизм2. Поэтому пороки нравственного свойства являются своего рода табу для осуществления государственно-властных полномочий, реализация которых требует развитого чувства долга, ответственного поведения. Особенно важно это в условиях российской ментальности и культуры, когда общество оценивает любые поступки и действия власти через призму морали и справедливости3.

Как уже указывалось выше, самоограничение должно дополняться внешней силой, вынуждающей власть функционировать в правовых рамках. Важнейшим инструментом в этом смысле является общественный контроль. Как системное явление, он включает институты, нормы, функции, идеологию подконтрольности государства и абсолютности личного достоинства, и требует должного правового оформления. Определенные шаги в этом направлении предприняты самой властью, что является свидетельством ее самоограничения4.

Резюмируя изложенное, отметим, что безмерное вторжение государства в сферу экономики, морали, частной жизни наносит ущерб его авторитету и легитимности, тормозит поступательное общественное развитие. Этим, главным образом, объясняется необходимость самоограничения и ограничения государственной власти как средства и цели общеправового масштаба. В то же время ограничение власти государства не является самоцелью.

В условиях демократии, когда требуется высокое качество власти, она должна демонстрировать эффективность, результативность, быть организованной. В связи с этим крайне важен научный поиск адекватных инструментов ограничения государственной власти, анализ их форм и методов. На практике ограничительные правовые средства должны способствовать оптимизации правового регулирования властеотношений, обеспечивать реализацию прав и свобод личности, развитие институтов гражданского общества.

1 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 120.

2 См.: Малахов В.П. Право в его универсальности, особенности и конкретности. М., 2005. С. 72.

3 См.: Цыбулевская О.И., Милушева Т.В. Справедливость: философско-правовое измерение // Юридическая справедливость: проблемы теории и практики: монография / под ред. И.В. Ростовщикова, В.А. Рудковского, Ю.А. Гаври-ловой. Волгоград, 2017. С. 98—112.

4 Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (ред. от 03 июля 2016 г.) // Собрание законодательства РФ от 28 июля 2014 г. № 30 (часть I) ст. 4213.