Прокурор в досудебном производстве по уголовным делам

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 1 (14). С. 160-164. © В. С. Максимов, 2008

УДК 343.1

ПРОКУРОР В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ

В.С. МАКСИМОВ

Рассмотрены полномочия и функции прокурора на основе анализа ФЗ «О внесении изменений в УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ. Показана роль прокурора по надзору за органами дознания и дознавателями, а также взаимодействие прокурора и следователей Следственного комитета.

ФЗ «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ внес существенные изменения в полномочия и функции прокурора на досудебном производстве. Чего в нём больше, позитивного или негативного? Однозначного ответа нет, и всё же мы склоняемся к позиции, что этот закон отрицательно повлияет на борьбу с преступностью, так как фактически упразднен прокурорский надзор за расследованием уголовных дел следователями. И это при том, что уголовная статистика угрожающая.

Только в 2006 г. прокурорами при возбуждении уголовных дел выявлено и устранено почти 2,3 млн нарушений закона, отменено более 1,5 млн незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. В России в прошлом году раскрыто 50 % преступлений, при этом в Центральной России и на Дальнем Востоке не раскрывается 3/4 краж, а на Северо-Западе - 2/3 разбоев. Приостановлено производство по 357 тыс. уголовных дел. В некоторых регионах эти показатели удручающие. Так, в Новосибирской области следователями прокуратуры приостановлено 60 % уголовных дел, находящихся в производстве [1].

В соответствии с изменением в ФЗ «О прокуратуре РФ» введена новая статья 201, которая регламентирует действия Следственного комитета при прокуратуре РФ (СК).

Систему Следственного комитета при прокуратуре РФ составляет триада: Главное

следственное управление при прокуратуре РФ, следственные управления субъектов Федерации и приравненные к ним специализированные следственные управления. В их число войдут также военные следственные управления, которые будут сформированы и выделены из структур военной прокуратуры. Низовое звено образуют следственные отделы в городах и районах и приравненные к ним специализированные следственные отделы Следственного комитета при прокуратуре РФ, в том числе военные следственные отделы (п. 2 ст. 201 закона «О прокуратуре РФ»).

Во всех этих вновь созданных следственных органах будет сосредоточено производство предварительного следствия по уголовным делам, которые по УПК подследственны следователям прокуратуры.

По данным Генерального прокурора РФ Ю. Чайки, всего в стране насчитывается более 16 тысяч следователей прокуратуры. Вместе с тем, существуют районные прокуратуры, где следователей по штату нет. В связи с этим создаются межрайонные следственные отделы. Будет образовано 1 260 следственных отделов по регионам, половина из которых будет носить межрегиональный характер [2].

В условиях прокуратуры, когда, как правило, в отдаленных районах нет штатного следователя, надежды на своевременное реагирование на совершенные преступления со стороны следователей межрайонных отделов нереальны, а прокурор района не имеет права возбуждать уголовное дело (ст. 37 УПК).

Представляется, межрайонные следственные отделы, их будет 50 % от всех созда-

ваемых, негативно повлияют на раскрываемость преступлений, которая и так сегодня выглядит весьма неблагополучно. Нам представляется, что межрайонные следственные отделы следует исключить из структуры Следственного комитета (СК) при прокуроре РФ, тем более, что термин «межрайонные следственные отделы» в ст. 201 Закона о прокуратуре не обозначен.

В ч. 1 ст. 37 ФЗ «О внесении изменений в УПК РФ» от 5 июня 2007 г. регламентировано, что прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства. Однако в полной мере уголовное преследование распространяется только в отношении органов дознания и дознавателей. Что касается следователей, то данная функция в отношении них весьма сужена.

М.С. Строгович определял уголовное преследование как совокупность процессуальных действий, направленных на то, чтобы изобличить и покарать преступника [3]. В состав уголовного преследования входят действия органов дознания и следователей, заключающиеся в собирании доказательств путём производства допросов, обысков, опознания и других действий [4].

Сам прокурор возбуждать уголовное дело и производить предварительное расследование на основании вышеназванного федерального закона теперь не правомочен. Следовательно, представленное ему право уголовного преследования он осуществляет в определенной мере опосредованно, через органы дознания и следователей МВД, ФСКН и ФСБ. Что касается следователей СК, то здесь прокурор ограничен в действиях, и это видно в новой редакции ч. 1 ст. 37 УПК, где изложено, что прокурор осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Законодатель прямо не указал, кто входит в систему предварительного следствия, но логически вытекает, что это следователи МВД, ФСБ и наркоконтроля. Следователи прокуратуры реорганизованы в систему Следственного органа (ст. 39 УПК РФ).

Законодатель в новой редакции ст. 37-39 УПК РФ употребляет термины «органы пред-

варительного следствия» и «следственные органы», которые, по нашему мнению, не идентичны. Термин «органы предварительного следствия» более широкий, объёмный по отношению к понятию «следственные органы». Для подтверждения нашего толкования в этой части можно сослаться на п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, где регламентировано, что прокурор уполномочен изымать уголовное дело у органа предварительного расследования и передавать его следователю Следственного комитета при прокуроре РФ. На основании этой нормы прокурор имеет право изъять уголовное дело у следователя МВД и передать его следователю Следственного комитета для дальнейшего расследования.

Если проанализировать ст. 37 УПК РФ в новой редакции, получается, что прокурор осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, дознавателей, следователей МВД, ФСБ и наркоконтроля в большем объёме и в меньшей степени за деятельностью следователей Следственного комитета.

Сравнительный анализ уголовно-процессуального законодательства показывает: законодатель сознательно обозначил тенденцию на сокращение функций прокурорского надзора на досудебном производстве. Это особенно заметно при производстве таких процессуальных действий, как арест, обыск и некоторых других, которые по УПК РСФСР 1960 г. производились только с санкции прокурора, а по УПК 2001 г. - уже только по судебному решению, но за прокурором оставалась дача согласия на проведение этих действий. Теперь же на основании ФЗ «О внесении изменений в УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» от 5 июня 2007 г. следователь СК вправе провести арест, обыск и некоторые другие действия с согласия руководителя следственного органа на основании судебного решения без участия в этом вопросе прокурора. Пункт 39 ст. 5 УПК, в котором было дано понятие термина «санкция», законодателем исключен.

Мы поддерживаем позицию В.А. Азарова и других ученых в том, что «удаление прокурора «на задворки» досудебного производства допускает непомерную гипертрофию

диспозитивности и резко ослабляет на этом этапе уголовно-процессуальной деятельности официальные позиции и влияние государства» [5].

В УПК не решен вопрос о праве прокурора давать указания в стадии возбуждения уголовного дела, хотя, как уже было сказано, только в 2006 г. в этой стадии прокуратурой было выявлено 2,3 миллиона нарушений. Ныне за прокурором оставлено право давать письменные указания только дознавателю по вопросам о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК). Этой нормой сохранен надзор прокурора за органами дознания и дознавателями.

Действующий УПК сохранил за прокурором полномочие проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК). Но как выполнить прокурору эти полномочия, если он не может указать следователю, что именно надо проверить, на что обратить особое внимание, какие пробелы восполнить и т. д. [6].

В связи с изменением в УПК от 5 июня 2007 г. прокурор не вправе принять и проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и принять по нему решение (ч. 1 ст. 144 УПК). На наш взгляд, данная норма не способствует повышению эффективности борьбы с преступностью, тем более, что уголовно-процессуальные правоотношения начинаются не с момента регистрации сообщения о преступлении, а с того самого момента, когда с ним обратился пострадавший или иное лицо [7].

Изменения в УПК РФ от 5 июня 2007 г. лишили прокурора права оперативно отменять незаконное постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Теперь он вправе вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса, касающегося отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК). Однако следователь может не согласиться с требованием прокурора. В этом случае он представляет свои письменные возражения

руководителю следственного органа, который информирует об этом прокурора (ч. 3 ст. 38 УПК). Руководитель следственного органа в этом вопросе может поддержать следователя и не согласиться с требованием прокурора. Прокурор, проявив настойчивость, вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурор может обратиться к Председателю Следственного комитета, последняя инстанция - обращение прокурора к Генеральному прокурору РФ (ч. 6 ст. 37 УПК). Как видим, данная норма законодателя значительно усложнена и нереалистична. На практике в полной последовательности, описанной в ч. 6 ст. 37 УПК, обжалование прокурором незаконных действий следователя, по нашему мнению, работать не будет.

Законодатель в ч. 1 ст. 146 УПК в новой редакции исключил право прокурора давать согласие органу дознания, дознавателю или следователю на возбуждение уголовного дела. Представляется, что эта новелла вполне оправдана. Вместе с тем, в части 4-й этой статьи указано, что копия постановления следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. В случае, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление. О принятом решении следователь и дознаватель незамедлительно уведомляют заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело. В этом полномочии прокурора мы видим функцию надзора как в отношении дознавателя, так и следователя.

Функция прокурорского надзора за процессуальной деятельностью дознавателя и в новой редакции УПК от 5 июня 2007 г. сохранена полностью. Прокурор вправе давать дознавателю указания по уголовным делам и согласие на возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуального дей-

ствия, которое допускается на основании судебного решения, в том числе избрание мер пресечения. Прокурор решает вопросы отвода, заявленного дознавателю, его самоотвода (ч. 1 ст. 67 УПК). За прокурором оставлено право отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК.

В УПК сохранено право изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи (п.11 ч. 2 ст. 37 УПК). Законодатель не конкретизирует ведомственной принадлежности следователя. Надо полагать, что прокурор может передать уголовное дело от дознавателя как следователю МВД, так и следователю Следственного комитета при прокуратуре РФ.

В новой редакции ст. 37 УПК прокурору не дано право давать указания следователю СК по уголовным делам в процессе расследования. Право давать письменные указания следователю сохранено лишь при реализации полномочия прокурора возвращать уголовное дело для дополнительного расследования, об изменении объёма обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК).

Многие бывшие полномочия прокурорского надзора за процессуальными решениями следователя СК ныне переданы руководителю следственного органа.

Только руководитель следственного органа решает отводы и самоотводы следователя (ст. 39, 67 УПК). Только он вправе отстранить следователя СК от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК (п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК). А как быть, если следователь МВД, ФСБ либо наркоконтроля нарушил требования УПК при расследовании преступлений? Статья 37 УПК не дает на этот вопрос ответа, в ней не прописано право прокурора отстранять следователя МВД от дальнейшего производства расследования либо передавать уголовное дело от одного следователя МВД другому в целях более успешного расследования. В старой редакции ст. 37 УПК это были п. 7 и 8. Только что сложив-

шаяся практика прокуратуры Омской области в этом вопросе идет по пути устранения прокурора от этих полномочий.

За прокурором сохранено право продления сроков дознания (ч. 3 ст. 223).

Право утверждать процессуальные решения следователя отныне принадлежит не прокурору, а руководителю следственного органа (ст. 39 УПК).

ФЗ «О внесении изменений в УПК РФ» от 5 июня 2007 г. внёс существенные изменения в ст. 221 УПК. Установлен новый десятисуточный срок для принятия прокурором решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением. За прокурором оставлено право утверждения обвинительного заключения и направления дела в суд. Однако он лишен возможности составить новое обвинительное заключение (п. 1

ч. 1 ст. 221 УПК).

В новой редакции данной статьи прокурор не вправе вынести постановление о прекращении уголовного дела либо уголовного преследования в отношении отдельных обвиняемых.

Вместе с тем, прокурор имеет право возвратить следователю уголовное дело для производства дополнительного следствия: изменения объёма обвинения либо квалификации действий обвиняемых, пересоставле-ния обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями.

В ч. 2 ст. 221 УПК констатировано: прокурор, установив, что следователь нарушил требования ч. 5 ст. 109 УПК, а предельный срок содержания под стражей истек, отменяет данную меру пресечения.

Постановление прокурора о возвращении уголовного дела следователю может быть обжаловано им с согласия руководителя следственного органа (ч. 4 ст. 221 УПК).

В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре осуществление координации деятельности по борьбе с преступностью относится исключительно к компетенции прокуратуры. Никто эту самостоятельную функцию у прокуратуры не изымал.

На наш взгляд, одно из главных направлений координации - это согласованность и

объединение усилий по обеспечению уголовного преследования лиц, совершавших преступления.

Непосредственно уголовное преследование осуществляют дознаватели и следователи. С названными должностными лицами прокурор должен согласовывать свои действия. Если в отношении дознавателей прокурор по-прежнему осуществляет надзор, и здесь нет проблем, то следователи во многом вышли из-под надзора прокурора. Какие же формы согласования и объединения усилий в борьбе с преступностью у прокурора, с одной стороны, и следователей, с другой, ныне возможны? На это УПК РФ не дает достаточного ответа. Но то, что прокурор обязан координировать работу следователей, двух мнений быть не должно.

Некоторые формы взаимодействия сторон мы всё же видим. Так, прокурор вправе предъявить следователю требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия (ч. 3 ст. 38 УПК). Следователь может не согласиться с требованием прокурора, но окончательное решение по

своему требованию принимает всё же прокурор (п. 7 ч. 2 ст. 37 УПК).

Мы не сомневаемся, что ослабление прокурорского надзора на досудебной стадии приведет к снижению качества предварительного следствия и увеличению количества жалоб на незаконные действия следователей от лиц, втянутых в следствие.

1. Чайка Ю. Половина преступлений не раскрывается // Российская газета. - 2007. -14 апреля; Неуд от Генерального // Российская газета. - 2007. - 25 июля.

2. Российская газета. - 2007. - 12 июля.

3. Строгович М. С. Привлечение к уголовной ответственности. - М., 1943. - С. 2.

4. См.: Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокуратура. // Российская юстиция. - 2007. -№ 3. - С. 31-32.

5. Азаров В.А., Ревенко Н.И., Кузембаева М.М. Функция предварительного расследования в истории, теории и практике уголовного процесса России. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2006. -С. 67.

6. Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации. - СПб.: Изд-во Р. Асланова, 2005. - С. 138.

7. Трофимов В. Деятельность прокурора на стадии возбуждения уголовного дела // Уголовное судопроизводство. - 2005. - № 2. - С. 37.