Правовые и финансовые основы социального обеспечения (Международный подход)

ИНЫЕ ОТРАСЛИ ПРАВА

Е.Е. Мачульская

ПРАВОВЫЕ И ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

В статье рассматриваются основные правовые и финансовые принципы, разработанные МОТ для успешного функционирования национальных систем социального обеспечения.

Ключевые слова: система социального обеспечения, реформа, финансовый кризис, коллективное финансирование, ответственность государства.

E.E. Machulskaya

LAGAL AND FINANCIAL GROUNDS OF SOCIAL SECURITY

The article deals with basic legal and financial principles, elaborated by ILO for successful functioning of national social security systems.

Keywords: social security system, reform, financial crisis, collective financing, general responsibility of the State.

Начиная с 90-х гг. прошлого века, финансово-экономические приоритеты возобладали над социальными целями общественного развития, что побудило правительства многих стран пересмотреть свои обязательства и одновременно повысить роль частных институтов в социальной сфере. Обязанность по выплате некоторых видов пособий (в частности пособия по временной нетрудоспособности) была возложена на работодателей, в ряде стран был повышен пенсионный возраст, увеличен трудовой (страховой) стаж, пенсионные схемы (schemes) c установленными выплатами заменены на пенсионные схемы c установленными взносами.

Многие страны проводили эксперименты с введением новых форм управления системой социального обеспечения, особенно с приватизацией, что привело к возникновению серьезных проблем (Чили, Аргентина и др.).

Конечно, задача достижения финансовой сбалансированности системы социального обеспечения не должна приводить исключительно к сокращению расходов в ущерб интересам и правам получателей. Эта задача может быть решена путем повышения эффективности управления, включая меры борьбы с неуплатой взносов и неформальной занятостью.

К концу 90-х гг. во многих странах были созданы государственные агентства и инспекции социального обеспечения с широкими аудиторскими полномочиями,

© Мачульская Елена Евгеньевна, 2013

Доктор юридических наук, профессор, член Комитета экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций, член Комитета по социальным правам СЕ, профессор кафедры трудового права (Юридический факультет Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова). 225

позволяющими минимизировать риск мошенничества и добиться «сохранности» взносов. Некоторые страны установили уголовную ответственность за такие виды правонарушений в области социального обеспечения, как мошенничество, или искажение отчетности об уплате взносов (подделка документов).

Начало XXI в. ознаменовалось снижением темпов экономического роста, высоким уровнем безработицы, ростом бюджетного дефицита, старением населения. В этих условиях финансовые системы социального обеспечения в ряде стран были близи к краху.

Крупномасштабные реформы национальных систем социального обеспечения во многих странах привели к перераспределению рисков и ответственности. Тенденция к повышению ответственности физических лиц за собственное благополучие поставила под угрозу сохранение баланса между общественными интересами и личными правами. Особенно это было заметно в здравоохранении. В связи с этим Комитет экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций отмечал, что финансовые соображения, какими бы важными они ни были, не должны превалировать над необходимостью сохранять стабильность и эффективность системы социального обеспечения. Любое сокращение расходов на социальное обеспечение должно производиться с учетом долгосрочной цели по поддержанию необходимого уровня социальной защиты. Прежде чем принимать решения о сокращении расходов, правительства должны отдавать себе отчет в необходимости выполнения международных обязательств в области социального обеспечения1.

В эпоху глобализации затраты на социальное обеспечение следует оценивать не только в национальном, региональном, но и в международном масштабе.

В период экономического кризиса МОТ достаточно четко сформулировала принципы, касающиеся правовых и финансовых основ социального обеспечения. Они заключаются в следующем.

1. Финансирование социального обеспечения должно быть устойчивым, а государство должно нести за это ответственность («general responsibility»).

Финансовой сбалансированности национальной системы социального обеспечения в странах со сложной демографической ситуацией можно добиться двумя способами: 1) общим повышением взносов, которые собираются со всех членов общества; 2) возложением обязанности делать индивидуальные накопления на каждого члена общества, инвестиции от которых в будущем станут основой для пенсионных выплат.

Конвенции МОТ устанавливают принцип коллективного финансирования социального обеспечения, согласно которому все выплаты, как и расходы по их администрированию, должны покрываться за счет коллективных источников — страховых взносов или налогов, либо сочетанием этих источников (ст. 71 (1) Конвенции МОТ № 102 1952 г.). Однако такая «гибкость» в подходе к финансированию не означает, что любое решение является приемлемым. Периодический характер страховых выплат, их размеры и поддержание реальной стоимости не могут быть достигнуты с помощью системы с установленными взносами ("defined contribution scheme"). Финансирование за счет взносов или налогов исключает программы, основанные на единоличных обязательствах работодателя или коммерческом страховании. Несмотря на то, что международные стандарты устанавливают различный уровень защиты населения, они

же определяют и границы, за которые реформы не должны выходить. Прежде всего, это относится к приватизации социального обеспечения.

На рубеже веков в странах Центральной и Восточной Европы и Латинской Америки получили широкое распространение системы с установленными взносами. Первой страной, которая в 1981 г. осуществила пенсионную реформу и ввела обязательные индивидуальные накопления, была Чили. В 90-х гг. ряд стран Латинской Америки последовали ее примеру: Аргентина (1991 г.), Боливия (1997 г.), Доминиканская Республика (2003 г.), Колумбия (1994 г.), Коста Рика (2001 г.), Мексика (1997 г.), Панама (2008 г.), Перу (1993 г.), Сальвадор (1998 г.), Уругвай (1996 г.). Из стран Центральной и Восточной Европы частные пенсионные системы появились в Болгарии, Венгрии, Латвии, Литве, Польше, России, Румынии, Словакии, Словении, Хорватии, Чехии, Эстонии2. В связи с этим Комитет экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций неоднократно указывал, что пенсионные системы, основанные на капитализации индивидуальных накоплений и управляемые частными пенсионными фондами, создавались без учета принципов солидарности, распределения рисков и коллективного финансирования, которые образуют финансовую основу социального обеспечения. Управление этими системами осуществляется без соблюдения принципов открытого, ответственного и демократического участия представителей застрахованных лиц.

Правительства Австрии, Германии, Кипра, Мальты, Норвегии, Польши, Финляндии, Чешской Республики, Японии пришли к выводу о том, что пенсионные системы, использовавшие солидарный принцип финансирования, пострадали в результате последнего кризиса 2008-2010 гг. в меньшей степени, чем накопи- ш тельные системы. н

Неспособность частных систем выплачивать достойные пенсии потребовала С

а

от правительств многих стран возобновить реформы и восстановить распредели- т

о

тельные механизмы финансирования. В 2009 г. Аргентина национализировала к

о

частную пенсионную систему. В 2007 г. Перу, а в 2008 г. Уругвай разрешили о' застрахованным, имеющих необходимый страховой стаж, вернуться в распреде- | лительную систему. В 2008 г. Чили была вынуждена провести новую пенсионную в

реформу и установить пенсии по старости для бедных слоев населения за счет нн

о

бюджетных средств. Ю

Принципы коллективного финансирования и социальной солидарности тес- и но взаимосвязаны. Социальная солидарность помогает преодолеть бедность и с

к

сделать общество более социально справедливым. а

Государство несет основную ответственность за уровень жизни населения Ц (ст. 71 (3) Конвенции МОТ № 102 1952 г.). С правовой точки зрения это означает | следующее: •

а) бремя взносов и налогов не должно быть слишком тяжелым для лиц с 59 низкими доходами, лиц, нуждающихся в особых мерах социальной защиты, и ^ экономики страны в целом; 3

б) расходы должны распределяться между социальными партнерами на справедливой основе, за счет средств застрахованных лиц должно покрываться не более 50 % общей величины финансовых затрат, остальные средства должны поступать за счет взносов работодателей и субсидий государства;

в) размеры выплат не должны быть ниже уровня, установленного ст.65-67 Конвенции МОТ № 102; 227

г) доходы и расходы системы социального обеспечения должны быть сбалансированы;

д) следует создавать механизмы защиты средств от недобросовестного использования, кражи или потери. Так, в случаях недоплаты взносов государство должно компенсировать недостающие суммы.

Кризис 2008-2010 гг. наглядно показал, какую важную роль играют национальные системы социального обеспечения в преодолении бедности. О введении базовых пенсий, выплата которых гарантируется государством за счет бюджетных средств, в МОТ сообщили правительства Албании, Боснии и Герцоговины, Германии, Канады, Литвы, Марокко, Румынии, Швеции, Эстонии.

В целях преодоления бедности в общемировом масштабе Комитет экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций в 2011 г. выдвинул предложение об экстраполяции финансовых принципов, закрепленных в Конвенции МОТ № 102, на глобальную экономику. Государства обязаны взять на себя коллективную ответственность за низкий уровень социального обеспечения и принять срочные меры3.

2. Фонды, в которых аккумулируются средства, должны быть защищены в максимальной степени от непрофессионального управления и циклических колебаний рынка.

В качестве мер, направленных на преодоления финансовых трудностей, МОТ рассматривает следующие:

регулярное актуарное оценивание пенсионных систем;

создание резервных или стабилизационных фондов для покрытия дефицита

т

3 средств в периоды экономических кризисов;

~ жесткие правила инвестирования, позволяющие минимизировать потери во

сп

ш время экономических спадов.

| Важно подчеркнуть, что любые реформы в области социального обеспечения

| должны осуществляться на основе актуарных расчетов. Практика свидетель-

| ствует о том, что даже в экономически развитых странах законодательство

° принимается для решения текущих экономических задач без необходимого

0

| финансово-экономического анализа долгосрочных последствий. | Инвестирование средств социального обеспечения должно способствовать

>§ созданию новых рабочих мест в экономике страны и повышению качества жизни | населения в целом (это могут быть инфраструктурные проекты, здравоохранение, | образование и другие виды социальных услуг).

| 3. Покупательная способность выплат должна сохраняться с помощью их

| периодической индексации в соответствии с ростом стоимости жизни. § Наиболее распространенными являются два метода индексации выплат: а) в

§ соответствии с уровнем роста средней заработной платы в стране; б) в соответ-

1 ствии с индексом роста потребительских цен.

| Но какой бы метод индексации ни использовался, покупательная способность

пенсий должна сохраняться. В действительности оба метода дополняют друг друга. Их использование свидетельствует о финансовом благополучии национальной пенсионной системы.

Индексация только по уровню инфляции не спасет пенсионеров от относительной бедности, т. к. разрыв между размером их пенсии и ростом доходов 228 работающего населения будет увеличиваться.

В ряде стран (Германия, Швеция, Япония) уже применяются и «нетрадиционные» методы индексации — по уровню экономического роста и других макроэкономических показателей. Однако в период экономического кризиса использование данного метода неизбежно приведет к снижению размеров пенсий, что противоречит Конвенции МОТ № 102.

4. В долгосрочной перспективе финансового дефицита не должно возникать, т. к. государство должно обеспечивать финансовую сбалансированность системы.

Для сокращения дефицита средств могут использоваться различные механизмы — от расширения базы для уплаты взносов до усиления ответственности за неуплату взносов и мошенничество.

В условиях современной глобализации и социально-экономической нестабильности необходимо расширение международных стандартов и распространение их на новые группы населения, находящиеся вне сферы охвата международными актами и национальным законодательством. Особенно это относится к странам с низким и средним уровнем экономического развития, где значительная часть населения до сих пор остается без всякой социальной защиты. Некоторые страны пытаются преодолеть этот серьезный недостаток национальной системы социального обеспечения с помощью введения всеобщего охвата населения медицинским обслуживанием и пенсионным обеспечением. Например, в Непале в 1995 г. была создана всеобщая пенсионная система для лиц старше 75 лет и вдов старше 60 лет, живущих в бедности. В 2008-2009 гг. возраст приобретения права на пенсию по старости снижен до 70 лет и планируется его дальнейшее снижение до 65 лет. Эта система в полном объеме финансируется за счет бюджетных средств и служит с

т

уникальным примером для азиатских стран4. к

Вп

других странах подход заключается в расширении национальных пенсион- р

а

ных систем и распространении их на работников и семьи с низкими доходами, с занятыми в неформальном секторе, и из-за этого не приобретающими права на | какие-либо социальные пособия. Некоторые страны стремятся усилить адми- у нистрирование социального обеспечения и взаимосвязь различных социальных с

т

программ в целях сокращения масштабов неформальной занятости. н

В 2008 г. в Индии был принят закон, установивший страхование на случай й

5

старости, инвалидности, трудового увечья, а также медицинское страхование и для лиц, занятых в неформальном секторе, включая сельскохозяйственных е

о

работников и мигрантов. Аналогичные меры принимаются и в других странах, ° в частности, в Бангладеш, Мексике. |

В качестве положительного примера МОТ оценивает распространение про- | грамм социального обеспечения на самозанятых лиц5. Комитет экспертов МОТ •

га

по применению конвенций и рекомендаций полагает, что в целях их социаль- (

9

ной защиты можно организовать системы страхования на случай длительной ~ болезни, материнства, инвалидности и смерти. Во многих странах уже при- 3 няты законодательные акты, касающиеся самозанятых. Так, в августе 2009 г. Швейцария включила самозанятых в круг лиц, имеющих право на семейные пособия. В 2010 г. Латвия открыла доступ в систему социального обеспечения для тех самозанятых лиц в сфере бытовых услуг (ремонт одежды, обуви, часов, замков, флористике, фотографии и т. п.), чьи доходы не достигают величины минимальной заработной платы, с которой уплачиваются страховые взносы; 229

с 1 января 2009 г. введено государственное социальное страхование в Литве на лиц, получающих доходы по авторским договорам и спортсменов.

Многие страны разрешают самозанятым лицам добровольно вступать в систему социального страхования (например, Чили с 2008 г., Канада с 2009 г., Чехия, Финляндия и др.).

Успешное преодоление последствий мирового финансового кризиса с минимальным снижением уровня жизни пенсионеров возможно только при наличии в стране многоуровневой системы социального обеспечения.

Первый минимальный уровень национальной системы социального обеспечения функционирует на принципах коллективного финансирования, социальной солидарности и других стандартах, установленных Конвенцией МОТ № 102 (1952 г.).

Второй уровень образуют обязательные или добровольные накопительные системы (профессиональные, корпоративные), деятельность которых жестко контролируется государством.

Третий уровень — индивидуальное (личное) страхование.

Трехуровневые системы социального обеспечения позволят пенсионерам иметь достойное материальное обеспечение, позволяющее им сохранить привычный образ жизни после прекращения трудовой деятельности.

1 CEACR, General Report. 1997. Para. 67.

2 General Survey. Social Security and the rule of law. Geneva, 2011. P. 182-183.

3 Ibid. P. 188.

4 General Survey concerning social security instruments in the light of the 2008 Declaration on Social Justice for a Fair Globalization. Social security and the rule of law. International Labour Conference 100th Session. Geneva, 2011. P.134.

5 Различия между лицами, работающими по трудовому договору, и самозанятыми гражданами установлены в Рекомендации МОТ № 198 (2006 г.). Employment Relationship Recommendation.

М.Б. Разгильдиева

К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРИРОДЕ НАЛОГОВО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

В статье анализируются научные суждения, обосновывающие административную природу налогово-правовой ответственности. Аргументируется вывод о финансово-правовой природе института налогово-правовой ответственности.

Ключевые слова: налоговая ответственность, административная ответственность, производство по делу о налоговом правонарушении, производство по делу об административном правонарушении в сфере налогов и сборов.

M.B. Razgildieva

ON THE QUESTION OF THE ADMINISTRATIVE NATURE OF TAX-LEGAL RESPONSIBILITY

In article the scientific judgments proving the administrative nature of tax-legal responsibility are analyzed, the conclusion about the financial-legal nature of institute of tax-legal responsibility is reasoned.

Keywords: tax responsibility, administrative responsibility, proceeding of a tax offense, proceeding of an administrative offense in the sphere of taxes and fees.

© Разгильдиева Маргарита Бяшировна, 2013

Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия).