Эволюция конституционного законодательства

российское право

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

ЭВОЛЮЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ВАЛЕНТИНА ВИКТОРОВНА КОМАРОВА

Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета (МГЮА) им. О. Е. Кутафина

Анализируется содержание понятия «конституционное законодательство». Особое внимание уделяется факторам воздействия на конституционное законодательство. Помимо этапа развития общества, к факторам воздействия автор относит государственность, международное законодательство, решения Европейского Суда по правам человека, деятельность органов власти и самого источника и носителя власти - многонационального народа России, институтов гражданского общества и др.

A concept «constitutional legislation» is analized. Particular attention is paid to factors that influence on constitutional law and constitutional process. Besides the stage of social evolution, these factors include statehood, international law, decrees of the European Court of Human Rights, the activities of the authorities and the source and the holder of power that are the multinational people of Russia, civil society institutions.

Ключевые слова: конституционное законодательство, структура, проблемы, факторы влияния на конституционное законодательство

Key words: Constitutional legislation, structure, problems, issues influencing on constitutional legislation

Конституционное законодательство традиционно рассматривается как система конституционных актов, законов, действующих в то или иное время на территории той или иной страны. Помимо самой конституции государства, эта система включает все законы, с помощью которых в нее вносятся изменения, дополнения или же проводятся изъятия из нее отдельных положений. К системе конституционных актов относят также законы, издание которых предусмотрено самой конституцией. Конституционное законодательство России и развитых зарубежных стран является одновременно продуктом конституционного строя и основной формой его закрепления1.

Развитие конституционного законодательства, изменение его характера, сущности и содержания, равно как и других его параметров, обусловлено развитием общества

и государства: каждому этапу социально-политического, экономического, культурного развития общества соответствует определенный уровень развития конституционного законодательства. Разумеется, абсолютного соответствия при этом нет. Но законодатель всегда к нему стремится.

Что же входит в понятие конституционного законодательства? Чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим структуру конституционного законодательства. Она состоит из:

1) конституции (ядро системы конституционного законодательства);

2) законов, опосредующих государственно-правовые институты комплексного характера;

3) законов, устанавливающих основные начала организации и деятельности в определенной системе государственных органов или

U U

О

О

CQ

О

CQ <

О.

U

I.

* S

О и ^ ш

U U

ос ^ <

И

CQ

U

О

^ CQ

< а.

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

и и

О

О со О

со <

и

* 5

О и

^ ш

и и

« ОС

^ <

и

* я

ш О

^ СО

< о.

деятельности в конкретной сфере общественных отношений;

4) законов, закрепляющих процедуру осуществления норм Конституции2.

Анализ современной правовой действительности России позволяет сделать вывод о том, что в понятие «конституционное законодательство» включают не только законы, но и подзаконные акты. Например, о подзаконных актах как составной части конституционного законодательства пишет Л. Э. Гумашвили3.

Необходимость включения в понятие «конституционное законодательство» подзаконных актов отмечают многие современные авторы. Помимо этого, сам законодатель указывает на возможность изменения ст. 65 Конституции России подзаконным актом - указом Президента России. Исходя из общепринятого мнения о том, что акты, изменяющие текст Конституции, входят в конституционное законодательство, мы можем расширительно толковать это понятие.

Важно также ответить на вопрос, возможно ли деление конституционного законодательства в федеративном государстве на федеральное и региональное. Современные государствоведы в основном утверждают, что возможно.

Собственно, в самой Конституции установлены два уровня конституционного законодательства: федеральный и субъектов Российской Федерации. В ней определена общая схема компетенционных доминант, благодаря чему оставлены широкие возможности для законодательного регулирования на каждом из уровней организации публично-властных отношений. Для первых семи лет действия Конституции РФ была характерна тенденция к децентрализации. Потом возобладала тенденция к централизации и к более интенсивному развитию федерального законодательства. В последние годы заметно стремление к обеспечению равновесия федерального и регионального законодательства на основе принципов субсидиарности в правовом регулировании общественных отношений4.

На конституционное законодательство влияет множество факторов. Как уже было отмечено, уровень его разработки обусловлен этапом развития общества5. Решающим фактором, по мнению Е. А. Лукьяновой, выступает государственность6.

Следующим фактором является конституционная (уставная) юстиция. Значительную роль решений Конституционного Суда РФ в развитии конституционного законодательства подтверждает следующее:

Конституционный Суд РФ в своих решениях выявляет общие и частные проблемы конституционного законодательства, прямо или косвенно их решая;

Конституционный Суд РФ оказывает превентивное воздействие на развитие конституционного законодательства;

акты Конституционного Суда РФ - источник конституционного права7;

участвуя в правотворчестве, Конституционный Суд РФ посредством толкования раскрывает смысл и содержание конституционных положений и предлагает законодателю пути дальнейшего регулирования общественных отношений8, правоприменителю - алгоритм поведения, ученым - интерпретацию норм и принципов Конституции РФ, а также обеспечивает правопонимание, вводит новые термины, обновляет содержание правовых явлений, определяет доктрину. Решения Конституционного Суда РФ влияют на теорию конституционализма и учение о Конституции, науку конституционного и муниципального права.

Формы воздействия Конституционного Суда РФ на развитие конституционного законодательства могут быть следующими: официальное нормативное толкование Конституции РФ; отправление Конституционным Судом РФ конституционного правосудия, которое предполагает осуществление им как полномочий «негативного законодателя», так и нормативной функции, объективно обусловливающей учет законодателем его решений при принятии новых актов и внесении коррективов в действующие.

Неоднократно озвучено мнение о том, что деятельность органов власти воздействует на конституционное законодательство. Это воздействие происходит благодаря так называемому указному праву, одной из наиболее ярких особенностей современного этапа развития конституционного законодательства в России. Имеется в виду преимущественное регулирование общественных отношений не законами, а указами Президента РФ (причем в ряде случаев под указное правотворчество подпадают отношения, подлежащие регулированию исключительно законами9), введение в правовую действительность страны новых, не предусмотренных Конституцией видов актов (указаний, директив, поручений Президента РФ)10. Широкие возможности главы государства позволяют сделать вывод о выстраивании президентской власти11.

Кроме того, на конституционное законодательство влияет международное правотворчество. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конститу-

российское право

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

ции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Международные стандарты в области обеспечения права на неприкосновенность частной жизни при коллизиях или в ситуациях совместного применения могут выступать в качестве самостоятельного нормативно-правового регулятора, что доказывается практикой Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ12. Могут ли общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации быть названы составной частью конституционного законодательства или они лишь взаимодействуют с ним, не вторгаясь прямо во внутригосудар-

ской Федерацией положений этих договорных актов, происшедшего после их вступления в действие в отношении Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 46 Конвенции Россия связана обязательством исполнять окончательные постановления Европейского Суда по спорам, в которых она является стороной. Постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. фактически обязало и законодателя руководствоваться решениями ЕСПЧ. Можно сказать, что решения ЕСПЧ теперь тоже влияют на конституционное законодательство15.

Эволюции современного конституционного законодательства России препятствует ряд проблем:

проблема качества конституционного законодательства. По замечанию современных

К ФАКТОРАМ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО МОЖНО ОТНЕСТИ ЭТАП РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВА, ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ, СКЛАДЫВАЮЩИЕСЯ ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ И КОНФЛИКТЫ, ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВЛАСТИ (ЛИДИРУЕТ, ПО НАШЕМУ МНЕНИЮ, КОНСТИТУЦИОННАЯ (УСТАВНАЯ) ЮСТИЦИЯ) И САМОГО ИСТОЧНИКА И НОСИТЕЛЯ ВЛАСТИ - МНОГОНАЦИОНАЛЬНОГО НАРОДА РОССИИ, ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

ственный нормативный комплекс российского законодательства?13

При решении данного вопроса, по мнению Т. Я. Хабриевой, можно было бы руководствоваться требованиями о приоритетности универсальных (глобальных) и вторич-ности региональных международно-правовых норм, а также о соблюдении обязательств сохранения мира, демократических стандартов, защиты основных прав человека как высших ценностей международно-правового регулирования. Но Конституция РФ такие требования не устанавливает, что препятствует полноценной реализации ее положений, предусматривающих прямое включение международных договоров в правовую систему и приоритет международно-правовых норм перед нормами законодательства Российской Федерации14.

Вопрос о месте решений Европейского Суда по правам человека в правовой системе России, об их влиянии на конституционный процесс - один из наиболее дискуссионных. В заявлении, сделанном при ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод, сказано, что Россия признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Россий-

авторов, на уровне субъектов эта проблема решается путем установления комплексных требований к языку законодательства16;

необходимость оптимизации конституционного законодательства, его унификации на основе логически выверенного понятийного аппарата17, кодификации и принятия единого конституционного акта18;

коллизии в конституционном законодательстве19;

проблема эффективности конституционного законодательства и отсутствие формально-юридических критериев оценки его эффективности20.

Подведем итог.

Очевидно, что многие нормы Конституции РФ носят первичный характер и отличаются высоким уровнем нормативного обобщения, как следствие, нуждаются в конкретизации.

Понятие «конституционное законодательство» целесообразно использовать в широком и в узком смысле. В узком смысле это сама Конституция и ФКЗ, являющиеся ее продолжением. В широком смысле это акты, регулирующие предусмотренные Конституцией базовые вопросы жизнедеятельности государства и общества, а также видоизменяющие текст Основного закона.

Необходимо принять как данность наличие двухуровневого конституционного законодательства в современной Российской Фе-

U U

О

О

CQ

О

CQ <

О.

U

I.

* S

О и ^ ш

U U

ос ^ <

И

CQ

U

О

^ CQ

< а.

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

и и

О

О со О

со <

и

* 5

О и

^ ш

и и

« ОС

^ <

и

я

ш О

^ СО

< о.

дерации: федерального и регионального. Законодательство этих уровней един по сути, развивается в одном направлении, но имеет свои особенности.

На конституционное законодательство воздействуют множество факторов. К ним можно отнести этап развития общества, государственность, складывающиеся общественные отношения и конфликты, деятельность органов власти (лидирует, по нашему мнению, конституционная (уставная) юстиция) и самого источника и носителя власти - многонационального народа России, институтов гражданского общества.

Формами воздействия на конституционное законодательство в правовом демократическом государстве должны быть нормативные правовые акты. Их юридическая сила зависит от широкого или узкого толкования термина «конституционное законодательство».

1 Булаков О. Н. Конституционное право России. М., 2006.

2 Букин А. М. Развитие конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации (по материалам Мордовской АССР): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 10-11, 25.

3 В статье упоминаются Декларация о государственном суверенитете бывших автономных республик РФ, указы Президента, постановления КС РФ (Гумашвили Л. Э. К вопросу об истории становления конституционного законодательства современной Чеченской Республики // История государства и права. 2011. № 19. С. 5-8).

4 Подробнее см.: Институты конституционного права / под ред. Л. В. Андриченко, А. Е. Постникова. М., 2011.

5 Аничкин Е. С. Общественно-политические конфликты в России на рубеже 80-90-х гг. XX в. и их отражение в конституционном законодательстве // История государства и права. 2008. № 18.

6 Лукьянова Е. А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993). М., 2000. С. 9; Ее же. Государственность и конституционное законодательство России: дис. . д-ра юрид. наук. М., 2003.

7 Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002.

8 Татаринов С. А. Вопросы конституционного законодательства в постановлениях Конституцион-

ного Суда Российской Федерации: 1992-2001 гг.: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2002.

9 Лукьянова Е. А. Указное право как российский политический феномен // Журн. рос. права. 2001. № 10. С. 55-67.

10 Комарова В. В. Теоретические и практические проблемы конституционных основ модернизации // Теория и практика российского конституционализма. М., 2013. С. 109-115.

11 Комарова В. В. Институционализация президентской власти в России // Государство и право: вызовы XXI века: междунар. науч.-практ. конф. «Кутафинские чтения». М., 2010. С. 38-44.

12 Подробнее см.: Бондарь Н. С., Капранова Ю. В. Конституционное измерение равноправия граждан Российской Федерации. Ростов н/Д, 2002. С. 7.

13 Авдеев М. Ю. К вопросу о содержании и значении категории «частная жизнь» в современном конституционном законодательстве // Новый юрид. журн. 2012. № 4. С. 83-89.

14 Хабриева Т. Я. Этапы и основные направления конституционализации современного российского законодательства // Журн. конституционного правосудия. 2013. № 6. С. 25-30.

15 В решениях Конституционного Суда РФ используется прецедентная практика Европейского Суда по различным делам (более 60 решений), в том числе о защите прав человека.

16 Любимов Н. А. Качество российского конституционного законодательства: некоторые проблемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 18-21.

17 Чиркин В. Е. Конституционная терминология. М., 2013.

18 Рудаков А. А. Кодификация конституционного законодательства // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 143-146.

19 Стародубцева И. А. Особенности коллизий в конституционном законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 9-13.

20 Тихомиров Ю. А. Критерии конституционности правовых актов // Вестн. Конституционного Суда. 1996. № 6. С. 35-41; Кравец И. А. Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. № 8. С. 27-32; Аничкин Е. С. Эффективность конституционного законодательства Российской Федерации (к вопросу о систематизации критериев) // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 10. С. 3-6.