Отдельные вопросы правового регулирования института удаления главы муниципального образования

ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА УДАЛЕНИЯ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

© Андреев В.А.*

Волгоградский государственный университет, г. Волгоград

В статье рассмотрены некоторые проблемы института удаления главы муниципального образования в отставку. Действующим законодательством РФ установлено, что инициатива высшего должностного лица об удалении главы муниципального образования в отставку должна оформляться в виде обращения. Однако данный акт не входит в перечень актов этого должностного лица, что может привести к отмене судом решения об удалении главы муниципального образования в отставку. В связи с этим автором было предложено внести изменения с целью устранения этого упущения в законе.

Ключевые слова: инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обращение, удаление главы муниципального образования в отставку.

Институт удаления главы муниципального образования в отставку был введен Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 90-ФЗ). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который дополнил Федеральный закон № 131-Ф3 статьей 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку».

* Магистрант кафедры Конституционного и муниципального права Института права. Научный руководитель: Боков Ю.А., доцент кафедры Конституционного и муниципального права, кандидат юридических наук.

По нашему мнению механизм удаления в отставку глав муниципальных образований, изложенный в статье 74.1 Федерального закона № 131-Ф3, имеет множество противоречий и пробелов. Это частично исправляется складывающейся практикой судов.

Так, содержащееся в пункте 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона N 131-Ф3 положение о «неисполнении в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения» [1] имеет оценочный характер. Поэтому отдельными лицами данное положение в части неисполнения обязанностей истолковывается по-разному.

В целях единообразного правоприменения Конституционный суд Российской Федерации (далее - Конституционный суд РФ) в Определении от 4 октября 2011 года N 1264-О-О указал, что неисполнение главой муниципального образования в течение столь длительного срока своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами - болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.) с очевидностью свидетельствует о фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, т.е. нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления [2].

С. обратился в суд с заявлением о признании незаконным решения Орловского городского Совета народных депутатов от К, полагая, что в силу п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 90-ФЗ отставка главы муниципального образования возможна только при полном неисполнении мэром своих нормативно закрепленных обязанностей, а не нескольких как было установлено судом первой инстанции. В случае если глава муниципального образования не исполняет свои отдельные нормативно закрепленные обязанности, то представительный орган муниципального образования, иные заинтересованные лица вправе обжаловать в суд незаконные бездействия мэра.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении его заявления. С. Обратился с апелляционной жалобой в Орловский областной суд.

Материалами дела установлено, что С. как глава муниципального образования, не исполнял более трех месяцев свои полномочия по вопросам местного значения в дорожной деятельности, по благоустройству городских территорий, не предоставлял отчет о результатах деятельности в представительный орган, чем затруднил реализацию полномочий органов власти, осуществления населением прав и свобод, тем самым был существенно нарушен нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления [3].

Апелляционная инстанция определила решение Советского районного суда города Орла от 02 февраля 2012 г. оставить без изменения, а апелляционную жалобу С. без удовлетворения.

Имеются проблемы в правильном понимании процедуры удаления главы муниципального образования.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 25.01.2012 N 114-О-О указал, что оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дис-крецией этого органа [4].

Исполняющий обязанности прокурора Краснодарского края обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Совета муниципального образования Апшеронский район, выразившегося в непринятии мер к удалению главы МО Апшеронский район К.А.Е. в отставку и обязании Совета МО Апшеронский район рассмотреть вопрос об удалении главы муниципального образования Апшеронский район в отставку. В обоснование требований указал, что 20.02.2013 года прокуратурой Краснодарского края в Совет МО Апшеронский район направлена информация о нарушении главой МО Апшеронский район К.А.Е. запретов и ограничений, установленных законодательством о противодействии коррупции, и непринятии мер к уре-

гулированию конфликта интересов, в которой поставлен вопрос об освобождении его от занимаемой должности в порядке статьи 74.1 Федерального закона № 90-ФЗ.

Обжалуемым решением Апшеронского районного суда от 29 апреля 2013 года в удовлетворении заявления и.о. прокурора Краснодарского края отказано.

Как усматривается из протокола заседания постоянной комиссии, протокола 44-й сессии, депутаты не сочли необходимым инициировать процедуру формирования инициативы для удаления главы МО Апшеронский район в отставку.

В соответствии с требованиями закона депутаты свободны в своем волеизъявлении, и никто не вправе повлиять на их выбор и мнение, поэтому суд не правомочен обязывать депутатов принимать решение об удалении главы МО Апшеронский район в отставку [5].

В соответствии с апелляционным определением от 16 июля 2013 г. по делу N 33-14923/2013 Краснодарского краевого суда выводы прокурора о бездействии Совета МО Апшеронский район, выразившемся в непринятии мер к удалению главы МО Апшеронский район К.А.Е. в отставку, не подтверждаются исследованными материалами дела.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований прокурора Краснодарского края.

Пункт 1 части 13 статьи 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ указывает на необходимость заблаговременного уведомления главы местного самоуправления о дате и месте проведения заседания по вопросу удаления данного должностного лица в отставку. Однако в законе не прописана конкретная форма уведомления главы муниципального образования, что вызывает у судов различное толкование этой нормы закона.

Например, Новосибирский областной суд при рассмотрении апелляционной жалобы установил, что при вынесении 6 августа 2013 года решения суда первой инстанции неправильно истолковал статью 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ и необоснованно пришел к выводу об отсутствии надлежа-

щего уведомления главы МО о выдвижении инициативы депутатов представительного органа об удалении его в отставку. Поскольку статья 74.1 не устанавливает какой-нибудь обязательной формы или способа уведомления главы, то апелляционная инстанция решила, что уведомление главы муниципального образования, произведенное через исполнительно-распорядительный орган МО - администрацию Гусельниковского сельсовета - в рассматриваемом случае являлось надлежащим и единственно возможным способом уведомления, так как Т. одновременно являлся главой МО и главой администрации. При этом Т. через секретариат по месту его работы были вручены извещение о проведении заседания Совета депутатов по рассмотрению вопроса об удалении его в отставку и обращение с проектом решения об удалении в отставку. Суду не было представлено доказательств того, что специалист администрации Гусельниковского сельсовета И. не передала поданные Советом депутатов документы главе Гусельниковского сельсовета Т.

Однако суд первой инстанции необоснованно не принял в качестве доказательств объяснения председателя Совета депутатов Ч., которая пояснила, что Т. уклонялся от получения лично каких-либо документов, более того, препятствовал в сдаче документов в администрацию сельсовета [6].

В удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене решения уполномоченного органа и о восстановлении в должности отказано правомерно, так как решение принято компетентным органом в пределах полномочий, процедура и сроки его принятия соблюдены, факты, положенные в основу обращения депутатов и свидетельские показания и свидетельствующие о неисполнении главой муниципального образования обязанностей опровергнуты.

В соответствии со статьей 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимает представительный орган местного самоуправления. С инициативой удаления могут выступить либо депутаты представительного органа муниципального образования, либо глава субъекта Российской Федерации.

Частью 6 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении в отставку главы муниципального образования оформляется в виде обращения. Однако, в статье 22 Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №184-ФЗ) в перечень актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации такой вид решения как обращение не входит. Соответственно, неясно по каким правовым основаниям, и каким образом глава субъекта Российской Федерации оформляет на практике инициативу высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку.

На основании изложенного, считаем, что в целях соблюдения положений главы 8 Конституции Российской Федерации и совершенствования законодательства РФ о местном самоуправлении необходимо:

1. Для реализации положения, предусмотренного частью 6 статьи 74.1 Федерального закона №131-ФЗ, дополнить статью 22 Федерального закона № 184-ФЗ новым видом решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации под названием «обращение в представительный орган местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку».

2. Необходимо определить содержание указанного в предыдущем абзаце правового акта, а также содержание обращения, которое вносится депутатами представительного органа муниципального образования в этот орган в соответствии с частью 3 статьи 74.1. Федерального закона №131-ФЗ.

Список литературы:

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по состоянию на 28.12.2013) // СПС «Консультант плюс» (дата обращения: 01.04.2014).

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 октября 2011 г. N 1264-О-О // СПС Консультант плюс.

3. Апелляционное определение Орловского областного суда от 27 марта 2012 г. по делу N 33-455 // СПС Консультант плюс.

4. Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 10 декабря 2013 г. по делу N 33-9750/2013 // СПС Консультант плюс.

5. Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 16 июля 2013 г. по делу N 33-14923/2013 // СПС Консультант плюс.

6. Апелляционное определение от 5 ноября 2013 г. по делу N 33-8618/2013 Новосибирского областного суда // СПС Консультант плюс.

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

© Четвергова А.В.*

Филиал Южно-Уральского государственного университета (национальный исследовательский университет), г. Миасс

В статье дается краткая характеристика исторических аспектов регулирования ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением в российском законодательстве.

Ключевые слова: нормативно-правовые акты, законодательство, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, население муниципального образования, демократия, власть.

Ответственность высших должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации является одной из проблем законодательного урегулирования. В значительной мере от ее успешного решения зависит эффектив-

* Преподаватель кафедры Конституционного, административного и муниципального права.