Чужие здесь не строят

Минэкономики в поправках к закону "О рынке ценных бумаг" предлагает усилить популярность будущих инфраструктурных облигаций, пока только выпускаемых в рамках концессионных соглашений. Помимо идеи предоставлять госгарантии только младшим траншам таких бумаг проект содержит планы достаточно свободной реструктуризации выпусков и предельного ограничения прав некрупных владельцев бумаг. Инфраструктурные облигации в таком виде будут исключительно рынком для государственных или окологосударственных инвесторов, чужих на нем не ждут.

Департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономики опубликовал проект поправок к федеральному закону "О рынке ценных бумаг", который изменяет порядок обращения на рынке по крайней мере части будущих инфраструктурных облигаций, а также права и возможности инвесторов по управлению такими бумагами. Речь идет об облигациях концессионеров в инфраструктурных концессиях: Минэкономики предлагает для них особый порядок регулирования, призванный, по мнению ведомства, увеличить их привлекательность для инвесторов.

Обоснование необходимости нового регулирования в описании Минэкономики довольно противоречиво. В пояснительной записке к законопроекту (он вывешен на сайте ведомства в рамках антикоррупционной экспертизы) отмечено: "изношенность основных фондов" транспортной, энергетической, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры препятствует "ускорению развития экономики", а поправки к законодательству об инфраструктурных облигациях как раз нацелены на привлечение инвестиций в отрасли. Но тут же ведомство замечает: "основные ограничения", сдерживающие привлечение инвестиционных ресурсов, "связаны в первую очередь не с недостатками регулирования, а с экономическими факторами". Более того, описывая предмет регулирования, авторы документа констатируют: определения инфраструктурных облигаций в законодательстве нет — из-за "сложности законодательного определения понятия "инфраструктура"". Но править в министерстве предлагают именно госрегулирование рынка инфраструктурного долга, ограничившись выпускаемыми в соответствии с законом "О концессионных соглашениях" облигациями концессионера.

Напомним, для таких бумаг ФСФР уже установила ряд льгот, призванных снизить риски по ним и сократить расходы на размещение. Так, облигации концессионера включаются в котировальные списки в упрощенном порядке и на тех же основаниях, что и облигации, обеспеченные госгарантиями. Однако согласно данным, приведенным в пояснительной записке, пока совокупный объем выпуска таких бумаг (со сроками обращения от 1 до 20 лет) в РФ составляет лишь 19,7 млрд руб. Расширять рынок в Минэкономики предлагают за счет субординации выпусков облигаций концессионера путем выпуска облигаций с разными правами и распространения возможной господдержки выпусков только на облигации младшего транша (с меньшими правами), что позволит старшему траншу получать более высокий кредитный рейтинг без участия госфинансов; разработчики ссылаются при этом на опыт ЕС — Project Bond Initiative.

Впрочем, поддержку концессионеров министерство предлагает расширить явно за счет инвесторов: эмиссионеру облигаций предлагается предоставить упрощенную возможность реструктуризации долга, эта мера обоснована долгосрочностью концессионных облигаций и тем, что "в течение данного срока могут наступить различные обстоятельства, приводящие к необходимости" такого пересмотра. В связи с этим Минэкономики предлагает закрепить в ФЗ "О рынке ценных бумаг" правовые механизмы реструктуризации (общее собрание владельцев облигаций и представителя владельцев облигаций). Процедура принятия совместных решений, по мнению ведомства, должна устанавливаться решением о выпуске облигаций.

Предполагается, что решения, принятые большинством владельцев, будут обязательными для всех (включая неголосовавших или голосовавших против). Также от имени владельцев сможет действовать их представитель, выбранный или указанный в эмиссионной документации (тогда владельцы смогут его заменить). При этом Минэкономики настаивает и на необходимости (при наличии такого представителя) лишить отдельных владельцев "права осуществлять переданные ему полномочия", если он выполняет их "надлежащим образом" (порядок установления "ненадлежащего образа" также должен быть зафиксирован в эмиссионных документах).

Отметим, что ограничение в правах потенциальных покупателей облигаций концессионеров на открытом рынке в пользу крупных держателей и назначаемого эмитентом их представителя, несмотря на объяснения Минэкономики, никак не похоже на инструмент привлечения "инвестиционных ресурсов в долгосрочные проекты". Механизм представителя, учитывая планы госбанков по активному участию в размещениях инфраструктурных бумаг, как нельзя проще позволяет блокировать возможность влияния любого владельца таких бумаг на политику эмиссионера, как и на процесс реструктуризации долга,— очевидно, что права частного владельца инфраструктурных облигаций будут защищены существенно меньше, чем права владельцев обычных бондов. Но инициатива ведомства гораздо лучше объясняется существующими планами правительства по направлению в инфраструктурные облигации денег пенсионных накоплений.

Обеспеченное поправками к ФЗ "О рынке ценных бумаг" априорное поражение в правах сторонних держателей гарантирует их отсутствие на рынке. Договариваться между собой инвестор ВЭБ (управляющий накопительной составляющей пенсионных средств) и концессионеры (сейчас в большинстве своем строители дорог) смогут без участия посторонних. Пока поправки касаются исключительно концессионных инфраструктурных облигаций, но при появлении других бумаг этого типа предложения о госрегулировании этого рынка таким способом также многовероятны. Впрочем, уже при первом обсуждении механизма в 2007-2008 годах было очевидно, что инфраструктурные облигации предполагаются авторами этой идеи исключительно как способ привлечения в проекты государственных и квазигосударственных, а не частных средств.