Совершенствование государственной региональной политики в условиях политического развития федеральных округов

ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ

А.В. Ганичева

Кафедра политических наук Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10а, Москва, Россия, 117198

В статье речь идет о трансформации федеративных и национальных отношений в условиях проведения федеративной реформы. Рассматривается изменение формата отношений между федеральным центром и регионами, трансформация региональной политики федеральной власти. Анализируется совершенствование государственной региональной политики в условиях становления и развития института полномочного представителя Президента России в федеральных округах.

Ключевые слова: региональная политика, полномочный представитель Президента Российской Федерации, федеральные округа, трансформация федеративных и национальных отношений, федеративная реформа.

Созданные десятилетие назад, федеральные округа сегодня имеют сложившуюся структуру и политико-административное наполнение. Потребность центральной власти во внедрении в территориальное деление страны еще одного уровня выглядела в начале 2000-х гг. обоснованной, сегодня же статус и стратегическая ценность федеральных округов, как представляется, нуждаются в некотором переосмыслении.

В. Катков дает следующее определение рассматриваемой структуре: федеральный округ есть «совокупность субъектов Российской Федерации, в которых Полномочный представитель представляет Президента, обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции» [2. С. 5.]

Важно отметить, что Россия не является единственным федеративным государством, использующим в своем административно-территориальном устройстве специально созданные округа, тем не менее, лишь в нашей стране эти образования имеют такой специфический статус и важные для развития федеративных отношений задачи.

С момента своего появления в 2000 г. структура федеральных округов в Российской Федерации претерпела изменение лишь единожды — из состава Южного федерального округа Указом Президента России Д.А. Медведева от 19 января 2010 г. был выделен Северо-Кавказский округ с центром в г. Пятигорске.

Таким образом, сегодня территория Российской Федерации разделена на восемь федеральных округов, при этом статус и само существование подобных макрорегионов не отражены в Конституции. Тем не менее, законодательно четко определены не только территориальные границы новых образований, но и административные, правовые и политические рамки их функционирования.

Основной посыл центральной власти при формировании федеральных округов был следующим: деятельность органов государственной власти субъектов Федерации нуждается в контроле со стороны федерального центра для обеспечения эффективности управления государством. Необходимость создания надтерри-ториального межрегионального уровня контроля и управления и установления связей качественно нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочения управления субъектами Федерации, приведения административных воздействий и коммуникаций к единой системе — с другой, привело к созданию института федеральных округов в России.

В 2000 г., когда Президент В.В. Путин принял решение о создании федеральных округов, уход от национально-территориальных основ в устройстве Российской Федерации по ряду причин был невозможен или крайне затруднителен. Учитывая совокупность подобных факторов, а также фиксируя новые приоритеты в определении субъектов, в их взаимоотношениях, высшее руководство страны было фактически вынуждено постепенно изменять структуру государства с тем, чтобы уменьшить чрезмерно большое количество субъектов федеративных отношений в сочетании с высокой степенью дифференциации регионов. Без решения этой проблемы было невозможно сформировать оптимальную систему власти, которая была бы максимально приспособленной для решения политических, правовых, территориальных, административных и других проблем, а также для обеспечения прав человека и гражданина.

Таким образом, в начале 2000-х гг. были сформированы некие «условно-альтернативные» единицы деления России при неоформленности их правового статуса, что представлялось в той ситуации наиболее целесообразным, так как такие преобразования в значительной мере позволили избежать противостояния между федеральным центром и региональной властью.

При сложности или невозможности в то время по тем или иным причинам создать новую модель государственно-территориального деления государства за счет укрупнения единиц, его составляющих, была найдена возможность для создания действенного механизма взаимодействия центра и регионов, способного в определенной мере решить проблемы, связанные с неэффективным функционированием существующей модели федеративного устройства. Таким механизмом стали федеральные округа.

Таким образом, создавая федеральные округа, Москва лишила регионы возможности влиять на ситуацию. При этом вместо формирования округов, отражающих экономические связи, были созданы округа, которые в некоторой степени развели некоторые субъекты Федерации — членов межрегиональных ассоциаций по разным федеральным округам. Как считают А. Усягин и М. Шишков, очевидно, что «границы округов намеренно были проведены таким образом, чтобы не совпасть с границами других сложившихся к тому времени объединений: ни с экономическими районами, ни с губернаторскими ассоциациями, ни даже с военными округами». По мнению этих исследователей, это было сделано для того, чтобы «урезать политические притязания чрезмерно усилившихся к этому времени региональных элит, обезопасить вновь создаваемые структуры от контроля со стороны местных групп интересов» (См.: [9]).

В новых условиях статус всех регионов, включая республики, автоматически понижался, хотя Конституция при этом формально не менялась.

Спустя десятилетие видится, что удержать высокий статус федеральных округов власть не смогла или сознательно решила этого не делать. Подобное решение стоит признать верным, так как чрезмерно сильные округа могли в перспективе стать сильным оппонентом федеральной власти.

Говоря о причинах формирования в России макроуровня — федеральных округов — и последствиях такого решения, нельзя не остановиться на рассмотрении проблематики развития Северо-Кавказского федерального округа, самого противоречивого из всех восьми. С одной стороны, этот регион страны — один из наиболее густонаселенных, а с другой — имеет наименьшую площадь; с одной стороны, климатические условия проживания в этой местности являются наиболее комфортными, а с другой — в ряде субъектов округа отмечаются наихудшие экономические показатели из всех российских регионов.

Подобная контрастность, а также высокий уровень конфликтогенности в большинстве национальных республик, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, определяют его приоритет перед остальными в вопросах гармонизации отношений между центральной властью и властью на местах при посредничестве аппарата полномочного представителя Президента России в округе.

Именно национальные республики, имеющие наибольший конфликтный потенциал среди регионов России, делают Северо-Кавказский округ самым сложным для работы полпредов. Так, Президент России Д. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию в 2009 г. заявлял: «Для успешного решения проблем региона необходимы дополнительные меры. Необходимо развивать предпринимательство, активизировать инвестиционную деятельность. Пока благоприятных условий для нее в большинстве республик Северного Кавказа не создано, но менять ситуацию необходимо» (См.: [5]).

Президент отметил, что решить проблему могут инновационные проекты в Северо-Кавказском федеральном округе, которые должны быть реализованы в сфере энергетики, строительства, развития туризма и санаторно-курортной сети, сельского хозяйства и малого бизнеса.

В качестве необходимой меры оптимизации отношений центра и регионов Северо-Кавказского федерального округа Д. Медведев отметил разработку и внедрение четких критериев эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти по проблемам Северного Кавказа и поручил Правительству разработать систему подобных мер.

Кроме прочего, охарактеризована необходимость в наделении полномочиями чиновника, лично ответственного за положение дел в регионе, обладающего достаточными возможностями для эффективной координации работ на данном направлении. С точки зрения аналитиков [3], статус такой фигуры не до конца ясен, поскольку этот человек должен иметь двойное подчинение: и Правительству, и Кремлю.

Важно подчеркнуть особое значение начинаний Президента и важность его слов о проблемах юга страны в Послании Федеральному Собранию, что говорит о том, что центральная власть придает особое значение этому направлению и понимает значение ситуации в этом регионе для развития федеративных отношений в целом по стране.

Реализация стратегических планов по гармонизации системы федеративных отношений на юге России невозможна без полноценных перемен в обществе. Укрепление политической системы и правовых институтов, внутренняя и внешняя безопасность государства, социальная стабильность, современное образование и культура выступают основами указанной стратегии. На практике экономическая, социальная политика разрабатывается в результате сложного взаимодействия самых разных общественных групп. Следование законным интересам и учет мнений всех граждан России, независимо от их национальности, религиозных, политических и иных убеждений, — обязанность государства. Способность эту обязанность выполнять является главным критерием эффективности демократического, многонационального, мультикультурного государства, которым является Российская Федерация.

Кроме того, именно регионы современного Северо-Кавказского федерального округа, как представляется, в наибольшей степени нуждались в построении четкой структуры федерального надзора и контроля, который смог предложить институт федеральных округов в совокупности с институтом полномочных представителей Президента России.

Сложная ситуация на Северном Кавказе долгое время является дестабилизирующим фактором, в перспективе способным перерасти в очаг этнополитиче-ского взрыва, стать катализатором слома привычной структуры федеративных отношений. Для того чтобы защитить регионы Юга России от воздействия дестабилизирующих, подчас сепаратистки настроенных сил, укрепить жизнеспособность до сих пор неустойчивого демократического фундамента в республиках Северного Кавказа, формирование влиятельного нового политико-административного механизма было крайне необходимо.

Вместе с тем взаимодействие представителей центральной власти в СевероКавказском федеральном округе с региональными элитами складывалось в до-

статочной мере сложно. Не лишним будет упоминание о том, что за первые восемь лет на посту полномочного представителя в Южном федеральном округе, в который ранее входили республики Северного Кавказа, сменилось пять политических фигур.

В свою очередь, это говорит о сложностях при определении оптимальной кандидатуры, которая бы и устраивала центральную власть и не вызывала резкого недовольства у региональных элит.

Тем не менее, несмотря на ряд объективных трудностей, формирование Северо-Кавказского федерального округа, объединившего большинство фактически или потенциально наиболее конфликтных регионов Российской Федерации, позволит более эффективно решать сложные проблемы и во многом снять напряженность в регионе, а также привести в соответствие с федеральным законодательством и ряд институтов власти (например, местное самоуправление). В среднесрочной и долгосрочной перспективе усиление сплоченности кавказских регионов внутри округа должно стать базисом для дальнейшего укрепления федеративных отношений.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что на современном этапе развития федеративных отношений в России создание федеральных округов предстает одним из факторов укрепления федерализма. Совершенно справедливы слова Е. Ланцмана, утверждающего, что «мировой конституционный опыт федерализма обращает внимание на то, что все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, этнополитической, социокультурной или в любой другой из сфер общественной жизни, находятся в исключительном ведении федерации. При этом законодательство многих из них предусматривает еще и право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов федерации» (См.: [4]). Таковым в нашей стране стал институт Полномочных представителей Президента России, образованный в рамках федеральных округов.

В начале 2000-х гг. перед руководством страны стояли чрезвычайно сложные задачи: ликвидировать нарушение целостности государства, обеспечить полноценную реализацию принципа единства законности на территории суверенного государства, решить которые можно было только одним способом — посредством укрепления вертикали исполнительной власти.

В свою очередь, эти задачи могли быть решены, по мнению М. Столярова, только в том случае, «если институты федеральной власти будут „освобождены" от зависимости, императивно выстраиваемой региональной властью» (См.: [6]). Для этого необходимо было понизить правовой статус региональных политических лидеров, с одной стороны, и повысить статус территориальных представительств федеральной власти — с другой. Первая задача была решена посредством изменения порядка формирования Совета Федерации. Вторая — посредством образования федеральных округов и создания в них системы территориальных представительств федеральных органов власти.

В Указе Президента России от 13 мая 2000 г. в числе прочего говорится, что институт полномочных представителей Президента в округах создается в целях «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением решений» (См.: [7]).

Исходя из основных задач полномочного представителя, установленных Указом, обязательным элементом их функций должен был стать контроль за реализацией требований, вытекающих из конституционной модели государственного устройства. Применительно к единой системе исполнительной власти первоначальной его целью являлось восстановление управляемости регионального звена на основе достижения взаимодействия территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также единообразного исполнения ими федерального законодательства.

Кроме того, согласно логике реформы деятельность полномочных представителей должна включать в себя следующие вопросы. Во-первых, реализацию конституционных прав граждан на местное самоуправление, особенно в части соответствия внутренней политике государства решений, принимаемых в этой связи в субъектах Федерации. Во-вторых, участие в сохранении единства административного, экономического и политического пространства страны. В-третьих, подготовка и реализация предложений об оказании адресной государственной поддержки регионам, а также рассмотрение вопросов эффективности деятельности свободных экономических зон в контексте общегосударственных интересов и приоритетов. С течением времени этот список претерпел некоторые трансформации в связи с полной или частичной реализацией указанных задач, а также необходимостью отвечать на новые вызовы.

Подводя итог, можно сказать, что такая форма организации государственной власти дает возможность кооперации интересов многих субъектов. Если раньше объединение субъектов происходило в рамках естественных границ, то сейчас для более эффективной реализации государственной политики созданы искусственные территориальные образования — федеральные округа. Это и есть новая модель реализации региональной политики в рамках Российской Федерации.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Авакьян С. Конституция Российской Федерации: нормы и действительность // Неприкосновенный запас. — 2008. — № 5.

[2] Катков В.Ю. Федеральные округа в Российской Федерации: Конституционно-правовой анализ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — М., 2006.

[3] Кузьмин В., Латухина К., Волкова М. Президент сказал свое слово // Российская газета. — 2009. — 13 ноября.

[4] Ланцман Е.Л. Реформирование федеративных отношений как потребность современного этапа укрепления российской государственности // Вестник РАГС. — 2007. — № 3.

[5] Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. — № 5038. — 13 ноября 2009 г.

[6] Столяров М.В. Социально-экономические проблемы федерализма. — М., 2008.

[7] Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» № 849 от 13 мая 2000 г. // СЗРФ. — 2000. — № 20. — Ст. 2112.

[8] Усягин А.В. Политическое управление и его территориальные аспекты: российский опыт. — Нижний Новгород, 2005.

[9] Усягин А., Шишков М. Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы. URL: http://www.terrus.ru/mono/index.shtml

IMPROVEMENT OF STATE REGIONAL POLITICS IN THE CONTEXT OF POLITICAL DEVELOPMENT OF FEDERAL DISTRICTS

A.V. Ganicheva

The Department of Political Science Russian People's Friendship University

Miklukho-Maklaya str., 10a, Moscow, Russia, 117198

The article deals with the question of transformation of federative and national relations in conditions of the implementation of federative reform. It analyses the change of the concept of relations between federal center and regions, transformation of the regional politics of the federal power. The article analyses the questions of improvement of the state regional politics in the context of formation and development of the institution of Plenipotentiary Representative of the President of the Russian Federation in the federal districts.

Key words: regional politics, Plenipotentiary Representative of the President of the Russian Federation, federal districts, transformation of federative and national interests, federative reform.