Регион как проект политической практики современного государства

Любовь СМАГИНА

РЕГИОН КАК ПРОЕКТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА

На декабрьском заседании Совета безопасности, посвященном проблемам развития Дальнего Востока, президент РФ В. В. Путин признал региональную политику в нашей стране в целом несовершенной.

Основную причину президент увидел в том, что сегодня Дальний Восток слабо привязан к общероссийскому пространству, а его «естественные конкурентные преимущества» используются неэффективно, что и представляет серьезную угрозу для политических и экономических позиций России.

Эта ситуация не относится к числу конъюктурных, скорее наоборот. Она обнаружила серьезные нестыковки в теории и практике регионалистики, во взглядах на регион, утвердившихся в отечественной политологии и реалиях мировой региональной политики. Этот пример заставляет еще раз задуматься о смысле и содержании понятия «регион», вытекающих из признания идей «глобализации» и «глобального мира» и их роли в определении места того или иного региона в жизни страны и мира в xХl веке.

СМАГИНА

Любовь

Александровна —

соискатель

Орловской

Региональное

академии

государственной

олржбы

Известный французский историк Фернан Бродель писал, что разнообразие есть непосредственное следствие безграничности пространства, благодаря которой особенности той или иной местности, возникшие в глубокой древности, дожили до наших дней. Примечательно, что никакие нивелирующие силы в современном мире не смогли их сокрушить. Во многом благодаря устойчивости территориального деления мы имеем сегодня возможность изучать общества «по горизонтали», то есть разграничивать регионы, сравнивать их, классифицировать.

Очевидно, что любые политические и социальные процессы, принятие решений и распределение общественных благ не могут происходить в пространственном вакууме. Все они структурированы (или ограничены) пространством — одним из основных базисных факторов, воздействовавших на формирование и функционирование политических систем. С середины 70-х — начала 80-х годов ХХ века политологи в мире обратились к интенсивному, глубокому исследованию регионов. Выяснилось, что региональные подходы позволяют дать наиболее взвешенные ответы на вызовы территориального разнообразия современного мира, более того они полагают, что существуют ключи к его пониманию. Регион воспринимается как уникальная, постоянно изменяющаяся реальность. В качестве субъекта он строит сам себя, комбинируя ценности и нормы. Поэтому его границы условны. Регионы объединяют людей; они сосуществуют, отталкиваясь от памяти о глубокой внутренней связи людей с определенными территориями1.

В современном политическом словаре термин «регион» появился относительно недавно, ему предшествовало понятие «провинция» — собирательное имя для территориальных сообществ. «Провинция», однако, страдала неким культурным «комплексом неполноценности», отсталости, в то время как «регион», напротив, был подчеркнуто нейтрален. Первоначально этот термин использовался для определения пространственных общностей разных типов. Так, в географии употребляется понятие «природный регион» — территория,

Бусыгина И. М. Политическая регионалистика. М., 2006

объединенная общими характеристиками климата, рельефа, почвы и пр., восходящее к трудам В. Гумбольдта. Позже появляется «экономический регион». Этот термин используется в работах, посвященных процессам индустриализации. В политической лексике термин «регион» появился для обозначения внутригосударственной административной единицы, а также для обозначения группы государств. В этом случае регион обретает статус «выше» или «ниже» государства-нации. Наконец возникает идея «культурного региона» — территории, объединенной традициями, культурой, языком.

Крайне показателен исторический сдвиг в отношении к термину «регион». В конце XIX столетия, когда «регион» появляется в политическом словаре, отношение к нему было преимущественно отрицательным, поскольку политический регионализм воспринимался в то время скорее как угроза национальному единству. Спустя всего пятьдесят лет отношение изменилось кардинальным образом: региональные идентичности и политические культуры, региональное политическое представительство становятся признанными темами официального дискурса Западной Европы.

Процесс становления региона как одного из важных фокусов политической идентификации, практики подъемов регионов «как воли и представления» требует объяснений. В современной политологии три импульса регионального развития: усиление пространственной неравномерности экономического развития послевоенного капитализма и развитие феномена «депрессивного региона»; культурная гомогенизация; создание системы комму-нитарных институтов и как компенсаторная реакция — укрепление регионального измерения политического процесса.

В мире в большинстве стран ряд областей принятия решений и особенно непосредственная реализация принятых решений, а также распределение и оказание широкого спектра услуг совершается на субнациональном уровне. Диффузия власти, интеграционные процессы и процессы глобализации находят самые разнообразные ответы в регионах. При этом оказывается, что унитарные централизованные государства труднее адаптируются к новым системам взаимоотношений, новым вызовам и проблемам по сравне-

нию с государствами федеративными и децентрализованными, где субнацио-нальные единицы пользуются широкими правами, то есть регион становится важным уровнем политического действия и диалога, местом, где национальные, наднациональные и глобальные силы встречают местные требования и нужды, региональные и местные сообщества. Регионы играют все более важную роль в национальном политическом процессе, хотя здесь опыт государств существенно различается.

Для специалистов по регионалисти-ке очевидно, что в каждом конкретном случае определение региона в обязательном порядке может присутствовать не весь набор указанных критериев, а лишь несколько моментов. То есть не исключается возможность более широкой трактовки понятия региона. Следовательно, регион понимается как исторически сложившееся территориальное сообщество, обладающее физической средой, социоэкономической, политической и культурной средой и пространственной структурой, отличной от других крупных территориальных единиц — города и нации. Это определение позволяет разделять, отграничивать регионы через анализ их отличий друг от друга и место положения в пространстве.

Политологи часто определяют регион и как воображаемое сообщество, и как «горизонтальное братство», где один регион отличается от другого «стилем воображения». Однако регион всегда мыслится как открытое сообщество.

Короче, существует гео или внешнеполитическое понимание региона, когда этот термин относится к целой геополитической зоне, то есть группе стран, которые по ряду параметров больше связаны друг с другом, нежели с иными странами. В этом случае речь может идти, скажем, о Центральной и Восточной Европе, Содружестве Независимых Государств или о Европейском союзе. Допустима и культурно-философская трактовка региона, когда он понимается как особый микрокосм, в рамках пространства которого индивиды обладают особым менталитетом. Можно подходить к региону географически, ставя во главу угла однородность физической среды. Наконец существует и административно-юридическая трактовка региона: в этом случае

#

он выступает как административно-территориальная единица.

Представляется, что в политической науке регион следует рассматривать как одну из единиц территориальной структуры национального государства, то есть субнационального уровня, ячейка сетки административно-территориального деления, где действуют региональные властные институты с определенными компетенциями и соответствующими финансовыми ресурсами для их реализации, происходит региональная политическая жизнь1. Административно-территориальные границы превращают регионы в ячейки политического пространства. То есть политический регион можно рассматривать как комплексное взаимодействие между политическими институтами и «силами среды». В более общем виде регион можно представить как институт или систему институтов и организаций, действующих на определенной территории, представляющей собой фрагмент территории государства.

Итак, понятие регион фиксирует внимание на определенном уровне политических отношений. Это массовый уровень политики, непосредственно связанный с деятельностью общества, здесь прямо осуществляется взаимодействие власти и населения. Сама многозначность понятия «регион» отвечает сложным политическим реалиям, пришедшим на смену модели прошлого, в которой единственным уровнем политического анализа выступало государство — нация. Таким образом, универсального определения понятия «регион» не существует, членение пространства на регионы зависит от области исследований и сформулированной задачи.

Так формируется современное региональное видение проблемы. С этим понятием связывается комплексный дисциплинарный подход к региональным исследованиям, предполагающий изучение политических измерений дихотомии «центр — периферия», а также своеобразия региональных политических процессов и механизмов, разрешения региональных конфликтов.

Зачастую в современной политологии идея и практика регионализма связыва-

1 Дахин А. В., Распопов Н. В. Проблема региональной стратификации в современной России. В сб. Университетская политология России, 1999, стр. 67

ется со стратегией региональных элит, направленной на расширение ими своих прав. Речь идет о процессах самострук-турирования общества, политической и экономической мобилизации регионов. Очевидно, что регионализм отвечает пространственной стратификации общества и направлен на извлечение преимуществ из естественного территориального деления современных обществ. Если в качестве цели выдвигаются расширение политических прав, достижение политической автономии, то можно говорить о регионализме политическом, отвечающем региональной стратификации политического пространства. Помимо прочего, регионализм нацелен на сглаживание контрастов между центральными и периферийными регионами, выполняя таким образом стабилизирующую функцию.

Радикальные сдвиги последних десятилетий — становление комплексной, плюралистической, многомерной и многополярной реальности современного мира — коренным образом благоприятно отразились на судьбе регионализма: значимость этих процессов возросла и как следствие

— формируется собственная институциональная система регионализма.

Сегодня в российской политологии с понятием «регионализация» зачастую связывается характеристика комплексного процесса перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональный уровень; появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия решений на национальном и наднациональном уровнях. То есть отечественная политическая регионалисти-ка рассматривает политическую сферу регионов прежде всего как административно управляемые территории, совпадающие с границами республик, краев, областей и автономных округов (субъектов Российской Федерации), а также с границами территорий, входящих в федеральные округа и межрегиональные экономические ассоциации. В этом контексте функции политической реги-оналистики известны постольку, поскольку субъекты региональной политики вступают в политические отношения, то есть отношения по распределению и использованию государственной власти в регионе на основе политических инте-

ресов, целей, установок, ценностных ориентаций, верований, идеалов, которыми субъекты региональной политики руководствуются в своей деятельности. Отсюда знание о регионе, как оно представлено в отечественной политологии, расширяет значение пространственного аспекта. Однако в российской региона-листике стремление совместить экономические теории и исследования элит с анализом территориально-административных границ не сопровождается выделением социальной конструкции «регион» в качестве самостоятельного объекта. Множество определений региона, на которые ссылаются наши исследователи, фиксируя исторические, географические, экономические, природные, этнокультурные признаки, не раскрывают самой природы этого явления. В них нет упорядоченности, концентрации на осевом признаке, нет действия и нет целостности. Между тем изучение признаков и системообразующих факторов показывает, что региональная интеграция обусловлена механизмами и процедурами, придающими ей эффективность и способность эволюционировать в пространстве. Эмпирические исследования показали, что феномен региона можно рассматривать как форму локализации и способы контроля узловой проблемы, характерной для социального пространства в зоне ее влияния1.

Выше говорилось о том, что в западной политологии понятие «регион» характеризуется как собирательная. Так, в европейской Хартии регионализма 1988 г. оно определено «функционально»: гомогенное пространство, имеющее физико-географическую, культурную и языковую близость, а также общность хозяйственных структур и исторической судьбы2. В СССР практика регионального хозрасчета предшествовала концептуальному осмыслению роли региональных отношений. Политический смысл «регион» обрел в постсоветских дискуссиях о федерализме, партстроительстве и выборах. Международное право так же не раскрывает понятие «регион», хотя в Уставе ООН (ст. 52), отмечается «не препятствует

1 Каримова А. Б. Регион в современном мире. Социологические исследования. 2006, № 5, стр. 32-41

2 Бусыгина И. М. Концептуальные основы европейского регионализма. Регионы и регионализм в

странах Запада и России. М., 2001, стр. 11

существованию региональных соглашений или органов», если они и их деятельность совместимы с целями ООН3.

Итак, в мире содержательно становление и развитие региона связаны с процессами распределения власти. Сегодня ученые склоняются к тому, чтобы признать: исторически регионы возникли раньше, чем государства.

Очевидно, что в пространстве государства особое внимание уделяется сохранению власти на территории. То есть возникновение института национального государства способствовало институализации центра как силы, способной подчинить своей юрисдикции раздробленные территории. В ХХ веке представления об управлении пространством подверглись существенным корректировкам. Эта проблема приобрела правовое, экономическое, культурное измерение. Оказалось, что жестко, пространственно ограниченное не является совершенной для современности формой социальной организации. Дело в том, что если господствует идея государства как института, где существует иерархия контроля, то в рамках этой иерархии регион наделяется свойством гибкости, первичности, способности к спонтанной трансформации.

То есть в начале XXI века в современных условиях, даже в рамках жестко определенных границ национального государства смещаются понятия «центр» и «периферия». Пространство центра трудно выявить, потому что оно определяется не только географическим, но и политическим делением. Соответственно и сегодня не исключена возможность поиска регионами собственного пространства своего центра, как это уже было в России в 1990-е годы. И все-таки именно существование региона позволяет связать универсалистские тенденции современного социума с практиками и событиями, ориентированными на сохранение локальности, особенности. Для современного государства, решающего проблему отношения «центр — периферия», механизмы взаимодействия универсального и глобального имеют особое значение. Именно они играют существенную роль в процессах объединения территорий и продвижения общегосударственной политики. Для самого региона важно, что и локальное,

3 Vierucci L. WEU: A Regional Partner of the UN? 1993

#

и национальное присуще ему. Динамика регионального развития не укладывается в простые схемы, она носит спонтанный характер. Короче, принципом организации современного региона как элемента социальной системы являются изменение, трансформация. В начале XXI века в конкретном пространстве любого региона постоянно присутствуют моменты «разрушения и перераспределения территориальных границ политической и экономической власти1.

Практика политического регионализма как в мире, так и в России сегодня определяется во многом стабильностью власти государства. Институализация региона

- это процесс упорядочения организации пространства, приобретающего новое политическое и социальное содержание в глобализующемся мире.

Итак, региональные процессы противоречивы и разнонаправлены в своей динамике. Они могут заключать в себе как стремление к обособленности, так и тенденции к различного рода интеграции. Регион, как правило, испытывает потребность в федеративной оформленности своего правового статуса. Представление региональной структуры не в виде наборов элементов, а через способ взаимосвязи их между собой позволяет вычленить функции каждого элемента в общегосударственной системе. Следует иметь в виду и внутреннюю структуру региона, в которой также можно выделить свои центр и периферийные зоны. Основными критериями определения региональных границ обычно считают природно-географический, экономический, культурный, геополитический. При этом следует, видимо, отказаться от единой схемы и признать, что применительно к каждому региону этот набор будет иметь свою специфику с разным набором признаков. Перемены в их структуре могут повлечь за собой изменение территориальных очертаний регионов. Но несмотря на динамичность административных и экономических границ, региональное сообщество имеет достаточно прочную устойчивость и долгую историческую инерцию в осознании своего единства2. С этими трудностями и сталкивается федеральная власть

1 Хелд Д. Глобальные трансформации. Политика, экономика, культура. М., 2004, стр. 33

2 Зеленко Б. И. Регион как субъект политики. Безопасность Евразии. 2004, № 1(15), стр. 352-357

в период президентства В. В. Путина. Проводя административную реформу, которая не могла не затронуть интересы и статус региональных элит, она осознает, что сложности в поисках адекватного решения неизбежны. Очевидно, что региональные элиты, как и в 1990-е годы, остаются опорой региональной власти. В 1990-е годы упрочение власти региональной элиты было связано с ее возможностями обеспечить экономическую и социокультурную независимость региона — вверенной ей федеральной властью территориально-административного образования. Российские регионы по-разному поняли и реализовали полномочия, полученные ими от федеральной власти ельцинской поры. Задачи, поставленные перед региональной элитой федеральной властью в период президентства В. В. Путина, носят принципиально другой характер. Во-первых, сегодня жизнедеятельность российских регионов рассматривается не только в контексте федеральной политики России, но и в их соотнесенности с реалиями глобальной экономики современного мира. Во-вторых, регион сегодня воспринимается не столько как административнотерриториальная единица, сколько как социокультурный организм, носитель определенной энергии саморазвития. В этом контексте любой российский регион потенциально несет в себе ресурсы не только центростремительного развития, то есть ресурсы, служащие укреплению российской государственности, российской экономики, российской культуры

- короче, цивилизационной целостности России, но и центробежные тенденции

— стремление обрести собственную экономическую и социальную идентичность через участие в глобальном производстве, обмене ресурсами и пр. Зачастую эта «центробежность» (сознательно или бессознательно) предполагает игнорирование интересов государства «Россия» как самостоятельного участника глобальной экономики, информационного обмена, трансфера социокультурных ресурсов.

Примерами этой региональной и объективно понятной оппозиции «центр — регион» являются усилия региональных элит противостоять процессу укрупнения территориально-административных единиц на территории РФ. Вот один из примеров. В Томской, Новосибирской и

Кемеровской областях созданы инициативные группы для проведения референдума по созданию Сибирской республики. Как заявил секретарь инициативной группы в Томской области Евгений Глушаков-Гарин, «близится к завершению процесс формирования таких структур в Красноярском и Алтайском краях, а также в Хакасии». В конце декабря активисты намерены официально зарегистрировать свои инициативы в органах госвласти и избирательных комиссиях.

В начале 90-х годов, как известно, губернатор Свердловской области Эдуард Россель пытался создать Уральскую республику. За эту инициативу он поплатился креслом, которое удалось вернуть только через несколько лет. Сегодня укрупнение регионов не только не возбраняется, но и поощряется федеральными властями. Когда процесс укрупнения регионов был только запущен, тогда еще глава президентской администрации Дмитрий Медведев так объяснял необходимость всех этих объединительных хлопот: «Что мы оставим в наследство потомкам: гармоничное федеративное государство или набор абсолютно разных по размеру и экономической силе кусочков страны? Идея укрупнения регионов — вариант осмысленного развития Федерации в рамках существующей Конституции». Очевидно, что главный аргумент сторонников укрупнения — проблема управляемости территорий. И как бы ни критиковалась эта позиция региональными элитами, очевидно, что федеральная власть действует, опираясь на более выверенную аналитику динамичного развития региона в глобализирующемся мире начала ХХ1 века.

Достаточно прагматичная власть в лице президента В. В. Путина на осуществление инвестиционных проектов в Красноярском крае (к которому при-

мкнули Таймыр и Эвенкия) выделила 7 млрд. руб. А всего этот объединительный проект обойдется федеральному бюджету в 20 млрд. руб.

Опыт укрупнения показал, что главной проблемой для федерального центра становится местная политическая и экономическая элиты. Именно ими сорваны процессы объединения Республики Алтай и Алтайского края, а также Краснодарского края и Адыгеи. В обоих случаях элиты боролись за «национальную самобытность» и подняли на митинги «национально ориентированных граждан». В итоге вопрос завис в воздухе не только в Адыгее, но и в спокойном Горном Алтае.

В декабре парламенты Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа должны назначить дату референдума по объединению двух субъектов РФ в единый Забайкальский край. Голосование, очевидно, пройдет в марте будущего года.

В последние год-полтора есть что терять и представителям власти Ненецкого автономного округа (НАО). В округе есть нефть и присоединяться к бедной Архангельской области здесь нет желания. Сценарий объединения Архангельской области и НАО может пойти совсем не так, как на это рассчитывают федеральные власти. Именно на Сибирский федеральный округ (СФО) пришли основные укрупнительные проекты. Возможно, идея и модель Сибирской республики могут стать своего рода полигоном для обкатки новой в отечественной политологии модели региона — подвижного, динамичного образования, избирательно относящегося к любым политическим институтам, ограничивающим свободу институционального самоопределения в пространстве России — эффективного участника процессов глобализации в XXI веке.