Муниципалитетам не нужны мусорные полномочия

Конституционный суд (КС) рассмотрит жалобы руководства двух муниципальных образований, которых заставляют за свой счет ликвидировать бесхозные свалки, хотя это выходит за рамки их полномочий. Муниципалы апеллируют в том числе и к новым положениям Конституции о единстве публичной власти, которые предполагают согласованное действие ее различных уровней как единого целого во благо граждан.

Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ

Конституционный суд, по сообщению на его сайте, принял к рассмотрению жалобы властей города Кодинска (Красноярский край) и Новосибирского района Новосибирской области. Они оспаривают нормы ряда законов (в том числе «О введении в действие Земельного кодекса», «Об общих принципах организации местного самоуправления (МСУ)» и «Об отходах производства»), но их претензии сводятся, в сущности, к одному: на муниципалов возложили обязанности по ликвидации бесхозных свалок в отсутствие соответствующего финансирования.

В 2015 году КС уже разбирался с бесхозными свалками и указал, что муниципалитет не может отвечать за ликвидацию таких свалок в лесах, так как они относятся к сфере ответственности вышестоящего, регионального уровня власти.

Но на сей раз речь идет о свалках на участках, госсобственность в отношении которых до сих пор не была разграничена.

Ленинский райсуд Новосибирска в 2020 году решил, что за свалку должен отвечать муниципалитет, так как она возникла «в связи с ненадлежащим исполнением администрацией своих обязанностей, связанных с использованием земельного участка» и «непринятием мер для очистки территории». В том же году арбитражный суд Красноярского края взыскал с администрации Кодинска в пользу местного оператора ТКО 334 тыс. руб., потраченных на ликвидацию несанкционированной свалки. Суд ссылался в том числе на закон о введении в действие Земельного кодекса, из которого вытекает, что раз уж местные власти отвечают за распределение расположенных на их территории земель, то должны отвечать и за их содержание, даже если собственник участка не определен.

Заявители с таким подходом категорически не согласны. Они ссылаются на то, что закон об МСУ и Бюджетный кодекс прямо запрещают муниципалитетам участвовать в отправлении государственных полномочий и решать вопросы, отнесенные к компетенции органов госвласти, за счет местных бюджетов. Между тем разработка и охрана земель относятся к полномочиям федерации, а вопросы владения и пользования землями находятся в совместном ведении РФ и субъектов, напоминают заявители.

Земельные участки, собственность на которые не разграничена, являются госсобственностью, настаивает в своей жалобе администрация Кодинска. Сейчас ни основания, ни условия содержания таких участков не определены — это пробел в законодательстве, который не должен восполняться за счет сил и средств муниципальных образований.

Тем не менее пока именно на местные власти продолжают возлагать полномочия, которые не отнесены законодателем к вопросам местного значения и не обеспечены финансированием.

Это противоречит конституционному принципу самостоятельности МСУ и нарушает принцип единства публичной власти, настаивают заявители. Они напоминают, что КС, одобрив в 2020 году поправки к Конституции, разъяснил этот принцип как согласованное действие различных уровней публичной власти. Реализация полномочий по содержанию земельных участков должна представлять собой комплексную работу всех уровней системы публичной власти как единого целого во благо граждан, подчеркивается в жалобе. Поэтому заявители просят признать спорные положения не соответствующими Конституции в той части, в какой они позволяют возлагать на муниципалитеты ответственность за полномочия, которыми они не располагают.

Директор Научно-исследовательского центра территориальных изменений и городского развития Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Андрей Максимов признается, что в первый раз слышит, чтобы апелляция к принципу единства публичной власти использовалась в качестве аргумента в КС. Хотя в этом есть своя логика, отмечает эксперт: разграничение компетенций становится все более сложным и все больше зависит от особенностей территорий, в том числе от их финансовых возможностей.

В то же время, добавляет господин Максимов, неразграниченная земля всегда рассматривалась как государственная, а полномочия муниципалитетов закреплены в закрытом перечне вопросов местного значения.

С точки зрения логики закона регион должен либо навести порядок на подведомственной ему территории, либо передать полномочия муниципалитету вместе с финансированием, рассуждает экс-представитель Госдумы в КС Марина Беспалова. С другой стороны, по оценкам экспертов, не разграниченными окончательно остаются более 200 полномочий, и в каких-то ситуациях это может стать источником неопределенности, резюмирует эксперт.