Система обращений в соответствии с объективной стороной волеизъявления граждан РФ (подсистемы устных, письменных и конклюдентных обращений)

А.В. Савоськин*

Система обращений в соответствии с объективной стороной волеизъявления граждан РФ

Аннотация. В статье проанализирована классификация обращений в соответствии с объективной стороной волеизъявления гражданина (то есть внешней формой обращения и способом его подачи). Проанализированы устные, письменные и конклюдентные обращения, а также их разновидности. Отдельно исследована проблематика устных обращений, в том числе тех, которые подаются не на личном приеме и соответственно не урегулированы универсальными положениями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Особое внимание уделено таким видам, как факсимильные обращения и электронные обращения, а также законодательству о них. Публикация подготовлена на основе общенаучного диалектического метода. Специальными методами, использованными при подготовке публикации, являются: системно-структурный, формально-юридический, логический и сравнительно-правовой. В статье представлена целостная система обращений граждан в соответствии с объективной стороной волеизъявления, то есть внешней формой и способом подачи обращения. Предложены перечни нормативно закрепленных устных и письменных обращений. Впервые выделены конклюдентные обращения. Выявлена пробельность правового регулирования отдельных разновидностей устных обращений. Сформулированы авторские определения рукописного, машинописного и электронного обращения.

Ключевые слова: обращение, обращение гражданина, волеизъявление, устное обращение, письменное обращение, конклюдентное обращение, факсимильное обращение, машинописное обращение, электронное обращение, законодательство об обращениях.

Существует достаточно большое количество классификаций и, соответственно, видов обращений граждан. В рамках настоящей публикации рассмотрим систему обращений, выделяемую в соответствии с объективной стороной волеизъявления гражданина, под которой понимается внешняя (объективная) форма обращения и способ его подачи.

Ст. 33 Конституции РФ, закрепившая право граждан на волеизъявление, не определяет внешней формы волеизъявлений, акцентируя внимание на субъекте и адресате обращений. Однако уже Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»1 (далее — Федеральный закон №59-ФЗ) к числу названных в Конституции коллективных и индивидуальных обращений добавляет устные, письменные и электронные формы волеизъявлений. Автор, в свою очередь, предлагает дополнить этот перечень конклюдентными волеизъявлениями.

1. Устные обращения являются наиболее простыми и удобными для граждан, но мало эффек-

1 Федеральный закон от 02.05.2006 №59-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» // Собрание законодательства РФ. 2006. №19. Ст. 2060.

тивными на практике. Юридическая наука уделяет им мало внимания. Так, отсутствует общепризнанное определение устного обращения, а также перечень их разновидностей.

Устным обращениям в Федеральном законе №59-ФЗ лишь частично посвящена одна статья «Личный прием граждан». То есть законодателем устные обращения рассматриваются как часть более крупного правового института личного приема.

Подход законодателя представляется не вполне удачным, поскольку устные обращения могут быть поданы не только в ходе личного приема граждан. Достаточно напомнить о предложениях, заявлениях и жалобах озвучиваемых по «телефонам горячих линий», а также телефонных звонках в полицию. В отдельных случаях оформление карточки личного приема (обязательной для личного приема) объективно невозможно, например, при устном обращении гражданина к сотрудникам полиции на улице.

Правовые нормы о порядке рассмотрения устных обращений, озвученных не на личном приеме, в Федеральном законе №59-ФЗ отсутствуют. Это свидетельствует о явной пробельно-сти правового регулирования и в отдельных слу-

© Савоськин Александр Владимирович

* Кандидат юридических наук, советник судьи Уставного Суда Свердловской области. [savoskinav@yandex.ru]

620075, Россия, г. Екатеринбург, ул. Пушкина, 19, каб. 13.

А.В. Савоськин

чаях может повлечь нарушение прав и законных интересов граждан.

Принимая во внимание, что Федеральный закон №59-ФЗ об обращениях является не единственным актом, регламентирующим устные обращения, и то обстоятельство, что практика выработала разные способы устного волеизъявления граждан, можно предложить следующий перечень устных обращений:

1.1. традиционные устные обращения, озвученные в ходе личного приема граждан (предусмотрены ст. 13 Федерального закона №59-ФЗ);

1.2. устные обращения, озвученные не на личном приеме (например, подп. 2 п. 2 ст. 27 Федерального закона «О полиции»2);

1.3. устные обращения, поданные по телефону, в том числе по телефонам доверия и «горячих линий» (предусмотрены подзаконными актами, например, Приказом МВД России от 22.08.2012 №808 «О создании системы «горячей линии МВД России»3, Приказом Ростех-надзора от 31.10.2012 №615 «Об организации работы телефона «горячей линии» для приема сообщений граждан и юридических лиц по фактам коррупции в центральном аппарате и территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору»4, Постановление Главы администрации Сосьвинского городского округа от 18.11.2008 №598 «Об организации телефона «доверия» и «горячей линии» администрации Сосьвинского городского округа»5 и др.);

1.4. устные обращения, озвученные в непечатных средствах массовой информации, то есть по телевидению, по радио, в форме аудио- и видео- роликов на сайтах СМИ в Интернете (например, п. 2 ст. 144 УПК РФ, п. 3 ст. 28.1 КоАП РФ);

1.5. устные таможенные жалобы (предусмотренные ст. 49 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»6).

2 Федеральный закон от 07.02.2011 №3-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О полиции» // Собрание законодательства РФ. 2011. №7. Ст. 900.

3 Приказ МВД России от 22.08.2012 №808 «О создании системы «горячей линии МВД России» // Российская газета. 2012. 21 сент.

4 Приказ Ростехнадзора от 31.10.2012 №615 «Об организации работы телефона «горячей линии» для приема сообщений граждан и юридических лиц по фактам коррупции в центральном аппарате и территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» // «СПС Консультант Плюс».

5 Постановление Главы администрации Сосьвинского городского округа от 18.11.2008 №598 «Об организации телефона «доверия» и «горячей линии» администрации Сось-винского городского округа» // Серовский рабочий. 2008. 21 нояб.

6 Федеральный закон от 27.11.2010 №311-ФЗ (ред. от

21.12.2013) «О таможенном регулировании в Российской

В настоящий момент надлежащее нормативное регулирование существует только для устных обращений, озвучиваемых в ходе личного приема и устных таможенных жалоб (при упрощенном порядке обжалования). Таким образом, правое регулирование устных обращений граждан подлежит не просто дополнению, а реформированию.

2. Письменные обращения в отечественном законодательстве регламентированы наиболее подробно. Они представляют собой волеизъявление гражданина, выраженное в документальной форме и соответствующее определенным формальным требованиям (имеющее необходимый набор реквизитов).

Письменные обращения следует различать по форме изготовления и по способу подачи.

2.1. Так по форме изготовления бывают:

а) рукописные письменные обращения, в том числе частично изготовленные машинописным способом и в последующем заполненные от руки (например, бланки заявлений);

б) машинописные письменные обращения (полностью отпечатанные на принтере или печатной машинке).

В настоящий момент появление каких-либо иных форм изготовления письменных обращений маловероятно, чего нельзя сказать о способах их подачи. Развитие технических средств неизбежно ставит вопрос о появлении новых видов письменных обращений, которые, увы, могут оказываться вне правового поля.

2.2. По способу подачи законодательством и практикой выработаны следующие виды письменных обращений:

а) поданные на личном приеме (п. 4 ст. 13 Федерального закона №59-ФЗ);

б) поданные в подразделение органа власти, отвечающее за прием корреспонденции, например, канцелярию, секретариат, секретарю руководителя и т.п. (п. 1 ст. 8 Федерального закона №59-ФЗ и соответствующие подзаконные и локальные нормативные акты);

в) направленные посредством почтовой связи, например, Почтой России или другим оператором почтовой связи (ст. 16 Федерального закона «О почтовой связи»);

г) направленные посредством электронной почты (п. 3 ст. 7 Федерального закона №59-ФЗ);

д) направленные через электронные приемные на официальных сайтах органов власти и организаций (напрямую федеральными законами не регламентируется, хотя такой способ подачи обращений возможен практически на всех официальных сайтах органов власти, например, Приказ МИД России от 26.04.2012 №61997,

Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. №48. Ст. 6252.

7 Приказ МИД России от 26.04.2012 №6199 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел РФ по предоставлению государственной ус-

Приказ Минюста России от 31.07.2012 №1478 и др., изредка встречается в актах муниципальных образований, например, Постановление Главы Екатеринбурга от 01.07.2009 №27729);

е) направленные через государственные Интернет-порталы, например, Единый портал государственных и муниципальных услуг или Интернет-портал досудебного обжалования (п. 3 ст. 21 и ст. 13.1. Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»10);

ж) переданные посредством факсимильной связи.

Что касается последнего способа, то он наименее урегулирован и является дискуссионным не только для публичного права. Непосредственно факсимильный способ подачи обращения предусмотрен только в п. 7 ст. 18.1 Федерального закона «О защите конкуренции»11. Упоминается он в п. 14 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»12 применительно к заявлениям о внесении изменений в единый реестр юридических лиц. Однако широкого распространения в российском законодательстве нормы о факсимильных обращениях не получили.

Если подойти к изучению вопроса шире, то есть рассмотреть нормативное регулирование передачи информации по факсу в целом, следует констатировать, что такой способ вполне допускается законодательством. Так, в п. 3 ст. 12.4 Федерального закона «Об исключительной эконо-

луги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. №43.

8 Приказ Минюста России от 31.07.2012 №147 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы исполнения наказаний по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения их устных и письменных обращений по вопросам, касающимся деятельности уголовно-исполнительной системы, принятию по ним соответствующих решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок» // Российская газета. 2012. 30 окт.

9 Постановление Главы Екатеринбурга от 01.07.2009 №2772 (ред. от 02.08.2011) «Об утверждении Регламента работы Электронной приемной Администрации города Екатеринбурга на официальном портале Екатеринбурга» // Вечерний Екатеринбург. 2009. 4 июля.

10 Пункт 3 ст. 21 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2010. №31. Ст. 4179.

11 Федеральный закон от 26.07.2006 №135-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О защите конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 2006. №31 Ст. 3434.

12 Федеральный закон от 08.02.1998 №14-ФЗ (ред. от

29.12.2012) «Об обществах с ограниченной ответственно-

стью» // Собрание законодательства РФ.1998. №7. Ст. 785.

мической зоне Российской Федерации»13 и абз. 3 ст. 14.4 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации»14 (применительно к иностранным судам, информирующим РФ о каждом заходе (выходе) в район разрешенного рыболовства, а также о результатах рыболовства). Однако указанное информирование нельзя признать обращением, поскольку само по себе оно является не правом заявителя, а его обязанностью.

Регулярное упоминание факсимильной связи встречается в «новых» Федеральных законах, однако, речь в них идет о номере факса как реквизите организации направляющей специальный вид об-ращения15. В приведенном случае использование факса предполагается для обратной связи с заявителем, а не для подачи обращений или сопутствующих документов. Такой подход характерен для многих федеральных законов. Например, согласно ст. 25.15 КоАП РФ извещение и вызов участков судебного процесса возможны по факсимильной связи. П. 5 ст. 7 Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»16 обязывает Центральный банк РФ направлять предписания посредством заказного почтового отправления с уведомлением о вручении или посредством факсимильной связи.

В практике деятельности органов власти наметилась тенденция о субсидиарном (дополнительном) характере факсимильного способа передачи данных. Так, при аннулировании Центральным банком России лицензии соответствующее уведомление направляется посредством фельдъегерской связи и посредством факсимильной связи17. Логика такого способа понятна. Фак-

13 Федеральный закон от 17.12.1998 №191-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. №51. Ст. 6273.

14 Федеральный закон от 30.11.1995 №187-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О континентальном шельфе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №49.Ст. 4694.

15 См., напр.: п. 6 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О защите конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 2006. №31. Ст. 34344; п. 8 ст. 105 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. №14. Ст. 1652; п. 2 ст. 18 Федерального закона от 09.02.2009 №8-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. №7. Ст. 776 и некоторые др.

16 Федеральный закон от 24.07.2002 №111-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. №30. Ст. 3028.

17 П. 9 ст. 7.2 Федерального закона от 07.05.1998 №75-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О негосударственных пенсионных фондах» // Собрание законодательства РФ. 1998. №19. Ст. 2071;

А.В. Савоськин

симильное уведомление будет получено адресатом в момент его отправки, а почтовое отправление лишь спустя несколько дней. Однако следует подчеркнуть, что исключительно факсимильного способа передачи информации, по мнению законодателя, недостаточно.

Несмотря на отсутствие в федеральном законодательстве прямого указания на факсимильный способ подачи обращений, подобные волеизъявления должны приниматься и рассматриваться в общем порядке, применяемом для всех письменных обращений. В противном случае это нарушает конституционное права на обращение, и является необоснованным препятствием в реализации иных субъективных прав заявителя.

Отсутствие унифицированного федерального регулирования электронных обращений привело к разнородному использованию терминологии в нормативных актах. Так, обращения, подаваемые через Интернет, называют либо просто «обращениями», либо «электронными обращениями», либо «интернет-обращениями». Иногда используются такие сложные конструкции как: «обращения в электронной форме», «обращения поданные посредством сервиса "Электронная приемная" на официальном сайте», «обращения, поступающие посредством электронной почты» и тому подобные. Следует подчеркнуть, что в большинстве проанализированных актов термин «электронное» является противоположным термину (исключающим термин) «письменное». Даже Федеральный закон №59-ФЗ между словами «письменная форма» и «электронная форма» ставит разъединительный союз «или» (п. 1 ст. 4). Вряд ли такой подход следует признать удачным, ведь электронное обращение — всегда разновидность письменного.

Думается, пришло время унифицировать терминологию, обозначающую виды письменных обращений и предложить следующие определения.

Рукописное обращение — обращение написанное гражданином от руки, в том числе с использованием бланков изготовленных машинописным способом.

Машинописное обращение — обращение, на бумажном носителе изготовленное печатным способом с использованием соответствующей оргтехники.

Электронное обращение — обращение в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуни-

П. 9 ст. 28 Федерального закона от 21.11.2011 №325-ФЗ (ред. от 21.12.2013) «Об организованных торгах» // Собрание законодательства РФ. 2011. №48. Ст. 6726; Пункт 9 ст. 28 Федерального закона от 07.02.2011 №7-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О клиринге и клиринговой деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2011. №7. Ст. 904.

кационным сетям или обработки в информационных системах. Предложенный термин соответствует родовому понятию электронного документа, сформулированному в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»18.

Факсимильное обращение — письменное обращение, переданное посредством факсимильной связи.

Предложенная терминология позволяет не только разграничить различные виды письменных обращений, но и упростить юридические конструкции правовых норм, в актах регламентирующих подачу и рассмотрение различных видов обращений.

3. Конклюдентное обращение — это волеизъявление гражданина, выраженное в невербальной (не словесной форме), то есть без использования устной или письменной речи. Конклю-дентные обращения являются наиболее удобными, хотя и наименее встречающими на практике. Применение конклюдентных обращений оправдано в ситуациях объективно предполагаемого поведения заявителей, при которых воля гражданина явно следует из обстановки и контекста его действий.

В отдельных случаях применение конклю-дентных обращений прямо предусмотрено нормативным актом и влечет серьезные правовые последствия. Так, ст. 357 Таможенного кодекса Таможенного союза19 предусматривает такой способ декларирования товара как выбор соответствующего коридора («зеленого» или «красного»). Выбирая «зеленый коридор» гражданин заявляет об отсутствии у него товаров подлежащих таможенному декларированию при пересечении таможенной границы. Такой способ декларирования используют десятки тысяч туристов ежегодно, даже не подозревая о том, что реализуют свое конституционное право на обращение.

Другой пример конклюдентного обращения это явка избирателя на избирательный участок для получения бюллетеня. В отличие от таможенного декларирования путем выбора «коридора» это форма конклюдентного обращения нормативно не формализована, но давно опробована и активно применяется на практике. Гражданин, подходя к соответствующему работнику участковой избирательной комиссии, может не просить о выдаче ему бюллетеня. Это можно сделать молча,

18 Федеральный закон от 27.07.2006 №149-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. №31. Ст. 3448.

19 Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета Ев-рАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 №17) // Собрание законодательства РФ. 2010. №50. Ст. 6615.

просто предъявив паспорт, что прямо следует из формулировки п. 5 ст. 64 Федерального закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»20, согласно которой: «бюллетени выдаются избирателям, участникам референдума, включенным в список избирателей, участников референдума, по предъявлении паспорта». Предъявление паспорта уже подразумевает желание человека получить бюллетень, а потому является достаточным для его получения и не требует дополнительной формализации.

Библиография:

Особенность конклюдентных обращений заключается в том, что их применение органично вытекает из окружающей обстановки и позволяет существенно ускорить процесс предоставления субъективного права гражданину. При нормальном течении дел никаких проблем в реализации права не возникает, а в случае их возникновения гражданин всегда может прибегнуть к традиционным устным или письменным обращениям. Именно поэтому дополнительная формализация конклюдентных обращений, в том числе в нормах Федерального закона №59-ФЗ нецелесообразна.

1. Васильев С.А. Проблемы развития организационно-правовых основ предоставления государственных и муниципальных услуг населению в многофункциональных центрах // Актуальные проблемы российского права. 2013. №12. C. 1572-1579.

2. Кодан С.В. Система законодательства в России: формирование, развитие, становление (IX — нач. XX вв.) // Проблемы общества и политики. 2013. №4. C. 239-293.

3. Кодан С.В., Февралёв С.А. Местное право Великого Княжества Финляндского в правовой системе Российской империи: интеграция, источники, трансформации (1808-1917) // Вопросы права и политики. 2013. №3. C. 258-317.

4. Савоськин А.В. О необходимости совершенствования института досудебных обращений граждан в свете правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. №2. С. 50-54.

References (transliteration):

1. Vasil'ev S.A. Problemy razvitiya organizatsionno-pravovykh osnov predostavleniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug naseleniyu v mnogofunktsionaFnykh tsentrakh // Aktual'nye problemy rossiiskogo prava. 2013. №12. C. 1572-1579.

2. Kodan S.V. Sistema zakonodatelstva v Rossii: formirovanie, razvitie, stanovlenie (IX — nach. XX vv.) // Problemy obshchestva i politiki. 2013. №4. C. 239-293.

3. Kodan S.V., Fevralev S.A. Mestnoe pravo Velikogo Knyazhestva Finlyandskogo v pravovoi sisteme Rossiiskoi imperii: integratsiya, istochniki, transformatsii (1808-1917) // Voprosy prava i politiki. 2013. №3. C. 258-317.

4. Savos'kin A.V O neobkhodimosti sovershenstvovaniya instituta dosudebnykh obrashchenii grazhdan v svete pravovykh pozitsii Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2013. № 2. S. 50-54.

Материал поступил в редакцию 11 апреля 2014 г.

20 Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. №24. Ст. 2253.