НИ САМ, НИ ЗАМ

«Работа по-старому и есть саботаж чиновниками реформы», — считает первый проректор Высшей школы экономики Лев ЯКОБСОН

НИ САМ, НИ ЗАМ

— Лев Ильич, реформа рассчитана на появление в стране по-настоящему эффективной исполнительной власти. Но кому предстоит максимально эффективно реализовывать законы и политические решения?

— Сегодня чиновничество крайне неоднородно. Есть люди с убеждениями, амбициями и политической жилкой, которых привлекает возможность предложить свою программу стране. Им, по идее, место не в исполнительной, а в законодательной власти. Большинство же работает не столько за идею, сколько за деньги. А деньги в аппарате платят небольшие. Нужен конкурентоспособный уровень оплаты. Не раздача всем сестрам по серьгам, а стимулирование эффективности.

— Помню, года три назад речь шла о 5 тысячах долларов для высших чиновников. Народ возмущался. Теперь говорится о 600 — 800, максимум — 1500 долларов для «топ-сотни» менеджеров.

— Тут нет противоречия. Одно дело — сколько надо платить, чтобы привлечь лучших управленцев, за которых сражаются ведущие корпорации, другое — сколько нужно, чтобы удержать тех, кто уже работает. Но в любом случае зарплату надо увеличить в разы. Ну если не 5 тысяч, то 2 — 3 тысячи долларов надо заплатить.

— Но говорят, что если человек привык брать взятки, он все равно их возьмет, независимо от зарплаты.

— В 80-е годы слова «он работает в торговле» были равны утверждению «он ворует». Отрасль была так устроена, что привлекала нечестных людей. Но изменилось ее устройство, изменилась зарплата — иначе стали вести себя люди. Сегодня чиновникам чуть ли не намекают: будем платить столько-то, а остальное сам доберешь... Но главное условие успеха — четкая регламентация работы каждого госоргана, подразделения, чиновника. Можно сколько угодно делить функции госаппарата и повышать зарплаты, но до тех пор, пока не станет ясно, что требуется от данного чиновника в данных обстоятельствах — конкретно и контролируемо, — мало что сдвинется. Конечно, это связывает инициативу и самостоятельность, но при наших традициях бюрократического произвола не до творчества, во всяком случае, в агентствах и службах, да и на нижних этажах министерств.

— А разве такого регламента раньше не существовало?

— Те регламенты, что есть, слишком растяжимы и неконкретны. В результате коррупционные возможности возникают даже на уровне какого-нибудь Акакия Акакиевича. Он вершит судьбы по личному усмотрению и имеет от этого не одну шинель. Та эффективность госаппарата, которую мы наблюдаем в ряде развитых стран, — это продукт долгого и повседневного контроля над чиновниками со стороны общества.

— Разработкой административной реформы в разное время занимались разные люди, а теперь вдруг выяснилось, что это реформа Дмитрия Козака. Кто же все-таки автор?

— Не стоит определять, кто именно произнес первое слово. Мне лично кажется, что ВШЭ высказала некоторые идеи раньше других, но не будем считаться славою. На самом деле к близким идеям самостоятельно пришли многие, и это свидетельствует, что реформа назрела.

— Почему комиссия, которой руководил вице-премьер Алешин, заявляла, что разработка реформы закончится только к 2005 году?

— Комиссия Алешина проводила инвентаризацию функций, которые выполняют федеральные органы исполнительной власти. Их набралось где-то 5 тысяч, к тому же многие сформулированы очень расплывчато.

— Но в дело вмешалась рабочая группа РСПП под руководством Шохина и форсировала этот процесс? Почему, кстати, она называлась «альтернативной»?

— Альтернативность состояла в предложении не идти от сложившихся функций, а выстраивать новую структуру правительства как бы с чистого листа. Группа РСПП рекомендовала оставить из имевшихся гражданских министерств меньше десятка. При этом предлагалось практически полностью отказаться от отраслевых министерств, сохранив лишь так называемые функциональные, ответственные за различные аспекты управления, например финансы или труд. То, что произошло на самом деле, идеологически близко к данному варианту. В то же время принятое решение гораздо менее радикально, чем вариант РСПП.

— То есть РСПП предложил новый идеальный проект, а на самом деле просто перекомбинировали старое?

— Я бы говорил скорее о компромиссе.

— Но, по-моему, отобрать у главы Минэкономразвития и торговли 14 замов, оставив только двоих, — это довольно радикальная мера.

— Да, но за рубежом в министерствах обычно вообще по одному заму. Редко, когда больше. А у нас с течением времени структура должностей приобрела просто фантастический характер. Неконкурентный уровень зарплаты возмещали своеобразным моральным стимулированием через названия должностей. Однако сегодня идти на столь жесткую меру, как сокращение количества заместителей министров, нужно было только при условии кардинального изменения условий госслужбы. Чтобы все поняли, что начальник департамента — это тоже серьезная фигура. Быть может, еще болезненнее окажется перевод начальников департаментов в начальники отделов, начальников отделов — в рядовые исполнители и т.д.

В нашем государственном аппарате все еще действует система двора при императоре: ближе к начальству - возвышение, дальше от него - унижение

— Для такого чиновника, как, скажем, заместитель Грефа Аркадий Дворкович, который первым выразил протест по поводу нынешней реформы, очень важно быть именно замминистра, а не начальником департамента с хорошей зарплатой...

— Дворкович — человек не характерный для госслужбы хотя бы потому, что ему легко получить высокую зарплату за пределами госаппарата. Вообще же в жизни и общественном восприятии все еще действует система двора при императоре: ближе к начальнику — возвышение, дальше от него — унижение. И коль скоро система не изменена, а измениться она может лишь в результате реформы, то сокращение числа замов обернулось унижением конкретных людей.

— На какой срок рассчитана административная реформа?

— Ее можно провести относительно быстро, за два-три года. Вопрос в наличии желания и средств.

— И много она стоит?

— Не так уж много. В центральном аппарате федеральных органов госвласти работает всего 30 тысяч человек. И найти, скажем, вдвое больше денег на их содержание особого труда не представляет. Однако пока реформу намечено проводить в пределах имеющегося бюджета. Считаю, что следовало бы добавить еще хотя бы по 5 тысяч долларов в год в среднем на каждого из этих 30 тысяч чиновников. Поверьте, это окупится улучшением работы, которая на всех сказывается.

— И при этом убрать дополнительные доплаты и спецобслуживание?

— На этом часто заостряют внимание, а зря. Самые дорогостоящие льготы — это машина и дача. Так вот этим пользуется совсем уж ничтожная часть чиновников, один-два процента. Поэтому никакого экономического значения для страны эти льготы не имеют.

— Что или кто может противодействовать этой реформе? Возможен ли саботаж чиновников?

— Саботаж предполагает заговор, а у нас даже нет твердого ядра госслужбы. Какое тут организованное сопротивление, если кто-то думает о пенсии, а кто-то о своих личных делах?! Опасность в другом — в инерции. Многие станут думать: сколько перетрясок пережили, переживем и эту. Такая вероятность пассивного и во многом не намеренного противодействия более чем велика. Но если есть стратегия...

— А стратегия все-таки есть?

— На уровне идей — да. На уровне жестко прописанных планов — пока, пожалуй, не очень.

Беседовала
Лидия АНДРУСЕНКО

Нет более благоприятного момента для роста числа чиновников, чем переходное время

К 1990 году аппарат управления в центре и на местах во всем СССР насчитывал, по разным оценкам, от 2 до 2,5 миллиона человек. Ликвидация органов КПСС и расформирование десятков министерств и ведомств после августа 1991-го первоначально привели к резкому сокращению чиновников. К середине 1992 года — до нижнего предела в современной истории — 700 — 750 тысяч. Однако уже со второй половины 1993 года новая Россия не смогла и не хотела продолжать успешную борьбу с увеличением числа госслужащих. Росту численности и влияния аппарата способствовало несколько факторов. Политическое противостояние между президентом Борисом Ельциным и парламентом вынуждало исполнительную власть укреплять свои ряды за счет наиболее радикальных сторонников реформ или ослаблять противника приглашением на высокие должности некоторых ведущих деятелей оппозиции. Новая экономическая реальность заставляла усиливать старые и создавать новые службы, связанные с финансовым контролем. Так росли и развивались превратившиеся впоследствии в министерства Государственная налоговая служба, Комитет по управлению госимуществом и Антимонопольный комитет. В начале 1993 года число госслужащих составляло 884 тысячи человек, в начале 1994-го — чуть более миллиона, в 1995-м — 1 миллион 60 тысяч, в 1996-м — почти 1 миллион 100 тысяч. В 2000-м численность аппарата вновь возросла до 1 миллиона 163 тысяч человек. Кампании по сокращению аппарата касались в лучшем случае только столичных чиновников и сотрудников федеральных ведомств на местах. Штаты же региональных администраций росли значительно быстрее. Некоторые губернаторы и президенты обзавелись несколькими первыми замами и 10 — 15 обыкновенными. Например, в Петербурге до недавнего времени было 13 замов, в Самаре — 11, в Красноярске — 12. А в одной не очень богатой центральной области — целых 24, из них 7 (!) первых. Владимир Путин в начале своего правления сократил количество госслужащих в регионах на 2%. Но уже к концу 2000-го полпреды в федеральных округах не только восполнили прежнее количество работников аппарата, но и увеличили его до 1,2 миллиона человек к началу нынешнего года.

Павел АПТЕКАРЬ

В материале использованы фотографии: Владимира РОДИОНОВА/фото итар-тасс