Законотворческая ошибка как основание для привлечения к юридической ответственности

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

А.Г. Самусевич

Самусевич Алексей Геннадьевич — кандидат, юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Иркутского государственного технического университета

Законотворческая ошибка как основание для привлечения к юридической ответственности

Законотворческой ошибке как явлению реальной действительности уделено значительное внимание в современной юридической литературе по теории права. Тем не менее, данная проблема по-прежнему представляет научный интерес в силу своей фундаментальности, что побуждает ученых-правоведов к уточнению, а в ряде случаев пересмотру тех или иных признаков законотворческой ошибки и ее влияния на правовую систему в целом. Как отмечает А.В. Малько, «под правотворческими ошибками совершенно обоснованно понимают официально реализованное добросовестное заблуждение, результат неправильных действий нормотворческого органа, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы правообразования, не соответствующих уровню и закономерностям государственно необходимого развития регулируемой деятельности и влекущих путем издания ложной нормы неблагоприятные социальные и юридические последствия»1.

Как видится, из приведенного определения можно выделить основные признаки, которые могут характеризовать ее как правонарушение в сфере правотворчества: вредность, виновность и противоправность. Наличие этих признаков позволяет вести речь о законотворческой ошибке как о разновидности правонарушения, а, следовательно, и как об основании юридической ответственности.

Проблема состоит в том, что до настоящего времени основания юридической ответственности в сфере правотворчества должным образом не урегулированы в действующем законодательстве, что естественно порождает их неоднозначное понимание. Например, А.П. Мазуренко полагает, что применение мер юридической ответственности за такие правотворческие ошибки, как нарушение в законах субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления положений действующей Конституции РФ и федеральных законов, является одним из сложных вопросов отечественного правоведения2.

К сожалению, автор в своей статье не приводит убедительных доводов по поводу того, какими признаками должна обладать законотворческая ошибка, чтобы являться основанием применения мер юридической ответственности к субъекту правотворчества, а лишь ограничивается общими выводами, что для этого необходимо более глубокое изучение многих вопросов, таких как: разграничение понятий «правотворческая ошибка» и «ошибка в правовом регулировании»; позитивная и негативная ответственность субъектов правотворчества; санкции, применимые за те или иные правотворческие ошибки; дальнейшая разработка теории конституционно-правовой ответственности; вопросы исполнимости мер юридической ответственности в отношении органов и должностных лиц, допустивших соответствующие правотворческие ошибки и т. д.3

В дискуссиях о законотворческой ошибке как о противоправном деянии наблюдается разное понимание среди ученых. Особенно ярко это проявляется в части утверждения или отрицания наличия признака вины в ее совершении (допущении). Действительно, можно ли законотворческую ошибку, допущенную субъектом правотворчества, считать правонарушением, а, следовательно, и основанием соответствующего вида юридической ответственности?

Представляется необходимым установить связь между содержательной правотворческой ошибкой и юридической ответственностью того, кто допустит ее. Во всяком случае, должен возникнуть вопрос о профессионализме и пригодности к правотворческой работе конкретных субъектов, систематически допускающих такого рода ошибки. Это будет способствовать реализации на практике принципа неотвратимости ответственности во всех сферах правовой жизни4.

1 Баранов В.М., Пшеничное М.А. Правотворческие ошибки как фактор дисгармонии правового развития: материалы Международного научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (Нижний Новгород, 29—30 мая 2008 года) // Юридическая техника. 2008. № 2. С. 172.

2 См.: Мазуренко А.П. К вопросу о юридической ответственности за правотворческие ошибки // Черные дыры в Российском законодательстве. 2009. № 2. С. 41.

3 См. там же. С. 41.

4 Баранов В.М., Пшеничнов М.А. Правотворческие ошибки как фактор дисгармонии правового развития: материалы Международного научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (Нижний Новгород, 29—30 октября 2008 года) // Юридическая техника. 2009. № 3. С. 571.

Самусевич А.Г. Законотворческая ошибка как основание для привлечения...

673

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

Если обратиться к правотворческой практике, вполне очевидно, что качество процесса правотворчества как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ остается на низком уровне.

Например, как следует из отчета Законодательного собрания Иркутской области за 2014 год, депутатами на 14 сессиях внесено и рассмотрено 638 законодательных инициатив (законопроекты — 23, поправки — 615)1. Данный факт говорит о том, что по-прежнему допускается большое количество ошибок, которые впоследствии исправляются путем внесения изменений. При этом такие показатели деятельности законодательного органа воспринимаются как положительные, что тоже вызывает большие вопросы.

Хотелось бы обратить внимание на еще один пример допущения законотворческой ошибки. В 2013 году, в целях предотвращения коррупции и других злоупотреблений, был принят Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данный Закон по своему содержанию получился не плохой, однако уже сейчас можно обнаружить, что в нем была допущена существенная ошибка, а именно в части предъявления требований к участникам закупок. Так, в статье 31 Закона указывается на отсутствие у участника закупки судимости за преступления в сфере экономики (ст. 158—204 УК РФ), а также неприменение в отношении указанных физических лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которые связаны с поставкой товара, выполнением работы, оказанием услуги, являющихся объектом осуществляемой закупки, и административного наказания в виде дисквалификации2.

Парадокс в том, что Закон допускает к участию в закупках лиц, имеющих судимость за «коррупционные преступления», что по своей сути противоречит не только целям настоящего Закона, но и государственной политике в сфере противодействия коррупции.

В то же время следует признать, что зафиксированные в действующем законодательстве меры ответственности в сфере правотворчества на практике почти не применяются. Так, в Федеральном законе № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержатся нормы, регламентирующие порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Одним из оснований является принятие данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения3.

Однако до сих пор отсутствует судебная практика по досрочному прекращению полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ по указанному основанию, что не позволяет в полной мере оценить правовые основания для признания судом факта издания этим органом ошибочного нормативного правового акта, а также установление бездействия по исправлению ошибки в течение шести месяцев. Тем более, как верно отмечает М.А. Мушинский, ответственность в данном случае наступает не за саму допущенную правотворческую ошибку, а за последующее невыполнение требования ее устранить4.

Трудно представить на практике, чтобы законодательный (представительный) орган субъекта РФ под страхом досрочного прекращения полномочий не исправил допущенную законотворческую ошибку в течение шести месяцев после констатации ее судом, в связи с чем верным видится, что данная норма практического применения не найдет.

Более того, хотелось бы отметить, что в разных областях жизнедеятельности общества не всем субъектам удается или позволено исправить допущенные ошибки. Например, командир воздушного судна допускает «неумышленную» ошибку в управлении воздушным судном и в нарушение федеральных авиационных правил принимает неправильное (ошибочное) решение, что очень часто приводит к авиационной катастрофе с многочисленными жертвами. И таких примеров можно привести множество. Вряд ли кто-то в данной ситуации начнет говорить об объективном вменении вины экипажу. В таком случае возникает вполне резонный вопрос: в связи с чем субъекту правотворчества за допущенные законо-

1 Депутаты второго созыва подвели итоги работы за год на интернет-конференции. URL: http://www.irk.gov.ru (дата обращения: 10.10.2014).

2 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // Российская газета. 2013. 12 апреля.

3 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Российская газета. 1999. 19 октября.

4 См.: Мушинский М.А. Проблемы правотворческих дефектов: научно-практическое пособие. Иркутск, 2009. С. 18.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

творческие ошибки, которые также приносят немалый вред общественным отношениям, предоставляются такие преференции в виде предоставления срока для ее устранения? И только в случае игнорирования законного требования исправить ее, заходит речь о мерах юридической ответственности.

Очень часто в юридической литературе, когда речь идет о допущении законотворческих ошибок, указывается на невнимательность субъекта правотворчества, незнание и нарушение им правил юридической техники и т. д. Однако не совсем понятно, как несколько десятков депутатов, а на федеральном уровне — несколько сотен, одновременно могут заблуждаться в процессе принятия ошибочного акта? И это обстоятельство как-то умалчивается учеными в ходе споров об ошибках. Законодательный орган является коллегиальным органом и ответственность должна наступать коллегиально, даже если тот или иной депутат голосовал против законопроекта, в котором допущена ошибка. Представляется, что в данном случае необходимо исходить из негативного результата, который возник вследствие принятия ошибочного закона. Но разве можно назвать ошибкой негативный результат, к которому субъект правотворчества так целенаправленно стремился, справедливо отмечает Т.В. Кашанина1.

Подтверждением намерений автора рассмотреть проблему под такой точкой зрения, является тот факт, что многие авторитетные ученые все-таки говорят о том, что законотворческая ошибка может являться основанием юридической ответственности. Н.Н. Вопленко отмечает, что «основными критериями установления и реализации юридической ответственности за правотворческие ошибки должны выступать признаки правонарушения: социальная вредность деяния, виновность и противоправность. Последнее обстоятельство (противоправность) следует подчеркнуть особо, ибо законодатель и иной правотворец, как правило, не стремятся специально устанавливать для себя меры ответственности за возможные ошибки. А это требует критической оценки и пересмотра всех нормативных актов, закрепляющих правотворческую компетенцию органов представительной и исполнительной власти, под углом зрения формулирования мер ответственности за ошибочную работу в сфере правотворческой деятельности»2.

В связи с этим теоретико-методологическая задача состоит в определении природы ошибок, допускаемых в правотворческой деятельности. Большой научный интерес вызывает возможность применения мер юридической ответственности за нарушение в законах норм действующей Конституции РФ и федеральных законов. Данный принцип закреплен и в статье 1 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где прямо указывается на обязанность законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ принимать законы, не противоречащие Конституции РФ и федеральных законов. В противном случае, если орган не устраняет допущенную ошибку, к нему могут быть применены санкции конституционной ответственности — досрочное прекращение полномочий. По этому поводу верной видится точка зрения Р.Л. Хачатурова и Д.А. Липинского: «Карательная функция конституционной ответственности исключает субъектов, наделенных властными полномочиями, из конституционных правоотношений, участниками которых они являлись и которые нарушили своими деяниями»3.

Для того чтобы далее строить логичную цепь рассуждений о законотворческой ошибке как об основании юридической ответственности, необходимо определиться с самим процессом познания. Логичным представляется рассмотреть законотворческую ошибку через характеризующие признаки конституционного противоправного деяния, за которое наступает конституционная ответственность. Обосновывая данную позицию, отметим, что само по себе досрочное прекращение полномочий за издание неправомерного акта есть мера конституционной ответственности, а, следовательно, наступает за совершение конституционного правонарушения. В частности, предметом нашего рассмотрения являются законотворческие ошибки с определением формы вины органа, их допустившего, с акцентом на субъективную характеристику. Кроме того, учитывая, что в юридической литературе само определение «конституционное правонарушение» трактуется по-разному (конституционный деликт, нарушение и т. д.), хотелось бы отметить, что будем придерживаться определения «правотворческое правонарушение», за которое предусмотрена конституционная ответственность. Также, отмечая плю-ралистичность научных подходов в этой области, следует попытаться обобщить высказываемые точки зрения и выработать унифицированное определение правотворческого правонарушения.

В свою очередь следует отметить, что разработанное юридической наукой определение состава правонарушения вполне может быть применено и к законотворческой ошибке, структура которого состоит из объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны.

Н.Н. Вопленко по этому поводу однозначно говорит о том, что правотворческая ошибка, по общему правилу, выступает как добросовестное заблуждение творца правовых норм, но она же может

1 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М., 2008. С. 149.

2 Вопленко Н.Н. Понятие и признаки правотворческой ошибки // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2010. № 1 (12). С. 21.

3 Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности: монография. СПб., 2007. С. 673.

Самусевич А.Г. Законотворческая ошибка как основание для привлечения...

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

быть и результатом злоупотребления властью и служебным положением. В этом последнем смысле она может и должна рассматриваться в качестве правонарушения1.

В юридической литературе существует концепция, в соответствии с которой правонарушение признается в качестве разновидности фактов, порождающих правоотношение ответственности и являющихся основанием юридической ответственности. В то же время вопрос об основаниях юридической ответственности не имеет однозначного решения. Так, одни исследователи считают, что существует только одно основание юридической ответственности, которым является правонарушение2. По мнению других, в качестве оснований юридической ответственности могут выступать как правонарушение, так и объективно-противоправное деяние3. В целом, вопрос о правонарушении как об основании юридической ответственности на сегодняшний день исследован довольно-таки полно. В связи с чем в рамках данной статьи автору представляется возможным рассмотреть состав правотворческого правонарушения.

Объектом правотворческого правонарушения выступает то, на что посягает субъект правотворчества, совершая данное правонарушение, и чему причиняется или может быть причинен вред в результате его совершения. В данном случае следует согласиться с мнением Т.Н. Москальковой: «Законотворческая ошибка представляет собой принятие федерального закона (нормы закона), реализация которого на практике порождает несправедливость и социальную напряженность, влечет другие отрицательные общественно-политические, экономические, финансовые или социальные последствия, снижает уровень гарантий прав и интересов личности, эффективность правоприменительной деятельности, подрывает основы национальной безопасности, разрушает принципы построения демократического общества»4. Исходя из этого определения, можно прийти к выводу, что законотворческая ошибка как правонарушение является по своему характеру общественно опасным деянием (действием или бездействием), наносящем ущерб (вред) основополагающим устоям конституционного строя, основным правам и свободам человека и гражданина. Верной видится точка зрения Н.Н. Вопленко, отмечающего, что «истинное ее значение состоит в том социальном вреде, который ошибка приносит всему обществу. То есть правотворческая ошибка в качестве негативного результата вредит не столько деятельности ее творца, сколько прогрессивно-правовому развитию общества, и выливается в неблагоприятные экономические, политические, нравственные, юридические и прочие последствия социальной жизни»5.

Объективная сторона характеризует внешнюю сторону правотворческого правонарушения, а именно описание самого деяния, нарушающего требования конституционных установлений по обязательству принятия правомерных законов, последствий, которые нанесены в результате деяния и причинно-следственная связь между совершенным деянием и наступившими последствиями. Именно причинно-следственная связь является важнейшим элементом объективной стороны. Думается, сам факт установления нарушения конституционных установлений не может являться основанием для применения мер юридической ответственности.

Субъектом правотворческого правонарушения может являться законодательный орган, который должен обладать способностью к сознательному совершению правотворческого правонарушения, а также нести ответственность за результаты своих противоправных деяний. В случае если досрочно прекращаются полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по основаниям принятия закона, противоречащего Конституции РФ, то все депутаты как члены коллегиального органа несут конституционную ответственность.

Субъективная сторона выражает внутреннее отношение субъекта к противоправному деянию и его последствиям, то есть его вину, которая выражается в форму умысла или неосторожности, а также мотивы и цели совершаемого противоправного деяния. Здесь, как и полагается в науке, присутствует плюрализм мнений.

Так, А.Б. Лисюткин отмечает: «... ошибка не обладает признаком виновности, а предпринимаемые попытки наделить ошибку этим свойством без законодательного решения данной проблемы представляют собой не что иное, как объективное вменение»6. В таком случае рассматривать законо-

1 См.: Вопленко Н.Н. Понятие и признаки правотворческой ошибки // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2010. № 1 (12). С. 20.

2 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2006. С. 468.

3 См.: Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 73.

4 Баранов В.М., Пшеничнов М.А. Правотворческие ошибки как фактор дисгармонии правового развития: материалы Международного научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (Нижний Новгород, 29—30 мая 2008 года) // Юридическая техника. 2008. № 2. С. 171.

5 Вопленко Н.Н. Понятие и признаки правотворческой ошибки // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2010. № 1 (12). С. 15.

6 Лисюткин А.Б. Ошибка как категория правоведения: теоретико-методологический аспект: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов. 2002. С. 11.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

творческую ошибку как правонарушение, а, следовательно, и как основание юридической ответственности не представляется возможным. В какой-то мере можно согласиться и с точкой зрения М.А. Мушинского в части того, что ошибку нельзя совершить, ее можно допустить. Совершаются деяния1. Но при этом, совершенно справедливо М.А. Мушинский указывает на то, что все ошибки делятся на совершенные в результате заблуждения и в результате умысла (сиречь правонарушения)2. Отрадно, что автор допускает, что ошибки все-таки могут иметь признаки правонарушения.

Более предпочтительной является точка зрения профессора В.М. Баранова, который, вопреки мнению многих авторов, связывает ошибку с неосторожной виной3.

С такой позицией соглашается Т.В. Кашанина, указывая на распространенное общественное сознание понимания ошибки как оплошности, погрешности в поведении, которую можно было и не допустить, если бы субъект был более внимателен и осмотрителен. Предполагается, что всякая ошибка должна быть исправлена4.

О.Е. Кутафин авторитетно говорит о необходимости «правильного понимания категорий «умысел» или «неосторожность» применительно к такой специфической отрасли права, какой является конституционное право; вполне естественно было бы сказать о нерадивости должностного лица, которое неумышленно допустило в своей деятельности очевидное нарушение, то есть совершило действие или бездействие, которые в других отраслях как раз и признаются неосторожными»5.

Таким образом, чтобы правильно понимать рассматриваемую проблему, необходимо исходить из того, что законотворческая ошибка будет являться правонарушением, в случае если имел место умысел на ее совершение, а орган, допустивший ее, не принимает действий по устранению. Кроме того, следует согласиться с мнением тех авторов, которые считают, что все правотворческие ошибки так или иначе связаны с нарушением правил юридической техники. Как указывает Т.В. Кашанина, чтобы не допускать ошибки в правотворчестве, законодателю надо прочно усвоить правила законодательной техники и не нарушать их6.

Нет необходимости пытаться говорить о вине законодательного органа в том понимании, в котором оно применяется к отдельным личностям при реализации других видов юридической ответственности (уголовная, административная и др.). Так, Н.В. Витрук справедливо отмечает, что «вина коллективного органа заключается в неприменении им всех зависящих от него мер, в том числе и в неиспользовании предоставленных ему прав (полномочий), для соблюдения конституционных установлений»7.

Трудно не согласиться с мнением О.Е. Кутафина, что вину нельзя рассматривать только через формы психологического отношения к деянию. Субъекты конституционного права могут нести ответственность и за нецелесообразность избранного ими поведения, и за неудачный стиль руководства, то есть за недобросовестное, недолжное отношение к реализации своего статуса8.

Вполне резонно возникает вопрос: как законотворческую ошибку можно совершить умышленно? Отвечая на этот вопрос, как видится, нужно исходить из того, что на законотворческий процесс нередко воздействуют внешние факторы, такие как лоббизм. Лоббизм выражается, в лучшем случае, в проведении кампаний и конференций, а в худшем — в форме психологического давления на депутатов законодательного органа, а также их подкупе. Как пишет А.И. Абрамова: «Лоббирование оказывает неформальное влияние на процесс законотворчества и может иметь как позитивное, так и негативное теневое значение. Теневое лоббирование нередко выступает серьезным препятствием на пути создания эффективной правовой нормы»9. Можно добавить, что такая форма лоббизма больше препятствует созданию качественного «неошибочного» закона. Как видится, правовые нормы, принятые под влиянием «нецивилизованного» лоббизма, явно не отвечают интересам общества и государства.

Таким образом, подводя итоги рассуждениям о законотворческой ошибке как об основании юридической ответственности, следует иметь в виду, что ошибка должна обладать признаками противоправного деяния. Как видится, необходимо еще много работать над обоснованием определения законотворческой ошибки в качестве основания юридической ответственности.

Резюмируя анализ общих предпосылок учения о законотворческой ошибке, автор приходит к выводу, что правотворческое правонарушение может рассматриваться как противоправное деяние (действие или бездействие) субъекта правотворчества, которое по своему характеру является общественно опасным поведением, нарушающим требования конституционных установлений и влекущее

1 См.: Мушинский М.А. Проблемы правотворческих дефектов: научно-практическое пособие. Иркутск, 2009. С. 19.

2 См. там же. С. 19.

3 См.: Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. Саратов, 1989. С. 357.

4 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М., 2008. С. 149

5 Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 389.

6 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М., 2008. С. 151.

7 Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009. С. 183.

8 См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 441.

9 Абрамова А.И. Лоббизм в законотворческой деятельности // Журнал российского права. 2014. № 6. С. 15.

Самусевич А.Г. Законотворческая ошибка как основание для привлечения...

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

за собой принятие «ошибочного» нормативного правового акта, наносящего ущерб (вред) основополагающим устоям конституционного строя и основным правам и свободам человека и гражданина. Таким образом, правотворческое правонарушение является основанием возникновения и реализации конституционной ответственности. Кроме того, перспективным видится и исследование процессуального элемента механизма реализации данного вида ответственности, который выражается в творческой познавательно-оценочной деятельности компетентного органа, устанавливающего все признаки состава правотворческого правонарушения.

Несомненно, в рамках данной статьи не все указанные проблемы удалось разрешить. Некоторые аспекты рассматриваемого института остаются дискуссионными и постановочными. Не стоит и забывать, что предложенная авторская концепция о правотворческом правонарушении носит идеальный характер, и, как было отмечено ранее, практически не реализуется в действительности, что также говорит о необходимости дальнейших научных исследований в данной области.

678

Юридическая техника. 2015. № 9