Законодательный процесс в провинции

Законодательный процесс в провинции

Сила и слабость губернатора — в уставе области

       Начало нынешнего года ознаменовалось оживлением законотворческой деятельности в Сибири. Свой устав обрела наконец Омская область. Попытка же новосибирских законодателей завершить затянувшуюся процедуру принятия областного устава потерпела неудачу. С другой стороны, на состоявшейся 18 января сессии областного совета губернатор Виталий Муха сделал ряд интересных заявлений, касающихся статуса Новосибирска.
       
Главным противником принятия устава стал грипп
       Устав Новосибирской области, который в очередной раз пыталась принять сессия облсовета, должен определить нормативную базу функционирования области как субъекта федерации, юридически закрепить систему управления территорией на основе принципов разделения властей, решить, что же будут из себя представлять органы местной власти. Но основной законодательный документ области так и не был принят — необходимого числа депутатов не удалось собрать в связи с эпидемией гриппа. При обсуждении глав устава выявилось несколько важных моментов.
       Налицо явное желание депутатов расширить полномочия облсовета. Естественно, за счет власти исполнительной и судебной. Но такое желание вызвало активное противодействие со стороны главы администрации области. Как известно, сила администрации держится на таких принципах, как право ее главы участвовать в разработке бюджета области и продвижении его через законодательные органы, право назначений и кадровых перестановок, право осуществлять организационные изменения, право наложения вето на законопроекты и право прямого обращения к избирателям.
       В проекте устава депутаты сделали попытку передать часть прав главы обладминистрации облсовету, обязав губернатора согласовывать около десятка ключевых должностей в области с облсоветом. Предполагалось также узаконить вмешательство совета в определение структуры исполнительной власти, но резкие возражения Виталия Мухи возымели свое действие, и данный пункт был снят с рассмотрения. Зато облсовет получил возможность инициировать референдум.
       Предложение отменить депутатский иммунитет при голосовании поддержали лишь трое. Живую дискуссию вызвала идея увеличить число народных избранников с 49 до 98, причем сторонники предложения ссылались на желание малонаселенных сельских районов иметь своих представителей в совете, противники же доказывали неэффективность работы большого количества депутатов. В итоге предложение расширить состав облсовета необходимой поддержки не получило.
       Что касается местного самоуправления, то, как известно, территориальные единицы могут либо управляться (когда действует назначенная сверху администрация), либо самоуправляться (когда управление осуществляется выборными лицами или органами). Может быть и промежуточный вариант: наряду с выборными органами работает и назначенный чиновник. Обладминистрация и значительная часть депутатов постарались не допустить распространения самоуправления в Новосибирской области. И чаша весов от самоуправления (что в целом и предусматривал проект) перевесила в пользу управления: главы местных администраций, согласно уставу, будут назначаться и смещаться главой обладминистрации.
       
Губернатор призвал депутатов не медлить
       В принимаемом проекте устава Новосибирской области никак не оговариваются принципы построения взаимоотношений областной законодательной и исполнительной власти с мэрией и городским советом Новосибирска. На этот пробел в проекте устава ряд депутатов указывал еще во время его первых обсуждений, однако тогда основное внимание было приковано сначала к судьбе закона о выборах губернатора, затем к самой предвыборной борьбе. Как резонно заметил тогда председатель комитета по законодательству облсовета Виктор Кузнецов, всерьез над уставом можно начать работу только после того, как станет ясно, кто будет губернатором. В чем же опасность некоторой неопределенности положения областного центра в общей структуре областной государственной власти?
       Не секрет, что Новосибирск является для области "бюджетным донором", и вполне естественно желание городских властей направить на нужды города часть средств, идущих в отсталые сельские районы. Для осуществления этого желания нужно немного — иметь автономный бюджет. Напомним, что вступивший в силу в конце прошлого года закон о местном самоуправлении дает для этого реальную возможность. Причем если бы предыдущий глава обладминистрации Иван Индинок, позиции которого как в мэрии, так и в горсовете были достаточно сильны, сохранил бы за собой губернаторское кресло, вряд ли можно было ожидать, что городская власть пойдет с обладминистрацией на конфронтацию. Приход же в обладминистрацию Виталия Мухи был для городских властей неприятным сюрпризом, и теперь их стремлению приобрести от обладминистрации максимально возможную независимость, похоже, ничто не препятствует. Приближающиеся выборы мэра будут только распалять "раскольнические" настроения, и идея автономизации может стать в предвыборной кампании стержневой. Кстати, не лишним будет напомнить, что за Виталия Муху проголосовали прежде всего сельские районы, и в Новосибирске успех могут иметь кандидаты, которые сделают ставку на оппозицию нынешнему губернатору.
       Этим, очевидно, объясняется и более чем корректная форма, в которой Виталий Муха изложил свою позицию, высказавшись достаточно подробно по важным, но отнюдь не злободневным вопросам реформирования структуры органов местного самоуправления на уровне районов. Что касается ключевого вопроса — о статусе Новосибирска, Муха сделал лишь заявление о необходимости принятия подобного документа в ближайшее время (по крайней мере до выборов мэра). Хотя понятно, что новый губернатор кровно заинтересован в сохранении существующего положения: сейчас представительный и исполнительный органы любого города области (например, Бердска или Куйбышева), с точки зрения областной власти, формально равны. И даже если "уход" Новосибирска из областного бюджета (что было бы для области тяжелейшим ударом) маловероятен, то отсутствие четких критериев в вопросе о независимости будет чревато постоянным возникновением конфликтов между областной и городской властями.
       Однако принятие облсоветом документа, в котором ясно будет определен статус Новосибирска, позволило бы областной власти если не полностью застраховать себя от проявлений излишней самостоятельности со стороны города, то хотя бы установить правила игры. В облсовете союзником нового губернатора в осуществлении подобного рода превентивных мер станет, по-видимому, Виктор Кузнецов, который достаточно лестно отозвался о выступлении Виталия Мухи.
       
Омские депутаты нарушили права избирателей
       После долгого состязания в "перетягивании каната" между представительной и исполнительной ветвями власти был принят устав Омской области. Как и в Новосибирске, заметно было стремление омского губернатора Леонида Полежаева получить как можно больше независимости от местного Законодательного собрания (ЗС). Процесс работы над основным законом области шел довольно трудно, а сам устав получился гораздо менее демократичным, нежели аналогичный документ, принятый тремя месяцами ранее городским советом.
       Согласно принятому уставу, жители области не имеют права потребовать отставки своего губернатора, что невыгодно отличает их от горожан, которые могут на законных основаниях добиться отставки мэра. Кроме того, и вновь избранные депутаты ЗС не могут быть отозваны по требованию избирателей.
       Некоторые другие принципиальные предложения — согласование с ЗС кандидатур на должности первого вице-губернатора и начальника финансового управления, а также учреждение комитета федерального надзора — Законодательному собранию так и не удалось провести. Губернатору же пришлось снять свои возражения против согласования с ЗС других кандидатур: руководителей органов управления госимуществом, юстиции, охраны природы и начальника главного управления ЦБ по Омской области, а также кандидата на должность начальника областного УВД.
       После длительных дебатов, исполнительная власть смирилась с учреждением в области контрольно-счетной палаты и поста уполномоченного по правам человека, хотя на деле они начнут работать только после принятия ЗС соответствующих законов.
       Большую солидарность администрация области и ЗС проявили в связанных со взаимоотношениями федеральных властей и органов местного самоуправления вопросах. Принятый устав предусматривает расширение полномочий области как субъекта федерации и увеличение его экономической независимости. Это, по мнению разработчиков устава, создает предпосылки для подписания договора о разграничении полномочий между федерацией и областью. В то же время сохранился командный подход к местным органам власти: если доходная база и сумма процентов отчисления от федеральных налогов в областной бюджет определяется "по соглашению" с центром, то аналогичные нормативы нижестоящим органам самоуправления спускаются уже администрацией "в соответствии с областным законом", то есть директивно.
       Однако наибольшим своим достижением депутаты считают не сам устав, а закон о вступлении его в силу. Им действие устава распространено только на те органы управления, которые были сформированы до вступления устава в силу. При этом не содержится оговорок относительно статьи устава, согласно которой депутаты ЗС избираются на 4 года. Раньше этот срок ограничивался двумя годами. По мнению аналитиков, такой подход является прямым нарушением прав избирателей, о которых так много сказано в только что принятом уставе, и содержит в себе основания признать нелегитимными любые решения ЗС с марта нынешнего года.
       
       ЮРИЙ Ъ-ПРОКОПЬЕВ, МИХАИЛ Ъ-СТОЛЯРОВ, СТАС Ъ-СОКОЛОВ