О методологических основаниях административной реформы

Т. А. Кулакова

О МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ОСНОВАНИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Изменения структуры и функций органов исполнительной власти и характера ее отношений с обществом в странах мира стали содержательной характеристикой конца ХХ — начала XXI в. Результативность реформ в значительной степени определяется исходными методологическими установками, составляющими совокупность современного знания о способах эффективного достижения социальных целей.

Вопрос методологического основания практического совершенствования российского государства слишком важен для определения верных направлений реформирования. Концептуальную основу административной реформы 2006-2010 гг. составляет совокупность рациональных принципов бюрократии, экономической эффективности и сетевой кооперации при доминировании структурно-функционального подхода [1]. Концепции «публичного управления» и «нового способа управления» достаточно хорошо известны российским исследователям, их аналитические возможности описаны в отечественной научной литературе [2].

Под влиянием этих теорий, прошедших апробацию в ходе реформирования государственного аппарата в различных странах мира, происходит переосмысление положения российской исполнительной власти в системе государственного управления: выясняются соотношения централизации и децентрализации власти; анализируются структуры органов власти федеративного государства, распределение полномочий между уровнями власти и ресурсов, их обеспечивающих; определяются подходы к стандартизации государственных услуг и правил их предоставления гражданам; уточняется роль установления новых регламентов деятельности самих органов власти; появляется требование повышения взаимодействия государства и общества, государства и бизнеса. С очевидностью выявились функции, которые не могли быть выполнены никем, кроме самого государства: целеполагание, регулирование и координация, компенсация рыночных сбоев и пробелов [3]. Государство, с одной стороны, оставляет за собой «важнейшие компетенции публичного административного урегулирования на основе монополии на средства применения легитимной власти, с другой же стороны, функционально специализированная публичная власть государства и управления зависит от ресурсов выведенного в частную сферу экономического обращения» [4, с. 109-110].

К числу важнейших целей административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. Концепция административной реформы [5] относит повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства (избыточного регулирования) государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти путем внедрения в них принципов и правил управления по результатам; разработку и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, и регламентов деятельности властных органов; оптимизацию функционирования органов государственной власти и создание механизмов противодействия

© Т. А. Кулакова, 2011

коррупции; налаживание и установление эффективных форм взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, чему способствуют открытость и прозрачность деятельности власти, использование новых способов информационного обеспечения управления, создание кадровых, организационных, информационных и ресурсных условий успешного проведения реформ [6]. Вопрос стоит достаточно остро: что такое государство сегодня, каким оно должно быть, чтобы подтвердить свое право на существование в изменившихся условиях, когда мировой рынок, надгосударственные организации и учреждения, местные органы управления, сетевые общественные и частные организации претендуют на выполнение тех функций, которые традиционно исполняло критикуемое со всех сторон государство [7]?

Теория политических сетей высветила сложившиеся формы взаимодействия развившегося гражданского общества, экономических структур и органов государственного управления, а также способы поддержания устойчивого сетевого сотрудничества на принципах партнерства, ответственности, справедливости, честности, доверия, принимаемых всеми участниками сети. В новой архитектуре общественных отношений, по мнению представителей теории сетей, государство уже не занимает доминирующего положения за счет монополии на производство политических решений, поскольку «связано» с другими субъектами политики — участниками выработки политических решений, что меняет характер и структуру политико-управленческого процесса. Трансформация иерархического процесса политического управления под влиянием изменяющихся отношений государства, негосударственных ассоциаций и бизнес-организаций описывается теорией «governance» («руководство»), которая дополнила теорию политических сетей способами и методами осуществления публичного управления, анализом взаимодействий участников сетей и механизмов сотрудничества, которые отличаются от рыночных и административных механизмов ориентацией на удовлетворение публичных потребностей [8].

Понятие «governance» среди прочих значений приобрело в политической науке и науке публичного управления значение «руководство» [9, с. 103-112], которое широко используется в качестве определения отношений, складывающихся по поводу выработки и принятия политических решений между участниками политических сетей. Происходит и переосмысление самого термина «управление», который включает новые расширяющиеся формы социального взаимодействия и партнерства, способные замещать государство в публичном управлении [10]. Помимо политических и экономических факторов, которые определяют возможность, размах, глубину и своевременность проведения административно-управленческих реформ, обнаруживается значимость фактора способности самого государственного аппарата к изменениям, отражающим способность государства к проведению реформирования всей социальной сферы.

Концепция «руководства» стала ответом на издержки «нового способа управления» и практики ее применения при проведении административных реформ в мире. В концепции «руководства» система «управления определяется как многогранное комплексное сочетание учреждений, систем, структур, процессов, процедур, методов, отношений и принципов поведения руководителей при исполнении социальных, политических, экономических и управленческих административных полномочий в государственном или частном секторе, а “благое управление” — как осуществление этих полномочий с участием тех, кем управляют и кто выступает в роли движущей силы, с учетом их практических и жизненных интересов»[11, р. 360].

Государство в концепции «руководства» оставляет за собой ведущую роль в создании благоприятных условий для формирования общественного согласия в отношении структуры управления страной и в поддержании экономической конкурентоспособности страны, определения национальной стратегии с помощью макроэкономической и бюджетно-финансовой политики, развития инноваций, регулирования взаимодействий различных социальных акторов. Главной характеристикой государственного сектора управления остается его подотчетность населению, согласование целей развития с основополагающими ценностями населения и частного сектора, интегрирующего социально активную часть населения. Усложнение самого процесса государственного управления происходит благодаря тому, что оно становится в реальности более общественным, а не бюрократически замкнутым, ориентированным на собственное самосохранение. Партнерские отношения в группах и между ними, мобилизация всех заинтересованных сторон на местном, региональном, национальном и межгосударственном уровнях обеспечивают стабильное развитие государства в условиях глобальной конкуренции.

Организация сетевых (партнерских) взаимодействий федеральных органов власти с региональными органами государственной исполнительной власти и местным самоуправлением, экспертным сообществом и гражданскими объединениями распределяет заинтересованность и ответственность в достижении политических целей. Существующие институты гражданского общества должны оказывать давление на государственные органы управления с целью изменения характера их работы в соответствии с направлениями реформ. И стимулирование этого давления должно стать и становится важным направлением политической работы.

Под «руководством» понимаются «действия или система управления, в которых граница между организациями государственными и частными стали проницаемыми. Суть “руководства” — это интерактивные отношения между правительственными и неправительственными организациями... Совместные усилия и общие цели, общие ценности и нормы, постоянное взаимодействие и желание добиться коллективной выгоды, которую нельзя достичь, действуя по отдельности. Речь идет об отношениях между государством и гражданским обществом» [12, р. 38].

«Хорошее руководство» может быть осуществлено государством, развивающим свои «способности»: правовым государством, которое опирается на независимую судебную систему, будучи основой для разрешения конфликтов, обеспечивая права собственности и контрактов, предотвращая незаконные действия правительства. «Правительство (управление) как официальная организационная структура и место принятия решений, охватывает законодательную и исполнительную ветви власти, а также тех, кто их контролирует» [12, р. 34]. Поскольку правительство не может в одиночку достичь целей в области развития общества, в разработке и осуществлении политики все большее участие принимают другие общественные группы [13].

Концепция «способности государства» расширяет концепцию «руководства» и в отношении развития человеческих ресурсов, понимаемых достаточно широко. Способности государства в этом случае измеряются как уровень технической и управленческой квалификации государственных служащих, обладающих соответствующими знаниями и навыками профессиональной деятельности, которые должны постоянно поддерживаться. Выделяется и инструментальная рациональность — способность государства собирать, анализировать и оценивать информацию, затрагивающую его ин-

тересы, принимать продуманные решения, преумножая их полезность. Способность к согласованности действий определяется как степень готовности к переговорам, действию на основе общих идеологических основ, целей и методов обучения, способность к общению и конструктивному обсуждению идей, информации и политики. Способность отражать неожиданные удары, адаптироваться к долгосрочным изменениям в социально-экономических условиях, регулировать социальные конфликты в концепции «способности государства» выражается как гибкость. Автономия государства обеспечивается его действиями независимо от внешних, международных факторов и факторов внутренних, направленных на изменение и ограничение свободы действий. Способность государства распоряжаться имеющимися финансовыми ресурсами выражается в эффективной организации текущих и возможных расходов. Отзывчивость и нацеленность на достижения определяются как «способности государства» в распространении своей идеологии, укреплении социальных и политических структур, административного аппарата и геополитических, социально-экономических структур управления государственными отношениями, реагирование этих структур и аппарата на нужды общества. Измерение морального авторитета в концепции «способности государства» измеряется степенью готовности населения подчиняться командам из чувства верности и долга, а не в результате принуждения или экономической инициативы и выражается понятием «законопослушность».

Высокий уровень «способности государства» совпадает с «хорошим руководством». Способности государства затрагивают в первую очередь человеческие ресурсы и связанные с ними научные, технические, институциональные ресурсы. Фундаментальная цель развития способностей государства состоит в умении выстраивать и адресовать четкие, соответствующие политическому выбору и образу реальности перспективы, базирующиеся на понимании возможностей среды обитания и нужд людей. С учетом политики и законодательных ограничений должны создаваться институты развития, включающие участие различных организаций, смысл деятельности которых заключается в саморазвитии своих профессиональных и социальных компетенций для предоставления государству информационных, консультативных и иных услуг с целью достижения большей гармонизации жизни. Развитие человеческих ресурсов и улучшение управляющих систем понимается как длительный процесс, где все участники — государственные органы, местные власти, структуры бизнеса и гражданские объединения — действуют сообща, передавая в постоянном общении навыки и знания друг другу, расширяя зоны согласия. Выстраивание и наращивание способностей государства — больше, чем просто одна из теорий политической науки. Во многих направлениях это уже способ действия, в котором коммуникативные синергетические эффекты позволяют изменять поведение государственных служащих, представителей гражданских организаций и экономического сектора. В процесс развития человеческих ресурсов включается каждый участник, приобретая знания и навыки и применяя и усовершенствуя их в постоянном действии в заданном направлении. В этом осознанном и направленном движении достигается эффект общего организационного развития. Различные социальные структуры, включаясь в этот процесс, вырабатывают согласие относительно легальных и эффективных процессов и процедур, с помощью которых идет движение к разделяемой сообществом цели. Управление отношениями между различными организациями и сегментами общества сочетает публичный и частный интерес, не позволяя частным интересам

подчинить общественные, объединяя способности организаций, институтов, учреждений. В совместной работе все участники приобретают знания и умения, которых им не хватает в привычных узких сферах деятельности. Менеджеры и администраторы знают, как организовать работу, но они нуждаются в поддержке гражданских объединений для лучшего понимания нужд и потребностей населения. Любая программа, вырабатываемая совместно, должна быть оценена с точки зрения ситуации и местных условий, общества, негосударственных организаций и правительства, бизнеса для создания полного и четкого представления о направлении и способах деятельности. Такие объединения сильны улучшением общих способностей к планированию, организации и управлению, увеличением знания о предмете деятельности и понимания потребностей других. Организованные сетевым образом социальные структуры открывают друг другу доступ к знанию и навыкам, проверяют методологию, модели и методику, создают инновации, артикулируя потребности общества и эффективно управляя ресурсами для общего блага.

Мобилизация общин и групп гражданского общества на участие в местных и национальных институтах и в общественных процессах, привлечение исследователей и экспертов, общественных организаций и граждан к консультациям и обсуждениям, разработке и оценке механизмов финансирования органов местного самоуправления, активизация взаимодействий гражданского общества и развитие «способностей» государства как результат этих взаимодействий, поддержка разработки и реализации оценок и мониторинга становления систем и оказание технической помощи по разработке планов и программ обучения населения и государственных служащих — вот инструменты управления, обеспечивающие общественное согласие о целях и методах развития современного государства.

Проведение открытых легитимных выборов в установленные сроки, конкурентных и свободных, обеспечивает политическим избранникам мандат на управление исполнительной властью. Свобода СМИ, выражения мнений и свобода ассоциаций, формирование политической культуры и повышение подотчетности (реагирование на требования народа), транспарентности, ориентация на развитие и преобразование всего общества, компетентность и эффективность управления [14, р. 3-16] создают условия для укрепления «способностей государства». В переходных режимах формирование «способности государства» к управлению легитимизирует политическую систему, создавая условия для повышения конкурентоспособности государств в современном мире.

Иерархическая бюрократия завоевывает доверие прочной ориентацией на правила и установления, обеспечивая их соблюдение и организовывая сотрудничество. Государственная бюрократия выполняет функции и обязанности, регламенты и правила административного дизайна в соответствии с принципами баланса эффективности и справедливости. Отсутствие гибкости в действиях, возможное появление коррупции компенсируют неформальные объединения, построенные на доверии, переговорах, сотрудничестве.

Реформирование государственного аппарата требует управления с акцентом на формы функционирования бюрократического режима, управление государственной собственностью, которая рассматривается как источник мощи и конкурентоспособности государства, предусматривает применение менеджерского подхода, а управление предоставлением населению государственных услуг будет эффективным на началах нового способа управления — «руководства».

Концепция «способности государства» ставит проблемы податливости государственных органов власти реформированию путем укрепления дисциплины в широком смысле, соблюдения формальных процедур и правил, выполнения договорных отношений между властью и обществом, ориентации деятельности управляющей системы на общее благо. Эффективное и качественное достижение целей государственной политики обусловливается высоким уровнем административно-управленческих способностей государства выполнять регулирующие функции в пределах правового поля. Способность четко формулировать политические цели, обеспечивающие конкурентоспособность и соответственно суверенность государства, должна быть выделена как ведущая в глобализирующемся мире.

Широкое использование концепции «способности государства» в современных политических исследованиях отражает возросшую требовательность со стороны общества по отношению к государству и отправлению им своих функций. Повышение «способностей» государства к формулированию и реализации политики, улучшение государством выполнения функций работодателя, сокращение расходов при повышении качества предоставляемых гражданам услуг и укрепление доверия со стороны населения и частного сектора становятся требованиями, определяющими направления развития, роль и функции современного государства.

Способность государства определять стратегию социально-экономического развития страны, создавая для этого законы и правила, дополняется еще и долей государственной собственности в реальной экономике. Умение организовать распоряжение и распределение экономических ресурсов и человеческого капитала, осуществлять инфраструктурные инвестиции и научные разработки в условиях повышения плюрализма общества и расширения влияния маргинализированных слоев населения на политику, в условиях острой конкуренции элит за сохранение ресурсной ренты и преимущественно хищнического их поведения элит, создают особые трудности в развитии «способностей государства», несоответствие которых предъявленным вызовам ослабляет уровень доверия в обществе, разрушая его институциональную структуру, плодит неудовлетворенность жизненно важных потребностей населения, снижает легитимацию власти.

Отношения власти, которыми пронизано общество, не могут быть признаны однозначно негативными, если понимать их как стратегии, при помощи которых одни руководят другими ради решения задач общественного развития. Прозрачность и открытость коммуникации между властью и обществом важны не сами по себе, а как принципы и практики обеспечения управляющих и управляемых ясными правовыми нормами и техниками управления и участия в управлении обществом (соуправления).

В этом смысле правовые и профессиональные «способности» должны дополняться моралью и этосом управляющих и управляемых, практикой формирования совокупности моральных императивов, ценностей, стилей жизни общественных групп, которые позволят обществу (общественности и индивидам) и власти партнерское взаимодействие. Анонимное и бесконтрольное существование властвующих и управляющих порождает снобизм, косное и цинично-прагматичное поведение в отношении населения, не позволяя сформироваться солидарности и доверию — условиям развития современного общества. Подготовка государственного служащего к исполнению функций руководства определенной областью должна сопровождаться формированием ментальных установок о недопустимости использования власти в личных целях, ориен-

тации на деятельность только в интересах общества, что стимулируется процедурами ротации и сменяемости управленческих кадров, установлением прозрачности деятельности, обеспечивающей возможность всестороннего контроля (вертикально-иерархического, горизонтального и внешнего). В этом случае именно публичность исполнения профессиональных обязанностей повышает необходимость соблюдения моральных норм, коренящихся в национальной ментальности, и способности человека к качественному и ответственному исполнению профессиональных обязанностей.

Очевидная социальная направленность административной реформы обращает государственный аппарат в сторону общества. Вместе с тем и общество перестает быть средоточием проблем, мешающих закрытому и спокойному существованию системы государственного управления. Руководить можно теми, кто осознает свои интересы, знает правила и нормы, опираясь на которые способен реализовать приватные интересы, владеет навыками гражданского взаимодействия. Связанность способностей к реформированию административного сегмента государственного управления и способностей гражданского общества к участию в публичном управлении не осознается еще в достаточной мере, несмотря на позитивные результаты «подстройки» государственного управления по моделям «способности государства».

Никакие общественные институты не способны заменить государство в фундаментальных его функциях по сбережению населения и развитию его потенциала. Базовое образование, здоровье, поддержка малого бизнеса как формы социальной активности населения, политическая стабильность, собственная безопасность, инновационные инвестиции, усовершенствование менеджмента — вот сферы, где государство, скорее всего, более компетентно, чем другие агенты [15, р. 247].

Ограниченность профессиональной репутации независимых государственных институтов — судов, Счетной палаты, прокуратуры, налоговой инспекции, банковской системы и др. — политическими силами, определяющими целесообразность надлежащего исполнения законов, не дают возможности исполнения предоставленных полномочий в полном объеме. Избирательная направленность применения законов оказывает влияние не только на регулируемые сферы деятельности, но и на более широкий спектр вопросов жизнедеятельности общества, препятствуя формированию устойчивых институтов, регулирующих взаимодействия государства с отдельными группами населения и гражданами страны. Консервативность права является его преимуществом, однако социальная динамика изменений опережает изменения правовых норм по мере усложнения социальной организации общества; это ставит перед государством задачу охранения общественной жизни от избыточного усложнения иным контролем, обусловленным самой сущностью власти для обеспечения справедливости.

Неравномерность развития способностей государства кроется и в их региональной дифференцированности, определяется национально-культурными и историческими условиями. Институциональные, политические, фискальные, административные, технические, коммуникативные, информационные и другие «способности государства» нуждаются в уточнении и адаптации к российским условиям.

Реализация административной реформы в субъектах Российской Федерации выявила способность государства к формулированию целей и задач, перенастройке бюрократической культуры, т. е. управлению изменениями; разработке системы контроля и надзора; уточнению полномочия региональных, федеральных органов исполнительной власти и муниципального управления; делегированию полномочий и функций

частным структурам с возложением ответственности за эффективность деятельности; выделению бюджетов и кадровых ресурсов для достижения целей региональных программ; обеспечению подготовки, переподготовки и конкурсного отбора кадров; переводу управления в современный информационно-коммуникативный формат; налаживанию связи внутри сообщества путем активного взаимодействия при распределении государственных ресурсов в интересах развития всего общества.

Дальнейшее теоретическое прояснение вопроса о способностях публичного управления, степени их важности в повышении результативности государственного управления, инструментализации концепта и измерению динамики «способностей государства» позволит точнее и глубже определить функции государства, способы и инструменты, применяемые для осуществления «хорошего руководства» в гармонизированном обществе.

Литература

1. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., принята Распоряжением правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

2. Государственная политика и управление. Концепции и проблемы государственной политики и управления / под ред. Л. В. Сморгунова. М., 2006.

3. Питерс Б. Г Глобализация, управление и его институты // Отечественные записки. 2004. № 2.

4. Хабермас Ю. Постациональная констелляция и будущее демократии // Логос. 2003. № 4-5.

5. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., принята Распоряжением правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. Распоряжения правительства Российской Федерации № 157-р от 9 февраля 2008 г., Постановлений правительства Российской Федерации № 221 от 28 марта 2008 г., от 10 марта 2009 г. № 219). СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

6. Логунов А. Б. Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации // Аналитический вестник № 22 (310). Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации. М., 2006.

7. Питерс Б. Гай. Глобализация, управление и его институты // Отечественные записки. 2004. № 2.

8. Borzel T. A. New Modes of Governance Project. Project no. CITI-CT-2004-506392. Berlin, 2004.

9. Сморгунов Л. В. Сетевой подход к политике и управлению // Политические исследования. 2001. № 3.

10. Kooiman J. Socio-Political Governance. Modern Governance: New Government — Society Interactions / еd. by J. Kooiman. London, 1993.

11. Kanzya J.-M. Local Governance Capacity Building for Full range Participation: Concepts, Frameworks, and Experiences in African Countries 4-th Global Forum on Reinventing Governance: Citizens, Businesses, and Governments: Dialogue and Partnerships for Development and Democracy. New York, 2002.

12. Stoker G. Public-private Partnerships and Urban Governance. Partnerships in Urban Governance: European and American Experience / еd. by J. Pierre. Basingstoke, 1998.

13. Амелина М. Лучше поздно, чем никогда? Демократия, самоуправление и развитие в российской деревне. URL: http://polit.ru/lectures/2007/11/09/derevna.html

14. Adamolekun L. Governance Contex and Reorientation of Government. Public administration in Africa. L. Boulder. (CO), 1999.

15. Rondinelly D., Cheema G. S. Reinventing Government for the XXI Century: State Capacity in a Globalizing Society / еd. by D. Rondinelly. Connecticut, 2003.

Статья поступила в редакцию 16 декабря 2010 г.