Особенности подготовки и функционирования политико-административной элиты Кыргызстана

ОСОБЕННОСТИ ПОДГОТОВКИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЭЛИТЫ КЫРГЫЗСТАНА

Казак кызы Нургуль

Кыргызский национальный университет им. Ж. Баласагына, Республика Кыргызстан, Бишкек

Аннотация. В статье раскрываются понятие «политико-административная элита», модели эффективного государственного управления, а также типы государственной службы. Актуальность темы связана с анализом зарубежного опыт подготовки и функционирования политико-административной элиты, который необходим в процессе формирования отечественной (кыргызстанской) модели эффективного государственного управления. В статье отмечается, что основой государственной службы должна стать система, основанная на личных заслугах государственного служащего.

Ключевые слова: политическая и административная элита, государственная служба, модели государственной службы, типы государственной службы, государственная политика в сфере государственной службы, меритократия.

SPECIFIC FEATURES OF TRAINING

AND FUNCTIONING OF POLITICAL AND ADMINISTRATIVE ELITE OF KYRGYZSTAN

Kazak kyzy Nurgul

Kyrgyz National University named after Jusup Balasagyn,

Republic of Kirgizstan, Bishkek

Abstract. The article considers the notions of «political and administrative elite», models of effective state administration, as well as types of state services are unfolded in it. The relevance of the theme is linked to the analyses of the foreign practice in preparation and functioning of political administrative elite, which is necessary in the process of formation of the Kyrgyz elite. Current article reveals the main directions of reforming the national (Kyrgyz) state service and state policy in this

sphere. It is underlined in the article that the system based on the personal achievements of the state servants should be the base for state service.

Key words: political and administrative elite, public service, models of public service, types of the public service, public policy in the sphere of public service, meritocracy.

Под политико-административной элитой мы понимаем группу людей, находящихся на государственной службе и имеющие политическую или административную должность в государственной системе. Существуют различные критерии для определения круга лиц, входящих в категорию государственных служащих. Наиболее распространенными из них является: принцип финансирования, способ учреждения должности, условия приема на работу и т.п. Под государственной службой понимается осуществление профессиональной деятельности служащих в государственных органах. Государственный служащий по законодательству Кыргызстана представляет собой гражданин, занимающий должность в государственной структуре и осуществляющий свою деятельность за денежное вознаграждение за счет государственного бюджета и может быть государственно гражданской, военной, правоохранительной и дипломатической службами1.

В статье ставиться цель провести анализ зарубежного опыта подготовки и функционирования политико-

административной элиты, который будет необходим в процессе формирования отечественной модели эффективного государственного управления. В связи с этим ставятся следующие задачи: провести сравнительный анализ государственной службы зарубежных стран, выделить особенности государственной службы Кыргызстана, найти общие и особенные черты кыргыз-станской модели, предложить механизмы

1 Закон Кыргызской Республике «О государственной гражданской службе и муниципальной службе» от 30 мая 2016 года № 75 // Официальный сайт Министерства юстиции Кыргызской Республики. URL:

http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111354 от 30.05.2016

по внедрению меритократической системы отбора и функционирования государственной службы. В статье используется сравнительный и структурно-

функциональный анализ.

На современном этапе исследователи выделяют следующие модели государственной службы: континентальная, англосаксонская, восточноазиатская и корпоративная [Иватова, Ахметов 2015: 54].

Как отмечают исследователи, для унитарных государств, очень важным фактором является наличие централизованного аппарата. На сегодняшний день образом для унитарных государств является французская модель бюрократии1.

Французская модель структурирует чиновников на классы, представляющая из себя управленческую пирамиду. Где есть чиновники категории класса А, решающие стратегические задачи, чиновники категории В выполняющие тактические задачи управленческой концепции. Есть также чиновники категорий С, D, в задачу которых входят оперативные задачи [Sharp 1931: 89-90]. В основе французской модели также заложена иерархия чиновников по рангу. Ранг предоставляет возможность занимать статут в зависимости от квалификации, аттестации и стажу работы. В системе центральной государственной службы существует также ряд консультативных органов, такие как паритетные административные комиссии, технические комитеты, комитеты гигиены и безопасности [Государственная служба Франции 1987: 182-183].

Согласно законодательству Кыргызстана государственные должности подразделяются на политические, специальные и административные. Также же, как и во французской модели должности структурируются на подгруппы, которой дается свой ранг в иерархии [Нурмагамбетова 2015: 21-43].

В кыргызстанском законодательстве есть четкие параметры необходимые для занятия государственной должности, это, прежде всего: наличие гражданства, возраст не менее 21 года, также претендент не должен иметь судимости и т.п.

Для реализации эффективной государственной политики в области государственной службы были образованы: Совет и Уполномоченный государственный орган по делам государственной гражданской службы и муниципальной службы Кыргызской Республики - Государственная кадровая служба КР (ГКС КР), которые должны осуществлять стратегическое развитие государственной службы, нахождения эффективных моделей функционирования и развития государственной службы, а также формировать нормативную базу государственной службы2.

Нормативно-правовую базу в сфере деятельности административных государственных служащих в Кыргызстане регла-ментируюследующие документы:

1. Конституционный Закон КР «О Правительстве КР».

2. Закон КР «О государственной гражданской службе и муниципальной службе» и др.

Существуют также нормативно-правовые документы, устанавливающие основные принципы противодействия коррупции, в частности есть нормативно-правовой документ, требующий декларирование, публикации доходов государственных служащих, а также эта норма распространяется на близких родственников государственных служащих. Отмечая нормативные документы также необходимо отметить Закон «О государственных гарантиях равных прав и равных возможностей для мужчин и женщин» (2008 г.), регламентирующий и защищающий права женщин быть представленными на государственных должностях.

1 Указ Президента КР от 30 декабря 2013 года №237 О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Кыргызской Республики «Об утверждении Реестра государственных должностей Кыргызской Республики и Реестра муниципальных должностей Кыргызской Республики» от 26 июня 2013 года // URL:

http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=65183

2 Закон Кыргызской Республике «О государственной гражданской службе и муниципальной службе» от 30 мая 2016 года № 75 // Официальный сайт Министерства юстиции Кыргызской Республики. URL:

http://cbd.minjustgov.kg/act/view/ru-m/111354 от 30.05.2016

В 2011 г. была принята Концепция модернизации государственной службы, которая акцентировала внимание на развитие информационных технологий, повышении эффективности государственной службы, а также предоставления государственных услуг на высоком уровне.

В Германии в деятельности государственной службы существует понятие «обязанность верности», как отмечено в Федеральном законе о чиновнике (ФЗоЧ), чиновник должен служить народу, а не каким-то узким политическим интересам [Нурмагамбетова 2015: 21-43]. Такое отношение к государственной службе отмечено и в Концепции модернизации государственной службы КР. Как отмечается в Концепции миссия государственной службы - служить народу, а не узким политическим группировкам. Достаточно интересным представляется модель развития государственной и муниципальной службы Кыргызской Республики, выдвинутая А.А. Карашевым, будучи еще директором ГКС КР. Модель состоит из одиннадцати шагов, включающая совершенствование, профессионализацию, оптимизацию и унификацию государственной и муниципальной службы, включающая разработку нового Закона о государственной службе, а также пересмотр механизмов оплаты и мотивации государственных служащих. Согласно этому направлению в Кыргызстане была разработана система оценки на основе эффективности деятельности государственного служащего. Оплата труда государственного служащего предполагает отказ от «уравниловки» и переход к стимулирующей системе. Как предусмотрено в шаге шестом, это будет сделано путем присвоения коэффициента деятельности государственного служащего, установленного специальной комиссией. Успешная оценка деятельности персонала применяется по этой системе в бизнес-структурах [Карашев 2013: 50-55].

В современном мире существует два способа подготовки государственных служащих: широко и узко профильные подходы. Например, в Великобритании и во Франции используется широко профильный подход, в Германии и США узко про-

фильный подход при подготовке государственных служащих. В Германии и во Франции формирование карьеры строиться на постепенном продвижении своей карьеры, а также выслуге лет.

Для Кыргызстана характерна широко профильная подготовка государственных служащих, а что касается построения карьеры, это прежде всего смешенная система - карьерно-должностная, при которой присутствует как продвижение по государственной лестнице посредством конкурса, аттестации, так и поступление, и продвижение по службе происходит в большей степени, на личных связях, политической принадлежности чиновника.

Интерес представляет анализ подготовки кадрового потенциала государственной службы в странах Азии. Сингапурская система Службы высших руководителей (СВР) укладывается в рамках «карьерной системы», где управляемая функция ротации высших кадровых служащих воспроизводит «дженералистов-управленцев». Они отличаются способностью к быстрой адаптации при управлении различными организациями. Важность подбора наилучших кадров обеспечиваться прозрачностью работы Комиссии государственной службы. В работе комиссии по отбору участвуют не только члены самой Комиссии, но и сотрудники независимых рекрутинговых агентств и лица, работающие вне государственных структур [Ива-това, Ахметов 2015: 59].

Отбор на государственную службу в Китае проходит централизовано посредством открытого конкурса на должности, объявляемые через веб-сайты государственных органов. Центральный орган -Центр тестирования подчиняется непосредственно Министерству человеческих ресурсов, и руководить проведением тестирования, для набора сотрудников в центральные органы КНР. Экзамен состоит из 5 частей: 1. скорость восприятия; 2. математические исчисления; 3. анализ материалов; 4. знание государственного языка; 5. логика. Кандидаты, показавшие хороший результат, письменного экзамена, допускаются к собеседованию.

В отчете Национального института стратегических исследований Кыргызской Республики отмечается, что в результате имевших место попыток отказаться от конкурсной системы общий объем внеконкурсных назначений в органах государственного управления, который в период с 2005 по 2010 гг. неуклонно снижался, а в 2010-2011 гг. снова появилась тенденция повышения [Изучение моделей государственной службы 2013: 17]. Но несмотря на желания отдельных чиновников, идет процесс увеличения количества принятых на государственную службу по конкурсу.

Политическая система, на наш взгляд, может обновиться лишь в условиях кардинального изменения и обновления политической элиты наиболее способными управленцами. Для этого необходимы институты формирования будущей элиты и поддержка таких институтов со стороны самой элиты. Элита должна прийти к пониманию, что основной функцией политики является обеспечение преемственности и обновления развития общества.

Понятно, что для формирования политико-административной элиты необходимо создания условий их подготовки. Поэтому необходимо при формировании политико-административной элиты очень большое внимание должно уделяться образованию. К сожалению, на сегодняшний момент национальные вузы не могут в силу объективных и субъективных факторов давать те знания и навыки, которые необходимы для эффективного управления обществом. В этих условиях необходимы механизмы привлечения выпускников зарубежных вузов, которые получили качественное образование. А также необходимо создание образовательной площадки, где готовилась бы национальная элита, где были бы привлечены огромные интеллектуальные, материально-технические ресурсы государства [Карашев 2013: 50-55].

Действующей элите Кыргызстана необходимо понять необходимость создать условия для мирного обновления элиты, создавать социальные лифты для молодежи, дать возможность наиболее способным и талантливым иметь возможность прохождения в элиту.

Формирование эффективной управленческой элиты представляет собой необходимое условия авторитета власти. Элитная инженерия является важным аспектом кадровой политики государства. Соответственно кадровая технология должна представлять демократические механизмы, основанные на прозрачности и открытости.

Для создания модели профессиональной элиты должны быть, во-первых, выработаны критерии, необходимы для эффективного управленца. Во-вторых, для подготовки элиты необходимы определенные искусственно созданные условия, в качестве примера можно отметить создания особых клубов; акцентирование в средствах массовой информации; создание дополнительных форм поощрения; создание этикета, имиджа, системы внутренних требований и ответственности и т. д.

Важным моментом для привлечения на государственную службу талантливых и одаренных молодых людей является:

- увеличение заработной платы;

- повышение социальной защищенности госслужащих;

- совершенствование системы подготовки государственных служащих;

- открытая система кадрового резерва и продвижения по карьерной лестнице.

В целом анализ зарубежного опыта показал, что основой государственной службы в демократических государствах является меритократия, представляющая собой систему, основанную на личных заслугах государственного служащего и требующая конкурсный отбор при приеме и на всех этапах деятельности государственных служащих, повышения их квалификации, а также гибкую систему поощрения.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Государственная служба Франции // Государственная служба капиталистических стран. - М.: Наука, 1987. - С. 182183.

2. Иватова Л.М., Ахметов С.К. Формирование кадрового потенциала государственной службы: опыт стран Азии // Государственная служба: зарубежный опыт и Казахстан: сборник научных трудов. - Аста-

на: Академия государственного управления при Президенте РК, 2015. - С. 57-63.

3. Изучение моделей государственной службы и выработка рекомендаций по практическому применению «системы заслуг» при приеме и прохождении государственной службы в Кыргызской Республике. Отчет Национального института стратегических исследований Кыргызской Республики. - Бишкек, 2013. - 75с.

4. Казак кызы Н. Основные каналы рекрутирования политической элиты // Вопросы политологии. Выпуск 1(21)2016. - С.45-50.

5. Карашев А.А. Государственная и муниципальная служба Кыргызстана: из опыта прошлого к перспективам развития // Региональный Хаб в сфере государственной службы: электронный журнал. - 2013. -Октябрь. - No 1 (01). - С. 47-55.

6. Нурмагамбетова А.А., Ахметов С.К., Мурзалин М.К. Государственная служба в странах Европейского Союза: опыт Франции и Великобритании // Государственная служба: зарубежный опыт и Казахстан: сборник научных трудов. - Астана: Академия государственного управления при Президенте РК, 2015. - С. 21-43.

7. Sharp W. The French Civil Service. Bureaucracy in Transition. - N.Y.: Macmillan, 1931. - С. 89-90.

Сведения об авторе: Казак кызы Нур-гуль - кандидат политических наук, доцент Кыргызского Национального университета им. Ж. Баласагына (e-mail: kaznur@yandex. ru).

REFERENCES

1. Gosudarstvennaya sluzhba Frantsii // Gosudarstvennaya sluzhba kapitali-sticheskikh stran. - M.: Nauka, 1987. - S. 182-183.

2. Ivatova L.M., Аkhmetov S.K. Formiro-vanie kadrovogo potentsiala gosu-darstvennoj sluzhby: opyt stran Azii // Gosudarstvennaya sluzhba: zarubezhnyj opyt i Kazakhstan: sbor-nik nauchnykh trudov. - Astana: Aka-demiya gosudar-stvennogo upravleniya pri Prezidente RK, 2015.- S. 57-63.

3. Izuchenie modelej gosudarstvennoj sluzhby i vyrabotka rekomendatsij po prak-ticheskomu primeneniyu «si-stemy zaslug» pri prieme i prokhozhdenii gosu-

darstvennoj sluzhby v Kyrgyzskoj Respu-blike. Otchet Natsional'nogo instituta stra-tegicheskikh issledovanij Kyrgyzskoj Respubliki. - Bishkek, 2013. - 75s.

4. Kazak kyzy N. Osnovnye kanaly re-krutirovaniya politicheskoj ehlity // Vo-prosy politologii. Vypusk 1(21)2016. -S.45-50.

5. Karashev АА. Gosudarstvennaya i muni-tsipal'naya sluzhba Kyrgyzstana: iz opyta proshlogo k perspektivam razvitiya // Re-gional'nyj KHab v sfere gosudarstvennoj sluzhby: ehlektronnyj zhurnal. - 2013. -Oktyabr'. - No 1 (01). - S. 47-55.

6. Nurmagambetova А.А., Àkhmetov S.K., Murzalin M.K. Gosudarstvennaya sluzhba v stranakh Evropejskogo Soyu-za: opyt Frantsii i Velikobritanii // Gosudarstvennaya sluzhba: zarubezh-nyj opyt i Kazakhstan: sbornik nauchnykh trudov. -Astana: Akademiya gosudarstvennogo upravleniya pri Prezidente RK, 2015. - S. 21-43.

7. Sharp W. The French Civil Service. Bu-reaucracy in Transition. - N.Y.: Macmil-lan, 1931. - S. 89-90.

About the author: Kazak kyzy Nurgul -PhD in Politics, assistant Professor of Kyrgyz National University named after Jusup Balasagyn (e-mail: kaznur@yandex.ru).