Проблемы правового регулирования финансового обеспечения муниципальных образований

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ ^

——.....——

Б) Действия страхователя на разных этапах существования договора страхования, направленные на изменение стоимости последствий страхового случая. В основе данного направления угроз лежат действия лиц, направленные на изменение правоотношений, разворачивающихся вокруг договора страхования на разных этапах его существования (заключение/пролонгация договора, наступление страхового случая, урегулирование страхового случая), влияющих в конечном итоге на размер страховой выплаты.

Способов достижения результата существует огромное множество, однако для целей противодействия угрозам экономической безопасности особого внимания заслуживает этап, связанный с признанием события страховым случаем, поскольку именно с ним связано наибольшее количество мошеннических действий страхователей. Причина такой активности

заключается в большой осведомленности страхователя относительно особенностей признания страховщиком события страховым случаем, которая в совокупности с большим количеством страховых событий образует вал, не позволяющий разрабатывать эффективные меры борьбы с угрозами экономической безопасности страховщика, а всего лишь создает попытки выявления единичных случаев.

Литература

1. Шахов В.В. Страхование. М.: Юнити, 2001.

2. Разуваев А, Борзых В. Знаки страховой защиты в Российской Империи. КОНТАКТ-КУЛЬТУРА, 2008.

3. Никулина Н., Березина С. Страхование. Теория и практика, Юнити-Дана, 2008.

4. Жилкина М. Страховое мошенничество. Правовая оценка, практика выявления и методы пресечения, Волтерс Клувер, 2005.

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Ю.П. КУЗЯКИН, доктор юридических наук, профессор 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством

profsad@mail.ru

Аннотация. Финансовая необеспеченность местных бюджетов — общая проблема муниципальных образований России. Проблемам финансирования органов местного самоуправления уделяется пристальное внимание с начала 1990-х годов. В представленной статье автор обозначает и анализирует отдельные проблемы правового регулирования финансового обеспечения муниципальных образований и выносит конкретные предложения по увеличению доходов местных бюджетов.

Ключевые слова: местный бюджет, местное самоуправление, муниципальное образование, финансовое обеспечение, доходная часть бюджета.

PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF FINANCIAL SECURITY OF

MUNICIPALITIES

Yu.P. KUZYAKIN, doctor of jurisprudence, professor

Annotation. Financial lack of local budget is a common problem of the municipal formations in Russia. Specialists have paid great attention to the problems of financing of institutions of local government since early 1990s. The author of an introduced article states and examines case studies of legal control of financial provision of the municipal formations and offers concrete sentences according to increase of revenues of local budgets.

Keywords: local budget, local government, municipal formation, financial provision, revenue.

Практика реализации муниципальной реформы в РФ показывает ключевое значение местных финансов в удовлетворении потребностей населения муниципальных образований, в обеспечении реального и полноценного участия органов местного самоуправления в хозяйственном развитии территорий.

В современных условиях подавляющее большинство муниципальных образований объединяют типичные проблемы: низкий уровень собственных доходов местных бюджетов, их несоответствие расходным полномочиям; нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального

^ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

управления; слабость их материально-технической базы, отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии соответствующих территорий.

Финансовая необеспеченность местных бюджетов является общей проблемой муниципальных образований России, что подтверждается результатами проверки, проведенной Счетной палатой РФ: в настоящее время до 90% доходов передаются из муниципалитетов в вышестоящие бюджеты, из которых в местные бюджеты поступает различного рода финансовая помощь. При этом основные ее получатели — административные центры субъектов РФ, что усиливает разрывы в уровне жизни и уровне развития между «глубинкой» и региональными столицами. Сохраняются механизмы «отрицательного трансферта», которые, как отмечают специалисты Счетной палаты РФ, лишают муниципальные образования — доноров стимулов к развитию собственной налоговой базы1.

Проблемами финансирования органов местного самоуправления стало уделяться пристальное внимание еще в начале 1990-х годов. В целях укрепления финансовой и налоговой составляющей в действовавшем Законе РФ от 27декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в состав местных были включены 23 налога и сбора, два из которых были установлены для муниципальных образований, находящихся в курортных зонах. С 1 января 2005 г., с введением в действие ст. 15 Налогового Кодекса РФ, количество местных налогов и сборов было сокращено до 5 (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, налог на рекламу, местные муниципальные сборы).

Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- Федеральный закон № 131-Ф3)2, изменениями в Бюджетный3 и Налого-вый4 кодексы России, которые были произведены в соответствии с Федеральными законами от 20 августа 2004

1 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 31 марта 2010 г. № 105-СФ «Об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2009 году»

2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ

4 Часть I Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ

г. № 120-ФЗ5 и от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ6. Серьезной коррекции подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.

Важно отметить, что в ходе проведения реформы местного самоуправления и реформы бюджетного процесса неоднократно вносились изменения не только в Налоговый и Бюджетный кодексы, но и в Федеральный закон № 131-Ф3, в том числе, необходимые для устранения пробелов и недостатков в правовом регулировании финансовых основ местного самоуправления, принципов организации межбюджетных отношений в субъектах РФ.

Однако, в процессе подготовки и принятия указанных изменений не всегда проводилась системная работа на предмет устранения несогласованности между отдельными положениями названных законодательных актов, а также их внутренних противоречий. Сложность этой работы объясняется тем, что одни и те же вопросы в области финансовых основ местного самоуправления регулируются разными законодательными актами Российской Федерации. В настоящее время отдельные нормы Бюджетного кодекса и Закона № 131-Ф3 либо не согласуются друг с другом, либо имеют внутренние противоречия и пробелы. В правоприменительной практике это часто создает трудности для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию в субъектах РФ эффективной системы межбюджетных отношений, проведению муниципальной реформы и реформы бюджетного процесса.

В результате изменения бюджетного и налогового законодательства в настоящее время в числе местных налогов, формирующих финансовую базу местных бюджетов за счет собственных средств, осталось всего два налога: земельный и налог на имущество физических лиц, которые не покрывают значительную часть расходных обязательств муниципальных образований. Следствием этого является финансовая помощь из бюджетов субъектов РФ, что ставит органы местного самоуправления в зависимое положение от органов государственной власти РФ.

Для увеличения налоговых доходов муниципальных образований, предусмотренных ст. 15 Налогового кодекса РФ, представляется целесообразным

5 Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»

6 Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ ^

——.....——

внести изменения в правовое регулирование порядка исчисления налогов и включение в состав объектов налогообложения объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение.

Увеличить доходы местных бюджетов позволит также установление в ст. 394 Налогового кодекса РФ ставки земельного налога за земельные участки, неиспользуемые или используемые не по целевому назначению, в двукратном размере, что также будет способствовать эффективному использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением .

Кроме того, укреплению самостоятельности бюджетов муниципальных образований и созданию дополнительных стимулов для органов местного самоуправления по социально-экономическому развитию соответствующих территорий способствовало бы зачисление доходов от передачи в аренду земельных участков, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований, государственная собственность на которые на разграничена.

В настоящее время ст. 395 Налогового кодекса РФ устанавливает налоговые льготы по земельному налогу, что также приводит у уменьшению налоговых доходов местных бюджетов.

Промедление с отказом от льгот на земельный налог для крупных хозяйствующих субъектов, отказ от развития базы налога на недвижимость физических лиц, от перевода его на рыночные рельсы ведет не только к деградации муниципального, но и в целом к деградации национального хозяйства страны.

Альтернативой отмены льгот могли бы стать компенсационные выплаты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в доходную часть местных бюджетов в случае закрепления в Налоговом кодексе РФ льгот по местным налогам и сборам либо осуществление инвентаризации предоставляемых льгот.

Ключевым вопросом муниципальной реформы является укрепление экономической базы местного самоуправления, что невозможно без перераспределения доходных источников бюджетов и расходных полномочий различных уровней публичной власти, упорядочения работы бюджетной и налоговой систем, движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, повышению их сбалансированности, институциона-лизации муниципальной собственности.

Одним из вариантов, позволивших бы рационально решить вопрос укрепления экономической основы местных бюджетов явилось бы решение вопроса, связанного с транспортным налогом, который собирается на конкретных территориях, однако закрепления норматива отчислений от данного налога в местные

бюджеты законодательно не предусмотрено, что негативно сказывается на текущем состоянии местных дорог и, в целом, на всей транспортной инфраструктуре России. У органов местного самоуправления хронически не хватает финансовых средств на содержание, ремонт и строительство дорог. Установление разумного отчисления от транспортного налога в бюджеты муниципальных образований если и не решит проблему вовсе, то, по крайней мере, станет достаточным основанием для решительных шагов в этом направлении.

Таким же образом следовало бы установить норматив отчислений от налога на рекламу, что представляется обоснованным, например, по следующий причине: значительную часть рекламных продуктов составляют рекламные баннеры и стенды, располагающиеся, зачастую, на землях, находящихся в муниципальной собственности. Такие рекламные продукты являются одними из самых дорогостоящих, однако собственник — муниципальное образование в итоге не получает никаких отчислений от использования конкретного участка земли.

Не менее важным представляется внесение изменений в нормативы распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в части установления норматива отчислений в местные бюджеты по налогу на доходы физических лиц в размере 50% (и соответственное уменьшение норматива для субъектов РФ до 50%).

Следует, кроме того, разрешить субъектам Российской Федерации совместно с налоговыми органами разрабатывать и реализовывать систему зачисления налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в местные бюджеты по месту регистрации работников на территории конкретного муниципального образования.

Глава государства неоднократно затрагивал муниципальную тему и высказывал ряд предложений о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства о местном самоуправлении, политической, экономической, инфраструктурной составляющих муниципальной политики. Председатель Правительства РФ также не раз указывал на проблему недостаточной финансовой обеспеченности муниципальных образований и в качестве одного из путей решения указанной проблемы предлагал пересмотреть порядок распределения налогов и сборов, связанных с деятельностью субъектов предпринимательства, в пользу муниципальных бюджетов.

В связи с задержкой передачи на муниципальный уровень отчислений от налогов, взимаемых с малого и среднего бизнеса, у органов местного самоуправления не формируются стимулы для поддержки предпринимательской деятельности, развития производства и сферы услуг на своих территориях.

Так, например, в настоящее время один из основных бюджетообразующих налогов — сумма налога на

прибыль организаций в соответствии со п. 1 ст. 284 Налогового кодекса РФ по ставке в размере 20%, исчисленная по налоговой ставке в размере 2%, зачисляется в федеральный бюджет, а сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 18%, — в бюджеты субъектов Российской Федерации.

В целях формирования и реализации муниципальной инвестиционной политики, создания заинтересованности муниципалитетов в развитии предприятий и повышения их прибыльности, представляется возможным внести изменения в Налоговый кодекс РФ, предусмотрев перечисление налога на прибыль организаций в бюджеты муниципальных районов и городских округов по ставке в размере 2,5% с одновременным уменьшением ставки, по которой начисляется налог, зачисляемый в бюджет субъекта с 18% до 15,5%, а также дополнив ст.ст. 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса РФ указанием на зачисление налога на прибыль организаций в местные бюджеты по установленным ставкам.

Предлагаемые изменения позволят обеспечить бюджеты муниципальных районов и городских округов стабильным доходным источником, увеличить объем доходов, что окажет положительное влияние на реализацию переданных муниципалитетам полномочий, а также на своевременное финансирование социально-значимых расходов бюджета.

Подпунктом 7 п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ установлено, что суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства РФ, за некоторым исключением, подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), по нормативу 100%.

Штрафы за нарушение Федерального закона «О пожарной безопасности», а также за нарушение порядка работы с денежной наличностью, ведения кассовых операций и невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций, согласно Бюджетному кодексу РФ, не включены

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

в перечень штрафов, подлежащих зачислению в федеральный бюджет или бюджеты субъектов Российской Федерации, следовательно, в полном объеме должны зачисляться в местные бюджеты.

Вместе с тем, согласно приложению № 1 «Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» предусмотрено, что суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение Федерального закона «О пожарной безопасности» распределяются по нормативам: 50% — в федеральный бюджет, 50% — в бюджеты субъектов Российской Федерации, за нарушение порядка работы с денежной наличностью, ведения кассовых операций и невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций по нормативу 100% в федеральный бюджет.

В итоге, муниципальные образования лишаются значительной части собственных доходов и налоговых поступлений, в следствие чего утрачивают мотивацию к увеличению соответствующей налоговой базы, которую наиболее эффективно может учитывать и развивать именно местное самоуправление.

Как показывает практика регулирования деятельности местного самоуправления, местные финансы являются неотъемлемой частью экономики не только муниципального образования, но и государства в целом.

Главным источником формирования муниципальных финансов является именно развитие всей экономики государства и от ее устойчивости зависит не только финансовое положение России в мире, но и положение конкретных муниципальных образований. Чем устойчивее развиваются экономические возможности органов местного самоуправления на местах, тем менее затратно финансирование органов местного самоуправления за счет государства, поскольку сокращаются объемы такого финансирования.