Роль органов местного самоуправления в обеспечении позитивного воздействия особых экономических зон на развитие территорий

Ю. АЛЕКСАНДРОВ, соискатель Института экономики РАН

РОЛЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПОЗИТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ

ЗОН НА РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИЙ

В статье рассматриваются различные аспекты участия органов муниципального управления в становлении и функционировании особых экономических зон. Определены возможности усиления влияния органов муниципального управления на инновационное развитие зон и их более значительный вклад в модернизацию российской экономики в целом.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное управление, особые экономические зоны, инфраструктура и кадровое обеспечение особых экономических зон.

В последнее время явно наметилась тенденция перехода от общих призывов к инновациям и модернизации в России к формированию конкретной «дорожной карты» решения практических задач инновационного обновления национальной экономики. Об этом свидетельствует, в частности, подготовка проекта Минэкономразвития РФ «Инновационная Россия - 2020»1 и обсуждение в Государственной думе РФ проекта Федерального закона «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации». Характерной чертой этих двух документов является глубокое понимание того, что решение задач инновационной модернизации российской экономики не может целиком «ложиться на плечи» федерального центра, а предполагает активное и заинтересованное участие со стороны органов регионального и местного управления. Другими словами, речь идет о разумной децентрализации национальной инновационной политики, включая и определение условий функционирования основных институтов национальной инновационной системы. К числу таких институтов относятся и Особые экономические зоны (ОЭЗ) Российской Федерации.

«Федеральные» ОЭЗ2 являются исключительным продуктом федерального законотворчества. Однако их эффективное функционирование как опорных точек промышленно-инновационного развития невозможно вне прямого содействия со стороны органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления3. Так, заметная роль органов муниципального управления определяется тем, что именно органы муниципального управления решают широкий круг вопросов как экономического, так и внеэкономического характера, определяющих эффективность функционирования ОЭЗ. Это -- выделение земельных участков, участие в формировании инфраструктуры, а также в решении социальных, в частности кадровых, проблем ОЭЗ и их резидентов.

В этом смысле едва ли можно считать полным совпадением практически одновременный старт (с начала 2006 г.) двух важных институциональных новаций в России: начало формирования новой «серии» федеральных ОЭЗ и старт муниципальной реформы в стране. Однако в настоящее время в правовом и, главное, в содержательном

1 Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Минэкономразвития РФ. М., 2010 (проект).

2 В ряде регионов России (например, в Липецкой области) создаваемые особые территории промышленноинновационного развития также получили наименование особых зон, точнее, особых экономических зон регионального уровня (ОЭЗ РУ).

3 Сказанное в полное мере относится и к так называемым портовым и туристско-рекреационным ОЭЗ, но проблемы развития этих видов ОЭЗ в данной работе не рассматриваются. К настоящему времени началось функционирование четырех ОЭЗ технико-внедренческого типа (ОЭЗ ТВТ) и двух - промышленного производственного типа (ОЭЗ ППТ). Принято решение о создании еще двух ОЭЗ ППТ в Самарской области (около Тольятти) и в Свердловской области («Титановая долина»).

контексте эти важные институциональные новации российской экономики между собой, к сожалению, связаны очень мало. В целом, это - не случайность, а, скорее, закономерное отражение общего тренда муниципальной реформы в Российской Федерации. Эта реформа, как отмечали многие исследователи, усилила ориентацию органов местного самоуправления на социальное обслуживание и общее администрирование территорий. Этот сдвиг произошел в ущерб активному участию органов местного самоуправления в решении вопросов экономического развития территорий4. Даже ряд последующих дополнений в законодательство по муниципальной реформе (в частности, по участию органов местного самоуправления в поддержке малого предпринимательства) не изменили эту ситуацию.

Данное звено управления и сейчас не обладает достаточными полномочиями и ресурсами для полномасштабного участия в инновационной модернизации страны, в том числе через участие в развитии системы ОЭЗ. Тем более очень важно ныне развить и закрепить эту роль органов муниципального управления в федеральном законе о государственной поддержке инновационной деятельности, а также в таких концептуальных документах Правительства РФ, как «Инновационная Россия - 2020». В настоящее время эти документы достаточно полно позиционируют роль органов местного самоуправления в формировании всех видов локальных «точек» инновационного развития, включая ОЭЗ. Это - развитие социальной и общехозяйственной инфраструктуры, содействие формированию кластерных структур; участие в привлечении и подготовке кадров и пр. Для реализации подобной практики уже накоплен определенный позитивный опыт.

Так, ОЭЗ «Дубна» (Московская область) - позитивный пример активной, инициативной позиции местной администрации в вопросах формирования и функционирования ОЭЗ. Правда, следует иметь в виду, что в отличие от ряда других территорий дислокации федеральных ОЭЗ Дубна уже и ранее имела определенный опыт участия органов муниципального управления в формировании начал экономики инновационного типа. В частности, этот опыт был накоплен в ходе работы Научнотехнологического парка «Дубна», который был образован еще в 1995 г. На базе научнотехнологического парка «Дубна» для оказания содействия малым и средним предприятиям в разработке и реализации инновационных проектов был создан муниципальный инновационный центр.

Опыт этой работы муниципалитета города был использован в ходе организации деятельности ОЭЗ ТВТ «Дубна». Таким образом, успех данной зоны во многом определялся тем, что она создавалась не на «пустом месте», а воплотила в себе многолетние усилия руководства области и муниципалитета города по развитию в нем среды инновационной деятельности, по созданию для этого всей совокупности необходимых условий и институтов.

Выбор дислокации ОЭЗ ТВТ в г. Дубна производился на основе следующих предпосылок экономического и институционального плана:

- сложившаяся за десятилетия четкая научно-техническая и научно-образовательная специализация и предприятий, и организаций Дубны;

4 См. например: Бухвальд Е.М., Валентей СД. Законодательство о местном самоуправлении и экономические реалии // Журнал российского права. 2008. № 3. С. 16--25; Боженов ^ Роль общественного самоуправления в стратегическом развитии территории // Муниципальная власть. 2009. № 3. С. 61 -- 65; др. работы.

- долговременно сформировавшиеся взаимосвязи организаций научнопроизводственного комплекса города и возможности выделения кластеров по определенным видам научно-технической деятельности;

- накопленный в городе опыт взаимодействия научных, опытно-конструкторских и производственных структур, иных субъектов инновационной деятельности, в том числе и малых инновационных предприятий;

- благоприятные перспективы конкурентоспособности инновационной продукции территориального научно-инновационного комплекса на мировых рынках высокотехнологичной продукции.

В Дубне к настоящему времени создано более 50 организаций научно-технического профиля. В дальнейшем планируется создание значительного числа новых малых, средних и крупных предприятий научно-производственного комплекса, в том числе в форме «spin-off» компаний5. Поддержка вновь создаваемых компаний в научнотехнической сфере является одной из основных задач уже действующего в течение нескольких лет инновационно-технологического инкубатора Дубны.

Инициативой города стало также развертывание деятельности ОЭЗ на нескольких участках, что позволило более гибко подойти к территориальной локализации функционально связанных инновационных предприятий. Так, город настоял на позиции размещения зоны на нескольких участках территории города - одновременно и на левом, и на правом берегу р. Волга. При этом правобережный участок ОЭЗ отнесен к компетенции Объединенного института ядерных исследований (ОИЯИ). Технологии и проекты, которые будут развиваться в этой части ОЭЗ, в основном будут связаны с использованием технических возможностей данного института. Второй участок, освоение которого потребует большего времени, будет в преимущественной мере отведен под стартовые научно-инновационные проекты.

С самого начала своего развертывания ОЭЗ «Дубна» создается на началах государственно-частного партнерства, на основе баланса интересов и при участии финансовых ресурсов федерального центра, Московской области как субъекта Федерации, муниципального образования г. Дубна и, конечно, частных инвесторов. Инфраструктурное обеспечение ОЭЗ также осуществляется на базе совместного финансирования из трех бюджетов: федерального, Московской области и г. Дубны. В перспективе в финансировании деятельности данной ОЭЗ, по сравнению с ее стартовым этапом, доля федерального центра будет сокращаться, тогда как регион и муниципалитет рассчитывают свою долю увеличить. Эти объемы финансирования, в соответствии с законом по ОЭЗ, определят собой и итоговое распределение прав собственности на объекты, которые будут созданы на территории ОЭЗ. Размеры долей, принадлежащих Российской Федерации, Московской области и г. Дубна в праве общей долевой собственности на созданные объекты ОЭЗ, будут оформлены дополнительным соглашением сторон, которое будет действовать и после завершения деятельности ОЭЗ.

Одним из наиболее сложных вопросов организации деятельности ОЭЗ, решаемых при прямом участии органов муниципального управления, является кадровое обеспечение предприятий и организаций - резидентов зоны. По мере создания новых рабочих мест на предприятиях - резидентах ОЭЗ будет возрастать дополнительная потребность в кадрах различной специализации и квалификации. Однако привлечь в ОЭЗ достаточное количество специалистов высокой квалификации (в том числе из других районов

5 «Спин-оф» -- выделение из компании структурного подразделения и создание на его базе нового акционерного общества, как правило, для освоения и продвижения нового инновационного продукта.

Московской области, и, не исключено, даже из Москвы) в Дубну на началах челночной миграции практически невозможно.

В этой связи в качестве одной из задач создания ОЭЗ «Дубна» решаются вопросы отработки механизмов ипотеки для обеспечения жильем привлекаемых специалистов. Это - важный срез участия муниципальных властей города в обеспечении эффективного функционирования всех резидентов ОЭЗ, что в итоге позитивно скажется и на общем состоянии экономики территории, и городского хозяйства в частности. Таким образом, стратегия функционирования ОЭЗ не только органично вписывается в перспективный план развития города, но и активно способствует его полномасштабной реализации.

Важным аспектом участия органов муниципального управления в обеспечении эффективного функционирования ОЭЗ является их содействие развитию малого и среднего бизнеса. В 2005 г. представители российского малого и среднего бизнеса, особенно инновационной направленности, с надеждой восприняли принятие закона об ОЭЗ, полагая, что за этим последует попытка целенаправленно задействовать потенциал малого бизнеса для эффективного функционирования зон всех видов. Однако на деле этого не произошло. Это было связано с тем, что изначально закон по ОЭЗ был мало адаптирован к интересам развития малого бизнеса. Так, для малых предприятий реальным оказалось размещение лишь на территории ОЭЗ ТВТ, так как участник ОЭЗ ППТ должен в первый год работы инвестировать в собственное производство не менее 1 млн. евро, а всего за время своего нахождения в зоне - не менее 10 млн. евро. Хотя впоследствии этот порог был снижен, все равно он остается неподъемным для подавляющего большинства малых и даже средних предприятий. Кроме того, в стратегиях российских ОЭЗ вопросы закрепления в них субъектов малого и среднего предпринимательства как особая задача либо не представлены совсем, либо наличествуют чисто формально. Даже в нашей обширной литературе по вопросам развития малого предпринимательства практически не освещен вопрос о проблемах «вхождения» малого и среднего бизнеса в систему ОЭЗ федерального и регионального уровней. Между тем малый и средний бизнес - основные игроки в развитии такого института современной инновационной экономики, как ОЭЗ ТВТ.

Ситуация требует соответствующих уточнений в федеральном законодательстве по ОЭЗ6. Речь идет о поправках, обязывающих администрацию зон к формированию в их пределах не случайного набора резидентов, а интегрированных инновационнопроизводственных комплексов, максимально приближающихся к модели современного кластера7. Кроме того, действующее законодательство не учитывает, что малому бизнесу чаще предпочтительны несколько иные льготы8, чем те, которые ОЭЗ ныне дают резидентам ОЭЗ - крупным предприятиям9. Большее значение для малого

6 Для развития малого и среднего бизнеса // Вестник Совета Федерации. 2010. № 4.

7 Поправки, внесенные в федеральное законодательство по ОЭЗ, позволили несколько смягчить барьеры между различными видами ОЭЗ, допустив некоторые виды производственной деятельности в пределах как технико-внедренческих, так и портовых зон.

8 В частности, по налогам - это пониженная ставка социальных налогов, а также освобождение в течение 5 лет от уплаты налога на имущество и земельного налога. .См: Любушин Н.П., Ивасюк Р.Я. Анализ систем налогообложения, применяемых предприятиями малого бизнеса // Экономический анализ: теория и практика. 2010. № 3. С. 2 - 12.

9 Кроме того, проведенное ИЭ РАН обследование резидентов ОЭЗ ТВТ «Дубна» показало, что многие из них вообще не пользуются положенными им налоговыми и таможенными льготами. Это связано и с причинами чисто технического свойства (в ОЭЗ «Дубна» пока нет собственного таможенного поста; и собственного налогового органа). См.: Особые технико-внедренческие зоны в реализации модели инновационного развития. М.: ИЭ РАН, 2011. С. 22-24.

инновационного бизнеса имеют, например, льготные возможности покупки и/или аренды необходимого оборудования, аренды помещений и пр.

Сегодня наглядно заметно, что создание тех или иных ОЭЗ само по себе не является гарантией быстрого развития в регионах малого инновационного предпринимательства. Для этого дополнительно необходимы и иные базовые экономические условия, и прежде всего наличие крупных, инновационно ориентированных производств, предъявляющих спрос на разработки малых предприятий и готовых на установление с малыми предприятиями (как в самой зоне, так и за ее пределами) стабильных экономических связей. Кроме того, в ОЭЗ для малого бизнеса должен быть создан льготный административный режим, обеспечен минимум проверок со стороны контрольных органов за исключением самых необходимых мер налогового и таможенного контроля, а также полностью реализован принцип «одного окна».

Для того чтобы действующие и перспективные ОЭЗ стали прочной базой для создания и развития малых и средних предприятий, прежде всего инновационной направленности, необходимо также соответствующим образом скорректировать стратегии развития каждой из зон. Должны быть сформированы стратегии, которые выявили бы соответствующие профилю ОЭЗ интересы малого и среднего бизнеса и способствовали созданию в зонах достаточного числа малых и средних предприятий. При этом не столь важно, является ли такое малое (среднее) предприятие резидентом зоны или нет. В этом смысле к малому бизнесу нельзя подходить столь же формально, как и к крупным компаниям, приходящим в зоны (сложный и достаточно длительный процесс получения статуса «резидент зоны»). Как мы полагаем, с целью активного воздействия ОЭЗ на развитие малого и среднего бизнеса, а также на социально-экономическое состояние целого ареала сопредельных зоне территорий, целесообразно было бы пойти на создание вокруг зон особого «предпринимательского пояса» (особенно применительно к ОЭЗ промышленно-производственного типа), где могли бы действовать малые и средние предприятия - субрезиденты зоны, связанные с ее резидентами устойчивыми кооперационными поставками на основе договоров долговременного характера. Эти субрезиденты как важное составляющее хозяйственного комплекса ОЭЗ также могли бы получить дополнительные формы государственной поддержки, а также поддержки со стороны органов муниципального управления.

Таким образом, стратегия развития ОЭЗ ТВТ и ОЭЗ ППТ без специальных блоков по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства, привносящего в деятельность зон необходимые элементы инновационности, гибкости рыночной стратегии, большей адаптивности к меняющимся условиям конкурентной среды и пр. Это - одна из причин того, что в большинстве стран инвесторами в зонах являются не крупные транснациональные корпорации, а средние или даже небольшие фирмы, которые часто через зоны и выходят впервые на рынок инновационных разработок. Опыт многих стран со среднеразвитой экономикой показывает, что эти страны намеренно привлекают в свои ОЭЗ средние и даже мелкие иностранные фирмы-инноваторы, поскольку именно они эффективно дополняют и инновационно поддерживают деятельность крупных местных компаний, повышая конкурентоспособность их продукции.

Таким образом, позитивное устойчивое воздействие ОЭЗ на социально-экономическое развитие регионов и отдельных территорий может быть достигнуто лишь тогда, когда в стратегию развития данных зон и в систему приоритетных целей управления ими будет включена задача развития малых и средних форм бизнеса. При этом речь идет как о субъектах малого предпринимательства, отвечающих специализации данной ОЭЗ (малые предприятия промышленно-производственной и технико-внедренческой ориентации),

так и о малых и средних предприятиях, действующих в сфере общего хозяйственного обслуживания (например, информационные услуги, ремонтные работы и пр.). Нельзя забывать и о малых предприятиях, обеспечивающих различные потребности занятых в пределах данных зон (торговля, общественное питание, предоставление услуг ЖКХ и пр.).

Тем не менее при создании ОЭЗ и систем управления ими основное внимание должно быть уделено формированию условий и стимулов развития малого бизнеса промышленно-производственной, инновационной и технико-внедренческой ориентации. Все это, как мы полагаем, закономерно подвигает практику государственной поддержки малого предпринимательства на всех уровнях к неким комплексным формам или инструментам, обеспечивающим существенное повышение роли малых форм хозяйствования в инновационном обновлении российской экономики. Такими формами, уже достаточно апробированными в мировой практике, выступают институты венчурного финансирования, содействие в сфере инновационного менеджмента и маркетинга, кооперационного посредничества, подготовки кадров, патентования

результатов инновационных разработок. В настоящее время стоит задача соединить эти апробированные мировым опытом инструменты содействия инновационному малому и среднему предпринимательству с теми возможностями и преимуществами (включая целевые меры государственной поддержки), которые связаны с прямым или косвенным участием малого и среднего бизнеса в деятельности различных особых или специальных экономических зон.