Вовлечение потенциала государственно-частного партнёрства в реализацию проектов стратегического развития региона

К.О. Казаренко, К.Н. Мищенко

ВОВЛЕЧЕНИЕ ПОТЕНЦИАЛА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В РЕАЛИЗАЦИЮ ПРОЕКТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО

РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

Аннотация

В статье исследована технология и концептуальные вопросы подготовки проектов государственно-частного партнёрства (ГЧП), реализуемые на региональном уровне. Рас-

2014 № 1

сматриваются классические формы ГЧП, предполагающие установление долгосрочных договорных отношений по предмету передачи частному партнёру обязательств по строительству или реконструкции объекта с возможностью его эксплуатации или управления, обеспеченные гарантированными источниками возвратности инвестиций.

Ключевые слова

Государственно-частное партнёрство, проектный анализ, проектное финансирование, организация конкурса, финансовое закрытие

K.O. Kazarenko, K.N. Mishchenko

THE POTENTIAL OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN IMPLEMENTATION OF PROJECTS OF STRATEGIC DEVELOPMENT OF THE REGION

Annotation

The article examines the technology and conceptual issues in preparation of projects of public-private partnership (PPP), implemented on a regional level. The classic forms of PPP are considered involving the establishment of long-term contractual relations on the subject of the transfer to the private partner commitments for the construction or reconstruction of the object with the possibility of its operation or management, secured by guaranteed sources of investment return.

Keywords

Public-private partnerships, project analysis, project financing, organization of the contest, financial closing

В современных условиях низкого темпа роста отечественной экономики одним из перспективных и реальных инструментов качественных институциональных изменений является государственно-частное партнёрство (ГЧП). В соответствии с положением Концепции долгосрочного социально-

экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года «достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса» [1, п.5]. Потенциал государственно-частного партнёрства особенно велик применительно к достижению стратегических целей регионов.

Практика ГЧП в России ещё крайне малочисленна, только формируется первый опыт реализации проектов ГЧП, поэтому важной задачей является повышение эффективности взаимодействия государства и бизнеса. В результате оценки развития ГЧП в России, проведённой Торгово-промышленной палатой РФ и Центром развития ГЧП [2] методом опроса крупнейших инфраструктурных компаний, были получены печальные выводы: по мнению представителей бизнеса, в настоящее время не отлажен механизм взаимодействия государственного и частного партнёров, а также отсутствует единая методологическая база по подготовке и реализации проектов ГЧП, что препятствует вовлечению потенциала ГЧП в решение социально-экономических задач регионов.

Поэтому одним из важнейших направлений совершенствования института ГЧП на региональном уровне явля-

ется формирование концепции и технологии подготовки и реализации проекта ГЧП.

В данной статье рассматриваются, в первую очередь, классические формы ГЧП, предполагающие установление долгосрочных договорных отношений по предмету передачи частному партнёру обязательств по строительству или реконструкции объекта с возможностью его эксплуатации или управления, обес-

печенные гарантированными источниками возвратности инвестиций.

Организация проекта ГЧП — деятельность по подготовке и заключению контракта между публичным и частным партнёром посредством проведения публичной конкурсной процедуры на право участия в проекте. Этот процесс, как правило, инициируется федеральными или местными государственными органами власти и включает в себя 5 этапов (рисунок 1).

Рисунок 1 — Принятие решения о реализации инвестиционного проекта

на основе принципов ГЧП

1. Обоснование необходимости реализации инвестиционного проекта на конкретной территории (идентификация положительных результатов от реализации проекта).

2. Юридическое и экономическое обоснование возможности реализации инвестиционного проекта на основе ГЧП (оценивается его реализуемость в условиях действующего федерального и регионального законодательства). Расчёт потенциальной бюджетной, социально-экономической и коммерческой эффективности (рассчитываются потенциальные поступления в бюджет, а также определяются, насколько проект будет выгоден потенциальному инвестору).

3. Разработка механизма реализации проекта ГЧП, предполагающего, прежде всего, определение прав собственности на объект и переход этих прав в течение реализации проекта в рамках таких форм, как: BOT (строительство — управление — передача), BOLT (строительство — управление — передача — аренда), BOOT (строительство — управление — владение — передача), BTO (строительство — передача — управление).

4. Поиск путей привлечения партнёров к реализации инвестиционного проекта. Демонстрация набора преимуществ и преференций для инвестора (особенно это актуально для нетрадиционных для бизнеса отраслей: таких, как: социальное обслуживание населения,

строительство детских дошкольных учреждений, домов-интернатов, спортивно-юношеских школ).

5. Организация конкурса: определение договорной схемы, формирование конкурсной документации, юридическое сопровождение заключения контракта ГЧП.

Инвестиционный проект должен обладать факторами социально-экономической эффективности, которые могут заинтересовать муниципалитет и быть в основе обоснования его господдержки. Это, прежде всего, проект, который обеспечивает:

1. Повышение качества жизни населения — обеспечение комфортных условий жизни, сохранение социальной стабильности, предоставление высокооплачиваемых рабочих мест, удобное расположение с точки зрения транспортной доступности работающих.

2. Повышение экономической капитализации территории. Распространённой практикой является организация специальных индустриальных парков, особых экономических зон, подготовка удобных инвестиционных площадок в расчёте на привлечение якорных инвесторов, повышающих инвестиционный рейтинг региона.

3. Решение социальных задач (развития систем здравоохранения, образования, культуры, спорта, повышение жилищной обеспеченности населения). Эти задачи могут быть решены напрямую, посредством установления обязательств строительства соответствующих объектов, например, при комплексном освоении территории под жилищное строительство. А могут быть опосредованы за счёт, во-первых, повышения налоговых поступлений, а, во-вторых, за счёт бюджетной экономии, которые можно перераспределить на цели развития социальной сферы.

4. Обеспечение занятости населения, что предполагает создание, в первую очередь, высококвалифициро-

ванных рабочих мест, учитывая обязательность обеспечения достаточной мотивации и высокой производительности труда работников.

5. Развитие инженерно-транспортной инфраструктуры. Размещение объекта строительства предполагает расширение инженерных сетей и реконструкцию транспортных сообщений, что является дополнительным катализатором роста территории вблизи капитального объекта.

6. Повышение налогооблагаемой базы (как на стадии строительства, так и на стадии эксплуатации: имущественный налог, транспортный налог, налог на землю, налог на прибыль).

Главнейший вопрос любого инвестиционного проекта, в том числе реализуемого на принципах ГЧП — это источники инвестирования средств. Фактически можно выделить 3 вида источников:

1. Бюджетное финансирование: осуществляется в рамках целевых бюджетных направлений расходов, например, при выполнении государственных долгосрочных целевых программ (эти средства могут быть направлены на разработку конкурсной документации, подготовку ТЭО, подключение к инженерным сетям, софинансирование части процентов по выданным кредитам).

2. Частное финансирование, к чему относятся не только собственные капиталы и резервы, но и заёмные средства.

3. Привлечение средств институтов развития, таких, как: Внешэкономбанк, Инвестиционный фонд, федеральные и региональные венчурные фонды и банки развития. У каждого института развития своя специфика целей, свои особенности финансирования и требования к инвестиционным проектам.

Другой не менее важный вопрос как для частного, так и для публичного партнёра — источники возвратности инвестиций. Источниками возвратности инвестиций для частного партнёра могут послужить:

- прямые эксплуатационные доходы, то есть когда функционирование объекта позволяет генерировать доходы. Примеры: платная дорога, платный грузовой мост, платная парковка, дополнительные платные услуги в образовательном учреждении;

- арендные платежи, то есть когда построенный объект сдаётся частным партнёром в аренду оператору или в субаренду публичному партнёру.

- получение прямых бюджетных субсидий;

- продажа объекта после строительства публичному партнёру.

Источниками возвратности инвестиций для публичного партнёра могут послужить:

Таблица 1 — Экономическое обоснован

- прямые эксплуатационные доходы и арендные платежи (суть та же, что и для частного партнёра, только с привлечением государственной управляющей компании);

- продажа участка под строительство;

- налоги, сборы и иные обязательные платежи от функционирования объекта.

Для формирования эффективного проекта ГЧП требуется в достаточной степени скрупулёзное изучение всех его аспектов. Фактически, эта работа включает в себя экономическое обоснование и юридическую подготовку проекта. Специфика этой работы для публичного и частного партнёра различна и зависит от целей, масштаба и уровня полномочий (табл. 1). и юридическая подготовка проекта ГЧП

Действия публичного партнёра Действия частного партнёра

Финансово-экономическое обоснование проекта

1. Разработка принципиальной схемы реализации и финансирования проекта. 2. Построение денежного потока проекта с учётом софинансирования расходных обязательств, выкупа объекта, получения налоговых и иных обязательных платежей, а также эксплуатационных доходов. 3. Расчёт показателей экономической и бюджетной эффективности проекта. 4. Оценка рисков, анализ чувствительности основных факторов реализации финансовой модели. 5. Определение пороговых значений экономической и бюджетной эффективности реализации проекта, обосновывающих критерии оценки участников конкурса. 6. Обоснование условий оплаты заключаемым (по итогам конкурса) соглашениям и контрактам. 1. Предварительная оценка предложенной схемы реализации проекта (оценка доходной части проекта и формирование интереса к сделке). 2. Формирование оптимальной структуры финансирования проекта, определение источников финансирования. 3. Построение денежного потока проекта с учётом софинансирования расходных обязательств, получения бюджетных выплат, а также аккумулирования эксплуатационных доходов. 4. Расчёт коммерческой эффективности проекта. 5. Оценка рисков. 6. Выбор партнёров для реализации проекта. 7. Обоснование предоставления кредитной линии в рамках проектного финансирования, определение вариантов кредитного обеспечения и подготовка меморандума для банка.

Юридическая подготовка проекта

1. Создание нормативной базы реализации проекта (совершенствование регионального инвестиционного законодательства, определение порядка участия сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционных проектов, а также порядка проведения конкурсов на право заключения соглашений о ГЧП). 2. Формирование документов для организации и проведения конкурса ГЧП решения о проведении торгов и заключении соглашения о ГЧП (регламент работы конкурсной комиссии; подготовка конкурсной документации; формирование критериев оценки заявок). 3. Оформление отношений участников проекта ГЧП (подписание соглашения о ГЧП и оформление договоров с третьими организациями). 1. Оценка правовых рисков, связанных с реализацией проекта (например, вопросы о гарантировании возвратности инвестиций). 2. Обращения за разъяснениями конкурсной документации. 3. Подготовка и структурирование сделок в целях участия в проекте, в том числе для привлечения финансирования. 4. Подготовка заявки на участие в конкурсе по заключению соглашения о ГЧП (сбор всех необходимых документов, должное оформление, финансовое обеспечение участия в конкурсе). 5. Заключение государственного контракта о ГЧП. 6. Разработка юридической схемы взаимодействия SPV (проектной организации) со всеми участниками проекта.

После того как выявлен победитель конкурса, происходит финансовое закрытие проекта. Финансовое закрытие — завершение всех мероприятий и контрактов, связанных с внешним финансированием проекта. Проще говоря, это одобрение банком кредита. Это момент, когда вся документация по проекту оформлена, предварительные условия выполнены или их выполнения не требуется. С этого момента разрешена выдача средств финансовыми институтами, которые предоставляют кредит.

На начальном этапе проекта в качестве инструментов финансового за-

крытия целесообразно применять син-дикацию займов, то есть целесообразно, чтобы банки входили в процесс подготовки проекта еще до этапа подачи конкурсных предложений, для составления предварительного перечня условий финансирования, и заранее подтвердили своё участие в случае выигрыша конкурсной заявки.

После заключения контракта наступает этап реализации инвестиционного проекта, схема взаимодействия основных участников которого представлена на рисунке 2.

Кредиторы

Лизинговая компания

Страховщики

Механизмы контроля и управления:

Контрольные точки:

Оценка удовлетворённости:

Эффективный порядок удовлетворения споров:

Гибкость основных параметров контракта:

Обязанность страхования.

Рисунок 2 — Схема взаимодействия сторон в реализации инвестиционного проекта ГЧП

Как правило, специально для проекта в большинстве случаев частным партнёром создаётся проектная компания, которая в значительной степени контролируется публичным партнёром. Именно проектная или управляющая компания выступает главным распоря-

дителем получаемых средств, вступает во взаимоотношения с контрагентами (кредиторы, подрядчики, поставщики) и управляет ходом реализации инвестиционного проекта.

Для мониторинга хода реализации инвестиционного проекта существуют различные механизмы и инструменты:

• использование точек контроля (выполнение плановых показателей во временном аспекте);

• оценка удовлетворённости клиентов (или потребителей) построенного объекта.

Это позволяет публичному партнёру, в случае низкого качества результатов, сохранить возможности прекращения финансирования проекта и экономии бюджетных средств. С другой стороны, это интересно и для частного партнёра, поскольку понятна схема денежного потока, всё зависит от собственной эффективности; а также есть уверенность в надёжности публичного партнёра и его обязательств.

Для обоих партнёров сохраняются возможности по страхованию рисков, эффективному порядку удовлетворения споров, а также, в случае необходимости, согласованию изменений основных параметров контракта.

Таким образом, благодаря проектам на принципах ГЧП формируется реальная возможность превратить бюджетные ресурсы в инвестиционные ресурсы, перейти от программного бюджетного финансирования к проектному финансированию. ГЧП позволяет отказаться от административного контроля расходования бюджетных средств в пользу банковского контроля эффективности использования инвестиций.

Библиографический список

1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года — утверждена распоряжением Прави-

тельства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. №1662-р

2. «Оценка развития ГЧП в России. Мнение бизнеса». Отчёт по результатам исследования. Москва, 2013 г. Материалы размещены на сайте Центра развития государственно-частного партнёрства: http://pppcenter.ru/

3. Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд."

4. Семинар «Формирование и развитие ГЧП в регионах РФ» — по материалам курсов повышения квалификации в Финансовом университете при Правительстве РФ — 09 ноября 2011.

Bibliographic list

1. The concept of socio-economic development of the Russian Federation for the period until 2020, approved by decree of the Government of the Russian Federation from November 17, 2008 №1662-p

2. «Evaluation of PPP development in Russia. The opinion of business». Report by research results. Moscow, 2013. Materials placed on the website of the Center for public-private partnership: http://pppcenter.ru/

3. Federal law of the Russian Federation from April 5, 2013 N 44 "On the contract system in the sphere of procurement of goods, works, services for state and municipal needs"

4. Seminar «Formation and development of PPP in the regions» — according to the materials of courses of improvement of qualification at the Finance Academy of the RF — 09 November 2011.