Налоговый потенциал экологического регулирования хозяйственной деятельности в Российской Федерации

Г.И. Старокожева, Е.Н. Коронова, 2004

НАЛОГОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г. И. Старокожева, Е.Н. Коронова

За период экономических преобразований в России следует признать очевидным тот факт, что сохранение экологических норм жизненного пространства человека и его хозяйственной деятельности невозможно без государственного механизма регулирования в области охраны окружающей природной среды.

Сегодня такой механизм в правовом отношении закреплен Федеральным законом от 10.01.02 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Его структура и содержание в целом соответствуют общепринятому пониманию ответственности за экологическое воздействие и принципу платности природопользования. Однако степень реализации явно не соответствует требованиям и задачам современного социально-экономического развития общества. Так, занимающие центральное место в экономическом механизме управления природно-ресурсным комплексом платежи за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды, их распределение между бюджетами различных уровней в 2002 г. регулировалось различными нормативными документами (см. табл. 1), и с точки зрения бюджетной классификации их можно классифицировать как доходы налогового и неналогового происхождения. В рамках же проводимой Правительством Российской Федерации налоговой реформы, рассчитанной на 2003—2005 гг., практически все они претерпят заметные изменения как по составу и качеству налогооблагаемой базы, так и по размерам и направлениям распределения.

Поскольку поступления от хозяйствующих субъектов за природопользование в различном соотношении зачисляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, формируя их доходную часть, то любое воздействие на систему налогов, @ платежей, сборов повлияет на размер на-

логового потенциала как Российской Федерации в целом, так и любой территории в частности.

Так, например, согласно исполнению доходной части федерального бюджета поступления платежей, налогов и сборов природно-ресурсного комплекса в федеральный бюджет Российской Федерации в 2002 г. в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 г.» планировались в размере 176,7 млрд руб. Федеральным бюджетом установлены на 2002 г. поступления 2:

- по налогу на добычу полезных ископаемых в размере 173,1 млрд руб.; фактически, по данным Министерства по налогам и сборам (МНС) России, поступления составили 204 млрд руб. (118 % годового плана);

- платежей за пользование лесным фондом в размере 1950,0 млн руб.; фактически, по данным Минфина России, поступило 1792,9 млн руб. (91,9% годового плана);

- платы за пользование водными объектами в полном объеме в бюджеты субъектов Российской Федерации. На 2002 г. прогнозная сумма платежей составила 6,8 млн руб.; фактически, по данным МНС России, за год поступило 7 млн руб. (102 % от прогнозной суммы);

- платежей за негативное воздействие на окружающую среду в размере 8,52 млрд руб., в том числе в федеральный бюджет — 1,61 млрд руб., а фактически по данным МНС России составили соответственно 5,17 и 0,99 млрд руб.

В итоге в федеральный бюджет посту-пило по названным видам платежей 210,0 млрд руб. при бюджетном задании 176,7 млрд руб., а региональные бюджеты не дополучили 3,35 млрд руб. платежей за негативное воздействие на окружающую среду3.

Таблица 1

Система платежей за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды в 2002 г.1

Вид налога, платежа Нормативный, правовой акт, определяющий вид налога, платежа Документ, определяющий распределение поступлений между бюджетами разных уровней Распределение поступлений между бюджетами разных уровней

Налог на добычу полезных ископаемых Налоговый кодекс (ч. 2, гл. 26) Бюджетный кодекс (ст. 48) (в редакции закона № ФЗ-126 от 08.08.01) Федеральный бюджет: углеводородное сырье — 80 %, остальные — 40 %, на континентальном шельфе и в экономической зоне — 100 %; бюджет субъекта Федерации: Углеводородное сырье — 20 %, остальные — 60 %, общераспространенные —100 %

Разовые платежи за пользование недрами Закон «О недрах» Закон «О федеральном бюджете на 2002 г.» Устанавливается в лицензии

Регулярные платежи за пользование недрами Федеральный бюджет—40 %, на континентальном шельфе и в экономической зоне —100 %; бюджет субъекта Федерации — 60 %

Плата за геологическую информацию о недрах Федеральный бюджет — 100 %

Сбор за участие в конкурсе (аукционе) Сбор поступает в орган, выдающий лицензии на пользование недрами

Сбор за выдачу лицензий Сбор поступает в орган, выдающий лицензии на пользование недрами

Плата за пользование водными объектами Водный кодекс Закон № 71-ФЗ от 06.05.98 «О плате за пользование водными объектами» Бюджет субъекта Федерации — 100 %

Платежи за пользование лесным фондом Налоговый кодекс; Лесной кодекс Федеральный бюджет

Плата за перевод лесных земель в нелесные и изъятие Лесной кодекс Закон «О федеральном бюджете на 2002 г.» Федеральный бюджет — 100 %

Плата за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия Федеральный закон от 10.01.02 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» Закон «О федеральном бюджете на 2002 г.» Федеральный бюджет — 19 %; бюджет субъекта Федерации — 81 %

При этом следует отметить, что сложная экологическая обстановка сохраняется во многих субъектах Российской Федерации и является не столько результатом кризисных явлений в экономике страны, сколько следствием накопленных за многие десятилетия структурных деформаций хозяйства. Доминирование ресурсо- и энергоемких технологий, сырьевой ориентации экспорта, падение технологической дисциплины, а также чрезмерная концентрация производства — вот основные черты, характеризующие экономически развитые регионы страны. В тех субъектах Российской Федерации, где сосредоточены предприятия нефтегазовой и горнорудной отраслей, черной и цветной металлургии, экологическая обстановка остается неблагополучной, сохраняется высокий уровень загрязнения окружающей среды.

Сотни городов и поселков страны имеют среднегодовые уровни загрязнения атмосферного воздуха, превышающие санитарно-гигиенические нормы. Увеличилось количество выброшенных загрязняющих веществ в атмосферу и более чем в тысячу раз возросло количество образовавшихся отходов производства в 2002 г. по сравнению с

2000 г. (см. табл. 2), а количество обезвреженных и уловленных видов загрязнения неуклонно снижалось.

Наибольшее негативное воздействие на атмосферный воздух оказывают промышленность и автомобильный транспорт. В 2002 г.

Госкомстатом России учтена деятельность

23.8 тыс предприятий, имеющих выбросы в атмосферу, с общим числом стационарных источников, равным 1,12 млн ед. Из них увеличили выбросы в атмосферу 8,8 тыс. предприятий (1999 г. — 7,2 тыс., 2000 г. — 8,2 тыс.,

2001 г. — 9,1 тыс.).

Общее количество загрязняющих веществ, отходящих в 2002 г. от всех учтенных стационарных источников, составило 76,44 млн т, из них: 16,85 млн т выброшено в атмосферный воздух без очистки; 59,59 млн т поступило на очистные сооружения, на которых было уловлено и обезврежено 56,96 млн т загрязняющих веществ. Таким образом, в целом по Российской Федерации в атмосферный воздух от стационарных источников выброшено 19,48 млн т вредных веществ (табл. 2).

Согласно данным Министерства природных ресурсов (МПР) России, охватывающим более 18 тыс. предприятий и учитывающим крупнотоннажные отходы V класса опасности, в 2002 г. образовалось 2 млрд т отходов производства и потребления, из которых

89.8 % составляют отходы V класса опасности, 9,2 % - IV, 0,9 % - III, 0,1 % - II и только 0,02 % — I класса опасности. Использовано и обезврежено за год 1,2 млрд т отходов, или 59,7% отходов, образовавшихся за год. Данные об образовании и утилизации отходов в Российской Федерации в 2000—

2002 гг. отражены в таблице 2.

Таблица 2

Показатели загрязнения окружающей среды в Российской Федерации в 2000—2002 гг.5

Виды загрязнения Годы

2000 2001 2002

Выброшено загрязняющих веществ в атмосферу, тыс. т 18819,8 19123,6 19481,2

Абсолютное изменение по сравнению с 2000 г. - +303,8 +661,4

Коэффициент роста по сравнению с 2000 г. - 1,0161 1,0351

Темп прироста (%) по сравнению с 2000 г. - +1,61 +3,51

Уловлено и обезврежено, % 77,9 76,2 74,5

Всего сброшено сточных вод, млн. м3: 55618,6 54672,8 54712,2

в т. ч. загрязненных 20291,4 19773,2 19767,0

Абсолютное изменение по сравнению с 2000 г. - -518,2 -530,4

Коэффициент роста по сравнению с 2000 г. - 0,9744 0,9741

Темп прироста (%) по сравнению с 2000 г. -2,56 -2,59

Образовалось отходов, тыс. т 127545,8 139193,5 2034903,4

Абсолютное изменение по сравнению с 2000 г. - +11647,7 +1907357,6

Коэффициент роста по сравнению с 2000 г. - 1,0913 15,9542

Темп прироста (%) по сравнению с 2000 г. +9,13 + 1495,42

Использовано и обезврежено от количества образовавшихся отходов 36,1 36,5 59,7

66 Г. И. Старокожева, Е.Н. Коронова, Налоговый потенциал экологического регулирования

Это свидетельствует о том, что за годы реформ не удалось изменить негативные стереотипы в экологическом поведении хозяйствующих субъектов. В результате в сфере природопользования усилились тенденции «деэкологизации». Компании «де-юро» или «де-факто» стараются минимизировать затраты не только на проведение природоохранных мероприятий, но и всячески стараются избавиться от материальной ответственности за экологическое воздействие4.

Так, по решению Верховного суда Российской Федерации от 28.03.02 № ГКПИ 2002-178, основанием для которого явилось обращение ОАО «Кольская Горно-Металлургическая Компания», было признано незаконным (недействительным) Постановление Правительства РФ от 28.08.92 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Вследствие этого все категории природополь-зователей могли со второго квартала и до конца 2002 г. перестать уплачивать экологические платежи, что многие из них и сделали. Как отмечалось выше, это сразу отразилось на величине фактически поступивших в

2002 г. в бюджеты различных уровней платежей за негативное воздействие.

В соответствии с определением Конституционного суда Российской Федерации от 10.12 2002 г. № 284-0 Постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.92 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (далее по тексту — Постановление...) было признано законным, сохраняющим силу и подлежащим применению.

На основании повторного обращения ОАО «Кольская Горно-Металлургическая Компания» решением Верховного суда Российской Федерации от 12.02.03 № ГКПИ 03-49 отдельные нормы Постановления Правительства РФ от 28.08.92 № 632 были признаны незаконными. Речь идет, в том числе, о п. 2 Постановления.., где Министерству экологии и природных ресурсов Российской Федерации поручалось разработать указанные нормативы платы с привлечением других заинтересованных министерств и ведомств. Самим же Постановлением... был утвержден только Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной

среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, но не сами ставки.

Таким образом, предельные размеры платы (базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов; коэффициенты, учитывающие экологические факторы) были утверждены не Правительством Российской Федерации, а Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации 27.11.92 по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.

Это обстоятельство стало очередным препятствием к возобновлению действия системы платы за негативное воздействие, так как на основании приведенных доводов Верховный суд Российской Федерации счел возможным повторно отменить экологические платежи. В результате названные платежи вообще не вошли в бюджетное задание 2003 г. (см. табл. 3).

И только вышедшее 12 июня 2003 г. Постановление Правительства Российской Федерации № 344, утвердившее нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления согласно, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы и дополнительный коэффициент 2 для особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия, наконец, ликвидировало правовое несоответствие.

Отсюда следует, что, начиная с третьего квартала 2003 г., экологические платежи подлежат исчислению и уплате в прежнем порядке определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 28.08 1992 г. № 632, а также нормативам и коэффициентам, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344.

Однако утвержденные базовые нормативы платы, на наш взгляд, не соответствуют уровню фактического загрязнения природной среды (гораздо дешевле платить за него, чем

осуществлять природоохранные мероприятия). И в ближайшем будущем, скорее всего, опять придется пользоваться коэффициентами индексации этих платежей, которые ежегодно устанавливались на протяжении 1995—2002 гг. и не решали проблемы, поскольку размер этой индексации совершенно не соответствовал инфляционным процессам российской экономики и уровню сложившихся цен на различные товары и услуги.

По нашему мнению, указанные ставки платы должны определяться не только в зависимости от конкретных видов загрязняющих веществ, но и устанавливаться с учетом объемов вредных воздействий на природную среду, категорий природопользователей и (или) отраслей промышленности и сельского хозяйства. Ставки платы должны быть также дифференцированы по субъектам Российской Федерации с учетом экологических факторов в соответствующих регионах и применяться без последующей их корректировки органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Все перечисленные факторы, начиная от характеристики антропогенного воздействия, до корректировки базовых нормативов платежей, безусловно, влияют на исчисление экономической емкости инструментов, используемых при экологическом регулировании хозяйственной деятельности. Необходимы, прежде всего,

адекватные платежи за использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду согласно принципам «пользователь платит», «загрязнитель платит».

А как выяснилось выше, принятие федеральными судебными органами актов по вопросу правомерности исчисления и уплаты экологических платежей в 2002—2003 гг. существенно повлияло на работу по формированию соответствующих статей федерального и местных бюджетов, снизив их налоговый потенциал на величину недополученных средств. Соответственно, государственное регулирование по вопросам экологической ответственности необходимо признать наиболее существенным фактором, влияющим на формирование и величину налогового потенциала в сфере природопользования.

Как показано в таблице 3, при формировании доходной части федерального бюджета в 2004 г. восстановлены платежи за негативное воздействие на окружающую среду. Кроме того, учтен налоговый потенциал при выполнении соглашений о разделе продукции (см. табл. 3). Для этого Федеральным законом № 65-ФЗ от 6 июня 2003 г. внесены дополнения в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также ряд из них признаны утратившими силу.

Таблица 3

Объем поступлений доходов федерального бюджета от платежей за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды в 2003—2004 гг.

Наименование налога

2003 г. 2004 г.

Платежи за пользование природными ресурсами 183 129 500,0 279 381 100,0

Платежи за пользование недрами (в части погашения задолженности прошлых лет) 500 000,0 -

Налог на добычу полезных ископаемых 181 929 500,0 267 910 400,0

Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (в части погашения задолженности прошлых лет) 700 000,0 -

Доходы от использования лесного фонда 2 026 000.0 4 005 200,0

Плата за пользование водными биологическими ресурсами, включая поступления от реализации квот на вылов водных биологических ресурсов 7 800 000,0 6 640 000,0

Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при использовании соглашений о разделе продукции - 825 500,0

Платежи при пользовании недрами, в том числе при выполнении соглашений о разделе продукции - 25 031 400,0

Плата за негативное воздействие на окружающую среду - 2 142 100,0

Плата за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям, зачисляемая в федеральный бюджет - 1 500 000,0

68

Г.И. Старокожева, Е.Н. Коронова. Налоговый потенциал экологического регулирования

Платежи за негативное воздействие на окружающую среду в соответствии с Законом Российской Федерации «О федеральном бюджете на 2004 г.» включены в перечень федеральных налогов и сборов. В Приложении 2 к Федеральному закону «О бюджетной классификации Российской Федерации» плата за негативное воздействие на окружающую среду содержится в разделе доходов бюджета и имеет код 2015600, что соответствует группе неналоговых доходов, так же как и система платежей при выполнении соглашений о разделе продукции.

Однако в статье 13 Налогового кодекса Российской Федерации платежи за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного (вредного) воздействия на нее установлены как налоги и сборы в сфере природопользования. Но до сих пор соответствующая статья существует только в проекте, оставляя перед природопользователями и налоговыми органами вопросы исчисления, уплаты, учета и отчетности по названным платежам во многом открытыми.

С учетом сложившейся ситуации можно сформулировать следующие основные проблемы, возникшие по рассматриваемым платежам:

• рассредоточенные более чем в 800 документах природоохранные нормы и правила не позволяют четко и на длительную перспективу определять величину налогового потенциала платежей за пользование природными ресурсами и негативное воздействие на окружающую среду в системе управления природно-ресурсным комплексом;

• утрачен механизм контроля за целевым использованием этих платежей; по сути они растворились в общих доходах бюджетов, что резко обострило ситуацию с финансированием различных федеральных и региональных природоохранных мероприятий и программ;

• не отработан механизм установления новых лимитов и нормативов на загрязнение природной среды;

• не определен порядок внесения платежей организациями, которые зарегистрированы в одном субъекте, а осуществляют загрязнение в другом;

• не упорядочена работа МНС РФ по разработке и утверждению новой формы декларации по данным платежам;

• не обеспечено взаимодействие МНС и МПР, организующего и осуществляющего выдачу, приостановление действия и аннулирование лицензий (разрешений) на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и другие вредные физические воздействия на нее.

Решение указанных проблем требует, по нашему мнению, принятия как дополнений в действующие нормативные акты, так и разработки новых.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей природной среды Российской Федерации в 2002 г.». М., 2003. С. 378.

2 Там же. С. 379.

3 Там же. С. 380.

4 См.: Решение Верховного суда РФ от 28 марта 2002 г. № ГКПИ 2002-178; Приказ МПР РФ от 12 апреля 2002 г. № 187; Письмо МНС РФ от 27 января 2003 г. № НА-6-21/115 «О плате за загрязнение окружающей природной среды». Постановление Правительства РФ от 12 июня

2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» // Консультант Плюс (примечания).

5 См.: Государственный доклад... С. 207—218.