Стратегическое планирование в государственном управлении как необходимое условие перехода к инновационной экономике

Попова Е.В.

к.э.н., академик РАЕН, помощник руководителя Администрации Президента РФ, председатель Комитета ТПП

РФ по содействию модернизации и технологическому развитию России

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ПЕРЕХОДА К ИННОВАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКЕ

Инновационное развитие экономики отнесено Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерацтш к числу высших приоритетов государственной политики Российской Федерации.

Так, в Послании Президента Федеральному Собранию 10 мая 2006 г. отмечалась необходимость «приступить к осуществлению конкретных шагов по изменению структуры нашей экономики, приданию ей иннновационного качества», подчеркивалось, что «Россия должна в полной мере реализовать себя в таких высокотехнологичных сферах, как современная энергетика, коммуникации, космос, авиастроение, должна стать крупным экспортером интеллектуальных услуг».

В 2005-2009 гг. государственная научно-техническая и инновационная политика России была сконцентрирована на реализации важнейших направлений, определенных Основами политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу.

В развитие данного документа в феврале 2006 г. Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике при Минобрнауки России была принята «Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г.»

Однако, несмотря на принимаемые меры, Правительству Российской Федерациы пока не удалось добиться устойчивого повышения инновационной активности предприятий, технологической модернизации отраслей промышленности и увеличения экспорта высокотехнологичной инновационной продукции.

Так, на заседании президиума Государственного совета Российской Федерации 18.04.2008 г. в Дубне отмечалась недопустимая для страны ситуация, когда доля промышленных предприятий, осуществляющих разработку и внедрение технологических инноваций, не превышает 10%, а доля инновационной продукции в общем объеме промышленного производства составляет всего 5,5%.

На этом же заседании были обозначены масштабные и вместе с тем реальные, по мнению Президента России, ориентиры, на которые должна выйти экономика сграны к 2020 г., в том числе:

• доля предприятий, осуществляющих технологические инновации, должна вырасти до 40-50%;

• доля инновационной продукции в общем объеме промышленной продукции должна увеличиться до 20-25%;

• внутренние затраты на исследования и разработки должны измениться с 1 до 3% ВВП, прежде всего за счет увеличения расходов частного бизнеса на науку.

Очевидно, что достижение данных показателей невозможно при сохранении существующего уровня эффективности государственного регулирования экономики, в том числе промышленно-инновационного развития.

В целях успешной реализации Стратегии развития России до 2020 г., в том числе Промышленно-инновацион-ной стратегии как ее центрального ядра, необходимого проанализировать и устранить недостатки существующего процесса планирования и прогнозирования. К ним можно отнести следующие:

1. Прогнозы социально-экономического развития, разрабатываемые Минэкономразвития России, служат узким задачам обслуживания бюджетного процесса. В закон о бюджете включаются лишь 3 показателя индикативного плана -объем ВВП, инфляция, мировые цены на нефть.

Однако полноценное прогнозирование и индикативное планирование должны основываться на системе индикаторов, которая включает общеэкономические, отраслевые, финансово-стоимостные индикаторы, а также блок индикаторов развития крупнейших предприятий, в том числе естественных монополий и госкорпораций.

Основной смысл использования индикативного планирования и «отраслевых» контрактов как соглашений о развитии между государством и отдельными отраслями промышленности, представленными крупнейшими предприятиями, заключается в придании Стратегии развития России до 2020 г., в том числе Промышленно-инновационной стратегии, принципиально нового качества, отсутствовавшего до сих пор - формирования непосредственной взаимозависимости общегосударственных интересов с интересами субъектов Российской Федерации и другими важнейшими хозяйствующими субъектами. В их число входят крупнейшие предприятия, финансово-промышленные группы, естественные монополии и госкорпорации.

«Отраслевой» контракт как важнейший вид государственно-частного партнерства, эффективный метод промышленной и инновационной политики государства широко используется во всем мире, но, к сожалению, экономическая и правовая база подобных контрактов в России не существует. «Отраслевые» контракты определяют взамные обязательства госоударства и предприятий, государства и целых отраслей промышленности и значительно повышают ффективность управления отраслью. Данные контракты разрабатываются в зарубежных странах специальными отраслевыми советами по инновациям, сформированными из представителей власти, бизнеса и экспертов.

В соответствии с индикаторами и «отраслевыми контрактами» хозяйствующие субъекты, а также субъекты Российской Федерации должны обеспечиваться информацией, необходмой для разработки стратегических планов своего развития. Необходимо отметить, что такая система индикативного управления экономикой уже создана в Республике Татарстан. Представляется целесообразным ее использовать и для построения аналогичной системы для России в целом.

2. В настоящее время Минэкономразвития России использует наиболее простой подход к прогнозированию из всех видов прогнозов, основанный на перенесении зависимостей, характерных для прошлого и настоящего, на будущее. Вряд ли этот процесс можно приравнять даже к начальной стации стратегического планирования.

Важнейшим долгосрочным прогнозом, который в настоящее время отсутствует, должен стать прогноз научно-технического прогресса, на основе которого должна разрабатываться программа научно-технического прогресса, обе-печивающая прорывы по приоритетным научно-техническим направлениям. Программа должна уточнить список критических технологий и существующих приоритетных направлений научно-технического развития.

3. Не разработана важнейшая составная часть долгосрочной стратегии - Генеральная схема развития и размещения производительных сил (далее - Генсхема).

Представляется целесообразным выделить территориальный блок как часть общей системы планирования в виде Генсхемы. При этом задачей Генсхемы является не определение того, какие предприятия и где нужно строить (в рыночных условиях это невозможно), а обоснование целесообразности развития определенных отраслей в данном регионе, исходя из общегосударственных приоритетов.

4. Представляется недопустимым по причинам энергетической безопасности отсутствие разработки топливно-энергетическттх балансов федеральных округов и субъектов Российской Федерации, что делает неэффективным су-щесгвующий топливноэнергетического баланс России, а также Генеральную схему размещения объектов электроэнергетики до 2030 г.

5. Особое внимание необходимо уделить порядку разработки индикативного плана на 5 лет. Он должен включать следующие основные этапы:

1) Региональные органы власти представляют в Правительство материалы по приоритетам в развитии экономики регионов.

2) На основании полученных материалов Правительство разрабатывает предварительный проект плана.

3) Правительство согласовываег предварительный проект плана в министерствах и утверждает его на Межведомственной комиссии по разработке стратегии долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.

4) Правительство готовит окончательный вариант планаа, согласовывая основные индикаторы с субъектами Федерации, с важнейшими хозяйствующими субьектами; заключает «отраслевые контракты».

5) Индикативный план на ближайшие 5 лет и долгосрочная стратегия до 2020 г. утверждаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Тем самым пятилетний индикативный план как этап Стратегии развития России до 2020 г. и Промышленно-инновационной стратегии приобретает законодательнуто силу, и реализуется важнейший принцип разделения властей в отношении стратегических документов развития России: прекращается существующая негативная практика, когда Правительство Российской Федерации само себе устанавливает задачи, и само оценивает их выполнение. Законодательное утверждение данных документов предусматривает отчет Правительства перед Госдумой об итогах их выполнения.

6. Необходимо интегрировать Стратегию национальной безопасности России в Стратегию развития России до 2020 г. В промышленно развитых странах этап разработки долгосрочной стратегии развития начинается с двух прогнозов: прогноза обеспечения национальной безопасности и общеэкономического прогноза. Особенно важным для России представляется анализ возможной динамики показателей производства жизненно важных видов продукции и услуг по сравнению с минимально допустимым уровнем (показатели энергобезопасности, продовольственной безопасности, зависимости от импорта по важнейшим отраслям экономики, состояние производственного потенциала и др.).

7. Система существующих прогнозов определена Федеральным законом «О государственном прогнозировании в программах социально-экономического развития Российской Федерации». В соответствии с законом, на федеральном уровне разрабатываются краткосрочные (ежегодно), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (на 10 лет) прогнозы, на основе которых готовится Концепция социально-экономического развития (долгосрочная), среднесрочная программа развития (ежегодно) и проект бюджета на очередной год. Существующая практика реализации данного закона выявила следующие основные недостатки:

1. Дано поручение Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 9-8 апреля 2008 г. Правительству Российской Федерации совместно с Российской академией наук обеспечить разработку прогноза научно-технического развития России на долгосрочную перспективу (до 2030 г.). Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (далее - Концепция). Таким образом, формально выполнены положения вышеупомянутого Федерального закона, однако практическая значимость долгосрочного прогноза и Концепции сводится в основном к рекомендациям. О рекомендательном харакгере Концепции говорит и уровень ее утверждения (Распоряжение - даже не Постановление Правительства Российской Федерации), и само содержание Распоряжения Правительства, на основании которого утверждается Концепция: «Федеральным органам исполнительной власти и исполнительным органам государственной власти субъектов Российсгсой Федерации руководствоваться положениями Концепции при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности».

В этой связи возникают опасения, что долгосрочное планирование развития России остановится на уровне Ко-цепции и прогноза. Тем более, что Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» не предусматривает принятия полномасштабной долгосрочной стратегии развития России и индикативных планов на 5 лет в качестве ее основных этапов. Автор статьи проанализировала замечания ведомств экономического блока Правительства Российской Федерации на принятый в первом чте-

нии в сентябре 2000 г. проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеративный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», где ставился вопрос о необходимости индикативного планирования. В дальнейшем данный законопроект был отклонен.

Очевидно, что проект закона нуждался в существенной доработке. Однако главная его идея - разработка индикативного плана развития, и, на его основе, долгосрочной социально-экономической стратегии, - является важнейшей задачей экономической политики.

2. Опасным заблуждением является смешение понятий «план» и «прогноз». В частности, среди основных замечаний на проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» было следующеее: по тексту заменить слова «индикативный план» на слово «прогноз». Соответственно было объявлено необоснованным предусматривать процесс утверждения и исполнения прогнозов, хотя прогноз не нуждался в утверждении, нигде в мире прогнозы не утверждаются. Утверждаются планы.

Прогнозирование - лишь начальный этап планирования.

Главные задачи прогнозирования: 1) научный анализ социальных, экономических и научно-технических процессов и тенденций, оценка сложившейся ситуации и выявление узловых проблем хозяйственного развития; 2) оценка действия выявленных тенценций в будущем и предвидение новых экономических ситуаций, новых проблем, требующих своего решения; 3) выявление возможных альтернатив развития в перспективе для обоснованного выбора той или иной возможности развития и принятия оптимального планового решения. Прогноз очерчивает области и возможно -сти, в рамках которых могут быть поставлены реалистичные задачи и цели, выявляет направления, которые должны стать объектом разработки и принятия плановых решений. В нем рассматриваются варианты активного воздействия на объективные факторы будущего развития. Прогнозы имеют предварительный, вариантный характер, но их горизонт не ограничен плановым периодом. Данные прогнозов служат исходным материалом для выбора цели развития в определенный плановый период.

Существенное отличие плана от прогноза состоит в том, что он должен быть качественно однозначным, направленным на достижение уже избранных целей и по существу выявляющим один качественный вариант их достижения. В этой связи прогноз можно оценить как предварительную стадию плана. Он не ставит каких-либо конкретных заданий, но содержит материал, необходимый для их разработки.

В целях организации работ по созданию системы стратегического планирования представляется целесообразным:

1. Определить в числе основных направлений работы Минэкономразвития России: обеспечение реализации всех этапов разработки пятилетнего индикативного плана и долгосрочной стратегии до 2020 г., включая Промышлен-но-инновационную стратегию; разработку и реализацию «отраслевых» контрактов; взаимодействие с Академией наук по разработке долгосрочного научно-технического прогноза и соответствующей программы; разработку предложений по законодательному обеспечению реализации Стратегии развития России до 2020 г., включая меры по инновационному развитию. Важной задачей Минэкономразвитин России должна стать подготовка Стратегии развития России до 2020 г. и индикативного плана на 5 лет к рассмотрению в российском парламенте.

2. Под общим руководством Минэкономразвития РФ необходимо разработать макроструктурную моделъ развития экономики России на период до 2014 г. - и на ее основе - пятилетний индикативный план.

К выполнению данной работы необходимо привлечь Совет по размещению производительных сил (СОПС), Институт народнохозяйственного прогнозировапия РАН, Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, Институт экономики РАН, Центральный экономико-математический институт РАН и др.

3. В целях обеспечения координации работы над стратегической программой социально-экономического развития России, в том числе над Промышленно-инновационной стратегией, представляется целеесообразным создать Межведомственную комиссию по разработке стратегии долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации при Правительстве Российской Федерации, включающую представителей заинтересованных министерств и ведомств, крупнейших компаний, в том числе ОАО «РЖД», РАО «ЕЭС», ОАО «Газпром», руководство государственных корпораций, представителей регионов, бизнеса, РАН.

4. Задачу разработки Промышленно-инновационной стратегии целесообразно возложить на Комитет по науке и инновациям при Правительстве Российской Федерации. Реформирование системы исполнительной власти в целях реализации стратегии инновационного развития России представляется важнейшей задачей. Создание Комитета по науке и инновациям при Правительстве Российской Федерации на основе существующего Министерства образования и науки РФ (тех его подразделений, которые отвечают за науку) и Роснауки позволит расширить возможности органов исполнительной власти, отвечающих за науку и инновационное развитие в части их полномочий и успешной координации работы всех заинтересованных министерств и ведомств. При этом представляется целесообразным выделить в отдельную структуру Министерство образования Российской Федерации.

Сама постановка задачи формирования эффективной Стратегии развития России на основе предлагаемых методов, которые дают возможность ее перевода от стадии в большей степени декларативного рекомендательного документа к стадии эффективной долгосрочной стратегии, взаимосвязанной с экономическими интересами регионов, корпораций, отраслей, без преувеличения дает возможность осуществления нашей страной политики долгосрочного экономического суверенитета, способствует реальному прогрессу в области технологического перевооружения экономи-

ки и нейтрализует влияние задаваемых извне экономическими и политическими конкурентами России негативных тенденций и сценариев развития.

Растеряева Т.В.

к.э.н., доцент Финансового университета

К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ ИННОВАЦИОННОГО ПРОСТРАНСТВА

В современных условиях хозяйствования невозможно достаточно эффективно решать вопросы организации жизнедеятельности общества, не опираясь на инновации и непрерывное совершенствование всей экономической системы. Особенно остро проблема инноваций как направляющего звена развития воспроизводственного процесса встает на этапах переломных трансформаций, в периоды кризисов, конкуренции.

Отечественная экономика сегодня находится в подобном состоянии, выход из которого во многом зависит как от инновационной активности всех субъектов экономической системы, так и от создания и развития в ней эффективно функционирующей инновационной среды и механизма ее обеспечения. Инновационное развитие помогает национальной экономике добиться конкурентных преимуществ на рынке, способствуя решению основной задачи - обеспечению перспективных потребностей субъектов экономики1.

В условиях глобализации Россия не может абстрагироваться от мировых тенденций развития, поскольку встро-енность в систему мировых экономических связей превращается в один из важнейших факторов, определяющих конкурентоспособность национальных экономик2. «Будущая конкурентоспособность страны будет зависеть не столько от структуры экономики, сколько от возможности быстро измениться, адаптироваться», - отметила глава Министерства экономического развития Эльвира Набиуллина на Инновационном Форуме в Томске. По мнению Э. Набиуллиной, модернизация экономики необходима, но одного этого недостаточно. «Модернизированные мощности быстро устареют, если не будут подпитываться инновациями. Инновации - это тип работы экономики, когда она генерирует новые продукты, идеи, услуги, организационные технологии, она их требует и воспринимает»3.

В геополитической конкуренции все более усиливается значение научно-технического прогресса, способности к освоению новых технологий, возрастает роль человеческого фактора и организации труда. Страны, не способные обеспечить необходимый уровень образования населения, развития науки и высокое качество информационной среды, будут обречены на неэквивалентный внешнеэкономический обмен и глубокую зависимость от внешних финансовых и информационных центров; они сохранят за собой, главным образом, функции источников природного сырья и «человеческого материала» для транснациональных корпораций и развитых стран, концентрирующих глобальный интеллектуальный потенциал.

Между тем процесс адаптации России к мировым тенденциям научно-технологической и промышленной интеграции находится на начальной стадии, хотя сейчас совершенно ясно, что интеграция в глобальную инновационную сферу становится важнейшим фактором развития национальных отраслей высоких технологий. Международное научно-техническое и технологическое сотрудничество способствует повышению конкурентоспособности предприятий, продвижению современных передовых технологий на внутренний российский рынок. Для большинства отечественных отраслей «хайтека» главной задачей становится решение дилеммы «конкуренция-сотрудничество» с мировыми производителями.

Исходя из вышеизложенного, мы полагаем, что одним из основных средств успешной адаптации экономической системы к неопределенным и быстро изменяющимся условиям среды является наличие эффективного механизма экономики, одним из элементов которого является стратегия, обеспечивающая формирование и реализацию инновационного вектора (варианта) развития с учетом согласования и реализации текущих и перспективных интересов субъектов экономики.

Перспективные интересы, в рамках используемого нами методологического подхода, предстают как внутренне противоречивая, состоящая из совокупности интересов экономических субъектов целостность, выражающая необходимость достижения такого их соотношения, которое бы позволяло достигать максимально возможного удовлетворения общественных потребностей на долгосрочной основе4.

Объективность перспективных интересов, их обусловленность экономическими отношениями приводят к тому, что цели, возникающие в связи с перспективными потребностями субъектов экономики, ведут к формированию и развитию положительных тенденций на инновационной основе в общественном воспроизводстве в долгосрочной перспективе.

1 См.: Полтерович В. Гипотеза об инновационной паузе и стратегии модернизации // Вопросы экономики. - М., 2009. - № 6.

См.: Иванова И. Национальные инновационные системы как механизм саморазвития в глобальной экономике Передовые технологии России. - 14.09.2008. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www. ptechnology.ru/.../Innovac

3 См.: Набиуллина Э. Российской экономике без инноваций не обойтись / Прайм-ТАСС. - Томск. Инновационный форум. -2009. - 25 сентября.

4 Гершкович Б.Я. К вопросу о всеобщности экономических интересов / Монография. Использование экономических интересов в условиях развития Российской экономики. Вопросы теории экономических интересов и стимулирования. - Пятигорск: Пятигорск: ПГЛУ, - 2008. - Депонировано в ИНИОН РАН. - Раздел «Экономика». - 2008. - С. 21.