Правовое регулирование организации местного самоуправления в городах федерального значения

Правовое регулирование организации местного

САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

МОКРЫЙ В. С.

Мокрый В. С-доктор экономических наук, председатель комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления

Начало XXI века в современной России совпало с реформированием практически всего механизма государственного устройства, пересмотра системы основных функций публичной власти, путей их реализации.

Процесс разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, который начался в 2001 г., является очень важным этапом деятельности государства по реформированию организации публичной власти. Несмотря на то, что вопросы компетенции субъектов публичной власти постоянно находятся в центре внимания теоретиков государственного управления, важность этих проблем, степень их сложности затрудняют задачу окончательно их сформулировать.

Каждый новый этап в развитии государства, его специфические политические цели и задачи вызывают необходимость пересматривать сложившуюся систему публичновластных функций, само содержание этих

функций, роль каждого из элементов системы государственного механизма.

Сегодня особенно актуальна тщательная научная разработанность вопросов компетенции субъектов публичной власти вообще и местного самоуправления в частности, в целях создания целостной теоретико-методологической концепции, необходимой для обеспечения надлежащего качества правового регулирования указанной сферы общественных отношений. Простое комментирование издаваемых нормативных актов с указанием имеющихся в них отдельных недостатков в настоящее время уже не может существенно повлиять на сложившееся положение дел.

Следует подчеркнуть, что проблемы компетенции местного самоуправления тесно переплетаются с проблемами совершенствования управленческого процесса, децентрализации государственного управления и, тем самым, взаимосвязаны с административной реформой.

Несмотря на то, что местное самоуправление не является непосредственным элементом федеративных

отношений, правильное определение его компетенции оказывает существенное влияние на взаимоотношения федерального центра и регионов, на развитие современного российского федерализма - поэтому эти проблемы представляют непосредственный интерес для науки конституционного права.

Определение компетенции институтов публичной власти обусловливает совершенствование межбюджетных отношений в государстве, оказывает на них самое непосредственное влияние. По большей части бюджетные споры- это споры о компетенции, которые являются самыми сложными в ситуации отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами

местного самоуправления. Поэтому указанная сфера отношений взаимосвязана с финансовоправовыми вопросами. Все сказанное выше свидетельствует о теоретической и практической актуальности рассмотрения проблем компетенции органов местного самоуправления в целях дальнейшего совершенствования их правового регулирования.

Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

№ 131-Ф31 обусловлено реализацией государственной концепции разграничения полномочий между

уровнями власти, цель которой - повышение эффективности власти.

По своему значению Федеральный закон № 131-Ф3 является одним из базовых в системе законодательных актов, направленных на достижение указанной цели. Он положил начало реформе местного самоуправления, направленной на то, чтобы местная власть имела возможность более качественного оказания общественных услуг населению.

В рамках совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти в период с 2004-го по 2006 г. продолжался процесс уточнения полномочий органов местного самоуправления и перечня вопросов местного значения.

Необходимость внесения части изменений имела объективный характер и была обусловлена потребностями правоприменительной практики. В частности, к вопросам поселений отнесено создание условий для развития малого предпринимательства. Органы власти в муниципальных районах получили право решать вопросы в сфере оказания услуг учреждениями культуры и спорта.

Другие изменения полномочий обусловлены развитием отраслевого законодательства, например, принятием Водного и Лесного кодексов.

Названные изменения имеют объективный характер. Но в процессе работы параллельно к вопросам

местного значения были отнесены такие вопросы, которые по своей природе имеют отношение к государственным полномочиям: участие в профилактике терроризма, организация мероприятий по гражданской обороне, мобилизационная подготовка. С другой стороны, из перечня вопросов местного значения были исключены опека и попечительство, экологический контроль, хотя мы полагаем, что их следует рассматривать как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Одним из важнейших для муниципального сообщества изменений стало предоставление органам местного самоуправления права участвовать в осуществлении государственных полномочий без их передачи, т. е. за счет средств местных бюджетов. Мы полагаем, что это положение нельзя назвать бесспорным, поскольку такая новация не согласуется ни с концепцией закона, ни с заявленными при начале реализации

разграничения полномочий целями. В результате нарушается принцип разграничения ответственности между уровнями власти, разрешается финансирование деятельности, не являющейся обязательной

для органов местного самоуправления. Это может осуществляться и в ущерб решению основных вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Кроме того, появляется вероятность принятия органами местного самоуправления политических, а не управленческих решений.

Безусловно, эффективность органов местного самоуправления по оказанию публичных услуг населению во многом зависит от управленческого аппарата, т. е. муниципальных служащих.

В этом аспекте

особое значение приобретает надлежащее правовое регулирование муниципальной службы, определение правового статуса муниципального служащего.

Принятие нового закона о местном самоуправлении, а также введение федеральным законодательством принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы обусловили необходимость совершенствования закона о муниципальной службе.

В связи с этим был принят и вступил в силу новый закон. Следует отметить, что он не носит «революционный» характер, так как в нем были сохранены положения предыдущего закона о муниципальной службе, целесообразность которых подтверждена практикой. В то же время были расширены пределы федерального регулирования, что обусловлено необходимостью большей унификации регионального законодательства в данной сфере для реализации принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Одновременно субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять регулирование муниципальной службы с учетом исторических и иных местных традиций. С этой целью законом предусматривается самостоятельное регламентирование регионами отдельных вопросов муниципальной службы. В частности, регионы должны утвердить реестр должностей муниципальной службы, установить соотношение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и должностей муниципальной службы, утвердить типовые

квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, типовой контракт с главой местной администрации, типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих.

При этом одним из актуальных вопросов в сфере местного самоуправления остается недостаточная

правовая урегулированность статуса депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Об этом свидетельствует тот факт, что на рассмотрении Государственной Думы находится 6 законопроектов на эту тему. Комитет принял решение рекомендовать принять законопроект, внесенный Московской областной Думой.

В этом проекте предусматривается установление гарантий депутатам и выборным должностным лицам

местного самоуправления уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В настоящее время идет подготовка к рассмотрению во втором чтении законопроекта, который

направлен на дальнейшее совершенствование разграничения полномочий (причем в отношении полномочий местных органов власти

существенных изменений не предусмотрено). Этот законопроект предусматривает изменение положений

Федерального закона № 131-Ф3, практика применения которых выявила необходимость либо их исправления, либо дополнения.

В частности, предлагается установить порядок объединения городского округа и сельского населенного пункта или сельского поселения; предусмотреть возможность упразднения поселения на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях при условии, если численность населения уменьшится и составит менее 100 человек.

В законопроект внесена поправка, дополняющая перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Это дополнение очень важно для муниципалитетов, поскольку они получают право обладать имуществом, предназначенным для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе для формирования и развития инфраструктуры малого и среднего предпринимательства.

Согласно действующей редакции Федерального закона № 131-Ф3 внесение любых изменений в устав муниципального образования требует проведения публичных слушаний.

Неоднократно представители региональных органов власти, органов местного самоуправления говорили о том, что для случаев приведения устава в соответствие с новыми положениями федерального

законодательства введение данного требования не обосновано. Законопроект вносит соответствующее дополнение, которым предусматривается внесение изменений в устав без проведения публичных слушаний, если это связано с приведением вопросов местного значения в соответствие с федеральными законами.

Федеральный закон № 131-ФЗ дополняется новым положением, которым вводится оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления. При этом перечень показателей эффективности

будет утверждаться в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Региональные органы государственной власти получают право выделять гранты муниципальным образованиям в целях содействия достижению и поощрения достижения наилучших результатов.

Осуществление местного самоуправления в городах федерального значения имеет свои особенности, и поэтому органам государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга предоставлен значительно

больший по сравнению с другими субъектами Российской Федерации объем полномочий в этом вопросе.

Города федерального значения сами определяют вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества.

Законодательные органы власти Москвы и Санкт-Петербурга индивидуально подошли к установлению

объема полномочий органов местного самоуправления. В Санкт-Петербурге перечень вопросов местного значения шире, и эти вопросы

более значимы по содержанию. Например, предусмотрено принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования; к полномочиям органов местного самоуправления отнесены многие работы в области благоустройства территорий, участие в мероприятиях по охране окружающей среды, создание условий для развития физической культуры и спорта.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект, в котором предлагается предоставить определенные исключения для городов федерального значения в вопросе структуры органов местного самоуправления.

Так, возможность одновременного исполнения полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации в настоящее время предусмотрена только для сельских поселений. Такое исключение связано с тем, что в данных муниципальных образованиях нецелесообразно осуществление указанных полномочий разными лицами в силу малочисленности сельских поселений. Законопроект вносит дополнение, в соответствии с которым во внутригородских муниципальных образованиях Москвы и Санкт-Петербурга разрешается осуществление главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа и главы местной

администрации. Однако это предложение не связано с конституционным статусом Москвы и Санкт-Петербурга и не вызвано объективными причинами. Например, в Москве создано 125 внутригородских

муниципальных образований, в каждом из которых проживает несколько десятков тысяч жителей.

Соответственно, эти муниципальные образования не могут быть сопоставимы с сельскими поселениями.

Зачастую сегодня озвучивается предложение о том, чтобы Москва и Санкт-Петербург получили право

своими законами определять порядок избрания или назначения органов и должностных лиц местного

самоуправления. При этом предполагается, что глава внутригородского муниципального образования наделяется определенными полномочиями и освобождается от них представительным органом по представлению главы данных регионов.

Порядок такого наделения также должен предусматриваться законом Москвы и Санкт-Петербурга.

Данный вопрос неоднократно рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации, который в своих решениях указал, что «обязанность как федерального законодателя, так и законодателя субъекта Российской Федерации - обеспечивать безусловное право населения, избранных им органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц формировать органы местного самоуправления' ВВ.

То обстоятельство, что местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях городов федерального значения, не меняет

правовую природу местного самоуправления и, соответственно, указанную конституционную норму.