Актуальные аспекты усовершенствования организации и проведения местных референдумов в Украине

УДК 342.573

Татьяна Витальевна Стешенко,

канд. юрид. наук, доцент,

Григорий Игоревич Саливон,

ассистент

Национальный юридический университет имени Ярослава Мудрого, г. Харьков

АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ МЕСТНЫХ РЕФЕРЕНДУМОВ В УКРАИНЕ

В статье рассматривается современное понимание и содержание понятия «местный референдум», его значение для общества, некоторые актуальные аспекты организации и проведения местных референдумов в Украине. Предлагаются законодательные пути решения существующих проблем.

Ключевые слова: местный референдум, местное самоуправление, территориальная громада, общественная инициатива, муниципально-правовые санкции.

Среди первоочередных задач, поставленных сегодня перед украинским государством и обществом, самой важной является дальнейшее развитие местного самоуправления и местной демократии на основе проведения местных референдумов. В демократическом обществе референдум является основным способом обеспечения народовластия и непосредственного участия граждан в управлении местными делами.

В конституционно-правовой литературе вопросам местных референдумов уделялось внимание в трудах таких украинских ученых, как А. В. Батанов, В. Н. Кампо, П. Н. Любченко, В. Ф. Погорилко, Ю. Н. Тодыка, В. Л. Федоренко, О. Ф. Фрицкий и др.

Цель данной статьи - отразить современное понимание и содержание понятия «местный референдум» в украинской правовой мысли, обозначить проблемные вопросы организации и проведения местных референдумов, которые актуальны как для Украины, так и для других государств, поскольку понятие «референдум» берет начало от латинского referendum - то, что должно быть сообщено.

Референдум справедливо считают важным институтом непосредственной демократии. Определяя юридическую природу местного референдума, следует отметить, что именно он предоставляет возможность населению соответствующей территории более полно выражать свою волю касательно решения основных вопросов местного значения.

Прежде всего, заметим, что новейшее определение понятия «местный референдум» должно базироваться на достижениях европейской и украинской политико-правовой мысли, представителями которой в течение столетий осуществлены основные концептуальные разработки в этом направлении.

Целостное научное определение исследуемого понятия В. Ф. Погорилко и В. Л. Федоренко сформулировали еще в 2000 г. в монографии «Референдуми в Укрш'ш: iсторiя та сучаснють»: «Местные референдумы - это непосредственное (прямое) волеизъявление территориальных громад относительно принятия решений по вопросам местного значения путем прямого голосования членов этих громад. По своей сущности местные референдумы являются формой непосредственной прямой локальной (местной) демократии, осуществление местной публичной власти непосредственно территориальными громадами в пределах соответствующих административно-территориальных единиц» [1, с. 162].

Заслуживает также внимания определение О. В. Приешкиной: «Местные референдумы в Украине - это высшая, приоритетная форма непосредственного

волеизъявления территориальной громады относительно решения вопросов местного значения путем голосования в пределах полномочий, определенных Конституцией и законами Украины» [2, с. 80].

Попытку подытожить все имеющиеся в украинской политико-правовой мысли определения местного референдума осуществил С. М. Деревянко. При этом он указал, что местный референдум - это конституционный политико-правовой институт, который является приоритетной формой непосредственного осуществления местной демократии, которая состоит в принятии гражданами Украины, имеющими право голоса и являющимися членами соответствующей территориальной громады, путем тайного голосования решений по важнейшим вопросам, которые отнесены Конституцией Украины и Законами Украины к ведению местного самоуправления, имеют высшую юридическую силу относительно актов органов местного самоуправления и их должностных лиц и являются обязательными для выполнения на соответствующей территории [3, с. 131].

Проведение местных референдумов предусмотрено законодательством многих стран мира. Первый референдум был проведен в 1439 г. в швейцарском кантоне Берн. В современном мире законодательством разных стран закреплены различные подходы относительно организации и проведения местных референдумов. Например, в США и Канаде предусмотрено проведение референдумов на региональном и местном уровнях, в Беларуси - на центральном и местном уровнях, в Италии, Швейцарии, России - на центральном, региональном и местном уровнях.

Содержательность местного референдума прежде всего обусловлена характером вопросов, которые могут быть предметом обсуждения территориальной громадой. Предметом местного референдума может быть любой вопрос, который отнесен Конституцией и законодательством Украины к предмету ведения местного самоуправления. В Конституции Украины нет ограничений относительно содержательности предмета местного референдума, поэтому действующее законодательство Украины о референдумах нуждается в немедленном обновлении и усовершенствовании. Целесообразно расширить круг вопросов, которые должны решаться исключительно на местных референдумах.

Учитывая то обстоятельство, что вопросы организации и проведения референдумов должны регулироваться исключительно законами, в том числе и Основным Законом, мы предлагаем предоставить органам и/или должностным лицам местного самоуправления право законодательной инициативы касательно внесения изменений в предмет рассмотрения на местном референдуме. Например, предоставить такое право местным советам или сельскому, поселковому, городскому голове.

Сам термин «местный» означает, что решение, принятое на таком референдуме, может распространяться лишь на ту часть территории, где проживает соответствующая территориальная громада. Решения местного референдума, как известно, имеют высшую силу и являются обязательными для всех граждан и органов публичной власти на соответствующей территории.

Многие страны мира предлагают упростить процедуру инициации и проведения референдума с целью уменьшения финансовых расходов для выявления и закрепления непосредственной воли народа. Например, в Италии референдум «народное вето» может быть проведен по требованию 1,2 % от численности избирательного корпуса [4, с. 172173].

В Украине, чтобы реализовать право на местный референдум, необходимо решение местного совета или сельского, поселкового, городского головы о поддержке такого референдума. Если же вопросы, которые выносятся на референдум, могут привести к досрочному прекращению полномочий органов или должностных лиц местного самоуправления, инициировать и провести такой референдум практически невозможно. Необходимо полностью отстранить от процесса организации и проведения референдумов

органы и должностных лиц, для которых решение местного референдума может иметь отрицательный характер, а подобную функцию возложить на независимую организацию.

Для организации и проведения местного референдума необходимо надлежащее материально-финансовое обеспечение. Поэтому, мы предлагаем закрепить в законодательстве положение о специальном фонде, который будет предназначен только лишь для организации и проведения таких мероприятий.

Актуальным на сегодня остается вопрос относительно законности решений, которые принимаются на местных референдумах. Этот вопрос лежит, в первую очередь, в плоскости законности, правовой культуры и правосознания членов территориальной громады как части украинского общества.

Также требует усовершенствования вопрос оглашения результатов референдума. Мы предлагаем доводить до сведения граждан, членов территориальной громады, результаты местного референдума не только путем официального их опубликования в СМИ и/или на доске объявлений органов местного самоуправления, а также любым доступным способом, в том числе и с помощью всемирной сети Internet, что сделает информацию о результатах местных референдумов более доступной для членов территориальных громад.

Деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления должна осуществляться от имени и в интересах территориальной громады, которая наделила их полномочиями. Однако не всегда решения этих субъектов муниципального права осуществляются именно с этой целью. Поэтому местный референдум, как форма непосредственной демократии, может и должен стать эффективным противовесом такой деятельности публичной власти на местах, и с его помощью могут быть отменены решения органов и должностных лиц местного самоуправления, которые не соответствуют воле территориальной громады.

Референдум может стать эффективным инструментом борьбы с коррупцией. Путем голосования на референдуме общество может принимать решения об отзыве депутата местного совета или досрочном прекращении полномочий сельского, поселкового или городского головы. Этот вопрос актуален не только для Украины, но и для других стран мира, поскольку само общество, в первую очередь, заинтересовано в ликвидации коррупции в системе публичной власти.

Досрочное прекращение полномочий органов или должностных лиц местного самоуправления должно действительно отвечать воле территориальной громады. А для этого должны быть определенные гарантии. Если для территориальной громады такой гарантией является возможность применения муниципально-правовых санкций, четкий и понятный порядок их реализации, то для органов и должностных лиц, к которым будут применяться муниципально-правовые санкции, такой гарантией являются определенные правовые механизмы, предотвращающие злоупотребления со стороны политических сил, подстрекающих территориальную громаду к негативным действиям.

Одной из таких гарантий может быть, например, условие, что досрочное прекращение полномочий местного совета или соответствующего сельского, поселкового, городского головы признается не легитимным, если в местном референдуме приняло участие менее 2/3 от общего количества граждан, внесенных в списки для голосования.

Так же необходимо ужесточить юридическую ответственность за клевету и не аргументированные наговоры на должностных лиц и членов органов публичной власти, чтобы таким образом не допустить распространения ложной информации, которая повлияет на принятие решения на референдуме.

Закрепление на законодательном уровне четкой и понятной процедуры применения всех муниципально-правовых санкций территориальной громадой предоставит реальную возможность первичному субъекту местного самоуправления контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, направлять их деятельность в русло интересов территориальной громады.

Мы согласны с мнением П. Н. Любченко о том, что несовершенство правовой регламентации организации и проведения местных референдумов препятствует широкому участию населения в местном самоуправлении, сдерживает развитие общественной инициативы, рост социальной активности членов территориальных громад. Упрощение процедуры инициирования местных референдумов, широкое применение новых форм изучения общественной мысли относительно важных вопросов местного значения будут оказывать содействие активизации участия граждан в местном самоуправлении, усовершенствованию обратной связи органов местного самоуправления с населением [4, с. 175].

Вышеизложенное свидетельствует о необходимости закрепления в законодательстве рассмотренных вопросов, например, в Кодексе Украины о выборах и референдумах или же в Муниципальном кодексе Украины.

Список литературы: 1. Погоршко В. Ф. Референдуми в Укрш'ш: iсторiя та сучаснють : монографiя / В. Ф. Погоршко, В. Л. Федоренко. - К. : 1н-т держави i права НАН Украши, 2000. - 248 с. 2. Прieшкiна О. В. Мюцеве самоврядування в Укршш: правове регулювання безпосередньо'' демократа: навч. поаб. / О. В. Прieшкiна. - К. : Кондор, 2004. - 336 с. 3. Дерев'янко С. М. Поняття «мюцевий референдум» у новггнш украшськш полiтико-правовiй думщ / С. М. Дерев'янко // Науковi працi. Науково-методичний журнал Чорноморського державного гумаштарного унiверситету iм. П. Могили. - Серш : Полгтичш науки. - Вип. 170. - Том 182. - С. 128-132. 4. Любченко П. М. Мунщипальне право Украши : навч. поаб. / П. М. Любченко. - Х. : Вид-во «Ф1НН», 2012. - 496 с.

АКТУАЛЬН1 АСПЕКТИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ОРГАНВАЦП I ПРОВЕДЕННЯ М1СЦЕВИХ РЕФЕРЕНДУМ1В В УКРАШ1 Стешенко Т. В., Сал1вон Г. I.

У статп розглядаеться сучасне розумiння i змiст поняття «мiсцевий референдум», його значення для суспшьства, деякi актуальш аспекти оргашзацп i проведення мюцевих референдумiв в Украiнi. Пропонуються законодавчi шляхи вирiшення iснуючих проблем.

Ключовг слова: мюцевий референдум, мюцеве самоврядування, територiальна громада, громадська шщатива, мунiципально-правовi санкцii.

CURRENT ISSUES OF IMPROVEMENT OF THE ORGANIZATION AND CONDUCTING LOCAL REFERENDUMS IN UKRAINE Steshenko T. V., Salivon H. I.

The article discusses the modern understanding and maintenance of concept «local referendum», his value for society, some actual aspects of organization and leadthrough of local referendums in Ukraine, the legislative ways of decision of existent problems are offered.

Key words: local referendum, local government, territorial mass, public initiative, municipal-legal approvals.

Поступила в редколлегию 11.09.2014 г.