Антиобъединительные тенденции в отношении политики укрупнения регионов Дальнего Востока Российской Федерации

ПОЛИТИЧЕСКОЕ ПРОСТРАНСТВО РЕГИОНА И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

В. А. КАШТАНЮК

АНТИОБЪЕДИНИТЕЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В ОТНОШЕНИИ ПОЛИТИКИ УКРУПНЕНИЯ РЕГИОНОВ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ключевые слова: Еврейская автономная область, Хабаровский край, регион, национальный фактор, субъект Российской Федерации, внешнеэкономическая деятельность

Key words: Jewish Autonomous Region, Khabarovsk Territory, region, ethnic factor, constituent region of the Russian Federation, foreign economic activities

В статье рассматривается политико-правовой статус Еврейской автономной области с момента образования до настоящего времени. Анализируются особенности культурно-исторического и экономического развития региона.

The paper discusses the political and legal status of the Jewish Autonomous Region since its formation up to date. The characteristic features of the historical and economic development of this region are analyzed.

После распада СССР активно шел процесс законодательного оформления субъектов Российской Федерации. Эта тенденция была характерна и для Дальневосточного региона. Во вновь образованных субъектах сложилась определенная система регионального управления, собственная нормативно-правовая база, стали формироваться на иных принципах экономические, социальные, культурные взаимоотношения между соседними регионами. Вместе с тем не ослабевает тенденция к укрупнению регионов. В связи с этим имеется ряд факторов, влияющих на позитивную и негативную оценку этих процессов населением исследуемых регионов.

В соответствии со ст. 65 Конституции РФ Еврейский автономный округ (ЕАО) является самостоятельным субъ-

КАШТАНЮК Валерия Александровна, доцент кафедры истории и архивоведения Приамурского государственного университета, кандидат исторических наук (г. Биробиджан).

ектом РФ1. 5 февраля 2013 г. на сайте EAOmedia опубликованы высказывания депутатов Законодательной думы Хабаровского края о возможном присоединении территории ЕАО2, что вызвало общественный резонанс. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть правовой, политический и исторический аспекты проблематики этого вопроса.

В 1934 г. Президиум ВЦИК РСФСР принял постановление о присвоении Бирско-Биджанскому району официального статуса советской национальной единицы3. До 1991 г. Еврейская автономная область входила в состав Хабаровского края в соответствии со ст. 86, 87 гл. 11 Конституции СССР 1977 г. Конституционно закрепилось совместное ведение дел, общие экономические вопросы, единое руководство и т. п.

В истории ЕАО можно выделить особые этапы, каждый из которых имеет специфику развития и трансформации еврейской культуры. Первый этап (1918—1934 гг.) — с момента образования еврейского комиссариата (ЕВКОМ), рождения идеи о создании территориального образования и до официального факта создания ЕАО. С 1928—1934 гг. происходило заселение территории будущей ЕАО, формировался образ «советского еврея». В этот период первыми переселенцами был заложен фундамент последующего экономического развития области, определена специфика хозяйственного развития (в дальнейшем в регионе преимущественно развивается сельское хозяйство, легкая промышленность)4.

Второй этап — с 7 мая 1934 г. с момента присвоения области официального статуса до 1991 г. До 1934 г. еврейские переселенцы являлись составной частью всех советских евреев, уже с 1930-х гг. начинает складываться, развиваться история евреев отдельного национального образования на конкретной территории. Так, например, культурная жизнь в ЕАО постепенно приобретала этническую окраску: в селах, основанных еврейскими переселенцами (Валдгейм, Биро-фельд, Амурзет, Найфельд) появляются клубы и библиотеки, где культурные мероприятия велись на двух языках: идише и иврите. В 1967 г. появляется еврейский народный театр имени Шолом-Алейхема, в 1970-х — камерный еврейский музыкальный театр. В этот период в сознании евреев области формируется фактор территории, хотя и созданной искусственно и под влиянием политического фактора.

Безусловно, под влиянием советской идеологии религиозная составляющая значительно ослабла (1920—1930-е гг.), а в определенный период можно констатировать ее исчезновение (1934—1980-е гг.). Однако в Еврейской автономной области в отрыве от иудаизма сохранились музыкальная культура, еврейская кухня, театр5. ЕАО до 1990-х гг. входила в состав Хабаровского края, но стала регионом с собственной историей и традициями, у ее жителей сложился особый этнокультурный менталитет. 1990-е гг. можно считать началом возрождения еврейской культуры в области, во многом благодаря деятельности религиозных общин «Бейт Тшува» и «Фрейд»; театра «Когелет», воссозданного в 1989 г.; систематически проводимым фестивалям еврейской национальной культуры; активной деятельности творческих коллективов; популяризации еврейской культуры в образовательных учреждениях (детских садах, школах области)6.

В то же время социально-экономический кризис первой половины 90-х гг. ХХ в. значительно ухудшил положение населения, существенно снизил уровень жизни людей. Усугублялось положение и без того не очень высокими показателями экономического развития области: небольшое количество промышленных предприятий, отдаленность от поставщиков сырья, ограниченность рынков сбыта. Это усиливало кризисные явления в экономике, способствовало закрытию и ликвидации предприятий, сокращению числа рабочих мест. В таких условиях было сложно развиваться также и частному предпринимательству. В основном оно сводилось к торговле импортными товарами широкого потребления, к так называемому «челночному бизнесу»7.

В условиях возрождения национального самосознания в первой половине 90-гг. ХХ в. начинается обсуждение вопроса взаимоотношений ЕАО с Хабаровским краем (споры политиков местного уровня, публикации в СМИ, обсуждения на бытовом уровне). Полемика была посвящена политическим, экономическим проблемам. Общественное мнение, точки зрения представителей региональных властей нашли свое отражение в прессе8.

Следует отметить, что публицистическая полемика не имела практического результата. Совет народных депутатов ЕАО не принимал решения об изменении государственно-правового статуса области, о ее выходе из административного

подчинения Хабаровскому краю. Однако 5 апреля 1991 г. съезд народных депутатов РСФСР признал право автономных областей и автономных округов на выход из состава краев и областей9. Первоначально «самостоятельность» ЕАО была оформлена Федеративным договором от 31 марта 1992 г.10, а юридически — Конституцией РФ 1993 г.

Таким образом, в соответствии с внесенными изменениями в законодательство РФ в Еврейской автономной области как субъекте РФ происходит ряд значительных изменений.

Во-первых, все субъекты РФ получили право участвовать в международных и внешнеэкономических связях, но не могли заключать с другими государствами договоры политического характера, образовывать внутренние феде-рации11. Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г., международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъект Федерации, заключаются по согласованию с органами власти заинтересованного субъекта12. В соответствии с Федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»13 ЕАО получила право самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность, распоряжаться собственными ресурсами. Развитие внешнеэкономических связей области проходило под влиянием смены приоритетов во внешней политике России: смещение акцентов в сторону тихоокеанского направления. Китай, Япония, Республика Корея являлись в этот период основными внешнеторговыми партнерами предприятий области, на эти страны традиционно приходилась основная часть внешнеторгового оборота.

В 90-е гг. ХХ в. основным внешнеторговым партнером области была Китайская Народная Республика. В отдельные годы на ее долю приходилось до 90 % внешнеторгового оборота. Кроме того, осуществлялось сотрудничество и товарообмен с Японией, Республикой Корея, США, Израилем. В 1996 г. основными партнерами были компании стран дальнего зарубежья, на долю которых приходилось 88,4 % объема внешнеторгового оборота. С 1995 г. инвестирование в экономику области иностранного капитала вступило в фазу «спокойного ожидания» и постепенную ее переориентацию в сферу производства. Определенным стимулом для повыше-

ния интереса иностранных инвесторов к производственному сектору экономики области стала возможность приватизации в России производственных объектов, введение налоговых льгот на территории области14.

С 1 октября 1996 г. вступил в силу «Закон Еврейской автономной области о государственных символах ЕАО»15. В соответствии со ст. 2 гл. II закона Еврейская автономная область как субъект РФ, обладает собственными символами государственно-правового статуса: флагом и гербом. Флаг ЕАО представляет собой белое прямоугольное полотнище, на горизонтальной оси которого расположена цветная полоса, символизирующая радугу, состоящая из семи узких горизонтальных полосок: красной, оранжевой, желтой, зеленой, голубой, синей и фиолетовой16. В центре герба изображен золотой уссурийский тигр с черными полосами согласно натуральной окраске. Фигура тигра развернута вправо от зрителя, что указывает на необычную историю и своеобразный путь развития области»17.

С началом 2000-х гг. наметился новый этап в развитии области. Например, существенно сократилось число желающих уехать в Израиль, и наметилась обратная тенденция — возвращение людей из Израиля18. С 2000—2005 гг. количество вернувшихся составило 531 чел.19 Это является следствием стабилизации экономики, возрождения национальной гордости, социальной стабилизации, восстановления престижа России на мировой арене. Процесс укрепления государственной власти предполагает постепенное формирование базовых ценностей общественной жизни. Эти изменения в России повлияли на миграционные потоки из Израиля.

В Российской Федерации наметилась тенденция укрупнения регионов20. Первым шагом на этом пути стало образование в мае 2000 г. семи федеральных округов, ставших дополнительным звеном государственно-административного управления. Эти территориальные образования не имеют статуса субъектов, но выполняют контрольные функции и находятся в ведении полномочных представителей президента. Этот шаг укрепил «вертикаль» власти и показал свою эффективность21. Процесс укрупнения субъектов Федерации начался с подписания Президентом РФ В. В. Путиным в 2004 г. Федерального закона «Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объ-

единения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного

округа»22.

Один из самых острых вопросов укрупнений — слияние административных образований с национальными автономиями, многие из которых крайне болезненно воспринимают идею лишения автономного статуса, видя в нем залог дальнейшей потери национальной идентичности. Эта проблема обсуждалась на федеральном и региональном уровне, в научной среде и СМИ23. Что касается взаимоотношений ЕАО и Хабаровского края, главное отличие современной полемики от ситуации 90-х гг. ХХ в., на наш взгляд, состоит в более размытых формулировках, отсутствии конкретики аргументов «за» и «против».

Надо отметить, что в настоящее время свыше 80 % областной казны идет на меры социальной поддержки, содержание бюджетной сферы. По оценке специалистов, ситуация с наполнением областного бюджета должна кардинально измениться. В первую очередь это связано с реализацией на территории ЕАО и Амурской области масштабного частного инвестиционного проекта по добыче и переработке железной руды. В автономии проект получил название Биробиджанский промышленно-транспортный узел и включает в себя строительство Кимкано-Сутарского горно-обогатительного комбината, металлургического завода и железнодорожного моста через пограничный Амур в Китай в районе с. Нижнеленинское. Комбинат на данном этапе строится и начнет работать с 2015 г. Чуть позже будет возведен и мост. Запуск в эксплуатацию только этих двух объектов должен вывести бюджет автономии на принципиально другой уровень доходности24. Иными словами, фактически у ЕАО есть все основания и «возможности, чтобы участвовать в развитии ДВ» самостоятельно.

На наш взгляд, именно возможность реализации грандиозных, приносящих экономическую прибыль проектов и привлекает внимание соседних регионов.

В ч. 2 ст. 65 Конституции РФ предусматривается возможность изменения состава Российской Федерации. Подобное может происходить путем принятия в Российскую Федерацию субъекта иностранного государства или его части; образования в ее составе нового субъекта в результате объединения существующих субъектов, вычленения

из существующих субъектов самостоятельных образований, обретения включенным в федерацию субъектом новой государственно-правовой формы (перехода из одного вида субъекта в другой), изменения конституционно-правового статуса субъекта. Статус субъекта Федерации не может быть изменен Федерацией в одностороннем порядке, он не может быть изменен и самим субъектом. Народ имеет право выбрать новую форму самоопределения России, но изменение статуса государственного образования в составе Федерации — ее субъекта требует согласия Федерации и субъекта.

Таким образом, статус Еврейской автономной области в качестве самостоятельного субъекта Российской Федерации закреплен конституционно, поэтому без учета мнения граждан (проведение референдума в ЕАО, Хабаровском крае) и определенных законодательных процедур не может быть изменен.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Конституция РФ 1993. Ст. 65. Гл. 3.

2 См.: Объединение ЕАО и Хабаровского края. URL: http://eaomedia.ru/ news/politics/13.02.2013 (дата обращения: 20.07.2013).

3 Административно-территориальное устройство ЕАО. 1858—2003. Хабаровск, 2004. С. 265.

4 Там же. С. 45—49.

5 См.: Примак П.В. Этнокультурная адаптация евреев Еврейской автономной области к общественным трансформациям на рубеже XX—XXI вв. Владивосток: Дальнаука, 2011. C. 7.

6 Там же.

7 См.: Каштанюк В.А. Развитие внешнеэкономических связей ЕАО в 1990-е гг. // Россия и страны АТР в военных конфликтах и мировых войнах XX в.: материалы Междунар. науч. конф., 11—12 мая 2005 г. Хабаровск: Изд-во ХГПУ, 2005. Ч. 2. С. 191—197.

8 См.: Еврейская идея на границе с Китаем // Нов. время. 1993. № 21.

9 См.: Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. М., 1991. № 16. Ст. 501.

10 См.: Государственный архив ЕАО Ф 500 ОП 1 Д7а. С. 73.

11 См.: Пустогаров В.В. Международные связи субъектов Российской Федерации и их правовое регулирование // Государство и право. 1994. № 7. С. 21—26.

12 См.: Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. // ФЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

13 См.: Федеральный закон РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

14 См.: Материалы Управления международных и внешнеэкономических связей Правительства ЕАО.

15 См.: Гуревич В. С. Все о Еврейской автономной области. Биробиджан: Этнос-ДВ, 1997. 225 с.

16 См.: Закон Еврейской автономной области о государственных символах ЕАО (Закон ЕАО от 31.07.1996 г. № 18-ОЗ (ред. от 30.01.2008 г.) «О государственных символах Еврейской автономной области»).

17 См.: Закон ЕАО от 23.04.2008 г. № 369-ОЗ (ред. от 25.03.2009 г.) «О государственных символах Еврейской автономной области» (принят Законодательным Собранием ЕАО от 23.04.2008 г.).

18 См.: Государственный архив ЕАО. Ф. Р-302. Оп. 3. Д. 12. Л. 58.

19 См.: Население Еврейской автономной области: стат. сб. / Еврастат, 2007. С. 55.

20 См.: Большая актуальная политическая энциклопедия. URL: http:// politike.ru (дата обращения: 13.06.2013).

21 См.: Малчинов А. Конституционно-правовые механизмы укрупнения субъектов Российской Федерации // Власть. 2006. № 6. С. 27—31.

22 См.: Большая актуальная политическая энциклопедия ...

23 См.: Карапетян М.Г. Правовая политика в сфере укрупнения субъектов РФ: понятие, цели и приоритеты // Ленингр. юрид. журн. 2009. № 2. С. 184—192; Колмогорова Д.М. Федеративный процесс и укрупнение российских регионов: дис. ... канд. полит. наук. Пермь, 2008. 161 с.; Российская практика укрупнения субъектов Федерации: общие подходы // Актуальные проблемы совершенствования состава субъектов Российской Федерации: аналит. вестн. Совета Федерации ФС РФ. 2005. № 16. С. 18—23.

24 См.: Объединение ЕАО и Хабаровского края http://eaomedia.ru/news/ politics/13.02.2013 (дата обращения: 13.06.2013).

Поступила 13.09.2013.

REFERENCES

1 Sm.: Konstitucija RF 1993. St. 65. Gl. 3.

2 Sm.: Obedinenie EAO i Habarovskogo kraja. URL: http://eaomedia.ru/ news/politics/13.02.2013 (data obrashhenija: 20.07.2013).

3 Administrativno-territorial'noe ustrojstvo EAO. 1858—2003. Habarovsk, 2004. S. 265.

4 Tam zhe. S. 45—49.

5 Sm.: Primak P.V. Jetnokul'turnaja adaptacija evreev Evrejskoj avtonomnoj oblasti k obshhestvennym transformacijam na rubezhe XX—XXI vv. Vladivostok: Dal'nauka, 2011. C. 7.

6 Tam zhe.

7 Sm.: Kashtanjuk V.A. Razvitie vneshnejekonomicheskih svjazej EAO v 1990-e gg. // Rossija i strany ATR v voennyh konfliktah i mirovyh vojnah XX v.: materialy Mezhdunar. nauch. konf., 11—12 maja 2005 g. Habarovsk: Izd-vo HGPU, 2005. Ch. 2. S. 191—197.

8 Sm.: Evrejskaja ideja na granice s Kitaem // Nov. vremja. 1993. № 21.

9 Sm.: Vedomosti sezda narodnyh deputatov i Verhovnogo Soveta RSFSR. M., 1991. № 16. St. 501.

10 Sm.: Gosudarstvennyj arhiv EAO F 500 OP 1 D7a. S. 73.

11 Sm.: Pustogarov V.V. Mezhdunarodnye svjazi subektov Rossijskoj Federacii i ih pravovoe regulirovanie // Gosudarstvo i pravo. 1994. № 7. S. 21—26.

12 Sm.: Federal'nyj zakon «O mezhdunarodnyh dogovorah Rossijskoj Federacii» ot 15 ijulja 1995 g. // FZ RF. 1995. № 29. St. 2757.

13 Sm.: Federal'nyj zakon RF. 1995. № 29. St. 2757.

14 Sm.: Materialy Upravlenija mezhdunarodnyh i vneshnejekonomicheskih svjazej Pravitel'stva EAO.

15 Sm.: Gurevich V. S. Vse o Evrejskoj avtonomnoj oblasti. Birobidzhan: Jetnos-DV, 1997. 225 s.

16 Sm.: Zakon Evrejskoj avtonomnoj oblasti o gosudarstvennyh simvolah EAO (Zakon EAO ot 31.07.1996 g. № 18-OZ (red. ot 30.01.2008 g.) «O gosudarstvennyh simvolah Evrejskoj avtonomnoj oblasti»).

17 Sm.: Zakon EAO ot 23.04.2008 g. № 369-OZ (red. ot 25.03.2009 g.) «O gosudarstvennyh simvolah Evrejskoj avtonomnoj oblasti» (prinjat Zakonodatel'nym Sobraniem EAO ot 23.04.2008 g.).

18 Sm.: Gosudarstvennyj arhiv EAO. F. R-302. Op. 3. D. 12. L. 58.

19 Sm.: Naselenie Evrejskoj avtonomnoj oblasti: stat. sb. / Evrastat, 2007. S. 55.

20 Sm.: Bol'shaja aktual'naja politicheskaja jenciklopedija. URL: http:// politike.ru (data obrashhenija: 13.06.2013).

21 Sm.: Malchinov A. Konstitucionno-pravovye mehanizmy ukrupnenija subektov Rossijskoj Federacii // Vlast'. 2006. № 6. S. 27—31.

22 Sm.: Bol'shaja aktual'naja politicheskaja jenciklopedija ...

23 Sm.: Karapetjan M.G. Pravovaja politika v sfere ukrupnenija subektov RF: ponjatie, celi i prioritety // Leningr. jurid. zhurn. 2009. № 2. S. 184—192; Kolmogorova D.M. Federativnyj process i ukrupnenie rossijskih regionov: dis. ... kand. polit. nauk. Perm', 2008. 161 s.; Rossijskaja praktika ukrupnenija subektov Federacii: obshhie podhody // Aktual'nye problemy sovershenstvovanija sostava subektov Rossijskoj Federacii: analit. vestn. Soveta Federacii FS RF. 2005. № 16. S. 18—23.

24 Sm.: Obedinenie EAO i Habarovskogo kraja http://eaomedia.ru/news/ politics/13.02.2013 (data obrashhenija: 13.06.2013).

V. A. Kashtanyuk. Anti-Unifying Trends in Enlargement of the Far East Regions of the Russian Federation

Since the mid-1990's to date, there remains a trend towards enlargement of regions both on the federal and regional levels. The Jewish Autonomous Region is a separate constituent territory of the Russian Federation. In 2013, the idea of possible accession of the region's territory was voiced which caused public response. What were the facts and events that could lead to such an assumption?

Distinctive history of the region is original and unique, it is associated with the peculiarities of creation and development of this ethnic formation. It is possible to allocate special stages in the history of the Jewish Autonomous Region each of which has its own specific development and transformation of the Jewish culture. The first stage (1918—1934) was the settlement of the future Jewish Autonomous Region's territory; the image of a «Soviet Jew» was formed. The second stage started from May 7, 1934, the moment the area was given its official status, until 1991. Until the 1990's, the region was part of the Khabarovsk Territory; in the absence of certain «independence», it became a region with its own history, its residents formed a special ethno-cultural appearance. All this made it possible to show its national awareness in the late 1980's—1990's which manifested itself in various aspects (development of the Jewish ethnic culture, possibility of independent political and economic development of the region as a separate federal subject).

Since the 1990's the discussion of «relationships» between the Jewish Autonomous Region and the Khabarovsk Territory has begun: debates of politicians at a local level, publications in mass media, everyday discussions in buses and kitchens. The Russian Constitution enshrined the federal structure of Russia of the 89 constituent regions, which were recognized republics within the Russian Federation, territories, regions, cities of federal importance, an autonomous region and autonomous areas. Becoming the subject of the Russian Federation, the Jewish Autonomous Region received the right to carry out foreign trade, manage their own resources. The 1990's were a period of rapid development for the Jewish Autonomous Region, there were changes in the political, economic, social and cultural spheres.

Since the beginning of the 2000's, a new stage in the development of the region has begun. Currently, on the territory of the Jewish Autonomous Region and the Amur Region a large-scale private investment project is being implemented for production and processing of iron ore. In the autonomous region this project was called «the Birobidzhan industrial and transport hub», and includes the construction of Kimkan and Sutara ore-dressing plant, a metallurgical works and a rail bridge near the village of Nizhneleninskoye across the frontier Amur River to China. The plant is currently under construction and will be commissioned in 2015. Later, the bridge will also be erected. Commissioning of only these two projects should, due to the increase in tax revenues, bring the budget of the Autonomy to a fundamentally different level of profitability. That is, in fact, the Jewish Autonomous Region has all the chances and opportunities to participate independently in the development of the Far East.

KASHTANYUK Valeria Aleksandrovna, Associate Professor at the Department of History and Archival Science, Amur State University, Candidate of Historical Sciences (Birobidzhan).