Правовой режим лесоустройства и государственной инвентаризации лесов: сходство, различия, пути совершенствования

ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЛЕСОУСТРОЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНВЕНТАРИЗАЦИИ ЛЕСОВ: СХОДСТВО, РАЗЛИЧИЯ, ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Е.И. МАЙОРОВА, проф. каф. права МГУЛ, д-р юридических наук,

ГВ. АНИСОЧКИН, ст. преподаватель каф. лесоустройства и охраны леса МГУЛ,

ПК. ИЛИЙ, асп. каф. права МГУЛ,

Л.В. ХОРОЛЕНКОВА, ст. преподаватель каф. права МГУЛ

Осень 2010 г. прошла под знаком обсуждения неотложных мер, необходимых для предотвращения повторения летней ситуации с лесными пожарами. Состоялись парламентские слушания по вопросам развития системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров. Среди основных причин были названы такие, как экстремальные погодные условия, беспечное и безответственное отношение граждан к лесу, сельскохозяйственные палы, бездействие региональных властей, отсутствие надлежащего контроля и надзора в лесах [3].

В меньшей степени обсуждались законодательные недочеты, хотя очевидно, что с таким трудом принятый в 2006 г. Лесной Кодекс РФ (далее ЛК-2006) далек от совершенства.

В частности, вызывает много вопросов сокращение функций лесоустройства и правоприменение нововведенной процедуры - государственной инвентаризации лесов (ГИЛ).

Ранее в Лесном Кодексе РФ от 1997 года (далее ЛК-97) обе эти функции были совмещены в ст.ст. 72-74, посвященных лесоустройству. В ЛК-2006 они разнесены по ст.ст. 67, 68 (Лесоустройство) и 90 (ГИЛ).

Согласно ст. 72 ЛК-97 под лесоустройством понималась система мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективного ведения лесного хозяйства и реализации единой научно-технической политики в лесном хозяйстве. Кроме того, в данную правовую категорию входила связанная с лесным хозяйством организация земель лесного фонда.

Проблемам лесоустройства посвящена трехтомная монография выдающегося

mayorova@mgul.ac.ru

русского лесовода М.М.Орлова (2), в этой области работали многие выдающиеся русские лесоводы. Лесоустройство являлось одним из важнейших институтов лесного хозяйства и представляло фундамент для формирования соответствующего правового института лесного права. В целом система лесоустройства отражала новейшие достижения лесной науки; при этом само лесоустройство было одним из основных источников знаний о жизни лесных экосистем, одним из главных двигателей развития наук о лесе.

В ЛК РФ ст.ст. 67, 68 содержат весьма краткий перечень действий, осуществляемых при лесоустройстве. Это 1) проектирование лесничеств и лесопарков (Федеральный закон от 14 марта 2009 № 32-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» упразднил понятие «лесопарки»; теперь это «лесопарковые зоны и зеленые зоны»); 2) проектирование эксплу-тационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защищенных участков леса; 3) проектирование лесных участков; 4) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплутаци-онных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защищенных участков леса и лесных участков; 5) таксация лесов (выявление, учет, оценка качественных и количественных характеристик лесных ресурсов); проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов; 6) документальное закрепление границ.

Таксация осуществляется с максимально возможным сохранением контуров

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2011

69

ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО

выделов, установленных предыдущим лесоустройством с уточнением их по АФС на текущий момент, и с учетом изменений, произошедших в результате хозяйственной деятельности. Однако геодезические и картографические работы в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» больше не считаются лесоустройством. Таким образом, основу лесоустройства составляет таксация и закрепление на местности границ лесных участков.

В результате непрерывного лесоустройства предприятию, в котором оно проводится, выдаются:

- материалы ежегодного представления - учет лесного фонда, таксационные описания на выделы с изменившейся основной таксационной характеристикой, ведомости поквартальных итогов на кварталы с изменениями в лесном фонде, сведения о качестве ведения лесного хозяйства и лесопользования по специальным формам, планы ведения лесного хозяйства и лесопользования с их территориальным размещением на очередной год;

- материалы, представляемые каждый ревизионный период: государственный учет лесного фонда (в установленный срок), таксационное описание, актуализированное на естественный рост насаждений, скорректированные ведомости проектируемых лесохозяйственных мероприятий; а также обновленные лесные карты в объеме полных листов или фрагментарно на изменившуюся часть территории лесного фонда, с заданной периодичностью или по требованию пользователя в зависимости от их состояния и пригодности к использованию. При этом в разных группах лесов ревизионный период различается в зависимости от удаленности региона.

Юридическое оформление границ лесного фонда по каждому лесхозу, организации, сельскохозяйственному формированию, ведущему лесное хозяйство, производится органами землеустройства районных администраций.

Порядок восстановления утраченных в натуре границ и межевых знаков и (или) при утере геологических данных определяет-

ся местными органами Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству по договоренности с органами лесного хозяйства и подразделением лесоустройства, выполняющим полевые работы.

Последним пунктом ч.1 ст.68 «Содержание лесоустройства» является «проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов».

Указанная деятельность направлена на достижение наибольшего лесоводственно-го и экономического эффекта от использования лесов путем проведения ухода за лесом, мероприятий по обеспечению санитарной и пожарной безопасности. Нельзя забывать, что 37 % площади лесного фонда относится к 1У и У классам с высокой и чрезвычайно высокой горимостью. [4]

Недостаточная правовая регламентация лесоустройства статьями кодекса, по-видимому, была осознана и законодателем, в результате чего появилось Постановление Правительства РФ от 18 июня 2007 № 377, которым утверждены Правила проведения лесоустройства, устанавливающие порядок его осуществления на землях различных категорий. При этом разделение лесов на защитные, эксплутационные и резервные рассматривается в качестве основы эффективности их освоения.

Анализируя соответствующие статьи ЛК-2006 и конкретизирующие их подзаконные акты, можно сделать вывод, что лесоустройство в классическом его понимании упразднено. С учетом произошедших изменений лесоустройством утерян статус независимого и объективного контролирующего органа. На момент принятия нового ЛК РФ насчитывалось 13 государственных лесоустроительных предприятий. Но законодатель не включил в главный лесной закон норму о проведении лесоустройства исключительно государственными структурами. Коммерческое лесоустройство призвано работать в интересах заказчика-арендатора и максимально учитывать его интересы. Законы рынка диктуют свои условия, и интересы государства как собственника лесных земель становятся, по меньшей мере, второстепенными.

70

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2011

ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО

Государство берет на себя обязательство силами лесоустроительных предприятий проводить только государственную инвентаризацию лесов (ГИЛ). Составление же проектных и плановых документов и материалов, в том числе в отношении просек, визиров (Визир - узкий коридор шириной 0,3-0,5 м внутри лесного квартала, используемый в качестве ходовой линии при таксации леса для привязки к местности таксационных выде-лов, а также элементов внутренней ситуации (реки, дороги и пр.). Визирный указательный столб - знак натурный лесоустроительный, устанавливаемый при пересечении с основными проезжими дорогами, трассами, с постоянными лесными тропами и судоходными реками (Лесное хозяйство: Терминологический словарь/ Под общ. ред. А.Н. Филипчука. М.: ВНИИЛМ, 2002. - 368 с.)) и лесных дорог в условиях рыночной экономики могут осуществлять коммерческие фирмы. Их деятельность регулируется ГК РФ, Федеральным законом от 21 июля 2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ и - в определенной степени - Федеральным законом от 26 июля 2006 «О защите конкуренции».

Арендатор, осуществляя заготовку древесины и получая определенный доход от ее реализации, обязан выполнять затратные трудоемкие лесохозяйственные работы на арендованной территории, включая оплату лесоустройства, проекта освоения лесов, строительство дорог, принимать обязательное участие в тушении лесных пожаров и др. Подавляющему большинству арендаторов финансирование лесоустроительных работ не под силу. Оно ложится на них тяжким экономическим бременем. Поэтому арендаторами, скорее всего, будут предприниматься меры по затягиванию, отсрочке, переносу сроков проведения лесоустроительных работ на арендованных территориях. Это тем более вероятно, что до настоящего момента законодателем не установлено никаких нормативов, регламентирующих сроки указанной деятельности. Согласно действующему законодательству арендатор может самостоятельно обратить-

ся в специализированную коммерческую организацию и заказать проведение лесоустройства. Поскольку он является лицом заинтересованным, нет гарантий, что полученные данные будут объективными, а без них возникают серьезные трудности при освоении лесов. Наступает хаос в лесопользовании, неизбежным следствием которого становится снижение эффективности лесного хозяйства, утрата лесами их природоохранительных свойств.

По мнению авторов ЛК-2006, лесоустройство потребовало реформирования с целью адаптации его к условиям рыночной экономики. «Некоторые разделы лесоустройства выведены из его полномочий и должны рассматриваться в рамках лесоуправления».

В частности, инвентаризация лесов, проводимая в целях выявления и прогнозирования негативных процессов в лесных насаждениях, оценка эффективности этих мероприятий из числа функций лесоустройства перешли к ГИЛ (новая редакция ст.14 ЛК от 04.12.2006 № 201-ФЗ); ГИЛ объявлена одним из элементов управления использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, что законодательно закреплено Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2007 № 407 «О проведении государственной инвентаризации лесов». Под государственной инвентаризацией понимаются мероприятия по проверке состояния лесов, их качественных и количественных характеристик, проводимые Федеральным агентством лесного хозяйства в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий [5].

Как следует из определения, функции лесоустройства (п.5 ст.68 ЛК РФ) и ГИЛ совпадают в отношении установления таксационных характеристик насаждений. Какие решения относительно наших многострадальных лесов будут приниматься соответствующими органами в случае несовпадения данных лесоустройства и ГИЛ?

Целями ГИЛ являются: своевременное выявление и прогнозирование развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса; оценка эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводс-

ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 3/2011

71

ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО

тву лесов, а также в области государственного лесного контроля и надзора.

Система ГИЛ информационно направлена на совершенствование управления лесами на национальном и региональном уровнях, равно как и на совершенствование ведения лесного хозяйства - на операционном (локальном) уровне на базе последовательного применения принципов экосистемного управления лесами.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 июня 2007 № 407 ГИЛ проводится Федеральным агентством лесного хозяйства, в настоящее время получившим полномочия по выработке государственной политики, правовому регулированию и надзору в области лесного хозяйства, причем контроль деятельности агентства передан непосредственно Правительству РФ.

Создание отдельного от лесоустройства специального вида работ по ГИЛ на основе наземных дистанционных способов было призвано обеспечить всю систему лесоучетных работ необходимой информацией в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий. Проведение ГИЛ в отношении лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности, предполагалось осуществлять по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в этой области.

Наиболее ценным оперативным инструментом, который может быть создан системой ГИЛ, следует признать обобщенные результаты в виде тематических цифровых картографических материалов. Эти и другие материалы предписано ежегодно направлять Рослесхозом в органы государственной власти, выполняющие функции управления в области охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также органы государственной власти, уполномоченные в области государственного контроля и надзора.

В процессе ГИЛ для оценки эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, должны были быть выявлены изменения, произошедшие в со-

стоянии лесов после проведения указанных мероприятий, а также соответствие мероприятий лесному плану субъекта РФ, лесохозяйственному регламенту и проекту освоения лесов.

Кроме количественных и качественных характеристик лесов (площадь насаждений, объемы и прирост древесины, распределение лесов различного целевого назначения по преобладающим древесным породам лесных насаждений, возрасту и т.д.), система ГИЛ призвана устанавливать и учитывать изменения в состоянии лесов, происходящие вследствие негативных воздействий (в т.ч. вредных организмов, лесных пожаров, ветровалов, использования лесов и др.), а также причины, приведшие к такому изменению. Более того, ч.2 ст.90 называет главной целью ГИЛ «своевременное выявление и прогнозирование развития процессов, оказывающих негативное воздействие на лес» [7].

В рамках лесоинвентаризационных работ осуществляется внедрение ГИС-тех-нологий. Это повышает качество указанных работ, позволяет автоматизировать вычисление площадей, кварталов, выделов и т.д., создавать тематические карты, оперативно решать вопросы лесоуправления и контроля, осуществлять непрерывную инвентаризацию лесов.

С момента вступления в действие ЛК РФ Рослесхоз не только обязан был собирать необходимую информацию, запрашивая ее у органов исполнительной власти субъектов РФ, ОМС, юридических лиц и граждан, обеспечивающих в соответствии с лесным законодательством проведение лесоустройства с целью разработки лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов. Его основной задачей являлось осуществление единовременной периодической проверки состояния лесного фонда по всей стране в целях своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, негативно воздействующих на леса. Именно на получение подобной информации нацелена деятельность ГИЛ.

Однако, как показали события лета 2010 г., эта деятельность оказалась неэффек-

72

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2011

ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО

тивной, как и декларации ст.53 ЛК РФ «Пожарная безопасность в лесах».

В странах, где доля частных лесов значительно превышает долю государственных (а аренда на 49 лет по многим показателям вполне может быть приравнена к праву частной собственности на леса), на протяжении десятилетий шло улучшение частных лесов на 70 % за счет государственных субсидий. Без существенного изменения законодательства в вопросах содержания лесоустроительных работ и их софинансирования государством коммерческое лесоустройство в ближайшие годы бесперспективно. Только усовершенствовав правовое регулирование лесоустройства, можно проводить осмысленную лесную политику и обеспечивать достоверный статистический сбор информации о лесах, на основе которого формировать хозяйственные планы, оказывающие влияние на мировое ценообразование в отношении лесопродукции.

Пока рынок лесоустроительных работ не создан, работы по лесоустройству в последние три года практически приостановлены.

Только события лета 2010 г. подвигли неповоротливые властные структуры на изменения в правовом режиме лесоустройства и ГИЛ. Они не только (как это уже стало привычным) призваны облегчить захват лесных земель под застройку и иные хозяйственные нужды, но и решить ряд конкретных наболевших вопросов. В настоящее время принят в первом чтении законопроект «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации». В нем, в частности, предлагается

разделить полномочия по произведению лесоустройства между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Причем органам федеральной исполнительной власти дается право оценивать эффективность исполнения регионами переданных полномочий в лесной сфере [3].

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).

2. Орлов, М.М. Лесоустройство: в 3-х т. / М.М. Орлов. - Л., 1924-1928.

3. Александр Фокин, зам. председателя ГД по природным ресурсам, Российская газета от 09 октября 2010 г., №42.

4. Крассов, О.И. Природные ресурсы России. Комментарий законодательства / О.И. Крассов. - М.: Дело, 2002. - 490 с.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2007 г. N 407 о «Проведении государственной инвентаризации лесов».

6. Лесной кодекс Российской Федерации», принят ГД ФС РФ 1997 г.

7. «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 N 200-ФЗ, принят ГД ФС РФ 08.11.2006.

8. Туголуков, Е. Вырубки больше не будет. Российская газета от 26 ноября 2010 г., № 268.

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 2007 г. N 377 о «Правилах проведения лесоустройства».

10. «Основы лесного законодательства Российской Федерации» утв. ВС РФ 06.03.1993 N 4613-1.

11. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 209 «О геодезии и картографии».

12. http://www.forest.ru/ - все о российских лесах.

13. http://www.forestforum.ru - лесной форум Гринпис России.

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2011

73