Реформа административной юстиции в ООН: проблемы и перспективы

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 2

ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

Д.Р.Акназарова, кандидат юридических наук*

РЕФОРМА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В ООН: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Статья затрагивает вопрос о состоянии реформы административного правосудия в ООН. В ней рассматриваются основные аспекты новой двухуровневой системы рассмотрения трудовых споров с участием служащих ООН. Новые судебные органы будут окончательно сформированы к началу 2010 г. и полностью заменят собой Административный трибунал ООН.

Ключевые слова: ООН; Административный трибунал ООН; реформа правосудия в ООН; международные гражданские служащие; международная административная юстиция.

This article refers to administrative justice reform within the UN. It explains some important issues of new system of justice to be consistent of the first instance and appeal tribunals competent of civil service disputes resolution. These judicial bodies will be operative from 2010 and will completely replace the UN Administrative Tribunal.

Keywords: United Nations; United Nations Administrative Tribunal; reform of justice in the UN; international civil servants; international administrative law.

Административный трибунал ООН (далее — Трибунал) являлся до 2010 г. основным международным судебным органом по рассмотрению трудовых и производных от них споров с участием персонала международных организаций системы ООН. Вопрос о его создании впервые был поднят еще в 1945 г.1 Однако лишь 24 ноября 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 351 А (IV), учредившую Трибунал и утвердившую его Статут2. В 1950 г. Административный трибунал ООН вынес свое первое решение. За прошедшие годы Трибунал рассмотрел 1500 дел.

Как и большинство подобных трибуналов, созданных при других международных организациях, Административный трибунал ООН выполняет важную функцию — гарантирует защиту прав международных гражданских служащих. Исторически в международных организациях трудовые разногласия между сотрудниками и администрацией организаций рассматривались самими административными органами

* aknazarova@gmail.com

1 Preparatory Commission of the United Nations, Report by the Executive Committee. Rev. l, 12 Nov. 1945. Part 3, chap. 6, sect. 2, paras. 22-55 // PC/EX/113. Rev. 1.

2 Резолюция Генеральной Ассамблеи от 24 ноября 1949 г. 351 А (IV) // A/RES/351.

организации и специально создаваемыми консультативными комиссиями. Административная процедура и сейчас остается важным и обязательным средством досудебного разрешения споров с участием персонала международных организаций. Вместе с тем очевидно, что такая процедура не всегда может служить защите интересов служащих, так как не является независимой от давления администрации. Именно поэтому в своем консультативном заключении от 13 июля 1954 «О значении присуждения компенсаций Административным трибуналом Организации Объединенных Наций» Международный суд ООН подчеркнул, что обязанностью любой существующей международной организации является обеспечение доступа ее сотрудников к независимому судебному органу, рассматривающему их жалобы на решения руководства, которые идут вразрез с интересами служащих3.

В целях укрепления роли Административного трибунала ООН с принятием первоначальной редакции Статута Трибунала, решения администрации по спорам с сотрудниками более не имели окончательную силу: такой характеристикой обладали теперь только решения самого Трибунала. Вместе с тем практика рассмотрения споров вновь созданным Трибуналом вскоре выявила недостатки, связанные с невозможностью обжаловать его решения. Правомерность и юридическая обоснованность решений Трибунала не раз подвергалась сомнению, учитывая хотя бы тот факт, что долгое время отсутствовали какие-либо квалификационные требования к судьям Трибунала. Даже лица, не имевшие правовой квалификации и опыта, могли быть назначены судьями, что несколько раз и происходило4. Впервые лишь в 2000 г. в Статут Трибунала были внесены соответствующие поправки о правовой квалификации судей5. Не случайно уже через несколько лет после учреждения Трибунала вопрос о создании механизма по пересмотру его решений приобрел актуальность.

С 1955 по 1995 г. роль своеобразной апелляционной инстанции по пересмотру решений Административного трибунала ООН исполнял Международный суд ООН6. Действовавшей ранее ст. 11 Статута Административного трибунала ООН предусматривалось, что правомерность решения Трибунала можно оспорить в Международном суде ООН в порядке его консультативной процедуры — по заявлению го-

3 Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal Advisory Opinion of July 13th, 1954 // ICJ /REP/ 1954. P. 57.

4 Pescatore P. Two Tribunals and One Court. Some current problems of international staff administration in the Jurisdiction of the ILO and UN Administrative Tribunals and the International Court of Justice // Towards more effective supervision by international organizations. Essays in honor of Henry G. Schermers. Vol. 1. Dordrecht, 1994. Р. 234.

5 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 159 (А) от 12 декабря 2000 г. // A/RES/55/159.

6 Положение о запросе консультативных заключений Международного суда ООН о правомерности решений Трибунала было введено в Статут Трибунала резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 957 (X) от 8 ноября 1955 г. // A/RES/957 (X).

сударства-участника организации, генерального секретаря или соответствующего члена персонала организации. Решение Трибунала могло быть признано неправомерным, если Суд установит, что Трибунал при принятии этого решения вышел за рамки своей юрисдикции или, наоборот, не применил ее, либо нарушил нормы Устава ООН или допустил существенную ошибку процедурного характера, повлекшую нарушение принципов правосудия. При этом заявления предварительно рассматривались специально созданным Комитетом по пересмотру решений Административного трибунала, который был уполномочен Генеральной Ассамблеей запрашивать консультативные заключения Суда. Всего Международным судом ООН было вынесено три консультативных заключения о пересмотре решений Трибунала7.

Однако Генеральная Ассамблея ООН в резолюции 50/54 от 11 декабря 1995 г. отменила эту возможность, мотивировав это тем, что «как показала практика, процедура, предусмотренная в ст. 11 Статута Административного Трибунала ООН, не является конструктивным или полезным элементом в разбирательстве споров персонала в рамках Организации»8.

Представляется, что подобное решение Генеральной Ассамблеи вызвано, безусловно, неприспособленностью консультативной процедуры Международного суда ООН к рассмотрению административных споров, имеющих свою специфику и требующих оперативного разрешения. В то же время, хотя решения Суда в этой области зачастую противоречивы, нельзя не оценить вклад Международного суда ООН в развитие международной гражданской службы в целом, и в особенности в утверждение обязательной юрисдикции административных трибуналов. В доктрине отношение к этому неоднозначно. Так, английский исследователь К. Кэйкобэд пишет о том, что отмена соответствующих полномочий Международного суда ООН является «существенной потерей для системы судебного пересмотра решений международных судов», кроме того, данная мера повлияла и на обязанности Генерального Секретаря ООН, который фактически более не связан консультативными заключениями Международного суда ООН9. Ю. Тьерри придерживается другого мнения и положительно оценивает данное решение Генеральной Ассамблеи, указывая на то, что с его принятием решения

7 Application for Review of Judgment N 158 of the United Nations Administrative Tribunal, Advisory Opinion // ICJ /REP/1973. P. 166; Application for Review of Judgment N 273 of the United Nations Administrative Tribunal, Advisory Opinion // ICJ /REP/1982. P. 325; Application for Review of Judgment N 333 of the United Nations Administrative Tribunal, Advisory Opinion // ICJ/ REP/ 1987. P. 18.

8 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 50/54 от 11 декабря 1995 г. // A/RES/ 50/54.

9 Kaikobad K. H. The International Court of Justice and judicial review. A study of the Court's powers with respect to judgments of the ILO and UN Administrative tribunals. Hague, 2000. P. 144.

Административного трибунала ООН стали действительно окончательными и обязательными, и, следовательно, «авторитет Трибунала был укреплен, а его ответственность увеличилась»10.

Стоит отметить, что с течением времени и в рамках самой Организации Объединенных Наций факт отмены возможности обращения в Международный суд ООН стал оцениваться скорее негативно. Необходимость в апелляционной инстанции отнюдь не исчезла, тогда как изъятые у Международного суда ООН функции никакому иному судебному учреждению до тех пор переданы не были. Так, Объединенная инспекционная группа (ОИГ), которой было поручено в 2002 г. подготовить доклад в контексте реформы отправления правосудия в системе ООН, отметила, что «отмена процедуры обжалования решений Административного трибунала ООН в Международном суде привела, судя по всему, к такому непредусмотренному последствию, как ликвидация единственного имевшегося средства правовой защиты от любых возможных ошибок в решениях Трибунала»11. Закономерно, что вскоре ООН пришлось вновь обратиться к вопросу о реформировании системы административной юстиции в целях повышения ее эффективности и профессионализма.

В настоящее время мы наблюдаем новый этап реформы, предполагающий кардинальную реорганизацию административного правосудия в ООН. Данный вопрос, хотя ранее и не рассматривался в отечественной правовой литературе, тем не менее требует внимания, так как затрагивает права служащих ООН, в том числе и российских граждан.

На своей 61-й сессии 4 апреля 2007 г. Генеральная Ассамблея по докладу Пятого комитета12 приняла Резолюцию 61/261, озаглавленную «Отправление правосудия в Организации Объединенных Наций»13. В данном документе Генеральная Ассамблея подчеркнула, что «транспа-рентная, непредвзятая, независимая и эффективная система отправления правосудия является одним из необходимых условий обеспечения справедливого отношения к сотрудникам Организации Объединенных Наций и важным фактором обеспечения успеха реформы в области людских ресурсов в Организации». Генеральная Ассамблея подвергла жесткой критике ныне действующую систему административного надзора, назвав ее «ущербной» и отмечая, что у подавляющего большинства

10 Thierry H. Some changes in international administrative justice // Proceedings of the annual meeting / American Society of International Law. 1996. Vol. 90. P. 331.

11 Доклад Объединенной инспекционной группы ООН «Реформа отправления правосудия в системе Организации Объединенных Наций: варианты для высших инстанций обжалования» // JIU/REP/2002/5.

12Доклад Пятого комитета от 2 апреля 2007 г. «Отправление правосудия в Организации Объединенных Наций» // A/61/832.

13 Резолюция 61/261 Генеральной Ассамблеи ООН от 4 апреля 2007 г. // A/RES/61/261.

лиц, служащих в системе отправления правосудия, по-прежнему отсутствует юридическая подготовка или квалификация.

В связи с этим Генеральная Ассамблея постановила учредить новую, «независимую, транспарентную, профессиональную, располагающую адекватными ресурсами и децентрализованную» систему отправления правосудия, соответствующую нормам международного права и принципам соблюдения законности и надлежащих процессуальных норм, в целях обеспечения соблюдения прав сотрудников, выполнения ими своих обязанностей и обеспечения подотчетности как руководителей, так и сотрудников. При этом новая система предполагает (как, впрочем, и ныне действующая) то, что споры с участием персонала ООН будут рассматриваться в административном и судебном порядке (согласно терминологии резолюции — соответственно «неформальное» и «формальное» отправление правосудия).

Организационно «формальная» система правосудия должна состоять из трибунала первой инстанции (Трибунал по спорам Организации Объединенных Наций) и апелляционного трибунала (Апелляционный трибунал Организации Объединенных Наций) и должна выносить обязательные к исполнению решения и определять надлежащие меры защиты служащих. При этом Трибунал по спорам должен заменить собой все ныне существующие консультативные органы, которые в настоящее время предварительно рассматривают споры в административном порядке до передачи дела в Административный трибунал ООН (объединенные апелляционные советы, объединенные дисциплинарные комитеты и др.).

Что касается «неформального» отправления правосудия, то взамен указанных консультативных органов будет учрежден единый, объединенный и децентрализованный аппарат (Канцелярия) Омбуд-смена для Секретариата, фондов и программ Организации Объединенных Наций. Также будет учрежден Отдел посредничества, расположенный в штаб-квартирах и входящий в аппарат Омбудсмена Организации Объединенных Наций, для предоставления формальных посреднических услуг для Секретариата, фондов и программ Организации Объединенных Наций. При этом после достижения сторонами соглашения на основе посредничества им запрещается заявлять судебные иски по вопросам, охваченным достигнутым соглашением: стороны должны иметь возможность прибегать к «формальной системе» лишь для обеспечения выполнения достигнутого соглашения.

На время перехода к новой системе Генеральная Ассамблея поручила Генеральному секретарю обеспечить надлежащее функционирование Административного трибунала ООН и консультативных органов вплоть до введения новой системы и поддерживать эффективность их деятельности.

Работа над созданием новой системы административного правосудия продолжилась в рамках 62-й сессии Генеральной Ассамблеи

ООН. Генеральная Ассамблея, рассмотрев доклад Пятого комитета14, 22 декабря 2007 г. приняла еще одну резолюцию по вопросам реформы административного правосудия в ООН15, которая прояснила некоторые аспекты новой системы правосудия. В частности, в отношении доступа к новым судебным инстанциям Ассамблея постановила, что это право сохраняется за лицами, которым оно было предоставлено ранее.

Применительно к «неформальной» системе правосудия Ассамблея постановила с 1 января 2008 г. считать учрежденной Канцелярию Ом-будсмена для Секретариата, фондов и программ Организации Объединенных Наций, а также учредить еще один согласительный орган по спорам служащих — Отдел посредничества.

Относительно «формальной» системы Генеральная Ассамблея подтвердила положения своей резолюции 61/261, а также более детально затронула статус создаваемых судебных органов, в основном их организацию. В частности, было разъяснено, что, как и судьи Административного трибунала ООН, судьи Трибунала по спорам ООН и Апелляционного трибунала ООН будут назначаться Генеральной Ассамблеей — по рекомендации Совета по внутреннему правосудию.

Ассамблея одобрила требования в отношении качеств и квалификации судей, определенные в докладе Генерального Секретаря ООН16. В частности, кандидат на судейскую должность должен обладать:

a) высокими моральными качествами;

b) образованием и признанной компетенцией, необходимыми для назначения на высокую судейскую должность;

c) не менее чем 10-летним опытом работы по специальности в случае судей Трибунала по спорам и не менее чем 15-летним опытом работы для судей Апелляционного трибунала Организации Объединенных Наций, при этом имеется в виду опыт судейской работы в области административного права (или равнозначный опыт в национальной правовой системе)17.

Предполагается, что первоначально в состав Трибунала по спорам Организации Объединенных Наций будут входить три судьи, работающих на полной ставке и находящихся в Нью-Йорке, Женеве и

14 Доклад Пятого Комитета «Отправление правосудия в Организации Объединенных Наций» от 22 декабря 2007 г. // A/62/597.

15 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 62/228 от 22 декабря 2007 г. // A/RES/ 62/228.

16 Доклад Генерального Секретаря ООН «Отправление правосудия» от 23 августа 2007 г. // A/62/294.

17 Это дополнительное требование отражает нынешний текст п. 1 ст. 3 Статута Административного трибунала ООН, который вступил в силу 1 января 2006 г. в соответствии с п. 40 резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 59/283 от 13 апреля 2005г. (A/RES/59/283).

Найроби. Апелляционный трибунал Организации Объединенных Наций будет состоять из семи членов, которые будут рассматривать дела в коллегиях в составе по крайней мере трех членов.

Судьи обоих трибуналов назначаются лишь на один семилетний срок, который не может продлеваться за исключением определяемых жеребьевкой двух судей из первоначального состава Трибунала по спорам ООН и трех судей из первоначального состава Апелляционного трибунала ООН, которые должны проработать три года и только потом претендовать на назначение в состав того же трибунала на семилетний срок, не подлежащий продлению.

Таким образом, в рамках ООН вводится новая система двухуров-него административного правосудия. Однако в настоящее время черты этой системы только вырисовываются, компетенция и процедура двух новых административных трибуналов ООН, будут уточняться, так же как и правовые основы их деятельности. Согласно принятой Генеральной Ассамблеей на 63-й сессии резолюции 63/253 от 24 декабря 2008 г.18, новая система административного правосудия начала работать с 1 июля 2009 г., т. е. с этого момента Административный трибунал ООН перестал принимать дела к рассмотрению: он окончательно упразднен 31 декабря 2009 г. Статуты двух новых трибуналов предполагается рассмотреть в ходе 65-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.

В целом необходимо подчеркнуть важность этих нововведений. Фактически в рамках ООН впервые планируется реализовать на практике двухуровневую систему международного административного правосудия, состоящую из специально учрежденных судебных органов, специализирующихся исключительно на рассмотрении трудовых споров с участием международных гражданских служащих. К моменту принятия Генеральной Ассамблеей ООН последних резолюций аналог такой системы в ограниченном виде существовал лишь в рамках Европейского Союза. Согласно ст.44 Статута Суда ЕС (в редакции решения Совета ЕС от 20 декабря 2007 г.) и ст. 119 Правил процедуры трибунала по вопросам гражданской службы ЕС от 25 июля 2007 г., решение трибунала может быть обжаловано в суде первой инстанции заинтересованной стороной. Однако такое обжалование возможно только по вновь открывшимся обстоятельствам, имеющим существенный характер, которые были неизвестны Трибуналу при принятии этого решения.

На наш взгляд, в случае успешной реализации реформы в ООН будет создан совершенно новый механизм международного административного правосудия, который позволит существенно повысить его эффективность, гармонизировать судебную практику и обеспечить

18 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 63/253 от 24 декабря 2008 г. // A/RES/63/253.

всестороннюю защиту трудовых прав гражданских служащих системы ООН. Опыт функционирования такой системы впоследствии может быть воспринят другими международными организациями.

Список литературы

1. Kaikobad K. H. The International Court о£ Justice and judicial review. A study of the Court's powers with respect to judgments of the ILO and UN Administrative tribunals. Hague, 2000.

2. Pescatore P. Two Tribunals and One Court. Some current problems of international staff administration in the Jurisdiction of the ILO and UN Administrative Tribunals and the International Court of Justice // Towards more effective supervision by international organizations. Essays in honor of G. Henry Schermers. Vol. 1. Dordrecht, 1994.

3. Thierry H. Some changes in international administrative justice // Proceedings of the annual meeting / American Society of International Law. 1996. Vol. 90.