Особенности взаимодействия граждан (их объединений) с субъектами публичной власти в сфере административного законодательства

10. АДМИНИСТРАТИВНОЕ, ФИНАНСОВОЕ, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО ,ТРУДОВОЕ ПРАВО

ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАН (ИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ) С СУБЪЕКТАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Ломанова Н.П., к.ю.н., Зав. кафедрой, доцент кафедры государственного и административного права.

Место работы: юридический факультет, Кемеровский государственный университет.

Аннотация. Статья посвящена актуальным вопросам взаимодействия граждан (их объединений) с субъектами публичной власти.

Приведенные в статье признаки органов исполнительной власти, свидетельствуют о неравных отношениях власти- подчинения между органами исполнительной власти и гражданами (объединениями). В целях реализации конституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина в статье предлагается установить в законодательстве четкую регламентацию административных процедур взаимодействия граждан (объединений) с органами исполнительной власти. Выводы, имеющиеся в статье, сопровождаются примерами из действующего законодательства, ссылками на точки зрения ученых.

Ключевые слова: административное правоотношение, граждане (их объединения), коррупционные факторы, органы исполнительной власти.

FEATURES OF INTERACTION OF CITIZENS (THEIR ASSOCIATIONS) WITH THE SUBJECT OF PUBLIC AUTHORITIES IN THE AREA OF ADMINISTRATIVE LEGISLATION

Lomanova N.P, Ph.D.in law., Head. Department, Associate professor of public and administrative law.

Place of employment: Law Faculty, Kemerovo State University.

Annotation. The article is devoted to the problems of citizens’ interaction (their associations) with the subjects of public power.

The above article attributes of the executive indicate unequal relations of power-subordination between the executive authorities and citizens (associations). In order to implement the constitutional principle of priority of rights and freedoms of a man and a citizen this paper proposes to establish a clear legal regulation of administrative procedures for the interaction of citizens (associations) with the executive. The findings, available in the article, accompanied by examples from the current legislation and links to the point of view of scientists.

Keywords: administrative relationship, the citizens (their unions), the factors of corruption, the executive branch.

В настоящее время Россия переживает период реформирования различных сфер жизнедеятельности общества и государства. В частности, особое место занимают административная реформа, реформа государственной службы.1

Основными целями приведенных реформ являются повышение эффективности государственного управления, деятельности органов исполнительной власти, результативности профессиональной служебной деятельности государственной службы.

Результаты административной реформы и реформы государственной службы непосредственно скажутся на правовом положении граждан (их объединений) и субъектов публичной власти, обеспечении эффективности их взаимодействия. Еще в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год приоритетными задачами развития государственного управления назывались формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

Однако до настоящего момента не произошло сове ршенствования указанных административных про-ц едур и судебных механизмов. Разработан Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, однако он существует только в качестве проекта.2 Что касается создания административных судов, то таковые остаются всего лишь идеей, не воплощенной в жизнь. Проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» остается без движения еще с 2000 года.3

Тем самым напрашивается вывод: в России не создан эффективно работающий механизм взаимодействия, разрешения споров между гражданами (объединениями) и субъектами публичной власти. Вместе с тем нужно признать, что взаимоотношения между гражданами и государством в лице его органов публичной власти являются очень сложной динамической систе-

мой.4

1 Указ Президента РФ от 25 июля 2003г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в2003-2004 годах»//СЗ РФ.-2003.- №30.- Ст.3046; Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»»СЗРФ.-2005.- №46.- Ст.4720.

2 О необходимости принятия Кодекса административного судо-

производства РФ (ФКЗ) см., напр.: Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и перерабо-танное/Ю.А. Тихомиров.-М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005; Панова И.В. Административно-процессуальное право России/Под.

ред.проф. Э.Н. Ренова.-М.: Норма, 2003.

3 О необходимости создания административных судов см., напр.: Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел/И.В. Панова//Вестник ВАС РФ.-2007.-№4; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т П.-М.: Издательство Норма, 2002; Сухарева Н.В Вопросы развития административно-процессуального законодательства/ Н.В. Сухаре-ва//Административное право и процесс.-2009.-№4.

4 Женетль С.З. Теоретический анализ основных положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»/С.З.Женетль//Административное право.-2008.-.№4.

В рамках реализации своих властных полномочий органы исполнительной власти вступают в административно-правовые отношения с различными субъектами административного права. Прежде всего, нас будут интересовать приоритетные субъекты административного права- граждане. Именно приоритет прав и свобод человека и гражданина, его непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты является одним из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы РФ (ст.3, п.1. ФЗ от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы Российской Федерации»),

К тому же, одним из показателей достижения целей административной реформы, эффективности деятельности органов исполнительной власти, является оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. (Приложение к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. Показатели достижения целей административной реформы, п.1).

В связи с этим важным представляется рассмотрение административно-правовых отношений (материальных и процессуальных) между органами исполнительной власти и гражданами (объединениями).

Д.Н. Бахрах определяет административно- правовые отношения как урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности публичной исполнительной власти и осуществления административного судопроизводства.5 В целом можно принять такое определение с учетом следующего. Не вызывает сомнений, что административно-правовые отношения складываются в сфере реализации исполнительной власти, осуществляющей государственное управление экономической, социально-культурной, административно-политической, межотраслевой сферами жизнедеятельности общества и государства.

Порядок функционирования органов исполнительной власти, вступления их в административно-правовые отношения с гражданами (объединениями), другими субъектами административного права регулируется административно-правовыми нормами.6

Что касается общественных отношений, складывающихся в сфере осуществления административного судопроизводства, то представляется, преждевременно относить их к административно-правовым.

Административное судопроизводство- это порядок защиты в административных судах общей юрисдикции прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также порядок рассмотрения иных административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений.7

5 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник/ Д.Н. Бахрах.-3-е изд., исправ. и доп. -М.: Эксмо.2007.-С.46.

6 См., например: Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 (с изменен. и дополнен.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»»СЗ РФ.-.2004.-.№11.- Ст.945.

7 См. ст. 1 проекта Кодекса административного судопроизвод-

ства Российской Федерации//Российская юстиция.- 2004.- №3.

Как видно, административное судопроизводство предполагает создание административных судов и принятие законодателем соответствующего нормативного правового акта в форме Кодекса, регулирующего порядок разрешения административных споров между органами исполнительной власти и гражданами (объединениями).

Думается, пока не время говорить об осуществлении в России административного судопроизводства. В настоящее время дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судами общей юрисдикции, а порядок их рассмотрения регулируется нормами гражданского процессуального права, в частности, ГПК РФ в рамках производства по делам, возникающих из публичных правоотношений (раздел II, подраздел III ГПК РФ). Прав Д.М. Чечот, который еще в 1973 г. писал о том, что суждения об административно-процессуальном характере норм, регулирующих порядок рассмотрения в суде административных дел, были бы правильны только в том случае, если бы законодатель наряду с общими судами учредил административные суды, обособленные от общей судебной системы и действующие по правилам своей самостоятельной процедуры.8

Под административно-правовыми отношениями мы понимаем урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации исполнительной власти, государственного управления. Как видно, большая часть административно-правовых отношений тесно связана со сферой реализации своих полномочий органами исполнительной власти. Однако в административноправовых отношениях немалую роль играют не только органы исполнительной власти, но и органы государственного управления, не относящиеся формально к органам исполнительной власти, но осуществляющие государственное управление. Такие государственные органы (Администрация Президента РФ, Центробанк, избирательные комиссии и др.) нас тоже будут интересовать с точки зрения взаимодействия с гражданами (объединениями).

Отличительные признаки органов исполнительной власти как обязательных субъектов административноправовых отношений влекут за собой особенности последних, а, следовательно, и специфику взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами (объединениями). Отличительным признаком органов исполнительной власти является осуществление ими государственно-властных полномочий в той или иной сфере государственного управления. Данный признак означает, что органы исполнительной власти и граждане (объединения) в административно-правовых отношениях находятся в неравных отношениях власти-подчинения. Органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление, управляющее властное воздействие на граждан (объединения), реализуют свою компетенцию с помощью соответствующих функций и методов государственного управления (регулирование, контроль (надзор), прогнозирование, регистрация, лицензирование и др.).

Органы исполнительной власти в рамках своей компетенции уполномочены принимать правовые акты управления, порождающие правовые последствия для граждан (объединений). Данный признак также свиде-

8 Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы).- Ленинград: Издательство Ленинградского университета.-1973.- С. 80.

тельствует о неравных отношениях власти- подчинения (вертикальных административно-правовых отношениях) между органами исполнительной власти и гражданами (объединениями).9 Например, Министерство юстиции РФ в целях реализации своих полномочий имеет право издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты (приказы, распоряжения и другие акты), обязательные для исполнения государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и гражданами.10

Для выполнения целей и задач государственного управления органы исполнительной власти имеют право на административное усмотрение.11 Такое право предоставляет органам исполнительной власти возможность выбора правомерных действий в пределах установленной компетенции (дискреционные полномочия). Административное усмотрение свидетельствует о сочетании в деятельности органов исполнительной власти законности и целесообразности.

Административное и административно-процес-

суальное законодательство знает много примеров административного усмотрения. Так, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в РФ»12 в ст. 10 предусматривает право гражданина на получение письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов. Данному праву корреспондирует обязанность органа исполнительной власти, должностного лица дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 указанного Федерального закона. Что же это за исключения? Часть 3 ст. 11 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в РФ» устанавливает, что орган исполнительной власти, должностное лицо вправе оставить обращение гражданина без ответа по существу поставленных в нем вопросов, если в нем содержатся нецензурные или оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. В данной норме органу исполнительной власти, должностному лицу предоставлено право административного усмотрения: либо рассмотреть обращение гражданина по существу, либо отказать в подобном рассмотрении с обязательным сообщением гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

Как видно, право административного усмотрения отражает специфику государственно-властных, дискреционных полномочий органов исполнительной власти, подчеркивает подчиненное положение граждан (объединений) в их взаимодействии с данными органами публичной власти.

Определенным достижением административной реформы стало разграничение функций между органами исполнительной власти в зависимости от их организационно-правовой формы.13 Например, Федеральная

9 Подробнее о признаках исполнительной власти см. ,напр.: Бельский К.С. Феноменология административного права. -Смоленск: Издательство СГУ.-1995-.С. 25-32.

10 Положение о Министерстве юстиции РФ (п.8.9). См. Указ Президента РФ от 13 октября 2004г. №1313 (с изменен. и дополнен.) «Вопросы Министерства юстиции РФ» СЗ РФ.- 2004.- №42. -Ст.4108.

11 Об административном усмотрении см., напр.: Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право/ Ю.А. Тихомиров// Журнал российско го права.-2000.-№4.-С.70-79.

12 СЗ РФ.-2006.-№19.-Ст.2060.

13 Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 (с изменен. и

дополнен.) «О системе и структуре федеральных органов испол-

нительной власти» СЗ РФ.- 2004.- №11.- Ст.945.

служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет функции по надзору и контролю за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка. В целях реализации своих полномочий приведенная Федеральная служба имеет право пресекать факты нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, в том числе применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности (п.п.5.1,6.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека)14

Приведенные полномочия Федеральной службы свидетельствуют о праве органов исполнительной власти применять меры административно-правового принуждения в отношении граждан (объединений), что в очередной раз подчеркивает неравенство сторон в административных, охранительных отношениях.

Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (п.6.), как и многие другие положения о федеральных органах исполнительной власти, дает определение компетенции по формуле «вправе» что означает диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций. Такое определение компетенции по формуле «вправе», а также отсутствие четких административных процедур относятся к коррупционным факторам (п.8, п/п б); п.9, п/п б) Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления корруп-

ции).15

Таким образом, неравный характер отношений в сфере государственного управления между органами исполнительной власти и гражданами (объединениями) требует совершенствования процессуального порядка взаимодействия указанных субъектов, четкой регламентации административных процедур, что будет способствовать реализации конституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Список литературы:

1. Административное право: учебник/под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова-М.: Юристъ, 1999;

2. Грицай Г.И. Об административных регламентах

органов исполнительной власти /Г.И. Гри-

цай//Административное право и процесс.-2009.-№4;

3. Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административно-правового спора/ Е.Б. Лупарев//Журнал Российского права.-2002.-№2;

4. Ноздрачев А.Ф. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимо-

14 СЗ РФ.-2004.-№26.-Ст.2899.

15 Постановление Правительства РФ от 5 марта 2008 №196//СЗ РФ.-2009.-№10.-Ст.1241.

отношениях с публичной властью/А.Ф. Ноздрачев, Н.В. Сухарева, В.И. Мельникова//Законодательство и эко-номика.-2005.-№5;

5. Сухарев А.С. Административные аспекты судебной реформы/А.С. Сухарев//Российский судья.-2008.-№5;

6. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право/Ю.А. Тихомиров//Журнал российского права.-2000.-№4.

РЕЦЕНЗИЯ

Достижение положительных итогов административной реформы зависит от формирования эффективного механизма взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами (их объединениями), в связи с чем, весьма актуальной представляется рецензируемая статья.

Новым представляется подход автора к анализу признаков органов исполнительной власти, влекущих за собой специфику их взаимодействия с гражданами (объединениями). Ломанова Н.П. справедливо подчеркивает, что особенно наглядно неравенство граждан проявляется при осуществлении органами исполнительной власти своих дискреционных полномочий.

В целях реализации конституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, автор обоснованно предлагает установить четкую регламентацию административных процедур взаимодействия граждан (объединений) с органами исполнительной власти. Приведенные в статье выводы имеют теоретическую и практическую значимость.

Сказанное свидетельствует о том, что статья Лома-новой Н.П. соответствует требованиям, предъявленным к публикациям в рецензируемых журналах, и рекомендуется для публикации в открытой печати.

Зав. кафедрой теории и истории государства и права ГОУ ВПО РГТЭУ Кемеровского института (филиала), к.ю.н., доцент, Ким Ю.В.