Юридические и организационные аспекты организационно-правовых форм муниципальных стоматологических поликлиник

Юридические и организационные аспекты организационно-правовых форм муниципальных стоматологических поликлиник

Харитонова М.П.

д.м.н., профессор, заслуженный врач РФ, главный стоматолог Свердловской области, главный врач Свердловской областной стомат. поликлиники, заведующая кафедрой стоматологии общей практики ГОУ ВПО УГМА Росздрава, г. Екатеринбург

Долгих А.А.

Главный врач МУ «Верхнепышминская стоматологическая поликлиника»

Резюме

В связи с реформированием стоматологической службы все чаще бюджетные учреждения переходят в другие организационно-правовые формы. В статье представлена сравнительная характеристика муниципальных организаций: бюджетного учреждения, автономного учреждения, муниципального унитарного предприятия.

Ключевые слова: бюджетное учреждение, автономное учреждение, муниципальное унитарное предприятие, финансовое обеспечение.

JURIDICAL AND ORGANIZATIONAL ASPECTS, ORGANIZATIONAL-LEGAL FORMS MUNICIPAL STOMATOLOGICAL CLINICS

Haritonova M.P., Dolgih A.A.

Summary

In connection with the dentist services reorganization, budgetary establishments transfer into other legal forms.The article demonstrates comparative features of municipal institution, namely: a budgetary establishment, an autonomous establishments and municipal unitary enterprise.

Keywords: a budgetary establishment, an autonomous establishments, municipal unitary enterprise, financial guarantee.

Стоматологическая служба в России состоит из государственной, муниципальной и частной сети стоматологических организаций. Основным учреждением, осуществляющим амбулаторно-поликлиническую помощь городскому населению, является поликлиника.

Рассмотрим следующие организационно-правовые формы муниципальных стоматологических поликлиник:

- бюджетное учреждение;

- автономное учреждение;

- унитарное предприятие.

В табл. 1 представлена сравнительная характеристика муниципальных организаций.

Рассмотрение начнем с бюджетных учреждений. Бюджетное муниципальное учреждение - на сегодняшний день основной вид организационно-правовой формы стоматологических поликлиник, оказывающих стоматологическую помощь. В соответствии с Гражданским Кодексом, учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, соци-

ально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

В условиях рынка при функционировании бюджетного учреждения появляется много вопросов. Прежде всего, это вопрос зависимости муниципальных учреждений здравоохранения от адекватного финансирования из бюджета. Вопрос не столько в количестве и своевременности поступления бюджетных ассигнований, выделяемых учреждениям здравоохранения, сколько в особенностях самого механизма финансирования. С точки зрения эффективного расходования бюджетных средств основными недостатками существующего положения являются:

- сметный порядок финансирования учреждений, не способствующий внедрению новых экономических механизмов и более эффективному использованию имеющихся ресурсов;

- необходимость выделения бюджетных ассигнований на содержание ряда учреждений, которые вполне приспособлены к существованию в рыночных условиях, лишает государство возможности повысить (хотя бы до уровня покрытия необходимых затрат) объемы финансирования тех учреждений, которые по роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне рамок государственного сектора;

- проблемы, связанные с деятельностью, приносящей доход бюджетным учреждениям (платных медицинских услуг) (проблема субсидиарной ответственности государства по обязательствам учреждений, возникшим в результате осуществления ими деятельности, приносящей доход, и др.)[1].

Для стоматологических поликлиник основным ограничением служит принцип Бюджетного Кодекса РФ о недопустимости свободного доступа медицинских учреждений к доходам, полученным от предпринимательской деятельности, так как эти доходы должны использоваться в качестве целевых средств, выделенных в рамках бюджетного финансирования (Разъяснения Минфина России от 10 ноября 2002 г. № 03-01/12-403 и от 28 ноября 2002 г № 0301-01/03-432). Тем самым средства от предпринимательской деятельности медицинских учреждений превращаются в целевые бюджетные средства, что не в полной мере согласуется

Сравнительная характеристика муниципальных организаций

Таблица 1

Организационно-правовые формы Бюджетное учреждение Автономное учреждение Унитарное предприятие

Кто определяет цели и порядок деятельности Органы местного самоуправления Органы местного самоуправления Органы местного самоуправления

Кто назначает и освобождает от должности руководителей Органы местного самоуправления Органы местного самоуправления Органы местного самоуправления

Субсидиарная ответственность органов местного самоуправления Отвечают Не отвечают Не отвечают

Закрепление имущества за организацией Право оперативного управления Право оперативного управления Право хозяйственного ведения

Счета организации Федеральное казначейство Самостоятельно выбранные кредитные учреждения Самостоятельно выбранные кредитные учреждения

Займы и кредиты Не может брать Может брать Может брать

Применение процедуры размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. 94-ФЗ Обязательное применение Необязательное применение Необязательное применение

Контроль за расходованием средств со стороны казначейства Жесткий контроль Отсутствие контроля Отсутствие контроля

Ежегодное получение аудиторского заключения Отсутствие необходимости Необходимо получать Необходимо получать

Составление смет доходов и расходов Обязательно Отсутствие необходимости Отсутствие необходимости

План счетов бухгалтерского учета Бюджетный Коммерческий Коммерческий

Финансовое обеспечение учредителем выполнения задания По смете расходов Субсидии и субвенции Субсидии и субвенции

Органы управления Главный врач Многоуровневая система, включающая попечительский совет и главного врача Директор

с соответствующими положениями ГК РФ, предусматривающими самостоятельное распоряжение такими средствами.

Данная ситуация привела к тому, что медицинские учреждения выступают в условиях рыночных отношений как объекты публичного управления, зависящие от объема бюджетно-смет-ного финансирования и тарифов обязательного медицинского страхования. Финансирование из местного бюджета по смете осуществляется без увязки с результатами работы получателей средств и не создает стимула для более рационального использования ресурсов, воспроизводит затратный тип хозяйствования, а тарифы обязательного медицинского страхования не покрывают реальных затрат медицинских учреждений [2].

В.Д. Вагнер считает, что имеющиеся формы существования государственных стоматологических поликлиник в виде государственных учреждений уже не отвечают потребности реальной жизни и требуют дальнейшего развития [3].

Точно такого же мнения придерживается Ф.Н. Кадыров, отмечая, что учреждение, как основная организационно-правовая форма в здравоохранении, не обеспечивает решения стоящих перед здравоохранением задач. С одной стороны, эта организационно-правовая форма является чрезвычайно зарегламентированной, что не позволяет медицинским учреждениям эффективно функционировать в рыночных условиях. С другой стороны, многообразие источников финансирования (бюджет, средства обязательного медицинского страхования, доходы от предпринимательской деятельности) не позволяют

контролировать рациональность использования средств, получаемых из общественных источников [4].

В.К. Леонтьев отмечает, что форма медицинских организаций - «учреждение» не отвечает нуждам и путям развития здравоохранения в России. Эта форма организации практически не предоставляет прав ни руководителям, ни коллективу учреждений, не способствует саморазвитию, не перспективна для будущего. Организационная форма учреждений очень выгодна для разных форм серой и черной экономики [6].

Однако часть стоматологических поликлиник могут и должны сохранить статус государственного или муниципального учреждения здравоохранения. Это в первую очередь относится к клиническим и детским стоматологическим поликлиникам. Не исключена возможность создания так называемых социальных стоматологических поликлиник для оказания помощи декретированным группам населения - пенсионерам, инвалидам и лицам, страдающим социальными болезнями (туберкулез, психические заболевания, эндокринные расстройства и т. д.). Стоматологическая помощь в них должна оказываться за счет средств местных бюджетов в рамках территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, утверждаемых органами местного самоуправления, или за счет средств обязательного медицинского страхования [3].

Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением.

Автономное учреждение представляет собой некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).

В чем же особенности этой организационно-правовой формы - автономного учреждения (далее по тексту - АУ)?

1. Учредитель обязан сформировать задание АУ на оказание услуг и финансировать выполнение этого задания в виде выделения учреждению субсидии. Кроме того, учредитель не может допустить ситуации, когда у АУ не будет средств, чтобы содержать закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество.

2. Автономное учреждение имеет право расходовать средства субсидии, полученные на выполнение задания, по своему усмотрению с целью наиболее рационального их использования для выполнения задания.

При расходовании средств учреждение может не применять процедуры, предусмотренные федеральным законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

3. Государственное или муниципальное задание на оказание услуг обязательно формируется учредителем. При этом бюджетные средства, получаемые АУ от учредителя, выполняют функцию финансового обеспечения выполнения этого задания.

4. Счета АУ находятся в самостоятельно выбранных кредитных учреждениях.

5. Система оплаты труда устанавливается АУ самостоятельно и зависит от финансовых возможностей.

6. Штатное расписание формируется АУ самостоятельно.

7. Отсутствует субсидиарная ответственность (то есть ответственность за действия, бездействие или обязательства учреждения по отношению к третьим лицам) учредителя за АУ.

8. АУ может брать займы и кредиты (в связи с отсутствием субсидиарной ответственности учредителя).

9. Назначение и освобождение от должности руководителя АУ осуществляется учредителем.

10. Имущество АУ является собственностью учредителя, учреждение может самостоятельно распоряжаться имуществом, не являющимся недвижимым или не относящимся к особо ценному движимому имуществу. Отнесение имущества к особо ценному движимому имуществу осуществляется учредителем.

11. Возможные санкции со стороны учредителя в случае неудовлетворительной работы учреждения могут носить административный характер по отношению к руководству учреждения (Финансовые санкции по отношению к учреждению хотя в целом и отвечают здравому смыслу, однако возможность их применения не отражена в федеральном законодательстве об АУ).

12. Номенклатура и тарифы на платные услуги для населения и юридических лиц устанавливаются учреждением самостоятельно. Исключением являются случаи, когда платные

услуги оказываются в соответствии с заданием учредителя и софинансируются учредителем за счет бюджетных средств (в этом случае учредитель в своем задании определяет предельные цены на эти услуги или порядок их определения).

13. Автономные учреждения самостоятельно распоряжаются средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, включая доходы от аренды имущества.

14. За деятельностью АУ осуществляется общественный контроль. Формами общественного контроля является работа наблюдательного совета и регулярная публикация в СМИ отчетов о работе учреждения.

15. В автономных учреждениях обязательно проводится ежегодная аудиторская проверка бухгалтерской отчетности [5].

П. 3 ст. 20 Закона запрещает изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения [8]. Следовательно, реорганизация бюджетного учреждения в автономное возможно только через ликвидацию бюджетного учреждения.

Муниципальное унитарное предприятие. Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.

От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.

Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).

Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Унитарное предприятие по согласованию с собственником его имущества может создавать филиалы и открывать представительства.

Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.

Собственник имущества муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия.

Муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества муниципального предприятия.

Муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских

гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.

Руководитель унитарного предприятия (директор, генеральный директор) является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия, назначается собственником имущества унитарного предприятия и подотчетен ему.

Руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках.

Руководитель унитарного предприятия несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия.

Бухгалтерская отчетность унитарного предприятия в случаях, определенных собственником имущества унитарного предприятия, подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором [7].

Из вышесказанного следует, что решение о выборе той или иной формы муниципальной стоматологической организации в первую очередь зависит от собственника имущества, руководства муниципалитета и от сложившейся конкретной ситуации со стоматологической помощью населению муниципального образования. Универсального рецепта не существует, поэтому Главным врачам необходимо всесторонне оценить ресурсы своих учреждений, финансовые возможности городского бюджета и населения, прежде чем сделать выбор в пользу той или иной формы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Александрова О.Ю. Организационно-правовые проблемы российского здравоохранения и перспектива их законодательного решения // Главврач - 2008. - № 4.

2. Бевеликова Н.М. О правовом статусе публичных медицинских учреждений // «Журнал российского права» - 2008. — № 9.

3. Вагнер В.Д. Роль и место стоматологической поликлиники в механизме деятельности здравоохранения в рыночных условиях. Автореферат. дисс. ... докт. мед. наук. - Омск, - 2004.

4. Кадыров Ф.Н. Перспективы новых организационно-правовых форм в здравоохранении: ожидания и угрозы.

5. Кулакова Е.В. Автономные учреждения - одна из форм совершенствования деятельности медицинских организаций. // Советник бухгалтера в здравоохранении - 2008. - № 7.

6. Леонтьев В.К. Концепция развития стоматологии 17.06.2009.

7. Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-фз «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

8. Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

14 февраля 2010 года компания АВЕРОН -отметила свое 20-летие.

один из лучших производителей медицинской техники в России -

Руководители НПК АВЕРОН слева направо: Башаев Сергей Константинович - директор ВЕГА-ПРО Халитов Рашит Васвиевич - директор АВЕРОН-МТ Холодняк Анатолий Александрович - ген. директор НПК АВЕРОН Сафин Ильяс Абдулхаевич - директор АВЕРОН-Мед Баранов Юрий Николаевич - зам. директора ВЕГА-ПРО

Начав с самодеятельных опытов в старом гараже, три молодых инженера создали одну из крупнейших фирм по производству оборудования для стоматологии, зуботехнических и литейных лабораторий. Сегодня в ее составе научно-исследовательское подразделение, конструкторское бюро и производственная база, Торговый дом, лаборатория технических испытаний, центр стоматологических исследований и многое другое.

20 лет назад компания стала одним из первых производителей зуботехнического и стоматологического оборудования в стране, положив начало развитию целой отрасли. Сейчас АВЕРОН продолжает стремительно развиваться, разрабатывая новое оборудование, предлагая стоматологам и зубнымтехникам свежие неординарные решения. Такие, как оригинальный конструктив МОДИС, который стал настоящим прорывом в дизайне стоматологического оборудования, произвел фурор на последних международных выставках и завоевал признание экспертов. Его функции выполнены в виде отдельных модулей, что дает возможность задавать нужную комбинацию воскотопок электрошпателей и индукционных нагревателей в зависимости от индивидуальных потребностей.

По оценкам экспертов СтАР, АВЕРОН снизил импортную зависимость России в оснащении зуботехнических и литейных лабораторий на 60-80%.

Компания бесплатно обеспечивает своим оборудованием многие мединституты и зуботехнические училища, оказывает помощь в организации конкурсов стоматологов, зубных техников и литейщиков.

«Если людям будет приятно с нами работать, мы будем жить вечно», - считает президент НПК АВЕРОН А.А. Холодняк.

Компания АВЕРОН - обладатель более 20 крупных наград, 6-кратный победитель конкурса СтАР в номинации «Лучшая фирма - отечественный производитель». Разработки и изделия компании защищены 22 патентами и свидетельствами.

По словам профессора И.Ю. Лебеденко, таких уникальных фирм-производителей, как АВЕРОН, в нашей стране единицы. Секрет успеха в том, что компания всегда смотрит в будущее и всегда готова творить и созидать. Но на каждую каплю ее творчества приходится 99 капель труда и пота.