Общественный контроль как механизм противодействия коррупции в органах публичной власти

УДК 351.95 ББК 99 (2) 116.31

© 2015 г. А. О. Далгатова

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

В статье рассматриваются актуальные вопросы, связанные с функционированием конституционно-правовых механизмов противодействия коррупции в органах публичной власти. Общественный контроль рассматривается автором как инструмент гражданского общества в противодействии коррупции, также анализируется проблематика осуществления общественного контроля в Российской Федерации.

Ключевые слова: коррупция, публичная власть, общественный контроль, гражданское общество.

PUBLIC CONTROL AS A MECHANISM TO COUNTER CORRUPTION

IN PUBLIC AUTHORITIES

The article deals with topical issues related to the functioning of the constitutional and legal mechanisms to counter corruption in public authorities. Public control is considered by the author as a tool of civil society in combating corruption, also the problem exercise of public control in the Russian Federation is analyzed.

Keywords: corruption, public authority, public control, civil society.

Противодействие коррупции - весьма актуальная тема, обсуждаемая сегодня в обществе. Этот вопрос не только вызывает обеспокоенность публичной власти, но и является предметом повышенного общественного внимания. Несмотря на то, что в Российской Федерации сформированы определенные правовые и организационные основы противодействия коррупции, указанное негативное явление значительным образом затрудняет функционирование конституционно-правовых механизмов, препятствует проведению общественно-политических преобразований, выступает причиной серьезной тревоги граждан и их недоверия к государственной и муниципальной власти, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности страны. Предпринимаемые в данной части усилия государственной власти и гражданского общества привели к некоторым позитивным изменениям, однако процесс совершенствования антикоррупционных мер продолжается и еще далек от своего завершения.

В современной России действует ряд нормативных актов, направленных на борьбу с коррупцией. Прежде всего, это - Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 (в ред. от 29.12.2012) «О противодействии коррупции». Коррупция в нем определяется следующим образом: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выго-

ды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица. Под противодействием коррупции подразумевается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Некоторые люди уже считают коррупцию само собой разумеющимся явлением и неизбежным злом, к которому можно только приспособиться [6, с. 184]. Отдельными гражданами коррупция воспринимается не столько как правонарушение, сколько как «норма поведения», зачастую полностью устраивающая и использующаяся обеими сторонами коррупционной «сделки» [7, с. 9].

Тем не менее большинство граждан рассматривают в качестве рецепта от коррупционной болезни «сильную руку», считая, что сильная власть при наличии политической воли способна «разом»

Юристг-Прлвов^дъ, 2015, № 5

победить данное зло. При этом, надеясь на сильное государство, многие не рассматривают возможность своего участия в борьбе с коррупцией, не веря в то, что через институты гражданского общества они способны повлиять на ситуацию.

Основной проблемой при формировании политики превенции коррупции является отношение к коррупционной деятельности как к высокодоходной и малорискованной, позволяющей легко решать сложные проблемы бюрократического или иного характера [4, с. 36]. Для нашей страны необходимо повышение риска, стоимости потерь и нестабильности для коррупциогенных должностей: перемены должны начинаться с изменения сознания служащих и общественного мнения, формирования отношения к коррупции не как к «неизбывному злу», а как к реальному недостатку общественных отношений, который может быть преодолен и существенно уменьшен. Следует согласиться с позицией С. Елисеевой, согласно которой «этическая составляющая этой борьбы находится явно не на первом плане» [2, с. 34], преобладают юридические меры, что связано с общим состоянием общества, где резко снижена роль морально-этической оценки и регулирования общественного поведения. Опыт западных стран, эффективно добивающихся низких показателей коррупции, показывает, что борьба с коррупцией должна быть системным и постоянным мероприятием, при проведении которого наряду с правовым и властным ресурсом весьма важна роль общественного, гражданского контроля.

Первой задачей в данной области является направление, обозначаемое М. В. Шедием как «смена коррупционного менталитета россиян» [9, с. 296]. Для этого требуется комплекс мер, прежде всего направленный на стимулирование понимания в обществе коррупции не как нормы жизни, а как недопустимого и вопиющего явления. Способами такого целенаправленного воздействия должны стать:

- развитие структур и форм гражданского общества, что ведет к гражданскому самосознанию;

- развитие системы образования и внедрения ценностей гражданского общества на всех уровнях - от образовательных учреждений до коммерческих организаций и властных структур [14, с. 31].

Отдельно необходимо указать на идеологическую и нравственную политику государства, которое может активно формировать устойчивую к коррупционным вызовам правовую ментальность. В научной литературе, посвященной изучению правовой культуры, правового менталитета, правосознания, легитимности права, прослеживается устойчивое убеждение в том, что причиной кризиса законопослушности в современной России, роста преступности и правового нигилизма является также духовный кризис европейского человека [10, с. 7].

В самом деле, в западных странах ситуация с

коррупцией складывается далеко не благополучно и, более того, весьма катастрофично ввиду определенных тенденций в развитии общества и государства. Одной из причин является потеря связи между правовыми и нравственными нормами, так как последние в правовом государстве и обществе автономной морали не предполагаются в качестве общеобязательных - каждый сам решает, что нравственно, а что - нет. Культ материального благополучия привел к тому, что прежние христианские нормы, ограничивающие культ наживы любой ценой, уже не действуют, а право без опоры на мораль не в состоянии быть единственным социальным регулятором.

Результаты многочисленных научно-прикладных исследований показывают, что государство без активного участия как самих граждан, так и институтов гражданского общества в одиночку снизить уровень коррупции не может, да и вряд ли это в принципе возможно [5, с. 15].

В сложившейся ситуации важно проводить государственную политику, направленную на вовлечение различных институтов гражданского общества и широких слоев населения в борьбу с коррупцией, развивать активность институтов гражданского общества. Необходима организация полноценного диалога между государством и гражданским обществом, при этом государство в лице своих органов власти должно эффективнее развивать партнерские отношения и сотрудничать с различными институтами гражданского общества.

Кроме того, для борьбы с коррупцией требуется привлечение гражданского общества, независимых общественных институтов, активное и грамотное включение в эту работу средств массовой информации. Основной упор нужно делать на повышение уровня прозрачности в работе всех ветвей и уровней власти.

Общественный контроль является важнейшим институтом гражданского общества и давно доказал свою значимость как эффективный инструмент обеспечения законности и профилактики различных правонарушений, в том числе коррупционного характера, на всех уровнях власти [1, с. 36].

Гражданский (общественный) контроль, по мнению ряда авторов, необходимо рассматривать как процесс, при котором гражданское общество участвует в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства, а также участвует в решении иных общественно значимых вопросов на всех уровнях с целью побудить власть встать на позицию признания человека, его прав и свобод высшей ценностью [3, с. 109].

В этой связи следует отметить, что только экономически и политически свободные граждане способны обеспечить эффективный и независимый контроль в сфере государственного управления. Отсюда будет оправданным интерпретировать

гражданский (общественный) контроль через призму контрольной деятельности институтов гражданского общества и отдельных граждан.

При этом первостепенное значение имеет выдвижение в центр взаимодействия публичных и общественных институтов совместных решений с действием по повышению качества правового регулирования и правоприменения, формированию высокого уровня правосознания и правовой культуры [15], уменьшению зоны коррупционных рисков путем увеличения зоны правомерного поведения.

Так, учеными предлагается участие граждан в публичных делах путем выдвижения и реализации гражданских инициатив, а также введение в категориально-понятийный аппарат противодействия коррупции такого понятия, как «гражданская антикоррупционная инициатива» [8, с. 7].

Достижение доверия и обеспечение взаимной ответственности государства и общества служат основными ориентирами формирования механизмов взаимодействия публичных и частных структур в борьбе с таким негативным социальным явлением, как коррупция. Именно в этом должна состоять цель модернизации права [11, с. 105]. Дело в том, что в последние два десятилетия Россия в законодательстве закрепила ценности общества потребления и правового государства, руководствуясь идеей заимствования достижений западной цивилизации, построенной на ценностях материальных, а не духовно-нравственных. Однако государство на постхристианском Западе претерпевает не лучшие времена: наличие социальных болезней, нищета, бедность, одиночество являются бичом развитых стран. Именно поэтому в экономически развитых европейских странах так высок процент суицида. Кризис семейных отношений, демографическая катастрофа [16, с. 51-53], экологические бедствия, дефицит сострадания и милосердия, гомосексуализм и иные извращения, утрата смысла жизни, наркотизация, эгоизация общества - все это результат духовного кризиса, разрушения традиционных ценностей. Об этом предупреждают и юристы: «Человек Запада находится в гуще беспрецедентного кризиса правовых ценностей и правового мышления» (Г. Дж. Берман), подчеркивая кризис правосознания современного жителя западных стран [13, с. 13].

Литература

1. Гиляров Е. М., Шабуня В. В. Общественный контроль как механизм противодействия коррупции в органах государственной власти // Гражданское общество в России и за рубежом. 2014. № 3.

2. Елисеева С. Современный этап реализации антикоррупционной политики в России // Власть. 2014. № 1.

Кроме того, государство должно обеспокоиться критическим положением дел в сфере социального благополучия граждан, социальной справедливости, распределения социальных благ. Почвой для коррупции является социальное расслоение в условиях общества потребления. Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, сегодня уровень жизни населения оставляет желать лучшего: каждый пятый россиянин имеет доход ниже прожиточного минимума или на грани с ним. Самая большая проблема - расслоение общества. Разница в доходах 10 процентов самых бедных и 10 процентов самых богатых в России достигает 20 раз, а, например, в Москве, по некоторым оценкам, 50 раз. Для сравнения: социальная хартия Евросоюза не попускает кратность выше 7 раз [12]. Плоды бедности в России - за последние годы резко ухудшилось здоровье населения. Больными рождаются или заболевают сразу после рождения около 40 процентов детей. До 1992 года больными появлялись на свет 12 процентов малышей. При этом отток капитала за рубеж в 2013 году составил около 60 миллиардов долларов. Естественно, в таких условиях ни о какой гармонии гражданского общества и органов государственной власти речь идти не может.

Таким образом, считаем необходимым более широкое использование государством потенциала общества в механизме противодействия коррупции. Общественные институты считают задачу преодоления коррупции ключевой, но не вполне включились в ее решение. Улучшению ситуации будет способствовать внедрение в программы и планы по борьбе с коррупцией механизмов вовлечения в данный процесс общественных институтов. Такие действия институтов гражданского общества имеют целью повышение эффективности деятельности органов публичной власти и местного самоуправления, а также государственных и муниципальных организаций и учреждений в процессе выработки и реализации ими государственной политики.

Bibliography

1. Gilyarov E. M., Shabunya V. V. Social control as a mechanism for combating corruption in public authorities // Civil society in Russia and abroad. 2014. № 3.

2. Eliseev S. Current stage of implementation of anti-corruption policy in Russia // Jurist-Ptavoved. 2014. № 1.

3. Kirichek E. V. Civil (public) control over the

Юристъ-Правов^дъ, 2015, № 5

3. Киричек Е. В. Гражданский (общественный) контроль за деятельностью органов публичной власти в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 9.

activities of public authorities in the sphere of ensuring the constitutional rights and freedoms of man and citizen in the Russian Federation // Actual problems of Russian law. 2013. № 9.

4. Konovalov V. A. Ways of improvement of anticorruption activities in the public service of the Rus-

4. Коновалов В. А. Пути совершенствования ан- sian Federation // The State power and local self-тикоррупционной деятельности в системе публичноigovernment 2014. № 6.

службы Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 6.

5. Купреев С. С. Административное право и защита прав и свобод человека и гражданина в современный период // Административное право и процесс. 2011. № 9.

6. Купреев С. С. Российское антикоррупционное законодательство и пути преодоления правового нигилизма в обществе // Роль общественной экспертизы законодательства как формы взаимодействия государства и гражданского общества: материалы конференции 9 декабря 2009 года, г. Москва. М., 2009.

7. Овчинников О. А., Тришкин С. В. Правовые и социальные аспекты, оказывающие влияние на коррупционную ситуацию в России // Административное право и процесс. 2012. № 5.

8. Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: научно-практическое пособие / Т. А. Едкова, О. А. Иванюк, А. В. Со-роко и др.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2013.

9. Шедий М. В. Особенности развития антикоррупционного потенциала гражданского общества в России // Ученые записки. Электронный научный журнал Курского государственного университета. 2013. № 2.

10. Овчинников А. И. Духовные причины правового нигилизма // Северо-Кавказский юридический вестник. 2013. № 3.

5. Kupreev S. C. Administrative law and protection of the rights and freedoms of man and citizen in the modern period // Administrative law and process.

2011. № 9.

6. Kupreev S. S. Russian anti-corruption legislation and the ways of overcoming of legal nihilism in society // Proceedings of the conference «the Role of the public examination of the legislation as a form of interaction between the state and civil society», held on December 9, 2009, Moscow. Moscow, 2009.

7. Ovchinnikov O. A., Trishkin S. V. Legal and social aspects that impact on the corruption situation in Russia // Administrative law and process.

2012. № 5.

8. Participation of civil society in fighting corruption: practical Handbook / T. A. Ekova, O. A. Ivanyuk, A. V. Soroko, etc.; ed. by Y. A. Tikhomirov. Moscow, 2013.

9. Shedij M. V. Features of development of anticorruption capacity of civil society in Russia // Scientific notes. Electronic Scientic journal of the Kursk state University. 2013. № 2.

10. Ovchinnikov A. I. Spiritual causes of legal nihilism // North Caucasian law Gazette. 2013. № 3.

11. Ovchinnikov A. I. Modernization of law and threats to national security. In the book: Law and policy: theoretical and practical problems of the collection of materials of the I International scientific-practical conference / ed. by A. V. Malko. Ryazan,

11. Овчинников А. И. Модернизация права и уг- 2012.

розы национальной безопасности // Право и политика: теоретические и практические проблемы: сборник материалов I Международной научно-практ. конф. / отв. ред. А. В. Малько. Рязань, 2012.

1 2. Овчинников А. И. Конституционное обеспечение социального государства: российский и за-

12. Ovchinnikov A. I. Constitutional provision of the welfare state: Russian and foreign experience. 2014. № 1.

13. Ovchinnikov A. I. Spiritual and moral legitimation of law: ideological context // Philosophy of law. 2013. № 1.

14. Nebratenko O. O. The rights and freedoms of

рубежный опыт // Юристъ-Правоведъ. 2014. № 1.

13. Овчинников А. И. Духовно-нравственная ле- man and citizen in the constitutions (charters) of sub-гитимация права: мировоззренческий контекст // Фи-jects of the Russian Federation // The North Cauca-лософия права. 2013. № 1. sian law Gazette. 2001. № 3.

14. Небратенко О. О. Права и свободы чело- 15. Nebratenko G. G. Customary legal system: века и гражданина в конституциях (уставах) субъ- structure and elements. Textbook of comparative law.

ектов Российской Федерации // Северо-Кавказский юридический вестник. 2001. № 3.

15. Небратенко Г. Г. Обычно-правовая система: структура и элементы: учебное пособие по сравнительному правоведению. Ростов н/Д, 2013.

16. Небратенко Г. Г. Демографическая безопасность Российской Федерации в XXI столетии // Философия права. 2014. № 1.

Rostov-on-Don, 2013.

16. Nebratenko G. G. Demographic security of the Russian Federation in the twenty-first century // Philosophy of law. 2014. № 1.