Политика Европейского союза в отношении соседних государств в 1990-е гг. : развитие новых подходов

ББК 63.3(4) YAK 94

С.М. юн

S.M. YUN

ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОТНОШЕНИИ СОСЕДНИХ ГОСУДАРСТВ В 1990-е ГГ. РАЗВИТИЕ НОВЫХ ПОДХОДОВ

EU NEIGHBOURHOOD POLICY IN THE 1990s: DEVELOPING NEW APPROACHES

В статье рассматривается эволюция подходов Европейского Союза к развитию связей с четырьмя группами соседних государств после «холодной войны». Автор фокусируется на анализе Европейского экономического пространства и секторальных соглашений со Швейцарией как моделей отношений ЕС с западноевропейскими странами, интеграции стран Центральной и Восточной Европы в Евросоюз на основе принципа политической обусловленности, процесса «стабилизации и ассоциации» в отношении Балканских стран и развития ассоциации со странами Средиземноморья.

The paper is devoted to the evolution of the European Union's approaches to the development of relationships with four groups of neighboring states after the Cold War. The author focuses on the analysis of the European Economic Area and sectoral agreements with Switzerland as two models of EU relations with Western European states, the integration of Central and Eastern Europe into the European Union on the basis of the principle of political conditionality, the stabilization and association process in relation to the Balkan and the promotion of the association with Mediterranean states.

Ключевые слова: Европейский Союз, Центральная и Восточная Европа, Балканы, Средиземноморье, интеграция, ассоциация, стабилизация, Европейское экономическое пространство.

Key words: European Union, Central and Eastern Europe, Balkans, Mediterranean, integration, association, stabilization, European Economic Area.

Для Европейского Союза (далее - ЕС) как регионального блока всегда были определяющими ситуация и связи с соседними странами и регионами, что является не спецификой европейского объединения, а неким геополитическим императивом в международных отношениях. Слабое развитие механизма внешнеполитического взаимодействия в годы «холодной войны» ограничивало рамки международно-политического влияния Европейского экономического сообщества (далее - ЕЭС), заставляло последний фокусироваться на ближайшем окружении. Тогда безусловным приоритетом были отношения с западноевропейскими государствами. Они развивались, во-первых, в рамках такого подхода, как интеграция в ЕЭС (начиная с вступления в Сообщество Великобритании, Ирландии и Дании в 1973 г.), на условиях принятия странами-кандидатами политических целей европейской интеграции, её основополагающих договоров и законодательства, одобренного уже в период функционирования Европейских сообществ (то, что сейчас принято называть «acquis communautaire»). Эти условия стали нормой для всех последующих волн расширения ЕС. Во-вторых, со странами Европейской ассоциации свободной торговли (далее - ЕАСТ), не желавшими вступать в ЕС, в 1972-1973 гг. на основе статьи 113 Договора о ЕЭС, определяющей порядок заключения торговых соглашений с третьими странами, были подписаны соглашения о свободной торговле промышленными товарами, которые не ориентировали участников на взаимную гармонизацию законодательства и предусматривали лишь отдельные дополнительные меры по сближению [1, с. 182-183].

Факторами сближения со странами Средиземноморского региона были не только географическая близость и колониальное наследство, но и взаим-

ная экономическая заинтересованность и стратегическое значение «озера двух супердержав» [11, р. 78]. В основу скоординированной средиземноморской политики ЕЭС был положен принцип ассоциации - привилегированные отношения между ЕЭС и странами региона, предусматривающие льготный доступ к рынку стран ЕЭС и оказание разнообразной помощи. В рамках «Глобальной средиземноморской политики» ЕЭС, утверждённой в 1972 г. в Париже, были заключены соответствующие соглашения со странами южного и восточного Средиземноморья, причём практически все - на основании статьи 238 Договора о ЕЭС о возможности «заключать с третьим государством, союзом государств или международной организацией соглашения об учреждении ассоциации, которая предусматривает взаимные права и обязательства, совместные действия и особые процедуры» [3, с. 248]. Однако актуальным для ЕЭС оставался вопрос о масштабах предоставляемых льгот, объёме выделяемых ресурсов и последовательности совместных действий стран-членов [1, с. 249-251].

В условиях «холодной войны» взаимоотношения ЕЭС с соседними социалистическими странами Центральной и Восточной Европы (далее - ЦВЕ) оставались слабо развитыми. Советский Союз, по выражению известного российского специалиста Ю.А. Борко, рассматривал Сообщество как «экономическую подпорку военно-политического блока НАТО» [2, с. 9]. В противовес ЕЭС действовал Совет экономической взаимопомощи (далее - СЭВ). Позиция ЕЭС также была категоричной: «Признание СЭВ означало бы имплицитное признание разделения Европы, что встретило жёсткое сопротивление, особенно Германии» [14, р. 99]. Попытка «навести мосты» в период международной разрядки оказалась безрезультатной. Стратегические императивы и правовой вакуум предопределили отсутствие какого-либо общего долгосрочного, конструктивного курса стран ЕЭС в отношении восточных соседей. Его заменял узкий подход - попытка проводить дифференцированную торговую политику в отношении «стран с государственной торговлей».

Окончание советско-американской конфронтации создало ситуацию новых возможностей и вызовов для стран ЕЭС в их отношениях с соседями, определивших региональную концентрацию ресурсов влияния. Важным этапом достижения согласия явилось одобрение Европейским советом в Лиссабоне в июне 1992 г. доклада министров иностранных дел ЕЭС о направлениях развития нового механизма - Общей внешней политики и политики безопасности (далее - ОВПБ) - после ратификации Маастрихтского договора: среди факторов, определяющих наличие «общих важных интересов» и необходимость совместного действия, была перечислена «географическая близость региона или страны» [9]. Выделение на саммите в Эссене в декабре 1994 г. в качестве одной из четырёх приоритетных областей всей деятельности ЕС «обеспечения мира и стабильности на европейском континенте и в прилегающих регионах» свидетельствовало об окончательно сложившемся в ЕС консенсусе [10].

Стратегия приоритетного развития отношений с соседями означала углубление взаимодействия со странами ЕАСТ - как по пути их интеграции в ЕС (нейтральные страны Европы), так и углубления взаимодействия на основе новых моделей1. С 1994 г. действует соглашение о Европейском экономическом пространстве (далее - ЕЭП)2 между ЕЭС и тремя странами ЕАСТ (Норвегией, Исландией, Лихтенштейном), подписанное на основе статьи 238 об ассоциации Римского договора 1957 г. и обеспечивающее доступ последних на внутренний рынок Евросоюза в обмен на внедрение

1Следует отметить, что вопрос о полной интеграции стран ЕАСТ в ЕС остаётся открытым и зависит от позиции национальных правительств стран ЕАСТ. В июле 2009 г. власти Исландии подали официальную заявку на вступление в ЕС.

2В российской литературе также можно встретить другой перевод - «Европейская экономическая зона», и, соответственно, другую аббревиатуру - ЕЭЗ.

законодательства ЕС в национальное законодательство стран ЕАСТ. Данный подход, называемый «горизонтальным», предусматривает широкую интеграцию на основе концепции четырёх свобод внутреннего рынка ЕС (свобода движения товаров, услуг, лиц и капиталов) и связанных с обеспечением данных свобод правил ЕС в области конкуренции, государственной поддержки бизнеса, социальной политики, защиты прав потребителя и т. д. Соглашение о ЕЭП определяло в многочисленных протоколах и приложениях список действующих норм ЕС в отношении внутреннего рынка, которые страны ЕАСТ должны были внедрить, а также обязывало стороны своевременно инкорпорировать новое законодательство ЕС в правовое поле ЕЭП в соответствии с определённым доказавшим свою эффективность порядком.

Участие Швейцарии в ЕЭП было отвергнуто на референдуме в 1992 г. В дальнейшем ЕС согласился с предложением Швейцарии осуществлять избирательную интеграцию на основе секторальных соглашений (так называемый «вертикальный подход»). Первый пакет соглашений, среди которых - соглашения о свободном передвижении людей, торговле сельскохозяйственной продукцией, воздушном транспорте, государственных закупках, был подписан в 1999 г. на основе статьи Римского договора об ассоциации. Секторальные соглашения со Швейцарией, как и соглашение об ЕЭП, предусматривают инкорпорирование указанных в них и действующих на момент подписания норм ЕС. В то же время в отличие от ЕЭП большинство секторальных соглашений носят «статичный» характер в том смысле, что содержат указание на возможность, но не обязательство внедрять новые нормы ЕС [19].

На фоне ясного понимания целей и средств обновлённой политики в отношении стран ЕАСТ внутри ЕЭС развивалась дискуссия о выработке стратегии для государств, расположенных по периметру восточных и южных границ блока. С обеих сторон на ЕЭС начало оказываться давление в сторону углубления связей. В восточной части европейского континента освободившиеся от «железной» опеки СССР страны ЦВЕ в результате «бархатных» революций 1989-1990 гг. встали на путь либеральных экономических и политических реформ, успех которых неразрывно связывался со скорейшим «возвращением в Европу» через вступление в ЕЭС. На южном фланге средиземноморские страны, учитывая возможность «ухода» двух супердержав из региона и переориентации помощи ЕЭС в направлении государств ЦВЕ, настойчиво апеллировали к Сообществу. К этому их подталкивала и возросшая за последнее десятилетие экономическая зависимость от ЕЭС [11, p. 74].

С 1989 г. имел место подмеченный английскими исследователями Ш. Бретертон и Дж. Воглером параллелизм действий ЕЭС/ЕС в своём «ближнем зарубежье» как компромисс между интересами северных и южных стран ЕС [7, p. 138-139]. Однако за короткое время обозначились иерархия приоритетов и различия в подходах, обусловившие использование разных инструментов политики и объёмов помощи. Отношения со странами ЦВЕ были нормализованы в 1988-1990 гг. В июне 1988 г. принята совместная декларация ЕЭС и СЭВ о взаимном признании, заключены соглашения о торговом и экономическом сотрудничестве, запущена программа технической помощи ФАРЕ. На Европейскую комиссию в июле 1989 г. была возложена функция общей координации западной помощи странам ЦВЕ в рамках образованной «Группы 24». С декабря 1991 г. началось подписание соглашений об ассоциации (так называемых «европейских соглашений»), включавших такие элементы, как политический диалог, введение режима свободной торговли промышленными товарами, ослабление ограничений на передвижение людей, услуг и капиталов. Эти соглашения не содержали формулировок относительно сроков вступления стран ЦВЕ в ЕС, лишь в ограниченном объёме ссылались на конкретные элементы «acquis communautaire» и преимущественно предполагали имплементацию странами ЦВЕ других международных норм (ООН, ВТО и т. д.) [5, с. 121-135].

В июне 1993 г. в Копенгагене страны ЕС утвердили уже иной подход в отношении стран бывшего социалистического блока - курс на их интеграцию в ЕС на основе принципа политической «обусловленности» («conditюnaИty»), который предполагает развитие экономических и политических отношений с партнёром в зависимости от соблюдения последним базовых принципов и ценностей ЕС и подразумевает возможность введения санкций со стороны ЕС за их нарушение [6, с. 27]. Так называемые «копенгагенские критерии» членства в ЕС включают наличие в стране устойчивой демократии, верховенства права, обеспечение прав человека, включая права меньшинств, конкурентоспособной в рамках ЕС рыночной экономики, а также способность кандидата нести обязательства, вытекающие из его членства в политическом, экономическом и валютном измерениях Евросоюза. По мнению группы сотрудников Центра западноевропейских исследований ИМЭМО РАН, распространение интеграционных процессов на эти страны было выбрано как «единственный эффективный путь противодействия дестабилизирующим тенденциям в Европе и укрепления европейской безопасности» [4, с. 69]. Стратегия подготовки к вступлению была утверждена Европейским советом в Эссене в 1994 г., а определение окончательных сроков присоединения основной группы стран-кандидатов состоялось только в октябре 2002 г. на саммите ЕС в Брюсселе.

По мнению известного специалиста А. Мисироли из парижского Института изучения проблем безопасности, в отношении стран ЦВЕ Евросоюз также использовал подход, «нацеленный в первую очередь на стабилизацию, главным образом через содействие региональному сотрудничеству и формированию широких коалиций» [13, р. 12]. Конкретным механизмом стабилизации, то есть обеспечения решения проблемных вопросов политическими, несиловыми средствами, в отношении стран ЦВЕ была одобренная французская инициатива разработки и подписания Пакта стабильности в Европе («Пакт Балладюра»), призванного обеспечить неприкосновенность границ и урегулировать проблему прав национальных меньшинств в странах ЦВЕ. Необходимость стабилизации была ещё более актуальной для ареала государств, образовавшихся в результате распада бывшей Югославии, и логически предшествовала принятию любого иного подхода с целью углубления связей. Из бывших республик статус страны-кандидата на вступление в ЕС получила только Словения. Остальные страны вместе с Албанией оказались связанными в тугой узел противоречий длительным военным конфликтом в Боснии и Герцеговине и кризисом в Косово. Стабилизация региона, достигнутая посредством вмешательства США и использования военного потенциала НАТО, была увенчана подписанием в 1999 г. всеми странами предложенного Германией многостороннего Пакта стабильности для Юго-Восточной Европы.

Наряду с демократизацией политических режимов в Хорватии и Сербии это позволило Евросоюзу перейти с конца 2000 г. к реализации в отношении стран «Западных Балкан» политики «стабилизации и ассоциации», подкреплённой решением Европейского совета признать данные страны «потенциальными кандидатами» на вступление в ЕС [16]. Совмещение нескольких подходов в новом этапе политики ЕС на Балканах объяснялось и нерешённостью задач стабилизации, и готовностью Евросоюза увеличить ресурсную базу своей общей политики (торговые преференции и экономическая помощь странам региона), и желанием использовать свой главный козырь - пусть и в такой более расплывчатой формулировке «потенциального» членства. Одним из инструментов новой политики стали «соглашения о стабилизации и ассоциации», предусматривавшие создание зоны свободной торговли, подписание между балканскими странами двусторонних соглашений о сотрудничестве, более широкий по сравнению с «европейскими соглашениями» объём обязательств по внедрению норм ЕС.

К процессу расширения Евросоюза были подключены два средиземноморских государства - Кипр и Мальта. По мнению британской исследовательницы К. Смит, одобрение заявок этих государств на вступление в ЕС отража-

ло трудности поиска баланса внутри ЕС и было «ответом на опасения южных стран-членов, что «южное измерение» игнорируется в пользу восточного расширения» [17, р. 278]. Перспективы Турции, несмотря на учреждение таможенного союза с января 1996 г., предоставление статуса кандидата на вступление в 1999 г. и начало официальных переговоров в 2005 г., остаются до конца не прояснёнными. В 1987 г. заявку на вступление в ЕЭС подали власти Марокко, но она была отвергнута на основании прописанного в договоре 1957 г. географического критерия членства - Марокко не является европейской страной. Это решение фактически означало отрицание перспективы членства и для остальных неевропейских стран Средиземноморья.

Вместо этого в основу политики влияния ЕС на процессы в южных и восточных средиземноморских странах легла стратегия углубления ассоциации, оформленная Еврокомиссией в виде концепции «евро-средиземноморского партнёрства» как системы привилегированных отношений в областях, охваченных всеми тремя опорами ЕС [8, р. 1-13]. Совместная декларация и рабочая программа «трёх партнёрств» (более интенсивное сотрудничество по всем политическим аспектам и проблемам безопасности; создание к 2010 г. зоны свободной торговли, укрепление экономического сотрудничества и существенное увеличение помощи; партнёрство в социальной, культурной и гуманитарной сферах) были приняты на Евро-средиземноморской конференции представителей 27 государств в Барселоне в ноябре 1995 г. [12].

Реализация стратегии шла в рамках многосторонних форматов под эгидой «Барселонского процесса», а также подписания новых двусторонних соглашений об ассоциации между ЕС и странами Средиземноморья. В отличие от соглашений со странами ЦВЕ и Балкан новые соглашения не налагают на средиземноморские государства каких-либо «жёстких» обязательств по приведению их законодательства в соответствие с законодательством ЕС, однако поощряют добровольную гармонизацию [5, с. 166]. В реальности готовность к добровольной гармонизации оказалась декларативной, создание зоны свободной торговли не касалось важной для экспорта средиземноморских стран сельхозпродукции, а объёмы выделяемой помощи были достаточны для продолжения текущей деятельности, нежели для запуска новых крупных проектов. Неудачей закончилась и попытка ЕС стабилизировать регион: была отвергнута идея принять Хартию мира и стабильности в Средиземноморье как аналог европейских пактов стабильности [18, р. 137-142].

Таким образом, к моменту своего масштабного расширения на восток и появления нового приграничья Евросоюз имел целый набор подходов в отношении соседних стран и регионов. Метод интеграции в Евросоюз использовался в отношении заинтересованных в этом европейских стран. При этом, помимо базового географического критерия и принятия комплекса действующих норм ЕС, для новых стран-кандидатов были утверждены дополнительные требования: ставшие обязательными для всех «копенгагенские критерии» и специфические - для балканских стран. Как показывает практика, в этом случае эффективно работает инструмент политической обусловленности, применение которого стало более гибким с введением дополнительного статуса «потенциального кандидата». В отношении же тех европейских стран, которые не стремились в ЕС, или тех, которые стремились, не будучи европейским государством, был апробирован метод создания или развития ассоциации на основе соответствующей статьи договора о ЕЭС. Содержание ассоциации варьируется в зависимости от «качества» партнёра: глубокая интеграция и унификация законодательства, реализованная со странами ЕАСТ на основе двух разных моделей; значительно менее амбициозная повестка со странами Средиземноморья, в которой также важное место занимает оказание помощи со стороны ЕС. В случае со странами ЦВЕ, Балкан и Средиземноморья дополнительным инструментом политики ЕС стал метод стабилизации, нацеленный на создание благоприятных политических условий для интеграции или ассоциации с ЕС.

Литература

1. Барановский, В.Г. Европейское сообщество в системе международных отношений [Текст] / В.Г. Барановский. - М. : Наука, 1986. - 320 с.

2. Борко, Ю.А. Отношения России с Европейским Союзом и их перспективы [Текст] / Ю.А. Борко. - М. : Экслибрис-пресс, 2001. - 101 с.

3. Договоры, учреждающие Европейские сообщества [Текст] / отв. ред. Ю.А. Борко. - М. : Международная издательская группа «Право», 1994. -390 с.

4. Маастрихтский процесс: реакция на новые вызовы [Текст] / Н.К. Арбатова [и др.] // Мировая экономика и международные отношения. - 1993. -№ 9. - С. 64-77.

5. Петров, Р.А. Транспозиция «acquis» Европейского Союза в правовые системы третьих стран [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www. ekmair.ukma.kiev.ua/bitstream/123456789/1715/1/Petrov_Transpozitsiya%20 %c2%abacquis%c2%bb%20Evropeyskogo%20Soyuza_rus.pdf.

6. Потёмкина, О.Ю. Россия и Европейский Союз: «холодное лето» 2007 года [Текст] / О.Ю. Потемкина, Н.Ю. Кавешников // Современная Европа. - 2007. -№ 3. - С. 24-29.

7. Bretherton, Ch. The European Union as a Global Actor [Text] / Ch. Bretherton, J. Vogler. - L. ; New York : Routledge, 1999. - 316 p.

8. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Strengthening the Mediterranean policy of the European Union: Establishing a Euro- Mediterranean Partnership. COM (94) 427 final. Brussels, 10 October 1994 [Electronic resource]. - URL : http://aei.pitt.edu/2950/1Z2950.pdf.

9. European Council in Lisbon 26/27 June 1992: Conclusions of the Presidency [Electronic resource] // Official web-site of the European Council [Electronic resource]. - URL : http://www.european-council.europa.eu/media/848521/1992_ june_-_lisbon_eng_.pdf.

10. European Council Meeting on 9 and 10 December 1994 in Essen: Presidency Conclusions [Electronic resource]. - URL : http://www.consilium.europa.eu/ued-ocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00300-1.EN4.htm.

11. Lister, M. The European Union and the South [Text] / M. Lister. - L. ; New York : Routledge, 1997. - 200 p.

12. Madrid European Council 15-16 December 1995: Presidency Conclusions. Annex 11: Barcelona Declaration [Electronic resource]. - URL : http://www.con-silium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00400-C.EN5.htm.

13. Missiroli, A. The EU and its changing neighbourhood: stabilization, integration and partnership [Text] / A. Missiroli // European Union Foreign and Security Policy: Towards a Neighbourhood Strategy. - L. ; New York : Routledge, 2004. -P. 12-26.

14. N0rgaard, O. The post-Soviet Newly Independent States and the European Community: Prospects for Trade, Investment and Aid [Text] / O. N0rgaard // The European Community in World Politics. - L. : Pinter Publishers Ltd, 1993. - P. 98-117.

15. Report from the Commission: The Stabilisation and Association Process for South East Europe, First Annual Report. COM (2002) 163. 4 April 2002 [Electronic resource]. - URL : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?ur i = COM:2002:0163:FIN:EN:PDF.

16. Santa Maria da Feira European Council 19 and 20 June 2000: Presidency Conclusions. [Electronic resource]. - URL : http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cms_data/docs/pressdata/en/ec/00200-r1 .en0.htm.

17. Smith, K. Enlargement and European Order [Text] / K. Smith // International Relations and the European Union. - Oxford : Oxford University Press, 2005. -P. 270-291.

18. Tanner, F. North Africa: partnership, exceptionalism and neglect [Text] / F. Tanner // European Union Foreign and Security Policy: Towards a Neighbourhood Strategy. - L. ; New York : Routledge, 2004. - P. 135-150.

19. Tobler, Ch. Internal Market beyond the EU: EEA and Switzerland [Electronic resource]. - URL : http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201 003/20100315ATT70636/20100315ATT70636EN.pdf.