Приоритеты модернизации управления водохозяйственным комплексом России

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2

Коды классификатора JEL: Q2, Q25

ПРИОРИТЕТЫ МОДЕРНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ВОДОХОЗЯЙСТВЕННЫМ КОМПЛЕКСОМ РОССИИ

ХАРИТОНОВ Г.Б.

Харитонов Г.Б. Северо-Кавказская академия государственной службы, ассистент кафедры экономики, финансов и природопользования, hgb@aaanet.ru

В статье показаны проблемы управления водохозяйственным комплексом России и предложены пути их решения. В итоге модернизация водного хозяйства должна проходить комплексно и поэтапно.

Ключевые слова: водные ресурсы; бассейновый принцип управления; водоохрана; платное водопользование; комплексность управления

Совершенствование и развитие системы государственного управления водным фондом связано с совершенствованием структуры органов управления, выработкой эффективных рычагов и механизмов для регулирования инвестиционного процесса и обеспечения устойчивого финансирования водохозяйственных и водоохранных программ и мероприятий, совершенствованием информационного, нормативного правового и научно-технического обеспечения.

Единственно обоснованным принципом в системе управления водным хозяйством является бассейновый принцип, который в сочетании с административно-территориальным принципом способен обеспечить рациональное использование и охрану водных объектов как единого природно-хозяйственного комплекса при безусловном обеспечении экологической безопасности территории водосборных бассейнов. Учитывая, что современное административно-территориальное деление не совпадает с гидрографическими границами бассейнов водных объектов, а сложившиеся отношения между элементами бассейновой системы во многом противоречивы, целесообразно создание структуры управления речным бассейном для решения проблем на общебассейновом, суббассейновом, региональном, муниципальном уровнях, а также на уровне отдельного предприятия. Такая структура позволяет обеспечить передачу осуществления части полномочий федеральным органом исполнительной власти, например, на уровень субъекта Российской Федерации, площадь которого расположена в границах суббассейна, а также и на уровень муниципального образования в части, например, охраны истоков рек, речек, малых рек и родников[6].

Одним из принципов водного законодательства России является принцип регулирования водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход)[1, ст.3].

В Российской Федерации законодательно закреплены двадцать бассейновых округов, которые являются основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов и состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года № 282 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» Росводресурсы являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы (в том числе бассейновые) и через подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями [5].

К территориальным органам ФАВР относятся четырнадцать бассейновых водных управлений (БВУ) и одно управление водных ресурсов оз. Байкал. Соответственно, шесть бассейновых округов (из двадцати) не наделены отдельными бассейновыми органами управления.

Почти в каждом субъекте Федерации с подчиненностью БВУ созданы отделы водных ресурсов, обеспечивающие связь бассейнового управления с водопользователями на территории субъекта Федерации. Наличие этих подразделений позволяет обеспечить оперативную работу с водопотребителями, переложив значительный объем работ и увязку ряда вопросов взаимоотношений внутри самих субъектов Федерации на эти организации.

На территориальном уровне государственное управление в координации друг с другом осуществляют территориальные органы федеральных государственных органов (отделы водных ресурсов БВУ) и государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, установленных законом. Разграничение осуществляется на основе принципа исключения наблюдаемого в настоящее время дублирования полномочий, а также предоставления каждой из сторон исключительных полномочий по тем или иным вопросам государственного управления. В необходимых случаях может использоваться институт взаимного согласования принимаемых решений (принцип "двойного ключа"). Могут также быть использованы иные взаимно приемлемые схемы взаимодействия и осуществления полномочий.

Наряду с применением бассейнового принципа управления водными ресурсами, закреплением в Водном кодексе бассейновых округов наблюдается усиление роли органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Комитеты по природным ресурсам) через расширение их полномочий. В частности, субъекту РФ переданы полномочия по осуществлению регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному контролю (ст.25 ВК РФ). Также субъекты РФ могут принимать нормативно-правовые акты в сфере регулирования водных отношений. Налицо не соответствие действий по передаче полномочий по управлению водными ресурсами на более низкий уровень и бассейнового принципа управления. Бассейновое звено управления не укрепляется.

Реализация бассейнового принципа управления водным хозяйством предусматривает создание системы получения и анализа информации по состоянию водных объектов речного бассейна и возникающим спорным вопросам для принятия оптимальных решений в области использования, восстановления и охраны природных вод; разработку плана управления речным бассейном; формирование бюджета для реализации программных мероприятий и финансовое обеспечение природоохранных мероприятий за счет платежей за загрязнение водных объектов и налогов за счет использования водных объектов и водных ресурсов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности [6].

В водоохранном аспекте недопустима бесплатность сброса сточных вод и (или) дренажных вод. Сточные воды, даже после очистки до санитарных норм, отличаются от природных повышенным содержанием загрязняющих веществ, которое снижает потребительную стоимость воды. Возврат их в водоемы отрицательно влияет на качество воды. Сточная вода должна не сбрасываться, а передаваться или сдаваться за определённую плату на хранение или регенерацию специализированным предприятиям. Плату можно установить равную оценке воды, необходимой для разбавления стоков (доведения концентрации примесей до уровня ПДК). Платежи должны учитывать количество и качество сбросных вод. Направляясь непосредственно части предприятий на определенную компенсацию затрат по очистке сбросных вод, экономически стимулируя интенсивную водоохранную деятельность, финансовый поток платежей за загрязнение природных вод замыкается на целевое использование. Эти платежи должны аккумулироваться в специальных фондах и потому минуя бюджет, практически не влиять на рост цен. В противном случае инфляционные тенденции могут усилиться и возникнет негативный для предприятий эффект перераспределения средств. В развитых странах 30-70% снижение сбросов загрязняющих веществ достигается именно за счёт замкнутых схем использования платежей.

Платность водопользования с целью экономического обеспечения водоохраной деятельности включает в себя решение ряда ключевых проблем:

- дифференциации размеров платежей по регионам;

- модернизация механизмов взимания платежей, контроля над их поступлением, а также способов принуждения к их внесению;

- создание прозрачной структуры специализированных финансово-управляющих органов подчинённых и подотчётных одному органу исполнительной власти;

- соотношение объёмов финансирования мероприятий по восстановлению водных объектов после водопользования и суммарных платежей соответствующего водопользователя;

- обеспечение поэтапного ужесточения нормативов, расширение спектра учитываемых загрязнителей и увеличение тарифных ставок, как на нормативное, так и на сверхнормативное водопользование.

Бассейновые программы по улучшению экологической обстановки на территориях водосборных бассейнов должны учитывать природные особенности территории и быть ориентированы на поэтапное снижение уровня антропогенного воздействия на водные объекты. Именно здесь уместно устанавливать поэтапные целевые показатели по достижению природоохранных нормативов.

При этом конечным показателем состояния водных объектов должны быть установленные нормируемые показатели, характеризующие состояние водной экосистемы или ее отдельных абиотических и биотических компонентов [6].

Фундаментальным постулатом экологии является принцип неотделимости состояния вод от состояния берегов. Он не только теоретически и экспериментально обоснован, но и долгое время реализовывался в законодательной и правоприменительной практике. С 1 января 2007 года, с введением в действие Водного кодекса РФ, берег исключён из состава водных объектов (ст.5): «...2. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии». Следовательно, сейчас использование и охрана водных объектов в границах береговой линии не могут являться комплексными.

Необходимо создание концепции комплексного использования и охраны береговых земель водного фонда. Начать надо с отмены изменений, внесённых ФЗ от 3 июня 2006 года «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», касающихся исключения из списка земель водного фонда земель водоохранных зон водного объекта, зон санитарной охраны источников централизованного питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ существенно меняет в сторону послабления геометрические водоохранные регламенты. Ширина водоохранной зоны для рек назначается в диапазоне до 200 м, а для озер и водохранилищ - не более 50 м. А ведь именно замедление водообмена, снижающее разбавление сточных вод, интенсивность аэрации и в целом самоочищающую способность водных масс, является главным фактором уязвимости водоемов в сравнении с водотоками. Именно застойные, хорошо прогреваемые мелководья

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2

являются наилучшей кухней для развития фитопланктонного цветения, зарастания макрофитами и заболачивания при наличии достаточной биогенной подпитки. Это главные, глубоко изученные гидроэкологические минусы озер и водохранилищ, всегда требовавшие повышенного водоохранного внимания.

Как мы видим, все гарантии качественного состояния водных объектов после 1 января 2007 года (введение в действие ВК РФ) сосредотачиваются в принципе недопустимости их загрязнения, засорения и истощения. Этот принцип не удавалось реализовать раньше из-за технических проблем и невозможности санитарно-экологического контроля частных владений, и еще сложнее реализовать в новых условиях [3].

«Либерализация» водных отношений позволяет в настоящее время возводить в водоохранных зонах водных объектов любые типы жилых домов, даже многоквартирные, размещать дачные и садово-огородные участки, устанавливать сезонные стационарные палаточные городки. Правда, необходимо выполнять требования п. 16 ст. 65 Водного кодекса РФ о том, что при эксплуатации хозяйственных и иных объектов необходимо оборудовать такие объекты сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. В настоящее время в ходе экспертизы проектов строительства дается оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим и экологическим требованиям. При этом проекты строительства объектов жилищного строительства и ряда объектов производственного назначения, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон, не подлежат экспертизе. Каким образом в этом случае оценить влияние объекта строительства на экологию окружающей среды и обеспечить охрану водного объекта? Действующее законодательство не дает ответа. В целом же новый Водный кодекс РФ расширил возможности использования водоохранных зон, в том числе теми лицами, которые нарушали требования действовавшего ранее законодательства. Одновременно по всем позициям существенно ослабли требования к охране водных объектов. Если действовавшие ранее правила не способствовали надлежащей охране водных объектов, то новые правила будут способствовать еще большему загрязнению, засорению и присвоению водных объектов и земельных участков в водоохранных зонах.

Совершенствование водохозяйственного комплекса возможно путём введения лицензируемой хозяйственной деятельности в пределах водоохранных зон, выдача лицензий на ведение хозяйственной деятельности на территории, находящейся в водоохраной зоне, и разработка региональных правил хозяйствования в водоохраной зоне водного объекта. На уникальных водных объектах необходимо запретить размещение в водоохраной зоне потенциальных источников загрязнения. Водоохранные зоны должны являться в полном объёме одним из видов экологических зон, создаваемых для предупреждения вредного воздействия хозяйственной деятельности.

Одной из важных причин проблем водного хозяйства, порожденных несовершенством системы управления им в целом и, в частности, отдельными водохозяйственными системами, является отсутствие координации водопользования различными отраслями народного хозяйства и субъектами экономической деятельности.

Устранение этой причины возможно с применением зарубежного опыта управления водопользованием. Так, подобно германской системе партнёрства в рамках над-региональных Ассоциаций, когда партнёрами являются общины и округа целиком или частично лежащие в бассейне реки, предприятия и торговые объединения, сливающие отработанную воду, а также предприятия, общественные водопроводные организации, водозаборные организации и владельцы ГЭС, возможно привлечение к управлению всех водопользователей в рамках бассейна. Ст. 29 Водного кодекса РФ от 6 июня 2006 года предусматривается создание бассейновых советов, осуществляющих разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа. В состав бассейновых советов входят представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Мы предлагаем для включения в процесс регулирования различных региональных проблем создать двухуровневую систему бассейнового совета. Первым уровнем сделать отделы водных ресурсов Бассейновых водных управлений в субъекте федерации.

Одним из шагов по модернизации системы управления водными ресурсами может стать децентрализация бассейновых управлений с привлечением к управлению всех заинтересованных сторон (водопользователей). Особенно необходим данный метод повышения эффективности управления на территориях с нехваткой водных ресурсов. Чем меньше обеспеченность бассейна ресурсами, тем выше вероятность более простого и более эффективного процесса децентрализации. Как показывают результаты исследований [2, с. 51], чем амбициознее и всестороннее программа децентрализации и чем серьёзнее проблемы, с которыми сталкивались водопользователи, тем выше вероятность того, что усилия по реформированию окажутся ненапрасными и эффективными. Это согласуется с широко распространённым убеждением практиков в том, что реформы оказываются наиболее успешными в кризисных ситуациях.

Ликвидация учреждений в ходе децентрализации способствует повышению эффективности процесса. Само наличие большого числа организаций, действующих в рамках речного бассейна, и продолжительность процесса реформ предположительно не являются значимыми отрицательными факторами. С другой стороны, слишком осложнённый конфликтами процесс децентрализации ассоциируется с более низкой эффективностью, и ликвидация некоторых существующих организаций может оказаться положительным фактором.

Успешной система управления водным бассейном будет при сочетании финансовой ответственности (со стороны водопользователей), финансовой независимости (сохранение доходов, полученных на территории бассейна) и поддержки центрального правительства.

Современное управление водными ресурсами стремится иметь дело со сталкивающимися интересами в многоотраслевой, скоординированной, междисциплинарной, совместной, прозрачной и гибкой манере.

Термин, обозначающий такой подход - комплексное управление водными ресурсами. Существует несколько определений этого термина, но в целом для него характерны следующие компоненты[7, с. 172]:

- он учитывает все природные аспекты воды (например, количественные, качественные и экологические аспекты), а также рассматривает связи между ними;

- он помещает управление водой в более широкий контекст социально-экономического развития, политики и управления окружающей средой;

- он принимает в расчет весь спектр интересов, связанных с функциями и значением водохозяйственной системы, в совместном с заинтересованными сторонами процессе развития;

- он рассматривает пространственное и временное изменение количества ресурсов и спрос на них;

- он рассматривает полный спектр значимых политических целей и ограничений;

- он принимает во внимание различные организационные уровни, привлечённые к управлению водным хозяйством.

Именно на основании такого подхода можно применять систему модернизации правовой и нормативной базы водопользования, совершенствовать организационный и экономический механизм управления водопользованием, развивать систему комплексного мониторинга водных объектов и автоматизированных систем обработки данных, совершенствовать экономический механизм рационального водопользования, повышать обоснованность решений по управлению водохозяйственными системами.

Модернизация должна осуществляться на пяти уровнях: федеральном, окружном, бассейновом, региональном и местном.

Модернизация правовой и нормативной основы водопользования, а также совершенствование организационного механизма управления прерогатива верхних уровней административных структур. При этом предполагается как разработка новых, так и уточнение существующих юридических и нормативно-методических документов. Основная цель совершенствования организационного механизма состоит в обеспечении соответствия между структурой управляющих органов и системой решений, принятие которых необходимо для устойчивого развития водного хозяйства.

Подводя итоги надо сказать, что модернизировать систему управления необходимо поэтапно:

1 этап. Модернизация правовой и нормативной базы. Первичным в устранении недостатков управления водным хозяйством должно стать перераспределение полномочий органов управления. Оно должно осуществляться объективно относительно природной составляющей водохозяйственного комплекса.

На этом этапе решаются задачи развития системы стандартов и нормативов на все основные виды водопользования и антропогенного воздействия.

При разработке новых законов и нормативов необходимо решить задачу согласование с ними наилучших существующих технологий водопользования. Необходимо создание Государственной Корпорации по внедрению наилучших существующих технологий в практику водопользования. Внедрение должно происходить, начиная с регулирования законодательства. Корпорация должна не только анализировать внедрение лучших в мире существующих технологий, но и заниматься их созданием.

2 этап. Совершенствование организационного механизма управления водопользованием.

Обеспечение соответствия структуру управляющих органов задачам устойчивого развития в рамках

разграниченных сфер компетенции между ними.

Необходимо децентрализовать управление водными ресурсами вододифицитных районов и консолидировать в водоизбыточных. Это позволит равномерно распределить нагрузку на управленческие кадры страны.

3 этап. Провести мероприятия, обеспечивающие рационализацию водопользования в промышленности, сельском и коммунальном хозяйстве, сократить загрязнения водных объектов, снизить ущербы от наводнений и другого вредного воздействия вод [4, с. 64].

Для решения задач этого этапа необходимо осуществить:

- переход к рыночным отношениям в водном хозяйстве;

- самофинансирование отрасли;

- создание конкурентной среды при водопользовании и водоотведении;

- внедрение системы водохозяйственного и экологического страхования;

- создание системы экологического и водохозяйственного мониторинга водных объектов;

4 этап [4, с. 64-65]. Провести перспективные мероприятия, обеспечивающие эффективное комплексное использование водных ресурсов и их воспроизводство, восстановление водных объектов и их экосистем, предупреждение и ликвидацию вредного воздействия вод, совершенствование и развитие водохозяйственного комплекса. Для решения задач четвёртого этапа необходимо осуществить:

- разработку схем комплексного использования и охраны водных ресурсов бассейна страны и по бассейновым округам;

- разработку планов действий по субъектам Федерации на основе этих схем;

- внедрение платы за водопользование на основе извлечения государством водной ренты;

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2

- улучшение экологической обстановки в водных объектах и на прилегающих территориях;

- поощрение систем добровольной экологической деятельности.

Реализация всех этапов совершенствования управления водным хозяйством предполагает взаимную координацию всех федеральных, региональных и муниципальных органов управления, деятельность которых

связана с решением задач развития водохозяйственного комплекса и управления водными ресурсами.

ЛИТЕРАТУРА

1. Водный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 05.06.2006, № 23, ст. 2381).

2. Всемирный банк. Сравнительный анализ институциональной структуры и политики управления водными ресурсами речных бассейнов // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2005. № 4. с. 43-52.

3. Гордин И.В. Берегите берега. М.: Физматлит, 2007. 108 с.

4. Обоснование стратегий управления водными ресурсами. М.: Научный мир, 2006. 336 с.

5. Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 30.07.2004 N 401, от 06.06.2006 N 354, от 20.12.2006 N 781).

6. Рамочная Концепция обеспечения экологической безопасности водных объектов и территорий водосборного бассейна Российской Федерации. Электронный ресурс. Режим доступа: http://ecorek.ru/water_ concept.doc

7. Энциклопедия систем жизнеобеспечения. Изд-во Юнеско. ELSS Изд. дом МАГИСТР-Пресс. 2005г. В 3-х томах. т.2.

Коды классификатора JEL: L 25

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ АДАПТАЦИЯ ФИРМ В УСЛОВИЯХ ДИНАМИЧНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ ВНЕШНЕЙ СРЕДЫ

ДОЕВА А.К.

Доева А.К. Северо-Осетинский государственный университет имени К.Л.Хетагурова, старший преподаватель кафедры бухгалтерского учета и аудита, a-doeva@yandex.ru

В статье рассматриваются проблемы организационных изменений и необходимости перехода к динамичной стратегии фирм в качестве ресурса-потока ее конкурентных преимуществ. Показана эволюция экономических и организационных изменений фирм и проведен сравнительный анализ моделей управления компаниями в XX и XXI вв. Рассмотрена стратегия пэтчинга как одной из форм организационной адаптации фирмы в условиях динамичных изменений внешней среды.

Ключевые слова: фирма; стратегия; модели управления; пэтчинг

С точки зрения традиционного ресурсного подхода организационная адаптация фирмы рассматривается как ресурс-запас компании, позволяющая ей структурировать свою деятельность в изменяющейся внешней среде хозяйствования. В свою очередь, быстрое распространение в современной экономике сетевых форм межфирменной организации привело к резкому возвышению сетевой концепции развитии фирм и необходимости в переосмыслении экономической природы, особенностей и последствий бурно протекающей организационно-экономической трансформации фирм, которая рассматривается как ресурс-поток главных источников конкурентных преимуществ хозяйствующих субъектов. Однако в рамках сетевой концепции природы фирмы отсутствует единство мнений относительно характера организационных изменений. Так к середине 1990-х гг. изучение глубоких и впервые одновременно ставших непрерывными изменений во внешней среде бизнеса и общих рецептов организационной адаптации к ним фирм прочно заняло центральное место в трудах П. Дракера [2], Р. Кантера [12], К. К. Прахалада, Г. Хамела [6], а так же в работах П. Сенге [8], М. Хаммер, Дж. Чампи [9], К. Нордстрем, Й. Риддерстрале [4] и др. При всей разнице в понимании направлений модификации стратегий фирм, все они сходились в характеристике наблюдаемых организационных перемен, характер данных изменений определялся ими как революционный.

Так, Прахалад и Хамел [14] выделили основные движущие силы, которые с неизбежностью преобразовывали источники конкурентных преимуществ фирм:

- дерегулирование экономики (особенно повлиявшее на развитие телекоммуникации и средств связи);

- отраслевые структурные изменения (фрагментация) в таких отраслях, как компьютерная;

- накопление излишних производственных мощностей в ряде других отраслей (химическая, автомобилестроение и др.);