Обязательства Российской Федерации из участия в заемных отношениях (на примере государственного займа)

8.5. ОБЯЗАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗ УЧАСТИЯ В ЗАЕМНЫХ ОТНОШЕНИЯХ

Кузин А. А., аспирант

Всероссийская государственная налоговая академия

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Отношения государственного займа традиционно в советский период относили к сфере публичного права. В постсоветский период также высказывалась точка зрения, что данные отношения следует отнести к сфере финансового права. Корректировка роли государства в экономических отношениях, произошедшая в период крупномасштабных реформ, повлекла принципиально новое понимание сущности государственного займа, акцентирующее внимание на его договорном характере, что нашло отражение в гражданском законодательстве.

Вместе с тем договорные отношения, связанные с государственным займом, относятся к числу тех, где наряду с гражданско-правовой регуляцией начинает отчетливо проявлять себя регуляция публично-правового характера (в частности, бюджетное регулирование). В связи с этим можно говорить о двойственной правовой природе данных отношений (регулируемых нормами как гражданского, так и специального законодательства).

Среди иных проявлений гражданско-правовых договорных отношений следует назвать обязательства из участия Российской Федерации в заемных отношениях. Они связаны с участием Российской Федерации в договорах государственного займа, вексельных обязательствах, акционерных отношениях. Остановимся на исследовании участия Российской Федерации в договорных отношениях государственного займа.

Отношения государственного займа, осложненные публично-правовыми элементами и отмеченные очевидной спецификой, традиционно в советский период относили к сфере публичного права. В постсоветский период также высказывалась точка зрения, что указанные отношения следует отнести к сфере финансового права. Корректировка роли государства в экономических отношениях, произошедшая в период крупномасштабных реформ, повлекла принципиально новое понимание сущности государственного займа, акцентирующее внимание на его договорном характере, что нашло отражение в гражданском законодательстве.

Так, согласно ст. 817 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), Российская Федерация выступает по договору государственного займа заемщиком, а заимодавцем - гражданин или юридическое лицо. В соответствии с п. 4 ст. 75 Конституции Российской Федерации государственные займы размещаются на добровольной основе, что подтверждено и п. 2 ст. 817 ГК РФ.

Договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных

средств или, в зависимости от условий, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение1. При этом изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается2. В случае нарушения данного правила договор займа действителен на первоначальных условиях.

Условия договора займа между заемщиком (Российской Федерацией) и займодавцем - лицами, которые приобрели государственные ценные бумаги, устанавливаются условиями выпуска соответствующих ценных бумаг.

Согласно ст. 816 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом или иными правовыми актами, договор займа может быть заключен путем выпуска и продажи облигаций. К указанным отношениям применяются правила главы 42 ГК РФ о договоре займа и кредита, если иное не предусмотрено законом.

Достаточно спорным в юридической литературе является вопрос о том, являются ли обязательственные отношения, следующие из договора государственного займа, идентичными отношениям из договора облигационного займа. По мнению В. В. Витрянского, законодатель не допускает применения правил о договоре облигационного займа к отношениям, вытекающим из договора государственного займа, а, напротив, создает особые нормы, направленные на регулирование договора государственного займа3. С ним солидарен и Ю. Н. Андреев: «Договор государственного (муниципального) займа является отдельным видом договора займа, отличным от договора облигационного займа, регулируемого в большей степени нормами публичного (бюджетного) права»4.

Вместе с тем не все авторы согласны с данной точкой зрения. Так, Е. А. Суханов полагает, что договор займа может оформляться выпуском и продажей обли-

1 Начиная с момента распада СССР в России были выпущены в обращение следующие виды государственных ценных бумаг, относящихся к внутренним долговым обязательствам: облигации государственного внутреннего займа 1991 г.; облигации Российского внутреннего выигрышного займа 1992 г.; государственные краткосрочные бескупонные облигации 1993 г. (ГКО); облигации внутреннего государственного валютного займа 1993 и 1996 гг. (ОВВЗ); золотой сертификат Минфина России 1993 г. (не действует); облигации Золотого федерального займа 1995 г. (не действуют); облигации федеральных займов 1995 г. (ОФЗ); облигации государственных нерыночных займов 1996 г. (ОГНЗ); облигации государственного сберегательного займа (1995-1998 гг.) (ОГЗ); казначейские векселя Минфина России 1994 г.; казначейские обязательства Минфина России 1994 г. (КО); государственные долговые товарные обязательства 1994 г. (не действуют с 1996 г.); государственные сберегательные облигации 2001 г. (ГО). См.: Финансовое право / Отв. ред. Н. И.Химичева. М., 2008. С.595.

2 Однако в ст. 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), касающейся реструктуризации долга, в п. 2 указано: «Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга». Одновременно к гражданско-правовым отношениям, в рамках которых Российская Федерация выступает как должник, это правило может быть применено лишь с согласия другой стороны - кредитора.

3 Витрянский В. В. Договор займа: общие положения и отдельные виды договора. М., 2004. С. 270.

4 Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. С.135.

Кузин А. А.

ОБЯЗАТЕЛЬСТВА РФ ИЗ УЧАСТИЯ В ЗАЕМНЫХ ОТНОШЕНИЯХ

гаций, в том числе государственных займов. Он, ссылаясь на гражданское законодательство, подчеркивает гражданско-правовую природу отношений, возникающих между публично-правовыми образованиями, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами, с другой, - при выпуске государственных или муниципальных облигаций (займов). «Договорной характер этих отношений, основывающийся на правиле ст. 75 Конституции РФ, в частности, означает, что они регламентируются нормами гражданского права, а не административно-финансовыми предписаниями, что создает здесь значительно большие гарантии для займодавцев»5. Это мнение поддержано и Е. А. Павловским. В частности, он пишет, что РФ и ее субъекты могут выпускать государственные облигации и иные ценные бумаги, устанавливающие между их эмитентом и приобретателем отношения займа6.

На наш взгляд, позиция тех авторов, которые не выделяют в качестве самостоятельного договор облигационного займа, является более обоснованной, так как п. 3 ст. 817 ГК РФ прямо указывает, что договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг. В связи с этим можно говорить, что договор государственного займа имеет облигационную и безоблигационную формы.

Также как и во всех случаях с участием РФ, обязательства, следующие из заемных отношений, в частности договора государственного займа, регулируются как гражданским, так и нормами специального законодательства. Так, договор государственного займа обладает признаками договора займа (абз. 1 п. 1 ст. 807 ГК РФ). По своей юридической природе это реальная сделка, одна сторона которой - займодавец (гражданин или юридическое лицо) вступает в заемные отношения на добровольной основе; от имени заемщика выступает Российская Федерация или субъект РФ. Договор государственного займа является договором присоединения, поскольку заключается на утвержденных государством условиях7.

При этом, как отмечают авторы, при заключении подобного договора государство сознательно увеличивает свой внутренний долг8. В структуру государственного долга России относятся долговые обязательства, возникшие в результате государственных заимствований по государственным займам и кредитам (ст.98 БК РФ). Эмиссия государственных заимствований допускается только в случае принятия Российской Федерацией закона о бюджете, где в обязательном порядке утверждаются верхний предел федерального (внутреннего и внешнего) долга.

Целый ряд законов и подзаконных актов также регулирует данные отношения9. Например, права и обя-

5 Суханов Е. А. Обязательства из договора займа // Гражданское право: В 4 т. Т. 4: Обязательственное право / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2006. С. 410.

6 Павловский Е. А. Договоры организаций и граждан с банками. М., 2000. С. 5-6.

7 Гражданское право / Под ред. М. М. Рассолова, П. В. Алексия. М., 2007. С. 611.

8 Гражданское право. Учебник. Ч. 2 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2003. С. 431.

9 Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рын-

ке ценных бумаг» (с посл. изм. от 6 декабря 2007 г.) //Гарант.

2008. 1 февраля.

занности сторон по договору облигационного займа выражены в облигации, относящейся к разряду эмиссионных ценных бумаг, порядок выпуска, размещения и обращения которых регулируется специальным законодательством о рынке ценных бумаг10.

Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг»11 установлены: порядок возникновения и исполнения обязательств РФ; процедура эмиссии государственных ценных бумаг и особенности их обращения, правовые основы участия Российской Федерации в отношениях, возникающих в результате эмиссии ценных бумаг. В Законе также подчеркнуто, что федеральные государственные ценные бумаги - это ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации. Исполнение обязательств Российской Федерации по ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями выпуска этих ценных бумаг за счет средств государственной казны на основании закона или решения о бюджете на текущий финансовый год.

Итак, в соответствии с данным Законом, при эмиссии государственных ценных бумаг Правительство РФ утверждает Генеральные условия эмиссии, являющиеся нормативным правовым актом, который включает указания на: вид ценных бумаг, форму выпуска, срочность данного вида ценных бумаг, валюту обязательств, особенности исполнения обязательств, предусматривающие право на получение вместо денежных средств имущественного эквивалента, ограничения оборотоспособности ценных бумаг, круга лиц, среди которых эти бумаги распространяются и могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве. На основе Генеральных условий (на уровне Российской Федерации, как правило, Министерство финансов РФ) принимает нормативный правовой акт, содержащий более подробные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг12.

Вместе с тем, как справедливо отмечает Е. А. Суханов, «то обстоятельство, что условия государственных и муниципальных займов принимаются не в форме типовых или примерных условий договора (каковыми, по существу, они должны были бы являться), а в форме ведомственных нормативных актов, не только противоречит гражданско-правовой природе рассматриваемых отношений, но и дает возможность обхода требований ГК о последствиях заключения договоров присоединения и о запрете одностороннего изменения условий выпущенных в обращение займов»13.

Регулируются указанные отношения и Бюджетным Кодексом РФ, в частности, способы, порядок и источ-

10 Выпускаемые государством облигации называются инск-рипциями.

11 Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг» (с изм. от 26 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814; 2005. № 30 (Ч. 1). Ст. 3101, № 52 (Ч.2). Ст. 5602.

12 Например, Генеральные условия выпуска и обращения облигаций федеральных займов, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 458 (в ред. от 24 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1967; 1998. № 27. Ст. 3193; 1999. № 11. Ст. 1296; 2004. № 35. Ст. 3639.

13 Суханов Е. А. Обязательства из договора займа // Гражданское право: В 4 т. Т.4: Обязательственное право / Отв. ред. Е. А. Суханов. С. 411.

ники финансирования расходов по обслуживанию обязательств Российской Федерации, возникших в результате эмиссии государственных ценных бумаг. Положение о порядке осуществления государственных заимствований включены в гл. 14 «Государственный и муниципальный долг» БК РФ. В соответствии со ст. 9798 БК РФ, государственный заем, осуществляемый путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации, относится к одной из форм долговых обязательств, составляющим внутренний государственный долг. Долговые обязательства России полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств федерального бюджета (ст. 102 БК РФ).

То, что исполнение обязательств по договору государственного займа ставится в зависимость от выделения средств соответствующего бюджета, вызывает немало опасений. Как показывает практика, вполне реальна ситуация, когда эмитенты государственных и муниципальных образований, ссылаясь на отсутствие бюджетных средств, могут освободить себя от погашения подобного рода обязательств14.

Хотя некоторые авторы пытаются возвратить, отмечая, что этот вывод относится скорее к реальной практике органов исполнительной власти и судов, нежели к положениям действующего законодательства15. Согласно логике этих авторов, можно прийти к парадоксальному выводу: предполагается, что в условиях стабильности экономической системы государства законодательство в этой сфере будет выполняться, а в условиях кризисных ситуаций - нет. Кроме того, не следует забывать, что договор государственного займа относится к гражданско-правовым договорам, в которых гарантируется равенство участников. При провозглашении указанного положения изначально нарушается данное равенство. Государство не должно решать свои проблемы, пусть даже публичного характера, только за счет граждан или юридических лиц. Поэтому необходимы более широкие гарантии со стороны государства выполнения обязательств по договорам государственного займа.

Есть еще один аспект, на котором стоит акцентировать внимание. Управление государственным и муниципальным долгом осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ (п.1 ст.101 БК РФ). П.1 ст.114 БК РФ предусмотрено,

что предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг РФ по номинальной стоимости устанавливаются Правительством РФ в соответствии с верхним пределом государственного долга РФ, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Рецензия

Статья А. А.Кузина посвящена одной из актуальных проблем современного гражданского права - проблеме участия Российской Федерации в заемных отношениях. Автор отмечает двойственный характер правового регулирования договора государственного займа. С одной стороны, его регулирование подчинено положениям гражданского законодательства, но, с другой стороны, - он регулируется и специальным законодательством.

Кузин А. А. анализирует особенности данного договора. Он утверждает, на наш взгляд, достаточно обоснованную идею, что обязательственные отношения, следующие из договора государственного займа, являются идентичными отношениям из договора облигационного займа.

Стоит согласиться и с мнением автора, что двойственность регулирования указанных отношений порождает и множество трудностей в правоприменении, одна из которых - несогласованность целого ряда статей бюджетного и гражданского законодательства.

Кузин А. А. справедливо указывает на то обстоятельство, что выполнение договора государственного займа гарантировано только в условиях стабильного развития экономики нашей страны. В противном случае - выполнение обязательств со стороны государства по данному договору - весьма проблематично. Как показала практика, вполне реальна ситуация, когда эмитенты государственных и муниципальных образований, ссылаясь на отсутствие бюджетных средств, могут освободить себя от погашения подобного рода обязательств.

Автор формулирует и свои рекомендации по усилению гарантий исполнения обязательств со стороны государства по данному договору.

Статья написана интересно. Ее отличают логическая стройность и обоснованность выдвигаемых положений. Автор прекрасно владеет материалом, стиль изложения текста также заслуживает самой высокой похвалы.

Статья может быть рекомендована к опубликованию.

К.ю.н, профессор

кафедры гражданского права

Всероссийской государственной налоговой академии

при Министерстве финансов Российской Федерации

В. Н. Васин

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

14 Суханов Е. А. Посреднические услуги и кредитнофинансовые сделки в новом Гражданском кодексе Российской Федерации. М., 1999. С.222.

15 См.: Витрянский В. В. Договор займа: общие положения и отдельные виды договора. С.285.