Роль социально-правовых институтов в формировании правового государства в России

В.А. Беседина

РОЛЬ СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ИНСТИТУТОВ В ФОРМИРОВАНИИ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ

Социальные процессы в обществе представлены процессами разного уровня и значения. Ведущими из них является процесс макроуровня - демократизации общества, роста уровня экономики, политики, культуры. На микроуровне, в отношении конкретных граждан, особо важным является процесс социальной мобильности, состоящий в изменении социального статуса личности и направленный при восходящей вертикальной мобильности на повышение этого статуса. Восходящая социальная мобильность направлена на формирование в России страты среднего класса. Наличие этих процессов является важнейшим показателем развитости самого общества. В то же время эти процессы обуславливают и ряд других. Так, развитие общества невозможно без формализации общественных отношений. Он заключается в создании новой системы норм поведения граждан и организаций и системы, обеспечивающей внедрение этих норм в жизнь общества. В конечном итоге процесс формализации общественных отношений подразумевает создание новой системы социальных институтов, призванных обеспечивать регулирование деятельности всех граждан и способствовать развитию социальных процессов.

Такой системой социальных институтов являются, на наш взгляд, прежде всего так называемые социально-правовые институты. Именно от их деятельности, как позитивной, так и негативной, зависит судьба нашей страны. Под социально-правовыми институтами здесь подразумеваются главным образом органы власти и иные институты, наделенные правовыми и социальными функциями. Социальные институты - это организованные объединения людей, выполняющие определенные социально значимые функции. Социальные институты обеспечивают достижение конкретных социально-значимых целей. Социально-правовые институты во многом связаны с другими общественными учреждениями и образуют с ними единую систему общества. В то же время именно социально-правовые институты играют исключительно важную роль в функционировании всей системы социальных институтов, выполнении предписанных им обществом функций. Социально-правовые институты принципиально отличаются от правовых институтов: они являются социальными институтами, реализующими специфические функции права. Если социальный институт по определению может являться организацией, социальным образованием, состоящим из определенных лиц, профессионально и иным образом выполняющих социальные функции, то правовой институт представлен комплексами правовых норм.

Социально-правовые институты можно классифицировать по критерию их принадлежности к государству, а также по определенному виду правовой деятельности. В соответствии с критерием «принадлежность к государству» выделяются государственные и негосударственные социально-правовые институты, по виду правовой деятельности - нормотворческие и правоприменительные. К социально-правовым

© В.А. Беседина, 2006

институтам относятся Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное собрание РФ, иные законодательные и исполнительные органы.

Россия и ее социально-правовые институты, с нашей точки зрения, прошли три периода развития и находятся в четвертом периоде. В течение первых трех периодов происходило становление как системы социально-правовых институтов, так и постепенное реформирование всей жизни общества. Основным стержнем, позволяющим говорить о неуклонном продвижении вперед, явилось развитие правовой базы России. Во все периоды развитие правовой системы едва успевало за возрастающими потребностями общества в установлении новых правил и норм в его жизнедеятельности. И несмотря на все дефекты, именно создание правовой базы и системы правоисполнения позволяет говорить о поступательном развитии России по направлению к правовому государству.

Первые три периода развития социально-правовых институтов (с 80-х гг. XX в. до 2005 г.) - периоды бифуркации (системного, структурного развития) и адаптации. Четвертый период - период функционального развития, актуализации функции социальной жизни общества. Он наступил с начала 2005 г.

Первый период, с конца 1980 гг. до 1995 г., ознаменован появлением института Президентства в России, играющего до сих пор огромную роль в жизни общества и развитии самой системы социально-правовых институтов. В этот же период появляются такие важнейшие социально-правовые институты, как Федеральное собрание, законодательные и исполнительные органы регионов, Конституционный суд, происходит становление судебной системы, появляется негосударственный социально-правовой институт - местное самоуправление. Важнейшей вехой этого периода было создание основной правовой базы обновленной России, позволившей функционировать на новых принципах существующим и созданным социально-правовым институтам - это принятие Конституции РФ, Гражданского кодекса, создание новой концепции Уголовного кодекса и последующее .его принятие в 1996 г.

Законы или их концепции, принятые в этот период, позволили функционировать новым социально-правовым институтам - самой Государственной Думе, Президент}' и Правительству, судам, органам местного самоуправления, правоохранительным органам. В этот период значительное место в непосредственном регулировании правоотношений сыграла Конституция РФ. Ее прямое непосредственное действие было особенно эффективно в случаях, когда федеральный закон, регулирующий правоотношения, еще не был принят. Правовая база, созданная Государственной Думой в этот период, позволила сформировать систему социально-правовых институтов в ее первоначальном виде. Этому способствовало принятие ряда важнейших правовых актов: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ; Федеральный Конституционный Закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О конституционном суде Российской Федерации»; федеральный закон «О статусе члена совета федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации»; закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; закон РФ «О милиции» от 18.04.1991 № 1026-1; Таможенный кодекс Российской Федерации (утв. 18.06.1993 № 5221-1); Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3 (принят ГД ФС РФ 24.05.1996); федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне»; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 № 14-ФЗ; Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-Ф3; федеральный

закон от 23.11.1995 № 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»; федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный Конституционный Закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ (с изм. от 25.03.2004) «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»; федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 30.06.2003) «О федеральной службе безопасности»; Федеральный Конституционный Закон «О судебной системе РФ» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ и др. Эта правовая база позволила легализовать деятельность, обозначить полномочия и социальный статус основных социально-правовых институтов.

Второй период (1995-2002 гг.) ознаменован постепенным преобразованием социально-правовых институтов. Общество осмысливало их эффективность. В этот период интенсивно создавалась правовая база России. Конец этого периода обозначен принятием ряда правовых документов - кодексов и иных федеральных законов, которые в значительной мере скорректировали судебную систему, деятельность органов исполнительной власти и иных важнейших социально-правовых институтов. Это следующие правовые акты: Федеральный Конституционный Закон от 17.12.1997 «О Правительстве РФ»; федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-Ф3; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ; федеральный закон от 24.07.2002 № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации»; федеральный закон от 31.05.2002 № 63-Ф3 (ред. от 28.10.2003) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»; федеральный закон от 14.03.2002 № ЗО-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»; Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ; Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26.11.2001 № 146-ФЗ; Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3; Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ. Эта важнейшая правовая база была направлена на корректировку деятельности таких социальных институтов, как Президент, Государственная дума, суд, органы юстиции, органы министерства внутренних дел и другие.

Третий период (2002 г. - начало 2005 г.) отмечен принципиальными изменениями в жизни общества. Происходило становление всей системы социально-правовых институтов, что позволило провести Президенту РФ в 2004 г. административную реформу, которая коснулась большинства социально-правовых институтов. В этот период развивается новая судебная система, новые адвокатские образования. Особое место занял институт Президентства как вызывающий наибольшую веру россиян в институт, защищающий их права. Правовые акты, принимаемые ГД РФ, либо корректируют деятельность социально-правовых институтов (например, федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 № 61-ФЗ; ФЗ-58 «О системе государственной службы Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 25.04.2003); федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»), либо (и этому отдается предпочтение законодателей) направлены на регулирование экономической

и социальной сферой жизнедеятельности общества. Так, принимаются федеральные законы «О валютном регулировании и валютном контроле»; «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи»; «Об электроэнергетике»; Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации и др.

В целом, несмотря на определенные противоречия в своей деятельности, социально-правовые институты оказывали позитивное воздействие на развитие экономики и социальные процессы в России. Так, если в 2003 г. доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума составляла 20,6%, то в 2004 г. - 18%’. Однако темпы позитивных сдвигов были явно недостаточны. Вехой окончания этого периода является период, ознаменованный яркой актуализацией социальных функций социально-правовых институтов - январь 2005 г. Именно в этот момент в деятельности социально-правовых институтов наступил перелом. Неадекватное социальным потребностям их функционирование вызвало социальную напряженность, послужившую толчком к смене периода реформ. Обществу необходимо, чтобы оно развивалось в направлении создания правового государства и гражданского общества, чтобы социальная политика общества была максимально приближена к потребностям россиян. Именно это состояние актуализировало и подняло на качественно новый уровень идею национальных проектов, которая родилась в органах власти еще в 2003 г.

Четвертый период начался в 2005 г. с кризиса управления. Он был связан с недостаточным функционированием социально-правовых институтов, разорванностью в их деятельности социальной и правовой составляющих. Если в предыдущие периоды важно было создать основу социально-правовых институтов и свести их в единую систему, то сейчас главным становится новое развитие этих институтов - в сторону обеспечения социальных потребностей населения. Актуальность этой потребности существовала и ранее. Она была очевидна уже в июне 2004 г., однако в полную силу проявилась именно в момент социального кризиса. В июне 2004 г., по данным В.К. Левашова, проблемы социальной жизни заняли лидирующие позиции среди важнейших направлений государственной политики, причем население и эксперты были единодушны в своих оценках: 13,5% населения и 12,3% экспертов отвели проблемам социальной жизни первое место2.

Аналитики признают, что 2005 г. оказался для России переломным3. Дискуссии о темпах роста и направлениях реформ переросли в конкретные меры ускорения социально-экономического развития страны. Неудачная замена льгот денежными компенсациями обошлась казне минимум вдвое дороже, чем предполагалось. При этом вопрос не был решен. Лица, отказавшиеся от льгот после того, как они столкнулись с дороговизной лекарств, нередко просятся обратно в систему льготников. Оплата же существующих льгот стоила казне около 500 млрд рублей. Реформа ЖКХ воспринята была в регионах как банальное повышение цен. Постепенный переход на 100%-ную оплату жилищно-коммунальных услуг превратился в ускоренный. К началу октября произошел скачек роста цен на бензин, он способствовал инфляции. Поэтому правительству пришлось до нового года замораживать и цены на бензин и стоимость жилищно-коммунальных услуг.

Оказалась неудачной и попытка активизировать в 2005 г. жилищное строительство и рынок доступного жилья. Принятый в 2004 г. пакет жилищных законов - Жилищный кодекс РФ, федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»; федеральный закон «О жилищных накопительных

кооперативах» и др. - по сути дела, не заработали. В мае 2004 г. существенную часть своего традиционного обращения к Федеральному собранию Президент РФ В.В. Путин посвятил вопросу обеспечения граждан доступным жильем с помощью ипотеки. После этого началось быстрое продвижение пакета законопроектов, имеющих отношение к ипотечному кредитованию. Однако и в 2006 г. рост объемов ипотечного кредитования приходится, в основном, на ту часть общества, которая уже достаточно обеспечена жильем, имеет высокий доход и улучшает жилищные условия. Обеспечить россиян жильем призван национальный проект «Доступное и комфортное жилье - ]ражданам России». Проблема доступности жилья усугубляется наличием афер с долевым строительством, созданием в этой сфере целой серии откровенно криминальных финансовых пирамид. Кроме того, к 2005 г. в жилищном строительстве и на рынке недвижимости уже сложились теневые правила доступа к земельным участкам, ресурсам жилищно-коммунального хозяйства, условиям застройки и продажи квартир и недвижимости. С позиций потребителя наблюдается колоссальный разрыв между продажной ценой жилья и уровнем доходов большинства россиян. Программы ипотечного кредитования в 2005 г. были ориентированы отнюдь не на среднего россиянина. Положение усугубляется фактической приостановкой массового строительства жилья, предоставляемого по социальному найму. В предоставлении жилища произошла ориентация на рыночные механизмы его приобретения. Новый Жилищный кодекс с 1 марта 2005 г. фактически отказался от распределительной системы предоставления жилья, он определил рыночные механизмы для решения жилищной проблемы, в то же время пути их реализации до сих пор не соответствуют достатку большинства граждан. Застройщики столкнулись с проблемой - значительная часть жилья (до 30% вновь построенных квадратных метров, от элитного до самого обычного) не может найти покупателя: или цена велика, или расположение не устраивает покупателя. Однако цены не снижаются. А доступная ипотека как законодательно закрепленный механизм все еще находится в стадии зарождения. В 2005 г. при росте спроса на жилье на 40% цены выросли минимум на 30-35%), а объем строительно-монтажных работ сократился на 20%>. В 2006 г., благодаря активной рекламе ипотеки и снижению стоимости ипотечных кредитов, к ней обращается значительно большее количество граждан. Однако ее влияние на решение жилищного вопроса весьма незначительно. Национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» сосредоточил внимание общества и властных структур на решении жилищной проблемы. Во многом ее решение связано с успешным функционированием системы социально-правовых институтов и взаимосвязи правовых и социальных функций б их деятельности.

2005 г. сделал очевидным необходимость новых подходов в решении социальных проблем общества. На этой основе возникла и была реализована идея создания приоритетных национальных проектов. В первую очередь налаживается качество их реализации. Правительство получило конкретную задачу реализации национальных проектов, с конкретными целями и сроками. Одновременно принимается ряд конкретных антиинфляционных мер. Резко усиливается ответственность регионов в сфере реализации национальных проектов и инвестиционных проектов. Особо поддерживаются перспективные, технологически передовые технологии и проекты. Происходит усиление государственного контроля в экономике. Возрастает роль всех ветвей государственного, общественного, экспертного и финансового контроля. Можно сделать вывод о выраженной социальной направленности четвертого этапа социально-правовых институтов.

Развитие социально-правовых институтов носит ступенчатый нелинейный характер. В то же время этот процесс необратим и имеет восходящую тенденцию. Мы наблюдаем определенную спиралевидность процесса, заключающуюся в том, что на четвертом этапе общество предъявило к данным институтам требование внутренней их перестройки и значительного повышения качества их функционирования.

Система социально-правовых институтов на сегодняшний день уже сложилась и является функционирующей в целом. В ней наблюдается постепенно возрастающая лидирующая роль института Президента. Но и такой социально-правовой институт, как Государственная Дума, отнюдь не только не исчерпал свои резервы развития, но и находится в определенном смысле на начальном этапе пути, поскольку деятельность этого института хотя и является интенсивной, но недостаточно эффективна, что и вызывает серьезные сбои в социальных процессах. Эта неэффективность прежде всего выражается в недостаточно высоком качестве принимаемых законов; показателем этого низкого качества является постоянная корректировка законов, их изменяемость, постоянные поправки, которые вносятся даже в кодексы России. Не меньшие ресурсы по наращиванию эффективности деятельности есть и у других социально-правовых институтов, в частности, у правоохранительных органов.

Актуальнейшими проблемами дальнейшего развития социальных процессов в России остаются проблемы преодоления духовного кризиса, правового нигилизма в обществе, низкой правовой культуры, перелом неоднозначного отношения к реформам населения, борьбы с преступностью, определения социальной идентичности граждан, оптимизации роли государства в развитии социальных процессов, позитивная социодинамика системы социально-правовых институтов.

1 Жуков В.И. Модернизация социальных отношений в России: замыслы, итоги, возможности // Социологические исследования. 2005. № 6. С. 25.

2 Левашов В.К. Общество и глобализация // Социологические исследования. 2005. № 4. С. 14—32.

3 Васильчук Е. Кабинет е видом на будущее: Правительство исправляет ошибки уходящего года и обещает предусмотреть трудности нового // Росийская газета. 2005. 20 дек.

Статья принята к печати 27 сентября 2006 г.