Беспремьерная ситуация

Состояние премьер-министра РФ Михаила Мишустина, госпитализированного в четверг с диагнозом COVID-19, оценивается как стабильное. Отметим, что впервые в российской истории о своей госпитализации премьер-министр страны сообщил публично в прямом эфире телеканала «Россия 24», добавив, что готов принимать участие в работе кабинета министров. Владимир Путин в ответ пообещал господину Мишустину не решать без учета его мнения ни один важный экономический вопрос. Тем не менее президент в четверг подписал указ, которым возложил исполнение обязанностей главы кабмина на первого вице-премьера — 61-летнего Андрея Белоусова. Это вполне штатная процедура, она предусмотрена российским законодательством, однако это лишь второй случай в новейшей политической истории России, когда одно из высших должностных лиц страны временно прекращает исполнение своих обязанностей по медицинским показаниям.

1 / 2

23 часа без президента

26 июня 1996 года, через десять дней после первого тура президентских выборов, президент России Борис Ельцин перенес второй инфаркт. Это был разгар избирательной кампании. В первом туре за Бориса Ельцина проголосовало более 35%, Геннадий Зюганов отстал примерно на 3%, однако для победы президенту не хватало 15% голосов. Угроза поражения вызвала раскол среди его сторонников, который 19 июня обернулся скандальным арестом на выходе из Белого дома технологов ельцинского штаба Сергея Лисовского и Аркадия Евстафьева — со знаменитой коробкой из-под бумаги для ксерокса, в которой оказалось $500 тыс.

На следующий день Борис Ельцин определил свои предпочтения, уволив начальника своей службы безопасности Александра Коржакова, вице-премьера Олега Сосковца, министра обороны Павла Грачева и директора ФСБ Михаила Барсукова. Политический кризис был преодолен, однако сердечный приступ 26 июня грозил вновь поставить выборы под угрозу. Второй тур 3 июля все же состоялся, результат Бориса Ельцина превысил 53%, отставание господина Зюганова возросло до 13%, однако сам президент позже написал, что это была «победа с привкусом лекарства».

Церемония инаугурации 9 августа 1996 года длилась всего 16 минут, а инаугурационная речь Бориса Ельцина фактически свелась к тексту клятвы, предусмотренной Конституцией.

Со второй половины августа 1996 года в СМИ стали появляться публикации об операции на сердце, которая предстояла российскому президенту. Официальный Кремль публикации эти опровергал; тем временем Бориса Ельцина уговаривали дать согласие на аортокоронарное шунтирование, которое в случае успеха исключило бы возможность новых сердечных приступов. Медицинский консилиум, в который входили российский кардиохирург Ренат Акчурин и его американский коллега Майкл Дебейки, оценивал риск для жизни высокопоставленного пациента в 2%, хотя позднее участники операции признавали, что он был существенно выше.

Бывший президент России Борис Ельцин

Фото: Павел Кассин, Коммерсантъ

23 сентября 1996 года было объявлено о предстоящей операции; подготовка к ней длилась до 4 ноября. В 6:45 утра 5 ноября 1996 года Борис Ельцин подписал указ №1534, которым возложил временное исполнение обязанностей главы государства на председателя правительства РФ Виктора Черномырдина. Документ, в котором президент ссылался на более ранний указ «О временном исполнении обязанностей президента РФ», вступил в силу в 7 утра 5 ноября 1996 года, одновременно с началом операции. Она длилась около семи часов, была сложной, но прошла успешно.

В 6 утра 6 ноября Борис Ельцин подписал указ о возвращении себе президентских полномочий. Господин Черномырдин пробыл, таким образом, в должности врио формально чуть более 23 часов.

В офис в Кремле господин Ельцин вернулся 23 декабря, несмотря на то что врачи прогнозировали более длительную процедуру реабилитации. До 30 апреля 2020 года российские высшие должностные лица больше не покидали своих постов по медицинским показаниям так, чтобы это требовало назначения временно исполняющего обязанности.

Премьер-министр вне кабинета

Процедура перехода президентских полномочий к премьеру в случае, если глава государства не в состоянии выполнять свои обязанности, предусмотрена ч. 3 ст. 92 Конституции РФ. Там оговорено, что премьер в качестве врио президента не имеет права распускать Госдуму, назначать референдумы и инициировать конституционные поправки. Если неспособность президента исполнять обязанности по состоянию здоровья носит стойкий характер, это становится основанием для досрочного прекращения полномочий — в этом случае не позднее чем через три месяца проводятся президентские выборы.

Процедура перехода обязанностей председателя правительства к его заместителям регламентирована федеральным конституционным законом (ФКЗ) «О правительстве». Согласно ст. 8 ФКЗ «О правительстве», в случае временного отсутствия премьер-министра его обязанности выполняет один из его замов в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. В нынешней структуре кабинета министров восемь заместителей председателя и лишь один первый заместитель — 61-летний Андрей Белоусов.

В распределении обязанностей заместителей указано, что если господин Белоусов временно не сможет исполнять свои обязанности, они возлагаются на вице-премьера Юрия Борисова.

По мнению доктора юридических наук, профессора Ирины Алебастровой, «в строгом соответствии с законом ''О правительстве'' указ президента для назначения врио премьера в случае его временного отсутствия не требовался, достаточно письменно оформленного распределения обязанностей» заместителей председателя. Госпожа Алебастрова обращает внимание на то, что ни в первоначальном варианте распределения, ни в изменениях «не регламентирован вопрос о том, какой из заместителей исполняет обязанности председателя правительства в случае его временного отсутствия», хотя «взаимозаменяемость заместителей в случае временного отсутствия каждого из них прописана совершено определенно». По мнению эксперта, это создало элемент «правовой неопределенности» даже при наличии единственного первого заместителя. Эта «неопределенность» и вызвала необходимость президентского указа.

Первый вице-премьер России Андрей Белоусов

Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ

«Мы видим, что пандемия не знает ни границ, ни должностей и косит всех, кто оказался в ее орбите,— сказал “Ъ” председатель комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников.— Что касается процедуры, то никаких противоречий нет. Если бы Михаил Владимирович ушел в отпуск, был бы исполняющий обязанности просто по распределению полномочий. В данном случае с учетом обстановки, с учетом 80-й статьи Конституции президент, как гарант Конституции, подписал указ об исполняющем обязанности. Человек заболел, надо на это реагировать, проводить заседания правительства, постоянные мероприятия, выпускать постановления. Все это требует ежедневной оперативной работы. Поэтому в данном случае выбрали такой вариант по поводу исполнения обязанностей».

Впрочем, возможно, есть и более простое объяснение происходящему. Исполнение обязанностей премьер-министра во время, например, текущего отпуска в практике российского Белого дома последних 30 лет (видимо, восходящее еще к советской практике) предполагает, что часть текущего документооборота, включая переписку с администрацией президента, в том числе секретную, все равно осуществляется с участием премьер-министра — фельдъегерская почта (президентская ветвь власти) привязана в этом случае именно к нему, а исполняющие обязанности премьер-министра работают в режиме фактического «заместителя председателя правительства»: часть писем они читать не могут и часть правительственных документов все равно не подписывают. Но организовать такой документооборот в условиях инфекционной клиники было бы дополнительным риском — возможно, поэтому первому вице-премьеру Андрею Белоусову, отлично знающему по работе в АП правительственно-президентскую кухню, и нужно было указом президента переадресовать полномочия до выхода Михаила Мишустина из больницы.

Кабинет без премьера

Профессор факультета права ВШЭ Илья Шаблинский отмечает, что каких-то далеко идущих выводов из назначения исполняющего обязанности премьера президентским указом делать не стоит: «Ситуация беспрецедентная — подобных случаев с назначением и. о. на время отсутствия премьер-министра в современной истории России еще не было.

«Я искренне желаю всем здоровья, особенно желаю здоровья заболевшим людям в нашей стране, своим коллегам в правительстве, Михаилу Владимировичу Мишустину и вообще всем гражданам нашей страны в этой очень сложной ситуации»,— заявил в пятницу председатель партии «Единая Россия» Дмитрий Медведев на партийном совещании по вопросам совершенствования трудового законодательства.

По нынешнему российскому законодательству судьбы премьер-министра и всего кабмина неразрывно связаны. В ст. 7 ФКЗ «О правительстве» указано, что освобождение от должности премьер-министра влечет за собой отставку всего правительства. Премьер может покинуть свой пост по собственному желанию либо в случае невозможности исполнения им своих полномочий. В случае отставки премьер-министра президент вправе поручить обязанности главы кабмина одному из его вице-премьеров, но такое положение дел не может продолжаться более двух месяцев — этот срок отводится главе государства на подбор кандидатуры нового премьера и ее внесение в Государственную думу.

Если Дума трижды не соглашается с предложенной кандидатурой, президент получает право ее распустить и самостоятельно назначить премьера. Премьер, в свою очередь, в недельный срок представляет президенту свои предложения по структуре и составу нового кабмина, после чего президент назначает министров и вице-премьеров. Закон «О правительстве» никак не ограничивает срок «временного отсутствия» премьер-министра и, соответственно, срок работы врио.

В четверг пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков назвал «ерундой» предположения о том, что господин Мишустин может не вернуться в кресло главы правительства после болезни. Сложившаяся медицинская практика показывает, что подтвержденный COVID-19 даже при легком течении означает строгий карантин зараженного до подтверждения выздоровления, которое может занимать до нескольких недель, а также изоляцию всех, кто общался с зараженным.

Напомним, 15 января 2020 года, в день, когда Владимир Путин предложил Михаилу Мишустину возглавить кабинет, в послании президента Федеральному собранию был представлен проект поправок к Основному закону, который уже через пять дней после этого был внесен в Госдуму и сразу же принят в первом чтении.

Если бы общероссийское голосование по поправкам прошло, как и было намечено, 22 апреля и поправки были бы одобрены и вступили в силу, президент уже располагал бы возможностью решать судьбу премьер-министра, не увольняя все правительство.

Комментируя поправки, касающиеся этой процедуры, собеседники “Ъ”, знакомые с ходом работы над ними, поясняли, что замена всего правительства — это всегда определенный стресс для системы. Впрочем, для окончательного закрепления обновленного порядка кроме конституционных поправок потребуется также внести изменения в соответствующие разделы закона «О правительстве».