Англосаксонская модель организации местного самоуправления: историческое и теоретико-правовое исследование

В постсоветской России в полной мере ощутимы те же различия, которые существуют в западной государственно-правовой традиции между моделями организации и функционирования муниципальной власти, местного самоуправления (англосаксонской, эволюционирующей затем в англо-американскую, европейскую континентальную, иберийскую). Ясно, что этот парадокс имеет своим источником специфику реформирования «демократии малых пространств» (А.И. Солженицын). Отечественный опыт в такой важной социально-правовой сфере - механическое заимствование (столь быстрое и малообоснованное, что вряд ли это можно обозначить привычным в правоведении термином «рецепция») «готовых», вызревших в западном политико-правовом пространстве вариантов организации власти и управления на местах, особенности властных и иных отношений между провинцией и центром и т.п.

Нельзя считать обдуманными и целесообразными действия властных элит начала 90-х гг. XX в., ставших на путь формирования новой системы местного самоуправления (и шире - местной власти) по англо-американским юридическим и социальным канонам. В российских политико-правовых условиях англосаксонский вариант взаимодействия местного самоуправления и государственных властных структур только породил массу проблем, а не привел к достижению устойчивого развития национальной государственности, к «торжеству» демократии и адекватных ей региональных институтов.

«Ответ на вопрос о том, являются ли органы местного самоуправления продолжением государственной власти на местах, не так однозначен, как кажется на первый взгляд. И связано это прежде всего с тем, что в основу отечественного законодательства положена англосаксонская модель организации местной власти, предполагающая широкую автономию муниципальных институтов, а практика и, вероятно, реальная действительность тяготеют к континентальной - романо-германской модели» [1, с. 284]. Хотя с этим полностью нельзя согласиться, но в целом, на наш взгляд, суть вопроса «схвачена» верно.

Вообще, англосаксонская модель является одной из распространенных в мире, т.к. возникла она на родине классического муниципализма - в Великобритании. Основной признак муниципальной власти этого типа - отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, курирующих местные органы власти. Контроль здесь осуществляется косвенным путем, а именно через центральные министерства и судебную систему. Муниципальные органы Великобритании и США составляют часть конституционного механизма этих государств*. Правоведы этих стран при установлении отличия местных органов от государственных делают акцент на их локальном характере.

Современная организация местного самоуправления в Великобритании начала складываться в результате реформ местных властей с середины Х в. и продолжается до последнего времени. Эти реформы привели к созданию современной системы муниципального управления, которая была сформирована в основном к середине 70-х гг. ХХ столетия. Решающую роль в данном процессе сыграли парламентские акты. Усиление урбанизации в ХХ в. вызвало конфликт между сельскими и городскими властями, поскольку рост городов происходил без учета административных границ и агломерации стремительно наступали на сельские местности. Если в США в силу обширности территории это особых проблем не создавало, то необходимость реформ в Англии уже широко признавалась в 30-е гг. Первыми подверглись преобразованиям органы самоуправления Большого Лондона (правда, перемены начали осуществляться лишь с 60-х гг. ХХ в.).

По закону 1963 г. сотни местных властей, действующих на территории столицы, были заменены двухъярусной системой, состоящей из Совета Большого Лондона для решения стратегических задач и 32 городских советов, соответствующих 32 городским территориям на правах советов дистриктов. Корпорация Лондонского Сити - это 12 лондонских районов (boroughs) плюс Сити - сохранила свой

* По данному вопросу заслуживают внимания работы: Крылов Н.С. Английское государство. М., 1901; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971; Местные органы в политической системе капитализма. М., 1985.

статус. Муниципалитет Большого Лондона включал в себя председателя, олдерменов и советников. Правление Сити имело собственное учреждение, состоящее из лорда-мэра, олдерменов, председателей компаний, шерифов. Деятельность Сити осуществлялась не на основе закона, а регулировалась нормами общего права.

Созданная в 1966 г. Королевская комиссия по местным органам власти Англии и Уэлса указала в своем отчете, что существующая структура системы местного управления не в силах избавиться от главной проблемы: непонимания взаимозависимости городских и сельских регионов. Комиссия предложила создать крупные унитарные административно-территориальные единицы, определив пребывание органов местного самоуправления в городах - крупных, средних и малых - в зависимости от характера региона.

Однако консервативное правительство, оказавшись в то время у власти, отвергло идею ликвидации графств как административно-территориальных единиц, оставив при этом двухъярусную структуру Лондона. Такое решение было принято и в силу приверженности традициям, и из чисто тактических соображений - власть консерваторов имела поддержку в графствах и преобразования несли угрозу именно им, поэтому основой реформы местных властей послужило уже существующее административно-территориальное деление.

Для современного муниципального управления Англии характерно соединение выборных муниципальных советов с развитым административно-управленческим аппаратом, укомплектованным нанятыми платными служащими. Административный аппарат муниципалитетов определяется в законодательстве Великобритании как исполнительный аппарат этих органов, но не государства в целом [2; 3; 4]. Здесь влияние государства на местную власть обеспечивается лишь тем, что права, обязанности и предметы ведения муниципалитетов устанавливаются государством, в отличие от ряда европейских стран.

Противоречивые оценки местных учреждений Великобритании и их места в государственном механизме находят свое отражение в обширной литературе и законодательстве по вопросам организации компетенции и функций муниципалитетов в связи с тем, что англосаксонская система не только весьма распространена в мире, но и оказывает большое влияние на формирование местных властей в других странах.

В целом научные концепции и законодательная практика следуют выдвинутой еще И. Бентамом идее жесткого контроля центрального правительства за деятельностью органов управления на местах. Необходимость государственного контроля муниципальных органов никогда не оспаривалась в Англии. Выполнение задач государственного регулирования на своих территориях, обеспечение хорошего управления в интересах местного населения составляют содержание деятельности выборных представительных органов при общей компетенции. Однако их место в системе государственных органов оценивается по-разному: одни исследователи считают, что местные органы - автономные образования, осуществляющие свою власть, возложенную на них парламентом (В. Харт); другие - что не вся государственная власть сосредоточена в парламенте, ее носителями являются также иные политические институты. Помимо горизонтального, существует и вертикальное разделение власти, осуществляемой различными государственными органами (и квазиорганами), к которым относятся муниципальные корпорации (П.П. Крейг). Высказывается мнение о том, что местные власти должны быть агентами центрального правительства для решения вопросов национальной политики на местах (А. Дженигс). Представлена также точка зрения, согласно которой местные власти - это политические институты с самостоятельными полномочиями и функциями, имеющие собственную политическую жизнь, независимую от центрального правительства (Х. Елкок) [5, р. 1-5; 6, р. 286].

В 1972 г. Парламент Великобритании принял закон о местном управлении в Англии и Уэлсе, вступивший в силу в апреле 1974 г., и аналогичный закон о местном управлении Шотландией (1973 г.). Эти парламентские законы, включив в себя большинство норм предшествующего законодательства о местном управлении, носили инкорпоративный характер.

Муниципальные органы управления Лондона действовали на основе Акта об управлении Лондоном, принятого парламентом в 1963 г. Закон о местном управлении в Англии и Уэлсе значительно упростил эту систему (хотя и оставил древние государства как основу для новой схемы), создав шесть новых метрополитенских графств на территории крупных городов: Большой Манчестер, Мерисайд (Ливерпуль), Южный и Западный Йоркшир и т.д. В пределах их территорий было образовано 36 метрополитенских округов. Остальная часть Англии была поделена на 39 неметрополитенских графств, в состав которых вошло 296 округов и 10 250 приходов.

Местное управление было значительно упрощено. Однако некоторые города получили право ходатайствовать о получении парламентских хартий в целях расширения их компетенции в сфере образования и социальных услуг. Кроме того, был решен вопрос о распределении полномочий между графствами и округами.

Основными звеньями местного управления стали графские и окружные советы. Они состоят из председателя и советников, а сами органы являются корпорациями. Председатель избирается, а вицепредседатель назначается на год в соответствии с регламентом из числа советников. Советники избираются каждый первый, второй и третий год четырехлетнего цикла избирателями графств или округа. С 1986 г. каждые четыре года законодательство не определяло число советников. Приходские советы избираются в приходах, если число избирателей достигает 200 и более, при меньшем количестве избирателей все вопросы решаются на общем собрании.

Кроме того, в законе записано, что ни одна местная власть не имеет права направлять билли об организации или упразднении территории местной власти или ее изменении.

Современная практика взаимоотношений между центральными и местными органами управления показывает, что последние все больше приближаются к статусу агента центрального правительства. Закон о местном управлении 1980 г. предоставил министрам право давать указания графским и окружным советам, их департаментам практически по всем вопросам их деятельности; закон 1984 г. лишил некоторые муниципалитеты права устанавливать ставки местного налога, ввел необычно сложную систему дотаций. Упразднение метрополитенских муниципалитетов и Совета Большого Лондона привело к торможению многих демократических и самоуправленческих функций местных представительных органов.

В 1985 г. парламент Великобритании принял закон о местном управлении (вступил в силу весной 1986 г.), внесший существенные изменения в муниципальную систему Англии и Уэлса, в компетенцию районных (в городах) и окружных советов метрополитенских графств. Закон, как уже отмечалось, упразднил Совет Большого Лондона и еще шесть советов (Большого Манчестера, Южного Йоркшира, Тайна и Уэйра, Западного Йоркшира, Мерсисайда, Западного Мидленда). Началась перестройка системы местного управления. Прежде всего, закон предписал порядок перехода полномочий и функций Совета Большого Лондона районным муниципалитетам, различным отраслевым правительственным учреждениям и органам. Компетенция метрополитенских органов была передана метрополитенским окружным советам и соответствующим правительственным агентствам. Однако предполагалось, что стратегическое планирование будут осуществлять назначаемые правительством чиновники. Они также наделялись правами решать вопросы использования земель, водоснабжения, рекреации парков и т.д. Правительственным органам надлежало осуществлять координационную деятельность районных в Лондоне и окружных муниципальных органов. Закон поручил министрам и подчиненным им департаментам постоянно анализировать деятельность органов управления (правительственных и муниципальных) и к марту 1991 г. представить свои предложения парламенту.

Взаимодействие между органами новой системы управления, совершенствование их сотрудничества, согласованность действий, обеспечение нормального функционирования хозяйственно-экономического и социально-культурного комплекса - основная цель указанного закона, хотя власти и задумывались о «пробуксовках» в данном механизме. Поэтому правительственным министерствам были предоставлены широкие полномочия по реализации задач, стоящих перед новой системой руководящих органов, в частности право издания приказов по их

управленческой деятельности. Закон определил процедуру передачи собственности окружным и районным (в Лондоне) муниципальным советам и создаваемым правительством новым агентствам.

Упразднение местных представительных органов (решавших на правовом уровне стратегические задачи по развитию соответствующей территории) отражает противоречивость развития муниципальной системы Великобритании, ее зависимость от соотношения политических сил как в парламенте, так и в других государственных органах. Например, постоянные споры между лейбористами и консерваторами по вопросу о решении социальных проблем за счет увеличения ставки налога на крупную собственность приводили к принятию противоречивых законодательных актов. Если после победы на выборах лейбористы предприняли подобную попытку, то консервативное правительство в 1984-1985 гг. сократило даже бюджетные субсидии лондонским муниципалитетам, что привело к существенным изменениям в системе департаментов и массовым увольнениям рабочих и служащих. Изменение системы департаментов, уменьшение их числа, а следовательно, и сотрудников сразу отрицательно сказалось на территориальном управлении, снизив качество его работы.

Полномочия местных органов Великобритании закреплены специальным парламентским законодательством, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. Здесь, как и в США, утвердился принцип позитивного регулирования деятельности местных органов, объем полномочий которых устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать действия, непосредственно предписанные законом. В противном случае действия местных властей могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными [7, с. 21].

Для получения каких-либо дополнительных полномочий местные власти в Великобритании могут направить в парламент просьбу об издании им необходимого частного закона. Но подобная процедура является слишком длительной и сложной. Другой, более простой способ - обращение к государственному секретарю соответствующего департамента, который вправе издать указ (с последующим обязательным утверждением парламентом), предоставляющий местному органу соответствующего департамента необходимые полномочия. Важным источником компетенции местных властей Великобритании являются также судебные прецеденты, во многом конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламента.

Субординационное законодательство охватывает функции графских советов в сфере финансов и в принудительном отчуждении земли. До 1845 г. заключение сделки по купле-продаже земли требовало издания частного парламентского акта (а иногда и нескольких). Но в конечном счете был принят общенормативный закон о купле-продаже земли, который урегулировал эти проблемы. Таким же образом вышел в свет координирующий акт о народном здравоохранении. Этот статус прямо указывает на необходимость уменьшения числа частных законов и перенесения «центра тяжести» на министерский уровень. Закон устанавливает правило, в соответствии с которым часть процедурных норм, закрепленных в отдельных парламентских актах, должна выполняться министерствами неукоснительно.

Деятельность департаментов, не урегулированная статутами, регламентировалась приказами министров, которые должны были периодически утверждаться парламентскими актами. Однако признавалось, что на практике делегированное законодательство (которое и в настоящее время является основной правовой базой местных органов управления) более приемлемо, чем парламентские акты, поскольку, по мнению английских ученых, центральное правительство наиболее эффективно обеспечивает реализацию общенациональной политики в деятельности местных органов.

Следует отметить, что министерства контролируют нормотворчество муниципалитетов. Их акты считаются определенной формой существования норм, составляющих часть делегированного законодательства. Поэтому решения местных советов как акты публичного характера, подконтрольны министерствам и судебным органам. Законодательство о муниципальных органах устанавливает порядок, в соответствии с которым их нормативные решения могут вступить в силу только в том случае, если проекты указанных актов одобрены министром. Примечательно, что в случае какого-либо несоответствия судебные органы могут изменить их, а министр - отменить. В то же время местные органы, кроме общинных и приходских советов, имеют право выражать несогласие с

частными актами парламента. В законодательстве определена процедура подачи петиций в парламент, установлен порядок их рассмотрения и принятия частного акта, который необходим конкретному органу. Административный контроль правительства над местным управлением некоторые отечественные авторы в полной мере справедливо рассматривают как контроль, осуществляемый правительством в ходе его административной деятельности. Одной из форм административного контроля является общее наблюдение и нормативная деятельность департаментов путем издания писем-циркуляров, инструкций, установок по обязательной отчетности местных органов.

Литература

1. Эбзеев Б.С., Айбазов Р.У., Краснорядцев С.Л. Глобализация и государственное единство России. М., 2006.

2. Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.

3. Таллок Г. Новый федерализм. М., 1993.

4. Минникес И.В. Местное управление в Великобритании. Свердловск, 1989.

5. Grag Р.Р. Administrative law. L., 1983.

6. Elcock Н. Local government politicians. professionals and the public in local authorities. L.-N.Y., 1982.

7. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. М., 1994.