Роль Конституционного законодательства Российской Федерации в регулировании принципа разделения властей

В современном демократическом государстве принцип разделения властей представляет собой важнейший институт конституционного права, выступающий мерилом достижений демократичекого развития общества. Представления о данной категории динамично изменяются во времени и пространстве: происходит уточнение содержания принципа разделения властей, возникают новые его элементы, расширяются представления о механизмах его реализации на разных уровнях отправления государственной власти.

Актуальность данной темы обусловлена важностью глубокого исследования принципа разделения властей в сложных условиях становления гражданского общества в России. Только в гражданском обществе государственная власть, разделенная на ветви, позволяет проводить политику компромисса между различными социальными притязаниями. Реализация принципа разделения властей в гражданском обществе и демократическом государстве должна быть обеспечена комплексом гарантий, что позволяет ограничить своеволие государства и создать надежный механизм реализации данного принципа. Следует признать, что конституционная формула о трех ветвях государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) нарушена уже в самой Конституции 1993 г. Политико-правовая теория разделения властей с момента своего возникновения (Аристотель, Джон Локк, Шарль Луи Монтескье) до настоящего времени значительно обогатилась и развилась. И сейчас, помимо трех классических ветвей власти, следует выделить еще президентскую, прокурорскую, избирательную и банковско-финансовую власть как вполне самостоятельные разновидности государственной власти в нашей стране. Кроме того, существуют две ветви власти, которые не являются ветвями государственной власти, но оказывают серьезное влияние на состояние политической системы нашего общества и должны в этой связи регулироваться государством. Это власть средств массовой информации и власть социальных сетей.

Рассмотрим, как обстоят дела с конституционным регулированием ветвей государственной власти.

1. Президентская власть. По существующим конституционным нормам, у нас в стране реальна опасность превращения института президентской власти в институт демократического самодержавия. Вся власть в стране практически сосредоточена в руках президента, он слабо подконтролен Федеральному Собранию. Подсчитано, что с момента принятия Конституции РФ 1993 г. три российских президента получили 502 новых полномочия [1]. Среди них можно выделить следующие. Счетная палата РФ изначально задумывалась как продолжение парламентского финансового контроля. Поэтому ранее кандидаты на посты председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов отбирались и определялись Федеральным Собранием, а затем право внесения этих кандидатур было отдано Президенту РФ. Если ранее председатель Конституционного суда, его заместитель и секретарь избирались самим Судом, то с 2009 г. кандидатуры председателя и его заместителей выдвигает президент и утверждает Совет Федерации.

2. Законодательная власть. В этой сфере, на наш взгляд, следует постоянно повышать роль парламента - Федерального Собрания Российской Федерации. Необходимо принять Федеральный закон «О парламентском контроле в Российской Федерации», проект которого находится в Государственной Думе. Чинятся всякие препятствия принятию этого закона, хотя в нем закрепляется полномочие парламента только за соблюдением законодательства, что прямо вытекает из свойств парламентского контроля. Следует активно использовать уже принятый в 2005 г. Федеральный закон «О парламентском расследовании в Российской Федерации», который до сих пор не применяется.

Вообще необходимо принять специальный федеральный конституционный закон «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации». Эта парадоксальная ситуация, связанная с отсутствием подобного закона, должна быть устранена, т.к. Правительство Российской Федерации и судебная система уже регулируются подобными источниками - федеральными конституционными законами (ст. 114 и 128 Конституции РФ). Следовательно, необходимо внести поправку в ст. 94 Конституции РФ, добавив п. 2: «Порядок деятельности Федерального Собрания Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом». На наш взгляд, под контролем парламента должно находиться назначение ключевых фигур Правительства Российской Федерации. Следует поддержать высказываемое мнение о наделении Федерального Собрания РФ правом заслушивания посланий Конституционного суда РФ [2, с. 15-22].

На данный момент в стране сложилась ситуация, когда практически не контролируется применение более двух тысяч действующих федеральных законов. На наш взгляд, эту работу в полном объеме необходимо возложить на Федеральное Собрание РФ.

В целях повышения эффективности парламентского процесса, считаем, следует принять федеральный закон «Об организации лоббистской деятельности в Федеральном Собрании Российской Федерации».

И, конечно же, следует установить правовой механизм реальной ответственности депутатов парламента перед избирателями, включающий, прежде всего, процесс отзыва их.

Сегодня же ситуация такова, что депутаты полностью не зависят от избирателей. Избиратели не имеют реальной возможности оценить деятельность депутатов и повлиять на нее. Через коррумпированную систему выборов частный капитал может приводить к власти своих ставленников

[3, с. 6].

В связи с этим в предлагаемый федеральный закон «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации» следует внести также положение о конституционной ответственности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Важное значение для законодательной деятельности парламента страны имеет состав субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, определенных в ст. 104 Конституции РФ. В ст. 3 Конституции РФ устанавливается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В этой связи представляется, что целесообразно расширить число субъектов законодательной инициативы в парламент РФ за счет предоставления данного права группам граждан в определенном количестве (например 50 или 100 тыс. человек), общероссийским общественным объединениям, крупным предприятиям или населенным пунктам. Право законодательной инициативы на федеральном уровне, на наш взгляд, следует предоставить и Общественной палате РФ.

В настоящее время намечаются серьезные подвижки в реформировании политической системы России. В конце декабря 2011 г. президент внес в Государственную Думу два законопроекта. В первом предлагается упростить процедуру регистрации партий: партию смогут создать 500 человек. В настоящее время для этого требуется минимум 40 тыс. человек. Другим законопроектом президент предложил освободить все партии от сбора подписей на выборах всех уровней. Сейчас от этой обязанности освобождаются только парламентские партии. Для президентских же выборов пока сохраняется действующее правило: подписи собирают только парламентские партии. Непарламентским партиям надо собирать по 100 тыс. подписей (правило, которое действует в настоящее время, - 2 млн подписей).

В начале января 2012 г. президент внес в Государственную Думу еще один законопроект, предлагающий прямые выборы губернаторов. В Совете Федерации Федерального Собрания РФ в декабре 2011 г. была создана рабочая группа, подготавливающая законопроект о выборах сенаторов населением регионов нашей страны.

3. Исполнительная власть. Рассматривая вопросы реформирования политической системы, следует учитывать отношение нашего общества к современной власти и политическому строю в стране. Недавние социологические опросы населения показывают, что в настоящее время две трети (абсолютное большинство) опрошенных считают, что у нас в стране существует диктатура чиновников разного уровня, вплоть до высоких. И только одна шестая опрошенных думают, что у нас в стране демократия [4]. Реальность такова, что исполнительная власть в России подчинила себе власть законодательную, произошла бюрократизация публичной власти. Во многих случаях и в разных регионах страны исполнительная власть постановила себе на службу власть судебную. Скажем прямо - у нас сформировался новый социальный слой, новый класс, называемый бюрократией, чиновничеством. Вполне понятная и конституционно закрепленная самостоятельность исполнительной власти превратилась в ее независимость ни от кого и, прежде всего, от власти представительной. Причем самым нетерпимым является то, что исполнительная власть самостоятельно выработала целую систему разнообразных процедур для осуществления своих полномочий, которые совершенно не зависят от представительной власти и от населения. Такие процедуры позволяют органам исполнительной власти нарушать права и свободы граждан, широко

распространять в обществе различные коррупционные схемы (например, при регистрации собственности, земли, получении паспортов и т.д.).

4. Судебная власть. Самое страшное, что чиновничество, исполнительная власть во многих регионах подчиняют себе судебную власть [3, с. 6]. Появилось расхожее и всем понятное понятие «телефонное право», зачастую независимость судебной власти превратилась в безответственность судей. Судейский корпус перерос в пожизненную касту. Поэтому конституционное законодательство должно установить механизм ответственности судей, в том числе конституционно-правовой ответственности судей. Принцип независимости судебной власти на практике должен выражаться в независимости судей и подчинении их только закону, публичности и гласности судебного процесса, его коллегиальности, участии представителей гражданского общества, состязательности и равенстве сторон, строгой регламентированности и возможности обжалования вынесенных решений.

На наш взгляд, в обществе необходимо поднимать роль и значение Конституционного суда РФ, а самому гражданскому обществу всячески поддерживать деятельность этого важного демократического судебного органа, стоящего на страже конституционной законности. Но что мы наблюдаем? Вот уже полномочный представитель Правительства РФ в Конституционном суде М.Ю. Барщевский пытается доказать, что Конституционный суд Российской Федерации выходит за рамки своих полномочий, превращается в орган законотворчества, и его полномочия следует уточнить и подкорректировать. На наш взгляд, этим опять подтверждается тенденция вмешательства исполнительной власти в деятельность судебной власти.

Наблюдается процесс постепенного сужения полномочий Конституционного суда, что затрудняет доступ к конституционному правосудию. По существующему законодательству, в Конституционном суде можно обжаловать только законы, в то время как неконституционная практика традиционно прирастает в России неконституционными подзаконами актами и действиями чиновников, которые иногда интерпретируют законы самым варварским, неконституционным образом. С 9 февраля 2011 г. вступили в силу поправки в закон о КС. Отныне для обращения в него граждан за защитой своих конституционных прав и свобод закон должен быть уже применен в конкретном деле судом, а не каким-либо другим органом. А если считать, что дело рассмотрено судом только в том случае, когда оно прошло все инстанции, включая надзор, то это может вылиться в очень длительный срок. В результате возможных жизненных обстоятельств изменить судебное решение уже будет невозможно.

На наш взгляд, с целью совершенствования и демократизации судоустройства и судопроизводства в стране следовало бы внести важную поправку в Конституцию РФ о выборности судей и принять закон, разрешающий свободную трансляцию в сети Интернет хода судебных заседаний, а также аудио- и видеозапись этих заседаний.

5. Прокурорская власть. Это самостоятельная и важная ветвь государственной власти. Поэтому, на наш взгляд, стоило бы реализовать ранее высказанное предложение о наделении Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы с внесением соответствующей поправки в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ. Следует также дать новое наименование гл. 7 Конституции РФ «Судебная власть. Прокуратура».

По пути признания необходимости расширения полномочий Генерального прокурора идет реальное конституционное судопроизводство в Российской Федерации. Конституционный суд РФ своим Постановлением от 18 июля 2003 г. в дополнение к субъектам, перечисленным в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, правом на обращение в КС по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Федерации наделил Генерального прокурора РФ.

Конституционное (уставное) законодательство некоторых субъектов Российской Федерации тоже пошло по пути предоставления прокурорам субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне. Так, например, ст. 46 Устава Ростовской области, принятого 29 мая 1996 г. № 19-ЗС, предоставляет право законодательной инициативы прокурору Ростовской области. Это же положение закреплено ч. 1 ст. 15 Закона Ростовской области «О Законодательном собрании Ростовской области» от 18 сентября 2002 г. № 270-ЗС.

6. Избирательная власть. Избирательная система выступает в виде самостоятельной ветви государственной власти, которая является важнейшим элементом политической системы общества и представляет собой единую совокупность правовых норм и общественных отношений, связанных с

выборами представителей публичной власти. Основу избирательной системы и избирательного права составляют конституционные нормы. В ч. 3 ст. 3 Конституции РФ 1993 г. установлено: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Тем самым в Основном законе особо подчеркивается роль избирательной системы в реализации народного суверенитета и формировании легитимных представительных (законодательных) органов.

Казалось бы, исходя из важнейших задач построения реального правового государства и развитого гражданского общества повышение роли и значения выборов должно обеспечиваться прежде всего конституционными гарантиями, содержащимися в федеральной Конституции. Однако в действующей Конституции РФ значительно сужен круг конституционных норм, регулирующих эти отношения. Более того, из текста Конституции 1993 г. вообще исчезла в качестве самостоятельной глава «Избирательная система», посвященная основным ее принципам, которая была характерна для «советских» конституций. Все это позволяет чиновничеству, бюрократии в значительной мере манипулировать институтом выборов в своих интересах. Последние выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ шестого созыва 4 декабря 2011 г. выявили многочисленные нарушения, фальсификации и наглядно показали, насколько эта ветвь власти вышла из-под контроля избирателей.

Представляется, что законодателям необходимо проработать вопрос о подготовке поправок в Конституцию, связанных с включением в ее текст специальной главы «Избирательная система». На наш взгляд, наиболее логично эту главу сделать главой четвертой Конституции РФ 1993 г.

7. Банковско-финансовая власть. Сегодня мало кто в России сомневается, что банковско-финансовая система страны превратилась в мощную ветвь государственной власти, реально влияющую практически на все политические и социальные процессы. В изданных в 2011 г. комментариях для изучения и понимания Конституции Российской Федерации по поводу роли государства в экономической сфере говорится: «Экономикой в России согласно положениям Конституции ведает Правительство (глава 6), а Федеральное Собрание принимает законы, в которых утверждаются основные контрольные цифры, экономические показатели бюджета, налогов и т.п.» [5, с. 112]. На наш взгляд, государство, являющееся единственной организацией в обществе, представляющей интересы всего населения, должно быть руководящей и направляющей силой в экономической политике. Государство должно определять правила взаимоотношений с банковско-финансовой системой, а не наоборот. Именно оно должно установить четкие правила поведения банковско-финансовой власти в экономической сфере и, главное, в сфере политической. В этой связи представляется, что принципы взаимоотношений государства и банковско-финансовой системы должны быть зафиксированы в Конституции РФ или в специально разработанном федеральном законе об основах государственного участия в формировании и осуществлении экономической политики. Причем, на наш взгляд, условия функционирования рынка и частного капитала должны определяться обществом, а не наоборот. Все это возможно в рамках принципа: «Рыночная конкуренция - насколько возможно, а планирование - насколько необходимо».

Реформирование политической системы общества, выход из возникающих внутрироссийских кризисных ситуаций возможны только на основе широкого и содержательного диалога между всеми ветвями государственной власти и гражданским обществом. Причем всем обществом, а не только его частью, которая объявила себя «креативным классом». В этой связи, на наш взгляд, необходимо, чтобы конституционное законодательство Российской Федерации закрепило принципы взаимоотношений государства с двумя самостоятельными ветвями власти, которые не являются государственными, но играют важнейшую роль в формировании общественного сознания.

8. Власть средств массовой информации. СМИ прежде всего являются институтом гражданского общества, а не государственной власти или коммерческих структур. Однако, будучи институтом гражданского общества, призванным способствовать формированию и интеграции этого общества, в Российской Федерации они эту роль не выполняют, а зачастую выступают в роли представителя интересов власти или бизнеса. Проблема заключается в том, что у нашего государства отсутствует четкая и внятная политика в отношении СМИ. Необходимо, используя конституционное законодательство, выработать механизмы, которые реально сделали бы СМИ зависимыми от тех, кто их читает, слушает и смотрит. Пока же мы видим, что реальная конкуренция между журналистами и их изданиями все больше подменяются состязанием сенсаций, компроматов и скандалов. Отсутствие

у СМИ финансовой независимости зачастую превращает их из информационных источников в политическое оружие групп, классов, элит, отдельных личностей.

Согласно п. 5 ст. 29 Конституции РФ в нашей стране «гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». Принципы свободы массовой информации в более общем виде зафиксированы и в других конституционных нормах (ст. 8, 13, 29, 34, 35, 41, 42 и др. Конституции РФ). Все эти конституционные положения лежат в основе закона РФ «О средствах массовой информации».

В настоящее время необходимо совершенствование законодательства о средствах массовой информации, которое должно основываться прежде всего на правовых гарантиях независимости СМИ. Направлениями такой работы должны быть: выработка системы правовых гарантий самостоятельности редакций СМИ в их отношениях с учредителями и собственниками, правовое закрепление мер по ограничению концентрации СМИ, правовое обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, юридическое закрепление основ экономической деятельности средств массовой информации, правовое оформление прозрачности отношений собственности на средства массовой информации.

На сегодняшний день одним из наиболее значимых условий обеспечения демократии и формирования гражданского общества является создание общественных СМИ. Такие общественные средства массовой информации должны строиться на особом негосударственном управлении, на финансировании без опоры на бюджет государства, на специальном механизме общественного контроля.

9. Власть социальных сетей. Эта сформировавшаяся к настоящему времени ветвь власти значительно влияет на умы и сознание людей. Она в значительной степени позволяет пользователям получать ту информацию, которую они не могут получить из СМИ. Постоянное расширение Всемирной сети Интернет дает не только новые возможности в развитии информационной системы, но и порождает многочисленные проблемы. Требуется внесение изменений в действующее законодательство для устранения пробелов в сфере правового регулирования сети Интернет. На социальную сеть нельзя распространить действие Закона о средствах массовой информации, ибо от нее невозможно требовать таких сведений, как «предполагаемая территория распространения продукции», «максимальный объем СМИ», «предполагаемая периодичность выпуска», как того требует ст. 10 Закона о средствах массовой информации. На многочисленные интернет-сайты распространяется Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Отношения, связанные с использованием Интернета, должны строиться на основе сочетания государственного регулирования и общественного саморегулирования. Основа регулирования должна лежать на базе принципов обеспечения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией РФ, и использования сложившихся в сообществе операторов и пользователей сети Интернет правил и обычаев, не противоречащих российскому законодательству.

В социальных сетях зарегистрировано огромное число сайтов различных организаций и лиц, очень большое количество интернет-изданий. Важной проблемой является законодательное регулирование отношений, возникающих на почве осуществления любых кибер-атак существующих сайтов, заражения этих сайтов различными кибер-вирусами.

Мы рассмотрели основные ветви власти, влияющие на политическую систему страны и на состояние гражданского общества. Однако хочется еще раз подчеркнуть, что теория разделения властей предполагает не только существование различных ветвей власти, которые действуют в определенных правовых рамках, но и наличие тонко налаженного механизма сдержек и противовесов в этой системе властей.

Именно этот механизм, обличенный в юридическую форму, должен создать органичное взаимодействие нашего государства и гражданского общества и обеспечить процесс постоянного диалога и общения их друг с другом. А важнейшим инструментом придания высшей ценности и значимости этому механизму должно быть конституционное законодательство Российской Федерации.