Реализация конституционных и уставных норм о подзаконном правотворчестве региональных парламентов

Константин ИШЕКОВ

РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ И УСТАВНЫХ НОРМ О ПОДЗАКОННОМ ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ

В статье сформулирован и обоснован вывод о зависимости содержания способа реализации конституции (устава) субъекта (подзаконное правотворчество) от формы осуществления конституционных (уставных) норм (исполнение или применение), сделаны предложения по совершенствованию разграничения правотворческих полномочий регионального парламента и рекомендации по их практическому осуществлению.

The author formulates and substantiates the conclusion that constitutional implementation of a subject of the Russian Federation (subordinate lawmaking) depends on the forms of constitutional and by-law provisions (implementation and application). The author makes some suggestions how to separate lawmaking powers of a regional parliament and gives a set of recommendations on their implementation.

Ключевые слова:

субъект Российской Федерации, конституция (устав), парламент, правотворчество, реализация; subject of Russian Federation, constitution, parliament, lawmaking, realization.

Нормирование общественных отношений путем подзаконного правотворчества реализуется рядом органов, институционально принадлежащих к различным ветвям государственной власти. Стоит отметить, что способы регламентации этого вида государственной деятельности весьма разнообразны. Круг регулируемых вопросов, виды и формы принимаемых подзаконных актов, характер правотворческих процедур в общих чертах определяются в федеральном законодательстве1. Специфика правотворческой деятельности региональных органов отражается в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, текущем региональном законодательстве.

Некоторые конституционные нормы, воздействуя на основные (фактические) общественные отношения опосредованно, одновременно оказывают прямое действие на отношения промежуточного блока, связанные с правотворческим процессом, результатом которого должен быть закон или иной акт, касающийся отношений, обозначенных конституционной нормой. Издание предусмотренного Конституцией закона тоже выступает способом ее непосредственной реализации2. В продолжение этой мысли можно отметить, что применительно к региональному уровню одним из способов реализации конституции или устава субъекта является принятие регионального закона или подзаконного акта.

Законодательные органы власти российских регионов оформляют свою подзаконную деятельность постановлением. Необходимо отметить, что в тексте большинства конституций и уставов постановления парламента указываются в числе правовых (Иркутская и Смоленская обл.) или нормативно-правовых актов (Ивановская, Новосибирская, Челябинская обл., Ямало-Ненецкий автономный

1 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ред. от 17 декабря 2009 г. // СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005; 2009, № 51, ст. 6163.

2 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2002, с. 67.

ИШЕКОВ Константин Анатольевич — к.ю.н, старший научный сотрудник, доцент кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы

им. П.А. Столыпина ishekov77@mail.ru

округ) либо в составе законодательства субъекта (Омская обл.) и в редких случаях подразделяются на нормативные правовые и индивидуальные правовые акты (Забайкальский край, Воронежская, Тюменская обл.). Между тем, юридический характер постановлений прямо влияет на форму реализации норм конституций или уставов, предусматривающих их принятие, и в некоторых случаях предопределяет способ осуществления норм о подзаконном правотворчестве.

Вызывает интерес практика г. Санкт-Петербурга. В ст. 34 Устава данного субъекта указано, что Законодательное собрание Санкт-Петербурга принимает нормативные правовые акты, индивидуальные правовые акты и правовые акты рекомендательного характера — постановления и решения1. Подчеркну, из текста данной статьи не ясно, какие именно акты (постановления или только решения) могут иметь индивидуальный и рекомендательный характер. В том случае, если постановления имеют нормативноправовое содержание, формой реализации уставной нормы, предполагающей их принятие, является исполнение. Если это индивидуальный (ненормативный) акт, то форма реализации устава — применение. Исследование подзаконного правотворчества Законодательного собрания Санкт-Петербурга показывает, что в форме постановления издаются не только нормативно-правовые, но и индивидуальные акты (например, постановление о назначении на должность мировых судей). Между тем, алгоритм принятия постановлений Законодательного собрания Санкт-Петербурга одинаков, независимо от того, какова природа этих правовых актов. Отличия в правотворческом процессе существуют только между порядком учреждения постановлений парламента и порядком принятия его решений.

В форме постановления осуществляется целый ряд внутриорганизационных, учредительных, кадровых вопросов, предусмотренных конституций (уставом) субъекта. Важен вопрос о том, какие полномочия следует регулировать законодательно, а какие регламентировать в подзаконных актах парламента. Представляется оши-

1 Устав Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г. в ред. от 14 декабря 2009 г. // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга, 1998, № 2, с. 5-6.

бочной практика тех субъектов, в уставах (конституциях) которых содержится статья с названием «Полномочия законодательного (представительного) органа», где указывается, какие из них оформляются законом субъекта, а какие утверждаются постановлением. Такой подход в корне противоречит природе закона, в создании которого участвуют органы различных ветвей государственной власти. Интересен опыт разграничения правотворческих возможностей в Республике Саха (Якутия). В ст. 57 Конституции (Основного закона) этого субъекта федерации отмечено, что законом Республики регулируются вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям Республики Саха (Якутия). Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) оформляются решения по другим вопросам, отнесенным законодательством к ведению республиканского парламента2. Аналогичным образом разграничены полномочия, требующие законодательного или подзаконного установления, в Уставе города Москвы (ст. 36)3. Думается, что данный способ размежевания законодательных и подзаконных полномочий целесообразно использовать и в других регионах России.

Конкретный перечень вопросов, получающих формальное определение в постановлении парламента, содержится в п. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этот перечень не является закрытым. Указанная норма федерального закона предполагает оформление подзаконным нормативно-правовым актом ряда других вопросов, отнесенных Конституцией России, федеральными законами, конституционным (уставным) и текущим законодательством субъектов к ведению регионального парламента. Сопоставление правотворческой компетенции, определенной в Федеральном законе, с вопросами, отраженными в региональных конституциях и уставах, позволяет говорить о сложившейся в некоторых

2 Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. в ред. от 17 июня 2009 г. // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год, ст. 90.

3 Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. в ред. от 22 октября 2008 г. // Ведомости Московской думы, 1995, № 4.

регионах практике расширения подзаконного ведения органов легислатуры.

В числе дополнительных полномочий, раздвигающих границы перечня, установленного на федеральном уровне, можно назвать следующие позиции, утверждаемые постановлением парламента:

• избрание представителя от законодательных органов в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, назначение на должность мировых судей;

• назначение членов избирательной комиссии субъекта;

• назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека субъекта федерации;

• согласование некоторых кадровых вопросов в судебных и правоохранительных органах, согласие на назначение прокурора субъекта;

• утверждение отчетов региональных органов исполнительной власти;

• правотворческая инициатива парламента в органах исполнительной власти;

• обращение в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания;

• обращение в Конституционный суд РФ, конституционный или уставный суд субъекта федерации;

• решения по вопросам, связанным с депутатской этикой;

• толкование региональных законов;

• решение о принятии либо отклонении закона.

Следует подчеркнуть, что указанные перечни полномочий также не являются исчерпывающими. Полный и окончательный список подобных вопросов на сегодняшний день предусмотреть практически невозможно. Причина правовой неопределенности кроется в подвижности вопросов совместного ведения федерации и субъектов, неясности содержания и объема предметов исключительной компетенции субъектов федерации.

Оценивая способы фиксации подзаконных правомочий парламента, оптимальным вариантом их оформления следует признать подробное, но не исчерпывающее разграничение правотворческих возможностей в региональных конституция и уставах. Данный подход согласуется с конституционным принципом самостоятельности региональных органов государственной власти и позволяет отразить на высоком конституционно-уставном

уровне специфику данного субъекта. Применение иных способов правового регулирования может иметь следующие негативные последствия. В случае совпадения полномочий, определяемых в федеральном законе и региональной конституции (уставе), не учитываются все особенности реальных общественных отношений, главным участником которых является парламент. Отсутствие четкого разграничения правотворческой компетенции в тексте конституции или устава порождает коллизии правоприменения. Абстрактная отсылка к иным законодательным актам без уточнения их наименования создает противоречия и повышает коррупциогенную опасность.

В тексте большинства конституций и уставов регламентируются основные процедуры принятия постановления регионального парламента. Однако данная практика не является повсеместной. Применяются несколько способов правового регулирования. В основных законах отдельных субъектов постановление парламента указывается в ряду других нормативных правовых актов. При этом информация о порядке его принятия в тексте конституционных (уставных) документов может отсутствовать. Скорее исключением из общего правила можно признать конституции и уставы тех субъектов, в которых подзаконное правотворчество парламента освещается достаточно подробно (см. ст. 51 Устава Ростовской области, ст. 27 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа).

В ряде субъектов РФ конституционные (уставные) нормы о правотворческом процессе реализуются в законах субъектов о правотворчестве (Ямало-Ненецкий автономный округ) или в законах о нормативных правовых актах (Карачаево-Черкесская Республика, Свердловская, Омская обл.). В Чукотском автономном округе действует Кодекс о нормативных правовых актах округа1. Однако в большинстве российских регионов специфика реализации конституционных (уставных) норм о подзаконном парламентском правотворчестве фиксируется в тексте регламентов законодательных органов государственной власти.

1 Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24 февраля 2009 г. в ред. от 25 ноября 2009 г. // Ведомости, 2009, 27 февр.

Как представляется, излишняя конкретизация подзаконного правотворчества в конституциях (уставах) и законах субъектов нецелесообразна. Отражение всех процедур правотворческого процесса в конституциях или уставах субъектов загромождает их текст. Кроме того, регламент, будучи подзаконным нормативноправовым актом, регулирует преимущественно внутриорганизационные вопросы деятельности законодательного органа. Утверждение регламента постановлением и изложение в нем процесса подзаконного правотворчества способствует реализации принципа самостоятельности органов законодательной (представительной) власти, позволяет оптимизировать правотворческие процедуры с учетом сложившихся общественных отношений. В связи с этим логично, чтобы процесс подзаконного правотворчества органа легислатуры отражался не в конституционном и уставном законодательстве, а в подзаконном нормативно-правовом акте — регламенте парламента, утверждаемом его постановлением.

Результаты исследования наводят на мысль о многообразии форм реализации конституций и уставов о подзаконном правотворчестве. В случае принятия постановления нормативно-правового характера реализация конституций и уставов производится в форме исполнения. Если подзаконные акты регионального

парламента не имеют нормативно-правовой сердцевины, следует говорить о применении основных законов субъектов РФ. Форма и способ реализации конституционных (уставных) норм могут находиться в тесной взаимосвязи. Думается, что создание правоприменительных актов парламента в упрощенном порядке в большинстве случаев допустимо. Это позволяет оптимизировать правотворческий процесс, избежать его излишней бюрократизации. Вместе с тем акт применения конституции или устава может иметь широкий резонанс и серьезные последствия для региона. В связи с этим использование усложненной процедуры утверждения ненормативного постановления, в частности квалифицированным большинством голосов, в ряде случаев бывает вполне оправданно.

В целом содержание и порядок принятия подзаконного акта регионального парламента прямо зависит от того, каким образом эти вопросы отражены в конституции или уставе субъекта. Оптимальным способом конституционно-правовой и уставной фиксации следует признать подробное, но не исчерпывающее установление правотворческих полномочий в региональных конституция и уставах. Главное, чтобы в своей подзаконной деятельности парламент не посягал на предметы законодательного ведения и вопросы, относящиеся к компетенции органов исполнительной власти.