Законодательная пассивность

В конце прошлого года семимиллионная отечественная армия бухгалтеров и примкнувших к ним аудиторов отметила круглую дату — прошло ровно десять лет с момента вступления в силу российского закона "О бухгалтерском учете". С тех пор в стране изменилось все, кроме бухучета.

Росчерком пера

Думал ли кто-нибудь тогда, в 1996-м, когда росчерком пера президент России Борис Ельцин подписал закон №129-ФЗ "О бухгалтерском учете", что этот документ доживет до сегодняшнего дня без видимых повреждений под натиском происходящих в стране реформ? Вряд ли. Между тем принятие этого закона уже само по себе было шагом революционным. Благодаря ему "бухгалтер, милый мой бухгалтер" из замкнутого в себе существа в нарукавниках превратился если не в первого, то по крайней мере во второго парня на деревне, то есть в конторе (банке, фирме, фонде, компании, корпорации и т. д.).

Несмотря на то что прошло уже десять лет и наша страна с тех пор немало изменилась, закон до сих пор действует, по сути оставаясь единственным документом, положениями которого руководствуются миллионы финансистов. Это был первый структурированный документ, регулирующий данную отрасль, вводящий однозначное понятие бухгалтерского учета. Например, ст. 1 данного закона определила, что "бухгалтерский учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций".

Однако актуален ли этот закон в наши дни? Сегодня для большинства специалистов этот вопрос не является риторическим. Для них ответ на него однозначен: документ требует доработки. Это признают и в Минфине — регулирующем бухгалтерский учет в стране органе, где вот уже два с половиной года реализуют Концепцию развития бухгалтерского учета и отчетности в РФ на среднесрочную перспективу, основным разработчиком которой является директор департамента регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности министерства Леонид Шнейдман.

Эта концепция была одобрена правительством России и утверждена Минфином 1 июля 2004 года. Согласно документу, весь отечественный бизнес должен перейти на МСФО к 2010 году.

Затишье в стакане воды

Согласно этой концепции, в конце 2005 года девятилетний покой ельцинского закона неожиданно нарушила законотворческая активность противоборствующих сторон, претендующих на лидерство в деле реформы отечественного бухучета. Тогда, как известно, увидели свет сразу два конкурирующих законопроекта. Сотрудники Министерства финансов презентовали свой закон "Об официальном бухучете", а депутаты Госдумы внесли в нее альтернативный акт — закон "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности". Всем тогда показалось, что теперь грянет буря, тем более что стороны демонстрировали непримиримость. Однако зрители оказались разочарованы: за заявленной бурной деятельностью последовало глухое законодательное затишье — ни один из этих документов так и не зажил активной законотворческой жизнью в Госдуме. И относительно недавние разговоры о том, что они будут рассмотрены народными избранниками федерального уровня в весеннюю (нынешнего 2007 года) сессию, сегодня уже никого не впечатляют.

L`amour de trois

А ведь как все начиналось! 26 декабря 2005 года Минфин разместил на своем сайте проект указанного выше закона "Об официальном бухгалтерском учете". В тот же день в Госдуму был внесен законопроект "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности", разработчиком и главным лоббистом которого является член думского комитета по бюджету и налогам, руководитель фонда "Национальная организация по стандартам финансового учета и отчетности" (НСФО) Андрей Буренин.

Законопроект "Об официальном бухгалтерском учете" помимо установления единых требований к бухучету и принципов его правового регулирования устанавливал разграничение функций между органами государственного и негосударственного регулирования. Концепция законопроекта "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности" состоит в определении на уровне закона системы регулирования данной сферы деятельности.

Так два законопроекта вступили в заочную конкуренцию.

Более того, сразу же выяснилось: этому дуэту с рождения скучно не будет еще и потому, что Минфин в единой упряжке с законом "Об официальном бухучете" рассматривает законопроект "О консолидированной финансовой отчетности", на сегодняшний день уже два с половиной года висящий в Госдуме на уровне второго чтения. Что категорически не приемлет законопроект НСФО. И эта крепкая "любовь на троих" нерушима (то есть неразрешима) и по сей день.

В конце 2005--начале 2006 года Минфин и НСФО стали защищать свои законы столь ревностно, что казалось, развязка будет неминуемо быстрой и неожиданной. В ход пошли PR-кампании, интервью в прессе и экспертные мнения с обеих сторон. Вокруг стали предрекать, что "мы находимся на пороге нового витка противостояния экспертных элит", "Госдума скоро станет ареной обсуждения вопроса, идет в стране реформа бухучета или нет" и т. д. Но, как говорится, не прошло и полгода, как все стихло. Пошли разговоры о том, что стороны вроде бы заключили перемирие, с тем чтобы дать возможность друг другу подготовиться к этой самой решающей схватке в Госдуме.

Так или иначе, но паузу заполнила публикация 28 июля 2006 года опять же на минфиновском сайте обновленной редакции законопроекта "Об официальном бухучете". Это нарушение "водяного перемирия" в НСФО сочли неприемлемым и с новой силой подвергли Минфин резкой публичной порке. (Тем более что обновленная версия, с точки зрения НСФО, принципиальных отличий от предыдущей не имела.) Так, специалисты НСФО снова заявили о концептуальном несогласии с законопроектом, а заодно и напомнили, что принимать отдельно закон о консолидированной финансовой отчетности нет необходимости.

"Консолидированная финансовая отчетность является частью официального бухгалтерского учета, упомянутого в Конституции РФ,— говорилось в распространенном в те дни пресс-релизе НСФО.— Множественность законов может привести к теоретически неоправданному законодательному разделению понятий консолидированной и индивидуальной отчетности. Правила признания и оценки статей индивидуальной и консолидированной отчетности должны быть едиными. Это необходимо для снижения расходов на составление отчетности и повышения прозрачности отчетности для пользователей". Правда, вместе с тем Андрей Буренин отметил, что НСФО готова к продолжению диалога с Минфином "по выработке новых подходов к регулированию бухгалтерского учета, в максимальной степени соответствующих интересам общества и государства".

Представители "транспортного цеха"

Позицию НСФО по законопроекту Минфина поддержали и некоторые "смежники".

Так, например, по словам президента РСПП Александра Шохина, "законопроект "Об официальном бухгалтерском учете" в предложенной редакции не отвечает поставленным перед ним задачам, а именно не обеспечивает защиту интересов государства и других пользователей финансовой отчетности, связанных с получением достоверной информации". "Более того, применение его норм на практике способно существенно ухудшить сложившуюся на данный момент ситуацию в этой области,— заявил он.— Для решения данных задач более перспективным представляется законопроект "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности", разработанный фондом НСФО".

О необходимости доработки закона заявили также заместитель директора департамента по законодательству ТПП РФ Дмитрий Фадеев, президент "Опоры России" Сергей Борисов и другие эксперты.

По словам господина Фадеева, Минфин не прав в том, что предлагает передать множеству саморегулируемых организаций право подготовки проектов стандартов в сфере бухучета, которые потом будет утверждать государственный орган. "Вряд ли такая схема позволит обеспечить единство логики и понятийного аппарата указанных стандартов,— считает он.— Предлагаемая проектом система регулирования бухгалтерского учета излишне сложна, и в итоге предпринимательское сообщество сможет влиять на правила российского бухгалтерского учета только очень опосредованно".

Господин Борисов в своей критике Минфина обвинил министерство в несоблюдении его же концепции развития бухучета. "Законопроект не отвечает Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в РФ на среднесрочную перспективу, утвержденной самим Минфином,— считает господин Борисов,— в соответствии с которой предполагается активизация использования МСФО путем создания необходимой инфраструктуры и построения эффективного учетного процесса; распределение функций между органами государственной власти и профессиональным сообществом в области бухгалтерского учета и отчетности (передача части функций государства саморегулируемым организациям); снижение административного бремени хозяйствующих субъектов по представлению избыточной отчетности органам государственной власти, а также излишних затрат из-за необходимости параллельно с бухгалтерским учетом вести налоговый учет".

Что с Минфина вода

К чести Минфина надо сказать, что его эти заявления не испугали. Он не собирается сдавать позиции и намерен до конца отстаивать свое видение развития бухучета в стране и систему его регулирования. Причем Минфин по-прежнему заявляет, что тоже опирается в своей работе на широкие массы заинтересованной общественности. "Наш законопроект прошел согласование с федеральными органами исполнительной власти и Банком России,— говорят в министерстве.— Именно этот вариант получил широкую поддержку и одобрение бухгалтерского и аудиторского сообщества, предпринимательских кругов, научной и педагогической общественности. Только на разного рода общественных форумах в экспертизе этого варианта участвовали несколько тысяч человек".

Так что у Минфина тоже есть своя правда, которая, кроме всего прочего, заключается еще и в настаивании на принятии закона "О консолидированной финансовой отчетности". "Законопроекты "О консолидированной финансовой отчетности" и "Об официальном бухгалтерском учете" обеспечивают реализацию Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в РФ, эти законопроекты тесно связаны и дополняют друг друга,— говорят там.— Отдельный закон о консолидированной финансовой отчетности необходим еще и потому, что его концепция предусматривает использование для подготовки консолидированной финансовой отчетности непосредственно МСФО. Иными словами, эти стандарты должны быть введены в правовое поле РФ".

Весеннее обострение

На днях прошло очередное сезонное обострение слухов о том, что депутаты решительно наметили заняться рассмотрением всех трех указанных в данной статье законов уже в эту сессию заседания нижней палаты парламента. Год назад в это еще верилось, а теперь почему-то нет. Даже несмотря на то, что участники состоявшегося в январе в Москве форума "МСФО в России. Проблемы и перспективы" якобы единодушно пришли к выводу: скорое принятие нового закона о бухгалтерском учете и о консолидированной отчетности, а также сближение российских правил ведения бухучета (РСБУ) и МСФО будут способствовать повышению финансовой прозрачности бизнеса в РФ.

Как говорится, а кто бы спорил?

Инициатива ненаказуема

Как стало известно Business Guide, фонд НСФО недавно выступил с двумя инициативами, касающимися изменений в регулировании бухучета. Во-первых, фонд подготовил проект изменений в НК РФ, направленных на исключение из него ссылок на порядок ведения бухучета при расчете налоговой базы; а во-вторых, разработал проект Положения по ведению бухгалтерского учета.

Смена кодекса

Как известно, цель финансовой отчетности — удовлетворение информационных интересов ее пользователей, в первую очередь инвесторов и кредиторов. Глобализация финансовых рынков способствует унификации требований к финансовой отчетности, разработке их без привязки к законодательству какой-либо отдельной страны. Налоговое же право, имеющее целью удовлетворение фискальных нужд государства, напротив, традиционно разрабатывается каждым государством с учетом его страновой специфики и традиций. В этом и состоит коллизия.

"Среди принципов российского налогового права следует выделить принцип законодательного определения налогов, состоящий в том, что все налоги должны устанавливаться, изменяться и отменяться с помощью законов (ст. 75 Конституции РФ),— говорится в обращении фонда к экспертному сообществу.— В соответствии с п. 6 ст. 3 НК РФ при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. В этой связи отсылки в тексте налогового закона к иным законодательным или подзаконным актам, определяющим параметры, существенно влияющие на величину и процедуру выполнения налогового обязательства, можно рассматривать как нарушение п. 6 ст. 3 НК РФ".

В то же время, говорят в фонде, необоснованные отличия налоговых правил от бухгалтерских увеличивают издержки организаций и контролирующих органов. Налоговые правила должны отличаться от бухгалтерских только в тех случаях, когда общественная польза от таких отличий превышает издержки на ведение двойного учета.

"Для успешного реформирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности НСФО считает необходимым исключить из НК РФ ссылки на порядок ведения бухгалтерского учета при расчете налога на имущество организаций, а также суммы НДС, восстанавливаемого в случае начала использования основных средств и нематериальных активов в не облагаемой НДС деятельности",— говорится в обращении фонда.

Интересное положение

Помимо этой инициативы фонд НСФО выступил на днях еще с одной. Так, совет по стандартам фонда подготовил и выносит на обсуждение проект Положения по ведению бухгалтерского учета.

"При разработке проекта федерального закона "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности" наши эксперты пришли к выводу о нецелесообразности включения в закон положений, регулирующих технику бухгалтерского учета,— заявили BG в фонде.— Лучшая международная практика учета меняется по мере развития информационных технологий и стандартов отчетности, что может потребовать внесения изменений в нормативные правовые акты. Поскольку внесение изменений в закон является длительным и сложным процессом, нами было принято решение разработать проект отдельного подзаконного акта, посвященного технике учета".

В проект предлагаемого НСФО документа, в частности, вошли нормы, регулирующие организацию ведения бухгалтерского учета, регистры и первичные документы, инвентаризацию и хранение документов бухгалтерского учета. Таким образом, уверены в фонде, Положение по ведению бухгалтерского учета обеспечит подготовку и хранение качественных документов, подтверждающих данные финансовой отчетности.

В то же время, отмечают эксперты НСФО, для предотвращения возможных коллизий со стандартами финансовой отчетности проект документа не содержит норм по признанию, оценке и раскрытию информации по элементам финансовой отчетности.

Бухучет официальный и неофициальный

Слово Минфина

Помимо установления единых требований к бухучету и принципов правового регулирования бухучета, определения основных понятий и сферы действия закон "Об официальном бухгалтерском учете" регулирует разграничение функций между органами государственного и негосударственного регулирования. К органам негосударственного регулирования относятся саморегулируемые организации (СРО) аудиторов, бухгалтеров и пользователей отчетности.

Согласно документу, госорганы утверждают национальные стандарты бухучета, организуют экспертизу их проектов и обеспечивают соответствие национальных стандартов уровню развития национальной экономики, науки и практики бухучета, а также потребностям пользователей бухгалтерской отчетности.

Экспертизу проектов осуществляет экспертный совет, в состав которого на паритетных началах включаются представители органов государственного регулирования бухгалтерского учета, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор на страховом рынке, а также представители науки. В свою очередь, органы негосударственного регулирования разрабатывают проекты национальных стандартов и участвуют в их экспертизе, а также в разработке национальных стандартов. В некоторых случаях национальные стандарты могут разрабатывать и органы государственного регулирования.

Законопроект Минфина также предусматривает применение международных стандартов как основы для разработки национальных стандартов, за исключением тех случаев, когда такое применение признано невозможным либо принято решение о неприменении международного стандарта или отдельных его положений на территории РФ.

Слово против Минфина

Законопроект НСФО "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности" концептуально состоит в определении на уровне закона системы регулирования бухучета и финансовой отчетности. Проекты нормативных правовых актов будут разрабатываться негосударственным органом регулирования, а затем одобряться или мотивированно отклоняться уполномоченным государственным органом.

В пояснительной записке к документу говорится: "В законопроекте реализованы новые требования к системе регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности, позволяющие формировать качественную нормативную базу: независимость, профессионализм, открытое обсуждение и прозрачность принимаемых решений, эффективность процедур, участие в международном процессе стандартизации, обеспечение суверенитета РФ в регулировании и единство стандартов в различных отраслях экономики".

Согласно законопроекту, правительство РФ будет иметь право назначить негосударственный орган регулирования и право вето государственного уполномоченного органа в отношении разрабатываемых негосударственным органом нормативных правовых актов. Определение же правительством государственного регулирующего органа не является произвольным. В частности, не допускается совмещение в одном органе функций регулирования налогообложения с регулированием финансовой отчетности. Это, по мнению разработчиков документа, "позволит Минфину (ФНС) принимать более эффективные решения по вопросам налогообложения, поскольку их принятие не будет обременено непрофильными целями финансовой отчетности". В свою очередь, по их мнению, качество стандартов финансовой отчетности не будет искажаться требованиями расчета налогов. Ближе всех по своим функциям для государственного органа, контролирующего принятие нормативных актов по бухгалтерскому учету и финансовой отчетности, считают разработчики законопроекта, стоят ФСФР и Минэкономразвития, "в чью сферу ответственности входят вопросы обеспечения защиты прав инвесторов".

Помимо изменения системы регулирующих органов, говорится далее в пояснительной записке, в законопроекте заложен дополнительный механизм, "предохраняющий от повторения неудачного опыта бухгалтерской реформы последних десяти лет". Таким механизмом служат требования к основным регулирующим документам — стандартам финансовой отчетности, основанные на принятых во всем мире концептуальных принципах подготовки финансовой отчетности.

Законопроект также закрепляет независимость понятийного аппарата бухгалтерского законодательства от других областей законодательства, "что позволит применять в подзаконных актах понятийный аппарат МСФО, который, отражая принцип приоритета содержания над формой, является в большей степени общеэкономическим, чем юридическим".

Кроме того, законопроект устанавливает, что стандарты финансовой отчетности разрабатываются "исходя из лучшей международной практики стандартов финансовой отчетности в той степени, в которой это отвечает интересам российских пользователей финансовой отчетности". "Законодательная ссылка на лучший международный опыт позволит принимать эквивалентные МСФО национальные стандарты, а также при необходимости самостоятельно формулировать текст стандартов для отражения в них национальной специфики РФ,— говорится в записке.— В то же время в маловероятном случае снижения в будущем качества МСФО принцип юридической самостоятельности национальных стандартов финансовой отчетности не позволит бездумно копировать некачественные стандарты в российскую правовую систему".

Законопроект также содержит комплекс мер, направленных на усиление ответственности за качество финансовой отчетности. Так, ст. 12 документа вводит гражданско-правовую ответственность организации и ее аудитора перед пользователями финансовой отчетности и конкретизирует обстоятельства наступления административной ответственности за бухгалтерские нарушения.