«Барьеры» в деятельности информационных структур региональной власти

ИНФОРМАЦИОННОЕ ОСВЕЩЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РФ

«БАРЬЕРЫ» В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНФОРМАЦИОННЫХ СТРУКТУР РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В.А. Анникова

Кафедра политических наук Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10а, Москва, Россия, 117198

В статье рассматривается современное состояние информационных структур органов власти субъектов Российской Федерации. Автор, в частности, приводит в пример Кемеровскую область, где нынешняя региональная власть представляет собой сегодня монолитную ветвь, возглавляемую губернатором, а информационные подразделения региональных органов управления обслуживают интересы высокопоставленных чиновников.

Ключевые слова: связь с общественностью, информационные технологии, политический диалог, гражданское общество, имидж органа власти, управленческая деятельность, полномочия органов власти, пресс-служба, информационно-аналитический отдел, олигополия.

Одним из условий развития демократических отношений в обществе является создание структур, обеспечивающих информационное взаимодействие органов власти и граждан. Эта деятельность носит двусторонний характер: с одной стороны, государство заинтересовано в том, чтобы в общественном сознании с помощью средств массовой информации создавалось позитивное впечатление о деятельности его ведомств. С другой стороны, функционирование институтов государственной власти предполагает аккумулирование и концентрацию социальных интересов и потребностей самого общества, различных групп, из которых оно состоит, с целью формирования и проведения в жизнь соответствующих политических решений, направленных на удовлетворение этих потребностей и интересов.

На Западе такие задачи в течение многих десятилетий эффективно решают структуры «паблик рилейшнз».

Различные модели взаимодействия с общественностью можно отметить и в российской истории. В средневековой Руси существовала такая форма городского самоуправления, как народные вече, на которых люди могли призывать на престол князя, решать хозяйственные вопросы, объявлять войну или заключать мир.

С развитием капиталистических отношений в России стали применяться элементы «паблик рилейшнз» в сфере экономики, в начале XX в. в торговле уже активно использовалась реклама, а ярмарки в Москве, Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде приобретали всемирную известность.

События 1917 г. могут служить примером подтверждения эффективности технологий связей с общественностью в борьбе за власть: в стране превалирует атмосфера публичности, народные массы широко участвуют в политическом диалоге, в средствах массовой информации — плюрализм мнений, который исчезает с утверждением диктатуры пролетариата, постепенно трансформирующейся в диктатуру коммунистической партии.

К концу 30-х гг. в России складывается своеобразный тип государства: с одной стороны принимается самая демократическая в мире конституция, а с другой, — народные массы становятся объектом манипулирования политических лидеров и фактически полностью лишаются возможности влиять на управленческие процессы. Гражданам остается лишь единодушно одобрять и безоговорочно выполнять спущенные сверху решения.

Функции «паблик рилейшнз по-советски» осуществляли работники партийных комитетов, организационных, идеологических отделов и широкой сети различного рода подразделений пропаганды и агитации, а приемные по работе с жалобами граждан создавали видимость взаимодействия с населением [8. С 6—8, 24—25].

Технологии «паблик рилейшнз» в отличие от пропагандистских методов призваны влиять не только на общественность, но и на инициаторов этого влияния, в процессе чего происходит согласование интересов управляемого и управляющего, установление сотрудничества и взаимопонимания. Эта система предполагает длительность процесса взаимодействия и является более сложной по сравнению с пропагандистским воздействием и, как пишет А.А. Мирошниченко, более социально ответственной [5. С 11].

Для эффективной работы российские технологии связей с общественностью не должны полностью копировать американские или западноевропейские, применять их необходимо с учетом национальной специфики, беря на вооружение все то полезное, что накоплено в многовековой истории страны.

Главное отличие российских процессов формирования общественных институтов в сравнении со странами Запада в том, что основным инициатором их создания, как правило, выступало государство, и это накладывало отпечаток на все отношения — хозяйственные, социальные, культурные, не говоря уже о политических. Самодеятельность снизу ограничивалась, в результате чего замедлялась естественная эволюция «традиционного общества» и «традиционной культуры». Общественные институты были тесно привязаны к государству и зависели от него [2. C. 21].

Функционирование отечественных технологий связи с общественностью невозможно без наличия гражданского общества, элементы и блоки которого в России предстоит создавать заново.

Службы, отделы, управления по связи с общественностью стали формироваться во властных, политических, промышленных, коммерческих организациях в конце 1980-х — 90-х гг., когда в российском обществе началась «перестройка» во всех сферах экономической и политической жизни.

Деятельность таких подразделений в органах государственной власти и местного самоуправления осуществляется на основе Положений о службах по связям с общественностью, индивидуально разработанных в каждом субъекте Российской Федерации с учетом местной специфики и мнений специалистов.

Основными их функциями были определены: формирование позитивного имиджа органа власти, завоевание доверия граждан, анализ информации о состоянии общества, в результате которого государственные институты получают возможность своевременно корректировать свою управленческую деятельность.

Значительная роль в процессе формирования благоприятных отношений с общественностью принадлежит средствам массовой информации, которые аккумулируют в едином информационном пространстве двусторонние потоки информации: сведения от государственных структур — общественности и сообщения о том, как оценивают граждане деятельность власти.

Как известно, состояние информационной системы четко отражает состояние самого общества, одним из важных признаков демократии является нацеленность СМИ и других коммуникативных структур на решение социальных проблем, доминирование в информационной среде не коммерческих и узкополитических интересов, а общечеловеческих ценностей.

Современный период российской истории политологи нередко называют «постдемократией» или «откатом от демократии» [11. С. 958—977]. Соответственно, под воздействием реальных политических процессов трансформировались задачи и функции PR-структур государственной власти, особенно региональных.

Интересной в этой связи является история информационных подразделений двух ветвей власти в Кемеровской области, — региона, отличавшегося высокой политической активностью в конце ХХ в.

Обострившийся в 1995 г. конфликт губернатора Кузбасса М. Кислюка и председателя Законодательного собрания А. Тулеева привел к тому, что функции пресс-службы администрации и информационно-аналитического отдела Законодательного Собрания свелись тогда к борьбе друг с другом при участии «подручных» СМИ.

Региональная пресса разделилась тогда по принципу приверженности одному из лидеров. В пользу руководства исполнительной власти работали средства массовой информации, соучредителем которых была администрация области. Против него действовали в основном частные издания, зарабатывающие авторитет и популярность аудитории критикой в адрес областной администрации.

Значительная часть объективной информации в этой ситуации не попадала в информационное пространство, рейтинг исполнительной власти становился все более низким. Провал информационной политики явился одной из причин кризиса исполнительной власти Кузбасса.

В настоящее время главой исполнительной власти Кемеровской области является А. Тулеев, благодаря чему исполнительная и представительная ветви прак-

тически слились в одну монолитную властную структуру. Самый популярный и действенный способ предвыборной рекламы претендентов на места в Законодательное Собрание — фотографии и телевизионные кадры, где рядом с кандидатом находится губернатор на фоне лозунгов: «Вместе — на благо Кузбасса».

В соответствии с принципом разделения властей, ставшим актуальным для российской политической жизни в конце XX столетия, региональные органы представительной власти — Законодательные Собрания (Областные Думы) — получили значительные полномочия. В их компетенцию входит принятие уставов краев, областей, автономных округов, городов федерального значения, а также внесение в них изменений и дополнений [4. С 184].

Важную роль в деятельности законодательного органа субъекта Федерации играет осуществление им контрольных полномочий: за исполнением законов, порядком распоряжения собственностью субъекта Федерации, осуществлением программ социально-экономического развития, финансовый контроль. Также законодатели участвуют в назначении на должность ряда лиц исполнительной и судебной власти, что предусмотрено конституциями (уставами) большинства субъектов Федерации [4. С 182—183]. Но практика показывает, что во многих субъектах Российской Федерации деятельность законодательных собраний является усеченной, не соответствует их месту и роли в системе органов государственной власти регионов [4. С 185].

В таких условиях преобладающее влияние исполнительной власти распространяется и на деятельность PR-служб, созданных в аппаратах Законодательных Собраний, которые не могут осуществлять свои функции без административного вмешательства.

Поскольку в России еще не сложилась модель единого электорального поведения, расплывчатость и несовершенство законодательства о СМИ и выборах позволяет доминирующей политической силе обходить закон, использовать в процессе политической борьбы бюджетные средства и злоупотреблять служебными полномочиями. В ходе предвыборной борьбы главными средствами реализации «административного ресурса» становятся СМИ, хотя это противоречит самой идее демократии [3. С 195].

Как отмечают исследователи, различие в возможностях серьезно влияет на результаты выборов. Власть недееспособна без использования административных ресурсов в достижении целей — любой ценой удержаться на посту или привести в госаппарат «своих людей» — и использует методы «кнута и пряника» [1. С. 132]. Что касается пресс-служб органов власти и других информационных подразделений, то во время избирательных компаний они превращаются в «пожарные команды», функции которых сведены к агитационно-пропагандистским мероприятиям и борьбе с политическими соперниками. Напрямую от результата выборов нередко зависит дальнейшая служебная карьера руководителей «пиаровских» отделов, пресс-секретаря, главных редакторов государственных СМИ.

Результаты проведенного несколько лет назад в Кемеровской области экспертного опроса «Пресса и власть» показали, что большинство респондентов-журналистов не доверяют сотрудникам пресс-служб органов региональной власти, считают, что они способствуют распространению позитивной информации

о госструктурах и замалчиванию негативной. Также ответы журналистов показали, что качество основного продукта деятельности информационных подразделений — пресс-релизов — является низким и они мало помогают редакциям в работе.

Наиболее полезным видом взаимодействия с органами власти журналисты назвали пресс-конференции, поскольку на этих встречах корреспонденты газет, телевидения, радио не только имеют возможность получить у чиновников необходимые сведения, но и узнать, какие проблемы в большей степени интересуют их коллег. С другой стороны, общаясь с прессой, региональные руководители также получают информацию о социально-экономической и политической ситуации в регионе.

На вопрос анкеты «Как Вы считаете, если журналистский материал будет содержать критику в адрес региональных органов власти, подвергнется ли его автор давлению?» около 70% чиновников обладминистрации считают, что «безусловно, подвергнется» и «скорее всего, подвергнется».

Эти мнения, к сожалению, подтверждаются реальными фактами: полтора года назад прекратила свое существование областная газета «Кузнецкий край», одна из самых популярных у кузбасских читателей. С большими трудностями постоянно сталкивается издание «Наша газета», творческий коллектив которой сейчас вынужден готовить номера в домашних условиях. По словам бывшего председателя Союза журналистов Кемеровской области В.Я. Майдарова — журналиста с тридцатилетним стажем, в регионе процветают только те издания, которые воспевают заслуги губернатора.

Специфика отдаленных российских регионов заключается в том, что для них местные СМИ являются основным источником информации, современные коммуникативные технологии и Интернет пока не могут компенсировать провинциальному пользователю недостаток объективных сведений, как это происходит в федеральном центре. Недоступными для них остаются и уже ставшие популярными у столичных жителей интернет-сайты федеральных и муниципальных органов власти, объединенные общим названием «Электронное государство».

Исследователи характеризуют эту ситуацию как «цифровой раскол», когда миллионы российских граждан, не имея компьютерных навыков и доступа к новым средствам коммуникации, лишаются права политического участия [10. С 739].

Проблематичным является использование PR-технологий и для многих региональных чиновников. Несоответствие процесса развития технологий, стремительно изменяющих общество, и «закостенелости» чиновничьего аппарата, из-за недостатка знаний и навыков не способного применять консенсусные средства управления и пытающегося руководить «по-старинке» — характерный признак российской региональной политики. К тому же в провинциальных органах власти все еще осталось большое число аппаратчиков, долгое время проработавших в обкомах и горкомах коммунистической партии. В своей деятельности они по-прежнему опираются на принципы советской системы: авторитарное давление и приказы, что создает условия для возвращения к административно-командной модели управления.

Малоэффективным в этой связи является функционирование аналитических служб в органах власти субъектов федерации. Как правило, это объясняется недостатком квалифицированных специалистов, непониманием со стороны управленцев высшего ранга роли аналитической работы, которая заключатся в диагностике, прогнозировании и моделировании информационных процессов, событий, отношений и технологий, необходимых для принятия управленческих решений и способствующих их воплощению на практике.

Для обработки результатов исследований и подведения итогов необходимы современные компьютерные программы, аналитикам государственных структур необходимо оперативно осваивать их, постоянно совершенствуя уровень своей профессиональной компетенции, что, как уже отмечалось, во многом проблематично.

В информационной работе необходима заинтересованность не только сотрудников пресс-службы, но и всех подразделений органа региональной государственной власти, которые являются источниками первичной информации, поступающей к ним из внешней среды.

Задача подразделений — систематизировать, анализировать сведения и передавать их в пресс-службу, это поможет сделать информацию более содержательной и полезной для редакций.

Отправляя эти материалы в СМИ, пресс-служба не имеет права требовать их стопроцентной публикации, так как журналистам необходима возможность выбора. К тому же переизбыток информации о властных структурах часто вызывает раздражение у потребителей, а необходимым условием конструктивных и доброжелательных отношений прессы с госструктурами является свобода творчества. Излишнее вмешательство чиновников создает в редакциях напряженную обстановку и в итоге приводит к неприятию сотрудников пресс-службы.

Как отмечает доктор политических наук Ю.А. Нисневич, государственной бюрократии свойственно стремление к максимальной информационной закрытости, непрозрачности своей деятельности. Эти свойства и особенности могут не только существенным образом влиять на темпы проведения административной реформы, но и приводить к качественным искажениям ее целей и результатов [6. С 7].

Для создания благоприятных отношений с общественностью пресс-службам необходимо предоставить журналистам возможность присутствия на всех открытых заседаниях, доступ к открытым документам, независимо от того, какое средство массовой информации они представляют.

Чем более коммуникабельными являются чиновники, чем больше условий создается для их контактов с прессой, тем более доброжелательными становятся отношения власти и журналистики, что благоприятно сказывается на состоянии всего общества, поскольку журналист — это не просто передаточный механизм, а активное и в значительной мере определяющее звено в коммуникационном процессе. Его роль — порождение информации [9. С 88].

Как показали результаты опроса, среди кузбасских журналистов сегодня доминирует убеждение, что региональная власть использует свои информационные структуры в качестве своеобразных «фильтров», с помощью которых создается

однобоко-позитивный имидж власти, а журналисты не имеют возможности свободно выражать свою точку зрения из-за давления чиновников.

Такая ситуация наблюдается во многих субъектах Российской Федерации, и, как пишет А.И. Соловьев, не только в России. Для борьбы с олигополиями (сосредоточением в одних руках ведущих в регионе страны СМИ и обретением незаконных прав на формирование местного информационного пространства) на Западе существуют два основных механизма.

Первый — государственное регулирование, которое бывает двух типов: общественное и коммерческое.

Общественное государственное регулирование направлено в основном на поддержание в информационном пространстве общеколлективных ценностей и интересов. Объектом государства становятся новости, культурно-познавательные передачи, искусство и образование, а нормой подачи информации признается сбалансированность новостных сообщений, обязательная аргументация, если не исключающая качественные оценки, то дополняющая их статистикой, цифрами, количественными данными.

Наиболее показательный пример подобного государственного регулирования представлен в Великобритании, где крупнейший производитель информации — компания ВВС — подчиняется неангажированному наблюдательному совету, выполняющему контрольные функции.

Противоположный — коммерческий тип государственного регулирования — ориентирован не на поддержание общественного, общеколлективного формата информации, а на прибыль СМИ. Такая установка предполагает подчинение деятельности СМИ распространению развлекательной или иной — например, экономически значимой — информации, в которой заинтересован потребитель. Этот тип государственного регулирования возможен в условиях децентрализованной системы, в которой приверженность СМИ общественным целям — даже не дань общественным традициям, а, скорее, конкретный повод получить лицензию на вещание. Наиболее типичный представитель такого типа взаимодействия государства со СМИ — США.

Однако при всех достоинствах такой модели, где информационные потоки выстраиваются в полном соответствии с запросами потребителей, а СМИ занимают серьезные политические позиции, государство испытывает здесь существенные трудности в реализации своих функций. И это понятно, поскольку в данном случае очень трудно реализовать общегосударственные цели в информационном пространстве, поддерживать воспроизводство традиционных ценностей, воспрепятствовать атомизации общества [7. С 218—219, 224].

Наряду с технологиями регулирования в арсенале государства присутствуют и механизмы дерегулирования, т.е. приемы и способы либерализации формализованного публичного контроля в сфере массовой коммуникации. Такого рода действия направлены на поощрение открытия различных частных СМИ (при наличии с их стороны незначительных общественных обязательств) и устранение всякого рода ограничительных действий со стороны государства (в США эта тенденция проявилась в том, что в 2003 г. были сняты законодательные ограничения

на одновременное владение печатными СМИ, теле- и радиостанциями на территории одного города). Философской основой такого рода действий выступает неолиберальная концепция, проповедующая идеалы свободного рынка и справедливой конкуренции [7. C. 219].

России необходимо создать собственные механизмы противостояния информационному монополизму в регионах, их отсутствие сегодня приводит общество в состояние информационной дезинтеграции, переходящей в дезинтеграцию политическую, способствует экономическому отставанию страны от Западной Европы и США.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Горбачев М.И., Горанский А.М., Горнакова О.М. Манипулятивные технологии в современных избирательных кампаниях // Безопасность. — 2003. — № 3—4.

[2] Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России. — М., 1998.

[3] Комаровский В.С. Государственная служба и СМИ. — Воронеж, 2003.

[4] Медведев Н.П. Политическая регионалистика: Учеб. пос. — М., 2005.

[5] Мирошниченко А.А. Public Relations в общественно-политической сфере. — М., 1998.

[6] Нисневич Ю.А. Административная реформа: цели и результаты // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Политология». — 2008. — № 4.

[7] Политические коммуникации / Под ред. А.И. Соловьева. — М., 2004.

[8] Рева В.Е. Связи с общественностью: История, теория, практика. — М., 1997.

[9] Тавокин Е.П. Массовая коммуникация: сущность и состояние в современной России. — М., 2005.

[10] Турунок С.Г. Электронное государство // Политология. Лексикон / Под ред. А.И. Соловьева. — М., 2007.

[11] Шевцова Л.Ф. Россия — год 2005: логика отката // Российская политическая наука. — М., 2008. — Т. 5: 1995—2006.

«BARRIERS» IN ACTIVITIES OF INFORMATIONAL STRUCTURES OF REGIONAL AUTHORITY

VA. Аnnikova

The Department of Political Science People’s Friendship University of Russia

Mikluho-Maklaya str., 10a, Moscow, Russia, 117198

In the given article is considered the current state of informational structures of the authority of regions of the Russian Federation. The author considers Kemerovo region as a case study. This region is representative because nowadays regional authority there became a monolith headed by the governor and its informational departments serve to high ranked officials.

Key words: public relations, informational technologies, political dialog, civil society, the image of authority, management activity, privileges of authorities, press service, analytical-informational department, oligopoly.