Динамика правового статуса депутатов Государственной думы и членов Государственного совета (1906-1917)

УДК 340.155.6(47) «1906/1917»

А. С. Верхогляд*

Динамика правового статуса депутатов Г осударственной думы и членов Г осударственного совета

В статье анализируется правовое регулирование и содержание правового статуса депутатов Г осударственной думы и членов Г осударственного совета в имперский период. Предлагается ряд законодательных новелл для повышения эффективности регулирования статуса депутата Г осударственной Думы Федерального Собрания РФ.

This article analyzes the legal regulation and content of the legal status of deputies of the State Duma and members of the State Council in the imperial period. The author offers a number of legislative developments to improve the efficiency of regulation status of a deputy of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation.

Ключевые слова: Государственная дума, Государственный совет, депутат, правовой статус, права и обязанности, гарантии депутатской деятельности.

Key words: State Duma, the Council of State, MP, legal status, rights and obligations, the guarantee of parliamentary activities.

Правовой статус депутатов Государственной думы и членов Государственного совета в 1906-1917 гг., на наш взгляд, требует определения его изменений в контексте политико-правовой ситуации одного из самых сложных периодов истории российского парламентаризма и сопоставления статуса депутатов нижней палаты российского парламента - Государственной думы имперского периода со статусом членов верхней палаты -Г осударственного совета.

Систему нормативных актов, определивших правовой статус депутатов Государственной думы и членов Государственного совета Российской империи, составляют: глава 4 «О Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий» «Свода основных государственных законов Российской империи», содержащая ряд основных норм о статусе депутатов Госдумы и членов Госсовета; учреждение Государственной думы, учрежде-

* © Верхогляд А. С., 2015

32

ние Г осударственного совета и приложения к некоторым статьям названных учреждений. К системе этих документов относится также акт, выполнявший функцию регламента Г осударственной думы - наказ.

Государственный совет как законосовещательный государственный орган, координирующий всю законодательную деятельность Российской империи и выполняющий совещательную функцию при императоре, был создан 1 января 1810 г. В период своей деятельности данный орган неоднократно реорганизовывался, что приводило к изменениям его полномочий, а в 1906 г. - его главной функции, принципов и порядка формирования. Порядок формирования Госсовета в 1810 - 1906 гг. предусматривал традиционную для совещательных органов монархий схему единоличного назначения всех его членов императором. Должность члена Государственного совета была пожизненной, специальные процедуры принятия решения о включении в состав этого органа отсутствовали. Эта схема была изменена в ходе реформ 1905-1906 гг., и теперь обеспечивала возможность взаимодействия Госсовета с избираемой Государственной думой. Порядок формирования Госсовета в 1906-1917 гг. предусматривал смешанную схему, где в равных частях присутствовали как члены, назначаемые императором, так и избираемые представителями сословнопрофессиональных групп: православные священнослужители; должностные лица земств; дворяне; представители академической науки и преподаватели университетов; предприниматели (промышленники и торговцы). Государственная дума как представительный орган государственной власти, состоящий из избираемых депутатов, была учреждена подписанным Николаем II 6 августа 1905 г. Манифестом об учреждении Государственной думы.

Условия приобретения статуса депутата Государственной думы определялись системой избирательных цензов. Об этом свидетельствует п. 2 ст. 18 «Учреждения Государственной Думы», установивший, что депутат выбывает из состава Думы в случае утраты ценза, дающего право на участие в выборах [3, с. 43]. Анализ избирательного законодательства позволяет сделать вывод, что условиями приобретения статуса депутата Госдумы являлись цензы, установленные для реализации активного избирательного права, поскольку выборщики в избирательных собраниях имели право избирать депутатов из своей среды. К избирательным цензам относились: возрастной (избирательные права получали лица, достигшие 25 лет); гендерный (правом избирать и быть избранными наделялись мужчины); оседлости (к выборам не допускались «бродячие инородцы»);

33

отношения к образовательному процессу (не получали избирательных прав учащиеся); отношения к действительной военной службе (не наделялись избирательными правами состоящие на ней); подданства (исключались из участия в выборах иностранные подданные); морально-этический (не допускались к участию в выборах наказанные в судебном порядке за ряд преступлений, лишенные духовного сана и исключенные из сословных обществ и др.); имущественный. Динамика была характерна главным образом для имущественного ценза, который был изменен в 1907 г. в пользу крупных собственников. По нашему мнению, можно выделить лишь одно дополнительное условие активного избирательного права - ценз осуществления пассивного избирательного права - знание государственного языка: депутатами не могли избираться лица, не знающие русского языка.

Вопрос о моменте приобретения полномочий депутатами Госдумы не был однозначно решен в нормативных актах, что определялось особой процедурой подтверждения полномочий, осуществляемой каждым составом Госдумы после ее избрания. Эта процедура была длительной, в связи с чем органы управления Госдумы, во избежание затягивания начала законотворческой деятельности начинали формироваться еще до проверки законности избрания всех депутатов. По итогам проверки депутат мог быть лишен статуса, т. е. выведен из состава Государственной думы. При этом в соответствии с § 17 наказа II Государственной думы до постановления Госдумы об отмене выборов в силу их неправильности, избранные в тех выборах лица сохраняли право участия в заседаниях со всеми принадлежащими члену Госдумы правами [1, с. 12]. В наказе же I Государственной думы (1906) для депутатов, в отношении которых возникли сомнения в правомерности избрания и проводилась проверка, вводилось ограничение полномочий - они не имели права вносить законодательные предложения. Уже II Дума отказалась от данной нормы, что свидетельствует о положительной динамике статуса депутата, направленной на улучшение условий для осуществления депутатом своих полномочий.

Для депутатов Государственной думы была предусмотрена еще одна процедура, анализ которой может помочь в ответе на вопрос о моменте наделения полномочиями. Депутаты, как и члены Государственного совета, при вступлении в должность подтверждали свои будущие обязательства по добросовестному исполнению обязанностей. Для должностных лиц Российской империи, в том числе выборных, присяга была традиционным символическим актом, обязательным в процессе наделения полномочиями. Депутаты Государственной думы подписывали документ, называемый

34

«Торжественное обещание» [2, с. 46]. Члены Государственного совета, также вне какой-либо торжественной процедуры, подписывали документ, официально называемый присягой. Из изложенного очевиден вывод о том, что первое заседание палаты, на котором происходило подписание «Торжественного обещания» и присяги, являлось для депутатов Г осдумы и членов Госсовета моментом приобретения полномочий.

В настоящее время депутаты Г осударственной думы РФ и члены Совета Федерации при вступлении в должность не приносят присягу и не выполняют каких-либо других символических действий. Момент наделения полномочиями депутатов современной Госдумы определен федеральным законодательством и отнесен ко дню избрания. Подобная определенность является возможной в результате того, что в настоящее время правомерность избрания депутата устанавливается не самой Государственной думой, а уполномоченным органом - избирательной комиссией, и это происходит до начала работы Госдумы как законодательного органа. Для членов верхней палаты - Совета Федерации порядок установления сроков начала и окончания полномочий определен федеральным законодательством. При этом, с учетом такой особенности, как избрание членов Совета Федерации законодательными органами субъектов Федерации в разное время, момент наделения полномочиями для них, в отличие от депутатов Госдумы, не является единым. В этом сходство верхних палат российского парламента различных периодов - современного Совета Федерации и Государственного совета 1906-1917 гг. Последний формировался по смешанной схеме, из членов по выборам и по назначению, и его члены приобретали полномочия в разное время.

Депутаты Госдумы 1906-1917 гг., начиная с первого созыва, были наделены достаточно широкими для того времени правами. Они наделялись индемнитетом, т. е. полной свободой мнений и высказываний по вопросам ведения Госдумы, и свободным мандатом - они не были обязаны отчетом перед избирателями. Индемнитет предоставлял депутатам неограниченную свободу слова только по вопросам депутатской деятельности. Такая же норма действовала для выборных членов Государственного совета, причем для них она была введена впервые в 1906 г. Можно предположить, что статус депутата нового законодательного органа - Госдумы повлиял на динамику статуса членов Госсовета. Законодательно провозглашенное равенство палат российского парламента предусматривало максимально возможное выравнивание статусов их членов.

35

Депутаты получили иммунитет в следующей форме: в соответствии со ст. 16 «Учреждения Государственной Думы» для привлечения депутата к ответственности палата должна была во время своей сессии дать разрешение на лишение депутата свободы путем выведения его из состава Госдумы. Такое разрешение не требовалось в двух случаях: при совершении депутатом преступления, связанного с исполнением им своих обязанностей; задержании депутата на месте преступления, либо на следующий день после совершения.

Члены Г осударственного совета по выборам впервые в истории этого государственного органа получили в 1906 г. ограниченную должностную неприкосновенность в том же объеме, что и депутаты Государственной думы, которых могли подвергнуть ограничению или лишению свободы только по решению судебной власти. Необходимо особо подчеркнуть, что нормы неприкосновенности не распространялись на назначенных императором членов Госсовета, которые, таким образом, с точки зрения права являлись должностными лицами, не обладавшими иммунитетом.

Права депутатов достаточно полно обеспечивали их законодательную деятельность. В то же время права депутатов, обеспечивающие представительскую функцию Государственной думы, содержали ряд ограничений. Так, ст. 61 «Учреждения Государственной Думы» прямо запрещала являться в Госдуму депутациями, а также подавать словесные или письменные заявления и просьбы. Право контролировать деятельность исполнительной власти было минимальным.

Права членов Госсовета по выбору регламентировались в соответствии со ст. 26 «Учреждения Государственного совета» главным образом нормами, предусмотренными для членов Госдумы учреждением Государственной думы от 6 августа 1905 г. [3, с. 42]. Статус как депутата Госдумы, так и члена Госсовета признавался несовместимым с отсутствием российского подданства; утратой ценза, дающего права на участие в выборах и ряда других. В то же время члены Госсовета по выборам, в отличие от депутатов Госдумы, могли состоять на действительной военной службе; государственной гражданской службе по должности, для которой предусмотрено денежное содержание.

Необходимо отметить, что в нормативных документах отсутствовало сколько-нибудь систематизированное закрепление социальных гарантий, как это сделано в действующем российском законодательстве, регламентирующем статус депутатов Г осударственной думы и членов Совета Федерации. В июле 1908 г. депутаты Госдумы получили право на ежегодное

36

жалованье, которое составляло 4200 р. Депутаты, участвующие в работе комиссий, получали дополнительно 10 р. в день, что свидетельствует о стимулирующем характере депутатского довольствия.

Члены Госсовета в период после реформы этого государственного органа 1905-1906 гг. не получали жалованья. Однако в соответствии с нормой «Учреждения» 1906 г. они имели право на компенсацию за время, проведенное на сессиях, из расчета 25 р. за каждый день. В то же время содержание, установленное члену Госсовета по месту его постоянной работы, выплачивалось за эти дни только в случае его отказа от суточного довольствия. Один раз в год член Госсовета, как и депутат Госдумы, мог получить компенсацию за проезд от места жительства в Санкт-Петербург и обратно из расчета 5 к. за версту.

Обязанности депутатов Госдумы не закреплялись в каких-либо разделах нормативных документов и выявляются главным образом по формулировкам санкций. К обязанностям необходимо отнести следующие: присутствовать на заседаниях Думы; в случае участия в комиссии - присутствовать на заседаниях комиссии; соблюдать порядок в ходе работы в Госдуме; участвовать в поименных голосованиях; уведомлять председателя Думы об отпуске и соблюдать ограничения по продолжительности отпуска. К обязанностям необходимо также отнести некоторые требования, соблюдение которых позволяло не лишиться статуса депутата: подписать «Торжественное обещание» в ходе первого заседания Думы; оставаться в рамках ценза, в соответствии с которым депутат был избран; сохранять подданство Российской империи; не поступать на военную или государственную гражданскую службу.

Ответственность депутатов была неразрывно связана с их обязанностями. Для депутатов Госдумы и членов Госсовета одной из важнейших была дисциплинарная ответственность за нарушения в ходе заседаний. Как уже было отмечено, за нарушения порядка в ходе заседаний депутаты Г ос-думы могли быть удалены с заседания. В соответствии с наказом использовались также финансовые санкции: за отсутствие на общем собрании без уважительной причины назначался вычет из денежного довольствия в размере 25 р. за каждый день.

Е.А. Юртаева в своем диссертационном исследовании в систему дисциплинарных взысканий, налагавшихся на членов Г оссовета, включает: замечание, лишение слова; временное отстранение от участия в собраниях. Дисциплинарная ответственность не исключала возможность уголовного наказания члена Госсовета, однако снижала вероятность применения норм

37

уголовного законодательства. Например, уголовные нормы не применялись в случае, если резкое заявление члена Совета было адресовано общему собранию или отдельным его членам и не относилось к иным лицам, не принадлежащим к Госсовету [4, с. 12]. Таким образом, можно говорить об иммунитете членов Госсовета в отношении дисциплинарных правонарушений, связанных со свободой слова.

Отметим, что регламент ныне действующей Государственной думы РФ по-иному определяет набор санкций по отношению к депутату и порядок их применения. Так, установлено, что оратор в Госдуме не может нарушать правила этики депутатов, которые предусматривают запрет употребления грубых, оскорбительных выражений, наносящих ущерб чести и достоинству депутатов и иных лиц, недопущение необоснованных обвинений, применения заведомо ложной информации. Запрещены также призывы к незаконным действиям. За нарушения предусмотрены следующие санкции: предупреждение со стороны председательствующего; лишение председательствующим в случае повторного нарушения права выступления в течение всего дня заседания. Нарушение названных выше правил может наказываться также лишением права выступления на срок до одного месяца. Эта санкция принимается большинством от общего числа депутатов Госдумы. По сравнению с депутатами Госдумы имперского периода снижен уровень дисциплинарных санкций (отсутствуют финансовые санкции, например, вычеты из заработной платы) и изменен порядок применения такой санкции, как лишение права выступления на один день (заседание) - данная санкция применяется по единоличному решению председательствующего.

Сравнительный анализ правового статуса депутатов Государственной думы 1906 - 1917 гг. и депутатов Государственной думы РФ позволяет сделать вывод о существенном развитии в настоящее время норм, определяющих представительскую, контрольную функции депутата, право на объединение в составе фракций, социальные гарантии деятельности. В то же время, уменьшилось количество и значимость дисциплинарных санкций, предусматривающих ответственность за невыполнение обязанностей депутата, допущено отступление от принципа коллегиального принятия решений о применении дисциплинарных санкций.

38

Список литературы

1. Наказ Государственной Думы (по работам 2-й Государственной Думы) с объяснениями / сост. В.А. Маклаков и О.Я. Пергамент. - СПб.: Изд. юрид. кн. склада «Право», 1907.

2. Торжественное Обещание членов Государственной Думы. Приложение I к статье 13 // Свод Законов Российской империи. Кн. первая. - Т. I. Ч. 2. - СПб.: Рус. кн. т-о «Деятель», 1912. - С. 46.

3. Учреждение Государственной Думы // Свод Законов Российской империи. Кн. первая. - Т. I. Ч. 2. - СПб.: Рус. кн. т-о «Деятель», 1912.

4. Юртаева Е.А. Преобразованный Государственный совет в системе органов власти Российской империи 1906-1917 гг.: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1995.

39