Кодекс для своих

22 апреля в Госдуме начинается первое слушание проекта нового Лесного кодекса. Примут новый кодекс, судя по настрою депутатов, довольно быстро. Правительство настаивает на его принятии, надеясь оживить инвестиционный климат в отрасли, что, в свою очередь, должно подтолкнуть к удвоению и весь ВВП целиком. А лесопромышленники опасаются, что новые правила игры приведут не столько к лесопромышленному буму в России, сколько к масштабному переделу собственности в лесном комплексе.

Кодекс собственника

Напомним, новый проект Лесного кодекса обсуждается в Белом доме еще с 2002 года. Сначала планировалось подготовить поправки к действующему Лесному кодексу, принятому в 1997 году, однако поправок набралось так много, что решено было писать кодекс заново. Интересно, что эволюционировала не только идея отказаться от поправок взамен на новый Лесной кодекс, но и авторство законопроекта: кодекс, подготовленный Минприроды, в свое время вызвал неудовольствие тогдашнего премьера Михаила Касьянова, и он поручил курировать кодекс лично министру экономического развития и торговли Герману Грефу. А Минприроды, которое, казалось бы, должно быть заинтересовано в кодексе не меньше Минэкономразвития, до сих пор дистанцируется от нового Лесного кодекса.

И не зря. Потому что новшества предлагаются поистине революционные: например, кодекс провозглашает, что лес может быть частной собственностью. Хотя даже с принятием кодекса эта норма так и останется на бумаге, так как из нынешнего варианта кодекса, уже значительно поправленного после многочисленных обсуждений, в том числе и с президентом в Кремле, эта норма была изъята — в кодексе записано, что передача лесов в частную собственность граждан и юридических лиц "осуществляется в порядке, установленном федеральными законами". Основной же формой лесопользования по замыслу авторов должна стать аренда, а право заключения договора аренды можно будет только купить — на аукционе. При этом в отличие от нового законодательства о недрах, в котором права иностранцев предполагается существенно ограничить, участниками лесных аукционов могут быть не только иностранные граждане и иностранные компании, но даже лица без гражданства. Правда, заключить договор аренды они смогут лишь на срок до одного года, в то время как российским лесопользователям будет предоставлено право заключать долгосрочные договоры аренды — на срок от 10 до 99 лет. Хотя строчкой ниже написано, что "предельные сроки договоров аренды для отдельных видов лесопользования могут быть установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правовое регулирование в области использования, охраны и воспроизводства лесов".

Кодекс экспортера

Но и этим ультралиберальность Лесного кодекса не ограничивается. Потому что он вводит заявительный характер главного лесного документа — лесной декларации, где должно быть прописано, что собирается делать арендатор, например, сколько кубометров он планирует вырубать. А все существующие сегодня сопроводительные документы, к примеру лесорубочный билет, отменяются. Мера эта, вероятно, вызовет восхищение у борцов с бюрократическими барьерами в экономике. А к ним наверняка с воодушевлением присоединятся любители незаконных рубок леса (заметим, что объемы незаконной вырубки в России насторожили даже наших соседей по "большой восьмерке" — скоро этот вопрос будет поднят на очередной встрече лидеров G7). Профессиональное же сообщество уверено, что отмена утверждаемых сейчас планов рубок и лесорубочных билетов будет способствовать лишь тому, что незаконные рубки (по самым скромным оценкам, до половины древесины, полученной таким способом, идет сейчас на экспорт) приобретут невиданный ранее масштаб. Вернее, незаконные рубки просто станут легальными, потому что контроля за происхождением древесины новый Лесной кодекс не предусматривает. Ученые-лесники приводят пример Канады и Финляндии, где, даже несмотря на вековые традиции частной собственности на лес, поведение частника строго ограничено законодательными нормами. В Канаде, например, документ, который определяет взаимоотношения государства и собственника леса, занимает более ста страниц — там четко записано, что и как может делать на лесном участке его хозяин. В Финляндии, занимающей одно из ведущих мест в мире в лесопромышленной области, лесопользователь также не имеет права проводить рубки без согласования с соответствующим органом.

Новый кодекс декларирует, что вся ответственность за состояние леса и его воспроизводство вместе с правом на вырубку переходит к новому владельцу, выигравшему это право на аукционе. При этом почему-то право бороться с лесными пожарами и вредителями леса все равно оставлено за государством. Помимо этого высказываются опасения и по поводу того, что арендаторы не захотят пускать в лес, за который заплачены немалые деньги, "чужаков", то есть простых граждан. Кодекс опять же провозглашает принцип общедоступности лесов для россиян, однако есть и лазейка — доступ может быть ограничен по решению органа местного самоуправления. Что-то подсказывает, что какой-нибудь владелец роскошного коттеджа стоимостью в несколько миллионов долларов, построенного на лесном участке, вполне способен снискать понимание органа местного самоуправления и оградить таким образом себя от назойливых соседей-грибников.

Кодекс лоббиста

Главные противники нового кодекса — это, безусловно, лесопромышленное лобби. Его представители прямо указывают, что новый кодекс неминуемо приведет к переделу собственности в отрасли. По идее новый кодекс должен быть направлен на то, чтобы вовлечь в оборот новые лесные участки — ведь сейчас используется лишь 21% лесного фонда. Оставшиеся массивы либо произрастают слишком далеко от границы, либо доступ к ним затруднен ввиду полного отсутствия лесных дорог. Не секрет, что лес из России больше экспортируется, нежели перерабатывается, и зачастую возвращается на родину уже в виде дорогостоящих готовых изделий. Так, в прошлом году Россия побила рекорд по экспорту круглого леса, вывезя за границу 41,5 млн т — больше, чем во времена царской России и Советского Союза. Однако похоже, что борьба за право обладания лесом развернется на той его части, которая и сейчас худо-бедно осваивается, а заброшенные участки так и останутся целиной. Кстати, вопрос о том, на кого будут возложены обязанности по уходу за теми лесными землями, которые лесопромышленники не захотят выкупить, остается в кодексе без ответа.

К тому же лесопромышленников волнует, что в кодексе отсутствует норма о переходном периоде — дело в том, что после того, как срок действующей лицензии у лесопользователя истечет, ему придется покупать те же самые ресурсы, которыми он пользовался до этого, на аукционе. И никто не гарантирует, что победит на аукционе именно он. Кроме того, принцип аукциона, который признан правительством как панацея от коррупции (хотя известно, что на практике участники аукциона могут и заранее распределить роли), не избавляет от всех проблем. А в некоторых случаях аукцион совсем не уместен — например, если арендатор захочет "прирезать" себе небольшой участок леса рядом с уже арендуемым, нетрудно себе представить, что всегда найдется перекупщик, готовый потом перепродать участок претенденту.

Кодекс уже хозяйствующего субъекта

Вообще, в кодексе много любопытных новаций. Особое изумление вызывает норма об оплате проведения кадастровых работ, потому что перед тем, как выставить участок леса на аукцион, государство должно определить границы участка, провести оценку качества растущего на нем леса, пересчитать его и все это правильным образом оформить. Процедура занесения в кадастр не из дешевых — специалисты оценивают ее стоимость не менее чем в $100 за один гектар леса. Дальше идет простая арифметика: в год в России вырубается 140 млн кубометров леса. Согласно действующим нормам, вырубать можно только прирастающий лес, а у нас в стране на один срубленный кубометр леса в среднем приходится один гектар нового леса. То есть получается, что на аукционы теоретически можно выставить 140 млн га лесных земель. При этом только на их кадастровое оформление государству потребуется потратить $14 млрд. Заметим, что даже если сумма будет в два раза ниже, вряд ли Минфин обрадуется подобной перспективе. Видимо, понимая это, разработчики документа предусмотрели в кодексе норму о том, что "по инициативе заявителя (то есть претендента на участие в аукционе.— Ъ) формирование лесного участка, включая кадастровый учет, может быть проведено за его счет; в этом случае собственник (на данный момент все леса находятся в федеральной собственности.— Ъ) возмещает расходы в течение одного года со дня завершения работ". На каком основании государство будет принимать деньги на оплату кадастрового учета от компании, которая еще не имеет права арендовать его и как это соотносится с антикоррупционным пафосом кодекса, в документе не указано.

Собственно, поэтому и закрадываются сомнения в том, что кодекс преследует цель перераспределения лесных ресурсов. "Складывается впечатление, что новый кодекс специально написан для людей, которые в свое время вывезли из страны огромные деньги (по экспертным оценкам, это более $300 млрд) и теперь ждут не дождутся, когда можно будет вложить их в доходный бизнес, а не держать их в западных банках с низкими процентами доходности. Считаю, что кодекс направлен на олигархизацию нашего леса — придут другие собственники, тем более что даже объявлять амнистию капиталов для этого не потребуется",— резюмирует аудитор Счетной палаты, президент Российской ассоциации организаций и предприятий целлюлозно-бумажной промышленности (РАО "Бумпром") Александр Беляков.

АЛЕНА КОРНЫШЕВА

Международный опыт использования различных форм собственности на лес

Мировая практика лесопользования показывает, что форма собственности на леса и земли лесного фонда не есть главный фактор, определяющий состояние лесов и эффективность использования, воспроизводства, охраны и защиты лесных ресурсов. Развитый лесной сектор, вносящий весомый вклад в национальную экономику, имеют страны с доминированием как государственной (Канада, Австралия), так и частной (США, Финляндия) собственности на леса. Около 80% всех лесов бореальной и умеренной зон находятся в государственной собственности.

Демонополизация государственной собственности на леса не должна являться самоцелью и может осуществляться по мере готовности нашего общества к проведению подобных преобразований, создания необходимых институциональных и финансовых механизмов. Поспешная же приватизация земель лесного фонда поможет лишь решению ряда сиюминутных проблем — пополнения государственного бюджета за счет поступлений от продажи лесных земель, дополнительного привлечения частных инвестиций для вырубки наиболее продуктивных и наиболее ценных в хозяйственном отношении лесных массивов,— но не решит стратегических проблем устойчивого управления лесами, сохранения их экологического и ресурсного потенциала.

Особо следует отметить, что опыт успешных "лесных" стран, таких, например, как Финляндия, говорит, что частная собственность на лес не означает, что частный лес там можно без разбора вырубать. Процесс работы с лесом частнику там всегда необходимо согласовывать с государственными лесными службами, потому что лес — это не только фактор экономики, но и важнейший экологический фактор. Иными словами, фактически под частной собственностью в развитых "лесных" странах понимается не право вседозволенности обхождения с частным лесом, а только гарантированное частное право на грамотное лесопользование, то есть защита прав частного предпринимателя или просто владельца леса вести эффективную деятельность в лесу, осуществлять так называемое неистребляющее лесопользование.

Впрочем, у идеи частной собственности на лес есть и обратная сторона. Так, в последнее время в Болгарии (впрочем, как и в США) пошел обратный процесс: приватизируемые леса начинают выкупаться государством. Обычно это связывается экспертами с пробелами в схеме регулирования лесопользования.

"Кодекс — элемент процесса создания рынка"

Новая версия Лесного кодекса в своих идеологических посылках — документ достаточно революционный, поскольку позволяет перевести нынешнюю логику законодательства о лесопользовании из административной в стандартную рыночную. Главный недостаток кодекса — в механизмах его реализации: он, скорее всего, будет конфликтовать с разрабатываемым законом о техническом регулировании. Главный плюс кодекса — в расширении возможностей инвесторов работать с лесом как с активом.
       — Валентин Георгиевич, скажите, зачем сейчас принимать новый Лесной кодекс?
       

— Очень просто — новый кодекс нужен для того, чтобы стимулировать ту модель хозяйственного развития, которую мы избрали (напомню, она предопределяет, что основная задача государства с точки зрения хозяйствования — создание конкурентной среды). Это и есть процесс создания рынка, то есть создания чего-то, что можно перевести из логики административного распределения в логику гражданско-правовых отношений и ввести в хозяйственный оборот. Этому должны способствовать все три документа, описывающие виды пользования разными природными ресурсами: я имею в виду и новый закон о недрах, и Лесной кодекс, и Водный кодекс. Все эти законопроекты переходят от системы административного распределения ресурсов к рыночному их распределению. При этом предполагается не просто рыночный механизм передачи права пользования, но и свободный оборот этих прав. А это, вне всякого сомнения, сделает их объектом реального хозяйственного оборота, сильно повышая хозяйственную активность в отношении этих активов — кратно, порядково. Базовое отличие готовящегося Лесного кодекса — в том, что государство в той или иной форме продает право пользования ресурсом и это право может свободно обращаться на рынке. В данном случае речь идет о ресурсе леса.

       

— Но ведь кодекс был, по сути, секвестрирован — из него была изъята норма о частной собственности на лесные участки. Значит, он уже не столь революционный?

       

— Почему-то существует мнение, что лес не может находиться в частной собственности. Я данную точку зрения не разделяю, ибо я считаю, что все ресурсы могут находиться в частной собственности. Считаю, что те проблемы, о которых говорят, должны быть исключением из общего правила. А у нас пока нет даже модели, которая в каких-то случаях предусматривает частную собственность. Я бы предложил сделать по-другому: описать случаи, когда ее не должно быть, а все остальное — разрешить. То есть все, что не запрещено, то разрешено. Но власть по тем или иным причинам не готова брать на себя ответственность и принимать такое решение — где-то это решение объективное, где-то это решение субъективное. Но для леса это, скорее всего, нехорошо.

       — А для граждан?
       — Для граждан это тем более нехорошо, это даже не обсуждается.
       

— А как же опасения, что граждане лишатся права доступа в леса? Ведь именно на том, что собственникам или арендаторам леса будут предоставлены такие права ограничения на доступ граждан к лесному фонду, в основном и строилась на первых порах критика начальных редакций проекта Лесного кодекса со стороны в первую очередь экологов и оппозиции в Госдуме...

       

— На самом деле это должно быть описано сервитутом, то есть обременением, налагаемым на арендатора либо на собственника. Во-первых, частная собственность на лес может быть не на весь, а на определенный его вид. И в Лесном кодексе можно описать режим лесопользования гражданами — что они могут делать, чего не могут делать в этом лесу. Это вполне решаемая задача. Ведь никто не говорит, что можно продавать право доступа в лес, ставить заборы и никого туда не пускать. Хотя, возможно, на ограниченных участках такое решение можно принимать. Например, в проекте кодекса говорится, что если вы получаете лес для ведения охотничьего хозяйства, вы имеете право строить шлагбаумы, чтобы туда не было заезда, но тем не менее граждане могут перемещаться по этой территории. То есть найти механизмы, каким образом обеспечить возможность пользоваться лесом коренным народностям или обеспечить свободный рекреационный доступ граждан в лес, можно.

       

Эта проблема не является непреодолимой даже при частной собственности. Изначально вы покупаете лес и у вас есть обременение. Суть обременения в том, что граждане в каком-то режиме имеют право в отношении тех или иных видов лесопользования принимать участие. Волей судьбы мы объективно поздно принимаем такое решение, и мы можем учитывать лучший международный опыт. А лучший он, на мой взгляд, там, где есть возможность частного пользования.

       — В чем главный недостаток разработанного документа?
       

— Мнения на этот счет противоречивы. Одни утверждают, что новый Кодекс слишком консервативен для России как потенциально ведущей лесной державы мира, поскольку делает пользование лесом неоправданно ограниченным. Другие, напротив, полагают, что Кодекс в сравнении с аналогичными документами в странах Восточной Европы дает слишком много прав арендаторам леса и фактически ставит лесные хозяйства в зависимость от экологической сознательности собственника.

       — Так много госрегулирования в новом документе или мало?
       

— Основной недостаток этого кодекса называется одним словом — "техническое регулирование". Потому что фактически кодекс писали параллельно с законом о техническом регулировании. Но при этом разработчики кодекса не взаимодействовали с людьми, которые писали законодательство о техническом регулировании. По этой причине авторы Лесного кодекса понимают техническое регулирование вовсе не так, как это следует из закона "О техническом регулировании". Они сделали много отсылочных норм и придали техническому регулированию дополнительные функции, которые ему несвойственны.

       

Напомню, что техническое регулирование касается только вопросов безопасности жизни и здоровья граждан. А они попытались там почему-то обрисовать и вопросы экономической эффективности, и доступа, и качества через техническое регулирование чего угодно. Поэтому с этой точки зрения кодекс просто не вписывается в действующую конструкцию и его нужно переделывать. Кроме того, там плохо описаны все возможности, связанные со спецификой леса — с тем, что это не просто земельные участки, а лес. Что туда и люди могут ходить, и что всякие вредители там есть, и их как-то надо уничтожать. Вот этой специфики там мало. Во-вторых, там описаны ситуации, когда лес может быть изъят, передан, продан, а механизмы, процедуры этих деяний почему-то не описаны.

       

Если это будет устанавливать правительство, тогда опишите идеологему, по которой оно будет это делать. Например, ситуация, когда государству нужно изъять обратно земельный участок,— это ведь имущественные права, а значит, деньги. Значит, должна быть прописана процедура, как такие вещи происходят. И третья вещь: нужно понимать, что, приняв закон, мы ведь не сразу весь лес раздали. Какие-то лесные земли мы не раздадим в силу того, что к нему не будет интереса из-за географических обстоятельств, неготовности инфраструктуры для того, чтобы подготовить лес к тем или иным видам лесопользования. Поэтому все равно должны быть обязательства государства по поддержанию этого леса, его защиты, лесопользование государства в отношении тех лесных участков, права пользования которыми не переданы. Это тоже должно быть описано.

       

— Высказываются предположения, что новый Лесной кодекс ухудшит положение тех, кто уже сегодня является лесопользователем.

       

— На них накладываются новые, ранее не предусматривавшиеся законодательством, обязанности, несмотря на введение теоретически полезного для лесопромышленников права долгосрочной аренды лесов, количество согласований не уменьшится, и говорить о более стимулирующем лесопользовании режиме управления лесами в свете нового кодекса, на первый взгляд, не приходится.

       — Что вы думаете по этому поводу?
       

— Существует ли в реальности проблема ухудшения ситуации с лесопользованием в свете быстрого принятия этого документа?

       

— Я не вижу тут никакой проблемы. Ведь можно идти по пути, когда старое не нарушается, а вот в отношении всего нового вступают в силу новые правила — закон ведь не имеет обратной силы. Да, будут действовать новые процедуры, и старые лесопользователи, скорее всего, будут сами заинтересованы перейти на новую форму в связи с тем, что это расширяет их возможности. А не хотят — пусть не переходят. Но так они не смогут оперировать с лесом, как с активом, а по новому кодексу обретут право им распоряжаться.

Интервью взяла АЛЕНА КОРНЫШЕВА

"Благодаря кодексу у леса появится собственник"

Лесной кодекс включен в список приоритетных законов для крупнейшей фракции в Госдуме, принятие его неизбежно. Главное, что придется сделать при его доработке в парламенте,— более четко прописать механизмы, регулирующие разные аспекты прав и обязанностей, причем не только собственников леса, но и других структур.

— Как вы оцениваете шансы на прохождение нового Лесного кодекса в Думе?

— Так как с инициативой принятия нового Лесного кодекса выступила "Единая Россия" и он включен в список приоритетных законопроектов, прохождению которых фракция уделяет первостепенное внимание, то, вероятнее всего, проходить он будет трудно, но прогнозируемо. То есть результат в итоге будет положительным.

— А почему понадобилось принимать его именно сейчас?

— Зачем он нужен? Во-первых, потому, что действующий сейчас Лесной кодекс, принятый в 1997 году, с того времени практически не изменялся. А жизнь меняется — начиная с роста благосостояния людей, которые строят и дачи, и коттеджи, заканчивая лесной промышленностью, которая тоже развивается. А Лесной кодекс предполагает создание более благоприятных, чем сегодня, условий для развития лесного сектора, вовлечение земель лесного фонда в гражданский оборот, то есть рациональное лесоиспользование лесоводства... Главное — благодаря кодексу у леса появится собственник, за каждым таким собственником будет закреплен участок лесного фонда. А когда определен собственник, то сразу понятно, к кому апеллировать.

— Вы предполагаете, что проходить в Думе кодекс будет сложно. Почему?

— Прежде всего меня смущает, что ряд определений в законе просто отсутствует. К примеру, считаю, что нужно вводить уголовную ответственность за поджог торфяника. И более жесткую ответственность за поджог лесов. Ведь зачастую мы знаем, что эти поджоги кем-то организованы, и знаем, зачем это происходит. Во-первых, те, кто занимается незаконной вырубкой леса, они списывают потери на пожары. Во-вторых, это может происходить для нечестного захвата территории. Поэтому я уверен, что здесь должна быть более жесткая, уголовная ответственность. А ее можно применять только в том случае, если в Лесном кодексе эти понятия будут четко прописаны. То есть даны специальные определения, что такое торфяник и так далее. Поэтому считаю, что вместе с Лесным кодексом надо сразу принимать поправки в Кодекс об административных правонарушениях и в Уголовный кодекс.

— В чем суть этих поправок?

— Для начала нужно просто увеличить штрафы. Потому что сейчас, например, за поджог торфяника вообще никакого штрафа нет, а мы все прекрасно знаем, какой смог в Москве в летнюю жару стоит... Сравните: в данный момент за незаконное повреждение, либо порубку, либо выкапывание деревьев или лиан на граждан налагается административный штраф в размере от 10 до 15 минимальных размеров оплаты труда (напомню, МРОТ для расчета штрафов равен 100 рублям), то есть штраф составляет от 1000 рублей до 1500. Должностных лиц можно оштрафовать от 20 до 30 МРОТ, юридических лиц — от 200 до 300 МРОТ. И нарушения правил пожарной безопасности в лесах обойдутся точно в такие же суммы. Выскажу свою позицию: я лично считаю, что нужно поднимать планку штрафов как минимум в два раза. Уверен, что наш комитет по законодательству меня в этом поддержит. Кстати, именно наш комитет, скорее всего, и займется разработкой поправок в эти кодексы.

— А придется что-нибудь дорабатывать в самом Лесном кодексе?

— Дело в том, что основные обязанности по ведению лесного хозяйства новым Лесным кодексом возлагаются на арендаторов. Однако если государство передает права пользования лесным хозяйством, то оно должно и спросить с нового собственника. Между тем известно, что у нас проблемы не в законах, а в их неисполнении, нет контроля. Мне, например, механизм контроля за тем, как арендатор будет исполнять свои обязанности, пока непонятен. Мы можем поверить человеку, который красиво все на бумаге распишет, что он будет делать с лесом: как будет вырубать, как восстанавливать и тому подобное. А если он обанкротится, а лес вырубит — с кого потом спрашивать, неизвестно. Вот такие процедуры — исполнительный механизм нужно туда обязательно добавить. Он и будет прописан: и по исполнительской дисциплине, и по санкциям.

— При разработке кодекса высказывались опасения, что новые собственники смогут не пускать в лес простых граждан. Так ли это?

— Нет, Лесным кодексом доступ граждан в леса никак не ограничивается. Граждане смогут свободно и бесплатно посещать лес, осуществлять для собственных нужд сбор плодов, ягод, грибов, растений. И гарантировать это право будет и собственник, который получает эту землю, и органы местного самоуправления. Конечно, могут быть установлены ограничения по пребыванию граждан в лесах, но только с согласия органов местного самоуправления. То есть это должно быть некое постановление, а значит, в нем должна содержаться и некая аргументация. И по идее это правильно, потому что смотрите — сейчас все зоны отдыха загажены. Ну правда, сейчас ведь концов не найдешь, что кому принадлежит и вообще чье это? А по новым правилам, по крайней мере, появится один хозяин. Он и сделает и зону отдыха, и кафе, и детский клуб, и при этом будет территорию очищать, убирать, строить коммуникации и так далее. Или, например, понятно, что если этот лес находится на территории коттеджного поселка или дома отдыха, то его границы ограждены. И понятно, что ограждение произошло на базе договора аренды. Соответственно, договор аренды и является тем документом, когда собственник устанавливает правила.

Хотя отдавать все на откуп местным администрациям тоже нельзя: они все это раздадут и будут надеяться, что вот Петров хороший, он будет правильно лес использовать. Так что здесь мы опять возвращаемся к институту проверок — если их не будет, то права людей могут ущемляться. С другой стороны, свои права можно будет отстоять и в суде — в кодексе это заложено.

Интервью взяла АЛЕНА КОРНЫШЕВА

Страны мира с преобладанием государственной или частной собственности на лес

Легенда к карте

Страны с преобладанием частной собственности на лес
1. США
2. Финляндия
3. Швеция
Страны с преобладанием госсобственности на лес
1. Канада
2. Китай
3. Индонезия
4. Бразилия
5. Австралия
6. Польша
7. Чехия