«Иной» порядок легализации самовольных построек: востребованная необходимость

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 1 (46). С. 140-146.

УДК 347

«ИНОЙ» ПОРЯДОК ЛЕГАЛИЗАЦИИ САМОВОЛЬНЫХ ПОСТРОЕК: ВОСТРЕБОВАННАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ

«ANOTHER» PROCEDURE OF LEGALIZATION OF UNAUTHORIZED CONSTRUCTIONS: THE NEED FOR HIGH DEMAND

В. А. БЕТХЕР

Анализируются положения действующего гражданского законодательства, посвящённые возможности признания права собственности на самовольную постройку во внесудебном порядке. По результатам проведённого анализа делается вывод о том, что до настоящего времени, несмотря на наличие соответствующего положения в ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, иной (внесудебный) порядок легализации самовольных построек законодателем не установлен, в то время как на практике существует объективная необходимость в наличии такого порядка. В связи с этим предлагается закрепить в законодательстве в качестве иного порядка признания права собственности на самовольную постройку административный порядок с возложением соответствующих функций на уполномоченные государственные органы.

Ключевые слова: самовольная постройка; легализация самовольной постройки; признание права собственности на самовольную постройку; упрощённый порядок регистрации права собственности.

The article analyzes the current rules of civil law concerning the possibility of recognizing the right of ownership to unauthorized construction in non-judicial order. >4s a result of the analysis the article concludes that despite the existense of the provision of article 222 of the Civil Code of the Russian Federation,another (non-judicial) procedure for legalization of unauthorized constructions is not established by legislator, whereas there is an objective need for such an order in practice. In the light of this, the article proposes to establish in the law the administrative procedure which is considered as another order of recognition of ownership of unauthorized construction, with the assigning of the corresponding functions on the public authorities.

Key words: unauthorized construction; legalization of unauthorized construction; the recognition of ownership of unauthorized construction; simplifiedprocedure for registration of ownership.

Согласно п. 3 ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации [1] право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. Таким образом, действующее гражданское законодательство установило возможность легализации незаконно созданного объекта недвижимости.

При этом о такой возможности принято говорить как о некоем исключении из общего правила о недопущении самовольно построенного объекта недвижимости в гражданский оборот путём его сноса, используя соответст-

© Бетхер В. А., 2016

вующие фразы: «... установлено изъятие из общего правила о сносе самовольной постройки» [2], «.допущение законодателем возможности приобретения субъективного права собственности на объект самовольного строительства следует рассматривать как исключение ...» [3] и т. п.

Вместе с тем если называть вещи своими именами, то «это исключение незаметно стало правилом» [4], и п. 3 ст. 222 ГК РФ, предусматривающий возможность легализации самовольно возведённого объекта недвижимости, применяют гораздо чаще, нежели п. 2 данной статьи, решающий судьбу самовольной постройки противоположным способом. Видимо по этой причине и в совокупности с тем обстоятельством, что самовольно возведённый объект недвижимости

не в меньшей степени представляет собой объект интереса лица, его эксплуатирующего, чем возведённый с соблюдением требований закона, поскольку в равной степени аккумулирует в себе значительные имущественные вложения, количество публикаций, посвящённых рассматриваемой проблематике, не уменьшается [5]. Не уменьшается и количество судебных споров, связанных с признанием права собственности на самовольно возведённые объекты недвижимости. При этом судебную практику по данной категории дел нельзя признать единообразной, а подобные дела - «беспроблемными», где заранее очевидно, каким будет итоговый судебный акт. Указанное вызывает постоянную необходимость со стороны высших судебных органов обобщать материалы судебной практики, давая соответствующие разъяснения [6].

А если к этому прибавить ещё неснятую остроту проблемы на практике: существование значительного количества объектов самовольного строительства и условное нахождение многих из них в обороте (например, использование в производственной деятельности или, напротив, для проживания и т. п.), чему не препятствует отсутствие правоустанавливающих документов на такие объекты, то желание множества авторов исследовать причины такого явления, предложить пути их решения становится вполне объяснимым. В связи с этим, полагаем, исследования в данном направлении могут быть полезны как для совершенствования законодательства в соответствующей сфере, так и для формирования практики правоприменения по делам, связанным с объектами самовольного строительства.

Итак, ст. 222 ГК РФ предлагает два пути легализации объекта недвижимости, отвечающего критериям самовольно построенного:

1) судебный порядок;

2) иной порядок, установленный законом, который, исходя из буквального содержания данной нормы, должен быть «несудебным».

При этом первоначальная редакция ст. 222 ГК РФ устанавливала возможность признания права собственности на самовольную постройку исключительно в судебном порядке. Иную возможность законодатель

предусмотрел лишь в 2006 г., 12 лет спустя после принятия ч. I ГК РФ, внеся соответствующие изменения в п. 3 ст. 222 ГК РФ [7]. В связи с этим большая часть исследований и публикаций посвящена именно судебному порядку признания права собственности на самовольные постройки, да и на практике указанный порядок применяется чаще. Однако главенство судебного порядка легализации самовольно возведённых объектов недвижимости объясняется не только более длительным существованием такого варианта, но и тем, что, указав в ст. 222 ГК РФ на «иной порядок» легализации, законодатель не назвал ни закон, которым такой порядок установлен, ни механизм реализации такого порядка, нивелируя предусмотренное им положение.

Вместе с тем поскольку рассматриваемые изменения в ст. 222 ГК РФ были внесены Законом № 93-ФЗ одновременно с введением этим же законом в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [8] новой статьи - 25.3, ряд учёных считает, что порядок регистрации права собственности на отдельные объекты недвижимости, установленный названной нормой, и есть тот самый «иной (внесудебный, административный) порядок» легализации самовольных построек [9], получивший в просторечье устойчивое название «дачной амнистии».

Введённый с 1 сентября 2006 г. [10] порядок регистрации права собственности на некоторые создаваемые или созданные объекты недвижимого имущества, действительно, крайне упростил процедуру регистрации прав на такие объекты. Фактически в период с 1 сентября 2006 г. и до 1 марта 2018 г. граждане, обладая земельными участками на каком-либо вещном праве, получили возможность зарегистрировать право собственности на когда-либо созданные ими на данных участках объекты недвижимости на одном лишь основании представления документа, подтверждающего титул на землю.

А поскольку регистрирующий орган не проверяет факт самовольности постройки просто напросто в силу отсутствия у него таких полномочий, это позволило другим авторам утверждать, что «объекты недвижимо -сти, право собственности на которые подле-

жит государственной регистрации в соответствии со ст. 25.3 Закона о государственной регистрации, не являются самовольными постройками в смысле ст. 222 ГК РФ, поскольку ни один из критериев самовольности к ним неприменим» [11].

Однако, полагаем, тот факт, что регистрирующий орган не проверяет наличие признаков самовольной постройки у объекта недвижимости, право на который заявлено к регистрации в порядке, предусмотренном ст. 25.3 Закона о государственной регистрации прав, не означает, что такой объект не может отвечать какому-либо критерию самовольности, предусмотренному п. 1 ст. 222 ГК РФ, например, быть построенным с нарушением строительных норм и правил [12].

В этой связи, конечно, нельзя ставить знак равенства между рассматриваемым упрощённым порядком регистрации прав граждан на ряд объектов недвижимости, как собственно данный порядок и задумывался законодателем, и легализацией самовольных построек, как то предусмотрено п. 3 ст. 222 ГК РФ, поскольку в последнем случае должно иметь место устранение тех самых признаков самовольности объекта и признание последнего государством в лице органа, им санкционированного.

Как следствие, в случае регистрации права собственности на объект недвижимости в порядке, установленном ст. 25.3 Закона о государственной регистрации прав, и последующего установления какого-либо признака самовольности, предусмотренного п. 1 ст. 222 ГК РФ, собственник, как обоснованно указывают Д. Ю. Жогов, С. Е. Малета, «может быть лишён своего права судом в случае, если сохранение такой постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан» [13].

И здесь мы не можем согласиться с мнением И. С. Богдановой, А. В. Деевой о том, что «при таком решении указанного вопроса оформление права собственности в порядке ст. 25.3 Закона о государственной регистрации просто утрачивает смысл, так как собственник в любое время может быть лишён своего права» [14], поскольку указанное может произойти «не в любое время», а лишь в том случае, если объект недвижимости, права

на который зарегистрированы в таком порядке, отвечает признакам самовольной постройки [15].

При этом по большому счёту в такой же ситуации могут оказаться и собственники иных объектов недвижимости, права которых зарегистрированы в ином порядке, предусмотренном Законом о государственной регистрации прав, например, в порядке ст. 25 «Государственная регистрация права собственности на создаваемый объект недвижимого имущества» [16]. Вывод о возможности признания объекта недвижимости, права на который зарегистрированы в установленном законом порядке, самовольной постройкой соответствует и материалам судебной практики [17].

Однако, полагаем, такая возможность никоим образом не свидетельствует об отсутствии стабильности гражданского оборота, ввиду того что она является редчайшим исключением из общего правила о признании государством зарегистрированного в установленном законом порядке права лица в отношении принадлежащего ему объекта недвижимости (ст. 2 Закона о государственной регистрации прав). Подобные иски не могут быть предъявлены, а уж тем более удовлетворены по формальным основаниям, в отсутствие на то веских причин.

Тем не менее отсутствие ясности в вопросе об установлении либо неустановлении законодателем иного порядка легализации самовольных построек не только влечёт теоретические дискуссии, но и вызывает серьёзные практические затруднения при разрешении конкретных судебных споров.

Так, по одному из дел местная администрация обратилась в суд с иском к Л. о признании жилого дома, возведённого ответчиком, самовольной постройкой и её последующем сносе. Судом первой инстанции, поддержанным судом апелляционной инстанции, заявленные администрацией требования удовлетворены, поскольку факт отсутствия разрешения нашёл подтверждение в ходе судебного разбирательства, а встречное требование о сохранении самовольной постройки Л. заявлено не было.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила названные судебные акты и направила дела на но-

вое рассмотрение, указав, что жилой дом, возведённый Л., является самовольной постройкой ввиду неполучения ответчиком разрешения на его строительство (ст. 222 ГК РФ). Однако, исходя из разъяснений, содержащихся в п. 26 Постановления Верховного Суда РФ и ВАС РФ № 10/22, отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и / или акта ввода объекта в эксплуатацию. Кроме того, право собственности на строение было в установленном законом порядке зарегистрировано Л., воспользовавшейся процедурой, предусмотренной ст. 25.3 Закона о го -сударственной регистрации прав, а в силу п. 1 ст. 2 такая регистрация является доказательством признания со стороны государства возникновения права на спорный объект [18].

Процитированные выводы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ явно небесспорны, несложно заметить и противоречивость занятой высшей судебной инстанцией страны позиции.

Бесспорно, ключевым в рассмотренном споре является тот факт, что спорный объект недвижимости является самовольной постройкой ввиду неполучения разрешения на его строительство. Между тем не совсем понятно указание судебной коллегией на необходимость исследования судом вопроса о том, обращалась ли Л. за получением разрешения на строительство и имелись ли какие-либо препятствия в получении такого разрешения, поскольку указанное явно не имеет значения для рассматриваемого спора. Регистрация прав граждан на объекты недвижимости в порядке «дачной амнистии» и направлена, в первую очередь, на легализацию тех объектов, которые возведены в отсутствие необходимой разрешительной документации. Соответственно, на передний план выходит вопрос о дальнейших действиях суда в случае установления факта необращения Л. за таким разрешением.

Кроме того, указание судебной коллегией на признание права собственности Л. го-

сударством в установленном законом порядке в качестве основания для отмены состоявшихся по делу судебных актов также не совсем понятно. Получается, что наличие такой регистрации должно влечь автоматический отказ в удовлетворении иска о сносе по данному основанию, что не может быть признано допустимым при наличии иных (неустранимых) признаков самовольности у объекта.

Таким образом, упрощённый порядок регистрации права собственности на некоторые создаваемые или созданные объекты недвижимого имущества, предусмотренный ст. 25.3 Закона о государственной регистрации прав, не может расцениваться в качестве иного порядка легализации самовольных построек в силу ряда причин.

Такой порядок распространяется на ограниченный круг объектов недвижимости (в основном объекты индивидуального жилищного строительства, объекты потребительского назначения), и воспользоваться им могут только граждане. Кроме того, регистрирующий орган не проверяет законность создания объекта недвижимости, право на который заявлено к регистрации на предмет отсутствия признаков самовольной постройки в силу отсутствия у него таких полномочий.

Как следствие произведённая государственная регистрация не гарантирует невозможность признания такого объекта впоследствии самовольной постройкой в случае обнаружения у него признаков последней, которые могут нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц либо создавать угрозу жизни и здоровью граждан. В то же время представляется, что легализация самовольно возведённого объекта недвижимости в ином, несудебном, порядке должна влечь те же правовые последствия, что и осуществление такой легализации в судебном порядке: признание со стороны государства безусловной возможности нахождения такого объекта в обороте ввиду устранения признаков самовольности незаконно построенного объекта недвижимости. В противном случае, действительно, ставится под сомнение сама целесообразность установления иного, помимо судебного, порядка признания права собственности на самовольную постройку.

В свете сказанного, учитывая количество судебных споров по подобной категории

дел, количество реально существующих и находящихся в обороте самовольных построек, на данном этапе, полагаем, законодателю следует обратить пристальное внимание на разработку «иного порядка, установленного законом», как то предусмотрено п. 3 ст. 222 ГК РФ, которым должен стать тот же самый «обычный» порядок, однако предоставляющий застройщику возможность документально начать всё с начала.

По большому счёту фактически такой порядок имеет место, однако необходимые документы уполномоченный в сфере строительства орган оформляет «задним числом» [19] либо готовится новый пакет документов как на вновь возводимую недвижимость, и здание, например, построенное в 1987 г., оказывается возведённым в 2014 г., что явно не может быть признано целесообразным с практической точки зрения (понятно, что у таких объектов разная инвентаризационная (кадастровая) стоимость, различный процент износа, амортизации и т. п.). Таким образом, на сегодняшний день легальная возможность совершения таких действий застройщиком отсутствует, и только если уполномоченный орган идёт навстречу застройщику, необходимые документы могут быть оформлены. Последнее же всегда чревато персонифицированным подходом, а потому вряд ли допустимо.

В случае же закрепления в законодательстве соответствующей возможности уполномоченные органы будут обследовать и принимать решение о возможности ввода существующего объекта недвижимости в эксплуатацию. При этом объект должен соответствовать строительным нормам и правилам, как следствие, не нарушать права и охраняемые законом интересы третьих лиц. В случае же если такой орган не сочтёт возможным ввести уже построенный объект недвижимости в оборот ввиду наличия соответствующих причин (например, имеет место неустранимое нарушение строительных норм и правил), а застройщик будет не согласен с такой позиций, он вправе обратиться в суд, обжаловав решение (действие, бездействие) органа публичной власти, никак не с требованием о признании права собственности на самовольную постройку, поскольку в по-

следнем случае ставится под сомнение сама роль суда при рассмотрении таких споров.

В этой связи и учитывая практические потребности оборота, полагаем, в качестве иного порядка легализации самовольных построек в законодательстве следует закрепить административный порядок с возложением соответствующих функций на те же органы, которые вводят вновь созданные объекты недвижимости в эксплуатацию при их строительстве в законном порядке, дабы избежать ещё большей путаницы относительно полномочий и компетенции различных органов. Как представляется, такой вариант более всего соответствует существу складывающихся отношений и избавляет как суд, так и органы местного самоуправления от выполнения несвойственных им функций. При этом административный порядок должен превалировать во всех случаях, когда самовольный застройщик обладает земельным участком на каком-либо праве, допускающем такое строительство, включая право аренды.

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.

2. Церковников М. А. Последствия самовольного строительства: снос постройки или легализация // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2012. - № 3. - С. 101-105.

3. Гумилевская О. В. Основания приобретения права собственности на самовольную постройку : дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2008. - С. 153.

4. Щенникова Л. В. Самовольное строительство в России: объективная оценка и неожиданные гражданско-правовые последствия // Законодательство. - 2006. - № 3. - С. 19.

5. Так, воспользовавшись поиском в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс», в карточке поиска в разделе «Комментарии законодательства» в графе «Текст документа» мы ввели «легализация самовольной постройки», и данная система предложила нам 29 документов в разделе «Постатейные комментарии и книги», 78 - в разделе «Юридическая пресса». Конечно, не все из предложенных указанной справочно-правовой системой документов имеют непосредственное отношение к сформулированному запросу, в некоторых имеется лишь косвенное упоминание о самовольной постройке, однако общее количество документов, предложенных системой, позволяет утверждать о наличии значительного ко-

личества публикаций, посвящённых рассматриваемому вопросу.

6. Например: Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации : Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2010 г. № 143 // Вестник ВАС РФ. - 2011. - № 2. -С. 113-114 ; О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав : Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. № 10/22 // Вестник ВАС РФ. - 2010. -№ 6. - С. 80-104 ; Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утверждённый Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 19 марта 2014 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. -2014. - № 6. - С. 24-34.

7. П. 3 ст. 222 ГК РФ в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-ФЭ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощённом порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (далее - Закон № 93-ФЭ) (СЗ РФ. - 2006. -№ 27. - Ст. 2881).

8. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ // СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3594 (далее - Закон о государственной регистрации прав).

9. См., например: Маленков Н. А. Самовольная постройка: вопросы правового режима и прав на земельный участок // Право и экономика. -2009. - № 10. - С. 18-25 ; Сайфуллина Р. Регистрация права на самовольные постройки // Жилищное право. - 2012. - № 6. - С. 61-68.

10. Первоначально «дачную амнистию» предусмотрели на срок до 1 января 2010 г., затем этот срок продлили до 1 марта 2015 г. (см.:

0 внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. - 2009. - № 29. - Ст. 3611), затем до

1 марта 2018 г. (О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 28 февраля 2015 г. № 20-ФЗ // СЗ РФ. - 2015. - № 9. -Ст. 1195).

11. Богданова И. С., Деев А. В. Правовой режим объектов самовольного строительства: некоторые вопросы теории и практики // Закон. -2007. - № 9. - С. 168.

12. Думается, что в таком порядке граждане могут регистрировать права как на объекты не-

движимости, которые изначально возможно возвести в установленном законом порядке, дабы элементарно минимизировать свои временные траты (для чего, например, обращаться в уполномоченный орган за получением разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства, представляя пакет документов, предусмотренный ч. 9 ст. 51 ГсК РФ (как минимум нужно все эти документы в соответствующих инстанциях собрать), если имеется возможность избежать такой бюрократической процедуры), так и на уже возведённые существующие самовольные постройки.

13. Жогов Д. Ю., Малета С. Е. Государственная регистрация как внесудебный способ признания прав на самовольные постройки // Право и экономика. - 2007. - № 3. - С. 20.

Вместе с тем отметим, что Д. Ю. Жогов, С. Е. Малета ведут речь о собственнике, оформившем «право собственности на самовольную постройку во внесудебном порядке», подразумевая под последним порядок, установленный ст. 25.3 Закона о государственной регистрации прав, с чем нельзя согласиться.

14. Богданова И. С., Деев А. В. Указ. соч.

15. Отметим, что в такой ситуации корректнее говорить о критерии (признаке) в единственном лице, имея в виду существенное нарушение строительных норм и правил, поскольку наличие надлежащим образом отведённого земельного участка соответствующего вида разрешённого использования обязательно должно иметь место при такой регистрации, а отсутствие необходимых разрешений является квалифицирующим признаком регистрации права собственности в рассматриваемом порядке. Таким образом, первый признак не может иметь место, второй - не препятствует государственной регистрации права в силу прямого указания закона, остаётся лишь третий признак.

16. Так, Д. И. Ковтков обоснованно обращает внимание, что «нередко учреждения юстиции вносят в ЕГРП записи о правах на самовольные постройки без судебного решения (по правилам регистрации прав на новое строение, п. 1 ст. 25 или ст. 25.3 Закона о регистрации). Это, конечно, не означает, что уполномоченные органы юстиции регистрируют права на заведомо незаконно возведённые здания и постройки. Причина таких действий заключается в том, что, несмотря на проведение учреждениями юстиции правовой экспертизы документов, представляемых на регистрацию, далеко не всегда из указанных документов очевидны основания порочности регистрируемого права». Ковтков Д. И. «Иной» (внесудебный) порядок признания права соб-

ственности на самовольную постройку // Право и экономика. - 2008. - № 12. - С. 30.

17. См., например: Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. - П. 5.

18. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ по гражданским делам № 1 (2014) // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2015. - № 3. -С. 18-20.

19. Оформление необходимых документов «задним числом» достаточно уникальное явление в российской действительности. В Толковом словаре русского языка С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой даётся следующее опреде-

ление данного понятия: «задним числом» -пометить, датировать более ранним числом, чем следует (Толковый словарь русского языка : 80 000 слов и фразеологических выражений. - М., 2008. - С. 204). Во Фразеологическом словаре русского языка конкретизировано данное толкование: «задним числом» -прошедшим, более ранним числом (о датировке письма, документа и т. п.) (Фразеологический словарь современного русского языка : в 2 т. / под ред. А. Н. Тихонова. - Т. 1. -М. : Флинта : Наука, 2004. - С. 374). Таким образом, подразумевается стремление представить факт как уже прежде свершившийся.