Последствия переноса индексации тарифов на газ в цены производителей промышленных товаров

Промышленность

ПОСЛЕДСТВИЯ ПЕРЕНОСА ИНДЕКСАЦИИ ТАРИФОВ НА ГАЗ В ЦЕНЫ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ ПРОМЫШЛЕННЫХ ТОВАРОВ

Екатерина ПОНОМАРЕВА

Старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара. E-mail: ponomareva@iep.ru

Рост тарифов субъектов естественных монополий за счет использования производимых ими товаров и услуг в качестве промежуточной продукции в промышленном производстве вносит значимый вклад в повышение общего уровня цен (в частности, рост регулируемых цен на газ на 10% приводит к среднему повышению цен промышленных отраслей регионов России на 2,2%). При этом тарифная политика, направленная на ограничение роста цен и издержек субъектов естественных монополий, может использоваться как кратко- или среднесрочный инструмент промышленной политики для влияния на уровень инфляции, а ее эффективность может быть усилена за счет выбора оптимального периода ее реализации в течение года.

Ключевые слова: государственное регулирование, естественные монополии, тарифная политика, промышленная политика, перекрестное субсидирование.

К середине 2016 г. прошел год с момента передачи функции тарифного регулятора от Федеральной службы по тарифам к Федеральной антимонопольной службе, за который новым регулятором была поставлена задача перехода от тарифного регулирования по принципу «затраты плюс» к регулированию по принципу «инфляция минус».

В 2014-2015 гг. политика предшествующего регулятора в отношении индексации тарифов была непоследовательной. В 2014 г. тарифы основных отраслей естественных монополий (ЕМ) для промышленных потребителей не изменились (не были проиндексированы тарифы промышленных потребителей ПАО «Газпром», регулируемые тарифы сетевых организаций отрасли электроэнергетики для промышленных потребителей, тарифы на грузовые железнодорож-

ные перевозки ОАО «РЖД»), но при этом тарифы для населения в газовой отрасли, отрасли электроэнергетики и пассажирских железнодорожных перевозок выросли на 4,2%.

В 2015 г. в связи с ухудшением макроэкономической ситуации индексация происходила неравномерно1: регулируемые тарифы на газ как для промышленных потребителей, так и для населения были проиндексированы в июле на 7,5%; регулируемые тарифы сетевых организаций отрасли электроэнергетики для промышленных потребителей выросли на 7,5%, для населения - на 8,5%; тарифы в отрасли железнодорожных перевозок (грузовых и пассажирских) повысились на 10%2. При этом рост средних оптовых цен на газ составил 3,8%, а рост цен на розничном рынке электроэнергии - 4,5%.

1 Изначально планировалось, что параметры индексации тарифов для промышленных предприятий будут определяться прогнозным уровнем инфляции на 2015 г., который, в соответствии с прогнозом Министерства экономического развития РФ, актуальным на конец 2014 г., составлял 7,5%.

2 При этом для отдельных видов грузов размер индексации оказался выше -был установлен тарифный коридор от -12,8 до +13,4%. Кроме того, по данным годового отчета компании за 2015 г., ОАО «РЖД» была выделена субсидия на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги инфраструктуры в пригородном сообщении, составившая 33,8 млрд. руб. Также в 2015 г. компания получила 50 млрд. руб. из Фонда национального благосостояния на финансирование программы развития Транссибирской и Байкало-Амурской магистралей.

В соответствии со Сценарными условиями основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельными уровнями цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов Министерства экономического развития РФ (далее - Сценарные условия) в 2016 г. должна была быть произведена следующая индексация тарифов по отраслям: индексация тарифов на грузовые железнодорожные перевозки - в размере около 9% (с условием отсутствия государственных субсидий на покрытие убытков); рост тарифов на пассажирские перевозки - не более чем на 4,0-4,5%; индексация сетевых тарифов электроэнергетической отрасли - на 7,5% (при этом предполагалось, что повышение цен на оптовом рынке за тот же период составит 8,2-9,2%); индексация регулируемых тарифов на электрическую энергию для населения - также на 7,5%; рост оптовых цен на газ составит всего 2%3.

Из табл. 1 видно, что вклад роста тарифов субъектов ЕМ в инфляцию является стабиль-

ным (в абсолютных величинах), однако его доля размывается в случае более сильного влияния макроэкономических факторов (динамики обменного курса рубля и динамики денежной массы). Это означает, что обеспечение макроэкономической стабильности является более приоритетной задачей при необходимости сдерживания инфляции в периоды кризиса. В относительно же стабильные периоды политика сдерживания роста тарифов приобретает большую значимость ввиду увеличения вклада роста тарифов ЕМ в динамику инфляции.

Тем не менее в июне 2016 г. ФАС России, на основании решения совещания под руководством заместителя председателя Правительства РФ А.В. Дворковича, приняла решение о неиндексации тарифов на газ4 в 2016 г.5. Из этого следует, что основные потребители газа (прежде всего электроэнергетика, металлургия и химическое производство) получают субсидию в ценах на газ, которая может являться дополнительным финансовым стимулом развития отрасли (т.е. инвестироваться) либо изыматься производителями в виде прибыли.

Таблица 1

Основные компоненты инфляции в 2014-2017 гг., п.п.

2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.

Динамика обменного курса рубля 4,0 5,8 1,3-1,5 -0,2 --0,1

Потребительский спрос - -1,0--0,8 -1,1 --0,9 -0,7--0,5

Динамика денежных агрегатов (М2) 4,2 4,8-5,0 4,6-4,8 3,6-3,9

Рост цен и тарифов на товары и услуги инфраструктурных компаний и локальных монополий 0,3 0,5 0,6 0,5-0,6

Ценовые перекосы на рынке продовольственных товаров - - -0,5--0,3 0,2-0,4

Прочие факторы (немонетарные) 2,9 2,4 1,4 1,2

Инфляция (ИПЦ) 11,4 12,9 6,5 4,9

Источник: Сценарные условия.

3 Мотивацией такой слабой индексации оптовых цен на газ являлось то, что затраты на газ в отрасли электроэнергетики составляют около 30%, и, таким образом, динамика цен на газ существенным образом влияет на затраты и цены электроэнергетических компаний.

4 Не только тарифов на транспортировку по магистральным газопроводам для независимых производителей газа, но и предельных максимальных и минимальных уровней средних оптовых цен на газ для промышленных потребителей ПАО «Газпром».

5 Подробнее см. официальный сайт ФАС: http://fas.gov.ru/press-center/news/detail.html7icN46 274

Для того чтобы количественно оценить последствия неиндексации цен на газ для общего уровня цен, была построена эконометри-ческая модель зависимости цен производителей от основных ценовых показателей издержек в разрезе регионов и отраслей. Ключевой особенностью эконометрической спецификации модели, используемой в настоящей работе, является гипотеза о том, что рост тарифов субъектов ЕМ оказывает разное влияние на цены производителей в разных отраслях в зависимости от особенностей отрасли, в частности от используемой технологии и других характеристик.

Для проверки данной гипотезы была построена модель влияния тарифов ЕМ на цены производителей с фиксированными эффектами на отрасль региона. Дополнительно в модели было использовано предположение о различном влиянии динамики тарифов ЕМ на каждую отрасль (введен индивидуальный коэффициент наклона при произведении дам-ми-переменной для отрасли на прокси для тарифов на товары и услуги субъектов ЕМ) в следующем виде:

1одР]Х I = Ьо + Ь11о9< + Ь2\одаЕк + + Ь31одам + Ь41одам + Ъ51одакм + + Ъ&1одВкР£л + Ь71одр* + Ъв1одР{М + + Ъ91од^. ( + Ъш1одР^ + Ъи1одР. ( + + Ъ121одр[(1 -М^РУ + Ъ^°9+икл ,

где Р, к ( - уровень цен производителей в регионе у и отрасли к; а£ - доля затрат на труд в общих затратах отрасли к; а£ - доля затрат на энергетические товары в общих затратах от-

расли к; аМ - доля затрат на отечественные сырье и материалы в общих затратах отрасли к; акМ - доля затрат на импортные товары, сырье и промежуточную продукцию в общих затратах отрасли к; а™ - доля затрат на услуги транспортировки в общих затратах отрасли к; Р£ - динамика регулируемых цен на энергетические товары6; РМ - динамика цен на сырьевые товары; Р'{М - динамика цен на импортные товары7; Р - динамика общего уровня цен региона у (измеряемый БИПЦ)8; Р™ - динамика цен на услуги транспортировки в регионе у; - уровень заработной платы в регионе у (индекс реальных заработных плат); ц. к {

- рентабельность отрасли к в регионе у; Д09(

- дамми-переменная, принимающая значение 1 в периоды с августа 2008 г. по февраль 2009 г.; ик - ошибка модели.

Как видно из табл. 2, в которой приведены оценки влияния параметра регулирования (регулируемых оптовых цен на природный газ для промышленных потребителей) в разрезе исследуемых отраслей российской экономики, для большинства отраслей влияние регулируемых цен на природный газ является статистически значимым. Наибольшее влияние наблюдается для отраслей «Добыча топливно-энергетических полезных ископаемых», «Добыча полезных ископаемых, кроме топливно-энергетических», «Производство пищевых продуктов, включая напитки, и табака», «Производство резиновых и пластмассовых изделий», «Химическое производство», «Металлургическое производство и производство готовых металлических изделий», для которых повышение-

6 Для получения оценок автором использовался предельный максимальный уровень средних оптовых цен для промышленных потребителей ПАО «Газпром». Выбор цен на газ был обусловлен тем, что газ, помимо использования в качестве промежуточного продукта в производстве промышленных отраслей, является основным сырьем для генерации электрической энергии, которая также используется большинством промышленных отраслей в качестве промежуточного продукта.

7 В качестве показателя уровня цен импортных товаров рассматривались две переменные: индекс-дефлятор цен импортных товаров и номинальный эффективный обменный курс.

8 Данная переменная использовалась для того, чтобы учесть динамику прочих компонентов издержек.

регулируемых цен на газ для промышленных потребителей на 10% приводит к росту цен на 9,0; 3,9; 2,3; 2,3; 3,0 и 4,7% соответственно. Для других отраслей исследуемых регионов РФ рост регулируемых цен на газ вызывает

более слабую реакцию цен производителей.

Отрасли первой группы более интенсивно используют энергетические товары, а также обладают выявленным сравнительным преимуществом на мировом рынке9, что означает для

Таблица 2

Оценка влияния тарифного регулирования цен на газ на цены промышленных отраслей с использованием модели с фиксированными эффектами

С использованием индекса-дефлятора импортных цен

С использованием номинального эффективного обменного курса

Добыча топливно-энергетических полезных ископаемых 0,91*** 0,90***

Добыча полезных ископаемых, кроме топливно-энергетических 0,39*** 0,39***

Производство пищевых продуктов, включая напитки, и табака 0,23*** 0,23***

Текстильное и швейное производство 0,00*** -0,01***

Производство кожи, изделий из кожи и производство обуви -0,05*** -0,05***

Обработка древесины и производство изделий из дерева 0,16*** 0,15***

Целлюлозно-бумажное производство; издательская и полиграфическая деятельность 0,01*** 0,01***

Производство кокса, нефтепродуктов и ядерных материалов - -

Химическое производство 0,30*** 0,29***

Производство резиновых и пластмассовых изделий 0,23*** 0,23***

Производство прочих неметаллических минеральных продуктов 0,08 0,08***

Металлургическое производство и производство готовых металлических изделий 0,47*** 0,47***

Производство машин и оборудования - -

Производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования 0,13*** 0,13***

Производство транспортных средств и оборудования 0,11** 0,10**

Прочие производства 0,08*** 0,07***

Справочно:

Общий уровень цен в регионе - Ь„ 0,98*** 1,00***

Цены на сырьевые товары - Ь7 0,12*** 0,15***

Цены импорта -Ье 0,02*** 0,00

Заработная плата в регионе - Ьд 0,02*** 0,02***

Цены на услуги транспорта в регионе - Ь10 0,41*** 0,40***

Фиктивная переменная кризиса 2008-2009 гг. -Ь,э 0,05*** 0,04***

Произведение доли издержек на производство продукции в ее цене (в разрезе регионов и отраслей) и регулируемых цен субъектов ЕМ в регионе -Ь1г -0,15*** -0,15***

Константа Ь0 1,20*** 1,10***

R-квадрат (within) 0,82 0,82

Примечание. *** - значимость коэффициента на уровне 0,1 %; ** - значимость коэффициента на уровне 1 %; * - значимость коэффициента на уровне 5%. Оценки производились для двух различных прокси-переменных динамики цен импортных товаров (1) и (2). Источник: расчеты автора.

9 Англ. эквивалент: revealed comparative advantage. Сравнительное преимущество, в том числе, может быть следствием заниженных по сравнению с другими странами тарифов на газ и электрическую энергию для промышленных потребителей.

них, с одной стороны, важную роль тарифной политики как определяющей затраты отрасли, а с другой стороны, относительно низкий уровень конкуренции с импортом и слабую эластичность спроса на их продукцию, что приводит к низким стимулам этих отраслей к повышению собственной энергоэффективности. В отраслях второй группы (с менее выраженным влиянием цен субъектов ЕМ) наблюдаются более сильная конкуренция выпускаемой продукции с импортом и недостаточный спрос на их продукцию на внутреннем рын-ке10, что ограничивает возможности предприятий этих отраслей по переложению роста издержек на факторы производства в цены на свою продукцию.

Анализ основных компонентов затрат предприятий, в частности затрат на товары и услуги отраслей ЕМ, на основе эконометрической модели показывает, что увеличение регулируемых цен на газ на 10% приводит к среднему росту цен промышленных отраслей регионов России на 2,2%. При этом важным фактором, влияющим на перенос тарифов ЕМ в цены промышленных отраслей, является уровень конкуренции в отрасли, который, в определенной степени, может быть описан с помощью среднего уровня маржи фирм в отрасли11. Так, снижение среднего уровня маржи фирм на 1% приводит к сокращению эффекта от роста регулируемых цен на газ (при их увеличении на 10%) на цены промышленных отраслей регионов России на 0,6 п.п.

Аналогичные оценки были получены на уровне отдельных отраслей обрабатывающей промышленности. Рост регулируемых цен на газ на 10% приводит к повышению цен в отрасли добычи топливно-энергетических полезных ископаемых на 9,1%, в отрасли добычи

полезных ископаемых, кроме топливно-энергетических, - на 3,9%, в пищевой промышленности - на 2,3%; в текстильной отрасли цены не меняются; в отрасли производства кожи, изделий из кожи и производства обуви цены снижаются на 0,5%; в отрасли деревообработки - повышаются на 1,6%, в целлюлозно-бумажной промышленности - на 0,1%, в химическом производстве - на 3,0%, в производстве резиновых и пластмассовых изделий - на 2,3%, в металлургическом производстве - на 4,7%, в отрасли производства электрооборудования - на 1,3%, в производстве транспортных средств и оборудования - на 1,1%.

Индексация средних оптовых цен на природный газ для промышленных потребителей ПАО «Газпром» на 2% в июле 2016 г. привела бы к увеличению издержек промышленных предприятий на товары топливно-энергетического комплекса (газ, электрическую и тепловую энергию), в результате чего в целом по стране цены производителей промышленной продукции, с учетом среднего уровня рентабельности промышленных производств в 8,97%12, выросли бы на 0,16%.

При этом в разрезе отдельных отраслей цены производителей изменились бы следующим образом: в отрасли добычи топливно-энергетических полезных ископаемых - выросли на 1,6%, в отрасли добычи полезных ископаемых, кроме топливно-энергетических - выросли на 0,62%, в пищевой промышленности - выросли на 0,21%, в текстильном и швейном производстве - снизились на 0,25%, в отрасли производства кожи, изделий из кожи и производства обуви - снизились на 0,36%, в отрасли деревообработки - выросли на 0,07%, в целлюлозно-бумажной промышлен-

10 Деловая активность промышленных предприятий. Основные факторы, ограничивающие рост производства организаций в 2011-2016 гг. / Росстат.

11 В случае совершенной конкуренции цена на продукцию фирм устанавливается на уровне предельных издержек -соответственно, маржа равна нулю. Чем менее конкурентна отрасль, тем больше возможностей у фирм по наращиванию своей маржи.

12 Здесь и далее использованы данные по уровню рентабельности (убыточности) проданных товаров, продукции, работ, услуг в целом по промышленности и отдельным видам экономической деятельности на 1 июля 2016 г., публикуемые Росстатом: https://www.fedstat.ru/indicator/31429

ности - снизились на 0,22%, в химическом производстве - выросли на 0,40%, в металлургическом производстве - выросли на 0,72%, в производстве резиновых и пластмассовых изделий - выросли на 0,20%, в отрасли производства электрооборудования - выросли на 0,01%, в производстве транспортных средств и оборудования - снизились на 0,05%.

Из анализа национальных таблиц «Затра-ты-выпуск»13 для России также можно заключить, что отрасли ЕМ14 в большей степени оказывают влияние на добывающую промышленность, химическую промышленность, металлургию, а также на производство нефтепродуктов, которые являются основными отраслями РФ, обладающими выявленными сравнительными преимуществами на мировых рынках. Анализ таблиц «Затраты-выпуск» также показывает, что в целом по экономике рост выпуска в отрасли «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды» на 1 рубль (рост затрат российских потребителей на товары и услуги отрасли «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды» на 1 рубль) будет приводить к увеличению совокупного выпуска в экономике на 2,184 руб.15. Такая закономерность неявно отражает включенность данной отрасли в значительное число цепочек добавленной стоимости и/или производств с большим социально-экономическим эффектом, что важно при оценке последствий политики тарифного регулирования субъектов ЕМ.

Из полученных оценок, таким образом, видно, что наиболее существенное влияние отсутствие индексации цен на газ будет оказывать на химическое производство и металлургию. В целом же для России при прогнозируемом Министерством экономического развития РФ уровне инфляции в 6,5% эффект от-

сутствия индексации для промышленных потребителей относительно незначителен, что, как указывалось выше, является следствием существенного влияния негативных макроэкономических факторов (преимущественно процесса переноса обменного курса в цены).

Полученные результаты и существующая практика формирования и индексации тарифов субъектов естественных монополий позволяют сформулировать несколько рекомендаций по реализации тарифной политики:

1. Необходимость согласования тарифной политики и общей конъюнктуры.

Несмотря на то что рост тарифов субъектов ЕМ за счет использования производимых ими товаров и услуг в качестве промежуточной продукции в промышленном производстве вносит значимый вклад в повышение общего уровня цен, эффективность данной политики с точки зрения промышленных отраслей, для поддержки которых реализуется ограничение роста тарифов субъектов ЕМ, в большей степени будет заметна при стабильной макроэкономической ситуации (так как вклад роста тарифов в инфляцию существенно размывается при нестабильности обменных курсов и негативных инфляционных ожиданиях). Это означает, что тарифная политика, направленная на ограничение роста цен и издержек субъектов ЕМ, может использоваться как кратко- или среднесрочный инструмент промышленной политики для перехода от стагнации экономики к экономическому росту.

2. Сезонное сглаживание инфляции и возможность компенсации различных компонент инфляции друг другом.

В настоящее время индексация тарифов производится либо в январе (для железнодорожной отрасли), либо в июле (для прочих

13 Национальные счета,таблицы «Затраты-выпуск» / Росстат [http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/met-baz-tev2011.htm]; [http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/met-tri-2014.htm].

14 Соответствующие разделу «Производство электроэнергии, газа и воды».

15 Большие значения мультипликаторов выпуска в России наблюдаются лишь в отраслях металлургии и пищевой промышленности.

отраслей ЕМ). Анализ динамики денежной массы М2 за период с июля 1997 г. по сентябрь 2016 г. показывает, что наибольший рост денежной массы приходился на январь-февраль, а также на май-июль16. Аналогично, из анализа динамики обменного курса (за исключением кризисных периодов 2008-2009 и 2014-2016 гг.) видно, что наибольшее укрепление рубля в течение года происходит в период с марта по май. Учитывая, что основной объем переноса обменного курса в цены производителей наблюдается в течение трех месяцев17, то наименьшее влияние на уровень цен данный фактор будет оказывать в период с июня по август. Кроме того, в августе и сентябре также отмечается сезонное снижение цен на плодоовощную продукцию.

При этом с точки зрения проведения эффективной экономической и промышленной политики в целом важной задачей является обеспечение стабильности макроэкономических показателей и, в частности, инфляции18. Из этого вытекает необходимость учета возможности компенсации положительных (например, от сезонного падения цен или переноса обменного курса в цены) и отрицательных (от индексации тарифов) эффектов. Все

это позволяет заключить, что оптимальным периодом для индексации тарифов субъектов ЕМ является июль-август.

3. Учет баланса интересов производителей и потребителей товаров и услуг субъектов ЕМ.

Переход функций тарифного регулятора к ФАС определил новый подход к тарифной политике в отношении субъектов ЕМ: новый регулятор обозначает приоритет интересов потребителей над интересами естественных монополий19. С точки зрения потребителей оптимальным является такой уровень издержек промышленных предприятий на товары и услуги ЕМ, который не приводил бы к их убыточности. С точки зрения самих субъектов ЕМ важными аспектами их функционирования являются обеспечение их безубыточности, а также возможности реализации ими инвестиционных программ в необходимом для долгосрочного развития объеме. Таким образом, при-оритизация интересов потребителей в долгосрочной перспективе может ухудшить ситуацию в экономике в целом в результате накопления субъектами ЕМ убытков и их недостаточной инвестиционной активности, что может негативно сказаться на темпах экономического роста в стране.

16 Рост объемов денежной массы в период с мая по июль был характерен для России до 2007 г. включительно.

17 Подробнее об оценках эффекта переноса обменного курса в цены см.: Пономарев Ю. Эффект переноса динамики обменного курса рубля в цены в российских отраслях промышленности // Экономическая политика. 2015. № 5. С. 53-70.

18 См., например: Acemoglu D. et al. Institutional causes, macroeconomic symptoms: volatility, crises and growth // Journal of monetary economics. 2003. Vol. 50. No. 1. Pp. 49-123.

19 Подробнее cм. доклад ФАС «Новая тарифная политика» (2016): http://fas.gov.ru/upload/documents/ Novaja_tarifnaja_politika_PTT.pdf