Участие иммигрантов-неграждан в политических процессах в принимающих странах

УЧАСТИЕ ИММИГРАНТОВ-НЕГРАЖДАН В ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССАХ В ПРИНИМАЮЩИХ СТРАНАХ

УДК 342.726

Одной из важнейших проблем современности в контексте взаимосвязи расширения географии глобальных миграционных процессов и императива соблюдения прав человека является проблема защиты и реализации прав иммигрантов, не являющихся гражданами страны прибытия/проживания. Под реализацией прав иммигрантов обычно подразумеваются социокультурные и экономические права. Вместе с тем, ничуть не меньшей важностью обладают права политические. В силу того, что абсолютное большинство иммигрантов не имеют гражданства страны, в которую они прибывают на постоянное место жительства, с формальной стороны они лишены возможности оказывать влияние на процесс принятия политических и административных, управленческих решений (в том числе и тех, которые непосредственно направлены на самих иммигрантов) в стране приема. Однако во многих странах мира существуют практики предоставления иммигрантам ограниченных политических прав при условии соответствия каждого конкретного иммигранта определенным требованиям (наличие вида на жительства, проживание в стране приема в течение некоторого количества времени, владение государственным языком страны приема, наличие заключенного договора об интеграции и пр.). Обычно под политическими правами подразумевается право принимать участие в выборах или референдумах, реализация которых для иммигрантов-неграждан, как правило, ограничивается местным уровнем. Однако очевидно, что спектр прав в действительности шире и включает в себя не только право участия в электоральных процедурах, но также и возможность участвовать в деятельности политических партий, движений и организаций, участие в массовых мероприятиях, имеющих политические цели, как-то: пикеты, демонстрации и др. Более того, в спектр политических прав следует включить возможность финансирования деятельности структур, создаваемых с политическими целями, организации лоббистской деятельно-

А.С. ЧЕСНОКОВ

сти, создание СМИ. Иногда к политической деятельности относят также понимаемое в широком смысле участие иммигрантов и их объединений в общественной жизни, а также религиозный активизм [9].

Членство иммигрантов в религиозных организациях существенно влияет на их гражданскую сознательность, повышает информированность и мотивацию. В некоторой мере членство в религиозных организациях компенсирует бедность и недостаток образования, которые сами по себе являются препятствием для политической активности индивида. Исследования показывают, что иммигранты, принимающие активное участие в жизни религиозной общины, проявляют большую активность и в других формах общественно-политической деятельности [12, с. 884].

Принято считать, что, будучи политическим, право избирать и быть избранным проистекает из наличия у индивида гражданства, которое в свою очередь является формой правовой связи между данным индивидом и территорией, на которой он проживает. В действительности политическими правами любой индивид обладает вне зависимости от наличия у него определенного гражданства. Во многих международных конвенциях, к которым присоединились большинство государств мира, прямо указывается, что право принимать участие в выборах, а также право участвовать в работе профессиональных и иных экономических, социальных и политических союзов, включая политические партии, право свободно высказывать свое мнение (в том числе по политическим вопросам), право на участие в публичных акциях (забастовки, пикеты, демонстрации и т. п.) фактически не связано с гражданством. Точнее, гражданство страны проживания дает индивиду более широкие возможности и полномочия по достижению и защите своих интересов, отсутствие же гражданства не отменяет эти возможности, а лишь ограничивает их в большей или меньшей степени.

В качестве условий для политической эмансипации иммигрантов еще до момента

принятия ими гражданства страны пребывания следует обозначить, во-первых, официальную позицию государственной власти по отношению к иммигрантам и, соответственно, проводимую ею политику в сфере иммиграции, натурализации и интеграции. В этом плане имеет значение не только идеология, в рамках которой выстраивается стратегическая линия управления страной, но и то, как воспринимается властью и обществом сам институт выборов: как один из элементов политического процесса или же как его «кульминация». В первом случае электоральное участие иммигрантов, например, в виде голосования на местных выборах, воспринимается как начало их политической эмансипации в принимающем обществе и своего рода «тренировка» их гражданской сознательности. Во втором случае электоральное участие понимается как акт, который может быть совершен только и исключительно гражданином, т. е. лицом, в правовом смысле зафиксировавшим свое отношение к государству и потому наделенным правом и ответственностью участвовать в принятии политических решений [2]. Во-вторых, степень децентрализации или, иными словами, свободы региональных и местных властей принимать те или иные решения в миграционной сфере в пределах своих территорий. В-третьих, наличие объективных предпосылок (наличие активного лобби групп защиты прав иммигрантов, состояние общественного мнения, определенное количество иммигрантов и пр.) для необходимости в предоставлении или расширении объема прав, имеющегося у иммигрантов. В-четвертых, степень вероятности решения экономических, социальных и иных проблем в принимающем социуме в связи с включением в политическую жизнь им ми грантов-неграждан. Необходимость предоставления им мигранта м-негражданам политических прав обычно обуславливается фундаментальным правом каждого человека на участие в принятии решений, непосредственно его касающихся, а также императивом повсеместного искоренения дискриминации и неравноправия по каким бы то ни было основаниям. Действительно, иммигранты вовлечены в те же социальные и экономические отношения, что и граждане. И на тех и на других в одинаковой мере распространяются государственные законы, необходимость платить налоги и прочие обязанности вплоть до службы в вооруженных силах. При

этом иммигранты нередко лишены ключевой возможности влиять на принимаемые в стране (регионе, городе) политические решения, так как не имеют политических прав [7]. И, наконец, в-пятых, для многих стран введение практики предоставления избирательных и прочих политических прав иностранцам (негражданам) не в последнюю очередь связано с географией стран происхождения иммигрантов, сообщающей выходцам из них определенные этнические, лингвистические и культурные доминанты.

В целом можно выделить несколько разных вариантов электоральной инкорпорации постоянно проживающих в государстве иностранцев следующим образом: первый вариант предполагает предоставление иммигрантам-иностранным гражданам, являющимся постоянными резидентами в стране проживания, определенного набора избирательных прав, варьирующегося от страны к стране как в плане объема (право избирать, право быть избранным, право занимать определенные выборные должности), так и в плане уровня их реализации (местный, региональный и национальный) [5]. В некоторых странах вопрос предоставления избирательных прав иностранцам регулируется на общенациональном уровне и фиксируется в конституции, а в других - делегируется на местный или региональный уровни. Часто бывает так, что четкие указания относительно политических (в том числе избирательных) прав неграждан в национальном законодательстве отсутствуют, зато существует обширная и очень разнообразная практика политической эмансипации иммигрантов на местном или региональном уровне. Реже прямые указания на предоставление избирательных прав негражданам или, напротив, однозначная фиксация отсутствия у этой категории лиц таких прав (например в ЮАР, РФ, Германии) содержатся непосредственно в национальном законодательстве страны. Важно отметить, что в данном случае речь идет о государственной иммиграционной политике, не являющейся результатом гармонизации национального политического курса и законодательной базы вследствие взятых данной страной на себя внешнеполитических обязательств в сфере иммиграционного регулирования.

Так, например, на местном уровне постоянные резиденты имеют право принимать участие в выборах в Китае (САР Гонконг),

Республике Корея, а также в Израиле. В Бельгии, Люксембурге, Нидерландах, Италии (в г. Рим), Словакии, Словении, Ирландии, Швеции наряду с гражданами стран ЕС практически такими же электоральными возможностями по участию в муниципальных выборах пользуются все иностранные резиденты вне зависимости от страны происхождения. В Испании избирательными правами на местном уровне, кроме граждан ЕС, могут пользоваться только граждане Норвегии.

В конституциях многих стран Латинской Америки содержатся положения, формально разрешающие участие постоянно проживающих иностранцев в электоральных процедурах (в Аргентине, Колумбии и Боливии на местном уровне; в Чили - на местном и национальном; в Венесуэле - на местном, региональном и национальном уровнях; в Уругвае - на национальном уровне), однако не во всех странах электоральное участие иностранцев является общепринятой практикой и одинаково распространено.

Как было отмечено выше, в некоторых государствах, например в США и Швейцарии, вопросы, касающиеся возможности и особенностей электорального участия иностранных граждан, постоянно проживающих в стране, делегированы с общенационального на региональный и муниципальный уровни. В обеих упомянутых странах федеральное законодательство не позволяет иностранцам принимать участие в выборах на национальном уровне, однако, например, в Швейцарии в кантонах Невшатель, Юра, Во, Фрибур и Женева, постоянно проживающим иностранцам разрешено участвовать в региональных выборах, а в кантонах Ап-пенцелль-Ауссерроден, Граюбюнден и Ба-зель-Штадт вопрос о допустимости участия иностранцев в выборах на местном уровне оставлен на усмотрение соответствующих муниципалитетов. В США во многих штатах в настоящее время ведутся дискуссии о необходимости восстановления практики участия неграждан в выборах на местном уровне, существовавшей с последней трети XVIII в. по 20-е гг. ХХ в. в большинстве североамериканских штатов. В настоящее время только в ряде муниципальных образований в штате Мэриленд постоянно проживающие иностранные граждане имеют право голосовать на местных выборах. С аналогичными инициативами выступали отдельные депутаты законодательных собраний в течение

1990-х - 2000-х гг. в штатах Калифорния, Коннектикут, Мэн, Массачусетс, Миннесота, Нью-Йорк, Техас и федеральном округе Колумбия, однако все законопроекты, расширяющие политические права иностранцев на местном и региональном уровнях, были забаллотированы.

Согласно второму варианту, наделение иммигрантов, проживающих в определенной стране, избирательными правами, происходит по причине вхождения данной страны в международное межправительственное объединение, одной из функций которого является облегчение трансграничных перемещений людей внутри этого объединения и, как следствие, уравнивание прав и обязанностей лиц, мигрирующих в пределах данного международного объединения. Наиболее известным и показательным примером в данном случае выступает Европейский союз [6]. Кроме того, подобная практика существует в Северном совете, Содружестве наций и Содружестве португалоязычных стран.

В границах Европейского союза граждане любой из стран ЕС могут принимать участие в выборах в Европейский парламент, а также в муниципальных выборах в любой из стран союза. В ряде стран, впрочем, есть некоторые особенности, касающиеся расширения электоральных прав на некоторые категории иммигрантов. Так, например, в Ирландии граждане стран, не входящих в ЕС, имеют право принимать участие в выборах на местном уровне; граждане стран, входящих в ЕС, помимо местных выборов, имеют право также участвовать в выборах в Европейский парламент; а граждане Соединенного Королевства, в дополнение ко всему вышеуказанному, могут также принимать участие в выборах на национальном уровне (кроме президентских). В Соединенном Королевстве все граждане стран, входящих в Содружество наций, а также Ирландии, пользуются теми же электоральными правами, что и сами граждане Соединенного Королевства, на всех уровнях: национальном, региональном и местном. Граждане стран ЕС имеют право принимать участие в выборах в Соединенном Королевстве как на местном, так и на региональном уровнях. Считается, что политическая эмансипация иммигрантов в Европейском союзе является результатом как внутренних интеграционных процессов, так и следствием пребывания на территории

ЕС значительного количества «гастарбайте-ров», въезжавших в ЕС, начиная с 1960-х гг., на временных условиях, но оставшихся на постоянное место жительства и самим фактом своего присутствия потребовавших решения не только проблем их экономической, но и социально-политической интеграции [8].

Граждане Содружества (т. е. граждане стран, входящих в Содружество наций), проживающие в течение определенного периода в соответствующей стране, имеют право принимать участие в парламентских выборах в Антигуа и Барбуда, Барбадосе, Белизе, Доминике, Гренаде, Ямайке, Малави, Маврикии, Намибии, Сент-Киттс и Невисе, Сент-Люсии, Сент-Винсент и Гренадинах; в местных выборах - в Гайане и Новой Зеландии.

В Содружестве португалоязычных стран (СПЯС) граждане Португалии, постоянно проживающие в Бразилии, имеют право на приобретение полного объема политических прав в этой стране путем подачи специального прошения в министерство юстиции. Граждане любой из стран, входящих в СПЯС, постоянно проживающие в Кабо-Верде, имеют право принимать участие в муниципальных выборах в этом государстве. В самой Португалии правом на участие в муниципальных выборах обладают постоянные жители (неграждане) - иммигранты из Бразилии, Кабо-Верде, Уругвая, Венесуэлы, Перу, Чили и Аргентины, а также Израиля, Норвегии и Исландии.

В Северном совете граждане всех стран, входящих в организацию (Исландия, Дания, Финляндия, Норвегия, Швеция), и проживающие в любой из стран союза, имеют право принимать участие в выборах на местном уровне. Такие же права, с некоторыми ограничениями, касающимися длительности пребывания в стране, распространяются также и на всех постоянно проживающих иностранцев вне зависимости от страны происхождения. Кроме того, в Дании, Швеции и Норвегии, помимо муниципальных выборов, иностранцы также имеют право принимать участие и в региональных выборах.

В третьем варианте страна может предоставлять электоральные права (обычно одновременно со своим гражданством) жителям иных территорий, политически ассоциированных с этим государством или пользующихся его внешнеполитической поддержкой. В качестве примеров в дан-

ном случае выступают США, предоставившие свое гражданство жителям Пуэрто-Рико, Гуама, Северных Марианских и Виргинских островов, Американского Самоа; а также Россия, предоставившая свое гражданство большинству жителей Абхазии и Южной Осетии. С некоторыми оговорками согласно этому же варианту Франция и Соединенное Королевство предоставляют соответствующее гражданство жителям своих бывших колоний, а ныне - заморских владений и самоуправляемых территорий [1, с. 45-47].

Наконец, в четвертом варианте электоральные права могут предоставляться экспатриантам, постоянно и в течение длительного времени проживающим за пределами родины. При этом не всегда имеет значение тот факт, сохранил ли экспатриант гражданство страны эмиграции или нет. В последнем случае, в целях его идентификации как экспатрианта, предусмотрена практика предоставления специального статуса, позволяющего, например, принимать участие в выборах (а также иных общественных и политических мероприятиях), проводимых в родной стране, пользоваться различными льготами при реэмиграции и получении/ восстановлении гражданства, посещать эту страну в безвизовом порядке и т. п. В ряде случаев, при достижении согласия между принимающей и отдающей мигрантов странами, речь может идти о предоставлении экспатриантам некоторых форм коллективных прав или автономии.

В конституциях (например, в Венгрии, Румынии, Словении, Македонии, Хорватии, Украине, Польше и Словакии) и национальных законодательных актах (например, в Германии, Австрии, Италии, Греции, Болгарии, России) многих европейских государств содержатся положения, указывающие на то, что соответствующая страна несет ответственность за часть нации, находящейся за пределами территории ее государственного самоопределения, и должна прикладывать все усилия для удовлетворения культурных потребностей соотечественников, проживающих за рубежом, и поддержания с ними всесторонних связей [11].

Существенную роль в деле привлечения к общественной жизни иммигрантов играют политические права, которые распределены в различных государствах по-разному. Однако электоральными правами политические права иммигрантов не ограничиваются. Еще

одним важнейшим инструментом интеграции является привлечение иммигрантов к общественной жизни. Обычно такое привлечение происходит в двух формах: во-первых, это создание специальных консультативных структур при исполнительных и законодательных органах власти (на местном или региональном уровнях), в которые входят представители институционализированных сообществ иммигрантов - выходцев из одного государства или представителей одной этнической группы, постоянно проживающих на территории данных территориальных образований. Как правило, такие сообщества объединяют как иммигрантов-неграждан, так и натурализованных граждан (иммигрантов, уже ставших гражданами принявшего их государства). Консультативные структуры при официальных органах власти обладают совещательными функциями и имеют право принимать участие в обсуждении решений органов власти в той их части, которая непосредственно касается иммигрантских общин. В частности в Норвегии на государственном уровне существует Контактный комитет для иммигрантов и органов власти, который является созданным правительством совещательным органом, в который входят представители организаций иммигрантов, политических партий, а также профильных правительственных министерств и ведомств. Контактный комитет служит форумом, в рамках которого обсуждаются актуальные вопросы политики в отношении иммигрантов и национальных меньшинств.

Во-вторых, иммигранты могут (в допускаемых действующими законами рамках) привлекаться к деятельности уже существующих в данной стране различных общественных и политических организаций (политических партий, профессиональных союзов, средств массовой информации и коммуникации, благотворительных, правозащитных, религиозных и иных организаций), либо учреждать свои собственные. Будучи институтами гражданского общества, такие организации, с одной стороны, способствуют комплексной интеграции иммигрантов в социально-политическую структуру принимающей страны, а с другой стороны, - позволяют иммигрантам более эффективно защищать и лоббировать свои интересы за счет институционализации групп иммигрантов и использования разрешенных в данной

стране каналов и инструментов диалога с органами власти. В частности, «иммигранты-неграждане, прожившие в Швеции как минимум три года, кроме права выдвигать свою кандидатуру и голосовать на выборах в местные управления, имеют право состоять в политических партиях и создавать объединения, которые могут ходатайствовать о государственном финансировании» [3, с. 63]. В 2006 г. на выборах в местные самоуправления в Швеции приняло участие 37 % неграждан, имевших право голоса. На финансирование из государственного бюджета (в основном на различные проекты по информированию иммигрантов о том, какими правами они обладают и какими возможностями они могут воспользоваться в принимающем обществе) также могут рассчитывать и сформированные на местном уровне организации иммигрантов в Норвегии. В этой стране в 2003 г. на местных выборах проголосовало 34% неграждан. Интересно отметить, что явка среди иммигрантов-неграждан из западных (европейских) стран составила 39%, а среди иммигрантов из-за пределов Европы - только 25%. Кроме того, более 80% иммигрантов голосовали за социал-демократические и прочие левые партии [10]. Выборы в Швеции и Норвегии позволили установить, что иммигранты голосуют активнее, если: размер диаспоры достаточно велик (а значит выше уровень институционализации иммигрантских организаций, их внутренней сплоченности и осознания коллективных интересов), проживают в стране в течение достаточно продолжительного времени (больше процент натурализованных граждан), постоянно проживают в столице/крупном городе (активнее и динамичнее идет процесс включения в жизнь принимающего социума и расставание с традициями оставленного социума) и, наконец, достаточно велика концентрация иммигрантов (больше вероятность, что они получат пропорциональное численности диаспоры представительство в выборных органах власти).

Подводя итоги, следует еще раз отметить, что именно через общественно-политические организации иммигрантов власти принимающей страны могут успешно осуществлять различные интеграционные проекты: от распространения общей информации о различных аспектах социальной, культурной и экономической жизни в

принимающей стране, организации содействия в трудоустройстве и получении образования до осведомления иностранцев об имеющихся у них правах и обязанностях и, в особенности, пропаганды избирательной и гражданской активности среди неграждан и натурализованных граждан. Необходимо подчеркнуть, что не всегда и не везде политические права являются востребованным иммигрантами инструментом интеграции в принимающий социум. Как правило, того объема социально-экономических прав, который предоставляется иммигрантам вместе с разрешением на постоянное проживание, вполне достаточно для полноценного существования [4, с. 459-465]. Однако именно политические права являются тем механизмом, который используется для осуществления управленческих

функций в обществе. Следовательно, предоставление иммигрантам политических (в том числе электоральных) прав - яркий показатель не только степени интегрированности иммигрантов в принимающее общество, но и степени готовности этого общества их принять.

Очевидно, что с дальнейшим углублением процессов глобализации, требующей свободы передвижения не только товаров, капиталов и услуг, но также и людей, проблема либерализации политики иммиграции, натурализации и гражданства, ассимиляции и интеграции станет еще более острой, чем сегодня. Фактически, у демократического государства нет иного выбора, кроме инкорпорации иммигрантов как граждан, даже если это означает институциональные трансформации во всех сферах общественной жизни.

1. Боргулев М.В. Рудименты колониальной системы или новое звучание старых связей // Сообщение. 2003. № 2. С. 45-47.

2. Градировский С., Лопухина Т. Конец истории: о трех матросах, жарком солнце Магриба и цене гражданской солидарности. http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/povestka-immigration/usa-debat/end/ ?version=forprint (дата обращения 27.10.2009 г.).

3. Политика в сфере интеграции и меры по ее применению. Исследование удачной практики применения на примере Швеции, Дании и Великобритании. Тарту, 2007. С. 63.

4. Чесноков А.С. Проблемы и возможности репрезентации интересов иммигрантов в принимающих странах. // Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и новых независимых государствах. Екатеринбург, 2005. С. 459-465.

5. Earnest D. C. Noncitizen Voting Rights: A Survey of an Emerging Democratic Norm. Paper prepared for delivery at the 2003 annual convention of the American Political Science Association, Philadelphia, Pennsylvania, August 28-31, 2003.

6. Guide to Locating Migration Policies in the European Commission. 2nd Edition. Strategic thinking on equality and mobility. A report by Mary-Anne Kate and Jan Niessen. Published by EPIM and MPG. Brussels, October 2008.

7. Hayduk R. Non-citizen voting: pipe-dream or possibility? Drum Major Institute for Public Policy. New York. October 2, 2002.

8. Hayduk R., Wucker M. Immigrant Voting Rights Receive More Attention. Migration Information Source. Washington D.C. November 2004.

9. Ray B. Immigrant Integration: Building to Opportunity. Migration Policy Institute. Washington D.C. October,

2002.

10. Report «Participation of non-nationals in local life in Norway» by Ms. Bjorg Unstad (Assistant Director General, Ministry of local government and regional development, Norway). Round table on «The participation of foreigners in elections». Moscow, 27 May 2005. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission).

11. Report of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) on the preferential treatment of national minorities by their kin-state. Adopted by the Venice Commission at its 48th Plenary Meeting. Venice, 19-20, October 2001.

12. Stoll M.A. Wong J.S. Immigration and civic participation in a multicultural and multiethnic context // International migration review. Vol. 41. Number 1 (Winter 2007).