К вопросу Об оценке состояния гражданского общества в субъектах Российской федерации

Наталья ГЕГЕДЮШ

К ВОПРОСУ ОБ ОЦЕНКЕ СОСТОЯНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье рассматриваются правовые и организационные начала реализации Общественной палатой субъекта РФ полномочий по разработке и принятию ежегодного доклада о состоянии гражданского общества в субъекте РФ на примере Приволжского федерального округа.

The article deals with the legal and organizational bases in realization of the functions on development and approval of the yearly report on the condition of civil society by a Public Chamber of a Constituent Entity of the Russian Federation on the example of the Volga federal district.

Ключевые слова:

гражданское общество, Общественная палата субъекта РФ, доклад о состоянии гражданского общества в субъекте РФ; dvil society, Public Chamber of Constituent Entity of the Russian Federation, report on the condition of civil society in constituent entity of the Russian Federation.

В настоящее время в большинстве субъектов федерации, сфор -мировавших Общественную палату, подготовка и опубликова -ние доклада о состоянии гражданского общества на террито -рии субъекта федерации является полномочием именно этой структуры. Транслируя логику Федерального закона от 04.04.2005 «Об Общественной палате Российской Федерации» № 32 - ФЗ, который содержит ст. 22 «Ежегодный доклад Общественной палаты»1, многие регионы включили в содержание соответствующего регионального закона аналогичную статью. Как показал анализ правовых основ деятельности региональных Общественных палат, указанная статья имеет рамочный характер и с незначительными вариациями в при вязке к конкретному субъекту федерации ее содержание выглядит следующим образом: «Общественная палата ежегодно подготавли -вает и публикует доклад о состоянии гражданского общества в ...».

К примеру, в Приволжском федеральном округе 10 из 14 регионов закрепили за Общественной палатой полномочие по подготовке ежегодного доклада о состоянии гражданского общества. При этом два региона уточнили название докладов: в Нижегородской обл. — это Доклад о состоянии и развитии институтов гражданского обще -ства, а в Пензенской обл. — Доклад о состоянии и тенденциях раз -вития гражданского общества. В остальных четырех случаях реги -оны, не отказываясь от практики подготовки ежегодного доклада Общественной палаты, не определяют его как доклад о состоя -нии гражданского общества. Тем самым Республика Татарстан, Республика Марий Эл, Республика Чувашия и Самарская обл. упростили задачу региональной Общественной палаты.

Республика Татарстан четко определяет функциональную составляющую доклада Общественной палаты как доклад об ито гах работы палаты. Статьей 23 Закона Республики Татарстан от

14.10.2005 «Об Общественной палате Республики Татарстан» № 103- ЗРТ2 в т.ч. закрепляется обязательность направления такого доклада Главе Республики Татарстан, Государственному Совету Республики Татарстан, Кабинету Министров Республики Татарстан. Совету Общественной палаты Республики предостав

ГЕГЕДЮШ Наталья Сергеевна — к.соц.н., доцент кафедры

государственного

и муниципального

управления

Поволжского

института

управления

им. П.А. Столыпина

— филиала РАНХиГС

gegedush@rambler.ru

1 СЗ РФ, 2005, № 15, ст. 1277; Официальный интернет-портал правовой информации // http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 07.12.2011).

2 Официальный сайт Общественной палаты Республики Татарстан // http:// oprt.tatarstan.ru/

ляется право на расширение этого спи -ска. Аналогичная ситуация сложилась в Республике Чувашия.

Интересная практика, на наш взгляд, используется в Самарской обл. Закон Самарской области от 11.02.2008 «Об Общественной палате» № 8 - ГД и регла -мент палаты, утвержденный на 2 - м засе -дании Общественной палаты Самарской области 25.11.2008 (с изменениями от 24.10.2011), не имеют отдельных статей и глав о ежегодном докладе о состоянии гражданского общества в Самарской обл., но относят подготовку и опубликование докладов Общественной палаты без ука зания на их содержание к формам работы палаты. В результате Общественная палата Самарской области ежегодно готовит и публикует доклад о состоянии граждан ского общества в регионе, а отчет о своей работе включает в структуру указанного доклада как приложение. При этом про -цедура подготовки доклада, который фак тически является докладом о состоянии гражданского общества в области, документально не прописана.

Такого рода «примеры - исключения» представлены и в других федеральных ок ругах. Так, п. 2 с. 7 закона Новосибирской области от 17.11.2006 «Об Общественной палате Новосибирской области» № 51 ОЗ устанавливает, что палата ежегодно под готавливает и публикует доклад о своей деятельности, и регламент палаты не содержит статей, уточняющих это поло жение1. Как видим, Общественная палата Новосибирской области также не готовит доклад о состоянии гражданского обще ства в регионе.

Содержательная сторона процесса под готовки доклада о состоянии граждан -ского общества в субъекте федерации описывается внутренним документом — Регламентом Общественной палаты субъ екта РФ. В этом вопросе регионы ориенти -руются на практику работы Общественной палаты РФ, регламент которой в ст. 54—57 определяет процедуру подготовки доклада о состоянии гражданского общества в Российской Федерации2. Важно пони -мать, что Общественная палата любого уровня не является органом публичной

1 Официальный сайт Общественной палаты Новосибирской области // http://opnso.ru/content/ zakonopnso - 0, Шр://орто.ги/сойеМ/регламент

2 Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации // http://www.oprf.ru/

власти, а регламент палаты не является нормативным правовым актом. Однако рамочный характер закона субъекта феде -рации, устанавливающего основы деятель -ности Общественной палаты, предопреде ляет значимость Регламента как внутрен -него документа, детализирующего статьи закона. В этом смысле каждому региону важно иметь юридически качественный Регламент Общественной палаты, кото рый не допускает двусмысленности тол кований и не имеет правовых пробелов.

Итак, вопросы подготовки и публи -кации ежегодного доклада о состоянии гражданского общества в регионе в боль шинстве случаев включены в отдельную одноименную главу регламента палаты. Содержательный анализ регламентов сви -детельствует о типовом характере процесса подготовки доклада в разных регионах, который начинается с создания рабочей группы по подготовке ежегодного доклада. Решение о формировании рабочей группы принимает совет Общественной палаты по предложению соответствующей комиссии палаты. В Саратовской обл. руководителем рассматриваемой рабочей группы явля ется председатель комиссии по развитию гражданского общества и благотворитель ности, в Нижегородской обл., Пермском крае — это председатель Общественной палаты региона. Общественная палата Ульяновской обл. продублировала положе -ния Регламента Общественной палаты РФ, определив статус рабочей группы как меж комиссионный, с руководителем в лице секретаря Общественной палаты области.

В состав рабочей группы по подготовке ежегодного доклада входят председатели всех комиссий Общественной палаты, а также члены палаты и эксперты, предло -женные соответствующими комиссиями. Содержательная работа по подготовке доклада в соответствии с регламентами палат — задача профильных комиссий, которые должны готовить проекты разде лов доклада и, утвердив их на заседаниях комиссий, передать руководителю рабочей группы. На практике складывается иная ситуация, поскольку Общественная палата субъекта РФ заказывает подготовку доклада о состоянии гражданского общества в реги оне как научно исследовательскую работу сторонней экспертной организации. При этом заказчиком работ выступает аппа рат региональной Общественной палаты ввиду того, что имеет, в отличие от самой

палаты, четкий организационно правовой статус — государственное учреждение субъекта РФ. Бюджет таких исследований весьма ограничен, что препятствует про ведению полномасштабных социологиче ских исследований.

Структура доклада утверждается на засе дании рабочей группы, куда в дальнейшем поступает разработанный организацией исполнителем проект доклада. По реше нию рабочей группы проект доклада рас сылается по профильным комиссиям с одновременным обозначением даты его первого обсуждения рабочей группой. Тем самым можно утверждать, что про -фильные комиссии фактически не зани маются подготовкой разделов доклада, как это прописано регламентами палат, а подключаются к работе только на стадии обсуждения разработанного экспертной организацией проекта доклада.

Заключения всех профильных комис -сий обсуждаются на заседаниях рабочей группы. Как показал опыт сотрудничества с Общественной палатой Саратовской области, анализ сайтов Общественных палат регионов ПФО, обсуждения про ходят в динамичном и открытом режиме, с доведением информации до жителей региона, как минимум, посредством официального сайта палаты или выс шего исполнительного органа субъекта федерации. В Общественной палате Саратовской области на этом этапе было проведено 3 расширенных заседания рабочей группы, что соответствует прак тике, используемой в других регионах Приволжского округа. После необходи -мых корректировок проект ежегодного доклада принимается рабочей группой путем голосования и передается в совет Общественной палаты региона. Таким образом заканчивается стадия разработки проекта ежегодного доклада, а функцио нальное предназначение рабочей группы сводится к формированию концепции доклада и отработке итогового варианта проекта доклада.

Следующая стадия подготовки доклада осуществляется в совете палаты. Рассмотрение проекта ежегод ного доклада вносится в повестку дня очередного заседания совета палаты. Решение совета палаты о вынесении проекта доклада на пленарное заседание Общественной палаты субъекта федера ции принимается большинством голосов

от установленного числа членов совета. Это говорит о том, что обсуждение и кор -ректировка проекта доклада происходят и в совете палаты. В случае, если проект доклада не получил необходимого числа голосов членов совета палаты, он воз вращается в рабочую группу с соответ ствующим обоснованием. В случае если проект доклада одобрен советом палаты, он выносится на пленарное заседание палаты. Ежегодный доклад о состоянии гражданского общества в регионе прини мается большинством голосов от общего числа членов Общественной палаты региона. Стоит отметить, что регламент Общественной палаты закрепляет сроки принятия доклада — последнее заседа -ние года, за который делается доклад, или первое заседание года, следующего за этим годом. Во многих случаях указан ные сроки не соблюдаются.

Последний этап исследуемого процесса

— опубликование ежегодного доклада, и в этом вопросе регионы имеют разный опыт. Обязательство публиковать еже годный доклад и размещать его на офи циальном сайте палаты берут на себя все региональные Общественные палаты. Формулировки статей региональных зако -нов и регламентов палат, устанавливающих требования к публикации доклада, раз -личны. На практике мы видим, что боль -шинство региональных Общественных палат собственного печатного издания не имеют. В Саратовской обл. Общественная палата самостоятельно осуществляет поиск типографии для печати доклада, действуя в рамках выделенных бюджет -ных средств, что минимизирует тираж. Исходя из этого, можно утверждать, что позиция ряда регионов с четким опреде -лением формы собственности печат ного издания более рациональна. Так, ст. 16 Закона Нижегородской области от

31.10.2006 № 132 - 3 «Об Общественной палате Нижегородской области» закре -пляет, что местом публикации ежегодного доклада палаты могут быть средства мас совой информации, учредителями кото рых являются органы государственной власти1. Тем самым финансовые расходы по опубликованию ежегодного доклада несут органы государственной власти.

Некоторые субъекты федерации уста

1 Официальный сайт Общественной палаты Нижегородской области // http://www.palata-nn.ru/

навливают сроки опубликования еже годного доклада. В ПФО таких регионов 4: в Республике Башкортостан — в тече -ние 30 дней со дня принятия доклада Общественной палатой; в Саратовской, Ульяновской обл., Республике Удмуртия — в течение 5 дней со дня принятия доклада. Опыт последних трех регионов, на наш взгляд, является негативным, поскольку это дополнительное обязательство регионы не выполняют. В целом можно утверждать, что наличие ежегодного доклада палаты хотя бы на сайте регио нальной Общественной палаты — это скорее исключение, нежели устоявшаяся практика. Печатный вариант ежегодного доклада о состоянии гражданского обще ства в субъекте РФ в очень редких случаях становится доступным для жителей соот ветствующих регионов.

Как процесс подготовки доклада о состо -янии гражданского общества в субъектах федерации выглядит с организационно правовой точки зрения, мы показали. Процедура, на первый взгляд, проста и понятна. Однако на практике для регио -нальных Общественных палат подготовить доклад о состоянии гражданского обще -ства очень трудно. Основная проблема заключается в отсутствии общепризнан ных и действительно отражающих реаль ную картину методик оценки состояния гражданского общества на региональном уровне, а также в методологических раз ночтениях в трактовке теории граждан ского общества в целом. Наше утвержде -ние подкрепляется, например, мнением В.Н. Якимца: «Проведению качественной оценки состояния гражданского общества в регионах России мешают дороговизна массовых опросов, размытость целевых установок, несогласованность используе мой в исследованиях терминологии, набо -ров показателей и индикаторов и другие проблемы»1.

В настоящее время регионы действи -тельно не в состоянии заказывать полно масштабные социологические исследова ния и проводить их на систематической основе. Поэтому в содержании анали -зируемых докладов встречаются данные исследований, проведенных в рамках под готовки ежегодного Доклада о состоянии

1 Методики оценки состояния гражданского общества в России обсудили в Общественной палате РФ // http://www.mosblago.ru/news/show-

гражданского общества в Российской Федерации, официальные статические данные Федеральной службы статистики, результаты всевозможных исследований, к которым у конкретного субъекта феде рации был доступ. В ряде случаев данные социологических исследований стано вятся элементом доклада только благо даря неформальным личным связям пред седателя и членов Общественной палаты субъекта федерации.

В аннотации к докладам региональ ные Общественные палаты, как правило, выделяют то экспертное сообщество, которое участвовало или оказало содей ствие в подготовке доклада. Председатели комиссий и рабочих групп, члены палаты предоставляют запрашиваемую информа цию, выступают в роли респондентов, но фактически включаются в работу, когда базовый вариант проекта доклада готов. Обсуждение доклада занимает больше времени, чем на то отведено норматив ными документами. В случаях, когда еже годно меняются эксперты, занимающиеся подготовкой доклада, необходимо время на выстраивание доверительных отноше ний с членами палаты. В отсутствие мето дологии оценки состояния институтов гражданского общества в субъектах РФ добиться того содержания, которое удо влетворяло бы всех членов Общественной палаты, достаточно сложно.

На наш взгляд, очевидно, что региональ ные Общественные палаты не должны отвечать за тот функционал, который, в первую очередь, принадлежит органам государственной власти субъектов РФ. С начала XXI в. в регионах разрабатываются и последовательно реализуются регио -нальные целевые программы «Развитие институтов гражданского общества». Программы имеют среднесрочный харак тер. За реализацию программы в регионе отвечает соответствующий исполнитель ный орган. Например, в Саратовской обл.

— это Комитет общественных связей и национальной политики, в Ульяновской обл. с недавних пор — это Министерство внутренней политики и пр. Каждая такая программа подкреплена средствами реги онального бюджета и имеет целевые инди каторы.

Практика свидетельствует о необходи -мости поиска новых подходов к оценке состояния институтов гражданского обще -ства в субъектах РФ.