Резервы повышения эффективности межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления

РЕЗЕРВЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Е.В. ХМЕЛЕВСКАЯ

Владикавказский институт управления

За последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов. Вопрос о повышении эффективности межбюджетных отношений с учетом интересов муниципальных образований остается актуальным, т. к. нередко возникают проблемы с перераспределением полномочий и доходных источников, с выделением финансовой помощи из федерального бюджета в силу отсутствия устоявшихся норм и правил.

В России сохраняется процесс централизации доходов на федеральном уровне при резком росте диспропорций долей доходов и расходов по уровням бюджетной системы. Увеличение на федеральном уровне доли доходов (без учета единого социального налога) составило17,6 процентных пункта: с 47,4 % в 1998 г. до 65,0 % в 2005 г., в то время как доля расходов за этот период сократилась с 49,8 % до 43,7 %. Прямо противоположные результаты сложились в консолидированных бюджетах субъектов РФ. Доля первичных доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации за 1998 — 2005 гг. сократилась с 52,6 до 35,0 %. Превышение доли расходов за 2005 г. составило 6 %. Если в 1998 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляла 24,7 %, то в 2005 г. — 7,4 %; превышение доли расходов над доходами соответственно составило 3 и 15,3 процентных пункта. Если учесть последующее перераспределение средств из федерального бюджета

в консолидированные бюджеты субъектов РФ, то оставшаяся в федеральном бюджете в 2005 г. доля доходов составила 59,2 % [1].

В условиях реформы местного самоуправления и бюджетной системы до сих пор не решен вопрос разграничения полномочий и ответственности за финансирование расходов с оценкой объективных потребностей каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах. Сформировать предложения по совершенствованию функционирования системы межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне с учетом интересов муниципальных образований можно на основе анализа существующих проблем и тенденций.

Централизация бюджетных доходов, наблюдающаяся в целом в бюджетной системе, имеет место и на уровне бюджета Республики Северная Осетия — Алания (табл. 1).

Доходная часть бюджета муниципального образования формируется за счет трех групп доходных источников: платежей от прибыли предприятий и организаций, подведомственных местным органам власти, местных налогов, лицензионных и регистрационных сборов, ряда закрепленных доходов; отчислений от федеральных и республиканских налогов; поступлений из вышестоящих бюджетов в порядке финансовой помощи.

Сравнивая собственные доходы местных бюджетов региона и объемы получаемой ими финансовой помощи, можно отметить снижение доли собственных доходов с 56 % в 2001 г. до 33 % в 2005 г. (рис. 1). Снижение доли собственных доходов до 26 % в 2003 г. вызвано, в основном, изменением

Таблица 1

Распределение налоговых доходов консолидированного бюджета Республики Северная Осетия — Алания, %

Уровни бюджетной системы 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.

Консолидированный бюджет Республики Северная Осетия — Алания Бюджет Республики Северная Осетия — Алания Консолидированный бюджет муниципальных образований Республики Северная Осетия — Алания 100,0 46,3 53,7 100,0 65,2 34,8 100,0 76,2 23,8 100,0 68,2 31,8 100,0 68,8 31,2

Примечание: рассчитано на основе данных отчетов об исполнении консолидированного бюджета Республики Северная Осетия — Алания за 2001 — 2005 гг.

70

60

50

40

30

%

20

65

Годы

2001

2002

2003

2004

2005

—•— Условно-собственные доходы муниципальных бюджетов —— Дотации от бюджетов других уровней

Рис. 1. Структура доходной части муниципальных бюджетов РСО-Алания за 2001 — 2005 гг.

порядка зачисления акцизов на алкогольную продукцию в пользу федерального бюджета.

На долю средств бюджетного регулирования приходится около 65 % доходов местных бюджетов. Динамика доходов местных бюджетов при этом неустойчива (рис. 2), что объясняется многочисленными изменениями в бюджетном законодательстве. Анализ динамики доходов местных бюджетов

Тыс. руб. % 5 000 000-1 200-,

4 500 000

4 000 000

3 500 000

3 000 000

2 500 000

2 000 000

1 500 000

1 000 000

500 000

0

190180170160150140130120110-

100

2001

2002

2003

2004

* Доходы местных бюджетов, тыс. руб.; — — Налоговые доходы, тыс. руб.; — - Неналоговые доходы, тыс. руб.;

Рис. 2. Динамика доходов местных бюджетов по РСО-Алания в 2001 — 2005 гг.

по Республике Северная Осетия — Алания за 2001 — 2005 гг. свидетельствует о снижении темпов роста доходов на 23,7 %.

Распределение межбюджетных трансфертов в регионе регламентируется федеральными и региональными нормативными правовыми актами. Предоставление финансовой помощи осуществлялось, в основном, через фонд финансовой поддержки, предназначенный для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с недостаточным доходным потенциалом. Объемы средств, полученных местными бюджетами муниципальных образований Республики Северная Осетия — Алания, отражены в табл. 2. Следует отметить, что плановые и фактические объемы межбюджетных трансфертов в период с 2001 по 2005 г. совпадают. Темп роста финансовой помощи в 2005 г. составил 29 %.

Анализ бюджетов всех муниципальных образований республики показал, что дотации из фонда поддержки муниципальных образований составляют важную часть доходов местных бюджетов. По бюджетам семи муниципальных образований удельный вес финансовой помощи превышал 80 % общей суммы доходов их бюджетов по плану на 2005 г. Наиболее финансово независимы два муниципальных образования: г. Владикавказ и Правобережный район, имеющие более развитый промышленный потенциал и соответственно объективно большие возможности для получения налоговых поступлений в местные бюджеты (рис. 3).

Бюджетный кодекс РФ с учетом изменений в части межбюджетных отношений содержит широкий спектр инструментов межбюджетного регулирования. К новациям следует отнести целый ряд положений по формированию системы компенсационных и стимулирующих фондов: регионального фонда финансовой поддержки, фонда муниципального развития, регионального фонда софинансирования социальных расходов. Региональный фонд финансовой поддержки предназначен для финансового обеспечения государственных полномочий, передаваемых на региональный уровень. К источникам формирования регионального фонда финансовой поддержки Бюджетным

4422584

2950278

_ ___— 1318600

2005

Годы

Таблица 2

Структура финансовой помощи местным бюджетам муниципальных образований Республики Северная Осетия — Алания в 2001 — 2005 гг., тыс. руб.

Финансовая помощь 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.

Всего 807 356 1 557 194 2 208 838 2 284 586 2 950 278

Фонд финансовой поддержки 764 450 1 518 105 1 565 897 2 120 627 1 977 684

Фонд компенсаций 42 851 37 839 39 016 10 150 12 192

Фонд софинансирования социальных расходов - - 603 925 152 827 958 773

Другие виды финансовой помощи 55 1250 - 8 228 1 629

Примечание: рассчитано на основе данных отчетов об исполнении консолидированного бюджета муниципальных образований Республики Северная Осетия — Алания и консолидированного бюджета Республики Северная Осетия — Алания за 2001 — 2005 гг.

кодексом РФ отнесены субвенции из федерального фонда компенсаций и собственные доходы. Фонд софинансирования социальных расходов создан в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования социально значимых расходов, ответственность за которые формально возложена на местные бюджеты. В данном случае необходимо определить перечень социальных расходов в числе предметов совместного ведения республики и муниципальных образований, которые не могут быть решены в рамках функционирования регионального фонда финансовой поддержки. Возможность создания Фонда муниципального развития предусмотрена ст. 139 Бюджетного кодекса РФ, а также ст. 62 Федерального закона от 06.10.2003 № ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», целью функционирования которого является предоставление местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения.

Изменение структуры финансовой помощи местным бюджетам региона можно проследить по табл. 2. Как видно, несколько снизилась роль Фонда компенсации в межбюджетном регулировании, и возросла роль новых фондов. Это свидетельствует о более четком разграничении сфер полномочий и реализации интересов государственных и муниципальных властей. В целом направленность мероприятий реформы свидетельствует о стремлении к более полному удовлетворению потребностей населения муниципальных районов.

Федеральный закон ФЗ-№ 131 предусматривает достаточно обширные полномочия муниципалитетов, охватывающие почти все сферы их жизнедеятельности. В то же время реальная экономическая основа не позволяет местному самоуправлению в полном объеме или даже частично принять на себя полномочия по решению вопросов, отнесенных к ведению муниципалитетов.

Особенностью российского законодательства о местном самоуправлении является то, что в нем не предусмотрено разделение полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные.

Очевидно, необходима корректировка ст. 14,15, 16 ФЗ-№ 131, суть которых сводится к следующей классификации вопросов местного значения (в зависимости от степени участия государства в их регулировании):

1) вопросы, где органы местного самоуправления осуществляют вспомогательные функции в предусмотренных законодательством рамках для решения общих с государственными органами задач (охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды, обеспечение противопожарной безопасности и др.). Механизм решения этих вопросов определяется государством, самоорганизация в решении этих вопросов минимальна;

2) вопросы, где органам местного самоуправления предоставляется возможность создания своего собственного механизма их решения, исходя из выделенных им законодательством в соответствующих предметах ведения участков управления (организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения, контроль за использованием земель, обеспечение социальной поддержки и содействия занятости населения и др.);

3) вопросы, где юридическая самостоятельность местного самоуправления сочетается с технологической зависимостью от государства и его структур (энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение, канализация, муниципальное дорожное строительство, регулирование планировки и застройки муниципальных образований и др.), что ограничивает возможности правового регулирования органов местного самоуправления по этим вопросам;

Рис

10833446

4) вопросы, в решении которых органы местного самоуправления обладают относительно полной свободой и самостоятельностью как в принятии решений по этим вопросам, так и в нормативно-правовом регулировании порядка их решения (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местные финансы, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений и др.) [2].

Данная классификация показывает степень свободы органов местного самоуправления в возможности самостоятельного решения и регулирования вопросов местного значения, а значит, и признания в этой сфере обязательными или факультативными своих полномочий.

Разграничение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации должно обеспечивать возможность органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления самостоятельно осуществлять расходные полномочия на соответствующем уровне бюджетной системы.

С целью сокращения объема финансовой помощи и увеличения собственных ресурсов для реализации муниципальных интересов следует ввести единые нормативы на переходный период до 2009 г. для всех муниципальных образований: по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — 20 %, по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности — 10 %. В перспективе в местные бюджеты следует передать максимальный процент отчислений по единым налогам, т. к. на местном уровне имеются значительные резервы повышения собираемости этих налогов за счет лучшего налогового администрирования. Целесообразно закрепить поступления от налога на доходы физических лиц по дифференциальным нормативам в качестве доходного источника фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.

Сегодня у субъектов РФ имеются широкие права для предоставления различных видов финансовой помощи местным бюджетам из различных фондов, сформированных на единых принципах, отраженных в федеральном законодательстве. Согласно ст. 135 Кодекса «Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации», межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской

Федерации предоставляются в различной форме:

• финансовой помощи местным бюджетам, в том числе дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований;

• субвенций местным бюджетам из региональных фондов компенсаций и иных субвенций для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

• средств, перечисляемых в федеральный бюджет в связи с погашением и обслуживанием государственного долга субъекта РФ перед федеральными органами государственной власти и исполнением иных обязательств субъекта РФ перед федеральным бюджетом;

• иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

• бюджетных кредитов местным бюджетам [3]. Однако разработка межбюджетной стратегии

на региональном уровне должна исходить из того принципа, что множественность каналов и фондов межбюджетных трансфертов может привести к «распылению» бюджетных средств, снижению эффективности их использования. Поэтому на период до 2009 г. целесообразно ограничиться региональным фондом финансовой поддержки и фондом муниципального развития.

В целом для усиления стимулирующей функции межбюджетных отношений требуется четкое и обоснованное разграничение на постоянной основе расходных полномочий, расходных обязательств и в максимально возможной степени соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при относительно стабильном налоговом и бюджетном законодательстве, а также относительно стабильном механизме межбюджетного регулирования [4].

ЛИТЕРАТУРА

1. Игудин А Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. 2006. № 7. С. 11.

2. Уваров А А Местное самоуправление в России. — М.: Норма, 2005. С. 213 - 214.

3. Бюджеты муниципальных образований Санкт-Петербурга в условиях реформы местного самоуправления. Колл. авторов; Под ред. проф. Н. Г. Ивановой и проф. М. И. Поповой. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. С. 128.

4. Зарубин А В. К вопросу повышения эффективности межбюджетных отношений // Финансы. 2006. № 8. С. 16.