Дефицит, но достать несложно

Проект «Основных направлений» бюджетной политики предполагает довольно умеренное ее смягчение при сохранении общей схемы — это возможно в силу накопленных резервов. «Бюджетного правила» в новой формулировке не стоит ждать до 2024 года, три года бюджет будет финансировать умеренный дефицит из ФНБ и ограничит размещение госдолга, а проблема крепкого рубля, по планам финансового ведомства, решится без прямого вмешательства правительства. В Белом доме есть оппозиции подходу Минфина, но для радикальных изменений в общей конструкции время подходящим не выглядит.

Министр финансов Антон Силуанов предлагает спокойно относиться к новым идеям о бюджетной политике, пока хватает денег на действующие

Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ

«Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики» на бюджетную трехлетку 2023–2025 годов — главный «идеологический» документ Минфина в текущем бюджетном процессе. Основные параметры документа, которые опубликовали 20 июня информагентства, частично прокомментировал министр финансов Антон Силуанов на заседании бюджетного комитета Госдумы. Из обсуждений в кулуарах ПМЭФ на прошлой неделе известно, что проект Минфина, основанный на майском макропрогнозе Минэкономики, будет обсуждаться на этой неделе в бюджетной комиссии правительства. При этом экономическое министерство настаивает на том, что уточненный прогноз в июне будет содержать более оптимистичные оценки спада ВВП, инфляции и, видимо, прогнозов импорта в 2022 году, а также предлагает гораздо более свободно, чем предполагает Минфин, увеличивать федеральные расходы в 2023–2024 годах. Цифры пока неизвестны, но речь на заседании комиссии может идти о предложении нарастить их сильно, на десятки процентов.

Существование содержательной оппозиции подходу Минфина в бюджетной конструкции де-факто подтвердил «Интерфаксу» первый вице-премьер Андрей Белоусов. По его словам, на экспертном уровне есть предложения «переосмыслить экономические инструменты последних лет», имея в виду достижение «оптимального» курса рубля — непосредственно «таргетирование курса» вместо таргетирования инфляции не упоминалось, хотя, видимо, в какой-то форме имелось в виду, и в Госдуме вчера против возможного обсуждения смены парадигмы работы Банка России возражал зампред ЦБ Алексей Заботкин, по его мнению, это будет равнозначно отказу от проведения независимой денежно-кредитной политики (ДКП) ЦБ и, по существу, вариант «пега» к иностранным валютам.

В свою очередь, Антон Силуанов в последние дни неоднократно давал понять, что основная идеологема Минфина в решении «курсового вопроса» — это увеличение расходов федерального бюджета (смягчение бюджетной политики) в противовес ужесточению ДКП ЦБ (этот же тезис в сильной форме министр финансов предлагал и бюджетному комитету Госдумы).

В названных вчера цифрах проекта «Основных направлений» курсовых расчетов не было — однако из общего набора данных о доходах, расходах, ставках и инновациях ясно, что Минфин по крайней мере в 2022–2023 годах рассчитывает не только на влияние на курс бюджетных расходов, но и на стабилизацию и увеличение импорта, что должно, по идее, уравновесить курс к концу года на уровне порядка 70 руб./$ против текущих 55–60 руб./$ с дальнейшим сохранением его на примерно этом же уровне. Идея Минэкономики в этом случае предполагает более высокую инфляцию в обмен на более высокий рост и дальнейшую девальвацию (но без изменения принципов бюджетной политики как таковой), инициативы, о которых говорил Андрей Белоусов, должны предполагать изменение налогово-бюджетной конструкции и ДКП ЦБ фундаментально — последнее потребует более серьезных и острых изменений, чем предполагает стандартный бюджетный процесс.

Расчеты Минфина по умеренному сценарию таковы. Это три года умеренного бюджетного дефицита (1,1% ВВП в 2023 году, 0,9% ВВП в 2024-м, 0,8% в 2025-м), финансируемого преимущественно за счет ФНБ (уменьшится с 9,1% ВВП на конец 2022 года до 6,9% ВВП на конец 2025-го). Госдолг Минфин предлагает де-факто не увеличивать, сохранив его на уровне 16,7% ВВП к концу 2025 года. Соответственно, федеральные расходы 2023 года планируются на уровне 26,4 трлн руб., в 2024 году — 26,8 трлн руб., в 2025 году — 27,1 трлн руб. Как несложно понять, при реализации прогноза Минэкономики по инфляции (в пересчете на дефлятор ВВП) Минфин предлагает некоторое сокращение налогового перераспределения в экономике. «Бюджетные правила» как таковые в 2023–2025 годах действовать не будут, вместо них возросшие в реальном выражении в 2020–2022 годах расходы будут нормализоваться к будущей новой версии «правил». Их принципы в своем понимании Минфин уже излагал, это переход к «объемным» ограничениям госрасходов в сравнении с действовавшими до 2020 года «ценовым» — впрочем, в этом случае и обсуждать их имеет смысл не ранее 2023–2024 годов.

При всей твердости предложений Минфина реалии уже 2023 года могут сильно отличаться от текущих.

Так, прогноз цены нефти в расчетах Минфина — $80 за баррель в 2022 году, $71,4 в 2023 году, $66 в 2024 году и $61 за баррель в 2025 году: это цены Urals, нынешний дисконт (финансовое ведомство определяет его как $33 от цены Brent) на российскую нефть будет снижаться быстрее, чем цены на нефть на мировых рынках. На практике цены и Urals, и Brent, и газа, и экспортных поставок РФ (как и объемы) в ситуации военной операции РФ на Украине и санкций основных юрисдикций против РФ малопредсказуемы, и, по крайней мере пока, санкции не приводят к сильному снижению экспортных доходов. В итоге дефицит бюджета в 2022 году даже с учетом пятитриллионной программы поддержки экономики планируется в 1,2% ВВП (1,67 трлн руб.). О реальной ситуации можно судить по тому, в какой степени Минфин намерен быть лояльным к применениям разнообразных льгот («налоговых расходов» в терминологии ведомства) — их объем вырастет с 8,1 трлн руб. в 2022 году до 9,1 трлн руб. в 2025 году. При этом министр финансов призывает спокойно относиться к несистемным изменениям налогов — они возможны, хотя документ Минфина конкретики не содержит.

На практике в 2023 году с вероятностью как минимум не меньшей Минфину придется обсуждать не проблему увеличения госрасходов, а пока не решенную проблему «рублевого ФНБ» (см. “Ъ” от 17 июня). И, как показывает практика последних лет, проблема переизбытка доходов в бюджете возникает чаще, чем дефицита, в самых тяжелых обстоятельствах. Поэтому вероятность того, что дискуссии в Белом доме о бюджетных принципах закончатся принятием точки зрения Минфина, очень велика — хотя бы потому, что опыт последнего десятилетия по ней позитивен, а системные реформы налогового и бюджетного законодательства (как и резкий рост федеральных расходов) в текущей ситуации выглядят избыточным риском без привлекательных и достижимых целей: очевидно, что при прочих равных всем с избытком хватает и военных рисков.