Соблюдение принципов в законотворческой деятельности

И.А Кибак,

кандидат психологических наук, доцент, Академия МВД Республики Беларусь

СОБЛЮДЕНИЕ ПРИНЦИПОВ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

OBSERVANCE OF PRINCIPLES IN LEGISLATIVE ACTIVITY

Рассматриваются проблемы применения основных принципов в законотворческой деятельности. Приводится тассифижщил основных принципов законотворчества, которые пронизывают все этапы законотворческого процесса. Отмечается, что принципы законотворчества носят в большей степени прикладной характер и их можно охарактеризовать как требования к законотворчеству.

In this article there is a consideration of applications of main principles in legislative activity. There is a classification of main principles of lawmaking which penetrate all stages of legislative process. It is noticed, that lawmaking principles carry most an applied character. These stages can be characterized as the requirements to lawmaking.

Актуальность проблемы вызвана потребностями законотворческой практики и психолого-правовой теории. Непосредственная практика парламентской (законотворческой) деятельности в качестве депутата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь второго созыва (далее — депутат) и проведенные исследования позволили сделать вывод о том, что субъекты права законодательной деятельности (далее — субъекты права) — коллеги-депутаты — ощущают потребность в расширении и углублении своей профессиональной компетентности, постижении специальных принципов законотворчества.

Законотворчество, как и любой вид деятельности в государственно-организованном обществе, должно быть упорядочено, четко регламентировано, должно подчиняться определенным психолого-правовым принципам, регламенту, правилам, требованиям. Основные принципы законотворчества имеют объективное значение, их содержание зависит в конечном счете от экономических общественных отношений, от объективных закономерностей развития общества. Тем самым основные принципы законотворческой деятельности не есть произвольные веления субъектов права или иных государственных органов, должностных лиц. Они должны отражать и учитывать объективные факторы, влияющие на законодательное регулирование общественных отношений в государстве, а также различные факторы общественного сознания, уровень культуры и правосознания народа и другие условия и обстоятельства.

Задача принципов законотворчества состоит в том, чтобы помочь субъекту права (депутату) избежать психолого-законотворческих ошибок, снизить вероятность создания неэффективных правовых норм, законопроектов.

Теоретическая разработка проблем законотворческой деятельности, в частности ее прин -ципов, должна находить практическое воплоще -ние в специально принимаемых правовых нормах, регулирующих процесс законотворчества на различных его уровнях. Принципы законотворческой деятельности находятся в органической взаимосвязи, взаимодействии друг с другом. К основным принципам законотворчества относят -ся: законность, демократизм, гласность, научность, эффективность законотворчества, соот-ветствие формы и содержания закона, планирование, приоритетность, экономия, признание высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина, единство юридической терминологии, связь с практикой — эти идейные начала пронизывают все стадии законопроектной дея-тельности, на каждой из них получая определен -ное содержательное наполнение.

Принцип законности, являясь конституционным, подразумевает прежде всего требование соблюдения законов. Следовательно, первейшей и непосредственной предпосылкой осуществле-ния принципа законности является наличие за -конов — актов высших органов государственной власти и соответствующих им подзаконных нормативных актов.

Под законностью в законотворчестве пони -мается то, что вся законотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию законов должна осуществляться в рамках закона, и преж -де всего — Конституции [2. — С.17—29; 3. — С.5—10]. Еще во второй половине XIX в.

Н.М. Коркунов обосновал необходимость психо -логической интерпретации социальных процессов. Чувство права психологически обусловлено и представляет собой осознание общей идеи:

требовать от другого каких-либо действий или воздержания от действий. «Правовые нормы, — писал Н.М. Коркунов, — устанавливают, насколько мы имеем или не имеем право осуществлять наши интересы при столкновении их с чужими интересами» [4. — С.112]. Дальнейшее развитие психология законности получила в трудах Л.И. Петражицкого, трактовавшего право и законность как особые психические явления — переживания императивно-атрибутивного, то есть обязы-вающе-предоставительного характера. С.С. Алексеев считает, что законность предполагает верховенство Конституции и законов, равенство всех перед законом; наличие социальных и юридических механизмов, обеспечивающих реализацию прав; гарантированное, качественное издание и применение законов, неотвратимость юридиче-ской ответственности для всех, кто нарушил за -кон; стабильность, устойчивость правопорядка, эффективную работу механизмов правового регулирования [1. — С. 265—271]. Однако прин-цип законности выступает в качестве системообразующего и должен пропитывать все сферы жизни общества, в том числе и законотворчест -во, ведь его общепризнанная суть заключается в том, что, являясь конституционным, он подразумевает прежде всего требование соблюдения законов.

В законотворческой деятельности в полной мере должен реализовываться принцип демократизма. При этом принцип демократизма рассматривается как особый принцип законотворчества, который проявляется в гласности обсуждения проекта закона в законодательном органе, его свободной критике, рассмотрении альтерна-тивных вариантов проекта закона и т. д. Прин -цип демократизма означает публичность, от -крытость законотворчества, возможность

влияния на него народа, учета его интересов, то есть подготовка законопроектов должна осуществляется на широкой демократической основе, включая в себя учет и анализ общественного мнения, предложений раз личных общественных объединений, трудовых коллективов, органов общественного самоуправления граждан, а также ученых и специалистов, владеющих тематикой законопроекта.

Важным проявлением принципа демократизма в законотворчестве является опубликова-ние подготовленных проектов законов в печати для широкого ознакомления и обсуждения общественностью. Это дает возможность выявления, всестороннего и максимально полного учета мнений граждан, трудовых коллективов, соци-альных и профессиональных групп и слоев. Су -щественную роль в реализации данного принципа может сыграть закон о всенародном обсуждении законов. Такой закон должен предусматривать юридические гарантии для максимально широкого выражения мнения граждан по обсуждаемым законопроектам. Большое значение имело бы установление четко обозначенной проце-

дуры, в соответствии с которой производился бы учет поступающих индивидуальных и коллек-тивных замечаний и предложений, порядок их рассмотрения и использования при доработке законопроектов, Учет и анализ поступающих замечаний и предложений должен быть реализо -ван, главным образом, субъектами права законодательной инициативы.

Принцип гласности законотворческого процесса самым тесным образом связан с ранее рассмотренным принципом демократизма. Принцип гласности применительно к законотворчеству означает, с одной стороны, прозрачность процедуры обсуждения и принятия законопроектов, а с другой — обязательное опубликование принятых законов. Проекты законов публикуются в СМИ или обнародуются в иных формах вместе с сопровождающими их документами (пояснитель -ной запиской, перечнем законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием нового закона, финансово-экономическим обоснованием) для максимально возможного вовлечения общественности в их обсуждение. Принцип гласности предполагает также информированность граждан обо всех деталях обсуждения и принятия законопроектов. До общественности доводится информация обо всех разногласиях по вопросам, возникающим внутри законодательного (представи -тельного) органа власти либо между законода-тельным (представительным) и исполнительным органами государственной власти. Открытость и гласность — фундаментальные черты (принци-пы) демократического законотворческого процесса, что дает возможность гражданскому обществу установить контроль над законотворческим процессом, корректировать его течение.

Разработка законопроектов в условиях гласности позволяет установить, насколько планируемый законопроект соответствует жизненно важным интересам и потребностям населения. Это, в свою очередь, в решающей мере определяет, какой способ правового поведения изберут граждане: будут ли они действовать в соответствии с законом или «саботировать» его, избирая другие пути достижения своих целей. Обратная связь с заинтересованной общественностью позволяет законодателю выяснить, все ли положения текста законопроекта понятны гражданам. Очень важно узнать реакцию на создаваемые законопроекты: будет ли она положительной, отрицательной или нейтральной? Следует вести речь о создании целостного механизма психолого-социальной экспертизы создаваемых законопр оектов.

В непосредственной связи с принципом гласности в законотворческой деятельности не -обходимо рассмотреть принцип научности, ко -торый обязывает депутата познавать объектив -ные закономерности, определяющие психолого -социальную эффективность создаваемых им правовых норм. Научность обеспечивается проведе -

нием специальных научных исследований, предшествующих принятию закона, участием ученых — специалистов в той области права, в которой принимается закон. Научная обоснованность законопроектов предполагает, прежде все -го, тщательный учет экономических, психологи -ческих, социально-политических и других фак-торов развития определенной сферы жизнедея-тельности, к которой относится предполагаемый законопроект. Научная обоснованность означает, что данный законопроект свободен от неувязок и логических противоречий. Его нормы не только юридически и логически взаимосвязаны между собой, но и скоординированы с «сопряженными» нормами других, близких ему по теме законов.

Научная экспертиза должна включать в себя как анализ и оценку юридических качеств зако -нопроектов (психолого-правовая экспертиза), так и профессионально-специализированную экспертизу по профилю проекта (экономическую, финансовую, научно-техническую, экологиче -скую, социально-психологическую и др.). Как при правовой, так и при иной специализирован -ной научной экспертизе эксперт должен дать заключение о характере проблемной ситуации, требующей законодательной регламентации, и об оптимальных путях и методах ее разрешения. Особо должно быть отмечено, не может ли проблема быть урегулирована внеправовыми методами либо на основе действующего законода-тельства, а также какие позитивные и негативные последствия в экономическом, социальном, психологическом и ином плане может повлечь за собой предлагаемое решение либо каждое из предлагаемых альтернативных решений.

Экспертиза законопроектов станет эффективной лишь при условии, если ее результаты будут известны депутатам. Для этого целесообразно установить, что заключение группы экспертов либо эксперта в письменном виде представляется на рассмотрение постоянной комиссии Палаты представителей, являющейся головной по разработке проекта, которая должна принять по нему мотивированное решение. Следует предусмотреть рассылку результатов экспертизы, проведенной на стадии предварительного рассмотрения проекта, всем членам постоянных комиссий, участвующих в этой работе. При проведении научной экспертизы законопроектов, подготовленных с учетом результатов их всенародных обсуждений, в обязанность эксперта должна входить дача заключения не только по содержанию выносимого на обсуждение депутатов варианта законопроекта, но и о том, насколько полно и правильно отражены в этом проекте общезначимые итоги его всенародного обсуждения.

Подводя определенные итоги, необходимо отметить, что в каждом случае подготовке зако -нопроектов должна предшествовать разработка соответствующей научной концепции. Естест-венно, при создании законопроекта эта работа должна носить фундаментальный характер. Тем

не менее, в такой концепции непременно должны излагаться характеристика предметов и целей проектов, его основные положения, предпола-гаемые последствия применения проектируемых норм. Здесь же целесообразно приводить при -мерную структуру будущих законопроектов. По мере продвижения проектов в соответствии с законотворческой процедурой концепция должна постепенно трансформироваться в своеобразное досье, в котором собираются всевозможные заключения, сведения об обсуждениях и эксперти -зах, результаты учета поступивших замечаний и предложений, данные социологических исследо -ваний и опросов, анализ общественного мнения. Несоблюдение рассматриваемого принципа ведет к созданию законов с перекрещивающимися предметами правового регулирования, против о -речию между нормами, направленными на одно и то же общественное отношение.

Принцип эффективности законотворчества означает, что законотворческие решения должны своевременно достигать определенной цели. Преамбула закона, как правило, декларирует цель закона. При отсутствии преамбулы в тексте закона могут содержаться цели и задачи, указы -вающие на замысел законодателя. Эффектив-ность законотворчества означает достижение законом именно той цели, для достижения кото -рой он создавался. Недостатком большинства законов является декларативность их целей и задач, которая облекается в такие типичные формулировки: «для повышения», «для совершенствования», «в целях укрепления» и т. п. Тем не менее, достижение законом своей титульной цели свидетельствует о его эффективности.

Принцип соответствия формы и содержания закона должен быть наиболее полно реали -зован на основе конституционных положений о формах закона и компетенции законотворческого органа. Осуществляя выбор той или иной формы закона, субъект права (депутат) должен учиты-вать целый ряд обстоятельств. Так, выбор между видами законов осуществляется на основе анализа предмета правового регулирования акта. Зако -нодательная техника содержит правила, которыми депутат должен руководствоваться в выборе между текущим законом и кодифицированным актом. Выбор формы закона зависит от предмета правового регулирования.

Несоответствие содержания и формы закона является препятствием на пути повышения эффективности законотворческой деятельности. Нередки попытки урегулировать законом отношения субъекта, не относящиеся к сфере его правовой регламентации, использовать формы подзаконного акта для регулирования отношений, нуждающихся в регулировании законом. При принятии закона зачастую забывается содержательный критерий данной формы закона, а именно то, что он должен регулировать наиболее важные общественные отношения. И как следствие — немало случаев придания формы закона акту типично управленческого

содержания. Следует избегать дублирования законов и указов, либо издания последних по предметам законодательного регулирования. Придание формы закона актам, которые по предмету своему такой формы не требуют, загромождает законодательство, нарушает его систему, порождает неуважение к закону. Приведенные примеры изъянов законов подтверждают необходимость реализации принципа соответствия формы и содержания.

Значительному повышению качества законопроектов в современных условиях должно способствовать развитие принципа планирования законотворческой деятельности. Планирование способствует преодолению таких недостатков, как излишняя поспешность в подготовке и при -нятии законов, рассогласованность некоторых концептуальных положений взаимосвязанных законов, чрезмерная зависимость выбора темы закона от текущего момента, что зачастую ведет к противоречиям и пробелам в правовом регулировании, снижает качество законодательства.

Перспективное планирование в сфере законотворчества должно осуществляться в соответствующей правовой форме. Для более полного осуществления депутатом принципа планирования в своей деятельности необходимо располагать надежной прогностической информацией. Поэтому законопроекты, содержащие планы законопроектной работы, должны основываться на перспективных прогнозах, концепциях, программах.

Планы законопроектных работ должны предусматривать способы решения конкретной правовой задачи (проблемы), существующей в определенной сфере общественных отношений и подлежащей решению с помощью тех или иных правовых средств. Это — разработка законопроектов; подготовка предложений о внесении в действующие акты изменений и дополнений, о подготовке новых редакций крупных законода-тельных актов; разработка концепций законопроектов; подготовка предложений о проведении психолого-правовых экспериментов в отдельных сферах общественных отношений с целью проверки на практике и отлаживания новых правовых механизмов.

Плановый характер законотворческой деятельности позволяет использовать преимущества такого способа совершенствования правового регулирования, как одновременное вступление в действие целого пакета взаимосвязанных законов. Если из пакета выпадает хотя бы одно звено, то и эффективность всех других элементов резко снижается.

Тесно связан, взаимно переплетен с принципом планирования принцип приоритетности. Приоритетность, то есть первоочередное рассмотрение законопроектов, регулирующих основы экономической и политической системы, принятие законов родового типа является одним из важнейших принципов законотворческой деятельности. Приоритетность как принцип предпо -лагает: определение первоочередных законов на ближайшую и более отдаленную перспективу, а

также определение последовательности приня-тия иных законов, исходя из интересов граждан, потребностей экономической, социальной и политической сфер. В качестве приоритетных, на наш взгляд, следует выделить законы, принятие которых прямо обусловлено Конституцией Рес -публики Беларусь. Именно эти законы призваны создать правовую основу, на которой должно строиться все дальнейшее законотворчество.

Одновременно необходимо определить перспективы развития каждой отрасли и подотрасли законодательства. При этом установление при -оритетов осуществляется поэтапно. Сначала в качестве приоритетных выделяются базовые законы (чаще всего — кодексы), определяющие смысл и содержание общественных отношений, регулируемых данной отраслью законодательст -ва. Эти законы должны приниматься в первоочередном порядке. На основе кодифицированных законов принимаются специальные законы в ка -ждой подотрасли законодательства. Последова-тельность принятия иных законов определяется потребностью восполнения пробелов в данной отрасли или подотрасли законодательства, а также необходимостью внесения изменений и дополнений в действующие акты в связи с принятием базовых (кодифицированных) отрасле-вых и специальных подотраслевых законов. Принцип приоритетности находит свое отраже-ние в планах законопроектных работ, принимаемых Парламентом Республики Беларусь.

Велика роль принципа экономии в законотворческой деятельности. Этот принцип прежде всего требует устранения дублирования нормативных правовых актов, предусматривает взаимное информирование различных субъектов права на стадии подготовки законопроектов. Требование экономичности — это сокращение до минимума количества актов по одному и тому же во -просу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, учета и систематизации.

Ключевым принципом законотворческой деятельности должно стать признание высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина. Весь законотворческий процесс должен быть направлен на создание условий, гарантий, когда права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Установленные в Конститу -ции неотъемлемые права и свободы человека, признанные международным сообществом, не могут быть отменены либо нарушены законодательством. Одновременно, в связи с дальнейшим развитием общепризнанных стандартов в облас -ти прав человека, закрепляемых в международ -но-правовых актах, должно протекать развитие законотворчества в нашей стране. Показательно и то, что многие существенные правовые харак -теристики и требования, адресованные системе

государственной власти и источникам дейст-вующего права, сформулированы в белорусской Конституции с позиций признания и защиты прав и свобод человека и гражданина. Такой подход опирается на исторически и теоретически обоснованное представление о правах и свободах человека и гражданина как самом важном и, в конечном счете, единственном настоящем крите -рии наличия или отсутствия права вообще, кри -терии правового характера законодательства, правового типа организации и деятельности го -сударственных властей.

Значимость принципа единства юридической терминологии особенно возрастает в современный период, когда научно-технический прогресс все глубже проникает в общественную жизнь и увеличивается специализация знаний. В различ -ных сферах жизни увеличивается число научных и технических терминов, специальных выраже -ний. Если учесть и постоянное нарастание общего числа законов, то можно представить, на -сколько расширяется диапазон неоднозначного и несогласованного употребления терминов. Един -ство юридической терминологии необходимо для правильного и единообразного применения права. Соблюдение этого принципа отражает уровень юридической культуры законотворче -ской деятельности. Справедливо отмечается, что повторение в законодательных текстах одних и тех же терминов вытекает из нормирующей и унифицирующей природы самого права, в силу чего является вполне оправданным.

Единство юридических терминов необходи -мо там, где различные варианты одного и того же понятия имеют формально-правовое значение, то есть тогда, когда употребление иного термина или выражения способно повлечь за собой другие правовые последствия. Но и в тех случаях, когда разнобой в терминах прямо не отразился бы на правовой практике, четкость и точность нормативных формулировок, высокий уровень законотворческой деятельности зависят от единства терминологии, то есть от ее устойчивости, стереотипности. Наиболее жестко и последовательно принцип единства юридической терминологии должен проводиться в пределах одного и того же нормативного акта. Здесь терминологический разнобой становится уже существенным нарушением законодательной техники. Между тем в процессе законотворчества такое нарушение происходит достаточно часто. Соз -дается впечатление, что депутат, заботясь о сти -листическом разнообразии, приносит ему в жертву единство терминологии. Указанные при -меры свидетельствуют о технической недорабо-танности законов, невнимании к их словесной форме и способны породить недоразумения и споры. Поэтому так важно согласовывать применяемую в проектах терминологию с терминологией действующих законов, а также близких по содержанию готовящихся законопроектов.

Существует реальная необходимость созда-ния глоссария юридических терминов и после -дующего отслеживания специалистами правиль -ности употребления терминов в законопроектах и иных нормативных актах.

Связь с практикой обеспечивается проведением специальных научных исследований, предшествующих принятию законопроекта, участием ученых — специалистов в той области права, в которой принимается закон. Связь с практикой обеспечивается предварительной оценкой ученых и практиков, работающих в той сфере общественных отношений, на регулирование которой направлен принимаемый закон.

Кроме перечисленных в основной классификации принципов выделяют следующие принци -пы: 1) заимствования и переработки накопленно -го опыта законотворческой работы; 2) практич -ности (прагматичности) законотворческого решения [5. — С.117—119]. Использование правового опыта означает выявление мнения работ -ников учреждений, правоохранительных и иных государственно-правовых органов, применяющих подобные законы на практике.

Как представляется, указанные выше прин -ципы не следует рассматривать как особенные свойства только законотворчества, которые должны влиять на процесс подготовки закона, его издание, установление гарантий соблюдения правовых требований, установленных этим зако -ном, отражать его особенности, специфические черты и быть присущими только ему, хотя, без -условно, все они в полной мере характеризуют и этот вид государственной деятельности. Прин -ципы законотворчества носят в большей степени прикладной характер, и их можно охарактеризо -вать как требования к законотворчеству, выпол -нение которых строго обязательно для всех субъектов права (депутатов), участников законотворческого процесса, так как они отражают более узкие свойства и качества законотворчества, а также его сущность, особенности.

Таким образом, принципы законотворчества — результат обобщения людьми определенных фактов и познания закономерностей, характер -ных для данного процесса и в своей совокупно -сти выражающих его содержание. С одной сто -роны, они выражают закономерности данного процесса, а с другой — представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют на всех его этапах и распространяются на всех его субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смыс -ла законов. Кроме этого, принципы законотвор -чества играют важную роль в правовом регули -ровании: во -первых, они выступают в качестве руководящих идей для депутата, определяя пу -ти совершенствования правовых норм; во -вторых, в случаях пробелов, психолого -правовых ошибок, коллизий в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания. Принципы

законотворчества должны обладать значитель-ной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер.

ЛИТЕРАТУРА

1. Алексеев С.С. Теория права. — 2-е изд. перераб. и доп. — М.: БЕК, 1995. — 311 с.

2. Головко А.А. Законность — универсаль -ное явление в жизни человека // Право и демократия : сб. науч. тр. — Минск: БГУ, 2001. — Вып. 11. — С. 17—29.

3. Егорова Е.Ю. Соблюдать законность при принятии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Бюл. Мини -стерства юстиции Российской Федерации. — 2002. — № 4. — С. 5—10.

4. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. — СПб., 1896. — С. 112.

5. Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации [Электронный ресурс]: дис. ... канд. юрид. наук. — М.: РГБ, 2003 (из фондов Российской государственной библиотеки). — 162 с.