Контрактная система в государственных закупках: проблемы правового регулирования и создания единой организационной структуры

Контрактная система в государственных закупках: проблемы правового регулирования и создания единой организационной структуры Contractual system in public procurements: problems of legal regulation and creation of a

single organizational structure

\\ А МОСКОВСКИЙ p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ

DOI 10.24411/2413-046Х-2018-14060

Г.С. Спирчагов,

Ульяновский государственный университет, доцент кафедры экономического анализа и государственного управления, кандидат экономических наук Ю.В. Нуретдинова,

Ульяновский государственный университет, доцент кафедры экономической безопасности, учета и аудита, кандидат экономических наук G.S. Spirchagov,

Ulyanovsk State University, Associate Professor of the Department of Economic Analysis and Public Administration, Candidate of Economic Sciences Yu.N. Nuretdinova,

Ulyanovsk State University, Associate Professor of the Department of Economic Security, Accounting and Audit, Candidate of Economic Sciences

Аннотация: Для эффективной работы контрактной системы создана единая организационная структура и информационная система, которая обеспечивает формирование, обработку, хранение и предоставление данных по всем этапам обеспечения государственных и муниципальных нужд и осуществления закупок. Внедрение Закона № 44-ФЗ явилось актуальным на этапе функционирования системы государственных закупок. Однако принятие данного документа не должно рассматриваться как завершение процесса реформирования данной сферы. В законе имелся ряд недостатков существующего законодательства, устранение именно их является обязательным фактором для создания совершенной системы управления закупками. Summary: For effective work of contractual system the single organizational structure and an information system which provides forming, handling, storage and provision of data on all stages

of ensuring the state and municipal needs and implementation of purchases is created. Implementation of the Law No. 44-FZ was relevant at a stage of functioning of system of public procurements. However adoption of this document shan't be considered as completion of process of reforming of this sphere. In the law there was a number of shortcomings of the existing legislation, elimination them is an obligatory factor for creation of a perfect management system purchases.

Ключевые слова: принятия нормативных документов, органы государственной власти, заказчики, федеральные государственные нужды, контрактная система в сфере закупок, создания контрактной системы.

Keywords: adoptions of regulating documents, public authorities, customers, federal state needs, contractual system in the sphere of purchases, creations of contractual system.

Конечной целью регулирования государственных закупок является повышение их социально-экономической эффективности, что включает в себя не только экономию расходов бюджета от снижения цен в ходе торгов, но также обеспечение поставок необходимых товаров, работ и услуг с должным качеством и в установленные сроки.

Принципиальным отличием регулирования закупочного цикла в сфере государственных и муниципальных закупок в рамках контрактной системы от регламентации в рамках Закона № 94-ФЗ является наличие этапа планирования закупок. Это позволяет повысить эффективность государственных и муниципальных закупок, снизить коррупционные риски, активизировать общественный контроль»[1].

«Создание, актуализация и совершенствование нормативной базы всегда будет являться залогом для работы эффективной системы закупок, отвечающей всем принципам Закона № 44-ФЗ[2].

Однако создание такой системы не всегда зависит от желания или возможностей региона или муниципального образования. В связи с тем, что основная роль в подзаконном регулировании сферы закупок отводится Правительству Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" вправе принимать нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных

законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, также принимают правовые акты, в сфере закупок. При этом данные правовые акты должны соответствовать правовым актам федерального уровня»[1].

В целях законодательного регулирования контрактной системы в настоящий момент принято большое количество правовых актов в сфере закупок, перечень основных из них, включая региональные[3].

С вступлением в силу Закона № 44-ФЗ круг регулируемых правоотношений в сфере закупок значительно расширяется, однако в связи с новизной контрактной системы, появляются проблемы в правоприменительной практике. Сама система отличается большой сложностью, количество выпускаемых нормативных актов растет, чего нельзя сказать об их качестве. Данные факторы вызывают множество вопросов у всех участников закупочного процесса.

И от этого значительная часть совершаемых нарушений законодательства о контрактной системе обусловлена не столько недобросовестностью заказчиков или участников рынка, сколько недостаточным качеством регуляторной среды и противоречивостью правоприменительной практики. В связи с этим как у заказчиков, так и у бизнеса отсутствует четкое понимание грани между допустимым и противоправным поведением[4].

В связи с этим, можно озвучить ряд существующих проблем:

- Низкая оперативность принятия подзаконных нормативных правовых актов.

- Снижение качества правового регулирования.

- Административная и судебная практика применения положений Закона № 44-ФЗ.

Решением озвученных проблем могли бы стать:

- совершенствование законодательства, исключая пробелы и устанавливая более четкие и понятные правила в рамках контрактной системы, в том числе не формальное установление признаков ограничения конкуренции;

- разработка с участием экспертов, в том числе от бизнеса, методических рекомендаций или нормативных правовых актов по наиболее актуальным и процедурным вопросам закупок;

- исключение разных подходов между центральным и территориальными антимонопольными органами, а также единообразие судебной практики правоприменения Закона №44-ФЗ;

- в целях повышения стабильности правового регулирования контрактных отношений разработка на федеральном уровне модельных проектов нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным на регулирование регионального и муниципального уровней;

- в целях повышения эффективности закупок разработка региональных и муниципальных нормативных правовых актов в максимально сжатые сроки после принятия соответствующих федеральных нормативных правовых актов;

- обобщение писем, опубликованных федеральными органами по различным вопросам, оценка корректности отраженных в них позиций и для восполнения существующих пробелов и (или) противоречий в нормативно-правовом регулировании придание им нормативного характера путем внесения изменений или дополнений в Закон № 44-ФЗ и принятые во исполнение его положения подзаконные акты по соответствующим вопросам.

Совершенствование системы закупок необходимо осуществлять комплексно на всех стадиях закупочного процесса, используя инструменты государственного регулирования, и необходимо приложить максимум усилий, чтобы все звенья контрактной системы заработали своевременно и результативно.

Основная цель контрактной системы состоит в том, чтобы максимально обеспечить федеральные государственные нужды с помощью ограниченных бюджетных средств. Для эффективной работы контрактной системы создана единая организационная структура и информационная система, которая обеспечивает формирование, обработку, хранение и предоставление данных по всем этапам обеспечения государственных и муниципальных нужд и осуществления закупок. Независимый общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок обеспечивает общественный контроль. Расширены права общественных объединений. Граждане и организации имеют возможность предупреждать, выявлять нарушения и информировать заказчиков и надзорные органы о выявленных недостатках, негативных фактах и нарушениях[4].

В рамках концепции проводимой в Российской Федерации административной реформы, коренным образом меняется подход к пониманию государственных и муниципальных нужд, а также роли гражданского общества в их формировании, определении целесообразности контрактов и контроле их исполнения.

Целями Контрактной системы в соответствии с положениями 44-ФЗ являются:

- создание единого цикла удовлетворения государственных и муниципальных нужд;

- эффективное использование бюджетных ресурсов;

- надежное управление технологическими и экономическими рисками;

- существенное снижение коррупции в государственном секторе.

Принцип открытости и прозрачности. В Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок. Открытость и прозрачность информации о государственных и муниципальных закупках обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе. Информация, размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.

Принцип обеспечения конкуренции. Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям законодательства, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Принцип профессионализма заказчика. Контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок. Заказчики, специализированные организации принимают меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в сфере закупок.

Принцип стимулирования инноваций. Заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.

Принцип единства контрактной системы в сфере закупок. Контрактная система в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных законодательством и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные

нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.

Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами.

Вступление в силу 01.01.2006 года Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" кардинально изменило в стране систему госзаказа. Появился единый общероссийский портал в сети Интернет (сайт www.zakupki.gov.ru), введены аукционы (в том числе в электронной форме), появился реестр недобросовестных поставщиков. А главное, был обеспечен равный доступ предпринимателей к госзаказу за счет важнейшего принципа этого закона - открытость и прозрачность процедур [1].

Основная критика 94-ФЗ была вызвана тем, что регламентируемая им система организации государственных и муниципальных закупок не отвечала требованиям к качеству этих процессов, связанных с проводимой в РФ административной реформой государственного управления. В частности, положения этого закона не позволяли эффективно внедрять проектное управление и управление по результатам в государственном и муниципальном управлении. Заказчики были ограничены в возможностях организации конкурсных процедур, которые преимущественно сводились к определению наименьшей цены предложения, что, в свою очередь, сказывалось на качестве закупаемых товаров, услуг и работ, и в ряде случаев срывало выполнение задач[2].

Эти и другие проблемы, возникавшие при реализации положений 94-ФЗ, были учтены при разработке нового федерального закона, принятого 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - 44-ФЗ). Несмотря на устранение многих проблем в 44-ФЗ есть также ряд моментов сложных с точки зрения практической

реализации, связанных, прежде всего, с высокими требованиями к уровню квалификации сотрудников, занимающихся закупками и возросшей ответственностью заказчика за организацию закупок[1].

Контрактную систему в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд можно охарактеризовать как совокупность мероприятий правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством комплексной реализации взаимосвязанных этапов прогнозирования и планирования, осуществления закупок, исполнения контрактов, а также проведения мониторинга, надзора, контроля и аудита[3].

Список литературы

1. Спирчагов Г.С. Ответственность в сфере законодательства о контрактной системе / Г.С. Спирчагов / Научно-методический журнал «Симбирский научный вестник». - №1 (31) 2018 / ISSN:2224-1620. - 58 - 63 с.

2. Киселева О.В., Спирчагов Г.С., Шабанова О.А. Теоретические вопросы и практические аспекты реализации контрактной системы закупок. Учебно -практическое пособие. Ульяновск: УлГУ, 2018 - 158 с.

3. Терёшкин Г.В. Оценка эффективности государственной поддержки сельских муниципальных образований: Автореф.дис. канд. экон. наук. Санкт-Петербург, 2010- 15 с.

4. Нуретдинова Ю.В. Управление кадровым потенциалом на государственной службе на примере Ульяновской области: формирование, анализ кадрового потенциала в регионе/ Нуретдинова Ю.В., Сорокина О.О.//Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии.- 2017. - №2-2(30). - с. 78-80.

5. NuretdinovaY.V .Practical recommendations for university graduates' readiness formation to occupational mobility //Yakhina Z.S., Yakovlev S.A., Kozhevnikova N.V., Nuretdinova Y.V., Solovyeva N.A. / International Journal of Environmental and Science Education.2016. Т. 11. № 15. С. 7358-7367.