Муниципальная реформа в Республике Калмыкия: процесс и результат

Малунова Е.Б., зам. министра экономики

Республики Калмыкия

МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА В РЕСПУБЛИКЕ КАЛМЫКИЯ:

ПРОЦЕСС И РЕЗУЛЬТАТ

Российская Федерация, а также и Республика Калмыкия, стоят на пороге больших перемен. С 1 января 2006 года вступает в действие Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф З «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В своей информации я хотела бы остановиться на нескольких проблемных вопросах реформы местного самоуправления: кадры, сложность процесса разграничения полномочий и недостаточная экономическая основа местной власти.

В Республике Калмыкия согласно нормам этого федерального закона был принят Указ Президента Республики Калмыкия от 11 марта 2004 года № 61 «О мерах по реформированию местного самоуправления в Республике Калмыкия» и утвержден План мероприятий по реформированию местного самоуправления в Республике Калмыкия на 2004-2006 годы. Для обеспечения согласованного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению преобразований в сфере местного самоуправления также были образованы Комиссия по вопросам реформирования местного самоуправления в Республике Калмыкия и рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В строгом соответствии с планом законопроектных работ на 2004 год Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия внесены изменения и дополнения в законы Республики Калмыкия: «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия», «Об административнотерриториальном устройстве в Республике Калмыкия», «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Калмыкия», «О местном референдуме в Республике Калмыкия», «О муниципальной службе в Республике Калмыкия», «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Калмыкия», принят закон Республики Калмыкия «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований в Республике Калмыкия», признан утратившим силу Закон Республики Калмыкия «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по совершению нотариальных действий».

В Калмыкии сформировалась двухуровневая территориальная модель местного самоуправления. Органы местного самоуправления Республики Калмыкия представлены Элистинским городским муниципальным образованием в статусе городского округа, 13-тью муниципальными

районами, 114 муниципальными образованиями (112 сельских муниципальных образований, 2 городских муниципальных образования) с установленными территориальными границами (законами Республики Калмыкия от 13.10.2004г.).

В настоящее время 5 муниципальных образований внесли в свои уставы соответствующие изменения в установленном порядке в соответствии с пунктом 2 части 8 статьи 85 Федерального закона от 06.10.2003г. №131 и зарегистрировали 21.04.2005г. в законодательном органе Республики Калмыкия. Остальные 123 муниципальных образования получили необходимые рекомендации и привели в соответствие свои уставы. Государственная регистрация законодательным органом Республики Калмыкия изменений и дополнений в уставы муниципальных образований состоится в июне текущего года, то есть до 1 июля 2005 года в соответствии с требованиями пункта 2 части 8 статьи 85 Федерального закона от 06.10.2003г. №131 все муниципальные образования республики будут иметь зарегистрированные в установленном порядке уставы.

Во исполнение Федерального закона № 131-Фз органы местного самоуправления муниципальных образований выбрали организационную модель местного самоуправления и распределение полномочий между должностными лицами местного самоуправления, внесли необходимые изменения в уставы муниципальных образований, в том числе по установлению числа депутатов представительных органов, количества и видов избирательных округов.

6 февраля 2005 года прошли выборы в органы местного самоуправления республики.

В Собрания депутатов всех 128 муниципальных образований избрано 1168 человек, среди которых депутатов мужчин - 69,7 %, женщин 30,3 %. Возрастной состав депутатов характеризуется преобладанием депутатов среднего возраста от 31 года до пенсионного возраста - 92,5 %, понемногу приходится на молодежь до 30 лет - 2,3% и пенсионеров -5%.

Уровень образования вновь избранных депутатов достаточно высокий. Более 75% депутатов имеют высшее образование и среднее специальное образование.

Каждый третий депутат является руководителем предприятий и организаций всех форм собственности агропромышленного комплекса, социальной сферы.

Согласно Уставам 9 районных муниципальных образований и городского округа г.Элиста, а также 9 сельских муниципальных образований главы муниципальных образований избраны непосредственно населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании с совмещением одновременно должности главы администрации. В остальных 110 муниципальных образованиях - глава избран представительным органом местного самоуправления из своего состава и является одновременно председателем Собрания депутатов.

Произошло значительное обновление состава председателей Собраний депутатов муниципальных образований (из прежнего состава избрано 19,5 %). Из прежних глав администраций остались на посту 55 %.

Результаты оперативного мониторинга кадрового состава администраций муниципальных образований по уровню образования, стажу работы в органах местного самоуправления и повышению квалификации высветили проблемы, характерные, возможно, и для других субъектов Российской Федерации:

отсутствие базового экономического образования у большинства глав поселений;

незначительный процент повышения квалификации и неподготовленность работников сельских муниципальных образований к решению вопросов местного значения;

- неукомплектованность сельских муниципальных образований специалистами по экономике и финансам.

По состоянию на 1 апреля 2005 года имеют высшее образование 63,7% глав поселений, среднее специальное - 26,5%, среднее - 9,7%. У 13,2% глав поселений - базовое экономическое образование. Средний возраст глав поселений составляет 46 лет. В то же время повышали квалификацию только 5 глав поселений или 4,4% от общей численности.

Сельские муниципальные образования не готовы к решению вопросов местного значения по причине их неукомплектованности экономистами или финансистами. Из имеющихся специалистов каждый пятый повышал квалификацию и имеет опыт работы в органах местного самоуправления.

Формирование полноценных органов местного самоуправления невозможно без построения эффективно действующей структуры управления - местной администрации. Очень важно на современном этапе проведения реформы местного самоуправления в республике определить правильные подходы в построении и функционировании местной администрации, особенно сельских муниципальных образований, осуществить правильный подбор кадров, своевременно решать вопрос подготовки и переподготовки муниципальных служащих.

В рекомендациях Российского научного центра государственного и муниципального управления говорится о выделении двух главных задач кадрового развития существующих и вновь образованных муниципальных образований1.

Во-первых, переподготовка кадров существующих муниципальных районов, связанная с серьезными изменениями и в федеральном, и в региональном законодательстве.

Во-вторых, с учетом того, что в поселениях не было ни собственных бюджетов, ни муниципальной собственности, ни в основном, права самостоятельного правового регулирования, подготовка кадров для поселений.

1 См: Широков А.Н., Юркова С.Н. Рекомендации по кадровому развитию муниципаль-

ных образований // Муниципальная власть. 2004. № 6. С.46-61.

Первая группа уже имеет определенный задел и уровень готовности к исполнению вопросов местного значения.

В рамках Государственного плана - Программы подготовки переподготовки и повышения квалификации руководителей, специалистов в 2004 году проводились выездные семинары совместно с Центром фискальной политики г. Москвы, Институтом экономики и управления в промышленности Минэкономразвития Российской Федерации, с ЮРКЦ «Земля» на темы: «Вопросы реформирования местного самоуправления на современном этапе», «Совершенствование работы органов управления муниципального образования в условиях реформы местного самоуправления», «Вопросы реформирования жилищно-коммунального комплекса в современных условиях хозяйствования», «Вопросы управления земельно-имущественным комплексом», «Практические аспекты работ по исчислению земельных платежей на основе кадастровой стоимости для формирования доходной части региональных и местных бюджетов». На эти цели было израсходовано 1,1 млн.рублей из республиканского бюджета.

В связи с сокращением в 2 раза доходной части республиканского бюджета и снижением финансовых возможностей бюджета предусмотреть достаточные финансовые средства на подготовку муниципальных служащих сельского муниципального уровня пока не получается. Я думаю, что с подобными проблемами сталкиваются коллеги из других субъектов.

В этой связи мы полагаем целесообразным поддержку федерального центра в вопросах ускорения подготовки специалистов сельских муниципальных образований в 2005/2006 учебном году на условиях обязательного софинансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации и об мы писали в ответах на запрос Минрегиона Российской Федерации.

Тут же можно было отметить, хороший опыт работы международных программ и проектов на территории Республики Калмыкия. Два муниципальных образования участвуют в реализации программы Европейского Союза ТАСИС «Местное самоуправление на Юге России».

Реформирование местного самоуправления требует участия в работе подготовленных специалистов, имеющих необходимые знание и компетентность.

С проблемами, обозначенными в докладе президента Конгресса муниципальных образований Российской Федерации Элеоноры Шереметьевой и опубликованными на страницах журнала «Муниципальная власть», сталкиваются сегодня муниципальные образования в Республике Калмыкия1.

Пилотным по обкатке реформы местного самоуправления в республике является Целинное районное муниципальное образование. В

1 См: Шереметьева Э.М. О ходе реформы местного самоуправления. //Муниципальная

власть. 2005. № 1. С.7-13.

непростой работе по реализации положений 131-ого федерального закона большую помощь оказывают наши соседи - районные муниципальные образования Ставропольского края.

Глава муниципального образования Виктор Башанкаев отметил, что реальная работа по разграничению полномочий между уровнями властей и углубление в детали вырисовывают проблемы: нет четкости и ясности в этом вопросе и нехватка времени. Как провести разумное разграничение полномочий, функций управления, не навредив работе отрасли, например, культуры, как правильно провести передачу имущества на исполнение тех или иных вопросов местного значения и т.д. В то же время нормативная база в республике для осуществления передачи имущества есть.

Также в республике был проведен комплекс мероприятий по разграничению государственной собственности на землю осуществляется в рамках республиканской подпрограммы «Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений». В 2004 году полностью завершена работа по государственной кадастровой оценке всех категорий земель, по выявлению всех объектов налогообложения земельным налогом в границах каждого муниципального образования и подготовки по ним сведений, необходимых для исчисления и взимания земельного налога по новым правилам. Результаты проведенной работы по указанной оценке земель поселений, сельскохозяйственных угодий, а также земель сельскохозяйственного назначения, промышленности, садоводческих объединений и лесного фонда утверждены Правительством Республики Калмыкия. Но тем, не менее вопросов по-прежнему очень много и в этой сфере.

В Республике Калмыкия уже год практически идет напряженная работа по разработке прогнозов социально-экономического развития сельского муниципального образования и оценке бюджетов поселений в условиях 2006 года. В настоящее время составлены финансовые паспорта каждого сельского муниципального образования, готовится новая нормативная база по межбюджетным отношениям.

Республика Калмыкия является сельской республикой, что соответствует преобладанию сельских поселений, не имеющих на своей территории значительного количества хозяйствующих субъектов различной отраслевой принадлежности. Данный факт характеризует недостаточность налогооблагаемой базы в поселениях и особенно в муниципальных районах. В настоящее время большинство бюджетов муниципальных образований республики по-прежнему остаются дотационными. Собственные доходы местных бюджетов в 2004 году составляли более половины от общей суммы доходов. В 2005 году оценочно по утвержденным данным они снизятся до 40% от общего объема доходов, остальная часть доходов приходится на финансовую помощь из вышестоящих бюджетов.

Прогнозируется, по оценке специалистов районных муниципальных образований, что из 112 сельских муниципальных образований в 2006 го-

ду самодостаточными будут лишь пятая часть. Из 13 районных муниципальных образований самодостаточным, по предварительной оценке, не будет ни одно. В Целинном муниципальном районе финансовая обеспеченность СМО не превысит 7-8% от требуемого1.

В связи с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве РФ в 2005-2006 годах налоговый потенциал муниципальных образований снижен. Из всех налогов, которые будут пополнять доходные части бюджетов поселений и районов, наиболее реальные или, как говорят, «живые» - земельный, НДФЛ.

Без сомнения, поселения и районы будут тщательно изыскивать резервы для увеличения налогооблагаемой базы в виде эффективного использования имеющегося в собственности имущества, в частности, поступлений от аренды муниципальной земли и имущества, и эффективности проведения мероприятий по погашению недоимки и выявлению скрытых объектов, подлежащих налогообложению, развитию и поддержке малого бизнеса, вклад которого в бюджеты всех уровней пока невелик (1,3%). В Республике Калмыкия в части реализации мероприятий по повышению занятости в текущем году основным приоритетом являются развитие предпринимательской инициативы сельских жителей и укрепление инфраструктуры по поддержке малого предпринимательства.

С января 2006 года вступает в полную силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поэтому в текущем году необходимо обеспечить проведение мероприятий по формированию экономической основы муниципальных образований, в том числе местных бюджетов, определить действенные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, совершенствования межбюджетных отношений; принять меры по решению имущественноземельных вопросов, наделению муниципальных образований отдельными государственными полномочиями.

Подсумкова А.А., к.и.н., доц. ПАГС

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В истории местного самоуправления административнотерриториальный принцип организации прошел длительную эволюцию, пока не утвердился в современном виде. Наибольшее значение для его становления имела ликвидация сословных прав и ограничений и установление равенства граждан перед законом. Решающее значение в этом процессе сыграло и развитие городов как административнотерриториальных единиц. Город постепенно трансформировался в центр

1 См.: Башанкаев В.А.Первопроходцами быть всегда трудно //Известия Калмыкии. 2005.

25 мая. № 95.