"Не надо строить воздушные замки"

Как "программный" бюджет разделил ведомства на "базовые" и "оптимистичные", о бюджетном резерве в 200 млрд руб. на 2013 год и чисто фискальной необходимости правительства наконец заняться широкомасштабной приватизацией крупных госкомпаний в интервью "Ъ" рассказал министр финансов РФ АНТОН СИЛУАНОВ.

— Из года в год при подготовке бюджета на следующий год мы наблюдаем похожий сценарий: Минфин занижает прогноз доходов от конъюнктуры на следующий год и одновременно готовит перераспределение допдоходов по текущему году. Такой метод способствует сохранению сырьевой модели или отвечает формальным задачам правительства по диверсификации экономики?

— Нефтегазовый сектор обеспечивает примерно две трети российского экспорта, около половины поступлений в федеральный бюджет. Основные бюджетные и макроэкономические параметры в значительной степени зависят от неустойчивой и труднопрогнозируемой внешнеэкономической конъюнктуры — прежде всего, динамики мировых цен на нефть. Когда мы считаем параметры бюджета, то руководствуемся прогнозом, который на момент старта подготовки бюджета, еще в апреле предшествующего планируемому года, делает Минэкономики. Действительно, в течение последних трех лет вносились изменения в основные параметры федерального бюджета в части доходов, но это было вызвано не занижением доходов Минфином, а изменениями макроэкономических показателей прогноза, которые значительно отличались от первоначальных, особенно это касается планируемых цен на нефть и энергоресурсы. Да, прогноз доходов по сравнению с первоначальным прогнозом в 2010 году скорректирован на 925 млрд руб., в 2011-м — на рекордные 2,3 трлн руб., в 2012 году — на 1,1 трлн руб. выше первоначального плана. Но значительная часть этого увеличения вызвана именно изменением макроэкономических показателей: например, в 2012 году вклад изменений прогноза в корректировку бюджетных параметров составил 80%.

Для снижения конъюнктурной зависимости бюджета начиная с 2013 года вводится бюджетное правило, основанное на расчете базовой цены на нефть. В случае если фактическая цена на нефть превысит базовую, дополнительные нефтегазовые доходы будут направляться в суверенные фонды. И наоборот, в случае падения цены на нефть недостающие доходы будут возмещаться за счет использования средств Резервного фонда. Нормативный объем Резервного фонда установлен на уровне 7% ВВП — это позволит при цене на нефть $80 за баррель финансировать наши расходные обязательства в течение трех лет, а при $60 за баррель недостаток ресурсов будет ощущаться в конце второго года трехлетки, и придется искать дополнительные источники финансирования.

Мы ожидаем, что бюджетное правило приведет к выводу размера расходов на безрисковый уровень. Предусматривается, что расходы снизятся с 21,2% ВВП в 2012 году до 17-18% ВВП в 2020 году, а ненефтегазовый дефицит сократится с 10,5% ВВП в 2012 году до 7,5% ВВП к 2020 году. Уже начиная с 2015 года будет достигнут нулевой дефицит федерального бюджета, а впоследствии федеральный бюджет будет формироваться с профицитом.

— Если вы стабильно ошибались с прогнозом по доходам в пользу бюджета, то зачем вам потребовалось замораживать 200 млрд руб. расходов ГРБС (главный распорядитель бюджетных средств) до мая 2012 года?

— Еще раз повторю, что прогнозы по доходам не были ошибочными и основывались на макропрогнозах. Мы создали резерв внутри бюджета, на случай если ситуация резко ухудшится, с тем чтобы использовать его в целях реализации мер антикризисного характера — для поддержки финансовых институтов, системообразующих предприятий, населения и субъектов РФ. Мы предупредили, что из общей суммы расходов не доведем до бюджетополучателей 200 млрд руб. за счет сокращения как текущих, так и капитальных расходов. Но это не означает, что ситуация с пересмотром прогноза и бюджета в лучшую сторону будет повторяться всегда. Например, уже в текущем году исполнение бюджета по доходам отстает от уточненного плана бюджета.

— По постановлению правительства в 2013 году бюджетополучателей ждет тот же сюрприз...

— Это не сюрприз, в правительстве этот вопрос детально обсуждался. Мы не знаем, как будет развиваться ситуация в следующем году. Если увидим замедление динамики развития мировой экономики, снижение темпов развития, сокращение налоговых поступлений в бюджет, то, чтобы не разбалансировать бюджет, средства на антикризисные мероприятия лучше найти внутри бюджета, заранее определив расходы, которыми можно пожертвовать, не меняя его параметров. Если в апреле прогноз, который лег в основу бюджета, не окажется хуже реальности, то все замороженные средства или часть из них уже сможем довести до ГРБС. В первую очередь разморозим более 100 млрд руб. средств Фонда ЖКХ и трансфертов регионам. Ожидаемая же экономия на госзакупках — а это около 80 млрд руб.— может быть перераспределена на более приоритетные направления, такие возможности тоже есть. Все это будет обсуждаться публично совместно с депутатами Госдумы. На случай резких и длительных ухудшений ситуации с доходами у нас в запасе есть Резервный фонд.

— В министерствах уже жалуются, что на 2013 год вы рекомендуете повременить с размещением госзаказов и заключением контрактов.

— Наоборот, мы предупреждаем о необходимости скорейшего размещения заказов, начала торгов и заключения контрактов. Эту работу можно начинать заблаговременно — в конце этого года. Лимиты бюджетных обязательств на следующий год Минфин довел до ГРБС как никогда рано — 6 декабря. Поэтому все возможности заниматься контракцией есть. На раскачку, бывает, уходит по несколько месяцев, и это как раз плохая практика наших ведомств. В результате каждый раз в декабре осуществляется самый большой объем расходов, и в этом году, к сожалению, будет то же самое. По состоянию на 14 декабря остались неиспользованными 1,7 трлн руб., или 13% годовых расходов бюджета. При этом на 1 декабря 2012 года из более 700 млрд руб. субсидий бюджетным учреждениям около 400 млрд руб. остались неизрасходованными. В текущем году ряд министерств и ведомств еще в январе-феврале передали годовые объемы финансирования подведомственным бюджетным учреждениям.

Это, кстати, говорит о том, что денег у бюджетных учреждений переизбыток и они придерживают их на следующий год. При этом 83-м законом серьезно расширены права бюджетных и автономных учреждений — теперь в конце года забрать неиспользованные деньги мы у них не можем. Заберем только у казенных предприятий.

— Но в проектах госпрограмм, которые сейчас готовятся, мы видим новую картину — резкий рост планируемых расходов за горизонтом бюджетного планирования, при этом относительно реалистичные нынешние бюджетные обязательства объясняются необходимостью подготовки будущих трат. Стоит ли вкладываться сейчас в подготовку программ, на которые потом не будет денег?

— Государственные программы — очень важный этап в изменении системы стратегического и бюджетного планирования. Переход к среднесрочному "программному" бюджету позволит увязать формирование бюджетов с целями и результатами госполитики, повысит ответственность и одновременно самостоятельность органов исполнительной власти. Рост расходов за горизонтом бюджетной трехлетки есть, но он будет происходить не по всем госпрограммам. Большей проблемой является то, что не все министерства и ведомства согласились с нашими потолками расходов, рассчитанными из долгосрочного бюджетного прогноза. В результате по ряду программ есть два сценария финансового обеспечения — "базовый" и "оптимистичный".

— Правительство отправило на доработку проект программы по здравоохранению из-за дороговизны ее "оптимистичного" сценария и бессмысленности "базового"...

— Минфин всегда возражал против "оптимистичных" вариантов программ: зачем создавать ожидания, которые потом вряд ли сбудутся? И самое неприятное для нас — это когда в программе, принимаемой с двумя вариантами, показатели выполнения задач, поставленных президентом или правительством, достигаются только в случае реализации "оптимистичного" варианта. Например, программа по здравоохранению. Минфин же заинтересован в полном исполнении параметров программ, реальном их ресурсном обеспечении. Если программа не будет выполнена, будут кивать на Минфин — "денег не дал". Так делать нельзя, иначе смысл госпрограммы — достижение поставленных государством ключевых задач — теряется. Конечно, в случае поступления дополнительных доходов в ходе исполнения бюджета финансирование госпрограмм может увеличиться, но планировать решение заведомо невыполнимых задач под несуществующие финансовые ресурсы нельзя.

— Как тогда вести себя ведомствам?

— Не надо строить воздушные замки, а исходить из реалий сегодняшнего дня. Могу сказать, что практически все мои коллеги это понимают, но надежда, что вдруг потом будут раздавать дополнительные деньги, не дает покоя. Сейчас мы с Минэкономики завершаем работу по уточнению методических указаний по разработке и реализации государственных программ. Уже договорились, что если объем финансирования в программах будет состоять их двух вариантов, то и все индикаторы реализации государственных программ также будут спланированы в двух сценариях. Уже поступают проекты программ, подготовленные в этой логике.

— Насколько запросы ведомств по госпрограммам превышают реальные возможности бюджета?

— Запросы ведомств всегда превышают возможности бюджета — независимо от того, применяется программный подход или обычный ведомственный. Однако мы хотим, чтобы бюджетный процесс в программном формате осуществлялся на новом содержательном уровне: ведомства должны конкурировать между собой не за расходы, за долю бюджетного пирога, как это сейчас происходит, а за качественное наполнение программ, их результативность при более эффективном использовании бюджетных ресурсов. Президент поручил завершить разработку всех госпрограмм в первом квартале 2013 года. Следующий бюджет мы будем формировать уже в условиях реализации программного подхода построения расходной части. Процесс принятия решений по распределению его расходов станет более обоснованным и понятным, поскольку сама процедура формирования программ и их корректировки будет носить все более открытый характер. Депутаты предложили устраивать публичное рассмотрение госпрограмм до утверждения их правительством. Мы поддерживаем эту идею. Одобрение и законодателями, и правительством целей и задач на предварительной стадии вызовет меньше вопросов при рассмотрении бюджета в парламенте.

— Какие из уже принятых госпрограмм Минфин считает эталонными по качеству исполнения?

— Не стоит говорить об эталонных программах и типовых претензиях: каждая программа имеет свои особенности и целеполагания. Первоначально программы поступали очень разного качества, но в процессе их доработки определены требования к ним, соблюдение которых обязательно. Мы надеемся, что с каждым новым бюджетным циклом программы будут совершенствоваться, с тем чтобы лучше оценить эффект от потраченных бюджетных ресурсов. Нужно четко понимать, что сделано за наши деньги.

— Госпрограмма вооружения (ГПВ) до 2020 года должна трансформировать более 19 трлн руб. в новое оснащение вооруженных сил. Пока наблюдается перенос основных расходов по этой программе на более поздний срок. Это тенденция к сворачиванию так и не начавшейся гонки вооружений или речь идет об изменении целей расходов по этой госпрограмме?

— Эта госпрограмма вписывается в наши бюджетные потолки по расходам, или, точнее, бюджетные потолки определены с учетом параметров ГПВ, поскольку это уже принятые обязательства. При этом запланированные объемы ассигнований крайне неравномерно распределены между двумя периодами — на период 2016-2020 годов с учетом использования кредитных схем финансирования приходится большая часть бюджетных расходов. С прошлого года используется механизм кредитования предприятий--головных исполнителей гособоронзаказа под государственные гарантии. Это не очень здорово и для бюджета, и для оборонных предприятий: мы создаем отложенные обязательства за пределами трехлетнего бюджета, но нужно решать задачу — перевооружать армию запланированными темпами, что требует серьезных ресурсов. Нас часто критикуют, что, применяя кредитные схемы, мы тем самым поддерживаем коммерческие банки, гарантируя им возврат кредитов, да и процентная ставка (ставка рефинансирования ЦБ плюс 1,5%) очень неплохая в этих условиях. Да, конечно, банкам это выгодно, но, с другой стороны, где взять деньги на столь амбициозную программу, если рост ее расходов один из самых высоких в бюджете. Но если у нас будут высвобождаться в бюджете какие-то ресурсы, Минфин будет предлагать направлять их на сокращение этого кредитного навеса.

— Получается, что дополнительные ненефтегазовые доходы пойдут на сокращение этого навеса?

— Скорее всего, нет, поскольку это могут быть не столь значимые суммы. А вот если дефицит Пенсионного фонда сократится в результате перевода части накопительных отчислений в распределительную, то высвободившиеся ресурсы помогут сократить использование такого рода схем.

— После отставки министра обороны в ведомстве выяснились факты неэффективного использования средств. Здесь нет ресурсов для экономии? Может, на гособоронзаказ и 9 трлн руб. хватит?

— Разумеется, Минфин заинтересован в повышении эффективности расходования выделяемых Министерству обороны средств. И при прежнем руководстве шла очень жесткая борьба за согласование цен на закупки военной продукции. Думаю, что могут поменяться механизмы согласования цен и контроля за ними, но существенного изменения стоимости гособоронзаказа не произойдет. Скорее, будет происходить перераспределение средств внутри выделенного на эти цели объема средств. С другой стороны, можно дополнительно проанализировать решения по перечню и размерам оплат так называемых аутсорсинговых услуг, думаю, что там можно сэкономить потребности военного ведомства. Уверен, что новому министру обороны удастся быстро разобраться в особенностях военного бюджета.

— Но он хоть не вырастет?

— Сумма, которая была определена,— до 20 трлн руб. до 2020 года — это предел наших возможностей. И президент не раз говорил, что сумма увеличиваться не должна. Это сверхнапряженное задание для бюджета.

— Насколько сильно зависит исполнение бюджета 2013-2015 годов от приватизации крупнейших объектов госсобственности, перечисленных в прогнозном плане приватизации? Какие факторы могут помешать правительству продолжать откладывать их продажу?

— С учетом поступлений средств от приватизации крупных инвестиционно привлекательных предприятий ТЭКа, ОПК и других отраслей запланировано поступление в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества в 2013 году 427,7 млрд руб., в 2014 году — 330,8 млрд руб. и в 2015 году — 595,1 млрд руб. Это очень существенный объем бюджетных ресурсов (в текущем году мы получим около 200 млрд руб.), поэтому нужно заранее готовить приватизационные сделки, постоянно следить за окном наилучших возможностей их осуществления. Приватизация нам важна еще и потому, что начиная со следующего года вступают в действие бюджетные правила, которые не предусматривают использование дополнительных нефтегазовых доходов на расходы. Поэтому нам предстоит серьезно мониторить динамику поступлений от приватизации и в случае неисполнения плана выходить в Госдуму с предложениями о корректировке источников финансирования дефицита бюджета. Можно увеличивать объем заимствований, но это крайний вариант: чем больше мы будем выходить на рынок заимствований, тем меньше средств инвесторов будет работать в экономике. И кроме того, они окажутся для нас дороже. Да и помимо фискальных целей, приватизация — это одна из важнейших структурных реформ правительства. Выход государства из капитала компаний должен способствовать повышению конкурентоспособности экономики, привлечению дополнительных инвестиционных ресурсов.

— В 2011 году президент Дмитрий Медведев ставил задачу бюджетной децентрализации на 1 трлн руб., но по плану Минфина до 2014 года в пользу регионов будет перераспределено только около 67 млрд руб. Бюджетные обязательства регионов и муниципалитетов будут увеличиваться пропорционально плану Минфина или вы видите скрытые возможности местных бюджетов для роста расходов?

— Процесс перераспределения полномочий между уровнями публичной власти длительный и не ограничен одним календарным годом. Поскольку бюджетный пирог у нас один, передать сразу такую сумму из федерального бюджета регионам невозможно. Это значит, нужно почти удвоить объем межбюджетных трансфертов регионам и, соответственно, сократить федеральные расходы. Но в федеральном бюджете свободных ресурсов нет, нам тоже не хватает источников доходов для финансирования наших обязательств. Поэтому считаем, что наполнение бюджетов регионов должно происходить как по доходной части, так и, соответственно, по расходной. Иначе мы наполним ресурсами один уровень бюджетной системы и обескровим другой. Но даже в нынешних условиях экономии каждой копейки изысканы ресурсы для помощи регионам.

На 21,8 млрд руб. будет проиндексирован общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, 100 млрд руб. будет выделено на реализацию майских указов президента. В отношении имущества естественных монополий будет предусмотрена поэтапная отмена льгот по налогу на имущество организаций, что даст уже в следующем году прибавку доходов региональных бюджетов около 35 млрд руб. Поэтому рост бюджетных доходов на региональном уровне будет происходить по нескольким направлениям. Но самое главное, что пополнение ресурсной базы региональных бюджетов будет происходить за счет роста собственной доходной базы: по оценке Минфина, в 2013 году налоговые и неналоговые доходы регионов по отношению к 2012 году увеличатся более чем на 1 трлн руб. и составят около 8 трлн руб.