Развитие территориального общественного самоуправления в 1990-е гг. (на примере Новосибирска, Кемерово, Барнаула)

В.В. Зеленцов

РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В 1990-е гг.

Местное самоуправление как опора российской государственности представляет собой нижний элемент политической системы. Современный мировой политический процесс выявляет то, что рефлексивное по природе самоуправление стало обгонять, «теснить» прямое и одномерное управление, включать его структуры в свою ткань [13. С. 195]. В качестве примера рассматриваются процессы становления общественного самоуправления в крупных западно-сибирских городах.

До событий 1917 г. Россия имела богатую историю становления и развития местного самоуправления, но приход к власти большевиков способствовал установлению строго централизованной и вертикально выстроенной системы государственной власти (Советы), управляемой высшим руководством коммунистической партии. В советский период о местном самоуправлении заговорили только во время хрущевской «оттепели». После многолетнего перерыва термин «самоуправление» официально закрепился в 1959 г. на XXI съезде КПСС: «для нас демократия - это подлинная власть народа, это всемерное развитие самостоятельности и активности трудящихся масс, их самоуправление» [27. С. 21]. Процессы перестройки государственного управления СССР во второй половине 1980-х гг. в значительной степени были направлены на развитие системы местного самоуправления. Выступая с докладом на двенадцатой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, М.С. Горбачев отмечал, что «необходимо энергично прокладывать путь к местному самоуправлению как совокупности форм представительной и непосредственной демократии под эгидой местных Советов» [8. С. 27]. Первым законодательным актом о местном самоуправлении стал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйствования в СССР» [12], который вводил в систему государственного управления местное самоуправление. Этот закон определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно и через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной базы.

Одной из активно развивающихся форм местного самоуправления стало территориальное общественное самоуправление (ТОС), которое возникало в городах России на рубеже 1980-1990-х гг. в виде советов или комитетов самоуправления. Этот процесс шел параллельно не только реформам местного самоуправления, но и общей демократизации советского общества. Возрождение якобы утраченных принципов первых лет советской власти предполагало и содействие самоорганизации граждан. ТОС того периода существовало в форме советов самоуправления или комитетов самоуправления, отличных от предшествовавших домовых и уличных комитетов. По мере усиления демократического движения разделявшие его принципы группы местных активистов создали ряд органов ТОС, преимущественно в крупных городах. Так, например, в г. Новосибирске развитие общественного самоуправления взяло свое начало в Кировском районе, где к концу 1991 г. уже функционировало 23 совета самоуправления микрорайонов [22].

Процесс формирования советов микрорайонов в Новосибирске шел достаточно сложно. Немалая роль в этом процессе принадлежала городским властям. Постоянная депутатская комиссия по самоуправлению и внешним связям Новосибирского горсовета ставила перед собой задачу пропагандировать и внедрять опыт создания и деятельности советов микрорайонов. Курировали всю работу исполняющий обязанности председателя комиссии депутат В.Н. Рубан и члены комиссии [23]. Для этого были разработаны положение «О территориальном общественном самоуправлении в Новосибирске» от 11 августа

1992 г. [19], а также положение о совете микрорайона и примерный устав, которые дополняли Закон РСФСР «О местном самоуправлении» [11]. Объявлялся конкурс на лучшую социально-экономическую программу, реализованную советом микрорайона на своей территории. Для координации деятельности советов микрорайонов создавались ассоциации данных образований как консультативно-совещательные структуры. Таким образом, городские власти Новосибирска старались не навязывать формы территориального общественного самоуправления, а помогали в их организации. Немалую роль в становлении низового уровня городского самоуправления в Новосибирске играли общественные инициативы. Так, в июне

1993 г. в городе было зарегистрировано «Новосибирское движение самоуправления», организатором которого выступил В.Г. Пономаренко [24].

В других территориях Западной Сибири советы микрорайонов, как и в г. Новосибирске, начали также создаваться в конце 1980-х гг., но «в порядке эксперимента», о чем свидетельствовал, например, опыт г. Барнаула [21. С. 4]. Первым нормативным актом стало Положение «Об общественном самоуправлении микрорайонов города Барнаула», утвержденное 19 июня 1990 г. Президиумом Барнаульского городского Совета народных депутатов. Одним из самых известных советов микрорайонов Барнаула в начале 1990-х гг. был Петровский территориальный общественный совет самоуправления под председательством депутата городского Совета Г.Г. Белых [3]. Он являлся самым крупным в Железнодорожном районе, соответственно решал и немало вопросов по наведению чистоты и благоустройству, правопорядка. При совете создавался товарищеский суд округа, совет ветеранов войны и труда, комиссии. В своей деятельности Петровский совет руководствовался специальным положением о совете самоуправления микрорайона, в котором предусматривалось разграничение полномочий между советом микрорайона и Железнодорожным районным Советом. Председатель райисполкома Железнодорожного района г. Барнаула Ю.М. Петров в интервью газете «Алтайская правда» отмечал: «За советами микрорай-

онов будущее, с них и начинается самоуправление» [2.

С. 2]. К лету 1992 г. в г. Барнауле было зафиксировано пять советов самоуправления: Победный, Советский, Петровский, Матросовский и Червонный. Появились 2 инициативные группы в Ленинском и Индустриальном районах. Инициаторами организации самоуправления становились депутаты разных уровней [4]. Для сравнения, в г. Новосибирске как самом крупном муниципальном образовании России, включающем 10 городских районов, в это же время существовало свыше 50 советов самоуправления [20].

Иные попытки выстраивания низового уровня городского самоуправления в начале 1990-х гг. предпринимались в г. Кемерово, во многом обусловленные инициативами глав городских районов. Для решения проблем районного самоуправления г. Кемерово были созданы административные округа. Округа г. Кемерово объединяли 2-3 микрорайона. Управление округом представляло собой корпорацию управленцев - администрацию округа. Самой низовой ступенью в цепочке территориального самоуправления Кемерово становились старосты дома. Главы административных округов отчитывались за свою работу только перед городской администрацией. Административные округа существовали наравне с районными властями. Суть создания округов заключалась в том, что административные округа, подчиняясь непосредственно главе городской администрации, постепенно вытеснили бы районные администрации и Советы. Похожая схема территориального самоуправления была предложена в городах Урала - Кургане и Магнитогорске, где в 1993 г. планировалось ликвидировать городские районы и децентрализовать городское управление за счет микрорайонных советов [16. С. 21]. В условиях децентрализации власти эта идея представлялась весьма продуктивной, хотя ее применение возможно было, скорее всего, лишь в рамках городов средней численности. Глава администрации Ленинского района г. Кемерово А.М. Сысоев возлагал большие надежды на развитие окружной системы, предлагая городу отдать перспективные вопросы, а районную власть переместить на уровень округа [17]. Однако в дальнейшем окружная система не получила своего развития в г. Кемерово.

Первая половина 1990-х гг. стала первоначальным этапом формирования территориального общественного самоуправления. Необходимо отметить, что до 1991 г. программа эволюционной замены государства институтами самоуправления, инициированная сторонниками демократической платформы КПСС, во многом была утопичной, носила ярко идеологизированный характер и не решала конкретных проблем управления территориями различной пространственной локализации. С утратой политического влияния КПСС идеи местного самоуправления, связываемые с развитием демократических ценностей, оказались включенными в идеологию нового политического режима и в некоторой мере инкорпорировались в задачи управления социально-экономическими процессами в городах. Структура ТОС на данном этапе была децентрализованной, соответственно, и специфика деятельности территориальных ассоциаций не направлялась из единого центра. При определенных преимуществах, которые были связаны с таким устройством, нередко слабая

координация с органами местного управления не позволила развиться многим из основанных тогда органов ТОС. Общая направленность политического процесса российских мегаполисов, централизация городского управления после 1991 г., нерешенность вопросов собственности и финансов, невключенность в реальную структуру управления привели к упадку общественной активности в этой сфере. Многие лидеры ТОС смогли интегрироваться в общую систему городского управления, разорвав свои связи с формами общественной самоорганизации, другие ушли из политико-управленческой сферы. Ограничение прав институтов общественного самоуправления внесло свой вклад в процессы снижения самоуправленческой активности, слабо совместимой с концентрацией властных полномочий [9. С. 44]. Таким образом, ТОС как форма организации политической активности городского населения «снизу» в первой половине 1990-х гг. пережила упадок, но в то же время показала себя как необходимый опорный элемент развивающейся системы городского самоуправления.

Во второй половине 1990-х гг. просматриваются позитивные тенденции к переосмыслению места органов самоуправления в системе российской власти. В 1995 г. местное самоуправление России в своем развитии вступило в новую фазу становления и начало обретать реальные очертания. Много времени ушло на теоретические и политические дискуссии вокруг проектов федерального закона о местном самоуправлении. В конечном итоге, после напряженной борьбы, сложного сопротивления со стороны различных звеньев государственных органов и бюрократии 28 августа 1995 г. президент России подписал принятый Государственной думой Федеральный Закон [26]. Новый закон установил порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставил населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. Развитие ТОС становится одним из направлений муниципальной политики региональных административных элит и глав городов, стремящихся гарантировать себе электоральную поддержку. По своим характеристикам эти формы направляемой активности населения были более схожи с институтами советского общества, чем с формальным предшественником - ТОС периода перестройки.

В то же время Федерального закона о ТОС принято не было, что породило ряд проблем, связанных с неясностью основ этого института, и позволило сохранить существенное региональное разнообразие в этом вопросе. Глава XVI Устава г. Барнаула закрепила правовой статус так называемого «территориального общественного самоуправления населения» - ТОСН. В развитие положений Устава принимается также ряд других нормативных актов, регулирующих деятельность территориального общественного самоуправления на территории г. Барнаула. Так, Барнаульская городская дума решением № 171 от 16 ноября 1995 г. утвердила положение «О типовом уставе квартального уличного комитета г. Барнаула» [5. Д. 1734. Л. 90-91]. В данном решении дума рекомендовала главам администраций районов города поощрять из внебюджетных фондов по итогам работы за месяц, квартал, год, в зависимости от наличия

средств, наиболее активно работающих председателей уличных, квартальных комитетов [6]. Городские власти давали зарабатывать средства ТОСам. Например, рассмотрев ходатайства Советов самоуправления Матро-совского, Петровского, Червонного микрорайонов, городская дума решением № 57 освободила эти органы общественного самоуправления от налога на прибыль в части, поступающей в городской бюджет на 1995 г. с направлением данных средств на благоустройство микрорайонов [5. Д. 2097. Л. 100]. К 1997 г. в Барнауле действовало 897 домовых, уличных комитетов, 5 советов и комитетов самоуправления микрорайонов. Наибольшее развитие домовые, уличные комитеты как первичная форма общественного самоуправления получили в Железнодорожном районе - 356 комитетов, в Октябрьском районе - 231, в Индустриальном районе - 200 комитетов. Высшие формы территориального общественного самоуправления - советы и комитеты микрорайонов -получили развитие в Железнодорожном районе, где действовали три совета (Червонный, Петровский, Матро-совский) и один комитет (Стахановский), опыт которых высоко оценили на расширенном заседании правления секции Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) по местному самоуправлению и рекомендовали к распространению не только в регионах Сибири и Дальнего Востока, но и за пределами Российской Федерации [7].

С момента роспуска местных Советов в 1993 г., ТОСы становились единственными органами самоуправления в городских районах, но к 1995 г. их численность несколько упала. Власти муниципалитетов проводили ряд мероприятий по восстановлению и развитию системы ТОС во второй половине 1990-х гг. Так, в г. Кемерово после выхода положения «О территориальном общественном самоуправлении в г. Кемерово» от 28 февраля 1997 г. в районах города начала проводиться работа по созданию новой системы территориального общественного самоуправления [25. С. 100]. В муниципальных домах, на улицах частного сектора прошли сотни собраний по выборам актива. Эта работа выявила активистов-общественников, которым была не безразлична судьба города. За период с 1996 по 1999 г. в г. Кемерово было создано 15 территориальных комитетов самоуправления. Число домовых комитетов увеличилось в 3,5 раза, численность старших по подъездам - в 5 раз [15]. В г. Новосибирске, в отличие от других западно-сибирских городов, местная нормативная база о территориальном самоуправлении разрабатывалась с некоторым запозданием. В соответствии с Временным положением «О территориальном общественном самоуправлении населения в городе Новосибирске» № 121 от 4 марта 1998 г., в администрациях районов было зарегистрировано 27 органов ТОС, в том числе в Дзержинском районе - 2, Железнодорожном - 4, Заельцовском - 5, Кировском - 2, Октябрьском - 6, Ленинском - 4, Советском - 2 и в Центральном районе - 2. Кроме того, в Калининском районе в границах жилищно-эксплуатационных участков (далее - ЖЭУ) работало 13 уличных (квартальных) комитетов, действовали Советы ветеранов, кое-где сохранялись женсоветы. На каждой территории общественного самоуправления проживало от 10 до 40 тыс. жителей [10. С. 113].

Суммируя опыт работы ТОСов, выделим основные функции, которые выполнял этот институт местного самоуправления в городах:

- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового и сервисного обслуживания, организации досуга, развития физкультуры и спорта;

- защита социальных, экономических и иных законных прав и интересов жителей территории;

- информирование по вопросам социальноэкономической жизни и консультирование жителей соответствующей территории по вопросам отношений с городскими службами и правам потребителей;

- привлечение жителей к обеспечению сохранности домов и их дальнейшему благоустройству, улучшению содержания жилищного фонда, объектов благоустройства и культурно-бытового обслуживания, поддержанию санитарного порядка и противопожарной безопасности;

- разработка совместно с органами внутренних дел мероприятий по охране общественного порядка, профилактике преступности;

- социальная защита отдельных групп населения (многодетных, матерей-одиночек, инвалидов, малоимущих, одиноких престарелых) [18. С. 296].

На расширенном заседании Правления секции местного самоуправления АСДГ по вопросам организации территориального общественного самоуправления, проходившем 23 мая 1997 г. в г. Новосибирске, было отмечено, что, несмотря на разнообразие конкретных схем осуществления ТОС в различных городах Сибири, они в основном сводились к двум моделям.

1. Избираемые населением органы ТОС получают права юридического лица и относительную правовую и хозяйственную самостоятельность. Благодаря этому деятельность находится на самофинансировании и они могут осуществлять собственные проекты, например по ремонту жилья и благоустройству жилых кварталов.

2. Органы ТОС не имеют собственных источников финансирования, могут не иметь статуса юридического лица. Финансирование их деятельности в необходимых случаях осуществляется за счет сметы расходов соответствующей районной администрации или структур ЖКХ [14. С. 2].

Подводя итог вышеизложенному, можно сказать, что для успешного решения социально важных задач, возникающих в крупном городе, территориальное общественное самоуправление было необходимо, и в обеспечении процессов жизнедеятельности ему принадлежала существенная роль. Однако процесс рождения и развития ТОС оказался сложным, существовало много факторов, преодоление которых требовало длительного времени, и прежде всего необходимо было трехстороннее взаимопонимание между депутатами, структурами местного самоуправления и населением. Уровень соучастия жителей в решении местных проблем оставался крайне невысоким. Это можно объяснить несколькими обстоятельствами: органы власти и управления синонимизировались с самоуправлением, формы самоуправления рассматривались крайне узко и в процессе становления, скорее становились продолжением иерархии управления (ТОСы), чем самоуправлением [1. С. 43]. Население не могло четко провести границу между компетен-

циями управления и самоуправления на местном, го- система государственного и муниципального управ-

родском уровне. Однако в целом, на наш взгляд, как ления обретала дополнительные структуры, через ко-

показала практика Западной Сибири 1990-х гг., при торые решались важные экономические и политиче-

создании благоприятных условий для развития ТОС, ские задачи городского масштаба.

ЛИТЕРАТУРА

1. Алексеев О.А. Заметки к анализу социально-культурных и политических процессов в современной России на примере формирования систе-

мы местного самоуправления в городах // Городское управление. 1998. N° 5. С. 41-46.

2. Алтайская правда (Орган Алтайского краевого Совета народных депутатов и крайкома Компартии РСФСР, с 28 августа 1991 г. учредитель -

Краевой Совет народных депутатов, г. Барнаул). 1990. 26 октября.

3. Алтайская правда. 1992. 21 ноября.

4. Алтайская правда. 1992. 3 июля.

5. Архивный отдел администрации города Барнаула. Ф.Р-6. Оп. 7. Д. 1734, 2097.

6. Вечерний Барнаул (городская ежедневная газета, г. Барнаул). 1996. 20 февраля.

7. Вечерний Барнаул. 1997. 8 июля.

8. Горбачев М.С. К полновластию Советов и созданию социалистического правового государства: Доклад и заключительное слово на внеоче-

редной двенадцатой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, 29 ноября - 1 декабря 1988 г. М., 1988. 112 с.

9. Демин И.Ю. Элементы непосредственной демократии и механизмы представительства на муниципальном уровне // Вестник МГУ. Сер. 12.

Политические науки. 2002. № 6. С. 42-57.

10. Жеребец Л.Р. Опыт взаимодействия мэрии Новосибирска с объединениями граждан по месту жительства // Решение социальных проблем городов:

Технологии взаимодействия органов местного самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций: Сб. ст. Новосибирск, 2000. С.113-117.

11. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

12. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйствования в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 6. Ст. 267.

13. Ильин М.В. Политическая глобализация: институциональные изменения // Грани глобализации: Трудные вопросы современного развития. М., 2003. С. 193-248.

14. Информационный бюллетень Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. 1997. № 31. 4 с.

15. Кемерово (городская еженедельная газета, г. Кемерово). 1999. 25 ноября.

16. Кириллов Б.А. Трансформация органов государственной власти и местного самоуправления, 1988 - 1994 гг. (на материалах Урала): Авто-реф. дис. ... канд. ист. наук. Екатеринбург, 1996. 24 с.

17. Кузнецкий край (областная еженедельная газета, г. Кемерово). 1992. 22 октября.

18. Мерсиянова И.В. Роль территориального общественного самоуправления в социально-экономическом развитии города // Проблемы истории мест-

ного управления Сибири (ХШ-ХХ вв.). Новосибирск, 1999. С. 295-298.

19. Новосибирские новости (еженедельное издание Новосибирского городского Совета народных депутатов, г. Новосибирск). 1992. 8-10 сентября.

20. Новосибирский городской архив. Ф. 745. Оп. 1. Д. 165. Л. 11.

21. ПетровЮ.М. Опыт и проблемы развития ТОС в г. Барнауле. Барнаул, 2000. 108 с.

22. Советская Сибирь (Орган Новосибирского областного комитета КПСС и областного Совета народных депутатов, с 26 августа 1991 г. учредитель - Новосибирский областной Совет народных депутатов, г. Новосибирск). 1991. 10 января.

23. Советская Сибирь. 1992. 17 октября.

24. Советская Сибирь. 1993. 10 июня.

25. Территориальное общественное самоуправление в российских городах / Под ред. И.В. Мерсияновой. Новосибирск, 2004. 184 с.

26. Федеральный Закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская Федерация. 1995. № 14. С. 35-43.

27. ЧерникИ.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. 36 с.

Статья представлена научной редакцией «История» 11 ноября 2007 г.