ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ И ПОДСУДНОСТЬ: ЗАКОН И ПРАКТИКА

Кострови //.Л/. Подведомственность и подсудность: закон и практика

УЖ 377.921

Подведомственность и подсудность: закон и практика //. V/. Кострови

Подведомственность и подсудность относятся к числу важнейших процессуальных институтов, которые после принятия в 1993 г. Конституции РФ получили статус конституционных. Действительно, в Конституции РФ 1993 г. впервые определяются основные положения компетенции высших судебных органов страны, на основании которых формируются общие и специальные процессуальные правила подведомственности.

Развитие гражданского процесса в России характеризуется усилением роли института подсудности, тесно связанного с подведомственностью. Положения о подсудности впервые стали конституционными. В силу ч. 1 сг. 47 Конституции РФ 1993 г. никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которого оно отнесено законом.

Традиционно данное конституционное положение трактуется как определяющее значение подсудности конкретного дела. Однако представляется, что в данной статье заложено также разграничение подведомственности юридических дел между судами разных ветвей судебной власти, правила которой должны развиваться в отраслевом законодательстве. Кроме того, надо иметь в виду, что во многих странах термин «подсудность» употребляется для обозначения не только подсудности, но и подведомственности, т. с. эти понятия не разделяются.

Правовой гарантией обеспечения независимости и беспристрастности суда при осуществлении правосудия является прямое и четкое определение круга дел, подлежащих рассмотрению в конкретном суде, что в настоящее время далеко не так просто.

Подведомственность как процессуальный институт всегда была достаточно проблемной и активно исследовалась в процессуальной науке, в то время как подсудность гражданских дел значительно меньше привлекала внимание ученых ввиду стабильности этих правил и отсутствия трудностей при их применении. Однако с развитием судебной системы и значительным расширением судебной подведомственности оба процессуальных института обогатились новыми процессуальными правилами, закрепленными в новых процессуальных кодексах РФ (ГПК, АПК), а также в Законе о Конституционном Суде РФ и других федеральных законах.

К сожалению, в современном законодательстве РФ далеко не все вопросы подведомственности и подсудности урегулированы должным образом, что отрицательно сказывается на правоприменительной практике и нарушает доступность правосудия. К вопросам подведомственности и подсудности гражданских дел не раз обращался и Конституционный Суд РФ, что подтверждает наличие пробелов и дефектов в их регулировании.

В современном российском законодательстве наиболее полно регулируется подведомственность Конституционного Суда РФ и арбитражных судов. Что Вестник Дагестанского государственного университета. 2008. Вып. 2. 95

касается судов общей юрисдикции, то приходится констатировать, что те общие критерии подведомственности судов общей юрисдикции, которые были закреплены в ГПК РСФСР 1964 г., ныне потеряли свое значение.

В соответствии со ст. 22 ГПК РФ (п. 1 ч. 1) суды рассматривают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских. семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. В ч. 3 ст. 22 оговаривается, что эти дела рассматриваются судами, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным законом к ведению арбитражных судов. Из этого правила можно сделать вывод, что подведомственность исковых дел судам общей юрисдикции определяется по ос таточному принципу, если конкретные требования не отнесены к подведомственности арбитражных судов. Следовательно. судья общей юрисдикции для определения подведомственности конкретного требования должен хорошо ориентироваться не только в ГПК РФ, но и в АПК РФ и в других федеральных законах.

В ст. 27 АПК РФ предусмотрено, что Арбитражному Суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Под-ведомственность арбитражных судов начиная с АПК РФ 1995 г. чрезмерно расширилась за счет отнесения к их компетенции тех дел, которые ранее разрешались в судах общей юрисдикции, прежде всего с участием граждан, которые не могли выступать лицами, участвующими в деде в арбитражном процессе. Новации в арбитражном законодательстве привели к тому, что один из основных критериев подведомственности судов общей юрисдикции -- субъектный состав участников спора практически не имеет никакого значения.

Более значимым остается второй критерий, поскольку из подведомственности судов общей юрисдикции исключены споры, имеющие экономический характер. Анализ этих новых правил приводит ученых к выводу о доминирующем значении характера спора при разграничении подведомственности [1, с. 75]. Однако приходится констатировать, что применение одного этого критерия не разрешает данной проблемы и не снимает трудности при определении подведомственности конкретного спора.

Изменения арбитражной подведомственности отрицательно повлияли на доступность правосудия, поскольку суды общей юрисдикции территориально расположены гораздо ближе к участникам спора, чем арбитражные суды, дислоцирующиеся в столицах субъектов РФ.

Приведем пример из судебной практики Республики Дагестан. В Ботлих-СКИЙ районный суд обратился предприниматель - владелец одного из магазинов с. Ботлих - с иском о защите деловой репутации к гражданке этого села, которая опубликовала в районной газете письмо о неудовлетворительной работе его магазина. В своем заявлении он просил суд признать факты, приве-

96

Кострова И. Д-/. Подведомственность и подсудность: закон и практика

декные в газете, ложными, порочащими его деловую репутацию. Это заявление первоначально было принято районным судьей к производству, а впоследствии - оставлено без рассмотрения.

Конечно, более правильно было бы прекратить производство по делу на основании ч. 1 ст. 220 ГПК РФ, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 33 АПК РФ дела о защите деловой репутации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, независимо от того, кто является участником спорного правоотношения, подведомственны арбитражным судам.

Данный пример наглядно свидетельствует о том, что чрезмерное расширение арбитражной подведомственности совершенно не оправдано, на что справедливо обращают внимание научные и практические работники [2]. Действительно, от этих нововведений страдают граждане, вынужденные ехать не в районный центр, а в столицу своей республики или другого субъекта РФ по месту дислокации арбитражного суда.

Столь произвольные изменения правил подведомственности арбитражных судов и судов общей юрисдикции вызывают трудности в судебной практике, обусловленные пробелами и разным толкованием процессуальных норм. Даже арбитражные судьи считают наиболее проблемными вопросы разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными, которые должны быть разрешены совместно двумя высшими судебными инстанциями - Высшим Арбитражным Судом РФ и Верховным Судом РФ - с учетом теоретического материала и конкретной судебной практикой, имеющейся в настоящее время [3].

Кроме того, в судебной практике встречаются порой и такие факты, когда и арбитражные суды, и суды общей юрисдикции считают конкретный спор неподведомственным и лишают гражданина конституционного права на судебную защиту. Эти негативные факты должны быть устранены, прежде всего в законодательстве.

Что касается разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ, проблемной остается подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Конституционный Суд РФ обращался к этой проблеме и до, и после принятия ГПК РФ. Гак, согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 г. № 13-П норма, наделяющая прокурора нравом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ. В этом же постановлении не исключается возможность для Генерального прокурора РФ обращаться с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ [4].

В другом постановлении Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 г. № 11, принятом по запросу Правительства РФ, в котором оспаривалась конституционность положений ГПК о полномочиях Верховного Суда РФ по делам об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ,

Вестник Дагестанского государственного университета. 2008. Вып. 2.

заарагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, правила ГПК РФ были истолкованы ограничительно. Кроме того, Конституционный Суд РФ постановил, что Федеральному Собранию надлежит принять федеральный конституционный закон, в котором закреплялись бы полномочия Верховного Суда РФ по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ [5].

Несмотря на то, что и ранее Конституционный Суд РФ указывал на необходимость принятия такого закона, он до сих пор не принят, а ограничения установленной в ГПК РФ компетенции судов общей юрисдикции в сфере нормокоптроля представляются не вполне убедительными.

В приведенных и некоторых других постановлениях Конституционного Суда РФ. касающихся подведомственности споров об оспаривании нормативно-правовых актов, вызывает возражение ограничение компетенции Верховного Суда РФ, закрепленной в федеральном законе (ГПК РФ), и сужение Конституционным Судом РФ возможности граждан и иных субъектов добиваться защиты нарушенных прав через суды общей юрисдикции, в конечном счете ~ доступности правосудия.

Проблема разграничения компетенции судов существует во всех странах, и разрешается она по-разному, О наличии такой проблемы в России говорят не только ученые, но и практические работники. В связи с тем что в России функционируют три высших судебных органа и отсутствует единая судебная система, имеется необходимость в создания органа, который был бы компетентен разрешать спорные вопросы разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами не только в общем плане, но и по конкретным делам, по которым возник спор о подведомственности (В.М. Жуйков).

По мнению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ A.A. Иванова, необходимо создать постоянно действующее совещание председателей КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ для разрешения спорных вопросов по подведомственности и противоречий в толковании положений законодательства различными ветвями судебной власти [6, с. 7]. Кроме того, безусловно, необходимо принятие новых законов и внесение изменений и дополнений в действующие законы, чтобы снять существующую напряженность при определении подведомственности определенных категорий дел или конкретных споров.

Проблема разграничения компетенции судов имеется в системе судов общей юрисдикции между различными звеньями этой системы, причем как на уровне правил родовой подсудности, установленных в ГГ1К РФ, так и на уровне правоприменительной практики.

К числу недостатков правил родовой подсудности по ГПК РФ следует отнести следующие:

98

Вестник Дагестанского государственного университета. 2008. Вып. 2.

- чрезмерное расширение подсудности мировых судей без учета их возможностей и сложности переданных им дел, а также социальной значимости этих дел (семейные, трудовые);

- неполная согласованнос ть э тих правил с другими федеральными законами;

- неполнота правил родовой подсудности, содержащих отсылки к другим федеральным законам (например, Закону о военных судах в РФ) [7, с. 58].

Наиболее проблемной представляется подсудность мировых судей, определенная в ст. 23 ГПК РФ, которая чрезмерно расширена, в результате чего до 80 % гражданских дел разрешается не в федеральных судах, а мировыми судьями, причем количество этих дел из года в год увеличивается.

По мнению не только ученых, но и практиков, судебная защита важнейших социальных прав граждан должна быть сосредоточена в федеральных судах, что в большей степени отвечает федеральным началам России [8].

Действительно, мировыми судьями рассматриваются многочисленные споры, в которых затрагиваются конституционные права граждан, в частности трудовые, семейные, жилищные, наследственные и др. Между тем в этих судах отсутствует какая-либо специализация судей ввиду формирования их по территориальным участкам. Мировые судьи имеют, как правило, небольшой стаж судейской работы и работают с большой перегрузкой, что отрицательно влияет на качество их работы. Вынесенные ими решения в случае обжалования проверяются в апелляционном порядке единолично районным судьей.

Кроме того, подсудность мировых судей по ГПК РФ не в полной мере согласуется с отдельными правилами, содержащимися в других федеральных законах, в частности Семейном кодексе РФ. Так, по правилам СК РФ к подведомственности суда отнесены прежде всего те дела о расторжении брака, по которым супруги имеют общих несовершеннолетних детей. В обязанности суда по этим делам вменяется выяснить, имеется ли у супругов соглашение о том, с кем из них будут проживать дети, о порядке выплаты средств на их содержание и др. Если такое соглашение отсутствует или оно нарушает интересы детей или одного из супругов, то суд обязан определить, с кем из родителей будут проживать дети после развода и с кого и в каких размерах будут1 взыскиваться алименты (ст. 24 СК РФ). Эта норма, призванная защитить интересы детей после развода, в судебной практике не применяется, поскольку мировые судьи не вправе разрешат ь споры, связанные с защитой личных неимущественных прав детей.

Специальные правила родовой подсудности дел, возникающих из публично-правовых отношений, также становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, в частности о подсудности обжалования решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ по вопросам приостановления либо прекращения полномочий судьи или о прекращении его отставки. Исследуя коллизию между правилами родовой подсудности, закрепленными в п. 3 ч 1 ст. 27 ГПК РФ и ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 г. №> 30 - ФЗ «Об органах судейского сообщества в РФ», Кон-

Всстник Дагестанского государственного университета. 2008. Вып. 2. 99

ституционный Суд РФ пришел к выводу, что подобные жалобы должны рассматриваться Верховным Судом РФ, а не соответствующими Верховными Судами республик, краевыми, областными судами [9]. Таким образом, отдан приоритет процессуальной норме, закрепленной в ст. 27 ГПК, что представляется совершенно правильным.

В другом случае Конституционный Суд РФ признал неправильной сложившуюся практику Верховного Суда РФ признания неподсудными заявлений об оспаривании тех нормативно-правовых актов, которые не были опубликованы или зарегистрированы в требуемом порядке, но применяются в реальной действительности.

Конституционный Суд РФ признал противоречащим закону отказ суда, в т. ч. Верховного Суда РФ, от принятия заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке акта государственной власти, местного самоуправления или должностного лица незаконным, если заявитель считает, что этот акт, как содержащий обязательные правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами (определение Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 г. № 58-0) ['10]. Данная позиция представляется совершенно правильной, поскольку такие акты могут существенно ущемлять права граждан независимо от их регистрации в установленном порядке.

Анализ только некоторых спорных вопросов подведомственности и подсудности гражданских дел приводит к выводам, что эти процессуальные институты ввиду их большой практической значимости нуждаются в дальнейшем совершенствовании. В частности, назрела необходимость в принятии следующих законов: 1) о создании специальных инстанций или органов для разрешения споров о подведомственности или подсудности конкретных категорий дел или правовых споров; 2) о разграничении компетенции между Конституционным Судом РФ, арбитражными судами и судами общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативно-правовых актов.

Кроме того, необходимо внести соответствующие изменения в с. 23 ГПК РФ о родовой подсудности мировых судей, которые диктуются потребностями правоприменительной практики для усиления эффективности защиты прав граждан. Решение этих вопросов будет способствовать росту авторитета судебной власти, строительству правового государства в нашей стране.

Литература

1. Потапенко С. О разграничении подведомственности гражданских дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам // Хозяйство и право. 2004. №5.

100

Кострова IJ.M. Подведомственность и подсудность: закон и практика

2. Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию // Судебная реформа в прошлом и настоящем. - М: Статут; РАП, 2007. -С. 27 - 31; Шакирьяпов Р.В. Актуальные проблемы, связанные с реализацией права на доступ к правосудию при проведении судебной реформы // Российская юстиция. 2007. № 9. - С. 10.

3. Бондарь А.Н. Судьям не хватает правил // ЭЖ-Юрист. 2007. № 42.

4. Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 5. - С. 15 - 29.

5. Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 2. - С. 3 - 21.

6. Циг. по: Султанов А. Бесследная компетентность// ЭЖ-Юрист. 2007. № 46.

7. Кострова Н.М. Выбор надлежащего суда по правилам родовой подсудности // Российская юстиция. 2007. № 4.

8. Мамонов К, Щепалов С. Родовая подсудность гражданских дел и мировая юстиция Карелии // Российская юстиция. 2007. № 8. - С. 2 - 5.

9. Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 3. - С. 105 - 109.

10. Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4. - С. 46 - 49.

101