Эволюция отечественных государственных органов по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

УДК 351.74

Александр Анатольевич БЕЖЕНЦЕВ,

доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук

ЭВОЛЮЦИЯ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ПО ПРОФИЛАКТИКЕ БЕЗНАДЗОРНОСТИ И ПРАВОНАРУШЕНИЙ

НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

EVOLUTION OF STATE INSTITUTIONS FOR PREVENTION OF JUVENILE NEGLECT AND DELINQUENCY IN OUR COUNTRY

В статье приведены ключевые вехи становления и развития государственной системы по противодействию антиобщественным действиям и правонарушениям несовершеннолетних, показано, каким образом исторически наслаивались основные положения ювенального права, как после долгих метаморфоз сформировалась система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав. Дана оценка исторически сложившемуся принципу индивидуального подхода к категории несовершеннолетних лиц, возведенному в ранг государственной политики в рассматриваемом сегменте.

The article describes the main stages of becoming and development of the state system for prevention of antisocial actions and juvenile delinquency. It also shows the historical evolution of the main regulations of juvenile law, formation of special preventive institutions for juvenile neglect and delinquency after a lot of changes on the territory of our country. The author of the article evaluates historically established principle of individual approach to the category of juveniles as a part of the state policy.

Ключевые слова: историческое развитие системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, этапы развития законодательства применительно к содержанию несовершеннолетних под стражей, суд по делам несовершеннолетних, комиссии для несовершеннолетних, органы социально-правовой охраны несовершеннолетних в РСФСР, детские комнаты милиции.

Keywords: historical development of preventive system of juvenile delinquency, evolution stages of legislation with regard to child custody, juvenile court, juvenile commissions, agencies for social and legal protection of juveniles in RSFSR, militia rooms for juveniles.

целях придания целенаправленного и организованного характера

царя Алексея Михайловича Романова, в законодательстве, регламентирующем уголовно-правовые отношения (четких разграничений на административные правонарушения и уголовные преступления в те времена не существовало), было записано: «...чтобы Московского государства всяких чинов людем от большаго до меньшаго..., суд и расправа была во всяких делах всем равна»2, что в целом уравнивало положение подростков со взрослыми в уголовном процессе и устраняло возможность существования привилегированного положения малолетних правонарушителей.

деятельности всех звеньев системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в современной России необходимо глубокое изучение накопленного опыта, его позитивных и негативных сторон. Отметим, что рассматриваемая проблематика не нова и уходит корнями в XVII в., когда «стали предприниматься первые шаги к перевоспитанию нравственно испорченных детей»1.

До Соборного уложения, которое было принято в 1649 г. в Москве с одобрения

В последующие голы на территории Московского централизованного государства было определено, что субъектами преступления признаются лица, принадлежащие ко всем сословиям, но не моложе семи лет. Указом от 26 июня 1765 г., были оговорены два возрастных предела лиц, не достигших совершеннолетия: минимальный возраст привлечения к уголовной ответственности устанавливался в десять лет «безусловная судимость», «возрастом смягчения» был возраст до семнадцати лет.

В определенной степени сходные черты с ныне действующими государственными органами, принимающими коллегиальные решения об административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей, имели так называемые совестные суды, учрежденные в 1775 г. Екатериной II, которым были переданы все дела о малолетних правонарушителях.

До введения совестных судов систематизация уголовно-правовых норм производилась в 1715 г. при создании Петром I Артикула воинского. Несмотря на то, что к смягчающим обстоятельствам по данному правовому акту относилось малолетство преступника, крайне низкий возраст уголовной ответственности, обилие квалифицирующих признаков и чрезмерно жесткие санкции зачастую приводили к тому, что общие суды выносили суровые приговоры и назначали несовершеннолетним такие наказания, как каторжные работы и даже смертная казнь.

В противовес этому совестные суды должны были рассматривать дела о правонарушениях несовершеннолетних не только на основании законов, но и «на основании естественной справедливости, исходя из принципов человеколюбия, почтения к особе ближнего, отвращения от угнетения и притеснения». Однако, по мнению исследователей, на практике приговоры совестных судов не отличались мягкостью и гуманностью в отношении детей, они были упразднены в 1828 г., просуществовав более пятидесяти лет.3

Прогрессивным этапом развития законодательства применительно к содержанию

несовершеннолетних под стражей стал первый общегосударственный акт в этой области (и в области модернизации тюремного дела вообще) - Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных 1832 г., согласно которому осужденные были разделены на три разряда: важных, маловажных и бродяг. Каждый разряд должен был содержаться в отдельном помещении. Кроме этого запрещалось содержание женщин в одном помещении с мужчинами, а несовершеннолетних и малолетних - со взрослыми и старыми.

Во времена царствования императора Александра II, во второй половине XIX в., характеризующейся проведением коренных преобразований в судебной системе, предупреждение правонарушений несовершеннолетних становится одним из основных направлений деятельности государства и общества. В это время усиленно развиваются правовые основы так называемой превентивной политики, немаловажная роль в которой отводилась не только государственным органам, но и общественным формированиям, активная деятельность которых во многом способствовала решению таких вопросов, как организация обучения и воспитания подростков, а также обусловила создание для несовершеннолетних правонарушителей и детей-арестантов специальных учреждений , которые впервые были открыты в 1880-е гг. в крупнейших городах. Однако ввиду того, что большинство из них создавались и финансировались посредством частной инициативы, подобные благотворительные акции не всегда заканчивались успешно. Большинство из указанных заведений были смешанными, и в них, как правило, содержались дети разных категорий: бродяги, сироты, нищие, правонарушители.

Позже для масштабного оказания помощи беспризорным детям были организованы специальные работные дома, которые были весьма доступны и куда можно было обратиться без помощи властей. Такие дома существовали в Москве, Петербурге, Харькове, Костроме4, а в нача-

ле XX в. в Российской Империи появились так называемые приюты-корабли, куда направлялись дети-сироты, беспризорники, а также нищие, еще не совершившие какого-либо административного правонарушения, но близкие к тому, чтобы преступить закон. Такие приюты-корабли существовали по меньшей мере в трех российских городах: Севастополе, Таганроге и Кронштадте. Их отличительной чертой было то, что помимо общеобразовательной программы, присущей всем исправительным заведениям, воспитание детей здесь осуществлялось в соответствии с корабельными правилами и морским делом.5

Примерно в это же время появился еще один вид воспитательных заведений - так называемые трудовые колонии. Поскольку отечественное законодательство до определенного момента четко не определяло смысл и назначение подобного рода исправительных заведений, все они именовались по-разному и базировались на различных подходах к организации превентивной деятельности. Так, согласно одному подходу исправительные учреждения для несовершеннолетних правонарушителей были разновидностью воспитательных заведений, другой ставил акцент на их карательной направленности. В 1909 г. приоритетным направлением деятельности учреждений для малолетних правонарушителей официально было признано воспи-тание.6

В 1910 г. в Санкт-Петербурге был создан первый специализированный судебный орган по делам малолетних. Серьезного внимания заслуживает организация при Санкт-Петербургском особом суде попечительской части, в составе которой работали положительно характеризующи-хеся взрослые лица (попечители), разбирающиеся в педагогике и психологических особенностях личности несовершеннолетних правонарушителей, призванные обеспечить процесс эффективной ресоци-ализации и реабилитации подростка. Как помощник судьи попечитель, владея основами уголовного, семейного, «школьного» права, выполнял функции по сбору све-

дений о личностных особенностях несовершеннолетнего, совершившего противоправное деяние, его образе жизни, окружении, которое могло повлиять на формирование противоправных намерений.

Российские юристы и ювеналисты дореволюционного периода считали эту модель привлечения несовершеннолетних к ответственности наиболее удачной в сравнении с существовавшими в других странах. Ее отличали рассмотрение дел о правонарушениях несовершеннолетних единолично судьей, профессиональная подготовка которого предполагала знание детской психологии (большинство из них были врачами и педагогами), конфиденциальность разбирательства и весьма упрощенное производство по делу о правонарушении, сводившееся в основном к беседе судьи с подростком при участии его попечителя. В основном в качестве меры воздействия к подросткам применялся попечительский надзор. Специализированные суды для малолетних правонарушителей просуществовали до Октябрьской социалистической революции.

Особое внимание предупреждению правонарушений и преступлений несовершеннолетних уделялось в социалистическом обществе. Этот процесс связан с системой комплексных мероприятий, осуществлявшихся на различных уровнях и в различных социальных сферах.

14 января 1918 г. был опубликован Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР «О комиссиях для несовершенно-летних».7 В ст. 1 этого концептуального нормативно-правового акта конкретизировалось, что суды и тюремное заключение для малолетних и не достигших совершеннолетия лиц упраздняются, а дела о несовершеннолетних обоих полов до семнадцати лет, совершивших антиобщественные и противоправные проступки, рассматриваются комиссиями для несовершеннолетних.

4 февраля 1919 г. был издан Декрет об учреждении Совета защитников детей: «Принимая во внимание тяжелые условия жизни в стране и лежащую на революци-

онной власти обязанность сберечь в опасное переходное время подрастающее поколение, Совет Народных Комиссаров РСФСР настоящим декретом утверждает особый Совет защиты детей». 5 марта 1920 г. по губерниям было разослано постановление Народного комиссариата образования, в котором указывалось на необходимость создания специальной детской милиции, скорейшей организации бесплатного питания беспризорников, их лечения, организации приемников, потому что все это «должно заменить крайне вредное помещение детей в общие участки милиции».

Гражданская война, эпидемии и голод 1917-1918 гг. привели к массовой беспризорности детей. Требовалось изъять несовершеннолетних с улиц и создать нормальные условия для их существования. Для этих целей в декабре 1919 г. в Петрограде Народным комиссариатом просвещения было организовано новое учреждение для временного содержания беспризорных и склонных к правонарушениям несовершеннолетних - Центральный карантинно-распределительный детский пункт (ЦКРДП), призванный оказывать первую как доврачебную, так и социальную помощь нуждающимся детям.

С учетом кризисного состояния в сегменте преступности несовершеннолетних в период политики военного коммунизма возрастной предел уголовной ответственности был снижен до 14 лет, в систему органов, занимающихся рассмотрением дел о не достигших совершеннолетия лицах, был вновь включен суд, а Руководящими началами по уголовному праву РСФСР 1919 г. было провозглашено, что суду и наказанию подлежат несовершеннолетние от 14 лет, а к лицам, не достигшим указанного возраста, «.применяются лишь воспитательные меры (меры приспособления)».

В Декрете о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно опасных деяниях в форме действия, от 20 марта 1920 г. указывалось, что при невозможности применения к лицу, не достигшему совершеннолетия, педагогических, психологических, воспитательных и медицинских мер воз-

действия дело следует передавать для разбирательства по существу в народный суд. Народному комиссариату юстиции предписывалось содержать таких несовершеннолетних в местах лишения свободы отдельно от взрослых, а комиссии по делам несовершеннолетних при обнаружении деструктивного влияния на таких лиц взрослых при условии, что это способствовало совершению противоправного деяния, должны были незамедлительно сообщить об этом народному суду. Таким образом, все протоколы о совершении несовершеннолетними старше 14 лет тяжких и особо тяжких преступлений должны были в течение суток с момента доставления и задержания несовершеннолетнего направляться в адрес народного судьи.

Судье необходимо было в течение трех суток со дня получения протокола провести все следственные мероприятия по определению роли лица, не достигшего совершеннолетнего возраста, в тяжком противоправном деянии и внести в комиссию по делам несовершеннолетних подробный доклад.8 До заслушивания в комиссии доклада народного судьи члены комиссии не могли вмешиваться в его действия, что, безусловно, способствовало полному, всестороннему и объективному рассмотрению дела о преступлении несовершеннолетнего.

Следующим шагом по обеспечению прав детей было принятие Президиумом ВЦИК РСФСР 27 января 1921 г. постановления, согласно которому при Всероссийском Центральном Исполнительном Комитете РСФСР образовывалась Комиссия по улучшению жизни детей. В комиссию входили представители наркоматов просвещения, здравоохранения, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции. При Народном комиссариате образования была создана Детская чрезвычайная комиссия (ДЧК), которая разрабатывала концепцию работы по борьбе с голодом (создание столовых, приемников, эвакуация детей).9

Первая советская конференция по борьбе с беспризорностью состоялась в марте 1924 г. в г. Москве. В это же

время были созданы органы социально-правовой охраны несовершеннолетних (СПОН), занимающиеся профилактикой беспризорности, при Центральном Исполнительном Комитете Союза Советских Социалистических Республик - фонды помощи беспризорным детям. Вместе с тем были определенные ужесточения в борьбе с преступлениями лиц, не достигших совершеннолетия, и 7 апреля 1935 г. постановлением ЦИК и СНК СССР «О мерах борьбы с преступлениями несовершеннолетних» по значительному количеству деяний возраст уголовной ответственности был снижен до двенадцати лет.

Переломным моментом в деле профилактики правонарушений несовершеннолетних стало создание специализированных органов правопорядка по борьбе с правонарушениями не достигших совершеннолетия лиц. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 31 мая 1935 г. «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» в структуре Главного управления рабоче-крестьянской милиции были созданы детские комнаты милиции. С этой даты начинается история подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.10 Данным постановлением были ликвидированы созданные в 1918 г. комиссии по делам несовершеннолетних, и деятельность по ликвидации беспризорности и безнадзорности, устройству несовершеннолетних ложилась на плечи милиции.

Кроме этого ведение Народного комиссариата внутренних дел перешли изоляторы для несовершеннолетних, трудовые колонии и детские приемники-распределители (ДПР), в которых содержались различные категории не достигших совершеннолетия правонарушителей.

Середина 30-х гг. XX в. - начало сложного периода в истории нашей страны. Волна репрессий охватила все регионы. В 1935-1941 гг., по примерным оценкам историков, число репрессированных достигло нескольких миллионов человек. В это время были внесены существенные изменения в законодательство об уголовной ответственности лиц, не достигших

совершеннолетия. Законом от 7 апреля 1935 г. «О мерах борьбы с преступностью несовершеннолетних» была установлена ответственность за тяжкие преступления вплоть до расстрела подростков с двенадцатилетнего возраста. Этим же законом устанавливалась строгая ответственность за вовлечение несовершеннолетних в преступную деятельность.

В 1937 г. в стране функционировали более 60 детских колоний, в том числе 7 тюрем. Начиная с 1935 г. в разбирательствах, связанных с правонарушениями несовершеннолетних, стали участвовать прокуроры, следователи и адвокаты, специализирующиеся только на правонарушениях лиц, не достигших совершеннолетнего возраста. Это можно назвать первым шагом к формированию комплексной ювенальной юстиции, которая к настоящему моменту в Российской Федерации находится в стадии формирования. Эффективность указанных мер была очевидна, так как количество осужденных несовершеннолетних в 1940 г. по сравнению с 1931 г. сократилось примерно вдвое. Тем не менее накануне Великой Отечественной войны проблемы ликвидации безнадзорности, устройства детей, оставшихся без родителей, продолжали существовать.

Ряд новых серьезных вопросов в сфере борьбы с административными и иными правонарушениями несовершеннолетних возникли в период войны, когда тысячи детей были лишены жилья, семьи, родителей. На восток эвакуировались детские дома, в регионах Поволжья и Урала их число значительно увеличилось, а следовательно, возросли и заботы о воспитании детей, их трудоустройстве. Детские дома формировались в кратчайшие сроки, были переполнены, испытывали значительный недостаток в продовольственном и вещевом снабжении, вследствие чего воспитанниками детских домов совершались такие незначительные административные правонарушения и преступления, как кражи, обмен имущества детских домов на базарах, хулиганства. Постоянно росло число беспризорных и безнадзорных

детей и как результат - количество правонарушений несовершеннолетних.

23 января 1942 г. СНК СССР принял постановление «Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей», в котором подчеркивалось, что планомерное проведение мероприятий по предупреждению детской беспризорности является важным государственным делом. Согласно постановлению при исполкомах местных советов учреждались комиссии по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, была существенно расширена сеть интернатов, приемников-распределителей.

Следующим этапом в развитии профилактики правонарушений несовершеннолетних явилось подписание 3 июня 1967 г. Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних»11, которые действуют и по сей день. Главными задачами комиссий по делам несовершеннолетних были определены организация работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, их устройство и охрана прав, координация усилий государственных органов и общественных организаций по указанным вопросам, рассмотрение дел о правонарушениях лиц этой категории и осуществление контроля за условиями их содержания и проведением с ними воспитательной работы в специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждениях. Комиссии по делам несовершеннолетних создавались при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых советов народных депутатов, при советах министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР.

15 февраля 1977 г. детские приемники-распределители, детские комнаты милиции были реорганизованы в приемники-распределители для несовершеннолетних, инспекции по делам несовершеннолетних.

Важной вехой в комплексной деятельности по профилактике асоциального

поведения, безнадзорности, правонарушений и преступлений лиц, не достигших восемнадцати лет, стало принятие Указа Президента РФ от 6 сентября 1993 г. №1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»12. Данный нормативный акт в настоящее время утратил юридическую силу (диапазон действия его полной редакции - с 21 сентября 1993 г. по 13 января 2000 г.), но именно он заложил основу для развития законодательства по предупреждению правонарушений и защите прав несовершеннолетних и предусматривал создание масштабной разветвленной государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия. В соответствии с данным нормативным документом государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав составляли комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, аппараты управления и специализированные учреждения (службы) органов социальной защиты населения, образования, здравоохранения, органов внутренних дел, службы занятости населения, а также иные органы и учреждения, осуществляющие в пределах своей компетенции меры по профилактике правонарушений несовершеннолетних и защите их прав.

Дальнейшая эволюция законодательства, регламентирующего как правовой статус не достигших восемнадцатилетнего возраста лиц, так и деятельность органов системы противодействия правонарушениям лиц, не достигших совершеннолетия, безусловно, связана с принятием на федеральном уровне важнейших нормативных актов, среди которых особо следует выделить Уголовный кодекс Российской Федерации13, Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше-ниях14 и Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. №120-Ф315.

В 90-е г. XX в. органы милиции, координирующие деятельность по профилак-

тике правонарушений несовершеннолетних, назывались по-разному (30 июня 1991 г. инспекции по делам несовершеннолетних были реорганизованы в подразделения по предупреждению и пресечению правонарушений несовершеннолетних, которые 26 мая 2000 г. были переименованы в отделы по делам несовершеннолетних; 2 апреля 2004 г. центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей были переименованы в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (ЦВСНП)), имели разнообразные структуры.

К настоящему моменту низовое звено подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел представлено центрами временного содержания несовершеннолетних правонарушителей и отделами по делам несовершеннолетних, состоящими из руководящего звена отдела и должностных лиц, которые в совокупности должны контролировать правонарушения несовершеннолетних на территории обслуживания, - инспекторы (старшие инспекторы) по делам несовершеннолетних и школьные инспекторы (старшие школьные инспекторы) милиции.

Таким образом, идеи по оптимизации государственно-общественных механизмов предупреждения правонарушений несовершеннолетних и привлечения их к ответственности начали генерироваться столетия назад, а становление и развитие отечественных государственных органов профилактики совершения несовершеннолетними противоправных деяний прошло достаточно длительный путь.

Анализ исторического принципа индивидуализации в данном контексте показывает, что мы имеем дело с поступательным его развитием, пиком которого, как представляется, стал советский период, так как в это время государство обеспечивало не только деятельность по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, но и полное обеспечение детей.

Однако в период реформ и перехода к новому укладу экономики государство

оказалось не способным осуществлять дальнейшую поддержку указанной системы, так как в условиях сложившихся реалий исполнение поставленных задач могло обеспечиваться только посредством рыночных механизмов, которые до конца еще не сформировались.

В целом же история развития отечественных государственных органов по профилактике безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия, -это не что иное, как генезис принципа индивидуального подхода к данной категории правонарушителей, возведенный в ранг государственной политики.

1 Беляева Л.И. Зарождение и развитие в России практики предупреждения преступлений несовершеннолетних // Организационно-правовые проблемы предупреждения преступности несовершеннолетних. М., 1999. С. 53.

2 Дмитриев Ф. История судебных инстанций и гражданского апелляционного производства от Судебника до Уложения о губерниях. М., 1959. С. 187-224.

3 Бабушкин А.В. Настольная книга юриста-ювеналиста. М., 1999. С. 5.

4 См.: Залеский В.Ф. Попечение о беспризорных и покинутых детях. Казань, 1917. С. 472.

5 См.: Первый в России приют-корабль в городе Таганроге // Трудовая помощь. 1907. №3. С. 392-393.

6 См.: Закон Российской Империи от 19 апреля 1909 года «О воспитательно-исправительных заведениях для несовершеннолетних» // СУ РСФСР. 1909. Отд. 1, ст. 547.

7 СУ РСФСР. 1918. №16, ст. 227.

8 Инструкция комиссии по делам несовершеннолетних // СУ РСФСР. 1920. №13, ст. 83.

9 См.: Дубоносова А.Э. Роль государства в профилактике преступлений несовершеннолетних: исторический аспект // Адвокатская практика. 2005. №6.

10 См.: Об объявлении Дня подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 18 декабря 2003 №1005.

11 Свод законов РСФСР. Т. 8. С. 314.

12 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. №37, ст. 3449.

13 Собрание законодательства РФ. 1996. №25, ст. 2954.

14 Собрание законодательства РФ. 2002. №1 (ч. 1).

15 Собрание законодательства РФ. 1999. №26, ст. 3177.