Вопросы совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти

не только прямо или косвенно виновных в случившемся, но и принимавших профилактические меры, направленные на ее недопущение.

1 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.

3 Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 15.

4 См.: Шишко А.С. Предупреждение трансграничного загрязнения // Международно-правовые проблемы / под ред. М.А. Морозова. Киев, 1990. С. 8.

5 Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12. С. 48.

6 См.: Злотникова Т.В. Проект Конвенции об экологической безопасности // Зеленый мир. 1998. № 30. С. 12.

7 Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1992. С. 22.

8 См.: Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М., 1998. С. 42.

9 См.: БринчукМ.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 26-27.

10 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. А.П. Анисимова. М., 2010.

11 Боголюбов С.А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды//Журнал российского права. 2003. № 2. С. 17.

12 См.: Тангиев Б.Б. Экологическая безопасность водных ресурсов // Гражданин и право. 2006. № 7.

13 См.: Лопатин В.Н. Законодательство в области экологической безопасности как объект прокурорского надзора // Роль прокуратуры и контролирующих органов в обеспечении экологической безопасности: материалы научно-практической конференции (19-20 декабря 2003 г.). СПб., 2004. С. 175-176.

14 См.: Стокгольмская декларация: принята в г. Стокгольме 16 июня 1972 г. на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды // Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 682-687.

15 См.: Всемирная хартия природы: принята 28 октября 1982 г. Резолюцией 37/7 на 48-м пленарном заседании 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Международное публичное право: сборник документов. Т. 2. М., 1996. С. 132-135.

16 См.: Постановление Совета Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств от 14 июня 1998 г. № 29 «О концепции Конвенции о коллективной экологической безопасности» // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1998. № 18.

17 См.: Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 22.0.05-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения»: принят постановлением Госстандарта РФ от 26 декабря 1994 г. № 362. М., 1995.

18 См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. М., 2005. С. 266.

19 См., например: Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения // Аграрное и земельное право. 2005. № 3; Собчак И., Смирнов В. Понятие источника повышенной опасности // Советская юстиция. 1988. № 18; Краснова И.О. Правовое регулирование возмещения экологического вреда // Экологическое право. 2005. № 4.

20 См.: Стахов А.И. Безопасность в правовой системе Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2005. № 3.

М.П. Петров

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СТРУКТУРЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Структурные вопросы внутриорганизационных административных отношений определяют устройство исполнительной власти с точки зрения внешней формы ее осуществления и являются компонентом их правового статуса. Постмодернизационные тенденции, складывающиеся в организации центрального аппарата государств, обеспечивших глубокие и системные реформы в сфере публичного управления, в частности, характеризуются укрупнением министерского звена, заменой отраслевого управления функциональным, созданием суперминистерств, диверсификацией организационно-правовых форм исполнительной власти, отказом от монопольного положения министерств в централизованной администрации, развитием децентрализованных учреждений. Становится относительно регулярной деятельность по реформированию государственного управления, для чего создаются специализированные

© Петров Михаил Петрович, 2012

Кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора по науке (Саратовский филиал Учреждения Российской академии наук «Институт государства и права РАН»).

ведомства1. Все эти тенденции так или иначе нашли свое место и в российской правовой системе, и системе публичной администрации. Реформа структурной организации исполнительной власти 2004 г. кардинальным образом изменила организационно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти.

Видовое многообразие федеральных органов исполнительной власти по количественному составу намного превосходит органы субъектов Федерации и включает около 80 государственных органов2, выполняющих порядка 5000 функций. Тем не менее, легальное определение органа (федерального органа) исполнительной власти пока отсутствует.

Заслуживает внимания опыт Германии, Швейцарии, Италии, указывающий на необходимость закрепления в правовой системе функционального и организационного (организационно-правовая форма) подходов в определении административного ведомства, т. е. органа исполнительной власти в широком и узком смысле.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»3 установлено, что федеральные органы исполнительной власти (далее — ФОИВ) создаются в трех организационно-правовых формах, сочетание которых и образует их систему. Основным критерием выделения определенной организационно-правовой формы установлен характер компетенции, т.е. определенный набор функций: нормативно-регулятивных, конкретно-регулятивных и контрольных4.

С момента становления новой модели федерального аппарата исполнительной власти обнаружились острые проблемы. Показательна констатация в качестве наиболее яркого эпизода реформы акцента на трехзвенной системе федерального аппарата исполнительной власти. На самом деле эту систему следует назвать трехступенчатой (трехуровневой), поскольку наличие трех звеньев с самого начала поставлено под сомнение. Уже в процессе подготовки вышеназванного Указа произошла «эрозия» идеи четкой дифференциации ФОИВ. М.А. Краснов указывает на такие негативные обстоятельства, как смешение критериев дифференциации и форм реализации основных функций; дифференциация ФОИВ поставлена под сомнение из-за наличия большого количества (55) исключений5.

Так, в 2007 г. состоялось возвращение в систему органов исполнительной власти государственных комитетов6, которые в 2008 г. были преобразованы. Из числа министерских органов были исключены агентства по физической культуре и спорту7, по науке и инновациям, образования. При этом формулировки при упразднении органов исполнительной власти предусматривали передачу функций вышестоящему органу8.

Можно сказать, что система органов, сформированная в 2004 г., в основе имеет единственный критерий, если не считать критерием форму подчиненности, что затрудняет возможность образования более гибкой структуры органов. Необходима доработка подходов к системе ФОИВ с помощью более точного юридического инструментария.

Многие авторы отмечают, что процесс образования новой системы ФОИВ осложнен рядом негативных обстоятельств9. В.Г. Вишняков обращает внимание на то, что разработанный еще в 1994 г. проект закона «О федеральных органах исполнительной власти» был направлен на закрепление устойчивой системы органов без фиксированного перечня министерств и ведомств, что позволит обеспечить преемственность и стабильность, избежать слишком частых обращений к сложной процедуре внесения изменений в этот закон10.

В некоторых работах предлагается законодательно предусмотреть мораторий на изменение системы и структуры органов исполнительной власти в рамках одного срока полномочий Президента РФ, а на уровне субъектов РФ — срока полномочий главы исполнительной власти (высшего должностного лица) (принцип стабильности системы и структуры исполнительной власти)11.

Думается, возврат к установлению системы исполнительной власти на основе закона (а такая возможность была предусмотрена в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»12), сохраняет свою актуальность. Целесообразно установить правовой режим организации федерального аппарата исполнительной власти и в т. ч. закрепить систему этих органов законодательно, тем самым упорядочив значимую группу норм административного права.

Вместе с тем правовой порядок ряда стран гарантирует эффективное правоприменение в сфере организации аппарата исполнительной власти и без обязательного законодательного оформления ее системы и структуры, в т. ч. по принципу ad hoc, что в большей степени соот-

ветствует децентрализованной модели управления. Правовые системы ряда стран, проводящих курс на децентрализацию (Франция, Великобритания) не имеют общих требований законодательного закрепления системы органов исполнительной власти и создания в этой системе новых органов исполнительной власти. Такой подход позволяет добиваться определенной гибкости в управлении.

Установление демократического режима функционирования исполнительной власти на основе законов, обеспечивающих более высокий уровень легитимации ее положения среди прочих институтов управления, сопровождается большим числом исключений. В странах, в которых предусмотрено требование законодательного установления системы органов исполнительной власти и (или) учреждения центральных органов исполнительной власти, т. е. фактического решения вопроса об их количестве и структуре (США, Германия, Швеция, Италия, Испания), не существует серьезных препятствий для дискреции в вопросах изменения национальных систем и структур органов, имеются правовые исключения, позволяющие компенсировать или «обходить» законодательные сложности путем создания разного рода ведомств или с помощью технических перестановок, реорганизаций.

В российских условиях, характеризующихся трансформационными процессами в правовой системе, оптимальным представляется подход, устанавливающий законодательный порядок общего устройства (системы) федеральных органов исполнительной власти.

Последовательный курс на законодательное закрепление системы исполнительной власти и повышение юридической силы правовых норм в части регулирования наиболее важных общественных отношений, а также следование принципу ответственности государства должен заключаться в стремлении создать более определенную правовую основу компетенции нескольких наиболее значимых органов исполнительной власти. На основе правовых актов высшей юридической силы следует предусмотреть создание ключевых министерств и ведомств опыт Ирана. Поэтому необходимо принять законодательные акты о статусе органов исполнительной власти, прежде всего, большей части (ключевых) министерств и органов непосредственно подчиненных Президенту РФ или Правительству РФ.

Законодательная процедура не будет серьезным препятствием к дальнейшим организационным перестройкам аппарата. Вместе с тем она целесообразна для легитимации деятельности исполнительной власти и относительной стабильности ее структуры. И если Президент согласно Конституции РФ определяет указанную структуру своими указами, то необходимо предусмотреть норму, которая будет обязывать к внесению законопроектов об учреждении новых (за исключением слияния или присоединения) органов исполнительной власти.

Следует обратить внимание на недостатки подхода, который используется в виде указания в текущем законодательстве на «уполномоченный орган», обеспечивающий реализацию исполнительной власти, регулирование или управление в соответствующей отрасли или сфере. Подобное законодательное дистанцирование наименований и статуса органов исполнительной власти представляет собой воплощение одной из крайностей юридической техники.

К созданию обоснованной системы и структуры органов исполнительной власти примыкает задача поиска оптимальных форм государственной администрации, оценка достаточности существующих и научное обоснование развития (диверсификации или сужения) количества и структуры, изменения соподчиненности. В этом плане наиболее последовательную позицию занимает М.А. Краснов, по мнению которого недостаток современной системы органов состоит в том, что выстроенная система приобрела иерархический характер, в связи с чем им предлагается изменение концепции организации исполнительной власти, в основе которой будет новая трехзвенная структура: министерство-служба-надзор. От агентств в их существующем виде целесообразно отказаться. Последние могут быть оформлены в структуре министерства как его специализированные подразделения13. Подобная конструктивная критика заслуживает внимания, а названные предложения должны иметь практическую реализацию.

Вместе с тем сформулированные предложения могут быть дополнены качественно новым подходом к реформированию организационного статуса агентств. Основная проблема современной структуры органов исполнительной власти, сформированной на федеральном уровне, по нашему мнению, заключается в коллизии правового, политического и управленческого компонентов модели исполнительной власти. Так называемая трехзвенная система органов исполнительной власти включает федеральные министерства, службы и агентства, а также Правитель-

ство РФ, организующее деятельность подведомственных ему органов. Указанная система при всех ее компетенционных преимуществах основное влияние и основную группу управленческих функций позволяет конденсировать в основании пирамиды управления, тогда как принятие политически значимых правовых решений сосредоточено в центре и на вершине этой пирамиды.

Анализ правоотношений внутри системы федеральных органов исполнительной власти показывает, что вследствие отсутствия компетенционной самостоятельности эти отношения формируются на основе субординации и императивности, посредством создания возможностей для поглощения компетенции и непосредственного принятия решений как произвольно вышестоящими инстанциями, так и в порядке субсидиарности. Таким образом, нижестоящие ведомства по своему правовому статусу приближены к положению, существовавшему ранее, — к структурным подразделениям. Многие из них юридически закрепили это положение, но основная масса пока находится в компетенционно зависимом положении. Между тем игнорирование принципа самостоятельности компетенции, который был одним из ключевых пунктов административной реформы и поддерживается большинством представителей административно-правовой науки, приводит к тому, что существующая система органов исполнительной власти имеет большое количество по сути дублирующих звеньев. Аппарат управления по существу представляет собой единое целое в рамках вертикально-интегрированной структуры. Отсутствие деконцентрации полномочий свидетельствует о незавершенности реформы системы федеральных органов исполнительной власти, проведенной в 2004 г.

Заслуживает внимания и требует изучения вопрос о возможности постепенного перехода к реальной, а не формальной трехзвенной структуре по новозеландскому и английскому образцу14, что предполагает дробление ныне существующих агентств на более мелкие агентства (органы исполнительной власти) и полуавтономные правительственные учреждения.

При этом важно учесть негативный опыт, показавший, что агентства напоминают наполовину построенный дом, поскольку не обладают достаточным объемом делегированных полномочий и достаточной гибкостью15. Преодолеть этот недостаток, применительно к условиям Российской Федерации, поможет программа поэтапного внедрения новой структуры управления, проведение правового эксперимента.

Альтернатива в организации федеральной системы исполнительной власти в аспекте децентрализации заключается в использовании немецкого опыта опосредованного управления (в Германии конституционно ограничены возможности создания федеральных ведомств среднего и низшего звена) по учреждению таких субъектов публичного права, как корпорации, фонды и учреждения федерального подчинения (децентрализованных «правоспособных образований»).

Несамостоятельность агентств и служб как пример издержек новой системы подчеркивается многими исследователями. В результате преобразований возникает излишняя министерская опека. Поэтому предлагается использовать позитивный опыт непосредственного подчинения ведомств в статусе федеральной службы непосредственно Правительству РФ16. Думается, приводимую позицию можно сделать менее категоричной, если предложить сохранить возможность для ряда служб, особенно второстепенных, оставаться в структуре министерского ведения. Наиболее важные службы могут быть преобразованы в особый вид внепра-вительственных органов исполнительной власти при Президенте РФ, например Федеральная антимонопольная служба17. Это же предложение можно отнести и к органам Администрации Президента РФ — Управлению делами Президента РФ и т.п. Тем самым может быть кардинально решена проблема двойственности исполнительской вертикали.

Необходимо учитывать негативные последствия избыточности внеминистерских органов в структуре управления. В частности, в Швеции в период проведения административной реформы в 70-е и 80-е гг. прошлого столетия ограничено действие принципа дуализма (создания при правительстве внеминистерских органов)18. Полностью отказаться от этого принципа не удалось, что подтверждает необходимость поиска баланса между стремлением к лучшей координации управленческих структур и эффективности на основе самоорганизации.

Институциональное оформление новых принципов управления несоразмерно имеющим место организационно-правовым формам, подходы к построению которых остаются по существу неизменными. Традиционные структуры приспособлены для целей вертикальной интеграции. Новая система федеральных органов исполнительной власти воспроизводит традиционную модель с той лишь разницей, что прежняя монолитная система органов разделена

искусственной границей в рамках трехвидовой классификации групп (родовых групп) функций органов исполнительной власти. Вместе с тем необходимость перехода к современному системно-структурному строению исполнительной власти предполагает замену отраслевого регулирования функционально-отраслевым и функциональным. Отрасли были и остаются отправным началом в сфере ответственности государственной администрации19. Однако управление ими все больше нуждается в координации, прежде всего, в рамках крупных комплексных отраслевых образований, возглавляемых суперминистерствами.

Соответственно основной подход к структуре исполнительной власти должен выражаться в создании опосредованных связей вертикальной интеграции, а также в расширении и укреплении внутренних кооперационных связей системы исполнительной власти, возможностей горизонтальной координации. Таким образом, иерархия органов исполнительной власти должна быть заменена новой моделью, в основании которой лежат принципы управленческой кооперации вокруг центров координации административной деятельности.

Целесообразно создать организационные условия для перехода от традиционного отраслевого управления к управлению интегрированному, базовым началом которого необходимо рассматривать единую политику государства в административной сфере, политику, ответственность за выработку и проведение которой возлагается на Правительство РФ. С этой целью необходимо повысить статус министерств, формирующих данную политику наряду с отраслевым по предметно-целевому межотраслевому принципу.

Повышение статуса министерств означает пересмотр механизма их участия в деятельности Правительства РФ. Министерства не должны рассматриваться как отделы Правительства РФ, которое по отношению к ним выступает в роли главного министерства. В Великобритании, Франции, Польше министерства не имеют правосубъектности в качестве органа государственной власти, т. е. Правительство не руководит ими. Напротив, министры как коллективное целое, образуя правительство, наделяют правосубъектностью высший орган управления. Существование лишней управленческой ступеньки необоснованно. Она осложняет работу министров, делает ее вторичной, менее эффективной и оперативной, а ответственность в государственном аппарате становится размытой. В этой связи опора исключительно на метод «руководства» министерств со стороны Правительства РФ недостаточна. Министерства должны формировать решения и выходить с ними на правительственный уровень, играть главную, не техническую, а согласно законодательству о государственной службе и статусу министров, занимающих некарьерные должности, политическую роль в осуществлении государственных функций. В этом смысле необходима своеобразная деконцентрация власти, которая выражается не в организационной перестройке, а в реализации принципа ответственности публичной администрации, проведении индивидуализации компетенции и противодействии таким образом обезличиванию субъектов управления.

Деконцентрация не будет эффективной без других форм административной децентрализации, к числу которых следует отнести возможность делегирования полномочий исполнительной власти полуавтономным организациям20.

Одна из задач оптимизации организационной структуры ФОИВ — это передача второстепенных внутренних технических функций исследовательского, образовательного, сервисного характера специфическим ведомствам при органах исполнительной власти (за рубежом, например во Франции — это службы). Создание таких органов в статусе ведомств может оказаться продуктивным для Российской Федерации. Реорганизация некоторых служб и агентств позволит сформировать технические правительственные службы, участвующие в обеспечении властных полномочий или оказывающие государственные услуги.

Полезным может оказаться опыт США по созданию структур координации взаимодействия внутриминистерских подразделений, взаимодействия с высшими органами власти государства, администрацией президента, определению в законах не только системы, но и внутренней структуры органов исполнительной власти, развитию функционального подхода в организации исполнительных структур.

С помощью таких организационных форм, как секретариаты, дирекции21, можно поднять на уровень субъектов управления и административно-правовых отношений постоянные межведомственные координационные органы исполнительной власти и некоторые иные службы Правительства РФ (подразделения Аппарата Правительства РФ).

Расширение круга задач, находящихся в сфере исполнительной власти, обусловливает стремление ряда государств предусмотреть в структуре органов управления специфические подразделения, осуществляющие прогностические, проектные, контрольные и координационные полномочия по обеспечению эффективности организации и сохранению оптимального функционального состояния всей системы органов управления, в т. ч. на основе реформирования этой системы. К числу таких ведомств относятся две группы органов: действующие по вопросам кадрового дела (организации и обеспечения государственной службы) и по вопросам организации, функционирования и реформирования исполнительной власти.

В частности в Испании создано Министерство публичных администраций. В результате реформы государственного управления в Китае создан и функционирует на правах органов министерского ранга Государственный комитет по развитию и реформам. Одно из центральных ведомств в Иране создано в форме Организации управления и планирования, которая наряду с Президентом и Высшим административным советом определяет направления развития государства. Непосредственным результатом преобразований в структуре центрального аппарата Японии, в 80-е и 90-е гг. прошлого столетия активно проводившей административную реформу, стало создание Министерства общих дел, которое, помимо прочих функций, отвечает за планирование мероприятий по совершенствованию государственной службы, административной структуры и проведение административной реформы.

Предпринятый анализ показывает, что постоянно осуществляемая деятельность по оптимизации и реформированию административных институтов государства влечет необходимость создания в структуре как федерального, так и регионального аппарата исполнительной власти специфических органов, отвечающих за разработку и реализацию программ реформирования исполнительной власти, координацию и обеспечение этой деятельности. Кроме того, создание подобных подразделений целесообразно в каждом административном ведомстве.

Становлению современной модели исполнительной власти, исключающей монополизм, диктат ведомств, тотальные отраслевые структуры способствует инновационное реформирование, при котором система и структура органов исполнительной власти должны позволять осуществлять гибкое государственное регулирование, получать максимально эффективную отдачу от введения начал специфической конкуренции в сфере публичного управления.

1 См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003. С. 24-26; Шихата И. Правовая реформа. Теория и практика: учебное пособие / пер. с англ.; под ред. Н.Г. Дорониной. М., 1998. С. 101-102, 104-105; Штатина М.А. Опыт проведения административных реформ в зарубежных странах // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования: труды Института государства и права РАН. 2006. № 2. С. 141-151; Министерства и ведомства: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина и Е.К. Глушко. М., 2008. С. 69; Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации. Сер. Проблемы государственного строительства // Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации. М., 2006. № 22 (310).

2 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 20, ст. 2290; Российская газета. 2011. 26 мая.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945; № 21, ст. 2023; 2008. № 20, ст. 2290.

4 См.: Постановление Правительства РФ от 28 марта 2008 г. № 221 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 14. Ст. 1413.

5 Идея трехзвенной системы, как показывают наблюдения М.А. Краснова, оформилась уже к 1996 г. Причины появления этой концепции были связаны с отсутствием четкой связи между смыслом, ролью, функциями ФОИВ и их организационно-правовым статусом; совмещением в одном органе регулятивных, правоприменительных, нередко надзорных функций, функций, граничащих с хозяйственной деятельностью; утратой министерствами роли центров определения стратегии; отягощением схемы управления многочисленными межведомственными органами. См.: Краснов М.А. К оценке первого этапа административной реформы // Реформы и право / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2006. С. 88-90.

6 См.: Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 40, ст. 4717.

7 Указ Президента РФ от 7 октября 2008 г. № 1445 «Вопросы министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 41, ст. 4653.

8 Так, Министерству культуры РФ переданы функции упраздняемой Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. См.: Указ Президента РФ от 8 февраля 2011 г. № 155 «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 938.

9 См.: Калинина Л.Е. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти // Современное право. 2009. № 3. С. 57-59; Она же. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти // Право и политика. 2008. № 10. С. 2328.

10 Представляется обоснованным и своевременным и другое его предложение о закреплении статуса министерств в федеральном законе. Этим определяется возможность периодического широкого обсуждения, что позволяет своевременно выявлять излишние функции, находить наиболее эффективные средства осуществления функций. Однако следует иметь в виду, что подобный порядок — аналог жестко установленной структуре ФОИВ См.: Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10. С. 18, 20.

11 См.: Лупарев Е.Б. Принципы новой административной политики как основы национальной стратегии развития России // Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы: материалы научно-практической конференции, посвященной 50-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 20-21 ноября 2008 г.) Вып. 5, ч. 2: Административное и муниципальное право. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2009. С. 262-263.

12 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712; 2011. № 1, ст. 1.

13 См.: Краснов М.А. Указ. соч. С. 92, 95.

14 По данным 2007-2008 гг., в Великобритании насчитывалось более 1 тыс. общенациональных неминистерских органов, из них 138 имели статус агентств. Именно на агентства возлагаются задачи по исполнению законов и иных актов управления под надзором и финансовым контролем со стороны министерств. Для решения задач они вправе привлекать на конкурсной основе неправительственные коммерческие и некоммерческие организации. Агентства обязаны действовать в соответствии с общими направлениями политики, определяемой министерствами, подотчетны соответствующим министрам, которые несут ответственность за деятельность агентств перед парламентом. См.: Министерства и ведомства: учебное пособие / под ред. А.Н. Ко-зырина и Е.К. Глушко. М., 2008. С. 144-145.

15 См.: МэннингН., ПарисонН. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003. С. 118.

16 См.: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Административная реформа и административный процесс в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2005. № 3. С. 151; Россинский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. № 1. С. 21.

17 По аналогии с АА1 — независимые административные органы, выполняющие консультативно-контрольные функции, во Франции один из таких юридически независимых от центральной администрации органов — Совет по вопросам конкуренции.

18 См.: Министерства и ведомства: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина и Е.К. Глушко. С. 196.

19 Имеется в виду обобщенное понимание отрасли как отрасли государственного управления и отрасли в материальном смысле. Относительно сохранения приоритетности отраслевого управления наиболее последовательной является позиция В.М. Манохина. См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2009. С. 126-130.

20 См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Указ. соч. С. 118-119, 239.

21 Идее гибкости управления будет способствовать диверсификация организационно-правовых форм, т. е. создание ведомств с различными формами подчиненности, централизации, внутренней структуры.

А.Ю. Соколов

ЗАДЕРЖАНИЕ ТРАНСПОРТНОГО СРЕДСТВА КАК МЕРА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Одной из мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, затрагивающих в качестве объекта административного вмешательства имущественное положение личности, является задержание транспортного средства. Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее — КоАП РФ)1 рассматривает данную меру в качестве самостоятельной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Отдельно законодателем регулируется задержание судов, доставленных в порт Российской Федерации (ст. 27.13.1).

Действующий КоАП РФ не закрепляет понятие «задержание транспортного средства». Определение данного термина дается в п. 2 Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации (далее — Правила задержания и запрещения эксплуатации транспортного средства)2, в соответствии с которым задержание транспортного средства представляет собой временное принудительное прекращение использования транспортного средства, включающее (в случае невозможности устранения причины задержания на месте выявления административного правонарушения) помещение его на специализированную стоянку — специально отведенное охраняемое место хранения задержанных транспортных средств.

© Соколов Александр Юрьевич, 2012

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).