Производство по принятию нормативных правовых актов управления как составная часть административного процесса

в исполнительный орган государственной власти для приобретения прав на земельный участок нарушает их конституционные права и должно быть отменено.

Убедительным доказательством того, что никаких правовых оснований для введения указанных запретов и ограничений на приватизацию земли, содержащихся в ФЗ № 136 и ФЗ № 178, просто не существует, является принятие Жилищного кодекса РФ (ФЗ № 188 от 29 декабря 2004 г.). В п. 5 ст. 16 ФЗ № 189 от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие жилищного кодекса Российской федерации» сказано:

«С момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме».

Отметим, что в п. 5 ст. 16 ФЗ № 189 речь идет не только о правах на землю собственников жилых помещений, но и вообще о правах на землю всех собственников помещений в жилом доме, в том числе и о правах на землю собственников нежилых помещений. Отметим также, что собственником части помещений в большинстве жилых домов является муниципалитет, т.к. часть квартир обычно не приватизирована.

Для исключения противоречий действующего земельного законодательства с Конституцией РФ в него надо внести ряд изменений и дополнений. Так,. из п. 4 ст. 28 ФЗ № 178 необходимо исключить требование одновременности с другими собственниками приобретения в общую долевую собственность земельного участка и требование предварительной приватизации всех частей зданий, строений и сооружений, расположенных на этом земельном участке. Для приведения данного пункта в соответствие с Конституцией следует также дополнить его указанием на то, что собственники объектов недвижимости могут приобрести земельный участок в общую долевую собственность с государством.

Для исключения противоречий с Конституцией целесообразно внести в ФЗ № 136изменения и дополнения, предоставляющие права лицам, имеющим помещения в здании на праве собственности, на приобретение земельного участка под этим зданием в общую долевую собственность с другими собственниками, включая государство, и исключающие из п. 5 ст. 36 ФЗ № 136 слово «совместно».

Предлагаемые изменения и дополнения в земельное законодательство позволят устранить препятствия на пути реализации гражданами и юридическими лицами своих конституционных прав на землю и устранить ряд противоречий действующего законодательства с Конституцией РФ.

С.М. Изосимов*

Производство по принятию

нормативных правовых актов управления

как составная часть административного процесса

Появление, существование и эффективность действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти во многом зависит от процесса их создания, обобщенно обозначаемого в юридической литературе категорией «нормотворчество».

Анализ имеющихся в научной литературе работ позволяет определить нормотворчество следующим образом: это вид деятельности государства по выявлению и анализу потребностей в нормативном правовом урегулировании общественных отношений, подготовке и принятию компетентными субъектами в установленных процедурных формах нормативных правовых актов. Нормотворчество - наиболее важная и действенная правовая форма деятельности государства. В результате нормотворческой деятельности юридические нормы устанавливаются, изменяются или отменяются.

Несмотря на большое количество научных исследований, посвященных нормотворчеству, представляется, что вопросы процесса нормотворчества в сфере государственного управления в

* Преподаватель юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России М 3 (31) 2006

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

настоящее время изучены недостаточно полно. Традиционно в отечественной юридической науке большое внимание уделяется рассмотрению и анализу процедур принятия правовых актов, обладающих высшей юридической силой - законов1, и мало работ, непосредственно посвященных изучению механизма принятия нормативных правовых актов органами исполнительной власти (нормативных правовых актов управления).

Что касается характеристики процесса подзаконного нормотворчества органами исполнительной власти, приходится констатировать, что среди отечественных ученых-юристов сегодня нет единства мнений и подходов. Кроме того, научные споры относительно определения данной категории рассматриваются в рамках генезиса понятия «административный процесс» и разрешаются в зависимости от того, какое содержание вкладывается тем или иным автором в это понятие.

Точки зрения на административный процесс и, соответственно, роль и место в нем деятельности по разработке и принятию нормативных правовых актов управления значительно разнятся - от признания подзаконного нормотворчества органов исполнительной власти самостоятельной частью административного процесса до полного его отрицания. С большой степенью условности можно выделить следующие основные подходы, выработанные отечественной наукой, при рассмотрении данной проблематики.

Одни ученые понимают административный процесс двояко: в широком и узком смысле. При широком подходе к толкованию административного процесса нормотворческая деятельность понимается как часть административного процесса наряду с правоприменительной и юрисдикционной деятельностью.

Такая точка зрения была высказана, в частности, патриархом отечественного административного права В.Д. Сорокиным еще в начале 70-х гг. прошлого столетия. Выделяя понятие административного процесса в широком и узком смысле, он поясняет: «В широком смысле административный процесс - урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуально-конкретных дел в рамках административно-процессуальных отношений. В него включаются правотворческая и правоприменительная деятельность»2. Таким образом, вся государственно-управленческая деятельность во всех ее многообразных проявлениях трактуется согласно указанной точке зрения как административный процесс.

На наш взгляд, расширение понятия «административный процесс» за счет включения в него внутриорганизационно-управленческих правоприменительных процессов, происходящих во всех без исключения органах государственной власти, вносит путаницу и заводит в тупик решение вопроса о разграничении юридических процессов, выделении целей, задач и особенностей административного процесса. При таком понимании административного процесса следует признать, что он осуществляется в органах не только исполнительной, но и законодательной, и судебной власти. Различные внутренние организационно-управленческие процедуры, носящие административнопроцессуальный характер, осуществляются практически во всех государственных органах, однако нельзя согласиться с тем, что административный процесс в целом (именно как совокупность всех видов деятельности урегулированных административно-процессуальными нормами) имеет место во всех государственных органах, а иного вывода такое широкое толкование административного процесса не позволяет сделать.

Как справедливо отмечает П.И. Кононов, такое чрезмерно расширительное толкование понятия «административный процесс» не позволяет четко разграничить виды юридических процессов, определить место в системе этих процессов административного процесса и в конечном итоге построить концепцию и систему административно-процессуального права и законодательства3.

Вместе с тем, необходимо отметить, что такое толкование административного процесса В.Д. Сорокин произвел в начале 70-х гг. ХХ в., исходя из существовавших на тот момент взглядов на систему государственных органов и в целом концепцию «советского» государственного управления. Это необходимо учитывать при рассмотрении такого правового явления, как административный процесс. В современных работах, анализируя административный процесс, В.Д. Сорокин исходит уже из закрепленного в Конституции России принципа разделения единой государственной власти на три ветви, указывая, что административный процесс осуществляется, как правило, в органах исполнительной власти4.

В целом с позиций данного подхода, также допуская возможность рассмотрения административного процесса в двух смыслах - широком и узком, раскрывает содержание административного процесса В.Я. Кикоть. Он пишет: «Во-первых, административный процесс рассматривается широко, то есть фактически как совокупность всех действий исполнительными

органами (должностными лицами) для реализации своей компетенции. ... Во-вторых, административный процесс понимается как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права»5.

Итак, исходя из вышеизложенного, деятельность органов исполнительной власти по осуществлению подзаконного нормотворчества включается названными авторами в сферу административного процесса, однако допускаемая авторами «двусмысленность» в определении понятия одного явления, по нашему мнению является достаточно спорной с точки зрения общей методологии права: такой подход не позволяет с достаточной степенью научной обоснованности производить дельнейшее рассмотрение вопросов административного процесса.

Согласно другому подходу, нормотворческая деятельность в принципе исключается из сферы административного процесса. При этом к процессу относится только деятельность юрисдикционных органов по разрешению административных споров.

Например, А.А. Демин считает, что необходимым признаком, позволяющим выделить административный процесс из материальных правоотношений, является спор как характерный признак всех процессуальных отношений, и поэтому не включает в административный процесс организационнораспорядительную, нормотворческую, т.е. в целом любую «позитивную» деятельность органов исполнительной власти: «Если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются»6.

Еще одним основанием, по которому «позитивную» деятельность органов исполнительной власти нельзя отнести к административно-процессуальной, А.А. Демин называет отсутствие в этой деятельности третей стороны: «Правоотношение, где сторонами являются два субъекта, - это типичное материально-правовое отношение. И наоборот, типично процессуальным является правоотношение, которое возникает по инициативе одного из трех участников административного процесса»7.

Таким образом, в соответствии с данным подходом в сфере права понятие процесса неразрывно связано с разбирательством спора, а при реализации компетенции государственного органа спор в правовом смысле отсутствует. При отсутствии спора государственный орган действует в рамках не юридического процесса, а материально-правовой процедуры его функционирования.

Представляется, что при таком подходе происходит необоснованное сужение понятия «административного процесса» рамками разрешения спора о праве с органами публичной власти. Если охватывать понятием «административный процесс» только принудительные юрисдикционные действия и мероприятия органов исполнительной власти, так называемый «негативный» административный процесс, то любая другая деятельность государственных органов, осуществляемая в определенной процедуре, будет рассматриваться, как реализация норм не процессуального, а материального права, потому что нормы процессуального права будут регулировать только процедуру осуществления юрисдикционной деятельности, т.е. деятельности по разрешению спора, что является методологически неверным с позиций общей теории права. Как отмечает известный теоретик О.Э. Лейст, «процессуальные нормы определяют порядок, процедуру, форму реализации или охраны норм материального права, процессуальные нормы определяют порядок, процедуру оформления и защиты прав, установленных материально-правовыми нормами, порядок и последовательность действий государственных органов и должностных лиц, применяющих правовые нормы»8. Сказанное позволяет сделать вывод, что в общей теории права принято широкое понимание процессуальных норм, а значит, и самого процесса как деятельности по реализации процессуальных норм.

Третий подход к определению понятия «административный процесс» заключается в признании за «позитивной» деятельностью государственных органов административно-процессуальной природы, но при этом происходит ее отделение от иных видов административной процессуальной деятельности. Некоторыми сторонниками этого подхода предлагается выделять в административном процессе управленческий процесс и собственно административный процесс (по аналогии с гражданским, уголовным, арбитражным). При этом ставится знак равенства между понятиями «административный процесс» и «административная юстиция».

Так, Б.Н. Габричидзе, раскрывая сущность и содержание такого разделения, поясняет: «Главное различие между административным процессом и управленческим процессом состоит в том, что административный процесс (административная юстиция) - это система судебных (или квазисудебных) органов, которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными актами) органов управления и государственных служащих нарушены права и свободы, при этом граждане должны доказать факт такого нарушения, -иными словами, административная юстиция разрешает споры (конфликты), возникающие в процессе

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин (или другой субъект права) испытывает на себе неправомерное действие со стороны администрации и просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений), - управленческий процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри администрации, но и направленную на внешнюю среду (на «внешних» субъектов права) и влекущую правовые последствия»9.

Ю.Н. Старилов предлагает различать собственно управленческий процесс и административный процесс (по аналогии с гражданским, уголовным, арбитражным)10.

Ю.А. Дмитриев также производит разделение административного процесса на два вида: административно-процедурный - как деятельность уполномоченных органов государственного управления по реализации регулятивных норм административного права, урегулированную административно-процессуальными нормами, и административно-юрисдикционный, - он имеет место, в тех ситуациях, когда необходимо разрешить административно-правовой спор или когда необходимо применить меры административного принуждения11.

Суммируя изложенное, согласно указанному подходу, делаем вывод: управленческий (процедурный) процесс - система процедур, применяемых при осуществлении управленческой деятельности (это деятельность по разработке и принятию правовых актов управления, заключению административных договоров и совершению иных значимых в управленческой практике административных действий), а административный (юрисдикционный) процесс, в отличие от управленческого (процедурного) процесса, имеет своей целью не позитивное управленческое регулирование, а разрешение спорной ситуации или применение санкций, связанное либо с негативными последствиями для одной из сторон спора, либо с применением в отношении субъекта мер административной ответственности, других принудительных мер.

Сторонники указанного подхода признают процессуальный характер норм, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, но вместе с тем, например, Ю.Н. Старилов, отмечает, что «процедурные нормы, устанавливающие порядок совершения управленческих действий, мероприятий и принятия административных актов (т.е. управленческий процесс), отличаются по целям, задачам, участникам, правовой основе и процессуальным правилам от процедурных норм, регламентирующих административный процесс

как вид юридического процесса, как деятельность судебных органов по рассмотрению

12

административных споров»12.

Еще более глубокую структуризацию административного процесса произвел Д.Н. Бахрах. По его мнению, административное право регулирует разные способы осуществления административной деятельности, разные процессы: административно-правотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный13. Выделяя различные административные процессы, Д.Н. Бахрах дает следующее их определение: «Административные процессы - это властная деятельность государственной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальных форм и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов»14.

Д.Н. Бахрах подробно раскрывает сущностное содержание каждого из выделенных им административных процессов:

- административно-правотворческий процесс - деятельность публичной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административнопроцессуальной формой;

- административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс -деятельность субъектов публичной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативнораспорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административнопроцессуальной форме;

- административно-юрисдикционный процесс - деятельность субъектов публичной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемый в административнопроцессуальной форме15.

Д.Н. Бахрах не одинок в своих суждениях. В юридической литературе было высказано очень близкое по смыслу суждение о разделении административного процесса на части: «Административный процесс - совокупность действий, совершаемых исполнительными органами

для реализации возложенных на них задач и функций. .В зависимости от содержания законодатель выделяет три части административного процесса: 1) процесс административного правотворчества; 2) правонаделительный, или оперативно-распорядительный процесс; 3) административноюрисдикционный процесс»16.

Действительно, сложно спорить с тем, что специфика дел влияет на специфику административно-процессуальной формы в целом либо на ее отдельные элементы (совершаемые действия, участники процесса, доказательства, формы и др.). Поэтому выделение административных процессов в зависимости главным образом от того, какие дела решаются государственным органом, по нашему мнению, наиболее удачно и соответствует современной правовой доктрине.

Вместе с тем в приведенной конструкции вызывает сомнение суждение о существовании трех видов административных процессов. В случае, если в рамках единого процесса разрешаются дела, которые обладают большой спецификой, появляется необходимость в особых процессуальных правилах, однако по этим критериям (специфика дел, специфика норм) в рамках процесса, как правило, выделяют его специфические части - производства. Например, в гражданском процессе существуют особое производство, производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений и т.д.

Не подвергается сомнению тот факт, что органам исполнительной власти в рамках административного процесса приходится решать многие категории неодинаковых дел. Урегулировать процедуры их разрешения общими процессуальными правилами возможно лишь отчасти, поэтому существуют специфические виды деятельности, процессуальные правила решения отдельных категорий дел, совокупность которых и есть производство.

Например, именно как совокупность определенных производств, устанавливаемых нормативными правовыми актами и связанных как с позитивной деятельностью органов государственной администрации, так и с применением мер административного принуждения, определяет административный процесс Н.Г. Салищева17.

В существовании одного административного процесса, складывающегося из нескольких производств, глубоко убежден и один из пионеров в исследовании явления административного процесса В.Д. Сорокин18.

Ю.М. Козлов не производит деления административного процесса на виды, а выделяет его составные части: «Административный процесс представляет собой урегулированную нормами административного права деятельность уполномоченных на это исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению, как правило, во внесудебном порядке различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти»19. Далее Ю.М. Козлов выделяет две обобщенных видовых группы административных производств, составляющих административный процесс: процедурное производство и юрисдикционное производство20. Практически идентичные понятия административного процесса предлагают В.С. Четвериков21 и В.Я. Кикоть22.

Д.М. Овсянко также дает определение понятия «административный процесс» через термин «производство». Он пишет: «Понятие “административный процесс” ... охватывает две обобщающие видовые группы административно-процессуальных производств - юрисдикционные и процедурные, отражающих процессуальную сторону деятельности соответствующих органов и должностных лиц по реализации задач и функций исполнительной власти. Каждый вид производства представляет собой установленный законом порядок разрешения индивидуально определенных административных дел или вопросов в целях обеспечения законности и государственной дисциплины»23.

Мы разделяем мнение В.Д. Сорокина, утверждающего, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное, производство является частью процесса, а процесс есть совокупность производств24. На основании изложенного представляется наиболее приемлемым следующее определение: административное производство как часть административного процесса

- это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Исходя из того, что процесс подзаконного административного нормотворчества представляет собой совокупность установленных законодательством административных процедур, используемых аппаратом органов исполнительной власти в ходе принятия нормативных правовых актов управления в целях наиболее эффективного применения административно-правовых форм в процессе осуществления государственного управления, а также из того, что указанные административные процедуры используются в определенном порядке, с соблюдением установленного алгоритма действий, мы считаем возможным деятельность органов исполнительной власти по осуществлению нормотворчества выделить в отдельный вид административно-процессуального производства -

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

производство по принятию нормативных правовых актов управления. При этом мы допускаем возможность дальнейшей градации этого вида административно-процессуального производства на другие, более мелкие производства.

Схожую точку зрения высказывает и Д.Н. Бахрах. По его мнению, в административноправотворческом процессе можно выделить «производства: по принятию актов Правительством Российской Федерации; по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти; по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Федерации и др.»25.

Таким образом, производство по принятию нормативных правовых актов управления является составной частью административного нормотворческого процесса, основным назначением которого является полное и своевременное отражение органами исполнительной власти общественной ситуации, тенденций развития экономики, политической и социальной сфер, а также эффективное применение в сфере государственного управления административно-правовых форм - нормативных правовых актов.

Подводя итог, необходимо отметить, что многообразие и специфика дел (вопросов), разрешаемых в ходе административного процесса, обусловливают его сложную и неоднородную структуру, что ведет к неоднозначности и отсутствию единства мнений в определении категории «административный процесс», значения административного процесса (различных специальных административно-процессуальных производств) в деятельности органов исполнительной власти. Этим административный процесс существенно отличается от иных юридических процессов.

Правовые акты управления (акты органов исполнительной власти и должностных лиц этих органов) являются основной юридической (административно-правовой) формой осуществления государственного управления, в т.ч. реализации исполнительной власти. Дискуссия о содержании и сущности административного процесса ведется уже не один год, однако до сих пор не выработана единая конструкция этой правовой категории. Именно поэтому вопросы административных процедур подзаконного нормотворчества подлежат дальнейшему изучению и разработке юридической наукой. Решение этой задачи получило в т.ч. и государственное признание26.

1 См.: Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое пособие. М., 2000; Чехарина В.И. Законодательный процесс // Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999; Законодательный процесс в России: граждане и власть. М., 1996; Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: Понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1; Дрейшев Б.В. Проблемы законотворчества в новых условиях // Правоведение. 1994. № 5-6; и др.

2 Цит. по: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник. М., 2004. С. 296.

3 См.: Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. № 6. С. 22-23.

4 См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2004. С. 203.

5 Административное право: Учебник для вузов / Под ред. В.Я. Кикотя. М., 2003. С. 99, 100.

6 Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 11. С. 8.

7 Там же.

8 Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2001. С. 609.

9 Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 269.

10 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001. С. 38.

11 См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 333, 339.

12 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. С. 53.

13 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2002. С. 305.

14 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2005. С. 579.

15 Там же. С. 580.

16 Котельникова Е.А., Соменцова И.А., Смоленский М.Б. Административное право. Ростов н/Д., 2003. С. 189, 190.

17 Административное право Российской Федерации» / Отв. ред. Н.Ю.Хаманева. М., 2005. С. 312.

18 См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. С. 206.

19 Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 438.

20 Там же. С. 440-441.

21 См.: Четвериков В.С. Административное право: Учебное пособие. М., 2005. С. 153.

22 См.: Административное право: Учебник для вузов / Под ред. В.Я. Кикотя. М., 2003. С. 99.

23 Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. М., 2001, С. 164-165.

24 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 120.

25 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 581.

26 См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной»: «Нам нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму» // Российская газета. 2002. 19 апреля; Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г.: «.задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности.» // Российская газета. 2005. 26 апреля.