Этапы становления и развития института административной ответственности военнослужащих в России

УДК 342.9:34.04

Ивенин Андрей Эдуардович

аспирант кафедры конституционного, административного и финансового права Хабаровской государственной академии экономики и права

ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В РОССИИ

Ivenin Andrey Eduardovich

PhD student, Constitutional, Administrative and Financial Law Subdepartment, Khabarovsk State Academy of Economics and Law

STAGES OF FORMATION AND DEVELOPMENT OF INSTITUTION OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF MILITARY PERSONNEL IN RUSSIA

Аннотация:

В настоящей статье проводится историко-правовой анализ возникновения, становления и развития института административной ответственности военнослужащих в России. По результатам исследования автором определены этапы исторического развития законодательства в указанной сфере общественных отношений.

Ключевые слова:

военнослужащий, административная ответственность, историческое развитие.

Summary:

The article carries out a historical and legal analysis of emergence, formation and development of administrative responsibility institution of military personnel in Russia. According to the research results the author defines stages of historical development of the legislation in the mentioned sphere of public relations.

Keywords:

serviceman, administrative responsibility, historical development.

За прошедшие десятилетия историки и правоведы проделали огромную работу по изучению истории становления и развития института административной ответственности военнослужащих в России.

Исторический анализ становления института административной ответственности военнослужащих в период 1917-1941 гг. провел в своей диссертации А.С. Лопатин [1, с. 45-49]. Административную ответственность военнослужащих в условиях военного положения (на примере Великой Отечественной войны) изучали в своих исследованиях Д.В. Бондаренко, Ю.Н. Кучма, С.Г. Лысенков [2]. Сравнительный анализ административной ответственности военнослужащих в период 1985-2002 гг. провели А.И. Бойчук и Н.В. Савосина [3]. Труды вышеуказанных ученых были также проанализированы К.В. Фатеевым, С.С. Харитоновым и С.В. Шанхаевым [4].

В то же время комплексного исторического исследования становления и развития института административной ответственности военнослужащих проведено не было.

По мнению автора статьи, институт административной ответственности в России начал развиваться со второй половины XIX в.

Впервые об административной ответственности наряду с судебной упоминается в Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа 1881 г. [5] и Законе о земских начальниках 12 июля 1889 г. [6]. Однако в дореволюционной России институт административной ответственности военнослужащих не имел ярко выраженного характера. Военнослужащие за нарушение административного законодательства привлекались к иным видам юридической ответственности: дисциплинарной, материальной или уголовной.

Фактически институт административной ответственности военнослужащих начал формироваться в условиях советской власти, и его появление неразрывно связано с рождением Рабоче-крестьянской Красной армии.

Впервые об административной ответственности военнослужащих в советском государстве упоминается в декрете Совета народных комиссаров РСФСР от 28 ноября 1918 г. «О введении военного положения на железных дорогах» [7]. Он ввел военное положение на всей сети железных дорог и утвердил Положение о чрезвычайных военных комиссарах железных дорог. Чрезвычайным военным комиссарам железных дорог вверялась высшая административная власть в полосе отчуждения подведомственных ему дорог. Их приказы были обязательны для всех, в том числе и для военнослужащих, проезжающих, живущих или временно находящихся в полосе отчуждения. За нарушение изданных приказов чрезвычайный военный комиссар мог налагать своей властью на военнослужащих штрафы или подвергать их аресту на срок до 5 месяцев, отстранять в случаях, не терпящих отлагательств, виновных должностных лиц от должности либо

передавать за особо тяжкие проступки суду соответствующих революционных трибуналов с ответственностью по законам военного времени.

23 июня 1921 г. был издан декрет ВЦИК и СНК «О порядке наложения административных взысканий» [8]. Декретом были четко определены виды административных наказаний, порядок их применения, а также впервые были установлены сроки привлечения военнослужащих к административной ответственности, порядок обжалования постановления о наложении взыскания в административном порядке.

Административные взыскания, наложенные на военнослужащего местными органами за совершение им административного правонарушения при исполнении обязанностей военной службы, заменялись мерами дисциплинарного воздействия. В других случаях военнослужащие привлекались к административной ответственности на общих основаниях. Так, например, согласно примечанию к ст. 8 декрета, в случае нарушения лицами, состоящими на военной службе, обязательных постановлений местной власти при исполнении ими служебных обязанностей местная власть была наделена правом налагать административное взыскание через соответствующего начальника в соответствии с Уставом Рабоче-крестьянской Красной армии. При этом штраф и административный арест заменялись дисциплинарным арестом, а принудительные работы - нарядами на службу вне очереди. В этом случае сутки наряда приравнивались к трем дням принудительных работ, а административный арест заменялся дисциплинарным на тот же срок.

Военно-административное законодательство не стояло на месте и постоянно совершенствовалось. 27 июля 1922 г. декретом ВЦИК и СНК РСФСР [9] было принято Положение о порядке издания обязательных постановлений и наложения за их нарушение взысканий в административном порядке. Положением было запрещено заменять штраф арестом или принудительными работами.

Согласно ст. 13 положения, в случае нарушения обязательного постановления лицом, состоящим на военной службе, постановление об административном правонарушении направлялось соответствующему командиру (начальнику).

Таким образом, административная ответственность военнослужащих перестала зависеть от исполнения ими своих служебных обязанностей.

28 июня 1926 г. был принят декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» [10].

Разделом II декрета к уже существующим видам взысканий, налагаемым в административном порядке, было введено новое административное взыскание - предупреждение.

Постановления о предупреждении нарушителя выносились в случае признания нецелесообразности применения штрафа или принудительных работ ввиду незначительности нарушения, недостаточной осведомленности нарушителя и т. п.

Вновь была введена процедура замены штрафа принудительными работами.

В случае нарушения военнослужащим, состоящим в рядах Рабоче-крестьянской Красной армии, обязательного постановления протокол об этом направлялся войсковому начальнику, который принимал необходимые меры дисциплинарного воздействия по правилам Дисциплинарного устава Рабоче-крестьянской Красной армии, уведомляя о наложении взыскания орган, сообщивший о нарушении обязательного постановления.

Данный порядок привлечения военнослужащих к административной ответственности был также закреплен в Положении об издании местными исполкомами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушения взысканий в административном порядке от 30 марта 1931 г. [11].

Таким образом, гражданские органы власти уже не могли налагать на военнослужащих административные взыскания, а лишь обязаны были доложить о проступках командиру (начальнику) военнослужащего и ждать от него уведомления о принятых к виновному дисциплинарных мерах. В 1940 г. командирам (начальникам) было предоставлено право применять дисциплинарные взыскания к военнослужащим также в случае самостоятельного установления факта совершения административных правонарушений со стороны подчиненных.

Но были и исключения из существующих правил.

Так, на основании ст. 260 закона от 13 августа 1930 г. «Об обязательной военной службе» [12], военнослужащие переменного рядового состава территориальных частей подлежали административному взысканию, налагаемому местным органом власти по сообщению военного начальства за неявку на учебные сборы, продолжающиеся менее двух суток, и за самовольную отлучку в течение последних двух суток обучения в первый год службы и учебных сборов, если они до окончания этого обучения или сборов не возвращались в часть.

Военнослужащие за ряд нарушений также могли подвергаться со стороны осуществляющих административный надзор органов административному наказанию - административному штрафу. Так, в местностях, где была введена паспортная система, имели право проживать без прописки лишь военнослужащие, размещенные в казармах и на судах, а также военнослужащие, уволенные из частей на срок до 3 суток, при наличии документа части об увольнении. Остальные лица, состоящие на действительной военной службе, проживающие вне казарм и судов, прописывались и выписывались по удостоверениям, выдаваемым командованием частей. В соответствии со ст. 32 Положения о паспортах, утвержденного постановлением СНК СССР от 10 сентября 1940 г. № 1667 [13], за нарушение законодательства о паспортной системе СССР и проживание без прописки военнослужащие подвергались в административном порядке штрафу до 100 руб., который налагался на нарушителей начальниками соответствующих органов милиции.

В соответствии с постановлением СНК СССР от 25 июля 1940 г. № 1336 «Об ответственности за нарушение общественного порядка и правил благоустройства г. Москвы» [14], а в дальнейшем и постановлением СНК СССР от 13 августа 1942 г. № 1364 «Об ответственности за нарушение правил пожарной безопасности» [15], органы государственного пожарного надзора налагали штрафы на военнослужащих за нарушение правил пожарной безопасности. Штрафовать военнослужащих также могли органы государственной технической инспекции, государственной санитарной инспекции и противоэпидемической службы. Кроме штрафа в отношении военнослужащих как меры административного воздействия также применялись предупреждение и конфискация.

С началом Великой Отечественной войны, согласно указу Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» [16], был введен особый порядок применения мер принуждения к военнослужащим и ужесточены санкции за нарушение ими норм административного права. Конфискация из административного взыскания превратилась в вид уголовного наказания. Военнослужащие, совершившие административные правонарушения, передавались после их задержания административными органами в ближайший орган военного управления, и в соответствии с принципом единоначалия командир принимал решения по всем проступкам своего подчиненного, вплоть до передачи его военному трибуналу.

Следует согласиться с мнением ряда ученых, что «важнейшей особенностью административной и дисциплинарной ответственности в годы Великой Отечественной войны стала всеобщая криминализация административных правонарушений и дисциплинарных проступков» [17, с. 19-20].

В послевоенное время административную ответственность военнослужащих продолжало регулировать положение ВЦИК И СНК РСФСР от 30 марта 1931 г. «Об утверждении Положения об издании местными исполкомами и Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» [18]. На военнослужащих могли налагаться в административном порядке штрафы, к ним применялись также административные предупреждения.

Дисциплинарный устав ВС СССР от 1 июня 1946 г. предоставил командирам возможность привлекать военнослужащего к дисциплинарной ответственности за совершение любых административных проступков даже после наложения на военнослужащего административного взыскания гражданскими органами.

Важным событием явился указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении штрафов, налагаемых в административном порядке» [19]. Согласно ему, за совершение административного проступка, влекущего наложение штрафа, военнослужащие несли только дисциплинарную ответственность. Аналогичные нормы содержали: Дисциплинарный устав ВС СССР 1960 г., закон СССР от 12 октября 1967 г. «О всеобщей воинской обязанности» от 12 октября 1967 г. и Дисциплинарный устав ВС СССР от 30 июня 1975 г. [20].

В 1980 г. начался период кодификации и систематизации законодательства об административной ответственности. Первоначальным ее результатом явились принятые 23 октября 1980 г. Верховным Советом СССР Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях [21], которыми была закреплена административная ответственность военнослужащих на общих основаниях за ряд административных правонарушений.

Так, например, в ч. 1 ст. 9 данного нормативного правового акта говорилось: «...военнослужащие ... несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам. За нарушение правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил и контрабанду эти лица несут ответственность на общих основаниях. К указанным лицам не могут быть применены штраф, исправительные работы и административный арест» [22].

Затем в 1984 г. был принят первый кодифицированный источник института административной ответственности - Кодекс РСФСР об административных правонарушениях [23].

24 декабря 1992 г. постановлением Верховного Совета РФ «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» [24] было установлено, что за совершение административных проступков военнослужащие кроме срочной службы могут быть подвергнуты штрафу, также были внесены соответствующие изменения в ст. 16 КоАП РСФСР.

Следующим этапом в развитии всей отрасли отечественного административного права и института административной ответственности военнослужащих явилось принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [25].

Специфические особенности административной ответственности военнослужащих были закреплены в ст. 2.5 КоАП РФ, которая значительно расширила круг правонарушений, за совершение которых военнослужащие привлекаются к административной ответственности на общих основаниях, а применяемые к ним административные наказания ограничивались только административным арестом и штрафом. При этом административному штрафу не подвергались военнослужащие, проходящие военную службу по призыву.

Несмотря на нововведения, закрепленные в КоАП РФ, процесс развития рассматриваемого института еще далек от своего завершения, так как всех проблемных вопросов законодателю решить не удалось.

Следует согласиться с мнением А.И. Бойчука о том, что «неясно чем руководствовался законодатель, устанавливая за совершение одного и того же административного правонарушения в одном случае - административную, а в другом - дисциплинарную ответственность, а также определяя конкретные составы административных правонарушений, за совершение которых военнослужащие несут административную ответственность на общих основаниях» [26, с. 81].

Так, например, в соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ, военнослужащие несут административную ответственность на общих основаниях за правонарушение, предусмотренное ст. 19.5.7 КоАП РФ. Однако такая статья в тексте КоАП РФ отсутствует. Вызывает также большие сомнения возможность привлечения к административной ответственности по ч. 3, 4, 5, 6 ст. 7.31.1 КоАП РФ, так как военнослужащий не может быть субъектом данного правонарушения.

Таким образом, проанализировав правовые акты, действовавшие в определенные исторические периоды и регулировавшие вопросы административной ответственности военнослужащих, автору представляется возможным выделить следующие этапы исторического развития законодательства в указанной сфере общественных отношений:

I этап - со второй половины XIX в. по 1917 г. - этап зарождения института административной ответственности военнослужащих; подмена административной ответственности военнослужащих иными видами юридической ответственности;

II этап - с 1917 по 1921 гг. - определение порядка регламентации административной ответственности военнослужащих актами вновь созданных органов государственной власти (Реввоенсовета, СНК и ВЦИК); нестабильность в регулировании административной ответственности военнослужащих; наделение в связи с военным положением должностных лиц (чрезвычайных военных комиссаров) высшей административной властью на определенных территориях и применение ими единолично административных санкций к военнослужащим; отсутствие единого порядка применения административных наказаний;

III этап - с 1921 по 1941 гг. - установление единого механизма привлечения военнослужащих к административной ответственности;

IV этап - с 1941 по 1945 гг. - ужесточение порядка привлечения военнослужащих к административной ответственности и санкций за административные правонарушения; криминализация административных проступков;

V этап - с 1945 по 1980 гг. - закрепление возможности применения к военнослужащему дисциплинарного взыскания даже после применения к нему мер административной ответственности; неприменение к военнослужащим административного штрафа и замена его дисциплинарным взысканием;

VI этап - с 1980 по 2002 гг. - этап кодификации и систематизации законодательства об административной ответственности; закрепление административной ответственности военнослужащих на общих основаниях за ряд административных правонарушений; применение к военнослужащим административного штрафа;

VII этап - с 2002 г. по настоящее время - принятие ныне действующего Кодекса об административных правонарушениях; расширение круга правонарушений, за совершение которых военнослужащие привлекаются к административной ответственности на общих основаниях; дальнейшее совершенствование законодательства об административной ответственности, направ-

ленное на устранение имеющихся пробелов и противоречий; использование опыта развития законодательства об административной ответственности военнослужащих как основы совершенствования института этого вида ответственности в Российской армии.

Ссылки:

1. Лопатин A.^ Aдминистративная ответственность военнослужащих и порядок ее реализации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996.

2. См.: Бондаренко Д.В. Юридическая ответственность в условиях военного положения (на опыте Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.) : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005 ; Кучма Ю.Н. Законодательство военного времени -средство управления государством в условиях Великой Отечественной войны (системный анализ) : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995 ; Лысенков С.Г. Правовой статус военнослужащих в период Великой Отечественной войны : Историко-правовое исследование : дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2005.

3. См.: Бойчук A.M. Aдминистративная ответственность военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы: вопросы теории и правового регулирования : дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2009. С. 7S-79 ; Савосина Н.В. Правовое регулирование административной ответственности военнослужащих в Российской Федерации : дис. . канд. юрид. наук. М., 2009. С. 50, 100-101.

4. Фатеев К.В., Харитонов С.С., Шанхаев С.В. Aдминистративная ответственность военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы: комментарии и судебная практика. За права военнослужащих, 2011 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/59696097/ (дата обращения: 05.0S.2014).

5. Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа 1SS1 г. // Свод законов 1S92. Т. XIV. Приложения к Уставу о предупреждении и пресечении преступлений. Прил. 1 к ст. 1.

6. Закон о земских начальниках 12 июля 1SS9 г. // пСз З-е. Т. IX. № 6196, 64S4.

7. Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 2S ноября 191S г. «О введении военного положения на железных

дорогах» // Собрание узаконений РСФСР. 191S. № S6. Ст. S95.

8. Декрет ВЦИК и СНК от 2З июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий» // Собрание узаконений РСФСР. 1921. № 52. Ст. З10.

9. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 27 июля 1922 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1926. № 38. Ст. З04 ; 1927. № 29.

10. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 2S июня 1926 г. «Об издании местными исполнительными комитетами и городскими

Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» // Собрание узаконений РСФСР. 1926. № 38. Ст. З04 ; 1927. № 29.

11. Положение об издании местными исполкомами и городскими Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушения взысканий в административном порядке от З0 марта 19З1 г. // Собрание узаконений РСФСР. 19З1. № 17. Ст. 1S6.

12. Закон об обязательной военной службе от 1З августа 19З0 г. // СЗ СССР. 19З0. № 40. Ст. 424 ; Свод законов СССР. 19З0. № 40. Ст. 424.

13. Положение о паспортах, утвержденное постановлением СНК СССР от 10 сентября 1940 г. № 1667 // СП СССР. 1940. № 24. Ст. 591.

14. Постановление СНК СССР от 25 июля 1940 г. № 1ЗЗ6 «Об ответственности за нарушение общественного порядка и правил благоустройства г. Москвы» // СП СССР. 1940. № 20. Ст. 490.

15. Постановление СНК СССР от 1З августа 1942 г. № 1З64 «Об ответственности за нарушение правил пожарной безопасности» // СП СССР. 1942. № S. Ст. 119.

16. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» // Ведомости ВС СССР. 1941. № 29.

17. Бондаренко Д.В. Указ. соч.

18. Положение ВЦИК И СНК РСФСР от З0 марта 19З1 г. «Об утверждении Положения об издании местными исполкомами и Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» // Собрание узаконений РСФСР. 19З1. № 17. Ст. 1S6.

19. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении штрафов, налагаемых в административном порядке» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № З5. Ст. 368.

20. См.: Дисциплинарный устав ВС СССР 1960 г. // Собрание действующего законодательства СССР. Т. 49. С. 206 ; Закон СССР «О всеобщей воинской обязанности» от 12 октября 1967 г. // Ведомости ВС СССР. 1967. № 42. Ст. 552 ; Дисциплинарный устав ВС СССР от З0 июня 1975 г. // Свод законов СССР. 1990. Т. 9. С. 46З.

21. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, приняты 2З октября 19S0 г. Верховным Советом СССР // Ведомости ВС СССР. 19S0. № 44. Ст. 909.

22. Там же.

23. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 19S4 г. // Ведомости ВС РСФСР. 19S4. № 27. Ст. 909.

24. Постановление Верховного Совета РФ от 24 декабря 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // Ведомости СНД и ВС рФ. 199З. 21 янв. № З. Ст. 97.

25. Кодекс об административных правонарушениях РФ от З0.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1.

26. Бойчук A.K Указ. соч.