Приоритетные национальные проекты в государственном управлении: нормативная основа и организационное измерение

9 Н.С. Таганцев, соглашаясь с немецким ученым Мелем, объяснял многообразие и противоречивость интерпретации целей наказания тем, что оно, подобно двуликому Янусу, одним лицом обращено к прошлому — к уже совершенному преступлению и его субъекту, другим — к будущему, к исправлению осужденного, дабы по отбытии наказания он не совершил более преступления (цит. по: Курс уголовного права. Общая часть: в 2 т. Т. 2: Учение о наказании / под ред. Н.Ф. Кузнецовой и И.М. Тяжковой. М., 1999. С. 14).

10 Подробнее об этом см.: Письмо Президента РФ от 22 декабря 2000 г. № Пр-2489. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11 В качестве корреспондирующей высказанному, как представляется, является аргументация В.Г. Чму-това о том, что достижению целей административного наказания (взыскания) «способствует присущая всем административным взысканиям функция кары (наказания, «взыскания»)» (см.: Административная ответственность в СССР / под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. Саратов, 1988. С. 103).

12 Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности: учебное пособие. Пермь, 1969. С. 195-196.

13 Кистяковский А. Нуждается ли общественная безопасность в других наказаниях, кроме определяемых по суду?: сборник государственных знаний. Т. IV. СПб., 1882. С. 124-167.

14 Там же.

15 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 4. С. 412.

16 Так, в Послании к Федеральному Собранию Президент России В.В. Путин подчеркнул, что «наша главная цель — и об этом мы много раз говорили, все об этом хорошо знают — добиться неотвратимости наказания, а не его чрезмерной суровости» (Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр.).

Е.В. Покачалова, М.П. Петров

ПРИОРИТЕТНЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ: НОРМАТИВНАЯ ОСНОВА И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ИЗМЕРЕНИЕ

В статье рассмотрены понятие, организационно-правовая основа, специфика реализации и правового обеспечения приоритетных национальных проектов как правового режима, установленного решениями главы государства и функционирующего в рамках исполнительной власти.

Ключевые слова: приоритетный национальный проект, исполнительная власть, правовой режим.

E.V. Pokachalova, M.P. Petrov

THE PRIORITY NATIONAL PROJECTS IN PUBLIC ADMINISTRATION: THE REGULATORY FRAMEWORK AND INSTITUTIONAL DIMENSIONS

The article discusses the concept of organizational and legal framework, the specifics of implementation and legal support of priority national projects as the legal regime established by the decisions of Heads of State and functioning within the executive branch. Key words: priority national project, the executive branch, the legal regime.

Идея национальных проектов возникла как проявление политики формирования человеческого капитала, попытка практической реализации конституционных приоритетов социального государства, прав и свобод человека и гражданина. Реализация ряда крупных национальных проектов связана с инициативой

© Покачалова Елена Вячеславовна, 2012

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия). © Петров Михаил Петрович, 2012

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права (Саратовская государ-94 ственная юридическая академия).

Президента РФ1. Принципиальное значение имеют несколько идей, лежащих в основе названной инициативы2. В документах Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политики указано, что повышение качества жизни граждан России, инвестиции в человека — ключевой вопрос государственной политики.

В целях руководства деятельностью государственных структур по реализации национальных проектов сформирован Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике3. Совет как рабочий орган сразу получил особый внеправительственный статус координационного и совещательного подразделения при Президенте России с представительством интересов не только субъектов исполнительной власти, но и прочих общественно-политических сил, институтов публичного управления. Таким образом, приоритетные национальные проекты имеют особый режим реализации в правовом пространстве России. Они не являются прерогативой исполнительной власти. В них задействованы консолидированные возможности всего государственного механизма как в разрезе его правотворческой активности, так и в сфере правоприменения.

Информационное взаимодействие в рамках национальных проектов осуществляется в соответствии с Концепцией создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами, одобренной распоряжением Правительства РФ от 24 апреля 2007 г. № 516-р4. Данная система интегрирована в общую программу информатизации государственного управления5.

В области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, в жилищном ш строительстве реализуются следующие национальные проекты: «Доступное жи- н лье», «Образование», «Здравоохранение», «Развитие агропромышленного ком- С

а

плекса». В течение года к ним добавились два «квазинациональных» — газифи- т

о

кация регионов и демография. к

о

По мнению В.В. Путина, необходимо системно работать над модернизацией о' указанных отраслей и эффективно использовать уже имеющиеся здесь значи- | тельные ресурсы. Это должно обеспечить повышение качества услуг, позволит в

значительно увеличить заработную плату6. н

о

Вместе с тем успехи приоритетных национальных проектов очевидны. Уже в Ю

первый год реализации нацпроектов удалось ориентировать бюджетные расходы |

на конечный результат. Другой принципиальной особенностью нацпроектов стала к

их инновационная направленность. Во многом благодаря этим проектам рожда- а

емость в стране впервые за долгие годы реально пошла вверх. В 2008 г. родилось Л

на 260 тыс. детей больше, чем тремя годами раньше. Это самый высокий показа- и

тель с 1992 г.7. Реализация нацпроекта «Доступное и комфортное жилье — граж- •

данам России» привела к значительной активизации строительства во всех обла- 8

стях. Ежегодный прирост в отрасли — рекордный за все последние годы — соста- ^

вил более 15 %8. За три года в рамках нацпроекта «Образование» было выделено § свыше 125 млрд руб. Огромный ресурс был вложен в то, чтобы изменить технологии, применяемые в образовании9.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011-2013 годах» отмечено, что механизмы реализации приоритетных национальных проектов доказали свою эффективность и работа по

ним должна быть продолжена в рамках формируемых государственных программ10. 95

Материальные отрасли, к которым отнесены задачи национальных проектов — это обеспечивающие наиболее распространенными публичными услугами граждан образование и здравоохранение, а также наиболее остро востребованные социально значимые производственные комплексы, такие как агропромышленное производство и жилищное строительство. Все указанные отрасли не только отстали от общего экономического потенциала, накопленного в предшествующий период, но на его фоне они могут рассматриваться как угрожающий экономике фактор. Возникший не за одно десятилетие диспаритет невозможно преодолеть традиционными мерами. Поэтому идея модернизации, которая в 2009-2010 гг. обрела практические очертания государственной стратегии, была инициирована во многом благодаря разработке и внедрению национальных проектов.

Важная проблема заключается в ответе на вопрос: что означает понятие «приоритетный национальный проект» с точки зрения правового содержания? Главное, на что следует обратить внимание, это характеристика данного явления как абсолютно нового. Основной юридический вопрос состоит в изучении специфики, помимо той, что стоит за семантическим значением понятия «приоритет». Подобные приоритеты так или иначе существуют у любого государства, и социальная закономерность проявляется в том, что приоритеты — это естественная конъюнктура управления. Квалификация любого актуального проекта государства, воплощенного в программах социально-экономического развития, а также реализация международных обязательств, таких как обязательства по проведению Олимпиады в Сочи, в качестве приоритетных национальных проектов должна проводиться, прежде всего, по формальным признакам наличия статуса приоритетного на-12 ционального проекта, установленного в соответствующих государственных реше-? ниях, утверждения конкретных проектов в качестве таковых в правовом смысле. м. Приоритетные национальные проекты — это инструмент государственной по-

| литики, а также внутрисистемные управленческие образования, которые обеспе-

1 чивают оперативное решение специальных задач вне текущего режима управле-| ния или реформирование отдельных сторон жизнедеятельности. Их отличитель-

го

| ные особенности проявляются в объединении организационного и содержатель-§ ного аспектов.

о

| Во-первых, субъекты приоритетных проектов в процессе кооперации и взаи-

2 модействия интегрированы в рамках специально сформированных структурных ° подразделений государственного механизма.

ж Во-вторых, они реализуют комплекс взаимосвязанных организационных,

| материально-финансовых, контрольных и прочих мер.

е К вторичным признакам приоритетных национальных проектов можно отне-

° сти: государственное утверждение, закрепление в нормативно-правовых актах;

0

° осуществление на основе разрабатываемой программы (плана) мер; срочность; са-¿5 мостоятельность, но не автономность, в рамках государственного аппарата; от-

1 раслевой характер; приоритетное использование функции координации.

| Предпринимаемые шаги в ходе реализации приоритетных национальных

проектов нередко не получают должных и необходимых для их социальной эффективности правовых форм11. Национальные приоритетные проекты касаются важнейших, наиболее проблемных и одновременно сложных областей государственно-правового регулирования, требующих особых юридических технологий. Речь идет о комплексном сочетании правовых средств и использова-9. нии неординарных правовых решений, наиболее адекватных задаче получения

качественно-определенных результатов, в т. ч. краткосрочной или более выраженной, в сравнении с текущим правовым регулированием, эффективности реализуемых правовых актов. Поэтому приоритетные национальные проекты можно назвать особым правовым режимом.

Национальные проекты вызывают необходимость ускоренного развития правовой основы в части их проведения и обусловливают приоритеты законодательного регулирования. Особенно стоит подчеркнуть, что это не установленные определенно приоритеты в области позитивного права. Их как раз следует сформулировать и затем на этой основе выстроить конфигурацию правовых средств, при необходимости используя средства систематизации, специализации, реформирования правовой системы, предлагая абсолютно новые правовые решения.

Национальные проекты характеризует существенная особенность их инициирования по решению Президента РФ. В этом смысле они выступают как комплексная правовая и организационная форма государственного управления, основанная на взаимодействии Президента, Правительства и других органов исполнительной власти, а также органов других ветвей власти. Можно утверждать, что существенная правовая специфика приоритетных национальных проектов — это создание особых условий для выполнения государственных функций в рамках совместных предметов ведения и объединения трех уровней управления: федерального, регионального и местного.

Опасность на этом пути возникает вследствие создания значительного правового вакуума, который заполняется как дискреционными решениями, так и попытками придать подзаконному нормотворчеству юридическую силу законодательных решений. Поэтому большое значение при осуществлении национальных ш проектов имеет правотворческая политика, призванная содействовать повыше- н нию «иммунитета» правотворчества в области национальных проектов от оши- С

а

бок, результативному осуществлению его функций, модернизации его содержа- т

о

ния, усилить степень планирования, системности и последовательности в дея- к

о

тельности правотворческих органов, «прибавить» концептуальности в развитии о' отраслей российского законодательства. |

Важной проблемой национальных проектов как специфического государственно- в

правового явления выступает выбор правовых средств достижения поставленных нн

о

целей, координация правотворчества по горизонтали и вертикали со смежными Ю правовыми актами, затрагивающими суть государственных решений в области и национальных проектов, своевременность правовой адаптации нововведений, а с

к

также разработка и осуществление эффективных контролирующих механизмов а применительно к сфере национального проекта. Л

Отдельная проблема в сфере приоритетных национальных проектов образует- | ся из их обособленного вертикального порядка организации и выполнения. По • этим проектам требуется особая управленческая схема, т. е. «ручное» управле- 8 ние». Так, для координации работы в рамках приоритетных проектов созданы со- ^ ответствующие структурные подразделения федеральных органов исполнитель- 2 ной власти, аппараты в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

Наличие приоритетов общей государственной политики и политики в сфере правотворчества, с одной стороны, и приоритетов, лежащих в основе национальных проектов, с другой стороны, должно согласовываться. Такая работа проводится. В частности, данные приоритеты включены в ряд государственных программ более общего характера в области информатизации, образования, здравоохранения, 97

а также реализованы предложения по внесению изменений в законодательство. Также с целью устранения угрозы дублирования необходимы специальные усилия по координации данных проектов с проводимыми реформами в правовой, федеративной, административной, финансово-бюджетной, кадровой и прочих сферах.

В литературе отмечается, что приоритетные национальные проекты — во многих аспектах явление беспрецедентное для правовой системы России. Их принятие — это способ восполнить пробел в социальной составляющей правового регулирования на современном этапе реформирования общества. Таким образом, отвечая на назревшие потребности, правовое регулирование рождается в обход законотворчества. Национальные проекты можно рассматривать как нетипичные нормативно-правовые акты с сильным компонентом политической составляющей12.

Повышение легитимной основы приоритетных национальных проектов, их легальное определение и закрепление организационно-правового механизма необходимы в силу того, что их реализация связана с решением крупных правотворческих задач, процессом повышения функционалистских, межотраслевых начал в управлении (ведь и отрасли — это определенный набор функций). Во многом благодаря этому акты, составляющие существо национальных проектов, могут быть отнесены к нетипичным правовым источникам13.

Совокупность нормативно-правовых и правоприменительных актов, относящихся к приоритетным национальным проектам, отличает тесная связь с программно-политическими документами, общими нормативными ориентирами (правыми принципами, приоритетами и т.п.), соглашениями. Их нетипичность проявляется в ориентации на правоприменительный результат. Это обусловли-2 вает конкуренцию разрабатываемых программных управленческих решений и ? собственно целесообразной, упорядоченной правотворческой деятельности. £ Привнесение управленческой специфики, т. е. административного подхода

т о

ц в содержание и порядок правового регулирования — важный признак приори-I тетных национальных проектов, затрудняющий процесс их интеграции в общее I представление о системе разделения властей и общую правотворческую страте-

го

| гию государства. Вместе с тем решение данной проблемы обязательно. В конеч-

| ном итоге правотворческая часть приоритетных национальных проектов долж-

| на быть подчинена единой политике в области правотворчества и конституцион-

§ ным основам Российского государства. Приоритеты в данном случае формиру-

° ются как развитие и конкретизация общих правовых целей развития сообразно

ж с возможностями государства в текущей социально-исторической обстановке. С

| другой стороны, они носят модернизационный характер и способствуют иннова-

е ционному развитию российского законодательства.

1 В целях практического осуществления национальных проектов изданы поряд-

° ка 50 федеральных законов и около 20 указов Президента РФ14, принято большое

го

¿5 количество актов федеральных органов исполнительной власти, органов субъек-I тов Федерации и местного самоуправления. Из них можно выделить некоторые | наиболее характерные для нормотворчества в сфере приоритетных национальных проектов, в частности федеральные законы: от 1 декабря 2007 г. № 308-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам интеграции образования и науки»15; от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреж-

98

дениями хозяйственных обществ в целях практического применения

результатов интеллектуальной деятельности»16; от 10 февраля 2009 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности федеральных университетов»17; федеральные законы РФ: от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»18; от 29 декабря 2006 г. № 256 «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»19; от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»20; от 21 июля 2007 г. № 185 «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»21; от 30 декабря 2006 г. № 271 «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»22; от 29 декабря 2006 г. № 264 «О развитии сельского хозяйства»23; Указы Президента РФ: от 7 мая 2008 г. «О федеральных университетах»24; от 6 апреля 2006 г. № 325 «О мерах государственной поддержки талантливой молодежи»25; от 6 апреля 2006 г. № 324 «О денежном поощрении лучших учителей»26; от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»27; от 30 июня 2006 г. № 658 «О Федеральном агентстве по высокотехнологичной медицинской помощи»28; от 7 мая 2008 г. «О мерах по развитию жилищного строительства»29; Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»30. Основная правотворческая работа проводится на уровне Правительства РФ, высших органов исполнительной власти субъектов РФ и отраслевых ведомств, руководящих ходом реализации национальных проектов.

Среди задач правотворческой политики в области приоритетных национальных проектов специалисты обращают внимание на уяснение социально-исторического контекста законотворчества в области их применения, а также вопросы систематизация законодательства. Кроме того, актуальность имеет построение обратной связи от потребностей практической реализации приоритетных национальных проектов к их правовому обеспечению, а также внимание к вкладу и степени участия различных субъектов права законодательной инициативы в развитие механизма и форм правового регулирования31.

В отношении систематизации важно подчеркнуть, что эта проблема высвечена самим фактом приоритетных национальных проектов, которые должны в результате доктринальной квалификации занять соответствующее положение среди компонентов правовой системы. В этой связи оправдано внимание к существующим правовым пробелам. В частности, указывается, что действующие программные документы имеют разные названия и утверждаются нормативными правовыми актами различной юридической силы. Национальный проект действует одновременно с утвержденными Программой, Доктриной и Концепцией, но не обеспечен документом, облеченным в юридическую форму. Поэтому неясно соотношение содержания действующих одновременно нескольких программных документов, порядка и приоритетного значения их исполнения (реализации)32.

Заниженным, по мнению В.В. Гончарова, является статус приоритетных национальных проектов, которые в настоящее время фактически определены на уровне программ развития страны в отдельных отраслях экономики33. Поэтому следует поддержать идею, высказываемую рядом авторов о необходимости принятия федерального закона «О приоритетных национальных проектах», в котором были бы заложены основы институционализации и механизмы, гарантирующие юридиче-

ски общие этапы и ход реализации приоритетных национальных проектов, конкретное содержание которых, в свою очередь, определялось бы иными нормативными правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов Федерации в соответствии с текущими задачами и экономическими возможностями страны. С этой точки зрения, авторы предлагают продумывать вопросы систематизации законодательства о приоритетных национальных проектах. Предлагается принять законодательные стратегии и правотворческие концепции по каждому приоритетному национальному проекту на федеральном и региональном уровнях34.

Региональный уровень реализации приоритетных национальных проектов — самая болезненная область правотворчества в этой сфере. В каждом субъекте Федерации принимается несколько сотен правовых актов, действующих в области приоритетных национальных проектов, которые постоянно совершенствуются. Наблюдается разрыв в количественных показателях принимаемых актов. С учетом некоторых публикуемых в правовых системах муниципальных актов можно составить некоторое представление о темпах нормотворчества. Согласно информации СПС КонсультантПлюс в Московской области, их более 1000, в Республике Татарстан свыше 500, а в Саратовской области немногим более 200.

К примеру, в Саратовской области в соответствии с Постановлением Правительства Саратовской области от 26 декабря 2005 г. № 446-П «О реализации приоритетных национальных проектов на территории Саратовской области» (в ред. от 28 января 2010 г.) утверждены Положение о Совете по реализации приоритетных национальных проектов при Правительстве Саратовской области, его состав и состав четырех комиссий по направлениям реализации приоритетных национальных проектов35. Распоряжением Губернатора Саратовской области от 23 апреля 2009 г. № 231-р утвержден Сетевой план-график реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» в Саратовской области на 2009-2010 годы»36. Можно также назвать такие значимые акты, как Постановление Правительства Саратовской области от 25 декабря 2009 г. № 647-П «О территориальной программе государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в Саратовской области гражданам Российской Федерации на 2010 год» (в ред. от 9 августа 2010 г.)37; Постановление Губернатора Саратовской области от 17 сентября 2009 г. № 98 «О создании межведомственного координационного совета по формированию здорового образа жизни» (в ред. от 7 декабря 2009 г.)38; Закон Саратовской области от 9 ноября 2007 г. № 230-ЗСО «Об областной целевой (комплексной) программе дополнительных мер по улучшению демографической ситуации и поддержке семей в Саратовской области на 2008-2010 годы» (в ред. от 9 сентября 2010 г.)39; Закон Саратовской области от 9 ноября 2007 г. № 228-ЗСО «Об областной целевой программе «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области на 2008-2012 годы» (в ред. от 25 августа 2010 г.); Закон Саратовской области от 25 сентября 2008 г. № 252-ЗСО «Об областной целевой программе "Развитие образования" на 2009-2011 годы» (в ред. от 5 июля 2010 г.)40; Постановление Правительства Саратовской области от 6 мая 2008 г. № 177-П «О создании рабочей группы по обеспечению информационного взаимодействия органов исполнительной власти Саратовской области» (в ред. от 5 декабря 2008 г.)41; Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 27 февраля 2010 г. № 37 «Об утверждении порядка согласования и заключения соглашения о сотрудничестве

между министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области и кредитными организациями (банками), их региональными филиалами (отделениями), иными юридическими лицами, органами местного самоуправления по основным мероприятиям подпрограммы "Развитие ипотечного жилищного кредитования"»42. Аналогичным образом формируется и муниципальное правотворчество в этой области43.

Обобщая изложенное, следует отметить, что правотворчество в области приоритетных проектов нуждается в унификации и разработке рекомендательных актов, для чего необходимо сводное изучение опыта субъектов РФ. Кроме того, правовые акты образуют две основные группы: общие акты и акты, адресованные конкретным национальным проектам или их компонентам.

Сбалансированный характер правовой системы дикутет необходимость учета потребности принятия правовых решений основными субъектами правотворческой инициативы. С этой целью требуется повышение статуса решений, принимаемых Президиумом Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

В литературе справедливо обращено внимание на отсутствие единой нормативно-правовой основы приоритетных национальных проектов. Их внедрение не обеспечено принятием нормативного правового акта, определяющего статус конкретного проекта, системы субъектов его реализации и иных вопросов. Правовое регулирование в этой области отличается уклоном в сторону подзаконных нормативных правовых актов. По мнению авторов, следует придать действующим национальным проектам статус государственных программ, избрав единообразную юридическую форму их утверждения. Важно и то, что долгосрочные программы целесообразнее утверждать федеральными законами, а возможности результатов ведомственного нормотворчества следует использовать исключительно для регулирования частных (узких) моментов реализации государственных программ (проектов), направив основные усилия на правоподготовительную работу и совершенствование правоприменительной деятельности44.

В разряд наиболее важных правотворческих задач в рассматриваемой области должно войти решение вопроса о координации правотворческой работы в сфере приоритетных национальных проектов, прежде всего, с задачами проводимых реформ и модернизационных программ, закрепление четких условий субсидированного участия в проектах регионов и муниципальных образований, механизмов контроля и взаимной ответственности участников проектов, создание в вертикали управления приоритетными проектами специфических органов совместной области компетенции и управления программами по развитию приоритетных национальных проектов с условием постепенной передачи конкретных функций децентрализованной администрации приоритетных национальных проектов. Эффективность проекта достигается за счет кооперации усилий федерального, регионального и местного уровней. Эту проблему необходимо решать с помощью создания специфического правового механизма сотрудничества органов законодательной и исполнительной власти, с одной стороны, и органов публичного управления по всей вертикали управления, с другой.

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апр.

2 «Сегодняшние возможности России вполне позволяют добиться более ощутимых результатов ... в таких областях, как здравоохранение, образование, жилье. Во-первых, именно эти сферы определяют каче-

ство жизни людей и социальное самочувствие общества. И, во-вторых, в конечном счете, решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала ... Концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России — это необходимое и логичное развитие. экономического курса ... Это гарантия от инертного проедания средств без ощутимой отдачи. Это курс на инвестиции в человека, а значит — в будущее России». См.: Приоритетные национальные проекты. Совет при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. URL: http://www.rost.ru (дата обращения: 25.05.2012); см. также: Меликова Н. Путин огласил предвыборную программу // Независимая газета. 2005. 6 сент.

3 См.: Указ Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226 (с изм., внесенными Указом от 13 июля 2006 г. № 698) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 43, ст. 4374; 2006. № 29, ст. 3245. Совет готовит предложения Президенту РФ по разработке мер, направленных на реализацию приоритетных национальных проектов и демографической политики; рассматривает концептуальные основы, цели и задачи приоритетных национальных проектов и демографической политики, определяет способы, формы и этапы их реализации; проводит анализ практики реализации приоритетных национальных проектов и демографической политики, подготовку предложений по ее совершенствованию.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 18, ст. 2267.

5 Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)"» (в ред. от 9 июня 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 5, ст. 531; 2010. № 25, ст. 3166.

6 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. 11 мая.

7 URL: http://www.rost.ru (дата обращения: 25.05.2012).

8 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. 27 апр.

9 См.: Муравьёва М. Глава Рособразования: Вузы-победители нацпроекта «Образование» стали намного конкурентоспособнее. URL: http://www.strf.ru (дата обращения: 05.12.2008).

10 См.: Пенсия. 2010. № 7.

11 См.: Поленина С.В., Колдаева Н.П., Скурко Е.В. Некоторые вопросы правотворчества и развития российского законодательства в свете задач реализации приоритетных национальных проектов // Российская юстиция. 2008. № 7.

12 См.: Там же.

13 Если рассматривать теоретическое значение понятия «нетипичные источники», то к основному критерию нетипичных или нетрадиционных источников относят степень соответствия правовым традициям см.: Храмов Д.В. Нетрадиционные источники российского частного права: общетеоретический аспект: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 10.

14 URL: http://www.rost.ru (дата обращения: 12.11.2010).

15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 49, ст. 6069.

16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 31, ст. 3923.

17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 786.

18 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 38.

19 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 19.

20 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 30, ч. 2, ст. 3617.

21 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 30, ст. 3799.

22 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 34; 2009. № 29, ст. 3593.

23 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 27; 2009. № 30, ст. 3735.

24 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 19, ст. 2118.

25 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. № 15, ст. 1583; 2008. № 9, ст. 823

26 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 5, ст. 501.

27 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 42, ст. 5009.

28 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 27, ст. 2920; 2007. № 40, ст. 4717. Агентство позднее было упразднено, но его функции переданы Министерству здравоохранения и социального развития РФ. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 20, ст. 2290.

29 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 19, ст. 2117.

30 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5489.

31 См.: Поленина С.В., Колдаева Н.П., Скурко Е.В. Указ. соч.

32 См.: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е., Чеснокова М.Д. О результатах мониторинга приоритетного национального проекта «образование» и его нормативного обеспечения // Журнал Российского права. 2009. № 9.

33 См.: Гончаров В.В. Место и роль федеральных органов исполнительной власти в реализации приоритетных национальных проектов: современные проблемы и пути их разрешения // Административное и муниципальное право. 2010. № 4.

34 См.: Поленина С.В., Колдаева Н.П., Скурко Е.В. Указ. соч.

35 См.: Саратовская областная газета. Официальное приложение. 2005. 30 дек.

36 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2009. № 8.

37 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2009. № 33; 2010. № 13.

38 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2009. № 21; 2009. № 30.

39 См.: Саратовская областная газета. Официальное приложение. 2007. 27 ноября.

40 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2008. № 18.

41 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2008. № 14.

42 См.: Саратовская областная газета. 2010. 2 марта.

43 См., например: Постановление Администрации г. Саратова от 1 августа 2006 г. № 200А «О мерах по реализации приоритетных национальных проектов на территории города Саратова во втором полугодии 2006 года». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Ре-

шение районного Собрания Ершовского муниципального района от 3 августа 2006 г. № 7-66 «Об утверждении районной программы реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье — гражданам России" на территории Ершовского муниципального района Саратовской области на 2007-2010 годы». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

44 См.: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е., Чеснокова М.Д. Указ. соч.

Д.А. Смирнов, А.Ю. Соколов

К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНЫХ МЕРАХ

В данной статье раскрывается правовая природа административно-предупредительных мер принуждения. Проводится исследование системы и классификации указанных мер.

Ключевые слова: административное принуждение, меры принуждения, основания применения, реализация, ответственность.

D.A. Smirnov, A.Yu. Sokolov

TO A QUESTION ABOUT

THE ADMINISTRATIVE-PREVENTIVE MEASURES

In this article lawful nature of the administrative- preventive measures of coercion is revealed. The authors is conducted a study of system and classification of the measures indicated.

Key words: the administrative coercion, the measure of the coercion, the base of the application, the realization, the responsibility.

Административно-предупредительные меры, составляя самостоятельную группу мер административного принуждения, широко применяются в управленческой сфере. Возможность их реализации закреплена значительным числом нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в области обеспечения порядка и безопасности.

Применение административно-предупредительных мер не является карой. Исходя из своего наименования, данные предупредительные меры призваны «предупредить, предварить, упредить»1. Рассматриваемые меры административного принуждения применяются в целях предостережения физических и юридических лиц от совершения неправомерных поступков, предупреждения правонарушений или устранения возможных вредных последствий, вызванных обстоятельствами, угрожающими безопасности личности, общества, государства к лицам, не нарушившим правовых предписаний. Наступление этих обстоятельств может быть обусловлено как объективными (стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, аварии и др.), так и субъективными (попытки насильственного изменения конституционного строя, вооруженный мятеж, массовые беспорядки и т. д.) факторами.

Наиболее распространенным основанием применения этих мер выступают юридические презумпции, т. е. реальные предположения о возможности совершения отдельным субъектом правонарушения, в отношении которого применяются указанные меры2. Кроме этого, такими основаниями могут быть: неодно-

© Смирнов Дмитрий Анатольевич, 2012

Доктор юридических наук, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия). © Соколов Александр Юрьевич, 2012

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия). 103