РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УДК 342.7

РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Мусаева Г.М., доцент кафедры административного и финансового права Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук E-mail: admpr@list.ru

В статье рассматриваются вопросы, задачи и направления деятельности органов прокуратуры в области защиты прав и свобод человека и гражданина.

Ключевые слова: права человека, прокуратура, защита прав человека, меры прокурорского реагирования.

ROLE OF PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE MECHANISM OF PROTECTION OF THE RIGHTS AND FREEDOMS OF THE PERSON AND THE CITIZEN IN THE

RUSSIAN FEDERATION

Musaeva G.M., Associate Professor of the Department of Administrative and Financial Law at Daghestan State University, Candidate of Law

In article questions tasks and activities of bodies of prosecutor's office and also power and a measure of public prosecutor's reaction are considered.

Key words: bodies of prosecutor's office protection of human rights measures of public prosecutor's

reaction.

В настоящее время проблемы защиты прав и свобод человека приобрели особую значимость, так как права и свободы и их гарантированность определяют сферу свободы личности, параметры взаимоотношений человека и государства. Органам прокуратуры отведена особая роль в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина, интересов государства и общества.

Конституция Российской Федерация провозглашает, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью. Их обеспечение и защита является обязанностью и важнейшей функцией правового государства.

С момента учреждения по настоящее время органы прокуратуры играют важную роль в сфере защиты прав и свобод граждан, доказывая на протяжении нескольких столетий, свою правовую и общественную значимость. Выполняя правозащитные функции, прокуратура РФ в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» № 2202-1 от 17.01.1992 г. с изменениями от 21 июля 2014 г. [1] (далее - Закон) осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан органами исполнительной власти, представительными органами, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами, независимо от федеральных органов государственной власти, государственной власти субъектов РФ. Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям действующего законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной охраняемой законом тайне. Они информируют органы государственной власти и население о состоянии законности. Например, 27 апреля 2013 г. Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка, выступая перед сенаторами на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, отметил, что в 2012 году прокурорами выявлено более 5 млн. правонарушений, в том числе более 3 млн. - связанных с обеспечением прав граждан [2]. В своем докладе он также отметил, что в центре прокурорского надзора была и остается правозащитная деятельность, и основные усилия органов прокуратуры направляются на совершенствование механизма защиты конституционных прав граждан [3].

Вся деятельность органов прокуратуры направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина. И, по мнению Н.В. Мельникова, «нет необходимости отдельно выделять функцию по защите прав и свобод граждан. Например, надзор за исполнением законов, надзор за органами, осуществляющими дознание, оперативно-розыскную деятельность, предварительное следствие, направ-

лены именно на защиту прав и свобод граждан» [4, с. 43].

В Российской Федерации прокуратура создана как надзорный и контрольный орган государственной власти с особым статусом. Как считает С.Н. Решетников, «участие прокуроров в рассмотрении дел ... осуществляется в соответствии с процессуальным законодательством, из которого усматривается роль прокурора как стража законности, но никак не судьи» [5, с. 113]. Деятельность прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан зависит от наличия в конкретном деле нарушенного интереса личности.

В соответствии со ст. 10 Закона полномочием органов прокуратуры является разрешение жалоб, заявлений о нарушении законов. Прокурор при получении обращений граждан содержащих сведения о нарушении норм права принимает меры по привлечению виновных, в совершении правонарушения, к ответственности. При этом органы прокуратуры не подменяют собой иные государственные органы, осуществляющие контроль за соблюдением прав и свобод гражданина, не вмешиваются в хозяйственную деятельность организаций (ст. 21, 26). Вмешательство прокуратуры может быть компенсаторным, когда возможности других органов исчерпаны или недостаточны, либо принятые решения не соответствуют закону, либо в силу объективных особенностей переходного периода, когда в виду упразднения или переориентации прежних государственных структур, контроль за исполнением законов не обеспечен надлежащим образом» [6, с. 49].

Прокуратура не входит в состав ни одной из ветвей власти. Но вместе с тем, функции контроля и надзора органов прокуратуры распространяются на органы и должностных лиц любой из ветвей власти.

Нельзя не сказать о том, что деятельность такого специального государственного органа надзора, как прокуратура, в отличие от контролирующих органов, имеет свои собственные задачи и цели. Прокурорский надзор в известном смысле является универсальным. Объектом его надзорной деятельности являются любые сферы правовых отношений.

Главная цель прокурорского надзора -обеспечение надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, прав и свобод граждан, охраняемых законных интересов общества и государства, в связи с чем и предлагается возвратить прокурорскому надзору наименование «высший надзор» [7, с. 249]. А с точки зрения А.Ф. Ефремова, «среди видов государственного надзора особо следует выделить прокурорский надзор как самый эффективный вид надзора» [8, с. 49].

В соответствии с законом, прокурор, осуществляя свои функции, проверяет и рассматривает заявления, сообщения о нарушении прав и свобод граждан, разъясняет порядок защиты прав, прини-

мает меры по привлечению к ответственности лиц нарушивших закон, возбуждает производство об административном правонарушении в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер правонарушения.

При нарушении прав и свобод граждан, которые по состоянию здоровья, возрасту не могут лично отстаивать свои права и свободы, или правонарушение имеет особый резонанс в обществе, прокурор предъявляет и поддерживает иск в интересах пострадавших.

В центре прокурорского надзора была и остается правозащитная деятельность. Основные усилия органов прокуратуры направлены на защиту прав и свобод граждан в тех сферах, где наши граждане чувствуют себя слабозащищенными. Это - защита и восстановление нарушенных прав людей с ограниченными возможностями, обеспечение конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь, надзор за исполнением пенсионного законодательства и др.

Действенность защиты прав и свобод граждан зависит от взаимодействия органов прокуратуры и других государственных структур, например таких, как Уполномоченный по правам человека. Органы прокуратуры имеют достаточную оснащенность, многочисленный штат квалифицированных работников, способных эффективно выявлять, пресекать и принимать меры воздействия на правонарушителей. Однако если органы прокуратуры изучают правовой казус с точки зрения требования закона, то Уполномоченный по правам человека - с точки зрения целесообразности и соблюдения морально этических норм.

Осуществляя взаимодействие с Уполномоченным по правам человека, прокуратура получает дополнительные возможности в достижении целей закрепленных в Законе о прокуратуре направленных на защиту прав и свобод граждан. Такое взаимодействие способствует оперативному выявлению правонарушений, предупреждению и пресечению антиобщественных действий, антиобщественного поведения, повышению осведомленности граждан о правозащитной деятельности органов прокуратуры и Уполномоченного.

Анализ приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» позволяет выделить основные задачи прокурорского надзора:

- это - своевременное выявление и принятие мер прокурорского реагирования, направленных на устранение нарушений законов, прав и свобод граждан;

- обеспечение надзора за исполнением законов и соблюдением прав человека и гражданина органами государственной власти РФ и субъектов, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

- выявление правовых актов, противоречащих Конституции и законодательству в сфере реализации прав и свобод граждан.

Прокуратура, выступая как орган надзора, через свои формы и методы деятельности обеспечивает гарантирование прав и свобод человека и гражданина путем применения специальных средств защиты, принадлежащих именно этому органу.

Прокуратура осуществляет надзор за законностью правовых актов, следовательно, можно сделать вывод, что в прокурорском надзоре содержатся признаки конституционного надзора, т.к. прокуратура наделена правомочиями по опротестованию.

Приведем пример. В ходе осуществления надзора за соответствием правовых актов органов государственной власти Республики Дагестан, органов местного самоуправления и ведомственных правовых актов требованиям законодательства, регулирующего защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Прокуратурой Республики Дагестан выявлены противоречия с действующим законодательством в Законе Республики Дагестан от 29 декабря 2012 г. № 104 «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Республике Дагестан».

Статьей 4 указанного Закона предусматривалось, что Уполномоченный направляет заявителю мотивированный отказ в принятии жалобы к рассмотрению, если заявителем не указаны фамилия, имя, отчество (при наличии) и почтовый или электронный адрес, по которому должен быть направлен ответ.

Данная норма противоречила требованиям ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно которым в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

По результатам изучения Закона прокуратурой республики в Народное Собрание Республики Дагестан принесен протест, который рассмотрен и удовлетворен [9].

Особое внимание органами прокуратуры уделяется работе с обращениями граждан. Из года в год наблюдается тенденция к увеличению количества обращений граждан. Количество обращений в адрес органов прокуратуры в 2012 году превысило 3 млн. 600 тыс., из которых 1 млн. - на личном приеме. Наибольшее их число связано с нарушени-

ем жилищных, трудовых прав, соблюдением земельного законодательства, защитой прав несовершеннолетних [10, с. 17].

На наш взгляд, это связано с повышением правовой культуры граждан, информированности граждан о возможности защиты и реализации прав, а также организации прямых каналов связи с населением, таких как «телефон доверия», «интернет-приемные», «горячие телефонные линии». Так, прокуратурой Республики Дагестан рассмотрено в 2011 году 12977, в 2012 г. - 13229, в 2013 г. - 16578 обращений граждан. Разрешено по существу в 2011 г. - 8149, 2012 г. - 8458, 2013 г. - 11980. Следует отметить, что число разрешенных обращений не растет столь интенсивно, как количество рассмотренных обращений.

Анализируя приказ Генпрокуратуры РФ от 30.01.2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры РФ» [11], можно сделать вывод о том, что действие указанного нормативного акта распространяется на обращения граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. В этой связи возникает необходимость внесения изменений в название Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», определив его как Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений в Российской Федерации», поскольку действующее название сужает круг субъектов заявителей до лиц, состоящих в гражданстве Российской Федерации, ущемляя тем самым, право на обращение иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории РФ.

Подводя итог, необходимо отметить, что надзорные мероприятия в первую очередь должны проводиться в тех государственных органах, на которые возложено осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку от того, как применяют эти органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих прав и свобод. При этом прокуратура методами прокурорского реагирования не только добивается устранения нарушений прав и свобод человека и гражданина, но и в рамках закона свойственными прокуратуре методами воздействует на органы контроля, имеющие специальные полномочия для их охраны и защиты, с целью активизации деятельности названных государственных органов в этом направлении и исключения фактов незаконного бездействия. Однако предоставленный арсенал средств далеко не всегда позволяет прокурору успешно обеспечить верховенство закона и защитить права и свободы человека и гражданина.

Безусловно, как важнейший институт правоохранительной системы государства, прокуратура стоит на страже закона и является фундамен-

тальным институтом в сфере правоохранительной деятельности Российской Федерации. Деятельность прокуратуры направлена на выполнение важнейшей задачи - защиту прав и свобод человека и гражданина. Сужение сферы прокурорского надзора не вполне оправдано. Прокуратура не может сохранять без изменений данные ей функции, формы, методы, направления своей деятельности. По мере изменения условий социальной действительности, формирования новых установок правового поля, упрочения законности, повышения правовой культуры должны вноситься необходимые коррективы в деятельность прокуратуры. Не исключается даже возможность создания нового самостоятельного органа, который возьмет на себя выполнение обязанностей, реализуемых ныне в рамках надзорной деятельности прокуратуры. Для этого, естественно, должны наступить соответствующие условия. Пока они не наступили, функция надзора за исполнением законов должна принадлежать прокуратуре. Недаром еще император России Петр I назвал созданный при нем государственный орган - прокуратуру «Оком государевым». Замены прокуратуре по части выполнения надзорных полномочий в защиту прав граждан в настоящее время нет.

Литература

1. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 17 янв. 1992 г. №2202-1: в ред. от 21 июля 2014 г.. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Доклад Генерального прокурора РФ Ю.Я Чайки в Совете Федерации Федерального Собрания РФ // Прокурор. 2013. № 2. С. 4-5.

3. Там же. С. 4-5.

4. Мельников Н.В. Прокуратура и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2001.

5. Решетников С.Н. О некоторых конституционно-правовых проблемах функционирования прокуратуры Российской Федерации // Юридический вестник ДГУ. 2013. № 4.

6. Роль органов прокуратуры в сфере защиты прав и свобод граждан. Прокуратура Воронежской области // Омбудсмен. 2013. № 1.

7. Беляев В.П. Контрольная и надзорная деятельность: к вопросу о разграничении понятий // Право и политика. 2014. № 2 (170). Doi: 10.7256/111-9018.2014.2.

8. Ефремов А.Ф. Проблемы совершенствования контроля и надзора за соблюдением законов // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 4.

9. Докладная записка заместителя прокурора Республики Дагестан за 1 полугод 2013 года начальнику главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства // Официальный сайт прокуратуры РД. URL: http://dagproc.ru/ (дата обращения: 25.04.2014).

10. Доклад Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки в Совете Федерации Федерального Собрания РФ // Прокурор. 2013. № 2.

11. Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры РФ: приказ Генпрокуратуры РФ от 30.01.2013 г. № 45. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Поступила в редакцию 29 апреля 2014 г.