Первичные меры пожарной безопасности: новшества, вводимые Техническим регламентом, для органов местного самоуправления

ПЕРВИЧНЫЕ МЕРЫ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: НОВШЕСТВА, ВВОДИМЫЕ ТЕХНИЧЕСКИМ РЕГЛАМЕНТОМ, ДЛЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Греков А.С., аспирант Пензенский государственный университет

Аннотация: Статья посвящена изменениям, вносимым «Техническим регламентом о пожарной безопасности» в первичные меры пожарной безопасности в Российской Федерации. Реализация данных мер возлагается на органы местного самоуправления. Автор рассматривает как меры, которые ранее содержались в российском законодательстве, претерпевают изменения, так и правовые нововведения.

Ключевые слова: первичные меры пожарной безопасности, технический регламент, пожарная безопасность, вопросы местного значения

Вопросы обеспечения пожарной безопасности входят в перечень актуальнейших вопросов, подлежащих разрешению на всех уровнях власти в Российской Федерации. От состояния разрешенно-сти и урегулированности данных вопросов зависит стабильность пожаробезопасности, как в отдельных муниципальных образованиях, так и в субъектах Российской Федерации, и в Российской Федерации в целом.

22 июля 2008 года был принят Федеральный закон № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»1 (далее - Технический регламент). Принятие Технического регламента было обусловлено различными причинами, в том числе необходимостью устранения пробелов и неточностей в действующих нормативно-правовых актах, регулирующих вопросы обеспечения пожарной безопасности, а также уменьшения количества данных нормативно-правовых актов (на текущий момент в Российской Федерации действует более 2000 нормативно-правовых актов, предметом правового регулирования которых являются вопросы обеспечения пожарной безопасности2). Основная цель введения в действие Технического регламента - обеспечение безопасности людей при пожаре и защиты имущества от воздействия опасных факторов пожара. Технический регламент вступает в силу 1 мая 2009 года.

Помимо закрепления общих требований пожарной безопасности в статье 63 Технического регламента устанавливается перечень первичных мер пожарной безопасности.

Особое внимание к первичным мерам пожарной безопасности привлекает то обстоятельство, что в соответствии с ч.1 ст.14, ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 одним из вопросов местного

значения поселения и городского округа соответственно является обеспечение первичных мер пожарной безопасности.

Сама дефиниция «первичные меры пожарной безопасности» понимается как «реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров»4. Но следует отметить, что до вступления в силу Федерального закона от 18.10.2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»5, ни в одном законодательном акте не содержалось какого-либо определенного перечня ни первичных мер пожарной безопасности, ни полномочий органов местного самоуправления по обеспечению данных мер.

Одним из изменений, вносимых вышеуказанным Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ, было закрепление в статье 19 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее также Федеральный закон № 69-ФЗ) полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности.

Однако данный, законодательно закрепленный перечень полномочий органов местного самоуправления является не способным охватить всего объема действий, необходимого для «реализации принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров». В большей степени он декларативный, не предусматривающий конкретных направлений деятельности органов местного самоуправления и, следовательно, не способный реально решить имеющиеся проблемы6.

Отдельное установление первичных мер пожарной безопасности в Техническом регламенте должно помочь в скором времени (после вступления Технического регламента в силу) решить вопросы, возникающие при осуществлении органами местного самоуправления их полномочий в области пожарной безопасности, а также конкретизировать саму деятельность органов местного самоуправления при решении указанных вопросов.

Дополнительно Технический регламент в статье 6 закрепляет, что «в рамках реализации мер пожарной безопасности органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 Технического регламента обеспечивается пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований».

Далее необходимо непосредственно перейти к рассмотрению новшеств в объеме первичных мер пожарной безопасности, вводимых в действие Техническим регламентом. Данные меры условно можно разбить на две группы. В первую следует

отнести первичные меры пожарной безопасности, которые были законодательно закреплены и ранее, однако в Техническом регламенте отражены в измененном (уточненном) виде:

- реализация полномочий органов местного са-

моуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-

технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;

- разработка и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;

- разработка плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийноспасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением;

- установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия;

- обеспечение связи и оповещения населения о пожаре.

Федеральный закон № 69-ФЗ предусматривает включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов в первичные меры пожарной безопасности. Однако нововведением в данном случае является вторая часть изложенной в Техническом регламенте меры, а именно: отнесение к первичным мерам пожарной безопасности обеспечения надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержания в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности. Потребность в расширении существовавшей формулировки сложилась вследствие катастрофического положения дел с источниками противопожарного водоснабжения на территории большей части муниципальных образований Российской Федерации. Например, на территории Хабаровского края неисправны 32,6 % из зарегистрированных источников противопожарного водоснабжения7. В Вологодской области проведенные сотрудниками государственного пожарного надзора проверки выявили, что неисправными являются 10,3 % пожарных гидрантов, 6,4 % пожарных водоемов, 20,3 % водонапорных башен, 1282 населенных пункта Вологодской области вообще не имеют источников противопожарного водоснабжения. В Республике Удмуртия требуется

провести ремонт 1370 пожарных гидрантов, около 1020 водонапорных башен. Подобная ситуация характерна для большинства субъектов Российской Федерации8.

Однако успешная организация тушения пожаров возможно только при наличии исправного наружного водоснабжения и организации чёткого взаимодействия подразделений противопожарной службы с предприятиями, обслуживающими системы противопожарного водоснабжения населённых пунктов, а также соответствующими службами предприятий и организаций. Использование пожарных гидрантов и водоемов при тушении пожаров значительно сокращает время ликвидации пожаров, а также материальный ущерб от них. Отказы в работе противопожарного водоснабжения усложняют обстановку на пожарах, влекут необходимость повышения номера ранга пожара.

В целях повышения уровня безопасности людей, находящихся в жилых и общественных зданиях, Технический регламент предусматривает в качестве первичной меры пожарной безопасности содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности. Надлежащая реализация данной меры должна обеспечить как эвакуацию людей в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара, так и возможность проведения мероприятий по спасению людей, возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий, нераспространение пожара на соседние здания, сооружения и строения. Однако на текущий момент большая часть зданий, находящихся в муниципальной собственности, либо не оснащена средствами обеспечения пожарной безопасности вовсе, либо указанные средства находятся в неисправном состоянии, включая первичные средства тушения пожаров, хотя именно первичные средства пожаротушения используются для борьбы с пожаром в начальной стадии его развития. На практике органы местного самоуправления не привлекаются к какому-либо виду ответственности за необеспечение выполнения указанной первичной меры пожарной безопасности ввиду того, что содержание и эксплуатация жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности, возлагается ими на муниципальные организации9.

Думается, что, уточняя ранее закрепленные первичные меры пожарной безопасности, законодатель стремился избежать их «двойного толкования», того, что они будут оставаться декларативными, нереализуемыми уполномоченными субъектами - органами местного самоуправления.

Ко второй группе следует отнести те меры, которые являются нововведениями (ранее в российском законодательстве закреплены не были) и, следовательно, расширяют один из вопросов местного значения (обеспечение первичных мер пожарной безопасности). Среди данных мер:

- разработка и организация выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности;

- обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;

- организация обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганда в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;

- социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

Более детально необходимо остановиться именно на второй группе.

Разработка и организация выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности отнесены законодателем к первичным мерам пожарной безопасности в связи с тем, что именно применение программноцелевого метода в области обеспечения пожарной безопасности позволит обеспечить комплексное урегулирование наиболее острых и проблемных вопросов, а также системное развитие самой муниципальной инфраструктуры обеспечения пожарной безопасности .

Исполнение мероприятий, предусмотренных муниципальными целевыми программами , должно создавать положительные тенденции по повышению потенциала пожарной охраны, образованию муниципальных и ведомственных противопожарных формирований, что в свою очередь всецело влияет на укрепление пожарной безопасности на территории конкретных муниципальных образований.

Следующей мерой обеспечения пожарной безопасности, указанной законодателем в качестве одной из первичных, является обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара.

Необходимость закрепления данной меры на столь высоком (законодательном) уровне является следствием важнейшего показателя эффективности действий пожарной охраны - времени оперативного реагирования (с момента сообщения о пожаре до его локализации и ликвидации). В настоящее время вопрос «беспрепятственности» проезда пожарной техники к месту пожара приобрел «катастрофический» характер. Дорожные «пробки», за-граможденность самих улиц и дворов различной техникой (в первую очередь, автотранспортом) стали своеобразным «бичом» населенных пунктов.

Кроме того, в зимний период большинство дорог подвержено снежным заносам. Нерасчищенные дороги также не позволяют пожарным подразделениям в полной мере использовать для тушения, имеющиеся силы и средства.

Невозможность своевременного прибытия пожарной техники к месту пожара непосредственно влияет на последствия пожара: влечет за собой увеличение числа погибших, пострадавших, а также увеличение материального ущерба.

Отнесение вопроса беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара к полномочиям органов местного самоуправления следует считать закономерным ввиду того, что в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, обеспечение которых осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, относится и дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также утверждение генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки муниципального образования и т.п.

Рассматривая вопрос организации обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганды в области пожарной безопасности, содействия распространению пожарно-технических знаний, необходимо отметить, что сам вопрос обучения населения и пропаганды в данной области не является новым для органов местного самоуправления. Однако, относя данные вопросы к первичным мерам пожарной безопасности в Техническом регламенте, законодатель, тем самым, придает им статус вопросов местного значения и, следовательно, возлагает ответственность за решение данных вопросов, в том числе и на органы местного самоуправления.

Нельзя не согласиться с мнением Ю.П. Ненашева, что «обучение населения мерам пожарной безопасности является одним из действенных инструментов воспитания у населения противопожарной культуры. Противопожарная пропаганда должна осуществляться непрерывно с максимальным охватом всех групп населения, с учетом их социального положения, уровня образования и возраста»10. Отсюда можно сделать вывод о важности и значимости обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганды в области пожарной безопасности в деятельности каждого муниципального образования.

Последней рассматриваемой первичной мерой пожарной безопасности является социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране. К компетенции органов местного самоуправления и ранее относился вопрос «создания условий для

организации добровольной пожарной охраны»11. Однако на практике, принимая муниципальные правовые акты, органы местного самоуправления фактически создавали добровольную пожарную охрану «на бумаге». Это было связано с тем, что ни на уровне Российской Федерации, ни на уровне конкретного муниципального образования (как показала судебная практика, регулирование деятельности добровольной пожарной охраны не относится к полномочиям органов государственной власти субъектов12) не были проработаны вопросы, определявшие бы статус добровольного пожарного, его правовое положение, гарантии его социальной защиты, страхования, а также вопросы экономического стимулирования участия граждан или организаций в добровольной пожарной охране.

Следовательно, закрепляя в Техническом регламенте указанную норму в подобной редакции, законодатель не просто уточняет (обновляет) действующую норму, изложенную в статье 19 Федерального закона от 21.12.1994 №69-ФЗ «О пожарной безопасности», как это может показаться на первый взгляд, а, фактически, вводит новую первичную меру пожарной безопасности, возлагая реализацию данной меры на органы местного самоуправления поселения и городского округа.

Подводя итог, хотелось бы отметить, что все новшества в области первичных мер пожарной безопасности, вводимые в действие Техническим регламентом, назревали уже давно. Это связано, как правило, с тем, что органы местного самоуправления при разрешении вопросов местного значения не в полной мере реализуют предоставленные законом полномочия даже в тех случаях, когда указанных полномочий явно недостаточно для обеспечения пожарной безопасности в границах муниципального образования. Хотя обеспечение необходимого уровня пожарной безопасности и минимизация потерь вследствие пожаров является важным фактором устойчивого социальноэкономического развития как самого муниципального образования, так и Российской Федерации в целом.

Рецензия

Статья Грекова А.С. выполнена на очень важную, актуальную и малоисследованную тему. Данная работа посвящена анализу вопросов обеспечения первичных мер пожарной безопасности, а также новшеств, вводимых «Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности».

В статье автор подвергает рассмотрению и сравнительному анализу действующие нормы, касающиеся вопросов обеспечения пожарной безопасности органами местного

самоуправления, и нормы, вводимые Техническим регламентом. Отличительной положительной чертой статьи Грекова А.С. является то, что он детально рассматривает первичные меры пожарной безопасности, дает им широкое толкование, а также разъясняет проблемы, которые возникают у органов местного самоуправления при обеспечении данных мер. Считаю, что автору удалось достичь основной цели своей статьи - проанализировать и сопоставить действующее законодательство в области обеспечения пожарной безопасности и вновь принятый нормативный правовой акт, регулирующий указанные вопросы.

Статья Грекова Алексея Сергеевича соответствует необходимым требованиям, предъявляемым к научным статьям и, учитывая недостаточное правовое регулирование в данной области и большое значение вопросов обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, представляет значительный научный и практический интерес, и поэтому рекомендуется для публикации.

Заведующий кафедрой гражданского права и гражданского процесса Пензенского государственного педагогического университета имени В.Г. Белинского, к.ю.н, доцент Синцов Г.В.

1 СЗ РФ. 2008. №30 (ч.1). Ст.3579.

2 Дешевых Ю., Бондарев А., Макеев А. Технический регламент принят. Что нужно сделать для его реализации// Пожарное дело. 2008. №10. С.4.

3 СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822.

4 Ст.1 Федерального закона от 21.12.1994г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»// СЗ РФ.1994. №35. Ст.3649.

5 СЗ РФ. 2007. №43. Ст.5084.

6 Методические рекомендации органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в области пожарной безопасности МЧС России//Пожарная безопасность. 2006. №2. С.17.

7 См., Постановление Правительства Хабаровского края от 14.01.2008г. № 5-пр//Собрание законодательства Хабаровского края. 2008. № 1(66).

8 См., Постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 16.05.2008г. №127-6/4 ЗС// Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2008. № 5(79).

9 См., например, Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10.06.2008 г. № А12-1278/08-с19//Справочная правовая система «Гарант», (Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27.11.2007г. № А57-4064/2007-28, там же).

10 Ненашев Ю.П. Приоритетные направления развития органов государственного пожарного надзора на период 2006-2008 го-ды//Пожарное дело. 2006. №4. С.5.

11 Ст.19 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»// СЗ РФ.1994.№35. Ст.3649.

12 Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2006 г. №74-Г06-10//Справочная правовая система «Гарант».