Значение функционального подхода для определения места и роли муниципального права в системе российского права

ЗНАЧЕНИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНОГО ПОДХОДА ДЛЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ МЕСТА И РОЛИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА

САМОДАЕВА Лариса Николаевна

Аннотация: в статье рассматривается вопрос о значении функций муниципального права для определения его места и роли в системе права, возможности применения системного и функционального в процессе решения этой задачи.

Annotation: in the article the question of significance of municipal law functions for determining its place and role in the system of law is considered, possibilities of system and functional application in the course of solving this problem.

Ключевые слова: муниципальное право, система права, функции муниципального права, местное самоуправление.

Key words: municipal law, system of law, functions of municipal law, local self-government.

Вопрос о системе (структуре) права теоретики решают на основе анализа предмета и метода правового регулирования. Данный подход был взят за основу для обоснования «статуса» муниципального права как отрасли права. При этом использовались понятия «комплексная отрасль», «комплексный предмет правового регулирования», «комплексный метод правового регулирования». Несмотря на длительную дискуссию среди юристов о месте и роли муниципального права в системе российского права, окончательно этот вопрос до сих пор не решен. Многие правоведы отрицают существование данной отрасли.

Очевидно, что избранный методологический подход в исследовании этого правового образования не обеспечивает возможность убедительно обосновать вывод о признании за муниципальным правом «статуса» отрасли. Не случайно отдельные правоведы (и в прошлом, и в настоящем1) подвергали обоснованной критике данный методологический подход, полагая что решение вопроса о системе права на основе анализа предмета и метода правового регулирования, в том числе с использованием понятия «комплексная отрасль», обречены на неудачу, так как при этом не учитываются в полной мере особенности правовых норм и все внимание направлено на то, что лежит за их пределами2.

1 Ушаков А.А. О кодификации советского законодательства // Учен. зап. Перм. ун-та. 1959. Т. 14. Кн. 4. Ч. 1. С. 80 ; Реутов В.П. А.А. Ушаков и функционально-структурный подход в исследованиях правовых явлений // Проблемы развития юридической науки. Пермь : ПГУ, 2004. С. 31.

2 Гамбаров Ю.С. (1850-1926) Право в его основных мо-

ментах // Правоведение. 1995. № 4-5. С. 80.

Ни предмет сам по себе, ни единство предмета и метода, как показывает анализ многочисленных предложений о признании самостоятельными тех или иных отраслей, не могут служить достаточным основанием для выделения отрасли. Можно предположить, что главным условием формирования отрасли законодательства и права является появление у права той или иной функции в экономической, социальной или духовной сфере.

Новые отрасли права и появляются в местах «наибольшего напряжения», где возникающая новая функция в той или иной сфере общественной жизни пересекается со спецификой правового воздействия, реализацией регулятивной и охранительной функций. Именно так можно объяснить появление в свое время трудового и семейного права, а ныне информационного, муниципального, права социального обеспечения и некоторых других. Социальные и политические факторы влияют на признание самостоятельного характера ряда процессуальных отраслей (конституционно-процессуального, административнопроцессуального, арбитражно-процессуального). Влияние же охранительной функции в новых отраслях приводит к появлению вполне объяснимых с данных позиций предложений о признании в качестве самостоятельной отрасли административно-карательного права, ряда самостоятельных видов ответственности (государственно-правовой, семейной, процессуальной, налоговой и некоторых других)3.

3 Ушаков А.А. О кодификации советского законодательства. С. 80.

В российской литературе мысль об определяющем влиянии функций права на его структуру была впервые высказана М.М. Сперанским. Он писал, что в зависимости от их роли все законы делятся на определительные и охранительные. Определительные - те, которые устанавливают положительные права и обязанности; охранительные - те, которые уста-

4

навливают ответственность .

В советской литературе идея о том, что анализ функций права приводил к признанию наличия в его структуре двух главных подразделений - регулятивного и деликатного права -была озвучена А.А. Ушаковым в 1959 году. Позднее он развивал ее в целом ряде работ.

Исследование функций муниципального права предполагает рассмотрение самого муниципального права в качестве элемента в системе права и установление ее взаимосвязей с другими социальными явлениями и процессами. Именно в этих взаимосвязях выражаются сущностные свойства муниципального права, характеризующие его как относительно самостоятельную отрасль российского права, и именно проявления таких свойств в их воздействии на данные социальные явления и процессы необходимо рассматривать как функции муниципального права.

Общепризнанно, что социальное назначение позитивного права в обществе заключается в регулировании, то есть в определении, упорядочении и охране сложившихся общественных отношений5. Рассматривая назначение муниципального права быть регулятором, необходимо акцентировать внимание на его предмете, то есть тех общественных отношениях, которые определяются, упорядочиваются и охраняются при помощи его средств. Социальное назначение муниципального права быть регулятором общественных отношений в сфере местного самоуправления выражается в том, что оно обеспечивает регулятивное правовое воздействие на общественные отношения, связанные с его организацией и осуществлением.

Во многом рассмотрение муниципального права как регулятора общественных отношений в сфере местного самоуправления связано с утвердившимся в современной науке системным подходом, в рамках которого и все обще-

4 Сперанский М.М. Обозрение исторических сведений о Своде законов. СПб., 1833. С. 122.

5 Покровский И.А. Основные проблемы гражданского

права. М., 1998. С. 38 ; Гамбаров Ю.С. (1850-1926) Право в его основных моментах. С. 41.

ство, и его отдельные подразделения интерпретируются как сложные социальные систе-мы6. Применительно к рассматриваемому вопросу интерес представляют такие взаимосвязанные и взаимодействующие системы, как основы конституционного строя, гражданское общество, государство, местное самоуправление. В основе системного подхода лежит убежденность в том, что социальные системы, в том числе названные, отличаются устойчивостью, непрерывностью и длительностью существования и действия во времени, то есть существует потребность в специальных средствах (механизмах), призванных реализовать и поддерживать устойчивость и непрерывность функционирования социальных систем в заданных пределах.

Такой подход к организации взаимодействия гражданского общества, государства, местного самоуправления служит предпосылкой того, что муниципальное право в совокупности с некоторыми иными социальными, а также правовыми институтами, и есть такого рода механизм.

Регулятивное назначение муниципального права состоит в том, чтобы внести в сферу местного самоуправления оптимальную нормативность, которая бы отражала потребность общества в организованности, упорядоченности и целесообразности различных отношений, возникающих в этой сфере, и в тоже время не препятствовала развитию местного самоуправления, гражданского общества и политической системы в целом.

Направление правового воздействия - это наиболее существенный компонент в понятии «функция права». Оно является своего рода ответом права на потребности общественного развития, результатом законодательной политики, которая концентрирует эти потребности и трансформирует их в позитивное право. Таким образом, необходимо выделить следующие направления муниципально-правового воздействия: 1) быть общеобязательным критерием правомерного поведения в сфере местного самоуправления; 2) устанавливать и сохранять пределы, в рамках которых каждый из участников муниципально-правовых отношений является свободным в выражении своей воли; 3) стимулировать активность и инициативу участников муниципально-правовых от-

6 Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 314-315.

ношений в целях развития территорий и инициативы населения.

Принимая во внимание вышесказанное, функцию муниципального права следует определить как проявление его имманентных, специфических свойств, выражающихся в основных направлениях его воздействия на муниципальные отношения с целью обеспечения их конституционно-правовой сущности, упорядочивания и охраны.

Исходя из того, что муниципальное право является регулятором общественных отношений в сфере организации и осуществления местного самоуправления, можно выделить четыре функции данной отрасли права: регулятивную, охранительную, стимулирующую и воспитательную. Это имманентно присущие муниципальному праву функции. Своеобразие их реализации в области местного самоуправления характеризуют муниципальное право как специфическое качественно самостоятельное правовое образование. Более того, можно сказать, что необходимость существования муниципального права как правовой отрасли состоит в необходимости реализации им этих функций.

В системе функций муниципального права главенствующее, определяющее место занимает регулятивная функция. Выражается ли муниципальное право в форме нормативных актов, реализуется в абсолютных или относительных правоотношениях, стремится ли к определению правового положения участников муниципальных отношений - во всех этих формах проявляется его основное социальное назначение - упорядочивать общественные отношения в сфере местного самоуправления. Характерные черты этой функции заключаются прежде всего в установлении позитивных правил поведения, организации общественных отношений, координации социальных взаимосвязей в процессе организации и осуществления местного самоуправления. Осуществляется реализация регулятивной функции муниципального права посредством дозволений, позитивных обязываний и запретов7. При этом необходимо обратить внимание на то, что для механизма реализации регулятивной функции муниципального права характерно преобладание дозволений и позитивных обязываний. Это сближает его с механизмом реализации регу-

7 Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования. С. 348-364 ; Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3. С. 48-54.

лятивной функции конституционного права и отличает от таких отраслей права, как, например, гражданско-правовое и уголовно-правовое. Для первого характерно преобладание дозволений, а для второго - запретов.

Наиболее характерными путями реализации регулятивной функции муниципального права являются:

- определение посредством муниципально-правовых норм правового положения субъектов местного самоуправления;

- определение составов обстоятельств, которые служат основаниями возникновения, изменения и прекращения муниципальных правоотношений;

- установление требований к муниципальным правовым актам;

- установление конкретной правовой связи между участниками муниципальных правоотношений;

- определение оптимального типа правового регулирования применительно к конкретным общественным отношениям, возникшим в процессе организации и осуществления местного самоуправления.

Признавая главенство регулятивной функции муниципального права, необходимо подчеркнуть важность двух других его функции: охранительной, стимулирующей и воспитательной.

Необходимость в охране общественных отношений существовала и всегда будет существовать. Право, как известно, наличествовало не всегда, но с момента своего появления оно становится одним из важнейших средств охраны общественных отношений. Данное проявление правового воздействия представляет собой охранительную функцию.

Муниципальное право не только охраняет общепризнанные, фундаментальные общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления местного самоуправления, но также нацелено на вытеснение чуждых ему явлений. Искоренение нежелательных проявлений, связанных с осуществлением местного самоуправления из соответствующей практики, - это вторичный результат действия муниципального права, которое первоначально выступает как средство охраны отношений, нуждающихся в такой охране. Охраняя эти отношения, муниципальное право пресекает нежелательные для муниципальной системы явления и процессы, нарушающие условия ее нормального развития и противоречащие интере-

сам общества, государства и граждан, устраняет и вытесняет их негативные последствия.

В основе охранительной функции муниципального права лежат специфические меры, которые иногда называют муниципально-правовыми санкциями. Между тем, не следует думать, что охранительная функция муниципального права реализуется только тогда, когда совершается правонарушение. Основное назначение данной функции заключается прежде всего в превентивной охране общественных отношений, предотвращении причинения вреда субъектам местного самоуправления и самим муницпально-правовым отношениям.

Эффективность охранительной функции тем выше, чем больше участников муниципальных отношений подчинились предписанию муниципально-правовых норм, не нарушили прав других субъектов местного самоуправления и исполнили свои обязанности. Сам факт установления муниципально-правовой санкции оказывает серьезное влияние на некоторых лиц, побуждает их воздерживаться от совершения «наказуемого» поступка. А это означает, что достигается одна из целей воздействия права - охраняется определенное общественное отношение.

Охранительную функцию муниципального права не следует противопоставлять регулятивной в том смысле, что одна из них - негативная (поскольку включает в себя взыскания, санкции, ответственность, принуждение), а вторая - позитивная, так как направлена на координацию положительной деятельности субъектов местного самоуправления. Обе рассматриваемые функции, каждая по-своему, выполняют важную задачу по обеспечению эффективности и устойчивости местного самоуправления, содействуют их развитию и укреплению.

Специфика охранительной функции муниципального права состоит в следующем. Во-первых, она характеризует муниципальное право как особый способ воздействия на сферу местного самоуправления и участников муниципально-правовых отношений, выражающийся во влиянии на волю самих участников таких отношений, в форме угрозы применения муниципально-правовых санкций и иных мер правового принуждения.

Во-вторых, охранительная функция информирует субъектов местного самоуправления о том, какие социальные ценности взяты под охрану посредством правовых предписаний.

В-третьих, рассматриваемая функция является показателем уровня развития системы местного самоуправления.

Способ правовой охраны муниципальноправовых отношений (и местного самоуправления вообще) во многом зависит от уровня их развития. Появление охранительной функции муниципального права связано с высоким уровнем развития самоуправленческих отношений, когда появляются объекты применения муниципально-правовых санкций и иных мер принуждения.

Характерные черты охранительной функции муниципального права прослеживаются более четко, если ее сравнить с правоохранительной и контрольной деятельностью государства. Общее назначение правоохранительной и контрольной деятельности государства в сфере местного самоуправления сводится к обеспечению неуклонного выполнения участниками муниципальных отношений требований закона, то есть к соблюдению режима законности в процессе осуществления местного самоуправления. Достигается это выявлением правонарушений в процессе осуществления государственного контроля и надзора и привлечением к ответственности виновных в соответствии с установленной процедурой. Таким образом, если охранительная функция муниципального права - это действие самого права, то правоохранительная и контрольная деятельность государства в сфере местного самоуправления, во-первых, является материальной гарантией соблюдения требований права, поскольку это действия специальных органов и учреждений (прокуратуры и др.) по охране права; во-вторых, это действие не самого права, а внешнего по отношению к нему фактора - государства в лице его специально уполномоченных органов. В определенном смысле можно говорить и о контрольной деятельности населения муниципального образования.

Реализация стимулирующей функции муниципального права обеспечивает развитие тех звеньев системы местного самоуправления, в которых в наибольшей степени заинтересованы граждане, общество и государство. В основе реализации стимулирующей функции права лежат поощрения8. Правовое поощрение -это форма и мера юридического одобрения добровольного общественно полезного пове-

8 Малько А.В. Механизм правового регулирования. С. 37.

дения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия.

Правовые поощрения в муниципальном праве состоят отнюдь не в предоставлении льгот, привилегий и т.п. Стимулирующая функция муниципального права состоит в предоставлении и гарантировании самостоятельности субъектов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выборе организационных форм его осуществления, формировании и исполнении местного бюджета и т.п. Стимулирующее воздействие оказывается путем создания правовых возможностей для населения, органов и должностных лиц местного самоуправления использовать потенциал муниципального образования в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций, оформления местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичной власти в децентрализованной системе управления государством, содействия государственных и муниципальных органов населению в осуществлении местного самоуправления.

Воспитательная функция муниципального права состоит в утверждении демократических ценностей, в том числе самого местного самоуправления как необходимого элемента децентрализованной системы управления обществом и государством, ориентировании граждан в их

восприятии окружающей действительности, формировании оценок происходящего, установок на активное правомерное поведение в сфере местного самоуправления. Муниципальное право обладает значительным потенциалом в деле воспитания у граждан убеждения в прогрессивности и социальной ценности местного самоуправления как формы народовластия, гражданской активности и стремления к самостоятельной реализации собственных инициатив в решении вопросов местного значения.

Завершая рассмотрение поставленных вопросов, отметим следующее. Одной из причин нерешенности вопроса о статусе муниципального права как самостоятельной отрасли российского права состоит, на наш взгляд, в том, что при обсуждении вопроса о его роли и месте в системе права правоведы не пытались выяснить, какие функции выполняет данное правовое образование в обществе и в системе права. Все споры велись о его предмете и методе, а также о природе муниципально-правовых норм. Вместе с тем, функциональный аспект проблемы характеристики муниципального права как отрасли права представляется важным, имеющим принципиальное значение для решения вопроса о его роли и мете в системе права. Дальнейшее изучение этого вопроса, как представляется, может способствовать разрешению вопроса о месте, роли и «статусе» муниципального права в системе российского права.