О некоторых вопросах участия политических партий в избирательном процессе

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

© 2004 г. Н. И. Дикусарова

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ УЧАСТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

Политическая партия - универсальный политический институт, связывающий государство и граждан. К основным функциям политических партий можно отнести обеспечение легитимации политической деятельности, связи между государством и гражданами, участие в формировании органов публичной власти.

В настоящее время хорошо прослеживается тенденция расширения сферы влияния политических партий в формировании не только представительных, но и исполнительных органов государственной власти. Об этом свидетельствуют недавние законодательные инициативы Президента Российской Федерации о новом порядке назначения глав субъектов Российской Федерации.

В связи с тем, что политические партии постепенно укрепляются в качестве участников избирательного процесса и вскоре, вероятно, станут единственными субъектами выдвижения кандидатов в представительные органы власти на федеральном и региональном уровнях, возникает необходимость четкой регламентации определенных аспектов участия политических партий в различных стадиях избирательного процесса.

Политическая партия, вступая в избирательный процесс в качестве одного из субъектов, обязана, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в случае регистрации своего списка кандидатов соответствующей избирательной комиссией, не позднее чем за 10 дней до дня голосования опубликовать свою предвыборную программу соответственно уровню выборов, не менее чем в одном государственном или муниципальном периодическом печатном издании. Это требование закреплено в п. 10 ст. 48 Федерального закона № 67-ФЗ от 12.06.2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1. Соответственно закрепление данной обязанности нашло отражение в региональном избирательном законодательстве субъектов РФ.

На первый взгляд кажется, что на практике не возникает проблем в исполнении данной закрепленной законодательством обязанности. Но это не так.

Что такое предвыборная программа политической партии? В уставе каждой политической партии указывается, что руководящие органы политической партии (чаще всего это Съезд) правомочны принимать и утверждать Устав Партии и ее Программу. Ни в одном уставе политической партии нет такого понятия, как предвыборная программа политической партии, не указано, кем она принимается, утверждается и какой характер должны носить ее положения. Действующее законодательство, в том числе законодательство о выборах, так же не содержит определенных требований к процедуре принятия и содержанию предвыборной программы. Очевидно, что программа партии шире, чем предвыборная программа, даже потому, что, в соответствии с избирательным законодательством, предвы-

борная программа разрабатывается применительно к конкретному уровню выборов.

С одной стороны, любая программа - это внутренний документ политической партии, и ее содержание зависит от идеологической направленности деятельности конкретной партии; самое главное, чтобы данная программа удовлетворяла избирателей и сыграла отведенную ей роль при участии политической партии в конкретных выборах. С другой стороны, порядок ее принятия, требования к содержанию должны быть унифицированы, поскольку, коль скоро требование о наличии и опубликовании носит обязательный характер, и закреплено на федеральном уровне действующим законодательством, то и подход к каждой политической партии должен быть одинаков.

Теперь обратимся к региональным избирательным кампаниям. Закон Иркутской области № 34-ОЗ от 11.06.2003г. «О выборах депутатов Законодательного собрания Иркутской области» обязывает региональное отделение политической партии в случае выдвижения и последующей регистрации соответствующей избирательной комиссией партийного списка от данного регионального отделения политической партии, опубликовать предвыборную программу. Какой должна быть данная предвыборная программа? Что это за документ? Ни одно региональное отделение политической партии не уполномочено самостоятельно разрабатывать программные документы. На практике, в частности, в период избирательной кампании по выборам депутатов Законодательного собрания Иркутской области четвертого созыва, состоявшимся в октябре 2004г., данное требование закона ставило в тупик избирательные штабы политических партий. В итоге публиковались либо выжимки из федеральных предвыборных программ соответствующих политических партий, либо региональные отделения проявляли самодеятельность и на своих региональных конференциях утверждали соответствующие предвыборные программы, действуя в нарушение собственных уставов.

Что характерно, ответственности за неисполнение обязанности опубликовать предвыборную программу политической партии или ее регионального отделения действующим законодательством не предусмотрено.

Очевидно, что законодатель не акцентирует внимание на данном моменте. Но программа - это тот документ, который дает избирателям представление о целях и задачах деятельности конкретной политической партии, а предвыборная программа - это свод целей и задач, с которыми политическая партия или ее региональное отделение выходят на старт избирательной кампании. От достижения этих целей во многом зависит, сохранит ли политическая партия свои позиции к следующим выборам.

В сложившейся ситуации логично было бы дать законодательное определение предвыборной програм-

1 Собр. законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. № 29

21

мы политической партии как документа, определяющего цели и задачи данного субъекта избирательного права, стремление к достижению которых гарантируется избирателям в случае избрания кандидатов из партийного списка соответствующей политической партии или регионального отделения политической партии, а также кандидатов, выдвинутых соответствующей политической партией (ее региональным отделением) в одномандатных избирательных округах, определить механизм создания такой программы, особенно для избирательных кампаний на региональном уровне.

Контроль за соблюдением требований о создании программных документов необходимо возложить не только на соответствующие избирательные комиссии, но и на органы, регистрирующие политические партии и их региональные отделения (т.е. соответствующие управления Министерства юстиции РФ в субъектах РФ).

Хочется отметить, что в российском законодательстве становится привычным возложение на определенный круг субъектов обязанностей по совершению каких-либо действий при отсутствии механизма реализации данных обязанностей, а также ответственности за их неисполнение, что делает изначально бессмысленным уже само закрепление данных обязанностей. При таких условиях исполнение становится пустой формальностью, и оставляется на усмотрение заинтересованных сторон.

Еще одним проблемным вопросом участия политической партии (регионального отделения политической партии) в избирательном процессе стало определение момента, с которого происходит выдвижение кандидатов (списков кандидатов) данным субъектом избирательного права.

Согласно п. 2 статьи 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-ции»3, кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата с момента поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления о выдвижении. То есть правоспособность, дееспособность и деликтоспособность кандидатов наступает с того момента, когда соответствующая избирательная комиссия ставится в известность о решении кандидата выдвинуть свою кандидатуру для участия в выборах. Статья 35 указанного Федерального закона, предусматривающая выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями, избирательными блоками умалчивает о том, с какого момента считается выдвинутым список кандидатов от политической партии, и когда у соответствующей политической партии как у субъекта избирательного права возникают соответствующие правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Возможно, в ст. 33 указанного Федерального закона имеются в виду не только кандидаты, выдвинутые в порядке самовыдвижения, но и кандидаты, выдвинутые в составе соответствующего списка кандидатов? Но при выдвижении списка кандидатов субъектом избирательного права становятся не только кандидаты, но и политическая партия (или ее региональное отделение).

Пункты 1, 2 статьи 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-ции»4 регулируют механизм выдвижения кандидатов по одномандатным избирательным округам и списков кандидатов политическими партиями на съездах (конференциях, собраниях) соответствующих политических

3 Собр. законодательства РФ. 2002.№ 24. Ст. 2253.

4 Там же.

партий и их региональных отделений. Формируется мнение, что моментом выдвижения списков кандидатов является непосредственно проведение данных партийных мероприятий.

Исходя из положений действующего законодательства, можно предположить, что политическая партия становится субъектом конкретного избирательного процесса либо с момента проведения съезда (конференции, собрания) на котором было принято решение о выдвижении кандидатов и списка кандидатов, либо с момента уведомления о таком выдвижении соответствующей избирательной комиссии. Можно предположить так же, что политическая партия приобретает права и обязанности участника избирательных правоотношений с момента проведения организационных мероприятий по выдвижению, а кандидаты из выдвинутого соответствующей политической партией (ее региональным отделением) списка приобретают правоспособность, дееспособность и деликтоспособность с момента уведомления соответствующей избирательной комиссии. Но кандидаты, выдвинутые политической партией по одномандатным избирательным округам, все равно считаются выдвинутыми с момента уведомления об этом соответствующей окружной избирательной комиссии, хотя список кандидатов - одномандатников также выдвигается на партийном съезде или конференции.

Предположим такую ситуацию. Политическая партия (ее региональное отделение) провели организационные мероприятия по выдвижению кандидатов, но не предоставили в соответствующую избирательную комиссию уведомления о выдвижении. Возможно, было принято решение об отказе от участия в данных выборах, либо были пропущены сроки для реализации процедуры уведомления. Но это не свидетельствует о том, что данная политическая партия (региональное отделение) с момента проведения партийных мероприятий и до окончания срока, предоставленного законодательством для уведомления, была субъектом избирательного права.

От единообразия подходов к определению момента выдвижения списка кандидатов зависит многое. Действующее законодательство РФ разрешает проводить агитацию со дня выдвижения кандидатов, списка кандидатов и создания соответствующего избирательного фонда. Создание фонда возможно после уведомления соответствующей избирательной комиссии о выдвижении. Если в период между партийным съездом, конференцией и созданием избирательного фонда политическая партия (ее региональное отделение) распространили информацию с явным преобладанием сведений о своей партии, осуществили деятельность, способствующую созданию положительного отношения избирателей к политической партии (т.е. действия, признающиеся предвыборной агитацией), то допускается ли возможность привлечения данной политической партии (ее регионального отделения) к административной ответственности за нарушение правил ведения предвыборной агитации? Вероятно, такое станет возможным, только если политическая партия (ее региональное отделение) уведомит избирательную комиссию о выдвижении кандидатов и списка кандидатов и станет полноправным субъектом избирательного права.

В настоящий момент, в связи с неопределенностью позиции законодателя в отношении данного вопроса, на практике возникает ситуация, когда после съезда или конференции политической партии (ее регионального отделения) даже их текущая деятельность замирает. Считается, что безопаснее не рисковать, а дождаться того момента, когда соответствующая изби-

рательная комиссия заверит выдвинутый список кандидатов и будет создан избирательный фонд.