Принципы и методы выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации

Д. В. Голубовский

ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ ВЫРАВНИВАНИЯ УРОВНЕЙ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

В условиях экономического кризиса происходят существенные изменения в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Они предопределяются разной степенью влияния кризиса на финансы регионов и различиями в объемах финансовой помощи из федерального бюджета.

Ключевые слова и словосочетания: бюджетная обеспеченность субъектов Федерации, экономический кризис, финансовая помощь, финансы субъектов Федерации.

В настоящее время продолжает сохраняться значительная дифференциация бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Даже с учетом трансфертов из федерального бюджета различия между группами обеспеченных и дотационных регионов по бюджетным доходам на душу населения составляют 12-13 раз. Причинами такой дифференциации являются различия в уровнях экономического развития регионов, определяющие их налоговый потенциал как главный источник финансирования бюджетных услуг.

Основная цель бюджетного выравнивания - обеспечение основных социальных гарантий для всех граждан страны независимо от места их проживания. Эта проблема приобретает существенную специфику в условиях экономического кризиса. При кризисных явлениях цель бюджетного выравнивания состоит прежде всего в оказании регионам финансовой помощи, направленной на обеспечение первоочередных потребностей населения. Помимо социального аспекта выравнивание бюджетной обеспеченности имеет важное экономическое значение. Оно предопределяет повышение платежеспособного спроса населения в конкретном регионе и тем самым создает предпосылки для развития бизнеса и соответственно роста инвестиций.

В докризисный период основная задача выравнивания бюджетной обеспеченности состояла в поддержке регионов с исторически сложившимся низким налоговым потенциалом. При этом предоставление финансовой помощи связывалось с эффективностью сбора налогов на их территории. В условиях экономического кризиса в выравнивании бюджетной обеспеченности регионов проявились две новые тенденции. Во-первых, произошло значительное снижение налоговых поступлений, прежде всего налога на прибыль. Именно этот налог играет основную

роль при формировании региональных бюджетов. Снижение его поступлений предопределило рост дефицитности бюджетов субъектов Федерации. Во-вторых, наблюдается рост финансовой поддержки регионов, в наибольшей степени пострадавших от падения производства и сокращения занятости. При этом помощь из федерального бюджета по объективным причинам получили в основном регионы с низким уровнем экономического развития и недостаточным налоговым потенциалом. Таким образом, падение налоговых поступлений в развитых регионах совпало с ростом финансовой помощи из федерального бюджета, предоставленной в условиях кризиса депрессивным регионам.

Такое направление выравнивания бюджетной обеспеченности, характерное для кризисного периода, должно быть преодолено при стабилизации экономической ситуации. По мере выхода из депрессии выравнивание бюджетной обеспеченности должно достигаться путем наращивания налогового потенциала регионов и увеличения адресной финансовой поддержки регионов из федерального бюджета. Причем оказание такой помощи должно иметь в качестве основной цели повышение платежеспособного спроса населения и учреждений социальной сферы на продукцию отечественной промышленности.

Реализация политики выравнивания бюджетной обеспеченности способна, на наш взгляд, превратиться в важный элемент системы мер по выходу из экономического кризиса и модернизации отечественной экономики. Эта задача может быть решена при обоснованном определении основных принципов выравнивания бюджетной обеспеченности, тесной согласованности мер, реализуемых в данной сфере, с политикой стимулирования платежеспособного спроса населения и модернизацией социальной сферы. К таким принципам следует отнести:

учет основных факторов формирования бюджетной обеспеченности регионов;

определение приоритетов в выравнивании бюджетной обеспеченности;

выбор критериев выравнивания бюджетной обеспеченности;

совершенствование методов выравнивания бюджетной обеспеченности.

Учет основных факторов формирования бюджетной обеспеченности регионов достигается на основе выявления зависимости между динамикой доходов региональных бюджетов и показателем ВРП (валового регионального продукта) на душу населения, а также соотношения между средней по региону заработной платой и прожиточным минимумом. С одной стороны, эти показатели отражают налоговый потенциал регионов, а с другой - динамику потребностей в бюджетных услугах,

определяемых экономическими, социальными и природно-климатическими условиями конкретных территорий.

Как показывает мировой опыт, максимальным уровнем выравнивания можно рассматривать показатель в 90-95% от средней по стране бюджетной обеспеченности на душу населения. Для современной России этот показатель следует рассматривать в качестве достижимого лишь в долгосрочной перспективе.

Определение приоритетов в выравнивании бюджетной обеспеченности связано с выявлением наиболее эффективных путей увеличения доходных поступлений в бюджеты субъектов Федерации. Для решения этой проблемы особую роль может сыграть уточнение доходных полномочий уровней власти. В предкризисный период в ходе реформирования межбюджетных отношений были расширены налоговые полномочия региональных властей. Принятые меры обеспечили уплату налогов по месту реальной работы предприятий и ограничили возможности предоставления на местах неоправданных налоговых льгот. Однако в этой сфере продолжают сохраняться серьезные проблемы. Оптимальная методика расчета пропорций деления налогов между уровнями бюджетной системы до сих пор не разработана.

Основную часть доходов субфедеральных бюджетов составляют налоги, вводимые на федеральном уровне. Это приводит к ограниченности налоговой базы их бюджетов. Поэтому существует настоятельная необходимость совершенствования налоговой системы в направлении уточнения налоговых полномочий всех трех уровней власти и расширения круга собственных налоговых доходов. Данное направление следует считать основным при проведении реформы налогового законодательства и межбюджетных отношений.

В современной экономике основными объектами налогообложения являются три фактора производства: капитал, труд и земля. Сосредотачивать налоги, выплачиваемые с облагаемой базы каждого из факторов производства, лишь на одном уровне бюджетной системы невозможно. Аккумулирование, например, налога на прибыль лишь в федеральном бюджете, налога на доходы физических лиц в региональных, а налога на землю (имущество) - в местных бюджетах не может обеспечить расходные потребности соответствующих бюджетов. Сосредоточение в федеральном бюджете налогов на потребление (НДС, акцизов) не изменяет ситуацию. Поэтому в практике многих стран налоги, поступающие в разные бюджеты, часто рассчитываются на одной и той же облагаемой базе. Однако в государствах с федеральным устройством, имеющих трехуровневую бюджетную систему, это приводит к значительным издержкам по ведению налогового учета.

Обеспечение эффективности триады «функции - полномочия -ресурсы» для каждого уровня бюджетной системы во многом зависит от закрепления за федеральным, региональным и муниципальным уровнями доли собственности на природные ресурсы, которые способствуют саморазвитию региональных и муниципальных социально-экономических систем, удовлетворению потребностей населения на уровне рациональных стандартов потребления.

Расширение полномочий региональных властей в сфере стимулирования экономического роста особенно важно для преодоления последствий кризисных явлений. В этой связи большую роль должна сыграть практика государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

Выбор критериев выравнивания бюджетной обеспеченности регионов определяется общим социально-экономическим положением страны. В условиях устойчивого развития федеральное правительство в состоянии обеспечивать единый по стране уровень социальных гарантий и соответственно бюджетных услуг. Для стран со средним уровнем развития приемлемым критерием выравнивания может быть гарантированный минимум бюджетных услуг. Для его достижения требуется относительно небольшое по объему перераспределение финансовых ресурсов между регионами. Поэтому данный критерий может использоваться в федеративных государствах с ограниченными финансовыми полномочиями центральных властей.

Для современной России актуальна задача отказа от предоставления финансовой помощи по критерию фактического бюджетного минимума и перехода к ее оказанию по критерию гарантированного минимума. Это позволит достичь стабилизации уровня жизни не только в относительно благополучных, но и в депрессивных регионах. Тем самым улучшится социальная ситуация в стране в целом. Однако для такого перехода необходимы преодоление экономического кризиса и стабилизация экономики.

Совершенствование методов выравнивания бюджетной обеспеченности направлено на оптимизацию финансовой поддержки регионов за счет ресурсов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). В методику распределения средств этого фонда постоянно вносятся изменения по следующим направлениям: определение источников формирования ФФПР; выбор единого критерия расчета объема средств, необходимых для бюджетного выравнивания; обеспечение сопоставимости расходных потребностей регионов; применение единых для всех регионов принципов предоставления средств ФФПР на основе нормативно-долевого перехода.

Традиционно используются два метода распределения помощи между регионами. Первый из них состоит в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности пропорционально отставанию регионов от среднего по стране уровня. Это означает, что наиболее депрессивные регионы получают из центра относительно больше бюджетных ресурсов, чем менее отстающие. Второй метод заключается в обеспечении минимального уровня бюджетной обеспеченности группе наиболее отстающих регионов. Объем финансовой помощи в обоих случаях объективно ограничен ресурсами федерального бюджета. Масштабы распределения между регионами соответствующей доли централизованных ресурсов определяются особенностями проводимой социально-экономической политики.

Такая методика распределения средств ФФПР позволяет определять доли субъектов РФ в ФФПР на очередной финансовый год. Используемые методы уменьшают возможность проявления субъективизма при принятии решений о распределении средств. Финансовая поддержка регионам определяется в абсолютных суммах в законе о федеральном бюджете. В форме трансфертов, рассчитываемых пропорционально отставанию регионов от среднего по стране уровня, предоставляется 80% ресурсов ФФПР. Наиболее депрессивные регионы дополнительно получают остальные 20% ресурсов.

Финансовая помощь из федерального бюджета оказывается регионам в ходе реализации федеральных программ по социально-экономическому развитию регионов; по линии различных министерств и ведомств для решения конкретных социальных проблем в отраслевом разрезе; при передаче средств из федерального бюджета на возвратной основе; в процессе межбюджетных отношений в виде дотаций, субвенций, трансфертов из ФФПР и других фондов.

При распределении финансовой помощи из ФФПР большое значение имеют, во-первых, обоснованность предоставления трансфертов; во-вторых, создание стимулов к повышению уровня развития регионов-реципиентов. Совершенствование системы федеральной финансовой поддержки субъектов РФ должно быть адекватно целям и задачам стратегии развития страны, отдельных регионов и сопровождаться выработкой дополнительных гарантий соблюдения этих принципов.

Возможность изменений в методике расчета трансфертов регионам появится по мере стабилизации экономической ситуации, повышения уровня собственных доходов в бюджетах регионов. Наряду с выравниванием душевых бюджетных доходов субъектов Федерации станет возможным применение целевых субсидий (субвенций) на основе программно-целевого метода. Это позволит активно воздействовать на экономическое развитие регионов.

Важно учитывать, что дифференциация регионов по показателю ВРП на душу населения не совпадает с их дифференциацией по стандартному набору индикаторов, характеризующих уровень жизни (обеспеченность жильем, объем розничного товарооборота на душу населения). Однако в действующей методике распределения средств ФФПР не удалось связать предоставление трансфертов конкретным регионам со сложившимся в них уровнем жизни. Достаточно полную характеристику уровня жизни населения в конкретном регионе дает показатель расходов на конечное потребление домашних хозяйств в расчете на одного жителя. При предоставлении ресурсов из ФФПР должна обеспечиваться обоснованность дотаций, а также необходимо учитывать усилия конкретных регионов по наращиванию доходных поступлений.

В стратегическом плане ведущими направлениями выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации должны стать, во-первых, устойчивое увеличение среднего по стране показателя бюджетных услуг на душу населения; во-вторых, сближение разницы в бюджетной обеспеченности 10% наиболее развитых и 10% депрессивных регионов России. Точное следование основным принципам выравнивания бюджетной обеспеченности, экономическая обоснованность методов ее обеспечения позволяют активизировать использование бюджетной политики для решения широкого перечня социально-экономических задач. Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности регионов способно в значительной мере стимулировать платежеспособный спрос в регионах и положительно повлиять на экономическую активность. Поэтому оно может быть использовано как эффективный инструмент преодоления последствий экономического кризиса.

Список литературы

1. Бюджет и налоги в экономической политике России / под ред. В. В. Симонова. - М. : Научный эксперт, 2008.

2. Лазичева Е. А., Гринкевич Л. С. Концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений на основе критериев обеспечения саморазвития и социально-бюджетной эффективности // Финансы и кредит. - 2009. - № 35.

3. Пронина Л. И. Финансы муниципальных образований в условиях кризиса // Финансы. - 2009. - № 7.

4. Финансы : учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. В. Г. Князева, В. А. Слепова. - М., 2008.

5. Юрин А. В. О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений в 2009-2011 годах // Финансы. - 2008. - № 6.