К вопросу о тенденциях судебного контроля над действиями административных органов в Англии и Российской Федерации

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

К ВОПРОСУ О ТЕНДЕНЦИЯХ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ НАД ДЕЙСТВИЯМИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ В АНГЛИИ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья посвящена обсуждению особенностей английского административного судопроизводства и принятию Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Также автор анализирует порядок упрощенного (письменного) производства по административным делам. Ключевые слова: административное судопроизводство, судебный контроль, концепция иПга^!гев, Кодекс административного судопроизводства, упрощенное (письменное) производство.

Елизавета

Александровна

КАЗЬМИНА,

аспирантка кафедры гражданского и административного судопроизводства Университета имени О.Е. Кутафина

E.A. KAZMINA,

post-graduate student of the Department of Civil and Administrative Procedure of Kutafin Moscow State Law University

ON THE ISSUE OF TRENDS IN JUDICIAL REVIEW UNDER ADMINISTRATIVE ACTS IN ENGLAND AND THE RUSSIAN FEDERATION

The article is devoted to the discussion about specific features of English judicial review and enactment of the Code of Administrative Procedure in the Russian Federation. The author analyzes the simplified (documentary) procedure for administrative cases.

Keywords: administrative procedure, judicial review,"ultra vires"principle, the Code of Administrative Procedure, the simplified (documentary) procedure.

01 у i а

В современной процессуальной литературе справедливо отмечается, что для развития национального законодательства числе важных составляющих необходимо «основательное изучение опыта зарубежных стран, выявления на этой основе наиболее оптимальных и эффективных правовых механизмов и успешных правоприменительных практик»1.

и

у x

ученых^ъ

1 Крымский Д. И. Упрощенные производства в гражданском процессе зарубежных стран : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С.12.

© Е. А.Казьмина,2015

9/2D1E

130

ТРИБУ1—IA Г\ЛОЛОДЫ1Х УЧЕ1—Ы1Х

ЕСТНИК

УНИВЕРСИТЕТА

имени О. Е. Кутафина

В рамках проекта «Социология транснациональной конституции», финансируемого Европейским исследовательским советом2, международной группой ученых проводится сравнительное междисциплинарное исследование взаимного влияния международного права, трансграничных правовых процессов и внутреннего права стран — участниц проекта (в том числе России). Одним из руководителей проекта является профессор английского публичного и административного права Университета Манчестера Кристофер Торнхилл, который принял участие в нескольких научных мероприятиях во время своего московского визита в июне 2015 года.

В частности, на базе Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) профессор К. Торнхилл провел встречу с представителями российской юридической науки, на которой было уделено внимание особенностям административного судопроизводства в Англии, а также предпосылкам и последствиям принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ). В обсуждении участвовали представители Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) (кафедра административного права и процесса, кафедра гражданского и административного судопроизводства), Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Российского государственного университета правосудия, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В своем докладе К. Торнхилл отметил, что в английской правовой доктрине вплоть до 60-х годов прошлого столетия велись споры о существовании административного права в качестве отрасли права (в понимании, отраженном в законодательстве стран континентального права). Только к 1970-м годам судами было признано наличие системы административного права.

В числе основных особенностей английского права, оказавших влияние на формирование и функционирование административного судопроизводства в Англии, можно назвать следующие:

1) английские суды не вправе признать недействительным или преодолеть действие «первичного» законодательства (актов Парламента), но могут признать недействительными акт «вторичного» законодательства (принятый во исполнение акта Парламента) или акт (действие) административного органа;

2) отсутствие единой Конституции, формальной иерархии законодательства и, как следствие, отсутствие стандарта оценки судами правомерности административных актов;

3) в английском публичном праве предусмотрена возможность широкого усмотрения административного органа при принятии решения;

4) судебный контроль, лежащий в основе административного судопроизводства, не вводился специальным законодательством, а сложился как воплощение принципов common-law (общего права).

Перечисленные особенности обусловили формирование основного, классического принципа административного судопроизводства — ultravires, заключающегося в том, что суд должен осуществлять контроль лишь за тем, чтобы административный орган не вышел за пределы полномочий, установленных ак-

2 Описание проекта. URL: www.law.manchester.ac.uk/milc/current-projects/transnational-con-

stitution

КазьминаЕ.А. »Л

^ )УНИВЕРСИТЕТА К вопросу о тенденциях судебного контроля над действиями

/ У имени o.e. кугафина(мгюА) административных органов в Англии и Российской Федерации

том Парламента, и не руководствовался ли он какими-либо иными мотивами, не имеющими отношения к установкам, поставленным законодателем.

Однако, по замечанию К. Торнхилла, этот принцип со временем стал дополняться другими положениями, разработанными в судебной практике, в частности принципом недопустимости злоупотребления властью, а в качестве оснований пересмотра административных актов судами используются незаконность акта (в узком смысле, например в связи с неправильным применением усмотрения), существенные процедурные нарушения (например предвзятость), а также «неразумность» и непропорциональность акта.

Кроме того, с принятием Акта о правах человека (Human Rights Act) 1998 г и вхождением Великобритании в юрисдикцию Европейского Суда по правам человека отмечается постепенное ослабление концепции ultravires, расширение полномочий судов (например, право проинформировать Парламент о несоответствии нормативного акта Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1951 г.) и усиление влияния принципа пропорциональности (proportionality), который позволяет определить, нарушены ли административным органом несоразмерным образом права и интересы лиц.

По итогам доклада К. Торнхилл также ответил на вопросы российских коллег о порядке осуществления судебного контроля в Англии (судопроизводство осуществляется в соответствии с общими Правилами гражданского судопроизводства 1998 г.), соотношении частного и публичного интереса в английском материальном праве и процессе, реформе административной юстиции в Англии.

Участники встречи также затронули и проблемы российского административного судопроизводства. Дискуссия о создании в России административных судов и разработке соответствующего кодекса продолжалась более 10 лет, а в начале 2015 г. был принят в окончательном виде Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ), который вступил в силу с 15 сентября 2015 г

По мнению К. Торнхилла, эти изменения следует оценивать как положительные, поскольку они свидетельствуют об усилении защиты прав граждан в спорах с государственными органами. Поддержав данное мнение, М. А. Штатина (РГУП) заявила о преимуществе нового кодекса в сравнении с существующим законодательством, регулирующим порядок рассмотрения дел, вытекающих из публично-правовых отношений.

Однако далеко не все участники дискуссии придерживались такой точки зрения. Еще на этапе рассмотрения законопроекта о недостатках КАС РФ заявляли многие ученые-процессуалисты3, и сомнения представителей науки гражданско- т

го процесса в необходимости принятия данного акта выразила Т. В. Докучаева и

(Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)), поскольку, по ее мнению, многие по- б

ложения КАС РФ лишь дублируют нормы Гражданского процессуального кодекса н

Российской Федерации. ^

л

3 См, например: Аргунов В. В. О «бесспорных» моментах проекта Кодекса административ- о

ного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 4 ; Громошина Н. А. ы

Кодекс административного судопроизводства: оценка перспектив // Вестник гражданского у

процесса. 2013. № 3. учены

9/2015

>

132

ТРИБУНА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ

"Т^ЕСТНИК

Ш Я УНИВЕРСИТЕТА

™ ^^ имениО.Е.Кутафина

Проблемы эффективности правосудия и упрощения всех видов процесса в настоящее время также являются предметом особого внимания как теоретиков, так и правоприменителей4.

В частности, при разработке КАС РФ законодателем была предпринята попытка решения указанных проблем путем закрепления в Кодексе упрощенного (письменного) производства по административным делам (раздел V, глава 33 КАС РФ). Модель, заложенная в его основе, в части заимствована из упрощенного производства, предусмотренного Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, однако имеет существенные особенности. Кроме того, для эффективной работы упрощенного производства в арбитражном процессе предусмотрена возможность ознакомления участвующих в деле лиц с материалами дела в электронном виде в сети «Интернет», но КАС РФ подобного не предусматривает.

В соответствии с ч. 1 ст. 292 КАС РФ в порядке упрощенного (письменного) производства административные дела рассматриваются без проведения устного разбирательства, при исследовании судом доказательств только в письменной форме в срок, не превышающий десяти дней со дня вынесения определения о рассмотрении дела в порядке упрощенного (письменного) производства. Решение, вынесенное в упрощенном порядке, имеет сокращенный срок апелляционного обжалования (15 дней), однако исчисляется он с момента получения лицом копии решения (ст. 293 КАС РФ).

Перечень случаев, когда дело может быть рассмотрено в данном порядке, является открытым (ст. 291 КАС РФ). В большинстве из приведенных в данном перечне случаев возможность использования упрощенного (письменного) порядка не вызывает вопросов, поскольку на это есть воля заинтересованных лиц или они не заинтересованы в участии в полноценном разбирательстве (например, когда всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие).

Основным недостатком предусмотренного главой 33 КАС РФ производства, по нашему мнению, является то, что процедура рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства практически не регламентирована, за исключением случая, когда требуется выяснить мнение административного ответчика относительно применения такого порядка. Значительные трудности для рассмотрения любого дела в порядке упрощенного производства по КАС РФ создает и то обстоятельство, что нормативно не предусмотрен переход от упрощенного порядка к общему (за исключением случая поздно поступивших возражений ответчика). Данный переход является необходимым условием правильного осуществления правосудия, возможностью гибкого подхода в случаях ненадлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, недостаточности имеющихся в деле доказательств. В связи с изложенным, полагаем, что эффективное функционирование данного института возможно только при внесении в него необходимых изменений или при разработке Верховным Судом РФ достаточно подробных разъяснений порядка применения упрощенного производства.

См., например: Папулова З. А. Ускоренные формы рассмотрения дел в гражданском судопроизводстве. М. : Инфотропик Медиа, 2014 ; Оптимизация гражданского правосудия России / С. Л. Дегтярев [и др.] ; под ред. В. В. Яркова. М. : Волтерс Клувер, 2007.