Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы социальной эффективности

УДК 323.37:316.343.656

ХОРЬКОВ С.А. Государственная гражданская

служба Российской Федерации: проблемы социальной эффективности

В статье отмечается необходимость усиления внимания к проблемам развития государственной гражданской службы как системы социального института и механизма реализации функций государственного управления. Это обусловлено тем, что в ходе социально-политических и экономических преобразований российского общества, проведения административной реформы выявились существенные недостатки и трудности в работе государственного аппарата, в модернизации государственной гражданской службы.

Ключевые слова: государственное управление, государственная гражданская служба, социальная среда, социальный статус, социальные модернизации, социальная эффективность.

Достижение стабильности и обеспечение устойчивого развития современного российского общества непосредственно связаны с формированием эффективной деятельности государственной гражданской службы1. Сами процессы эффективной деятельности, удовлетворяющие потребности общества и государства, проходят в сложных условиях.

Дать объективную оценку этим условиям, выявить значимые факторы социального порядка, создающие проблемные области в системе государственного управления в Российской Федерации, определить степень остроты вновь возникших задач можно только с использованием методов комплексного анализа, для которого основную эмпирическую основу создает социологический анализ его структуры, субъектов властеотношений, механизмов реализации принимаемых решений, принципов функционирования и взаимодействия с институтами политической системы, с гражданским обществом.

Можно отметить, что развитие теории государственного управления происходит одновременно с активизацией научного интереса к проблемам субъекта управления - государственной гражданской службы. Именно она подвергается серьезным социально-институциональным преобра-

зованиям в рыночной реальности, так как наиболее открыта, приближена по своим функциональным целям к органам местного самоуправления, институтам гражданского общества, к интересам и потребностям конкретных людей. Поэтому теоретическое обеспечение государственной службы можно рассматривать как необходимое и результативное средство, с одной стороны, повышения уровня управленческой деятельности персонала в государственных органах; с другой стороны, правового взаимодействия ее с социальной средой гражданского общества по поводу различных аспектов власти.

Современное общество представляет собой продукт развития цивилизации. Одна из характерных особенностей функционирования российского общества -это состояние перманентных структурных и функциональных изменений, инноваций, с помощью которых происходит адаптация к внешним изменениям и восстановление равновесия с окружающей средой. Это, в свою очередь, требует выделения общественно значимых управленческих функций, которые могут быть реализованы органами государственной службы, включающей в себя три вида

и обеспечивающей рациональность государственного управления2.

Усложнение всей системы общественных отношений между людьми, появление огромного количества организационных форм общественной деятельности привели к резкому возрастанию роли органов государственной власти и управления в жизнедеятельности населения. Всевластие государства в создании этих организационных форм проявляется в допущении развития самодеятельных организаций и институтов гражданского общества. Если иметь в виду современные реформы в России, то возникают такие управленческие ситуации, которые приводят к потере контроля над ходом протекания социально-экономических процессов(к примеру, дефолт 1998 г.). Это следствие того, что государство далеко не всегда может представить себе последствия реформ, ведущих к социальным противоречиям и конфликтам.

Среди многих теоретических проблем, связанных с эффективностью государственности, мы выделяем деятельность государственной гражданской службы. Под «государственностью» понимается способность этноса или совокупности этносов (суперэтносов) к образованию и длительному сохранению государственного способа организации общественной жизни. В ходе исторической эволюции государственность может приобретать различные конкретные формы, но в каждой из них сохраняются сущностные черты государственности как таковой. Так, российский традиционный тип государственности существовал в трех исторических формах: во-первых, русское централизованное государство (царское самодержавие); во-вторых, Российская империя (императорская власть); в-третьих, Советский Союз (партийно-государственная структура власти). Через все этапы российской истории на протяжении последних четырех столетий просматривается один и тот же феномен государственности - высокоцентрализованная власть независимо от структуры и идеологии государственных властеотношений. Сегодня идет становление новой формы российской госу-

дарственности на основе разделения властей и становления институтов гражданского общества.

Управление - необходимый элемент качества практики вообще и управление профессиональными возможностями человека в обществе в частности. Поэтому в интерпретации данного термина различают следующие виды знания: определенный вид практической деятельности человека; «наука управления», которая носит междисциплинарный характер; философия и методология управленческой деятельности. Иначе говоря, управление -часть и форма общественных отношений, благодаря чему конструируется новая реальность, создаются структуры и отношения во всех сферах бытия. Таким образом, мы имеем основание утверждать: социальная реальность формируется в процессе общественных трансформаций (модернизаций), является результатом качества управленческих решений, прежде всего на уровне государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной).

Не касаясь всего спектра прикладных практических знаний и навыков по управлению конкретными объектами, мы рассмотрим деятельность государственной гражданской службы в контексте проблем социальной эффективности. Обычно различают американскую, японскую и другие модели деятельности государственной гражданской службы в социальной сфере. Перед Российской Федерацией стоит фундаментальная задача - формирование отработки национальной модели управления инновационными стратегическими целями в социальном развитии общества, прежде всего государственного управления, когда, во-первых, осуществляется постановка целей и выработка механизма их реализации; во-вторых, идет практическая работа по воплощению идей, мыслей, творческих замыслов; в-третьих, проверяются управленческие решения на адекватность целям органов государственной власти и жизненным интересам граждан.

Государственная гражданская служба функционально является разновидностью

социального управления. Термин «государственное управление» используется для обозначения регулирующего воздействия структур государственной власти на общественную жизнедеятельность людей. Иначе говоря, государственное управление должно отвечать интересам населения и интересам правящей элиты. В этом и состоит, по словам Г.В.Ф. Гегеля, «ирония истории»3. Органы государственной гражданской службы рассматриваются как управленческо-правовой институт и как особого рода социальная организация, социально-субъектную основу которой составляют профессиональные управленцы.

Отношения в системе государственной гражданской службы особым образом институциализированы и ориентированы на цели организаций, то есть на обеспечение исполнения полномочий государственных органов4. Одним из главных направлений реализации данной идеи является научная парадигма государственной гражданской службы и методология ее реализации на практике, разработанная Г.В. Атаманчуком, В.Д. Гражданом, В.Г. Игнатовым, А.В. Понеделковым, А.И. Турчи-новым, А.А. Хохловым, В.В. Черепановым, а также рядом других авторов5.

Итак, государственная гражданская служба, являясь по существу институтом публично-правового регулирования общественных отношений, предназначена осуществлять деятельность по соблюдению и защите прав и свобод граждан, создавать необходимые условия для их безопасности и достойной жизни. Здесь важно иметь в виду одно обстоятельство: с одной стороны, деятельность органов служб государства в принципе должна совпадать по своим целям и ориентирам с идеологией государства; с другой стороны, государственные служащие должны не только учитывать позиции государства, но и реали-зовывать на практике принцип «государство для человека».

Организационная природа государственной гражданской службы как социально-правового института позволяет иметь ряд особенностей: наличие специфической общественной функции, кото-

рую выполняет системный объект; иерархия распределения статусной компетенции и социальных ролей; внутренняя социальная среда, которая непрерывно взаимодействует с внешней; институциональные взаимосвязи с другими негосударственными институтами; непосредственное включение социальных условий и факторов в существование, формирование и деятельность человека, его соци-ализацию6.

Социальная среда государственной службы, которую осваивают государственные служащие, функционирует по признаку совместной профессиональной деятельности, что позволяет говорить, во-первых, о ее влиянии на профессиональное развитие коллектива и должностной рост его сотрудников при их непосредственных и опосредованных контактах; во-вторых, о диалектическом единстве общих, специфических и единичных условий и факторов социальной детерминации микросреды. Следуя за К.О. Магомедо-вым, мы утверждаем: «Социальная среда государственной службы - это социальное окружение государственных служащих и сфера их социальных связей и отношений, в которые они включены либо непосредственно, либо опосредованно через существующие формы разделения труда и существующую систему распределения»7 .

Государственная гражданская служба должна непрерывно развиваться, чтобы соответствовать потребностям общества в эффективном управлении. С этой точки зрения государственную гражданскую службу можно рассматривать в качестве общественной системы, которая активно взаимодействует с организациями и институтами общества и государства на условиях взаимовыгодного социального сотрудничества.

Государственная гражданская служба не может быть закрытой организацией, так как исходные социальные качества ее служащих закладываются в обществе, в процессах их профессионализации и социализации на уровнях, соответствующих управленческой компетенции государственных органов и хозяйственной ком-

петенции предпринимательских структур. Требования к государственным служащим в целом выше, чем к рядовым представителям общества, так как передача или приобретение знаний и навыков напрямую связаны с эффективностью деятельности государственно-управленческих органов, интересами и целями общественного развития, мерой удовлетворения потребностей простых граждан. Тем не менее в ходе социологического исследования, проведенного нами в 2007 году, обнаружено, что только 13,7% предпринимателей, 12,8% представителей интеллигенции, 11% специалистов сферы производства готовы перейти работать в органы государственной гражданской службы8, что, с одной стороны, сказывается на качестве ее кадрового потенциала, с другой стороны, свидетельствует о недостаточной подготовленности социальной среды к взаимодействию государства и гражданского общества. Иными словами, государственная гражданская служба как социально-правовой институт должна не только определять функции и порядок их исполнения, но и обеспечивать полномочия своих собственных структур, чтобы реализовать компетенции государственного управления в интересах граждан России.

Практика деятельности органов государственной гражданской службы убеждает нас в том, что социальная эффективность государственного управления, реализуемая в целенаправленном организующем и регулирующем воздействии на общественные процессы, общественное и индивидуальное сознание, поведение и жизнедеятельность людей в целом, оказывает существенное воздействие на обратный процесс перетекания государственных служащих в негосударственные структуры. Если не сосредоточивать внимание на материальной стороне вопроса, то причины перехода с государственной службы в иные сферы можно разделить на три большие группы: 1) неуверенность в карьерном росте (34,5% опрошенных); 2) стремление реализовать себя как специалиста (29,9%); 3) занять престижное место в обществе (28,2%), принести пользу обществу, государству (25,1%)9.

В этой связи обращает на себя внимание тот факт, что во всех трех группах обратного процесса основанием является социальный аспект карьеры, которая предполагает не столько квалифицированные требования (профессиональный рост, продвижение, переход от одного этапа профессионализма к другому и т.п.), сколько расширение творческих способностей (постоянное пополнение знаний, духовный рост и др.). Кроме того, установлено, что мотивация профессиональной деятельности на государственной гражданской службе непосредственно связана, во-первых, с социальным статусом работника, с помощью чего упорядочиваются его роль, отношения, поведение, нравственные нормы-ценности и, наконец, требования регламента соответствующего органа и оценка деятельности по качествам, которые способствуют достижению результатов труда; во-вторых, с социальной ответственностью, которая интерпретируется как форма социальных отношений, выражающих признание и соблюдение процедур служебной деятельности и поведения, а также способность и умение служащего держать ответ за результат своих действий или бездействий. Таким образом, социальный аспект карьеры государственного служащего служит инструментом совершенствования государственного управления, усиления его регулирующего воздействия на социальную эффективность государственной службы и социальную ответственность сотрудников (публично-правовую, организационно-управленческую, социально-политическую, юридическую, нравственно-этическую и т.д.).

В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации10 реализовался комплекс мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации на 2006 - 2007 годы», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. №1437". Помимо выделения основополагающих принципов реформирования государственной службы (системность, последовательность, посте-

пенность преобразований), взаимосвязи задач реформы государственной службы с задачами административной, бюджетной, судебной и военной реформ, а также реформы местного самоуправления были выделены приоритетные задачи в преобразовании сферы государственного строительства. Это, в свою очередь, позволило планомерно и комплексно решать актуальные проблемы всех видов государственной службы, устранение которых создает предпосылки для формирования целостной системы государственной службы. К их числу относятся:

незавершенность процесса формирования видов государственной службы и их недостаточная взаимосвязь;

необходимость принятия эффективных антикоррупционных программ в системе государственной службы;

отсутствие системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; медленное внедрение в государственных органах современных механизмов стимулирования государственных служащих к результативной профессиональной деятельности;

недостаточный уровень методического сопровождения аттестации и ротации государственных служащих, незавершенность формирования кадрового резерва в государственных органах и Сводного единого резерва по Российской Федерации;

несоответствие содержания программ подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих современным требованиям развития государственной службы; недостаточное организационно-методическое обеспечение программ и индивидуальных планов профессионального развития государственных служащих.

Все вышеуказанные проблемы тесно связаны между собой, поэтому основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации в период 2008 - 2013 годов в рамках новой программы предусматривается12:

развитие государственной службы как целостного государственно-правово-

го института и создание системы управления государственной службой;

внедрение на государственной службе современных технологий и методов кадровой работы; повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Таким образом, правильно методологически выстроенный процесс реализации «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» будет являться одним из главных механизмов повышения эффективности государственного управления. Следовательно, чем совершеннее и современнее технологии управления государственной гражданской службой, тем эффективнее вся система государственного управления.

Однако опыт государственного строительства в современной России показывает, что становление и развитие государственной гражданской службы сопряжены с целым рядом проблем теоретико-методологического характера, решение которых - насущная совместная задача ученых, политиков-администраторов и т.д. Органы государственной гражданской службы, исполняя свои функциональные задачи, активно взаимодействуют с организациями гражданского общества, государственного и частного секторов экономики. При этом они опосредуют взаимодействия государства и гражданского общества, ретранслируют управленческие действия государства и одновременно воспринимают влияние элементов и институтов гражданского общества. Именно такое взаимодействие обеспечивает обоюдное регулирование целей развития организационных систем и определяет задачи трансформации и эволюции социальной среды, чтобы соответствовать потребностям общества в эффективном управлении.

Только в комплексном взаимодействии названных звеньев может по-настоящему эффективно заработать такой сложный и многогранный механизм, как система управления государственной службой. Таковы проблемы и приоритетные направ-

ления повышения социальной эффективности государственной гражданской службы Российской Федерации на современном этапе ее становления и функционирования.

1 Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 22.

2 Федеральный закон № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003. С. 3.

3 Мухаев Р.Т. Политология. Учебник /Изд-е 2-е, доп. М.: Изд-во ПРИОР, 2002. С. 111.

4 Федеральный закон № 79-ФЗ " О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07. 2004. С. 3.

5 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография /Изд-е 2-е, доп. М.: Изд-во РАГС, 2008; Граждан. В. Д. Государственная гражданская служба. Учебное пособие. М: Юркни-га, 2005; Игнатов. В.Г, Понеделков А.В. Государственная гражданская служба. Учебник / Изд-е 2-е, перераб. и доп. М.: Издательский центр «Март». Ростов-на-Дону, 2005; Турчинов. А. И. Управление персоналом. Учебник. М.: Изд-во РАГС, 2002; Хохлов А.А. Основы социологии государственной кадровой деятельно-

сти. Монография. Орел: Изд-во журнала «Образование и общество», 2008; Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. Учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007.

6 См.: Социологическая энциклопедия. Т. 2. М., 2003. С. 577.

7 Магомедов К.О. Социология государственной службы /Изд-е 3-е, перераб. и доп. М.: ВВИА им. проф. Н.Е. Жуковского, 2007. С. 74.

8 Хамзина Е.В. Институционализация кадровой деятельности в органах государственной власти Российской Федерации. Дис. канд. социол. наук: 22.00.08. Орел, 2007.

9 Анкетирование было проведено в 2007 г. (ноябрь-декабрь) под руководством доктора философских наук, профессора А.М. Ста-ростенко.

10 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001. № Пр-1496. С. 4.

11 См.: Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации на 2006-2007 годы» от 12 декабря 2005. №1437.

12 Савченко С. Реформирование и развитие государственной службы РФ в период 2003 - 2007 годов в рамках реализации федеральной программы // Государственная служба. 2008. № 4. С. 5-13.