ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ МИЛИЦИИ И ПРИЧИНЫ ОТКАЗА ОТ ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНОЙ МОДЕЛИ В 1990-Е ГОДЫ

ПОНОМАРЕВА ЮЛИЯ ЮРЬЕВНА - кандидат исторических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Среднерусского института управления - филиала РАНХиГС при Президенте РФ

FOMINA, MARIA G. - Ph.D. in Political Science, Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law of the Central Russian Institute of Management - affiliated branch of the Russian Academy of Science and Science under the President of the Russian Federation

УДК 340.155:341.832(470) «199/200»

ТУРИЦЫН И.В., УПОРОВ И.В. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ МИЛИЦИИ И ПРИЧИНЫ ОТКАЗА ОТ ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНОЙ МОДЕЛИ В 1990-Е ГОДЫ

Ключевые слова: охрана общественного порядка, милиция общественной безопасности, местная милиция, публичная власть, органы местного самоуправления, конституция, закон, указ, государство.

В статье рассмотрены основные этапы формирования института милиции общественной безопасности (местной милиции) в России в 1990-е годы. Анализируются нормы Конституции России, Закона РСФСР «О милиции», ФЗ «О полиции», законов о местном самоуправлении, Указов Президента РФ, других правовых актов в данной сфере общественных отношений, научные труды по заявленной теме. Отмечается, все предпринятые попытки создать муниципальную милицию, в целом, оказались неудачными. Раскрываются причины этого, обосновываются предложения по решению рассматриваемой проблемы.

TURITSYN, I.V., UPOROV, I.V.

THE FORMATION OF ORGANIZATIONAL-LEGAL BASIS OF MUNICIPAL MILITIA AND THE REASON OF REJECTION FROM THE EXPERIMENTAL MODEL IN THE 1990-IES

Keywords: protection of public order, militia of public security, local militia, public power, local self-government authorities, constitution, law, decree, state.

In the article viewed the main stages in the formation of the institute of militia of public security (local militia) in Russia in the 1990-ies. It analysed the norms of the Constitution of the Russia, the Law of the RSFSR "On Militia", the Federal Law "On Police", laws on local self-government, Decrees of the President of the Russian Federation, other legal acts in this sphere of public relations, scientific works on the stated subject. It is noted that all attempts to create a municipal militia, generally, were unsuccessful. It disclosed the reasons of this, it substantiated the proposals for solving of the problem under consideration.

В новейшей истории России попытки сформировать организационно-правовые основы реализации функции охраны общественного порядка силами местного самоуправления стали предприниматься еще в самом в начале 1990-х годов. Так, согласно первому российскому Закону РСФСР «О милиции» (от 18 апреля 1991 г.): «милиция в РСФСР подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (местную милицию). В своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел РСФСР, министерствам внутренних дел входящих в РСФСР республик, а милиция общественной безопасности (местная милиция), кроме того, соответствующим Советам народных депутатов и их исполнительным комитетам (выделено авт.) ... Начальники милиции общественной безопасности (местной милиции) районов, городов, районов в городах, областей, краев, автономных округов и областей, республик, входящих в РСФСР, утверждаются в должности и освобождаются от нее исполнительными комитетами соответствующих Советов народных депутатов и Советами Министров республик по представлению начальников соответствующих органов внутренних дел и министров внутренних дел республик и являются по должности заместителями этих министров или начальников» (ст. 7,9) [1].

Несколько позже был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. [2], в котором в числе полномочий главы местной администрации значилось: «разрабатывает схему управления отраслями местного хозяйства, социальной сферой, а также организации охраны общественного порядка и прав граждан» (п. «а» ст. 34). Также, согласно п. 2 ст. 45: «местные Советы самостоятельно ... увеличивают, исходя из имеющихся средств, нормы расходов на содержание жилищно - коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры, спорта, органов охраны правопорядка, охраны природы». Кроме того, формально важная норма закреплялась в п. «ж» ч. 1 ст. 31, согласно которой «глава местной администрации представляет на утверждение Совета руководителей следующих органов местной администрации . вносит по представлению начальника соответствующего органа внутренних дел на утверждение Совета кандидатуру начальника отдела (управления) внутренних дел, утверждает в должности и освобождает от нее начальника милиции общественной безопасности (местной милиции)». Казалось бы, это существенное полномочие - утверждать и освобождать от должности начальника местной милиции, но, как мы покажем, оно фактически мало влияло на деятельность милиции.

По сути дела, в указанных законах РСФСР 1991 г. (о милиции и местном самоуправлении) была определена юридическая организационно-правовая основа местной милиции. В них был задан принципиально новый тренд на децентрализацию публичной власти в столь важной сфере, как охрана общественного порядка - в соответствии с определенным тогда вектором социально-экономического и политико-правового развития российского общества и государства. Однако в вопросе финансирования местной милиции с самого начала возникли трудноразрешимые вопросы. Прежде всего, в местных Советах для прямых расходов на милицию общественной безопасности (местную милицию) бюджетных средств просто не хватало. Они уходили на самые неотложные расходы по поддержанию жизнедеятельности соответствующей территории местного Совета. В этой связи, в практике местных Советов в течение некоторого времени использовался такой способ, как целевые сборы на содержание милиции общественной безопасности (в соответствие со ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г.) [3].

Характерным в данном плане является решение Краснодарского городского Совета народных депутатов «О целевом сборе на содержание милиции общественной безопасности» от 12 августа 1992 г.. Здесь, в частности, указывалось, что «плательщиками целевого сбора являются предприятия (филиалы), организации и учреждения, независимо от формы собственности, являющиеся юридическими лицами, расположенные на территории города, включая предприятия с иностранными инвестициями, а также граждане Российской Федерации старше 18 лет, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории г. Краснодара и граждане, проживающие на соответствующей территории (физические лица)». Этим решением были определены конкретные ставки, а также льготы по уплате сбора [4].

С началом действия указанных выше законов, включая порядок финансирования, на местах фактически стала функционировать милиция общественной безопасности. Во всяком случае, в том же Краснодаре из местного бюджета частично финансировались такие подразделения местной милиции, как ГИБДД, медицинский вытрезвитель, школьные участковые, адресно-справочное бюро, санитарная милиция, общественные пункты охраны общественного порядка, конная милиция. Иными словами, де-факто здесь состоялось появление муниципальных органов охраны общественного порядка, хотя они так не назывались [5, с. 78-81].

Однако при этом сохранялась неопределенность в вопросе взаимодействия и соподчинения органов местного самоуправления и руководства милиции общественной безопасности (местной милиции), поскольку прямого управления милицией местным Советам по вопросам ее повседневной деятельности, кадровому вопросу и т.д. не было. То

обстоятельство, что глава местной администрации мог утверждать (освобождать) от должности начальника милиции общественной безопасности (местной милиции), не означало, что он мог назначать (увольнять) начальника всей территориальной милиции (то есть территориального органа внутренних дел), которому подчинялся по службе начальник местной милиции. Кроме того, после назначения начальника местной милиции глава местной администрации (равно иной орган местной власти) уже не имел полномочий вмешиваться в ее деятельность. Поэтому внешне весомое полномочие на деле было лишь попыткой показать, что органы местного самоуправления также некоторым образом участвуют в организации охраны общественного порядка, хотя это участие было чисто символическим. Кроме того, актуальными оставались прежние проблемы с финансированием.

В создавшейся ситуации федеральная власть решила внести в данный порядок определенные коррективы. В начале 1993 г. был принят Указ Президента РФ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации», где была сделана попытка привести к общему знаменателю полномочия местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и специфику МВД РФ, как федерального вертикально структурированного силового ведомства [6]. Компромисс был достигнут на следующей основе: численность сотрудников милиции общественной безопасности (речь шла только об этой службе) в муниципальном образовании могла быть увеличена за счет местного бюджета. При этом руководитель местной милиции был подотчетен местной администрации и назначался на должность по согласованию с местной администрацией. При этом сотрудники местной милиции несли службу в соответствии с тогдашним федеральным законом о милиции.

Однако в Указе не удалось уточнить статус милиции общественной безопасности - он по-прежнему оставался недостаточно определенным. Так, в первом разделе указывалось, что «милиция общественной безопасности (местная милиция) является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации, министерств внутренних дел республик в составе Российской Федерации, управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Ленинградской области, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте».

О вхождении милиции в структуру местных администраций ничего не говорилось вообще, и уже одно это обстоятельство, на наш взгляд, показывало, что милиция, куда структурно входила милиция общественной безопасности (местная милиция) была и оставалась сугубо централизованной структурой. Численность такой милиции определялась по нормативам МВД России, и она содержалась за счет разных бюджетов. В этом, собственно, и состояла связь милиции с органами местного самоуправления (местными Советами). Попросту говоря, помимо базовой численности за счет федерального бюджета (по терминологии того времени - республиканского бюджета РФ), численность милиции могла быть увеличена за счет других бюджетов, в том числе за счет местных бюджетов. По вопросу о подотчетности местной милиции в Указе была ссылка на закон о местном самоуправлении, и в этом отношении ничего не изменилось.

Несмотря на издание Указа Президента РФ от 12 февраля 1993 г., дальнейшее продвижение проекта по созданию местной милиции затормозилось. Среди причин этого можно выделить две основные. Во-первых, резкое ухудшение экономического положения и снижение уровня жизни населения (после провозглашения в начале 1992 г. перехода России на рыночные отношения), что не позволяло собирать налоги в нужном объеме. В этих условиях местные власти, при наличии федеральной милиции, которая в любом случае не оставила бы территории местных Советов народных депутатов без охраны, стали отдавать приоритет иным статьям бюджетных расходов (ЖКХ, образование, здравоохранение и др.). Местная милиция в числе данных приоритетов переставала значиться. Во-вторых, несмотря на частичное финансирование деятельности милиции общественной безопасности (местной

милиции) из местных бюджетов, сотрудники этой милиции назначались и проходили службу, как и ранее, на основе федерального закона, являлись федеральными служащими, обслуживающими территорию соответствующего местного Совета. То есть местные Советы фактически не имели влияния на кадровые назначения, условия и порядок службы сотрудников милиции, их денежное довольствие и т.д.

В результате при заявленном тренде на расширение полномочий местного самоуправления в части реализации функции охраны общественного порядка происходило фактическое отчуждение федеральной милиции, выполнявшей эту функцию, от органов местного самоуправления. Погружаясь в сложнейшие проблемы местного характера, последние все в меньшей степени участвовали в охране общественного порядка. И уже тогда, на наш взгляд, суровые условия, в которых функционировало местное самоуправление, сформировали у последних позицию, согласно которой охраной общественного порядка должна заниматься федеральная централизованная структура с ее наработанным опытом и возможностями. Для организации муниципальной милиции у местных властей не было уже ни денег, ни, главное, желания, которое отступило под натиском множества повседневных забот. В такой ситуации брать на себя новую и чрезвычайно ответственную нагрузку по охране общественного порядка желающих было немного. Таким образом, первая попытка сформировать муниципальные органы охраны общественного порядка оказалась неудачной.

Однако позиции высшей политической элиты того времени по вопросу местной милиции не изменились - охрана общественного порядка была включена в перечень конституционных функций органов местного самоуправления в проекте Конституции России, и после его принятия 12 декабря 1993 г. эта функция обрела конституционно-правовой характер (ч. 1 ст. 132 Конституции России). Мы полагаем, что данный подход соответствует признакам современного цивилизованного государства, в котором для территориально-публичной власти общей (универсальной) компетенции охрана общественно порядка является имманентно присущим для нее полномочием.

Принятие Конституции России придало новый импульс в развитии муниципальных органов охраны общественного порядка. Так, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. [7], принятом в развитие указанного конституционного положения, в числе вопросов местного значения значилась «охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью» (п. 8 ч. 1 ст. 6). И тем самым данный закон не только закреплял за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, но и относил к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за их деятельностью, то есть органы местного самоуправления получили полномочия осуществлять охрану общественного порядка силами собственных правоохранительных формирований.

Следующим шагом стал Указ Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996г. [8], которым предполагалось создание правовых, организационных и материальных основ формирования и функционирования муниципальных органов общественного порядка (речь шла только о подразделениях милиции общественной безопасности). Президент РФ в это акте прямо призывал «ускорить поэтапное формирование муниципальных органов охраны общественного порядка» (следует заметить, что такая словесная форма в подобного рода актах встречается крайне редко, что свидетельствует о важности данной проблемы). Указом предписывалось Правительству РФ в трехмесячный срок разработать и внести в ГД ФС РФ соответствующие законопроекты, а органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления предлагалось «учитывать положения настоящего Указа в своих законодательных и иных нормативных актах, а также уставах муниципальных образований; создавать организационные, правовые и материальные условия для поэтапного

формирования муниципальных органов охраны общественного порядка . предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка».

Сразу следует заметить, что положение о выборности руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка было явной утопией в силу, во-первых, организационно-правовой неподготовленности ни государства, ни органов местного самоуправления к такой форме замещения должности главного милиционера муниципального образования. Во-вторых, такой подход, заимствованный из ряда западных стран, прежде всего США, ни в коей мере не отражал российских исторических традиций, где полиция всегда была жестко централизованной государственной структурой. В литературе того времени ряд авторов указывали, что для создания муниципальных органов охраны общественного порядка препятствий не имеется [9, с. 38]. Это совершенно не соответствовало действительности, и неудивительно, что продвижения вперед так и не произошло. Вместо этого был издан Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. о проведении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления [10].

Данному решению предшествовали интенсивные обсуждения данной проблемы в администрации Президента РФ, в Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ и других структурах высших эшелонов власти. Была создана межведомственная комиссия, которая, изучив вопрос, предложила концепцию постепенного и последовательного создания муниципальных органов охраны общественного порядка. Эта концепция, как указывалось в аналитической записке, «представляет собой поэтапный (рассчитанный на 4-5 лет) процесс трансформирования подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции) МВД России в муниципальные органы охраны общественного порядка. В ее основу заложены принцип последовательности передачи функций и организационного обособления местных органов охраны общественного порядка и принцип преемственности в организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления, создавшими муниципальные правоохранительные формирования» [11]. Однако указанные в данном документе предложения, хотя и были уже менее утопичными (но оставались по сути таковыми), не были приняты. Было решено предварительно сделать апробацию в виде эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления с целью отработки механизма реализации такой реформы. Участниками эксперимента стали Республика Дагестан (Карабудахкентский район), Республика Карелия, Республика Северная Осетия - Алания (г. Владикавказ), Ставропольский край (г. Ставрополь), Астраханская область (Икрянинский район), Иркутская область (г г. Братск, Иркутск, Шелехов), Калининградская область (г. Балтийск), Новгородская область, Самарская область (г. Тольятти), Саратовская область.

Предполагалось, в частности, что органы местного самоуправления осуществляют контроль за состоянием охраны общественного порядка, вносят предложения о назначении на должность и освобождении от должности начальников милиции общественной безопасности и их заместителей, организуют отчеты начальников милиции общественной безопасности перед населением о состоянии охраны общественного порядка, поощряют сотрудников подразделений и служб милиции общественной безопасности, вносят предложения о применении дисциплинарного воздействия, финансируют и осуществляют материально-техническое обеспечение подразделений и служб милиции общественной безопасности (не ниже нормативов Министерства внутренних дел Российской Федерации).

Однако реализация указанных мер натолкнулась на два существенных препятствия. Первое касалось отсутствия достаточных финансовых средств у абсолютного большинства муниципальных образований (эта проблема остается актуальной до сих пор). Второе препятствие заключалось в правовой коллизии - дело в том, что милиция являлась федеральной структурой, и должна была финансироваться из федерального бюджета. Если же финансирование осуществляется из местного бюджета, то органы местного

самоуправления должны были иметь рычаги непосредственного административного управления милицией, но такие рычаги законом не предусматривалась. Получался тупик, который преодолеть не удалось и не удается до сих пор. Результаты эксперимента были признаны отрицательными. В итоге, было решено отказаться от местной милиции в том варианте, в каком она организовывалась в 1990-е гг. Тем самым, вторая попытка создания муниципальных органов охраны общественного порядка также оказалась неудачной.

С учетом негативных последствий эксперимента, в новом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [12] законодатель решил значительно уточнить характер участия органов местного самоуправления по реализации функции охраны общественного порядка, включив в закон два вопроса местного значения: а) п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 (организация охраны общественного порядка на территории, соответственно, муниципального района и городского округа муниципальной милицией; б) п. 33 ч. 1 ст. 14 и п. 37 ч. 1 ст. 16 - создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка, соответственно, в городских и сельских поселениях и городских округах). Но при этом законодатель оговаривает, что вопросы местного значения, указанные п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. Такой закон еще не принят, и совершено неизвестно, когда это произойдет. Если он все-таки будет принят, то станет третьей попыткой сформировать муниципальную милицию в новейшей истории России.

Как нам представляется, имеющийся отрицательный опыт создания муниципальных органов по охране общественного порядка дает основание для принципиального изменения подхода к решению данной проблемы на данном этапе развития российского государства. Его суть заключается в том, что следует отказаться от создания муниципальной милиции, обладающей силовыми структурными подразделениями, как предлагали и предлагают авторы законопроектов о муниципальной милиции. Соответствующие полномочия должны остаться исключительно у федеральной полиции, а органы местного самоуправления, в целях охраны общественного порядка, должны иметь несиловые полномочия (проведение дознания; составление протоколов; предъявление предписаний о недопустимости правонарушений; расследование бытовых конфликтов с признаками правонарушения; оформление материалов для передачи в правоохранительные органы, административные комиссии или суд). Учитывая специфику правоохранительной деятельности, на первом этапе целесообразно передать на муниципальный уровень институт участковых уполномоченных и инспекции (подразделения) по делам несовершеннолетних, учитывая, что их повседневная деятельность в наибольшей степени связана с вопросами местного значения. По мере обретения и анализа соответствующего опыта, в муниципальной практике могут и должны последовать следующие решения. Как представляется, здесь нужно учесть предшествующие ошибки и не ставить невыполнимую задачу создания муниципальной милиции в короткий срок - это долгий процесс совершенствования общественных отношений на муниципальном уровне, который может занять не одно десятилетие, и метод «наскоков» в этом случае совершенно неприемлем.

Литература и источники

1. Закон РСФСР от 18.04.1991 N 1026-1 «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

2. Закон РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

3. Закон РФ от 27.12.1991 N 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Российская газета. 1992. 10 марта.

4. Решение Краснодарского городского Совета народных депутатов от 12.08. 1992 г. № 13 п.13 «О целевом сборе на содержание милиции общественной безопасности» // Краснодарские известия. 1992. 20 августа.

5. Солдатов А.П. Налоговая реформа как условие создания муниципальных органов охраны общественного порядка // Общество и право. 2003. № 1. С.78-81.

6. Указ Президента РФ от 12.02.1993 N 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 7. Ст. 562.

7. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 1 сентября.

8. Указ Президента РФ от 03.06.1996 N 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» // Российская газета. 1996. 7 июня.

9. Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка (Вопросы теории и практики) // Государство и право. 1997. № 12. С. 34-38.

10. Указ Президента РФ от 17.09.1998 N 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // Российская газета. 1998. 23 сентября.

11. Аналитическая записка межведомственной комиссии при Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ «О проблемах формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации». 1998 // [Электронный ресурс] http://www. emsu.ru/lm/ monf/library/SP3/ cont.htm (дата обращения: 30. 01. 2018 г.).

12. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 31. 01. 2018).

References and Sources

1. Zakon RSFSR ot 18.04.1991 N 1026-1 «O milicii» // Vedomosti SND i VS RSFSR. 1991. N 16. St. 503.

2. Zakon RSFSR ot 06.07.1991 N 1550-1 «O mestnom samoupravlenii v RSFSR» // Vedomosti SND i VS RSFSR. 1991. N 29. St. 1010.

3. Zakon RF ot 27.12.1991 N 2118-1 «Ob osnovah nalogovoj sistemy v Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. 1992. 10 marta.

4. Reshenie Krasnodarskogo gorodskogo Soveta narodnyh deputatov ot 12.08. 1992 g. № 13 p.13 «O celevom sbore na soderzhanie milicii obshchestvennoj bezopasnosti» // Krasnodarskie izvestiya. 1992. 20 avgusta.

5. Soldatov A.P. Nalogovaya reforma kak uslovie sozdaniya municipal'nyh organov ohrany obshchestvennogo poryadka // Obshchestvo i pravo. 2003. № 1. S.78-81.

6. Ukaz Prezidenta RF ot 12.02.1993 N 209 «O milicii obshchestvennoj bezopasnosti (mestnoj milicii) v Rossijskoj Federacii» // Sobranie aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF. 1993. N 7. St. 562.

7. Federal'nyj zakon ot 28.08.1995 N 154-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. 1995. 1 sentyabrya.

8. Ukaz Prezidenta RF ot 03.06.1996 N 802 «O poehtapnom formirovanii municipal'nyh organov ohrany obshchestvennogo poryadka» // Rossijskaya gazeta. 1996. 7 iyunya.

9. Kononov A.M. Rol' i mesto organov mestnogo samoupravleniya v osushchestvlenii ohrany obshchestvennogo poryadka (Voprosy teorii i praktiki) // Gosudarstvo i pravo. 1997. № 12. S. 34-38.

10. Ukaz Prezidenta RF ot 17.09.1998 N 1115 «O provedenii v ryade municipal'nyh obrazovanij ehksperimenta po organizacii ohrany obshchestvennogo poryadka organami mestnogo samoupravleniya» // Rossijskaya gazeta. 1998. 23 sentyabrya.

11. Analiticheskaya zapiska mezhvedomstvennoj komissii pri Sovete po mestnomu samoupravleniyu pri Prezidente RF «O problemah formirovaniya municipal'nyh organov ohrany obshchestvennogo poryadka v Rossijskoj Federacii». 1998 // [EHlektronnyj resurs] http://www. emsu.ru/lm/ monf/library/SP3/ cont.htm (data obrashcheniya: 30. 01. 2018 g.).

12. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 29.12.2017) «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // [EHlektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tanttPlyus» (data obrashcheniya: 31. 01. 2018).

ТУРИЦЫН ИГОРЬ ВИКТОРОВИЧ - доктор исторических наук, профессор, президент НИИ истории, экономики и права. Россия, Москва.

УПОРОВ ИВАН ВЛАДИМИРОВИЧ - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, кафедра конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.

TURITSYN, IGOR V. - Doctor of History, Professor, President, History, Economics and Law Research Institute (HELRI). Russia, Moscow (i.turitsyn@mail.ru).

UPOROV, IVAN V. - Doctor of History, Ph.D. in Law, Department of constitutional and administrative law, Krasnodar University of MIA of Russia,

УДК 342.415

ПОЗДНЯКОВА Е.В. СОЦИАЛЬНАЯ АНТАГОНИЗАЦИЯ КАК ОДНА ИЗ ПРИЧИН АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЗАЩИТОЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ, БЕЗОПАСНОСТИ И

БЛАГОПОЛУЧИЯ РОССИИ

Ключевые слова: бескризисное развитие, антикризисное управление, эрозия управленческих структур, социальная апатия, процесс институализации, комплексная защита, социальная напряженность, социальная антагонизация.