Конвенционный механизм противодействия коррупции в Европейском союзе

КОНВЕНЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

КОЧЕТКОВА Ольга Валерьевна

Аннотация. Статья посвящена правовым аспектам регулирования противодействия коррупции в Европейском союзе. Она содержит выработанное автором понятие конвенционного механизма противодействия коррупции, а также предложение по дальнейшему развитию указанного механизма в Европейском союзе и возможность его использования для других стран.

Annotation. The article is devoted to the legal aspects of anti-corruption regulation in the European Union. It contains the author worked out the concept of conventional mechanism to combat corruption, as well as a proposal for the further development of this mechanism in the EU and the possibility of its use in other countries.

Ключевые слова: Европейский союз, коррупция, взятка, должностное преступление, должностное лицо, конвенция, конвенционный механизм, антикоррупционное законодательство.

Keywords: European Union, corruption, bribery, malfeasance in office, the official convention, convention gear, anti-corruption legislation.

В XXI в. проблема борьбы с транснациональной преступностью становится одной из ключевых для мирового сообщества. Под воздействием углубления интеграционных процессов в сочетании с развитием технического прогресса и глобализации торгового обмена растет и число должностных преступлений. В настоящее время проблема коррупции полностью не решена ни одним из государств мира. Ежегодные убытки от коррупции составляют более 120 млрд евро1. Проблема противодействия коррупции обсуждается на самом высоком уровне на ассамблеях ООН, продолжая оставаться одной из актуальнейших для современных международных отношений. Особый научный интерес представляет то, как эта проблема может быть решена в рамках Европейского союза (далее - ЕС), являющегося интеграционным проектом, не имеющим полных аналогов в других регионах земного шара. Действующее законодательство государств -членов ЕС располагает широким набором правовых средств, способных эффективно пресекать разнообразные формы проявления коррупции2. Изучение уникального опыта ЕС в формировании и реализации механизма противодействия

1 Капинус О.С. Современные проблемы противодействия коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. № 2. C. 203-206.

2 Краснова К.А. Уголовная политика Европейского союза в сфере противодействия коррупции. М. : Проспект, 2015.

коррупции посредством антикоррупционных конвенций может быть полезно для других стран мира и интеграционных объединений, кроме того, этот опыт может быть использован шире и эффективней в отечественной практике.

Понятие коррупции впервые появилось в международных отношениях в США в середине ХХ в. На современном этапе международное право использует расширительное толкование коррупции, определяющее последнюю как корыстное служебное злоупотребление, не сводя ее к подкупу государственных служа-щих3. В Конвенции ООН и актах Совета Европы коррупция определяется как злоупотребление властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц и групп4. Это связано с тем, что коррупционное преступление как социально нестабильное криминальное явление становится все более организованным и технологичным. Социологические исследования свидетельствуют о ее качественном изменении, при котором спонтанное коррупционное поведение сменяется регулярными действиями. Происходит так называемая институ-

3 Хабриева Т.Я. Правовые проблемы имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 4. С. 16-27.

4 См. : United Nations Convention Against Corruption, article 6 of Inter-American Convention Against Corruption ; article 2 of the Civil Law Convention on Corruption of the Council of Europe etc // СПС «КонсультантПлюс».

ционализация коррупции, о которой свидетельствует закрепление коррупционных практик в организационно устойчивых формах5.

Преступные группы, используя современные международные связи и транспортные возможности, а также отсутствие надлежащего международного сотрудничества, совершают преступления в одной стране и скрываются на территории другой, тем самым избегая уголовного преследования и наказания. Эта ситуация усугубляется ростом общего числа преступлений международного юрисдикционного характера и тем, что в ЕС входят государства с различными традициями правового регулирования и борьбы с преступностью6. Благодаря этому коррупция постоянно эволюционирует в зависимости от предпринимаемых мер противодействия.

Механизм противодействия подобного рода преступникам зависит прежде всего от возможности использования методов и транснациональных структур, которые определяются в ходе развития методики профилактики преступлений. Крайне запутанным остается механизм определения подведомственности подобного рода деяний7. Часто трудно доказать факт нарушения закона8.

Правовым инструментом, составляющим основу и нормативно-правовую базу международно-правового механизма борьбы с коррупцией в ЕС является конвенционный механизм. Его формирование и функционирование неразрывно связаны с институциональной системой ЕС. Для того чтобы выработать его понятие, основные особенности и рекомендации по дальнейшему развитию необходимо проанализировать эту взаимосвязь на основных этапах формирования ЕС и в настоящее время.

Европейская интеграция берет начало в стремлении к созданию единого экономического пространства в Европе. В процессе реализации данного процесса государства - осно-

5 Хабриева Т.Я. Правовые проблемы имплементации ...

6 Рёрихт А.А. Рецензия на книгу: Юрисдикционные конфликты при трансграничной преступности. Сравнительно-правовое исследование международного права / отв. ред. Арндт Зинн. Оснабрюк : Университетское издательство, 2012 // Международное право и международные организации. 2015. № 1. С. 112-117.

7 Бабкина Е.В., Никитин Д.А. О некоторых проблемах предупреждения организованной преступности // Евразийский юридический журнал. 2015. № 3 (82). С. 187-188.

8 Мени И. Коррупция на рубеже веков: эволюция, кризис

и сдвиг в ценностных представлениях // Международный жур-

нал социальных наук. Париж, 1997. N° 16. С. 12.

ватели ЕС столкнулись с определенными препятствиями, среди которых одним из основных является развитие и распространение транснациональной преступности, несущей угрозу не только интересам всего ЕС, но и каждой отдельно взятой его стране. Создание Шенгенской зоны и открытие границ между странами улучшило инфраструктуру, но одновременно способствовало распространению должностных преступлений и сделало неэффективным противодействие им на территории государств-участников по отдельности. Вследствие отмены контроля на внутрикоммунитарных границах ЕС сформировался общий рынок. Однако это также способствовало расширению географии распространения преступлений, содержащих международные элементы. С криминологической точки зрения преступность в ЕС стала транснациональной, потребовав постоянной координации деятельно-

9

сти правоохранительных органов .

Интеграционные процессы, происходящие в ЕС, по общему характеру политической, экономической, социально-культурной ситуации и уровню правового развития ускоряют формирование эффективной правовой базы. История создания ЕС показывает, что основным аспектом успешного развития интеграции является создание хорошо функционирующих межправительственных правовых отношений в уголовном судопроизводстве, а европейский интеграционный проект имеет целью достижение пространства свободы, безопасности и правосудия. Начиная с 1995 г. в ЕС начали появляться новые специализированные организации (Европейская организация полиции, Европейская организация по вопросам юстиции, Европейское бюро по борьбе с мошенничеством и др.), составляющие институциональную базу в области взаимодействия по борьбе с преступностью, включая должностные преступления10. В связи с вступлением в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора сотрудничество государств-членов в сфере уголовного судопроизводства получило новое развитие в структуре Договора о функционировании ЕС11.

9 Непомнящих Ю.С. Понятие легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма в международном праве и российском законодательстве // Библиотека криминалиста : науч. журн. 2015. № 1 (18). С.292-300.

10 Сорокина Е.М. Правовые основы обеспечения прав потерпевших в уголовном процессе в Европейском союзе // Адвокатская практика. 2015. N° 2. С. 33-37.

11 Договор о Европейском союзе. Подписан в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г. // СПС «КонсультантПлюс».

Следовательно, среди политико-правового взаимодействия государств в области безопасности и противодействия преступности особое значение имеет совместная координационная работа полиции и судебных органов в уголовном правосудии. Как следует из ст. 29 Договора о ЕС 1992 г., приоритет имеет сотрудничество полиции и судебных органов по уголовным делам в сфере борьбы с тяжкими и особо тяжкими преступлениями, которые декларируются в качестве чрезвычайной угрозы для стран ЕС. Договор предусматривает наказание за занятие терроризмом, торговлю людьми, преступления против детей, торговлю наркотиками, оружием, коррупцию, мошенничество и ряд других преступлений12. Примечательно, что коррупция названа среди особо тяжких преступлений в ч. 1 ст. 83 Договора о функционировании ЕС. Соответственно, сформировавшийся впоследствии антикоррупционный блок конвенций развивает положение этого Договора.

Таким образом, конвенционный механизм является частью международно-правового механизма, представляющего собой совокупность средств и институтов, осуществляющих реализацию норм международного права. Второй его составляющей является институционный механизм. Следовательно, блок правоотношений о должностных преступлениях регулируется соответствующими конвенциями, вместе составляющими конвенционный механизм ЕС по противодействию коррупции, функционирование которого осуществляется в тесной взаимосвязи с институциональной структурой ЕС.

Как уже было отмечено ранее, взаимодействие европейских органов правопорядка является во многом конвенциональным и тесно связано с институциональными механизмами ЕС. Необходимо отметить, что подобные вопросы должны рассматриваться и на уровне взаимодействия основополагающих механизмов функционирования ЕС - обеспечения финансовой безопасности. В данном аспекте рассматривается возможность обеспечения борьбы с коррупционными деяниями. В целях реализации данной концепции принята Конвенция о защите финансовых интересов Европейского сообщества от 26 июля 1995 г., направленная на противодействие отмыванию и легализации средств, полученных преступным путем, а также

12 Договор о Европейском союзе.

на развитие механизмов противодействия неравного доступа на рынки ЕС различных компаний13.

Вопросы правового регулирования указанных правоотношений являются особенно актуальными, так как коррупционные преступления совершаются в отношении средств, принадлежащих всему ЕС в целом, а национальные уголовные законодательства стран - членов ЕС часто не предусматривают ответственности за совершение «союзных» должностных преступлений. Этот пробел был заполнен положениями указанной Конвенции. Однако санкции за нарушение этих положений, процедуры привлечения к уголовной ответственности, а также исполнение приговора регулируются национальным законодательством. Лицо, совершившее преступление, будет преследоваться в соответствии с уголовным законодательством страны, в которой было совершено преступление в том случае, если государство, в соответствии с положениями Конвенции, уже внесло необходимые изменения в свое законодательство. Основными документами, реализующими указанные меры, являются следующие конвенции.

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Конвенция Совета Европы об уголовной ответственно-сти)14 направлена на координацию противодействия криминализации коррупции, обеспечивает дополнительные меры уголовного права и улучшение сотрудничества для уголовного преследования правонарушений. Она вступила в силу в 2002 г., и ее соблюдение контролируется Группой государств против коррупции (далее - ГРЕКО)15, которая была создана в 1999 г. Советом Европы в качестве инструмента мониторинга соблюдения государствами антикоррупционных стандартов организации. Членство в ГРЕКО толкуется расширительно и не ограничивается государствами - членами Совета Европы. Ее состав и процедуры оценки становятся автоматическими для любого госу-

13 Решение № 2009/371/ПВД Совета о создании Европейского полицейского ведомства (Европол). Люксембург, 6 апреля 2009 г. // СПС «КонсультантПлюс».

14 Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption (COE Criminal Law Convention). Strasbourg, 1999. 27 jan. URL : http://conventions.coe.int/Treaty/EN /Treaties/Html/173 .htm.

15 Корнилов Г.А. Взаимодействие субъектов оперативно-

разыскной деятельности в целях противодействия транснацио-

нальной преступности // Вестник Российской таможенной академии. 2015. № 1 (30). С. 61-68.

дарства, выступающего стороной в структуре уголовного или гражданского законодательства конвенций о коррупции. В настоящее время она включает в себя 49 стран-членов. Все страны Восточной Европы являются членами ГРЕКО и ратифицировали Конвенцию Совета Европы по борьбе с коррупцией.

Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности) направлена на определение общих международных правил гражданского права в отношении коррупции. Стороны обязаны компенсировать ущерб лицам, которым он был нанесен в результате коррупции. Конвенция вступила в силу в 2003 г., и ее соблюдение контролируется ГРЕКО.

Конвенция ЕС о борьбе с коррупцией, затрагивающая должностных лиц (Конвенция ЕС о борьбе с коррупцией) направлена на борьбу с коррупцией с участием должностных лиц государств - членов ЕС. Последние призваны обеспечить исполнение того, что пассивное или активное участие в коррупционных деяниях для чиновников должно стать уголовным преступлением. Согласно ст. 2 (пассивная коррупция) данного документа государства-участники обязаны принять необходимые меры для привлечения к уголовной ответственности должностных лиц, испрашивающих или принимающих в нарушение своего должностного положения неправомерные преимущества, в том числе принимающих обещания о предоставлении таких преимуществ, для себя или любых третьих лиц. Активной коррупции (предоставление или обещание предоставить должностному лицу неправомерное преимущество) посвящена ст. 3 Конвенции. Руководители предприятий должны быть привлечены к уголовной ответственности за активную коррупционную деятельность лица, действующего от имени компании под их руководством16. Кроме того, в данной Конвенции содержатся положения об уголовной ответственности руководителей частных организаций, чьи сотрудники совершили коррупционные преступления (в том числе взяточничество)17. Следует

16 Convention drawn up on the basis of Article K.3 (2) (c) of the Treaty on European Union on the fight against corruption involving officials of the European Communities or officials of Member States of the European Union // Official Journal. 1997. 25 june. P. 2-11.

17 Краснова К.А. Уголовная политика Европейского союза в сфере противодействия коррупции.

отметить, что применительно к объекту коррупционного преступления в Конвенции идет речь о любых (материальных и нематериальных) возможных преимуществах, предназначенных для должностных лиц (такое понимание коррупции было в дальнейшем закреплено в Конвенции ООН против коррупции, а также в антикоррупционных конвенциях Совета Евро-пы18). Соответственно Конвенция, как следует из ее названия, применяется только к должностным лицам, работающим в органах государственной власти государств - членов ЕС и не охватывает акты коррупции, совершаемые в частном секторе.

Конвенция ЕС о защите финансовых интересов Европейских сообществ (Конвенция ЕС о финансовых интересах) направлена на создание единой правовой основы для уголовной защиты финансовых интересов ЕС. Мошенничество, затрагивающее расходную и доходную части бюджета контрагентов, должно быть уголовно наказуемым деянием19.

Необходимо отметить, что значительная доля европейского законодательства основывается на суммарном противодействии организованной преступности. Однако только коррупция затрагивает аспект существования самого ЕС и возможности его стабильного функционирования. В связи с этим важнейшим направлением развития ЕС является именно противодействие коррупции.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что анализ противодействия должностной преступности в ЕС выявил наличие успешно функционирующего в рамках ЕС конвенционного механизма по противодействию коррупции, представляющего собой блок правоотношений о должностных преступлениях, регулируемый соответствующими конвенциями. Функционирование данного механизма осуществляется в тесной взаимосвязи с институциональной структурой ЕС. Основой подобного сотрудничества являются конвенции, а именно совокупность конвенций, развивающих положения основополагающих актов ЕС и составляющих конвенционный механизм ЕС,

18 Савельев В.А., Шарандин Ю.А. Международные механизмы противодействия коррупции : информ.-аналит. обзор. URL : http://council.gov.ru/ media/files/41d44f2442aa29d8 a5dd.pdf

19 European Union Convention on the Protection of the European Communities' Financial Interests (EU Convention on Financial Interests) // Official Journal. 1995. 27 nov. P. 49-57.

функционирование которого в рамках ЕС обеспечивает высокую степень предотвращения и выявления как общеуголовных, так и должностных преступлений, что способствует осуществлению успешной защиты экономических, социальных интересов ЕС, а также безопасности его граждан, успешно содействуя борьбе с транснациональной и трансграничной преступностью и охране границ. Развитие интеграционных процессов и их оптимальное законодательное и практическое регулирование по механизму обратной связи в свою очередь стимулирует более быструю и успешную разработку нормативно-правовых актов. Опыт ЕС как уникального в своем роде объединения государств, в том числе и в вопросах конвенционного взаимодействия, представляет не только научный интерес, но и может иметь практическое значение в качестве примера для профилактики и выявления преступлений должностного характера. Следовательно, конвенционный механизм совместно с институциональной системой ЕС составляют одну из основ успешного функционирования на его территории пространства свободы, безопасности и правосудия. В целом на сегодняшний день ЕС имеет развитое конвенционное уголовно-правовое, гражданско-правовое и антикоррупционное законодательство, регулирующее соответствующие общественные отноше-

ния как на наднациональном уровне, так и на уровне отдельных стран - членов ЕС, успешно функционирующее антикоррупционное уголовное законодательство, предусматривающее ответственность за данные преступления.

Хотя конвенционный механизм противодействия коррупции в ЕС базируется на международно-правовых принципах ООН, в рамках ЕС удалось сформировать уникальную, не имеющую аналогов по своей эффективности систему противодействия коррупции, правовой основой которой являются конвенции. Опыт ЕС может быть полезен для других стран мира, в том числе и для России, где проблема коррупции весьма актуальна.

Эффективным способом противодействия должностным преступлениям коррупционного характера могли бы стать общественные объединения в том случае, если они получили бы доступ к достоверным статистическим и фактическим данным о подобного рода деяниях. В свою очередь руководство стран должно повышать уровень гласности в отношении данной информации: публиковать в открытом доступе информацию о доходах, бюджетные сведения. Постепенно это позволит создать равные условия для функционирования большинства институтов ЕС, и, следовательно, снизит основные аспекты должностной крими-ногенности в странах-членах.

Библиографический список

1. Договор о Европейском союзе. Подписан в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г. // СПС «Кон-сультантПлюс».

2. Convention drawn up on the basis of Article K.3 (2) (c) of the Treaty on European Union on the fight against corruption involving officials of the European Communities or officials of Member States of the European Union // Official Journal. - 1997. - 25 june. - P. 2-11.

3. Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption (COE Criminal Law Convention) [Electronic resource]. - Strasbourg, 1999. - 27 jan. - Mode of access : http://conventions.coe.int/ Treaty/EN/Treaties/Html/173.htm

4. European Union Convention on the Protection of the European Communities' Financial Interests (EU Convention on Financial Interests) // Official Journal. - 1995. - 27 nov. - P. 49-57.

5. United Nations Convention Against Corruption, article 6 of Inter-American Convention Against Corruption ; article 2 of the Civil Law Convention on Corruption of the Council of Europe etc // СПС «КонсультантПлюс».

6. Решение № 2009/371/ПВД Совета о создании Европейского полицейского ведомства (Евро-пол). Люксембург, 6 апреля 2009 г. // СПС «КонсультантПлюс».

7. Бабкина, Е.В. О некоторых проблемах предупреждения организованной преступности / Е.В. Бабкина, Д.А. Никитин // Евразийский юридический журнал. - 2015. - № 3 (82).

8. Капинус, О С. Современные проблемы противодействия коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2015. - № 2.

9. Корнилов, Г.А. Взаимодействие субъектов оперативно-разыскной деятельности в целях противодействия транснациональной преступности // Вестник Российской таможенной академии. -2015. - N 1 (30).

10. Краснова, К.А. Уголовная политика Европейского союза в сфере противодействия коррупции. - М. : Проспект, 2015. - 88 с.

11. Мени, И. Коррупция на рубеже веков: эволюция, кризис и сдвиг в ценностных представлениях // Международный журнал социальных наук. - Париж, 1997. - N 16.

12. Непомнящих, Ю.С. Понятие легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма в международном праве и российском законодательстве // Библиотека криминалиста : науч. журн. - 2015. - N 1 (18).

13. Рёрихт, А.А. Рецензия на книгу: Юрисдикционные конфликты при трансграничной преступности. Сравнительно-правовое исследование международного права / отв. ред. Арндт Зинн. -Оснабрюк : Университетское издательство, 2012. - 620 с. // Международное право и международные организации. - 2015. - N 1.

14. Савельев, В.А. Международные механизмы противодействия коррупции [Электронный ресурс] : информ.-аналит. обзор / В.А. Савельев, Ю.А. Шарандин. - Режим доступа : http://council. gov.ru/ media/files/41d44f2442aa29d8 a5dd.pdf

15. Сорокина, Е.М. Правовые основы обеспечения прав потерпевших в уголовном процессе в Европейском союзе // Адвокатская практика. - 2015. - N 2.

16. Хабриева, Т.Я. Правовые проблемы имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2011. - N 4.