Процесс регионализации Франции: история и эволюция

1.4. ПРОЦЕСС РЕГИОНАЛИЗАЦИИ ФРАНЦИИ: ИСТОРИЯ И ЭВОЛЮЦИЯ

Лебедева Маргарита Леонидовна, канд. полит. наук, доцент. Должность: доцент. Место работы: Российский государственный аграрный университет -МСХА имени КА.Тимирязева. Подразделение: кафедра политологии. E-mail: lebedevameg@mail.ru

Аннотация: Предметом исследования является процесс исторической эволюции французской регионализации, проявившийся не только традиционно, но и в имеющих место политических технологиях организации власти политических сообществ субнационального уровня Франции. В качестве объекта исследования выступают регионы Французской республики, их трансформация в рамках сложившейся политической и правовой систем. Особое внимание уделяется теоретико-методологическому анализу понятий «регионализм», «регионализация», «регион», а также содержанию модели французского регионализма, ее особенностям, правовым основам и политической практике взаимоотношений уровня «центр-регионы».

Методология: Комплексное изучение административно-территориального деления Франции позволяет определить основные характеристики составляющих единиц модели французского регионализма. Системно-структурный метод, при котором общественные отношения рассматриваются как целостная система взаимосвязей явлений и событий политического процесса отношений уровня «центр -регионы».

Выводы: Анализ российских и зарубежных источников позволяет сделать вывод о том, что основной проблемный вопрос, поставленный в статье особенно актуален на современном этапе развития. Исследование возможно на основе изучения модели регионализма Франции в рамках унитарного государственно-территориального устройства. Обращение к процессу регионализации Франции позволяет теоретически осмыслить специфику региональной политики Французской республики, посредством сравнительного анализа соотнести с перспективами регионализации России.

Практическое значение: Представляется возможным теоретическое осмысление ряда вопросов, относящихся к практике политико-правового регулирования региональной политики современной Франции, политический сценарий трансформации французской модели в условия российского федерализма.

Социальные последствия: Соотнесение опыта французской модели регионального развития с российским вариантом отношений «центр-регионы». Ценный опыт решения проблем, правовых, институциональных, финансовых механизмов организации политической власти. Оригинальность, ценность: Новизна исследования состоит в выделении причин французской регионализации, определении природы французского региона, рассмотрении проблем политико-властного неравенства основных составляющих модели региональной политики Франции.

Ключевые слова: регион, регионализм, регионализация, модель, власть.

THE PROCESS OF REGIONALIZATION OF FRANCE: HISTORY AND EVOLUTION

Lebedeva Margarita Leonidovna, PhD in politics, associate professor. Position: associate professor. Place of employment: Russian State Agrarian University - MSHA named after K.A.Timiryazev. Department: Political Science chair. E-mail: lebedevameg@mail.ru

Annotation: The subject of research is the process of the historical evolution of the French regionalization manifested not only traditional but also in having a place of political technologies of the organization of power sub-national political communities of France. As the object of study are the regions of the Republic of France, their transformation under the current political and legal systems. Particular attention is paid to the theoretical and methodological analysis of the concepts of «regionalism», «regionalization», «region», as well as the content of the French model of regionalism, its characteristics, the legal framework and the political practice of the level of relations «the centerregions».

Methodology: A comprehensive study of the administrative-territorial division of France to determine the main characteristics of the constituent units of the French model of regionalism. System-structural method in which social relations are seen as an integral system of interrelations of phenomena and events of the political process on the level of «center - regions».

Conclusions: An analysis of Russian and foreign sources leads to the conclusion that the major issues raised in the article is particularly relevant at the present stage of development. Research possible by studying the French model of regionalism in the framework of a unitary state and territorial unit. Appeal to the process of regionalization of France allows theoretically comprehend the specifics of the regional policy of the French Republic, by means of a comparative analysis to correlate with the prospects of re-gionalization in Russia.

Practical: It is possible to the theoretical understanding of a number of issues related to the practice of political and legal regulation of the regional policy of modern France, the political transformation of the scenario in terms of the French model of Russian federalism.

Social consequences: Correlating the experience of the French model of regional development of relations with the Russian version "center-regions". Valuable experience in solving problems, legal, institutional, financial organization of political power.

Originality, value: The novelty of the research is to separate the causes of the French regionalization, defining the nature of the French region, addressing issues of political and imperious inequalities main components of the model of regional policy in France.

Keywords: region, regionalism, regionalization, a model power.

Вопросы развития региональной политики, регионализации в целом, являются достаточно актуальными на современном этапе территориального развития. В первую очередь, это обусловлено тем, что Российская Федерация прошла в своем развитии эволюцию процесса регионализации, что проявилось в исторической традиции и политической практике. Франция не является тому исключением.

Следует различать понятия «регионализм» и «регионализация».

Регионализм - это особая стратегия, основанная на консенсусе внутри региона и направленная на создание в нем более сильных и эффективных политических и административных структур с целью его уско-

ренного развития [7, с.278]; это совокупность социокультурных и политических движений, выступающих против унификации и не обоснованных объективной необходимостью централистских тенденций во многих сферах жизни народов и государств [8, с.418].

Регионализация представляет собой реальный процесс перераспределения полномочий от центра к регионам. Это процесс структурирования пространства, более полного включения регионов в экономическую, социальную и политическую жизнь на национальном и транснациональном уровнях [8, с.417] Источником развития структур власти на местах должны стать имеющиеся культурные и исторические традиции, на основе которых возможно усиление роли региона в политической жизни в целом [5, с.115]. Подобное видение проблемы получило закрепление в деятельности, возникшей в 1990 г., Французской федерации регионализма, исторически первой в Европе [6, с.50].

Субъектом политической регионализации становится политический регион - пространственно организованное или исторически сложившееся сообщество. Данная область политического пространства отличается особой политической организацией или (и), по мнению А.Н.Смирнова, наличием особого политического интереса [8, с.417].

Для современной унитарной Франции характерен регионализм, имеющий тенденцию включения в свою реальность определенных характеристик федеративного устройства [3, с.128], своего рода модель, условно называемая нами «Субсидиарная интеграция» - это сложившееся оптимальное соотношение, взаимопроникновение центра и регионов, баланс между ними, «между властью государства и правами граждан, между национальными и государственными интересами» [6, с.56]. Регион является субъектом принятия политических решений, субъектом самоуправления и фактором политического давления.

В качестве общих причин регионализации можно назвать стремление сделать власть более эффективной, а также перенести на региональные органы часть ответственности за принимаемые решения, удовлетворить стремление общества к самоуправлению. Кроме того, регионализация обусловлена попыткой предоставить регионам более широкие возможности развития, расширение политических прав регионов, а также углубление интеграционных процессов и их проникновение в компетенции регионов.

Природа французского региона является институциональной, т.е. результатом административно-территориального деления. Франция имеет 5-уровневое административно-территориальное деление: регионы, департаменты, округа, кантоны и коммуны. Кантоны и округа не имеют собственных властных органов, поэтому региональная власть организуется на трех уровнях - регион, департамент и коммуна.

Основы регионализма были заложены в период Французской буржуазной революции (1789-1799 гг.). Постепенно были проведены реформы, основанные на трех принципах: централизация управления; унификация правового статуса и структуры региональной власти; организация самоуправления путем выборов в местные органы власти в сочетании с постоянным контролем со стороны центра [1, с.122]. Вся последующая французская история демонстрирует проявление противоречия между принципами централизации и самоуправления.

В настоящее время Франция имеет 27 регионов (22 в метрополии и 5 заморских регионов), каждый из кото-

рых включает по 3-8 департамента (всего 101 департамент) [4, с.122]: континентальная Франция - Аквитания, Бретань, Бургундия, Верхняя Нормандия, Иль-де-Франс, Корсика, Лангедок-Руссильон, Лимузен, Лотарингия, Нижняя Нормандия, Нор-Па-де-Кале, Овернь, Пеи-де-ла-Луар, Пикардия, Прованс-Альпы-Лазурный берег, Пуату-Шаранта, Рона-Альпы, Франш-Конте, Центр, Шампань-Арденны, Эльзас, Юг-Пиренеи; заморские территории - Гваделупа, Гвиана, Майотта, Мартиника, Реюньон. Статус регионов является общим, что декларирует Французская Конституция, называя в ст.72 регионы «территориальными сообществами» [2], которые «свободно управляются избранными советами» [5, с.115-116].

Система административных политических сообществ субнационального уровня Франции регламентируется такими нормативными правовыми актами, как: Конституция Французской Республики 4 октября 1958 г.; Закон 5 июля 1972 г. ; Закон 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов, регионов; Закон 7 января 1983 г. о распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами; Закон 6 января 1986 г. о выборах в региональный совет; Закон 3 февраля 1992 г. о статусе местных депутатов; Закон 6 февраля 1992 г. о территориальном управлении Республики; Закон 21 февраля 1996 г., утвердивший Кодекс территориальных сообществ и регулирующий всю систему местного самоуправления (действует с 2000 г.) и др. [4, с.107-108].

Регионы, как самые крупные административно-территориальные единицы государства, выступают одной из сторон модели региональной политики Франции «Субсидиарная интеграция» («Modèle français de "Intégration filiale» de la politique régionale»).

Впервые регионы (région) были созданы в распоряжение постановления от 5 апреля 1919 г. об образовании региональных экономических объединений (регионы Клемантеля). Первым был создан восточный регион с центром в г.Нанси (включал Лотарингию и Шампань-Арденны). Законом от 19 апреля 1941 г. было образовано 17 регионов. Во главе регионов были поставлены региональные префекты, каждый из которых являлся одновременно префектом департамента. В 1956 г. французская территория была разделена на 21 регион. В 1972 г. регионы приобрели статус публично-правовой структуры. Закон от 5 июля 1972 г. наделил регионы особым статусом, создав региональный совет. В 1982 г. (закон о децентрализации) регионы приобрели статус местного коллектива и наделены полномочиями самоуправления, такими как: формирование собственного бюджета, планирование, благоустройство территории, профессиональная подготовка, транспорт, культура, научные исследования.

Представительным органом власти региона в полной мере стал Региональный совет, избираемый на 6 лет прямым всеобщим голосованием в один тур. Выборы в Региональный совет регулируются законом 10 июля 1985 г. Первые прямые выборы в советы состоялись только в 1986 г. До этого состав Регионального совета включал депутатов национального парламента и представителей органов местного самоуправления данной территории.

Число членов Регионального совета зависит от численности населения. Роль избирательных округов играют территории департаментов, входящих в состав региона. Избирательный кодекс Франции внес изменения в порядок выборов в Региональные советы. Начиная с 2010 г. они избираются сроком на 4 года (ранее -

на 6 лет). В тоже время, в 2012 г. президент Франсуа Олланд подписал закон об отмене реформы избирательной системы и продлении полномочий избранных Региональных советов до 2015 г. Голосование проводится по департаментским партийным спискам. Каждый список содержит число кандидатов, равное числу мест в совете, поэтому избиратели не имеют права изменять их. Распределение мест производится по пропорциональному принципу. Избирательный ценз составляет 5 % голосов. Если место в Региональном совете оказывается свободным, оно заполняется следующим кандидатом из того списка, по которому был избран выбывший советник. Возрастной ценз для кандидатов составляет 21 год.

Если ни один из списков не получил в первом туре абсолютное большинство, назначается второй тур. Ко второму туру допускаются списки, набравшие более 10 % голосов избирателей. Состав этих списков может быть изменен путем включения кандидатов, которые участвовали в первом туре в списках, получивших менее 5 % голосов избирателей. Места в Региональном совете распределяются между списками - участниками второго тура пропорционального поданным за них голосам. Места внутри каждого списка распределяются пропорционально количеству голосов, полученных в каждом департаменте (см. Таблицу № 1).

Таблица № 1. Состав регионального совета Пикардии

Региональный совет избирает из своего состава президента (председателя) совета. Он является главой исполнительной власти региона, руководит региональными административными службами и служащими региональной администрации; председательствует на заседаниях регионального совета, устанавливает порядок дня, разрабатывает проекты решений. Кроме того, президент совета отвечает за выполнение регионального бюджета, представляет регион в суде, управляет собственностью региона, при необходимо-

сти может делегировать часть своих полномочий начальникам служб центральной власти на местах.

Полномочия Регионального совета: решение социально-экономических проблем региона, в том числе разработка регионального бюджета; назначение органов исполнительной власти регион; создание служб администрации региона; оказание помощи предприятиям; обеспечение благоустройства территории, строительных работ и пр. Совет занимается вопросами образования, включая строительство лицеев, управлением средними учебными заведениями, вопросами культуры, жилищного строительства, защиты окружающей среды. Региональный совет выступает в качестве партнера государства по реализации масштабных долгосрочных программ.

Роль регионального совета в Корсике, в силу ее особого статуса, играет Ассамблея Корсики (51 депутат), избираемая по тем же правилам, что и остальные региональные советы. Ассамблея обладает дополнительными полномочиями (в силу закона от 2 марта 1982 г.): право адресовать премьер-министру предложения по организации местного самоуправления на Корсике в связи с изменениями в законодательстве; право адресовать предложения по экономическому, социальному и культурному развитию Корсики; право адресовать премьер-министру предложения по функционированию государственных служб на Корсике. Такими же дополнительными права обладают региональные советы Гвианы, Мартиники, Гваделупы и Реюньона.

Консультативную помощь Региональному совету оказывает Региональный социально-экономический комитет (его деятельность регулируется декретом от 11 октября 1982 г.). Он дает заключения по плану и бюджету, оказывает помощь в разработке других решений совета, дает их предварительную оценку и оценку исполнения их председателем. Закон предписывает следующий состав комитета (40-110 чел.): 35% - представители предприятий и лиц, работающих не по найму; 35% - представители профсоюзов лиц наемного труда; 25% - представители общественных организаций региона; 5% - эксперты, видные специалисты и общественные деятели (их назначает премьер-министр).

Финансовые возможности региона ограничены, поэтому они представляют собой только административный уровень, не имея гарантированного конституционного статуса.

В марте 2004 г. французским правительством был предложен план по передаче регионам функций управления некоторыми категориями персонала, не связанного с образовательными учреждениями. В тоже время, именно финансовая недостаточность не позволяет реализацию данного плана, как и последствия возможного усиления регионального неравенства.

Французским президентом Франсуа Олландом 2 июня 2014 г. был представлен проект реформирования регионального деления Франции. Основная сущность данного проекта состоит в слиянии части регионов и сокращении их общего числа с 22 до 14 (без учёта заморских владений). Следует заметить, что на начальном этапе законопроект не определяет названия объединяемых регионов и столицы регионов. Данный проект, как указывает французская газета «Le Figaro», позволит сократить расходы на 10 миллиардов евро за временной промежуток в 5-10 лет [9].

Планируется объединение следующих регионов: Верхняя Нормандия и Нижняя Нормандия; Пикардия и

№ Партия Количество мест %

Левые 35 61,4

1 Социалистическая партия 18 31,6

2 Партия зеленых 8 14,0

3 Прогрессивное единое движение 3 5,3

4 Радикальная партия левых 3 5,3

5 Республиканское и гражданское движение 2 3,5

6 Левая демократическая инициатива 1 1,7

Правые 14 24,6

1 Союз за народное движение 7 12,3

2 Новый центр 3 5,2

3 Прочие правые 2 3,5

4 Движение за Францию 1 1,8

5 Охота, рыбалка, природа, традиции 1 1,8

Крайне правые 8 14,0

1 Национальный фронт 8 14,0

Всего: 57

Шампань-Арденны; Эльзас и Лотарингия; Бургундия и Франш-Конте; Рона-Альпы и Овернь; Юг-Пиренеи и Лангедок-Руссильон; Центр и Пуату-Шаранта и Лиму-зен.

Представителем государства в регионе является префект региона (он же - префект департамента самого крупного в регионе). Он участвует в подготовке решений центральных государственных органов по данному региону, осуществляет административный контроль за законностью решений регионального совета и его председателя, руководит деятельностью местных служб центральных государственных административных органов.

Поскольку Франция является унитарным государством, регионы не могут принимать самостоятельно нормативные правовые акты. Периодически встает вопрос о предоставлении регионам некоторой законодательной автономии и расширении полномочий. Например, предлагалось упразднить Генеральные советы (советы департаментов) и передать их функции региональным советам, сохранив, тем не менее, департаменты как административные единицы более низкого уровня решения вопросов управления.

Таким образом, первые попытки регионализации Франции, как процесса перераспределения полномочий от центра к регионам, относятся к 50-60-м гг. ХХ в., однако, в целом, система административных регионов сложилась к 1972 г. Законы 1982, 1983, 1986 гг. усилили роль регионов, наделив данные территории более расширенными компетенциями и ресурсами, тем самым обеспечив им прямыми выборами политическую легитимность. Интеграционные изменения Западной Европы влияют на французский регионализм, что проявляется в том, что центральные регионы, где идентичность слабее, усиливаются посредством интеграции, в то время, как остальные регионы демонстрируют незначительную политическую вовлеченность.

Список литературы:

1. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю.Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.:Спарк,2001. С.119-162.

2. «Конституция Французской республики». Сайт Конституционного Совета Французской республики [Электронный ресурс]. URL:// http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel /francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/la-constitution-du-4-octobre-1958.5071.html (дата обращения 13.04.2015).

3. Лебедева М.Л. Государственное регулирование территориального развития (на примере Французской республики)//Экономические и правовые аспекты регионального развития: история и современность: материалы II Всероссийской научно-практической конференции. Елабуга, Изд-во ЕГПУ,2010. С.127-132.

4. Лебедева М.Л. Модель региональной политики Французской Республики: проблемы применения в России. М.: ФГБОУ ВПО МГУП,2013. 172 с.

5. Лебедева М.Л. Французский регионализм: политико-правовое исследование//Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2015. №2. С.115-119.

6.Макарычев А.С. Регионализм: проблемы и перспективы// Общественные науки и современность. 1991. № 3. С.50-58.

7. Смищенко Р.С. Регионализм и модели регионализации в сравнительной перспективе//Известия Алтайского государственного университета.2011. №4-2 (72). С.278-281.

8. Федерализм: Энциклопедия.-М.:Изд-во МГУ, 2000.640 с.

9. Четыре вопроса наилучшего понимания территориальной реформы [Электронный ресурс]. URL:// http://www.lefigaro. fr/politique/2014/06 /18/01002-20140618AR TFIG00019-quatre-questions-pour-mieux-comprendre-la-reforme-territoriale.php (дата обращения 20.04.2015 г.).

Рецензия

на статью «Процесс регионализации Франции: история и эволюция» кандидата политических наук, доцента кафедры политологии, ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет — МСХА имени К.А. Тимирязева» Лебедевой Маргариты Леонидовны.

В статье М.Л.Лебедевой рассматриваются теоретические вопросы региональной политики Франции, процесса исторической эволюции регионализации государства, политические технологии организации власти политических сообществ субнационального уровня Франции. Интерес представляет теоретико-методологический анализ понятий «регионализм», «регионализация», «регион», а также содержание модели французского регионализма, ее особенности, правовые основы и политическая практика взаимоотношений уровня «центр-регионы».

Актуальность исследования не вызывает сомнений. Процессы регионализации, совершенствования системы управления на местах, вопросы отношений «центр-регионы» представляют несомненный интерес с точки зрения приобретения опыта проведения сбалансированной региональной политики, а также практики решения проблем, возникающих в ходе государственного построения. В этой связи очевидна актуальность выбранного вопроса исследования, находящегося на стыке ряда учебных дисциплин и научных знаний, что представляет в определенной степени значимый интерес, как в теории, так и в практике применения результатов полученных исследований.

Научная статья М.Л.Лебедевой «Процесс регионализации Франции: история и эволюция», отвечает всем критериям научно-практической статьи и может быть опубликована в рецензируемом научном издании, публикующем основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.

Рецензент:

профессор кафедры политологии ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет -МСХА имени К.А.Тимирязева», доктор политических наук, профессор И.Ю.Залысин