К вопросу о полномочиях Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Н.Ф. Попова

К ВОПРОСУ О ПОЛНОМОЧИЯХ ПРЕЗИДЕНТА РФ В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ1

Статья посвящена анализу полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти. Особое внимание уделяется классификации его полномочий и раскрытию их содержания в области образования и науки.

Ключевые слова: Президент РФ, полномочия, органы исполнительной власти, государственное управление, образование и наука.

В ст. 80 Конституции РФ четко определены три основные грани конституционно-правового статуса Президента РФ в их неразрывной связи: 1) президент не входит ни в одну из ветвей государственной власти; 2) он является гарантом Конституции; 3) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Он утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения об этих министерствах, назначает руководителей и заместителей руководителей названных органов.

Президент РФ также непосредственно руководит деятельностью федеральных служб, осуществляющих специальные функции в области обороны, безопасности, борьбы с преступностью (ФСБ,

© Попова Н.Ф., 2013

СВР, ФСО, ФСКН, ГФС, ФМС и др.). Он распределяет функции между этими органами.

В то же время Правительство РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в экономической и социально-культурной сферах (Минздравсоцразвития, Минобрнауки, Минприроды, Минтранс России и др.).

Вопрос о месте Президента РФ в системе органов государственной власти является предметом острых дискуссий в научных публикациях2. Так, Л.А. Окуньков, анализируя конституционные полномочия Президента РФ, приходит к заключению, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер (руководство внешней политикой, полномочия Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности и др.), либо «приближены» к исполнительной власти.

В связи с этим Л.А. Окуньков отмечает, что «на конституционном уровне фактически созданы два центра руководства органами федеральной исполнительной власти при лидирующей роли Президента РФ. Из этого вытекает, что в каком бы соотношении и субординации они ни находились (де-юре и де-факто), всегда будет остро стоять проблема разграничения их полномочий». По его мнению, весьма спорной представляется практика искусственного «вычленения» из прямого ведения Правительства РФ многих федеральных министерств и служб3.

Противоположной точки зрения придерживается другой видный ученый, В.М. Манохин, который подчеркивает, что «в действительности дело с подчинением ряда министерств (и некоторых служб) главе государства по своей природе не означает двойного подчинения, а имеет характер некоторого разграничения полномочий по функциональному критерию. Министерства при этом варианте не выпадают из системы исполнительных органов, подчиненных Правительству, а министры как были, так и остаются полноправными членами Правительства, и у них много полномочий, которые могут быть реализованы в отношениях с Правительством, например вопросы кадровые, финансовые, материально-технического характера и другие. И лишь вопросы охраны порядка и безопасности - как внешней, так и внутренней - вычленены и отнесены к полномочиям главы государства. Налицо, таким образом, некоторое разделение статуса министерств, точнее - функций министерства между Правительством и главой государства, во исполнение конституционных положе-

ний о полномочиях главы государства по принятию мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности»4.

На наш взгляд, неверными являются выводы некоторых ученых-юристов о том, что «Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»5 и о Президенте РФ как о субъекте, который возглавляет систему органов исполнительной власти6. В то же время можно согласиться с мнением многих административистов, которые не считают Президента РФ де-факто главой исполнительной власти, но правильно отмечают, что в сфере государственного управления (в сфере исполнительной власти) он играет значительную роль7.

Президент оказывает управленческое воздействие на все отрасли (области) управления: дает соответствующие поручения Правительству РФ, издает правовые акты управления, а также осуществляет иные полномочия, установленные в действующем законодательстве.

Следует подчеркнуть, что большинство указов президента регламентирует различные стороны организации и деятельности органов исполнительной власти, т. е. они являются правовыми актами управления и содержат нормы административного права8.

Полномочия президента в сфере государственного управления можно разделить на три группы: по формированию органов исполнительной власти; по определению основных направлений их деятельности; по обеспечению законности в деятельности данных органов.

С целью формирования органов исполнительной власти Президент РФ: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности его заместителей, федеральных министров; принимает решение об отставке Правительства РФ; может председательствовать на заседаниях Правительства РФ; руководит деятельностью силовых и правоохранительных органов и др.

В целях определения основных направлений деятельности органов исполнительной власти - обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; осуществляет руководство внешней политикой РФ; назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных го-

сударствах и международных организациях; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и т. д.

В целях обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти - может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам; вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в тех же случаях до решения этого вопроса соответствующим судом; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении его от должности; назначает судей других федеральных судов; вправе осуществлять контроль деятельности органов исполнительной власти непосредственно и опосредованно (через Администрацию Президента РФ9, Контрольное управление Президента РФ10; его полномочных представителей в федеральных округах и др.).

Полномочия президента в сфере исполнительной власти конкретизируются в ряде федеральных законов, регламентирующих осуществление государственного управления в различных областях (отраслях) управления, поэтому их можно также классифицировать по сферам и областям управления.

Более подробно остановимся на полномочиях президента в области образования и науки. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» дает следующие поручения Правительству РФ:

внести в июле 2012 г. в Государственную Думу проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»;

разработать и утвердить в декабре 2013 г. Концепцию развития математического образования в РФ;

провести до конца декабря 2012 г. мониторинг деятельности государственных образовательных учреждений в целях оценки эффективности их работы, реорганизации неэффективных государственных образовательных учреждений;

повысить до конца июня 2012 г. размер стипендий до величины прожиточного минимума нуждающимся студентам первого и второго курсов, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста и имеющим оценки успеваемости «хорошо» и «отлично» и др.

В области высшего и послевузовского профессионального образования Президент РФ непосредственно осуществляет следующие полномочия:

1) назначает и освобождает от должности ректоров МГУ им. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета;

2) утверждает перечень федеральных государственных образовательных учреждений, которые вправе реализовывать образовательные программы высшего профессионального и послевузовского профессионального образования на основе образовательных стандартов и требований, устанавливаемых ими самостоятельно;

3) учреждает стипендии для студентов и аспирантов очной формы обучения образовательных учреждений высшего профессионального образования, аспирантов очной формы обучения образовательных учреждений высшего и дополнительного профессионального образования;

4) осуществляет разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся высшие учебные заведения, посредством утверждения положений об указанных органах и др.11

В целях улучшения качества образования Президентом РФ за последнее время были приняты указы от 26 мая 2009 г. № 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации», от 14 февраля 2010 г. № 182 (в ред. от 08.03.2011) «О стипендиях Президента РФ для студентов, аспирантов, адъюнктов, слушателей и курсантов образовательных учреждений высшего профессионального образования», от 14 сентября 2011 г. № 1198 «О стипендиях Президента Российской Федерации для студентов и аспирантов, обучающихся по направлениям подготовки (специальностям), соответствующим приоритетным направлениям модернизации и технологического развития российской экономики» и др.

В области науки Президент РФ:

1) определяет научно-техническую политику;

2) учреждает гранты президента для поддержки молодых российских ученых - кандидатов и докторов наук (создан Совет по грантам Президента РФ для поддержки молодых российских ученых и ведущих научных школ)12;

3) учреждает четыре премии Президента РФ в области науки и инноваций для молодых ученых в размере 2,5 млн рублей каждая13;

4) учреждает стипендии для аспирантов очной формы обучения научных организаций, обучающихся по приоритетным направлениям модернизации и технологического развития российской экономики;

5) утверждает Президента РАН по представлению собрания академии;

6) рассматривает представляемые ежегодно РАН:

а) доклады о состоянии фундаментальных и прикладных наук и о важнейших научных достижениях;

б) отчеты о научно-организационной и финансово-хозяйственной деятельности;

в) предложения о приоритетных направлениях развития фундаментальных и прикладных наук, а также о направлениях поисковых исследований14;

7) определяет порядок присвоения статуса государственного научного центра РФ15;

8) готовит предложения в федеральный закон по созданию, ликвидации, реорганизации государственных академий и т. п.16

Указом Президента РФ 7 июля 2011 г. № 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации» определены приоритетные направления развития науки, технологий и техники. Ими являются: безопасность и противодействие терроризму; индустрия наносистем; информационно-телекоммуникационные системы; науки о жизни; перспективные виды вооружения, военной и специальной техники; рациональное природопользование; транспортные и космические системы; энергоэффективность, энергосбережение, ядерная энергетика.

Как обладающий правом законодательной инициативы президент является инициатором ряда принципиально важных федеральных законов, непосредственно относящихся к организации и деятельности органов исполнительной власти и представляющих их должностных лиц17.

Скажем несколько слов о роли Президента РФ по определению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ, но оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации18. По этим вопросам вокруг Федерального кон-

ституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» развернулась острая дискуссия. Многие юристы предлагали в нем: закрепить принципы организации органов исполнительной власти; определить существо органа исполнительной власти; обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти, их назначение, задачи и функции. Но в Законе о Правительстве РФ данные вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор Президенту РФ для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики19.

В Конституции РФ установлено, что определение системы федеральных органов исполнительной власти является предметом ведения РФ. Однако она не устанавливает перечень и виды этих органов. На вопрос, каким актом эта система должна устанавливаться - федеральным законом или указом президента, Конституционный Суд РФ20, указав на возможность издания указов по этому вопросу, отметил, что такое регулирование возможно до принятия соответствующего закона. Однако до настоящего времени закон, определяющий виды федеральных органов исполнительной власти, еще не принят. Поэтому Президент РФ с 1993 г. издал более двадцати указов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти с целью совершенствования государственного управления.

В заключение необходимо отметить, что важнейшие функции Президента РФ связаны с исполнительной властью. Закрепив самостоятельность исполнительной власти, Конституция РФ вместе с тем предоставила президенту возможность кардинально влиять на организацию и функционирование исполнительной власти в целом. Так, президент оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства РФ, определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, обладает широкими полномочиями по руководству деятельностью силовых и правоохранительных органов исполнительной власти.

Примечания

1 Статья подготовлена при правовой поддержке СПС «КонсультантПлюс».

2 См.: Агаев М. Президентская власть в системе государственной власти. М.: Норма, 1994; Зуйков А. Российская модель института президентства по Конституции 1993 года: основные положения // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 5. С. 21 и др.

3 См.: Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 15.

4 См.: Манохин В.М. Отраслевой принцип в организации государственного управления // Административное право и процесс. 2008. № 1. С. 20.

5 См.: Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2000. С. 344.

6 См.: Грачев Н.И. Президент и Правительство как субъекты высшей управитель-ной власти в Российской Федерации: Теория и практика административного права и процесса // Материалы III Всерос. науч.-практ. конф. Ростов-на-Дону, 2008. С. 81.

7 См.: Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало-М, 1997. С. 4; Демин А.А. Административное право Российской Федерации. М.: Наука, 2002. С. 7; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М.: Норма; ИНФРА-М, 2002. С. 145 и др.

8 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (в ред. от 17.01.2012) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» и др.

9 См.: Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 (в ред. от 14.01.2011) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации».

10 См.: Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 (в ред. от 14.01.2011) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации».

11 См.: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (в ред. от 03.12.2011) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

12 См.: Указ Президента РФ от 9 февраля 2009 г. № 146 «О мерах по усилению государственной поддержки молодых российских ученых - кандидатов и докторов наук».

13 См.: Указ Президента РФ от 30 июля 2008 г. № 1144 (в ред. от 19.07.2010) «О премии Президента Российской Федерации в области науки и инноваций для молодых ученых».

14 См.: Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. № 785 (в ред. от 29.03.2011) «О Российской академии наук».

15 См.: Указ Президента РФ от 22 июня 1993 г. № 939 (в ред. от 25.02.2003) «О государственных научных центрах Российской Федерации» (вместе с «Порядком присвоения статуса государственного научного центра Российской Федерации»).

16 См.: ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ (в ред. от 03.12.2011) «О науке и государственной научно-технической политике».

17 См.: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. от 06.12.2011) «О полиции».

18 См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С.156; Бобылева К.Н. Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации // Административное право и процесс. 2007. № 2. С. 34.

19 См.: Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Контракт; ИНФРА-М, 2006. С. 4.

20 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П.