Объединение муниципальных образований: проблемы и перспективы

УДК 351:352

ОБЪЕДИНЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Аннотация. В статье проведен анализ существующей системы органов местного самоуправления и выявлены типичные проблемы, возникающие в результате нерационального разделения территории на муниципалитеты. Характеризуется преобразование муниципальных образований путем объединения, направленного на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, рассматриваются результаты объединений, проведенных в ряде регионов.

Ключевые слова: объединение муниципальных образований, муниципальное управление, муниципальная реформа, муниципальное деление, укрупнение муниципальных образований, Ф3-131, местное самоуправление.

ENLARGEMENT OF MUNICIPAL FORMATIONS: PROBLEMS AND PERSPECTIVES

Abstract. In the article analysis of existing local government bodies has been carried out. Analysis has shown that negative economic and social externalities appear as the result of unreasonable division of territories into municipalities. The article examines enlargement as an instrument of municipal reorganization, which is meant to increase the efficiency of local government bodies' activities. Enlargement experience of different regions has been considered.

Keywords: enlargement of Municipal formations, municipal administration, municipal reform, municipal division, integration of territories, Federal law №-131, local government bodies.

Экономическая неэффективность муниципальных образований обусловлена прежде всего тем, что при зонировании первостепенными стали географические и демографические критерии, а не экономические показатели. При сложившейся на сегодняшний день муниципальной практике мы видим, что данного отбора не хватает для формирования эффективной системы муниципальных образований.

В ходе муниципальной реформы, проведенной на территории России, в ряде муниципальных образований были проведены структурные изменения без учета наличия экономических ресурсов для муниципального развития. Границы определялись по границам бывших колхозов, что привело на сегодняшний день к отсутствию на данных территориях действующих хозяйственных субъектов. Таким образом, преобладающее число созданных муниципальных образований оказалось нежизнеспособными в финансовом плане. В других регионах территории многих городских округов были сформированы по границам прежних муниципальных образований. Это указывает на сохранение прежней одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, что говорит об отказе от предложений, выдвинутых в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон № 131-Ф3)[1].

По мнению главы Вязниковского района Владимирской области, заместителя председателя Палаты муниципальных районов ассоциации В.В. Лопухова, «формировавшаяся муниципальная система не учитывала региональную и местную специфику, прежде всего особенности размещения народного хозяйства и расселения людей. При этом не учитывались такие важные показатели, как экономическая обоснованность, исторически сложившиеся отношения, привязанность населения к социально значимым объектам и сложившаяся система управления коммунальным хозяйством» [3, с. 1].

Была произведена выборка, в которую были занесены субъекты РФ, где укрупнение муниципальных образований уже было произведено, планируется или по тем или иным причинам не являет© Филатова Т.В., Воробьева Е.С., Тарасов И.В., Шаповаленко Е.В., 2014

Т.В. Филатова Е.С. Воробьева И.В. Тарасов Е.В. Шаповаленко

Tatyana Filatova Elizaveta Vorobyeva Ivan Tarasov Eugene Shapovalenko

ся возможным. В рамках данной совокупности наиболее детально были рассмотрены четыре региона: Алтайский край, Владимирская область, Ленинградская область и Оренбургская область. На основании проанализированных данных были выявлены следующие наиболее характерные проблемы:

— финансовая зависимость муниципальных образований, в частности сельских поселений, от вышестоящих уровней бюджетной системы;

— значительная часть доходов поселения уходит на оплату деятельности управленческого аппарата;

- дефицит профессиональных управленческих кадров;

- управленческая мозаика.

Например, если рассматривать Светлинский район Оренбургской области, то по состоянию на 2011 год в муниципальных образованиях данного района сложилась довольно сложная финансовая ситуация, представленная в табл. 1 [10].

Таблица 1

Доля собственных доходов бюджетов МО в общих доходах, тыс. руб.

Наименование муниципального образования Актюбннскнй сельсовет Тобольский сельсовет Целинный сельсовет

Собственные доходы 229 963 119

Безвозмездные поступления 2582 3676 5064

Итого 2811 4639 5183

Приведенные данные наглядно демонстрируют зависимость муниципалитетов района от финансовой помощи, поступающей в виде трансфертов. Дотационность также прослеживается и в соседних муниципалитетах.

Неоправданно высокие расходы на содержание администраций приводят к превышению расходов над доходами. Такая диспропорция отчетливо наблюдается в муниципальных образованиях Владимирской области через призму расходной части бюджета, проанализированной в табл. 2 [3, с. 1].

Таблица 2

Расходы на содержание управленческого аппарата во Владимирской области, тыс. руб.

Наименование муниципального образования «Октябрьское» «Сарыевское» «Степанцевское»

Объем налоговых и неналоговых доходов 4697,9 1989,7 2551,8

Расходы на содержание органов управления 5419,0 3378,1 4930,9

Превышение расходов на содержание органов управления +721,1 + 1388,4 +2379,1

В связи с отсутствием рабочих мест в муниципальных образованиях Владимирской области, которые были образованы без соответствующей хозяйственной основы, и низкой заработной платой на предприятиях малого бизнеса из сельских поселений идет отток населения. Как следствие этого возникают кадровые проблемы в органах местного самоуправления: не хватает юристов, бухгалтеров,

экономистов, инженеров и других специалистов. Все это приводит к тому, что даже написание нормативных актов осуществляется специалистами районной администрации.

Многоуровневая система управления является причиной значительного усложнения согласовательного процесса при реализации инвестиционных проектов и, как следствие, снижает качество инвестиционного климата. Администраторы дисперсно распределены по территории муниципального образования, что только усложняет процесс принятия любых решений. Институты развития и инвесторы вынуждены вникать в особенности конкретных систем муниципального управления значительно глубже, чем возможно при работе с единой администрацией муниципального образования

Данные проблемы указали на необходимость оптимизации существующей российской структуры муниципального устройства. На сегодняшний день отчетливо проявляются следующие тенденции видоизменения социально-экономического пространства муниципальных образований:

— укрупнение - формирование единого политического, экономического и информационного пространства на территории нескольких муниципалитетов;

- децентрализация.

Активизация процесса укрупнения муниципальных образований началась в 2007 году. Это объясняется тем, что муниципальные образования, особенно небольшие, столкнулись со сложностями при исполнении своих полномочий. На данный момент необходимость оптимизации существующих сетей муниципальных образований стала как никогда острой.

Выходом из данной ситуации послужило территориальное развитие через укрупнение - объединение и присоединение, где экономически успешные территории могут послужить неким локомотивом для отстающих собратьев. Однако не все эксперты лестно отзываются о данной идее укрупнения муниципальных образований. Например, депутат Государственной думы Федерального собрания РФ VI созыва Олег Михеев считает, что частный случай объединения района и городского округа Волгоградской области является рейдерским захватом власти, с целью построения «жесткой подконтрольной вертикали исполнительной власти и дальнейшего поглощения представительской власти в интересах определенных групп лиц» [5]. В ходе данного преобразования было выявлено огромное число правонарушений, таких как отсутствие экономической обоснованности и противоречие действующему законодательству. Но тем менее для многих муниципальных образований укрупнение является действенным инструментом, который обеспечит выход из сложившейся неблагоприятной ситуации.

Вопрос упрощения территориальной организации и объединения ряда муниципальных образований встал и в Алтайском крае, который на данный момент занимает четвертое место в Российской Федерации по количеству созданных муниципальных образований, что составляет 691 муниципальное образование [2]. Масштаб территориальных муниципальных образований оказался велик и их разброс был определен только географическими особенностями территории края, что ни в какой мере не учитывает экономические критерии ныне существующих субъектов РФ. Основной проблемой, которую надо было разрешить органам местного самоуправления края, было перераспределение полномочий между двумя уровнями местной власти: поселениями и муниципальными районами. Для примера, от поселений к муниципалитету переходили все функции, связанные с учебными заведениями и здравоохранением.

Кроме того, дифференцировались не только имущество и полномочия, но и доходы местных бюджетов. Проблема заключалась в том, что на уровне сельских и городских поселений было утверждено очень мало доходных источников. Недостаток средств, в которых так сильно нуждалась местная власть, поселения должны были пополнять в форме дотаций из районного и краевого бюджетов. Однако изначально заявленная финансовая самостоятельность поселений в основной мере была условной, так как муниципалитеты оказались зависимы от приходящих к ним налоговых поступлений и

дотационной помощи из вышестоящих бюджетов, а не от результата работы по реформированию местных финансов и повышению экономической эффективности территории.

В ходе проведения реформы 2000-х годов и реализации Федерального закона № 1Э1-ФЗ в Алтайском крае к 1 января 2007 года насчитывалось 797 муниципальных образований, в том числе 12 городских округов, 60 муниципальных районов, 720 сельских и пять городских поселений [4]. Однако в скором времени были выявлены недостатки слишком мелкого дробления, отраженного на рис. 1, и встал вопрос об упрощении системы управления и объединении ряда муниципальных образований [7].

12

20

15

7

1

4

4

2

Муниципальные районы

Группа с относительно высоким уровнем развития

Группа с развитием выше среднего Группа со средним уровнем развития Группа с развитием ниже среднего

Группа с относительно низким уровнем развития

Рис. 1. Распределение районов и городов края по группам социально-экономического развития, в

Поскольку создание подавляющего большинства муниципальных образований в крае основывалось на прежних советских границах сельсоветов и не учитывались финансовые и материальные особенности создаваемых муниципалитетов, то из высокодотационных муниципальных образований, где самоуправление стало формальностью, они превратились в очаги бюрократических действий.

Укрупнение муниципальных образований в Алтайском крае вызвано необходимостью улучшения системы управления, проведения более эффективной социально-экономической политики, концентрации ресурсов на наиболее важных или проблемных направлениях развития территорий и, как итог, обеспечения роста благосостояния людей. Тенденция к объединению также была предопределена тем, что в Алтайском крае насчитывается большое количество муниципальных образований с низкой численностью населения. По данным на 2010 год население Алтайского края насчитывало 210 725 чел., в том числе семь муниципалитетов с численностью населения более 30 тыс. чел. и 15 муниципальных районов от 20 до 30 тыс. чел. Также существует 297 поселений с численностью менее 1000 чел. и два поселения с численность менее 100 чел. [9].

Следует отметить зависимость между численностью постоянного населения муниципалитета и его затрат на содержание органов местного самоуправления. При увеличении численности населения увеличиваются расходы на содержание управленческого аппарата и доходы муниципалитета, однако при этом снижается доля расходов на содержание органов местного самоуправления в общей статье доходов, а также уменьшаются затраты на содержание органов управления при расчете на од-

ного жителя. Для бюджетов немногочисленных муниципальных образований отличительной чертой является высокая доля расходов на содержание органов управления, что является одной из причин, усложняющих эффективное самостоятельное развитие муниципалитетов и осуществления возложенных на них обязательств по решению вопросов местного значения. В связи с этим важно отметить важность практики сокращения расходов местного самоуправления в процессе объединения муниципальных образований.

Необходимо дать законодательную справку. Каждое муниципальное образование в Российской Федерации представляет собой территорию, имеющую определенные границы и правовой статус, которые при необходимости могут быть изменены посредством проведения в установленном порядке процесса изменения границ или преобразования муниципального образования [6]. Согласно ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. При этом границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11-13 Федерального закона № 131-ФЭ. Помимо изменения границ муниципального образования, Федеральный закон № 131-ФЭ предусматривает также возможность преобразования муниципальных образований. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом [1].

Можно сделать вывод, что нынесуществующая система муниципального управления по многим направлениям не оправдала надежд, возложенных на нее. Местные органы власти получили в свое ведение огромное количество полномочий, но столкнулись и с большими сложностями при их исполнении, так как их осуществление требует достаточного количества бюджетных средств и квалифицированных кадров.

Определяющей целью объединения муниципальных образований можно назвать улучшение качества предоставляемых органами местного самоуправления услуг населению. Суть развития муниципальных преобразований заключается в создании жизнеспособной, целостной в плоскости территориального и общественного устройства муниципальной организации. Муниципалитет формируется как единая территория трудовой занятости всего проживающего в ней населения. В основе му-ниципально-территориального деления должна лежать реальная возможность доступа к власти и социально-экономическая необходимость. Именно исходя из этого объективного фактора - способности территории эффективно решать вопросы местного значения, должно производиться деление на муниципальные образования.

Библиографический список

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон о МСУ от 06.10.2003.-№ 131-ФЭ.

2. Количество муниципальных образований в субъектах РФ [Электронный ресурс]: Нормативные правовые акты Российской Федерации (по данным на март 2012 года) / Министерство юстиции Российской Федерации. - URL: http://zakon.scli.ru/ru/analytics_statistics/report_forms/form_report_new/ (дата обращения: 25.12.2013).

3. Лопухов В.В. Укрупнение муниципальных образований // Вне политики, вне конкуренции. - 2012. - № 6. -19 с.

4. Официальный сайт Алтайского края. Населенные пункты Алтайского края [Электронный ресурс]. - URL: http://www.altairegion22.ru/territory/regions/ (дата обращения: 25.12.2013).

5. Объединение муниципальных образований или рейдерство властных структур? / [Персональная страница депутата Государственной думы Федерального собрания VI созыва 0.J1. Михеева]. -URL: http://www.oleg-mikheev.ru/info/publication/7593 (дата обращения: 25.12.2013).

6. Рагулина Ю.В., Бутова Т.В. Пространственная интеграция Москвы: понятие, сущность, значение // Проблемы теории и практики управления. - 2013. - № 10 - 135 с.

7. Социально-экономическое развитие муниципальных образований Алтайского края в 2005- 2007 годах [Электронный ресурс] / Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края. - URL: http://www.econom22.ru/municipal/monitoring/complex/complexM02005-2007.php (дата обращения: 25.12.2013).

8. Официальный сайт. Федеральная службы государственной статистики (Росстата). Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Оренбургской [Электронный ресурс]. - URL: http://www.gks.ru/scripts/db_inet2/passport/munr.aspx?base=munst53 (дата обращения: 25.12.2013).

9. Официальный сайт. Федеральная службы государственной статистики (Росстата). Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2010 года [Электронный ресурс]. -URL:

http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/afc8ea004d56a39ab25 If2bafc3a6fce (дата обращения: 25.12.2013).