Тенденции разграничения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения

Тенденции разграничения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения

Л. В. Серегина

Одним из наиболее сложных вопросов законотворчества является вопрос разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как следует из Конституции РФ, законодательство

о занятости является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Разграничение полномочий при осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения регулируется нормами Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации»1 (далее — Закон о занятости). В разные периоды времени вопрос разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления решался законодателем по-разному. В истории современной России условно можно выделить три периода законодательного регулирования разграничения полномочий в области государственной политики занятости населения: первый — с момента принятия Закона о занятости 19 апреля 1991 г. и до внесения в него изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ2; второй — с момента вступления в силу изменений, внесенных в Закон о занятости Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и до вступления в силу изменений, внесенных

Серегина Лариса Владимировна — научный сотрудник ИЗиСП.

1 См.: Ведомости РСФСР. 1991. № 18. Ст. 565.

2 См.: СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ3 (Закон о занятости в ныне действующей редакции); третий — с момента вступления в силу изменений, внесенных в Закон о занятости Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, то есть с 1 января 2007 г.

В течение первого довольно длительного периода реализация основных направлений государственной политики в исследуемой области возлагалась на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, а также на органы местного самоуправления. При этом использовался следующий принцип разграничения предметов ведения.

На федеральные органы возлагалась реализация основных направлений государственной политики занятости на территории Российской Федерации; принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих общие принципы государственной политики в области занятости населения; разработка и финансовое обеспечение федеральных программ занятости; определение минимальных норм социальной и экономической защищенности граждан от безработицы; формирование основных принципов социальной защиты работников организаций, признанных несостоятельными (банкротами), и организаций, осуществляющих структурные изменения производства; координация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам занятости населения.

Журнал российского права №6 — 2006

Органы государственной власти субъектов РФ были призваны решать вопросы, связанные с разработкой, финансовым обеспечением и осуществлением государственной политики содействия занятости населения с учетом национальных, культурных традиций, исторически сложившихся видов занятости, а также предпринимать особые меры в случае осложнения ситуации, касающейся занятости населения на своей территории. Законодательством субъектов Федерации могли предусматриваться иные, не противоречащие Закону о занятости условия и порядок выплаты пособия по безработице, прохождения безработными перерегистрации, уточнения определения подходящей работы, усиливающие социальную защищенность граждан, включая продление сроков выплаты и увеличение размеров пособия по безработице, вознаграждения за труд на оплачиваемых общественных работах, а также стипендии в период обучения за счет средств субъектов РФ.

Органам местного самоуправления также были предоставлены полномочия по обеспечению социальной поддержки и содействию занятости, установлению за счет собственных средств более льготных для граждан условий и порядка выплаты пособия по безработице, прохождения безработными перерегистрации, предусмотрению иных мер, усиливающих социальную защищенность граждан (ст. 7 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 10 января 2003 г. № 8-ФЗ, п. 28 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, законодателем было осуществлено не только разграничение полномочий, но и четко определены направления, по которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуп-

равления могли осуществлять законодательное регулирование, способствующее усилению социальной защищенности граждан.

Второй период законодательного регулирования вопроса разграничения предметов ведения федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения характеризуется смещением полномочий от субъектов к Федерации.

Вступивший в силу с 1 января 2005 г. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ4 значительно сузил полномочия органов государственной власти субъектов РФ и фактически отстранил их от участия в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения. Осуществление государственной политики в области содействия занятости населения, в том числе мер активной политики занятости, было сосредоточено на федеральном уровне. Из Закона о занятости были исключены нормы, регламентирующие круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Исключение из Закона о занятости названных положений привело к тому, что в некоторых субъектах Федерации стали признавать утра-

4 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Журнал российского права №6 — 2006

тившими силу законы о занятости населения, а также приостанавливать действие целевых программ содействия занятости населения. Так, были признаны утратившими силу законы о занятости в Карелии, Башкортостане, Удмуртской Республике, Ненецком автономном округе5. В полном объеме было приостановлено действие программ содействия занятости населения в Красноярском крае, Московской области6. В Нижегородской, Ивановской областях действие программ было приостановлено лишь в части финансирования из областного бюджета7. В ряде субъектов Российской Федерации в программы были внесены изменения8.

Анализ приведенного законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод об отсутствии единства в понимании субъектами их роли в регулировании отношений в сфере занятости населения. Наметившаяся тенденция к свертыванию законодательного регулирования занятости населения на уровне субъектов РФ обусловлена, по всей видимости, отсутствием в федеральном законодательстве четкого

5 См.: Закон Удмуртской Республики от

6 декабря 2004 г. № 79-РЗ; Закон Ненецкого автономного округа от 31 марта 2005 г.

№ 561-03; Закон Республики Карелия от 29 апреля 2005 г. № 867-ЗРК; Закон Республики Башкортостан от 4 марта 2005 г.

№ 151-З.

6 См.: Закон Красноярского края от 24 декабря 2004 г. № 13-2854 «О краевом бюджете на 2005 год»; Закон Московской области от 25 декабря 2004 г. № 191/2004-0З.

7 См.: Закон Нижегородской области от 31 декабря 2004 г. № 169-З «Об областном бюджете на 2005 год»; Закон Ивановской области от 29 декабря 2004 г. № 192-0З «Об областном бюджете на 2005 год».

8 См., например: Постановление Правительства Москвы от 1 марта 2005 г. № 101-ПП «О корректировке Программы содействия занятости населения г. Москвы на 2002— 2005 годы (по результатам ее выполнения в 2004 году)».

определения их роли в регулировании и организации занятости населения.

В связи с этим неоднократно возникал вопрос о том, имеют ли органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления какие-либо полномочия в области содействия занятости населения?

Ответ на этот вопрос вытекает из положений Конституции РФ и некоторых других законодательных актов.

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, а также трудовое законодательство. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Законодательство Российской Федерации о занятости населения состоит из Конституции, Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», других федеральных законов и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере занятости населения, и принятых в соответствии с федеральными законами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 6 Закона о занятости в действующей редакции). Из этого следует, что регулирование отношений в сфере занятости населения находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в связи с чем субъектам Федерации предоставлено право принимать в соответствии с федеральными законами собственные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере занятости населения.

Вместе с тем в соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об об-

Журнал российского права №6 — 2006

щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»9 (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ) осуществление государственной политики в области содействия занятости населения не отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Федерации и не может являться их расходными обязательствами. Законом о занятости осуществление государственной политики в области содействия занятости отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти (ст. 7), мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан являются расходными обязательствами Российской Федерации (п. 1 ст. 22).

В то же время, как следует из Закона о занятости в действующей редакции, органы государственной власти субъектов Федерации вправе принимать в соответствии с федеральными законами нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере занятости населения (ст. 6), осуществлять разработку планов и программ социально-экономического развития, мер финансово-кредитной, инвестиционной и налоговой политики, направленных на рациональное размещение производительных сил, повышение мобильности трудовых ресурсов, развитие временной и самостоятельной занятости, поощрение применения гибких режимов труда, и других мер, способствующих сохранению и развитию системы рабочих мест (ст. 14), определение числа граждан, особо нуждающихся в социальной защите, резервирование отдельных видов работ (профессий) для трудоустройства таких граждан (п. 1 ст. 25). Согласно п. 1 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах орга-

низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации. Следует отметить, что это развитие невозможно без создания экономического и правового механизмов формирования и функционирования рынка труда.

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что на сегодняшний день к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области занятости может быть отнесена деятельность, направленная на создание экономических условий для обеспечения занятости населения (разработка планов и программ социально-экономического развития территории, осуществление мер, направленных на рациональное размещение производительных сил, повышение мобильности трудовых ресурсов, развитие временной и самостоятельной занятости, поощрение применения гибких режимов труда, и мер, способствующих сохранению и развитию системы рабочих мест), а также иная деятельность, не отнесенная законодателем к компетенции федеральных органов государственной власти.

Сложности в вопросах разграничения полномочий в области содействия занятости населения, сосредоточение полномочий на федеральном уровне не позволяют органам государственной власти субъектов РФ активно вмешиваться в осуществление государственной политики в области содействия занятости населения и самостоятельно проводить мероприятия, направленные на защиту от безработицы.

Третий период законодательного регулирования вопросов разграничения полномочий в области осуществления государственной поли-

Журнал российского права №6 — 2006

тики занятости населения обусловлен осознанием того, что концентрация полномочий в данной сфере на федеральном уровне не позволяет Федерации эффективно и объективно их реализовывать. Кроме того, как отмечается в научной литературе, есть группа совместных полномочий, которые лучше осуществлять не из центра, а в регионах, что требует деконцентрации правового регулирования с учетом региональной специфики10.

Устранить все негативные моменты, обусловленные отсутствием четкого разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения, призван Федеральный закон от 31 декабря 2005 г.

№ 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»11 (далее — Федеральный закон от 31 декабря 2005 г.

№ 199-ФЗ). Одним из актов, в который названным законом внесены изменения, является Закон о занятости. Предусмотренные Федеральным законом от 31 декабря 2005 г.

№ 199-ФЗ изменения направлены на передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти ее субъектов. Внесенные в Закон о занятости изменения вступают в силу с 1 января 2007 г. В течение года на уровне субъектов РФ должна быть создана система органов службы занятости, которым будут переданы

10 См.: Безруков А. В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России / / Государственная власть и местное самоуправление. 2005.

№ 9.

11 См.: СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10.

предусмотренные в ст. 7.1 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ полномочия.

Так, органам государственной власти субъектов Федерации будут переданы полномочия по регистрации граждан в целях содействия им в поиске подходящей работы и безработных граждан, а также полномочия по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы. Передаче подлежат полномочия по оказанию следующих государственных услуг: содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям — в подборе необходимых работников; информирование о положении на рынке труда; организация профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения; психологическая поддержка, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных граждан; осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными; организация проведения оплачиваемых общественных работ; организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые; социальная адаптация безработных граждан на рынке труда; содействие самозанятости населения; выдача работодателям заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в соответствии с законодательством о правовом положении иностранных граждан в Россий-

Журнал российского права №6 — 2006

ской Федерации; содействие гражданам в переселении для работы в сельской местности.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, является Федеральная служба по труду и занятости. Следует отметить, что возложение на Федеральную службу функций по оказанию государственных услуг не согласуется с отраженной в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»12 (с последующими изменениями и дополнениями) концепцией разграничения компетенции между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. В соответствии с данным Указом федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства Российской Федерации сфере деятельности (п. 3 Указа). Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности (п. 4 Указа). Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и пра-

воприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (п. 5 Указа). Таким образом, на Федеральную службу по труду и занятости были возложены несвойственные федеральным службам функции по оказанию государственных услуг.

Решение передать органам государственной власти субъектов РФ осуществление таких полномочий Федерации, как регистрация граждан в целях содействия им в поиске подходящей работы и безработных граждан, оказание предусмотренных законодательством государственных услуг в области содействия занятости населения, реализация территориальных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, обобщение практики применения и анализ причин нарушений законодательства о занятости населения, подготовка соответствующих предложений по совершенствованию данного законодательства, имеет безусловно положительное значение. Передача функций по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы на региональный уровень позволит конкретизировать перечень услуг, приблизить эти услуги к населению, а также избежать возложения на федеральную службу несвойственных ей функций по оказанию услуг.

Одним из переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий является организация проведения оплачиваемых общественных работ. Осуществление этого полномочия в соответствии с Законом о занятости в действующей редакции возлагается на органы службы занято-

Журнал российского права №6 — 2006

сти (п. 1 ст. 24). Несмотря на это, по Положению об организации общественных работ13 общественные работы организуются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по предложению и при участии территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости (п. 3 Положения).

Вносимые в Положение об организации общественных работ постановлением Правительства РФ от

1 февраля 2005 г. № 49 изменения не коснулись полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при организации общественных работ. Нормы Положения об организации общественных работ не были приведены в соответствие с Законом о занятости. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ полномочия по организации проведения оплачиваемых общественных работ переданы органам службы занятости субъекта РФ. Сохраняющееся в течение длительного времени несоответствие норм Положения об организации общественных работ ст. 24 Закона о занятости создает сложности в правоприменительной практике и должно быть устранено.

К числу полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Федерации, относится и полномочие по оказанию содействия гражданам в переселении для работы в сельской местности.

В соответствии с Законом о занятости при отсутствии подходящей работы по месту жительства безработного ему может быть предложено трудоустройство в другой местности. Такой местностью может

13 См.: Положение об организации общественных работ, утвержденное постановлением правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 875, в редакции постановления Правительства РФ от 1 февраля 2005 г. № 49 // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3533.

быть не только сельская, но и любая иная местность (другой населенный пункт по существующему административно-территориальному делению).

Переезд в другую местность по направлению органов службы занятости хотя и осуществляется только с согласия безработного, по сути носит для него вынужденный характер, поскольку обусловлен невозможностью трудоустройства по месту жительства в связи с отсутствием подходящей работы. В случае согласия безработного переехать для трудоустройства в другую местность орган службы занятости предоставляет ему компенсацию материальных затрат в порядке, определяемом Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 21 октября 2005 г. № 633 утверждены Правила компенсации безработным гражданам материальных затрат в связи с направлением на работу или обучение в другую местность по предложению органов службы занятости14 (далее — Правила). При переезде в сельскую местность порядок компенсации материальных затрат определяется постановлением Правительства РФ от 25 мая 1994 г. № 533 «О льготах для граждан, переселяющихся для работы в сельскую местность»15.

Как усматривается из Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, передача органам государственной власти субъектов РФ полномочий по оказанию содействия гражданам в переселении для работы в другую (не сельскую) местность не предусмотрена. Эти полномочия сохраняются за федеральными органами службы занятости и являются расходными обязательствами Российской Федерации.

На наш взгляд, такое законодательное решение не имеет под собой каких-либо веских оснований. В связи с чем представляется воз-

14 См.: СЗ РФ. 2005. № 44. Ст. 4559.

15 См.: СЗ РФ. 1994. № 6. Ст. 607.

Журнал российского права №6 — 2006

можным предусмотреть в законе и осуществить передачу органам государственной власти субъектов Федерации полномочий по оказанию содействия гражданам в переселении для работы не только в сельскую, но и в иную местность.

Помимо полномочий по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы органам государственной власти субъектов РФ будут переданы полномочия по осуществлению контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения, приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, регистрацией инвалидов в качестве безработных. Поскольку данные полномочия по контролю закрепляются за органами государственной власти субъектов Федерации впервые, пока неясно, каким образом должны осуществляться указанные полномочия и как они будут соотноситься с полномочиями других федеральных органов по надзору и контролю, в частности с полномочиями органов федеральной инспекции труда. По всей видимости, контрольными полномочиями предполагается наделить высший орган в системе органов службы занятости субъектов РФ, который и будет осуществлять контроль за деятельностью нижестоящих органов.

Органам государственной власти субъектов Федерации передаются полномочия по проверке, выдаче обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства о занятости населения, привлечению лиц, нарушивших данное законодательство, к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также полномочия по принятию мер по устранению обстоятельств и причин выявленных нарушений законодательства о занятости населения и восстановлению нарушенных прав граждан. Осуществление передаваемых полномо-

чий возлагается на органы службы занятости субъекта РФ (п. 2 ст. 15 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). В то же время аналогичными полномочиями наделена и федеральная инспекция труда. В соответствии со ст. 353 ТК РФ федеральная инспекция труда проводит проверки соблюдения законодательства и обследования, а также выдачу обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, привлечении виновных к ответственности (в том числе привлечении к ответственности за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты, за необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного). В связи с этим возникает вопрос о соотношении компетенции тех и других органов. Действующее законодательство и иные нормативные правовые акты ответ на этот вопрос не содержат, поэтому возникает необходимость в дополнительном нормативном регулировании.

Положительным моментом проведенного перераспределения полномочий является предоставление органам местного самоуправления права участвовать в содействии занятости населения (ст. 7.2 Закона в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). Однако, несмотря на наименование ст. 7.2 Закона о занятости: «Участие органов местного самоуправления в содействии занятости», в ее содержании закреплено лишь право этих органов участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ. К тому же законодатель ввел, на наш взгляд, ничем не обоснованное сужение возможности участия органов местного самоуправления в проведении общественных работ, предусмотрев их участие в организации и финансировании общественных работ только для двух категорий граждан, а именно для граждан, испытываю-

Журнал российского права №6 — 2006

щих трудности в поиске работы (то есть для перечисленных в абз. 6 п. 2 ст. 5 Закона о занятости граждан), и несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет. Вместе с тем согласно п. 2 ст. 24 Закона о занятости право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев. Следует отметить, что эти граждане не отнесены законодателем к числу граждан, испытывающих трудности в поиске работы.

Таким образом, если в общественных работах принимают участие иные категории граждан, например граждане, пользующиеся преимущественным правом на участие в таких работах, то органы местного самоуправления уже не имеют права участвовать в организации и финансировании проведения таких работ. Такое положение вряд ли можно признать оправданным. Полагаем, что органам местного самоуправления должно быть предоставлено право участвовать в организации общественных работ безотносительно к тому, для каких граждан данные работы организуются. Кроме того, такую норму не следует излагать в виде отдельной статьи Закона. Поскольку никаких иных прав, кроме права на участие в организации и проведении общественных работ, органам местного самоуправления в ст. 7.2 Закона не предоставляется, данную норму следовало бы включить в ст. 24 Закона, регламентирующую организацию общественных работ.

Если же законодатель хотел предоставить органам местного самоуправления право участвовать в оказании содействия занятости на-

селения, то так и надо было указать в Законе. Такое участие, помимо права участвовать в организации общественных работ, могло быть выражено, например, в предоставлении органам местного самоуправления права участвовать в реализации территориальных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы.

Следует обратить внимание на несоблюдение законодателем единства терминологии. Так, Закон о занятости в нынедействующей редакции именует граждан, которым предоставляются дополнительные гарантии в области занятости, гражданами, «испытывающими трудности в поиске работы», исключив из Закона такое понятие, как «граждане, особо нуждающиеся в социальной защите и испытывающие трудности в поиске работы». При этом в подп. 7 п. 1 ст. 7.1 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ законодатель вновь возвращается к понятию «граждане, особо нуждающиеся в социальной защите и испытывающие трудности в поиске работы».

Само по себе употребляемое в действующей редакции Закона о занятости понятие граждан, испытывающих трудности в поиске работы, довольно широкое. Можно считать всех граждан, обратившихся в органы службы занятости, гражданами, испытывающими трудности в поиске работы, поскольку, если бы они не испытывали таких трудностей, то нашли бы работу самостоятельно, без содействия органов службы занятости. Исходя из того, что социальная защита — это система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер со-

Журнал российского права №6 — 2006

циальной поддержки, а социальная поддержка гарантируется только безработным гражданам, именовать перечисленные в Законе категории граждан гражданами, особо нуждающимися в социальной защите, не гарантируя им при этом социальной поддержки, в терминологическом отношении не совсем корректно. Однако, учитывая стремление законодателя к употреблению ранее суще-

ствовавшего в Законе о занятости понятия, длительный период его употребления, представляется возможным вернуться к привычной терминологии и именовать категорию граждан, которым Законом предоставляются дополнительные гарантии в области занятости, «гражданами, особо нуждающимися в социальной защите и испытывающими трудности в поиске работы».

——