Американские неправительственные организации: их виды, роль и оценка влияния на формирование гражданского общества

66 УДК 327 ББК 66.7

Е.В. Стецко

американские неправительственные организации: их виды, роль и оценка влияния на формирование гражданского общества*

Статья посвящена американским неправительственным организациям и проблемам современного гражданского общества. Автор определяет основные проблемы как: проблемы человеческого капитала и человеческого потенциала; проблемы социальных диспропорций; проблемы отношений гражданского общества, государства и бизнеса. Методология исследования заключается в том, чтобы рассмотреть актуальные проблемы гражданского общества сквозь призму деятельности американских НПО. Выбор объясняется тем, что американские неправительственные организации имеют не только давнюю историю, но и являются наиболее эффективными в защите прав человека и оказании социальных услуг. Анализируются подходы к определению гражданского общества и неправительственных организаций. Представлена классификация американских НПО. Приводятся примеры деятельности конкретных неправительственных организаций по различным направлениям: защита прав человека, общественный контроль, социальные услуги, лоббизм, экспертные исследования (фабрики мысли). Автор приходит к следующим выводам: 1. Эффективность использования человеческого потенциала американским «третьим сектором» обусловлена историческими, культурными и экономическими особенностями развития Соединенных Штатов. Однако экстраполяция опыта США на другие страны невозможна. Концепция глобального гражданского общества является регулятивным идеалом. 2. Социальные технологии, разработанные в третьем секторе, весьма эффективны для США и развитых стран. Но они не смогут заменить государственную социальную политику в остальных странах мира и не ликвидируют социальные диспропорции. 3. Эффективность НПО и развитие социального партнерства зависят от степени участия государства в делах и организации гражданского общества в конкретных странах мира.

Ключевые слова:

гражданское общество, группы давления, неправительственные организации, общественный контроль, социальное партнерство, третий сектор, фабрики мысли.

Стецко Е.В. Американские неправительственные организации: их виды, роль и оценка влияния на формирование гражданского общества // Общество. Среда. Развитие. - 2015, № 2. - С. 66-71.

© Стецко Елена Владимировна - кандидат философских наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург; e-mail: Ali1814@yandex.ru

3. Лоббистские организации.

Проблемам и практике лоббизма в США посвящены многочисленные научные исследования, поскольку это явление весьма распространено в политической, экономической и общественной жизни Америки. По сути, феномен лоббизма означает наличие «групп давления», осуществляющих продвижение интересов определенных социальных, политических и бизнес-структур на политическом, экономическом, военном и иных уровнях.

Лоббистская деятельность - очень распространенное явление в Соединенных Штатах, хотя она не во всех сферах совпадает с деятельностью общественных, неправительственных организаций. Лоббизм, особенно в США, - это профессиональная деятельность, рамки и возможности которой регулируются законом. В США субъектами лоббистской деятельности являются юри-

* Окончание. Начало - см. № 1'2015, с. 49-54.

дические и физические лица, то есть формально любая общественная организация и отдельный социально активный гражданин может заниматься лоббизмом. Однако общественным организациям предстоит сделать выбор: либо получать налоговые льготы, имея статус общественной (некоммерческой) организации, либо менять статус, изъявляя желание проводить лоббистскую деятельность, и сполна платить налоги [18].

Среди реальных лоббистов можно выделить следующие группы: политические, социальные, экономические, региональные и иностранные [3]. В ракурсе анализа общественных организаций и гражданского общества в США наиболее интересны политические, социальные и иностранные. Политические лоббисты - это прежде всего финансово-экономические и социальные группы, которые добиваются необходимого влияния посредством участия в политической борьбе и предвыборных кампаниях. К социальным лоббистам в первую очередь

принадлежат профсоюзы. Их лоббистский потенциал прямо пропорционален экономическому значению отрасли, которую они представляют. Влияние профсоюзов способно резко увеличиваться за счет забастовочного потенциала. К социальным лоббистам можно отнести также ветеранские, женские, молодежные, экологические организации. Иностранные лоббисты - это влиятельные зарубежные «группы давления», национальные общины. Так, в США весомое место в политической структуре страны занимают еврейское, польское, арабское лобби. Все они пытаются воздействовать на принятие решений, выражающих интересы своих диаспор и стран.

Защита интересов населения своих избирательных округов в учреждениях, законодательных и избирательных органах на всех уровнях власти - также довольно обычный для общественных организаций вид деятельности. Крупные общественные организации используют свои возможности по мобилизации избирателей и сбору средств для влияния на политику. Например, Американская ассоциация пенсионеров (American Association of Retired Persons) [10] - некоммерческая негосударственная организация для лиц пенсионного возраста. В ней состоит 37 млн человек. Ассоциация консультирует своих членов по вопросам законодательства, здравоохранения, социального обеспечения и законов о пенсии, защищает интересы своих членов в отношениях с обслуживающими компаниями, помогая им получать скидки в зависимости от их ограниченных пенсионных бюджетов, а также оказывает такие услуги, как составление планов пенсионного обеспечения. Она также лоббирует в органах власти штатов и на национальном уровне те вопросы, которые больше всего заботят ее членов, например, законы об охране здоровья и медицинском страховании. Согласно годовому отчету ассоциации за 2011 год организация призывала своих членов к тому, чтобы они обращались к своим представителям в конгрессе в период проведения там бюджетных дебатов о сокращении дефицита. Более восьми миллионов членов ассоциации отправили письма и электронные сообщения, позвонили и подписали ходатайства, требуя от конгресса не сокращать отдельные социальные пособия в окончательной редакции государственного бюджета. Таким образом, общественные организации способны влиять на политику путем формирования общественной дискуссии по интересующим общественность вопросам.

MomsRising [15] представляет собой еще один пример такого типа общественной организации, которая сейчас насчиты-

вает свыше миллиона членов. MomsRising стремится повысить экономическую безопасность семьи и покончить с дискриминацией женщин и матерей. MomsRising направляет свои усилия на организацию массовых действий снизу, чтобы вести лоббирование в среде законодателей и усилить голос женщин в национальных СМИ.

В конце XX в. число «групп давления» выросло в полтора раза - с 14,7 тысячи до 23 тысяч. Крупные НКО располагают влиятельными группами давления в конгрессе. К их услугам обращаются: уже упомянутая Американская ассоциация пенсионеров, Коалиция недееспособных граждан, Американская федерация потребителей, «Гражданин-общественник», Международное братство водителей грузовиков, Американская федерация учителей, Американское фермерское бюро, Ассоциация американских университетов, Американский институт правовых реформ, Американская медицинская ассоциация, Американская ассоциация госпиталей, Сьераклаб и др. [9].

4. Организации, предоставляющие услуги.

Собственно, любая неправительственная организация, особенно в США, - это организация, предоставляющая услуги. Спектр этих услуг весьма широк: от защиты политических прав граждан до оказания помощи нуждающимся людям, культурным или природным объектам, проведения социально значимых массовых мероприятий. Учитывая эту особенность деятельности неправительственных организаций (то, что они все в конечном итоге нацелены на оказание помощи и предоставление услуг), их называют третьим сектором экономики.

Необходимость третьего сектора напрямую связана «несовершенствами» рынка, где активно ощущается недостаток информации, как у «покупателя» - обо всех возможных предложениях и ценах, так и у «продавца» - о реальном количестве покупателей и спросе. Лучше о своих нуждах и объемах спроса, безусловно, знают сами «покупатели», которые поэтому и становятся «производителями» нужных для себя благ.

Существуют также области жизни общества, где рыночный способ распределения благ не может обеспечить их оптимального распределения. Такими областями выступают, например, общественная безопасность и экология. Контроль за обеспечением этих благ также осуществляется с помощью участия граждан, организованных в соответствующие негосударственные объединения.

Неправительственный сектор США является самостоятельным разделом эко-

номики. Он весьма многочислен и разнообразен по составу участников и способам действий. Помимо сотен тысяч общественных организаций, в него входят 90% дневных центров по уходу за детьми, начальных и средних школ, 50% колледжей и университетов, столовые для голодных и бездомных, религиозные миссии, национальные и городские парки, частные и корпоративные фонды, 2/3 центров социального обслуживания, организации культурно-познавательного назначения (65% музеев, 95% библиотек, художественные галереи, ботанические сады и зоопарки, почти все симфонические оркестры), свыше 60% клиник и больничных комплексов, ассоциации потребителей, 67% центров по проведению фундаментальных научных исследований [9].

Главными сферами деятельности НКО остаются здравоохранение, образование и социальные услуги. На рубеже XXI в. по числу организаций (28 тыс.) и занятого персонала (4 млн человек) доминировали НКО медицинского профиля; за ними следовали НКО в сферах образования и научных исследований - 20 тыс. НКО и 2 млн человек, а также социальных услуг - 25 тыс. НКО и 1,5 млн человек. Вклад НКО в увеличение объема общественных благ сочетается с пожертвованиями семей, имеющими повышательную динамику: в 1980 г. объем пожертвований составил 25,5 млрд долл., а к 1997 г. превысил 143 млрд. В 1984 г. средства на благотворительность выделяли 47% американских семей, а в 2003 г. - 76% [9].

Причинами такого многогранного и эффективного участия некоммерческих организаций в экономике страны, кроме уже вышеупомянутых исторических и культурных особенностей формирования гражданского общества, являются законы, регулирующие деятельность третьего сектора.

Создание гражданской уставной организации не требует одобрения правительства. Она не обязана регистрироваться в налоговых органах и представлять ежегодный отчет (это в первую очередь относится к общественным и религиозным организациям). Вместе с тем приобретение НКО статуса юридического лица позволяет ей пользоваться льготами (освобождение от налога на продажу и покупку товаров и услуг, необходимых для повседневной деятельности), и тогда контроль над ее деятельностью осуществляет служба внутренних расходов [9]. Хотя при этом нужно отметить, что НКО обязана отчитываться перед государственными или муниципальными органами за соблюдение условий контракта и использование субсидий, а также за результаты сво-

ей работы перед частными и корпоративными спонсорами (фондами).

О финансировании. Проблема финансирования неправительственных организаций является ключевым фактором, влияющим как на самостоятельность миссии, так и на саму возможность ее реализации. Денег, конечно, всем и всегда не хватает. Но, безусловно, главными источниками финансовой «стабильности» третьего сектора в США являются, на наш взгляд: высокий общий уровень благосостояния населения, готовность жертвовать (вносить денежные пожертвования), работать добровольно и бесплатно (или с частичной оплатой), а также основанная на законе, уже достигнутая степень взаимного доверия доноров и реципиентов.

НКО в США располагают разными видами финансовых поступлений: членские взносы, доходы от собственной коммерческой деятельности, кредиты и облигации, ссуды и гранты федерального правительства и органов власти штатов, взносы зарубежных и международных организаций, общинных, частных и корпоративных фондов. Сами фонды не реализуют благотворительные программы. Они выделяют целевые средства другим благотворительным организациям, школам, университетам и больницам, предоставляют стипендии и ежегодные премии.

Конечно, нельзя говорить об абсолютном финансовом «невмешательстве» государства и крупных корпораций в деятельность неправительственных организаций в США. Оно имеет место особенно в крупных международных НПО политической направленности и фондах и исследовательских центрах, занимающихся военными, политическими и экономическими исследованиями. США рассматривают деятельность этих организаций как реализацию своей внешней политики и оплачивают ее.

В этой связи очень важно разграничивать вопросы финансирования неправительственных организаций в США и в других странах, особенно в государствах постсоветского пространства и в остальном развивающемся мире. По нашему мнению, самофинансирование третьего сектора и его реально высокая доля в экономике - это характеристика экономически развитых стран, точнее, следствие их исторического, культурного и экономического развития. К сожалению, нельзя ожидать, что даже при привнесении опыта создания и функционирования НПО в развивающиеся страны или в страны с переходной экономикой одновременно возникнут все те условия, определяющие общественную инициативу и

самофинансирование, которые существуют, например, в Соединенных Штатах. Опыт активной деятельности американских, канадских и европейских НПО в странах Африки и Азии, на постсоветском пространстве в 90-х гг. прошлого века, по созданию аналогичных институтов обнаружил отсутствие необходимых условий для их жизнеспособности. А именно: чрезвычайную слабость и патриархальность институтов гражданского общества, отсутствие социальной солидарности и доверия, высокий уровень коррупции, социально-экономические диспропорции, властный авторитаризм. Поэтому, несмотря на то что «идея» неправительственных организаций была привнесена и множество таких организаций было создано, но существовали они (а некоторые существуют и поныне) на дотации спонсоров. В этом смысле, конечно, нельзя говорить ни о какой самостоятельности этих организаций и реальном развитии структур гражданского общества, а лишь о новой (для этих стран) и весьма прибыльной форме бизнеса, зачастую также коррумпированного и политически ангажированного.

Невозможность быстрого создания и развития гражданского общества в «подопечных» странах в его «классическом» западном варианте породило искушение использовать созданные «донорские» НПО в политических целях. Что и было предпринято в череде «бархатных революций». Это замечание, однако, отнюдь не говорит о «порочной» природе НПО. Развитие неправительственных и некоммерческих организаций является таким же необходимым этапом развития общества, как и технологические революции. Но проблема заключается в существующих глобальных диспропорциях человеческого развития и особенностях технического прогресса: когда технологии оказывают влияние быстрее, чем меняется самосознание и экономический уклад.

5. Организации, занимающиеся экспертным анализом и исследованиями -«фабрики мысли».

Это последний рассматриваемый нами вид американских неправительственных организаций. Конечно, подобные институты есть и в других странах, однако США были первыми, где они появились примерно сто лет назад, и сегодня по количественным показателям примерно треть из всех существующих находятся в США.

Сам термин «фабрики мысли» («think tanks») был введен в оборот Германом Ка-ном в 40-е годы для обозначения помещения, предназначенного для встреч ученых и военных с целью обсуждения стратегий различного характера. Затем, как свиде-

тельствуют словари сленга, он приобрел новое значение в начале 50-х годов, когда его впервые использовали для обозначения корпорации RAND и других аналогичных организаций, занимающихся военными политическими исследованиями. Широко популярным этот термин стал в качестве обозначения различного рода деятельности, как правило, считающейся творческой. На протяжении века научно-исследовательские центры влияют на характер деятельности США на международной арене.

Существует множество серьезных исследований, посвященных истории и развитию данных институтов в США. Некоторые из них переведены на русский язык, как, например, ставшая классической книга Пола Диксона «Фабрики мысли».

Чаще всего фабрики мысли в США делят по принципу тяготения к тому или иному полюсу идеологического спектра. Отталкиваясь от частоты упоминаний в СМИ, можно выделить примерно тридцать наиболее крупных центристских think tanks и по двадцать консервативных, либеральных и либертарианских. Наиболее часто цитируемые фабрики мысли относятся именно к центристскому блоку (47% информационного пространства), далее следуют консервативные фабрики мысли (37%) и реже всех цитируются исследовательские центры либеральной направленности (16%) [1].

Центристский блок фабрик мысли характеризуется тем, что в него входят в большинстве своем непартийные мозговые центры, занимающиеся независимыми исследованиями. Зачастую ключевыми темами этих исследований становятся вопросы внешней политики и национальной безопасности. Центристские фабрики мысли в США нередко берут на себя организацию форумов, посвященных президентским выборам. Ключевые позиции в этом блоке занимают следующие институты: RAND Corporation (Корпорация РЭНД), Urban Institute (Институт города), Center for Stratégie and International Studies (CSIS) (Центр стратегических и международных исследований), American Institute for Economie Research (Американский институт экономических исследований).

К крупнейшим консервативным фабрикам мысли могут быть отнесены: Heritage Foundation (фонд «Наследие»), American Enterprise Institute (Американский институт предпринимательства), National Center for Policy Analysis (Национальный центр исследований в сфере государственной политики). Консервативные фабрики мысли отличаются традиционалистским взглядом на общественные явления и таким же подхо-

дом к решению задач. Основным направлением их деятельности является проведение исследований в сферах, традиционно являвшихся и являющихся приоритетными для всего американского общества: лидерство, безопасность и правовая стабильность США, вопросы образования и воспитания (в том числе религиозного и сексуального воспитания подростков), здравоохранения и попечения. Многие консервативные мозговые центры ориентированы на сотрудничество с Республиканской партией США.

Либеральные фабрики мысли чаще сотрудничают с Демократической партией Соединенных Штатов. Некоторые либеральные аналитические центры (в частности, Институт прогрессивной политики (Progressive Policy Institute)) в свою очередь, нацелены на содействие смещению Демократической партии в центристском направлении. Исследовательская работа этих мозговых центров направлена на поиск путей решения проблем, которые встают перед населением с низким и средним уровнем доходов, а также студентов, многодетных семей и пенсионеров. Внутри либерального сектора необходимо выделить: Brookings Institution (Институт Брукингса), Cato Institute (Институт Катона) и Economic Policy Institute (Институт экономической политики) [1].

Исследовательские институты в Штатах чаще всего позиционируют себя как некоммерческие предприятия. Зачастую фабрики мысли оформляют как благотворительные организации с целью снизить величину собственных налоговых отчислений. Данная ситуация - практически равные стартовые позиции - формирует условия для создания высокого уровня конкуренции на рынке институтов, предлагающих различные мыслительные конструкции.

Аналитические центры в Соединенных Штатах, как правило, получают финансирование от частных инвесторов. Так они могут чувствовать себя более свободно в обсуждении спорных вопросов и не ориентироваться на общий правительственный курс. Однако и правительственные фабрики мысли также имеют весомые позиции в США [8].

Значение и полезность фабрик мысли весьма велики, и их, на наш взгляд, сложно адекватно оценить с помощью количественных критериев. (Хотя сами фабрики мысли конкурируют между собой, и в основе их конкуренции лежит разработанная система рейтингов с учетом индексов цитирования в СМИ, научной литературе, слушаниях Конгресса США.) Классическим примером влияния фабрик мысли на политику властей США стал известный факт, когда администрация Рональда Рейгана приняла в ка-

честве основы своей стратегии публикацию фонда «Наследие» - «Мандат на перемены».

Само существование и деятельность фабрик мысли указывает на возможность и необходимость реального взаимодействия и воздействия научного сообщества (как части гражданского общества) на властвующие элиты. Очень важно, чтобы властные структуры и действующих политиков обслуживали бы не только «карманные» консультанты, но также была бы востребована и точка зрения независимого экспертного сообщества. Однако степень независимости и профессионализма научного сообщества, так же как и в случае общественных организаций иной направленности, зависит от уровня развития гражданского общества и самого государства.

Подводя итог краткому обзору неправительственного сектора США, можно сделать вывод о возможностях разрешения тех проблем, которые мы обозначили в самом начале.

- Проблемы, связанные с человеческим, капиталом и потенциалом. Организации гражданского общества США и их деятельность дает возможность говорить о весьма эффективном использовании человеческого потенциала, которое обусловлено традициями социальной самоорганизации населения и осознанной инициативой «снизу». Социальные связи и сети, составляющие суть социального капитала, сформированы и действуют во всех сферах общественной и политической жизни. Участие в них, как волонтерство и благотворительность, естественны для подавляющего большинства граждан.

С политической точки зрения это создает иллюзию быстрого распространения этого опыта во всех странах и создания глобального гражданского общества. Идеи глобального гражданского общества и глобального управления, несомненно, имеют свои истоки в экстраполяции опыта деятельности гражданского общества США на другие страны и в целом на международные процессы. С нашей точки зрения, говорить об их реальном воплощении в обозримом будущем невозможно. В качестве регулятивного идеала эти идеи уже взяты на вооружение Организацией Объединенных Наций и другими глобальными институтами, что говорит прежде всего о реальном влиянии Соединенных Штатов на мировую политику.

- Проблемы, вызванные растущими социальными диспропорциями. Анализируя опыт американского третьего сектора, можно сделать вывод о том, что в США созданы, действуют и совершенствуются социальные технологии, обеспечивающие общественный контроль и сглаживание социальных противоречий.

Однако нельзя ожидать, что общественные блемы эффективного социального парт-инициативы во всех странах (и в США так- нерства между всеми тремя секторами.

же) способны заменить собой эффективную Безусловно, Соединенные Штаты могут социальную политику государства. Что ка- служить хорошим примером для организа-

сается помощи беднейшим странам Юга, ции такого партнерства в других странах. В то стоит отметить важность деятельности этой связи существует только один, но весь-международных гуманитарных организа- ма существенный вопрос - о степени учас-

ций (американских в том числе), которая тия и вмешательства государства в дела и

часто является единственной возможностью организацию гражданского общества (и в спасения для этих стран в условиях эпиде- дела бизнеса, если речь идет о трехсторон-мий, голода и военных конфликтов. С эко- нем партнерстве). В каждой стране «доля»

номической и политической точек зрения государства различна, иногда, как извес-это «облегчение участи» беднейших стран тно, государство способно доминировать есть лишь паллиативная мера, т.к. реальной и даже заменить собой гражданское об-стратегии сокращения глобальных социаль- щество. И поэтому неправительственные

но-экономических диспропорций пока нет. организации должны действовать и дейс-- Проблемы, порожденные становлением, твуют исходя из реальной оценки роли

новых форм отношений между государством, конкретного государства и конкретных ус-бизнесом и гражданским обществом. Это про- ловий социального партнерства.

список литературы:

[1] Акопян О.А. Ведущие мировые фабрики мысли / Национальный институт развития современной идеологии. - М.: Справочно-информационный интернет-портал. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.nirsi.ru/128

[2] Макфол М. Гражданское общество в Соединенных Штатах. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.m-mcfaul.livejournal.com/14454.html

[3] Минченко Е.Н., Студеникин Н.В. Современные тенденции в технологиях лоббизма / Информационная и дискуссионная площадка, созданная и поддерживаемая Международным институтом политической экспертизы (МИПЭ). - М: STRATAGEMA.ORG. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www. stratagema.org/publications/lobby/item_68.html

[4] Мировой опыт общественного контроля над деятельностью власти: уроки для России // Политическое образование: электрон. информ.-аналитический журн. - 22.03.2010. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.lawinrussia.ru/mirovoi-opyt-obshchestvennogo-kontrolya-nad-deyatelnostyu-vlasti-uroki-dlya-rossii

[5] Мотрошилова Н.В. О современном понятии гражданского общества // Вопросы философии: электрон. научн. журн. - 2009, № 6. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.vphil.ru/index. php?id=41&option=com_content&task=view#_ftn4

[6] Резолюция ЭКОСОС ООН 1296

[7] Санович С. Исследования гражданского общества и НКО в Европе и США (краткий обзор) / Информационно-аналитический портал Socpolitika.ru. - М.: Socpolitika.ru - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.socpolitika.ru/rus/ngo/foreign_experience/document4692.shtml

[8] Ситников А. Мировые фабрики мысли / Портал Алексея Ситникова. - М.: Портал Алексея Ситни-кова, раздел Мировые фабрики мысли. - Интернет-ресурс.Режим доступа: www.sitnikov.com/sitnikov/ literature/thinktanks/world_tt/

[9] Шлихтер А. Некоммерческий сектор США: ресурсы, области деятельности и эффективность / Информационно-аналитический портал Socpolitika.ru. - М.: Socpolitika.ru. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.socpolitika.ru/rus/ngo/foreign_experience/document4996.shtm

[10] American Association of Retired Persons / Сайт неправительственной организации American Association of Retired Persons. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.aarp.org/

[11] American Civil Liberties Union, ACLU / Сайт неправительственной организации American Civil Liberties Union, ACLU. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.aclu.org/

[12] Brady Campaign / Сайт неправительственной организации Brady Campaign. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.bradycampaign.org/about-brady

[13] Freedom House / Сайт неправительственной организации Freedom House. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.freedomhouse.org/

[14] Human Rights Watch / Сайт неправительственной организации Human Rights Watch. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.hrw.org/about

[15] MomsRising / Сайт неправительственной организации MomsRising - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.momsrising.org/

[16] National Rifle Association / Сайт неправительственной организации National Rifle Association. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.nra.org

[17] Comparative Nonprofit Sector Project / The Johns Hopkins Center for Civil Society Studies. - Интернет-ресурс. Режим доступа: www.ccss.jhu.edu/research-projects/comparative-nonprofit-sector-project/

3 \o О