Зарубежный опыт управления межбюджетными отношениями и целесообразность его применения в Российской Федерации

УДК 336.143.01

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ И ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.Г.Герасимов, В.А. Ушаков

В статье рассматриваются теоретические аспекты бюджетного федерализма, исследуются модели бюджетного федерализма. Дается оценка потенциальных возможностей применения опыта зарубежных стран в процессе управления межбюджетными отношениями в РФ

Ключевые слова: межбюджетные отношения, фискальная политика, бюджетный федерализм

В бюджетной сфере, между органами власти, функционирующими на разном уровне, в любом государстве складываются межбюджетные отношения на основе различных принципов в зависимости от действующего государственного устройства. В каждом государстве возникают проблемы, связанные с установлением межбюджетных отношений между центральной и региональной властью. Данные отношения рассматриваются со стороны таких аспектов, как финансовая децентрализация и финансовая самостоятельность территорий в целом.

Вопрос актуальности задачи сбалансирования потребностей в бюджетных полномочиях различных уровней власти, становится более значимым, в условиях крупного и многостороннего государства. В Российской Федерации и в зарубежных странах существует большой интерес к вопросам регулирования межбюд-жетных отношений между центром и территориями. Отдельное внимание направлено на местные органы самоуправления, на формирование стабильных доходов местных бюджетов, на выравнивание доходов между муниципальными образованиями, а также на рассмотрение условий и механизмов предоставления трансфертов.

На стадии разработки и реализации бюджетной политики в Российской Федерации становятся необходимыми знания о принципах, действующих в зарубежных странах и процессе взаимодействия между центром и территориями в финансово-экономической сфере. Несмотря на особенности и отличия федеративных государств, большинство из них неизбежно сталкиваются с похожими проблемами. Поэтому, необходимо учитывать зарубежный опыт, для оценки принципов и механизмов, действующих

Герасимов Виктор Григорьевич - БелГУ, канд. экон. наук, профессор, e-mail: gerasimov@bsu.edu.ru Ушаков Владимир Алексеевич - БелГУ, аспирант, e-mail: ushakov@bsu.edu.ru

в Российской Федерации, в отношениях между различными уровнями власти, а также для поиска наилучших вариантов функционирования. Упрощается также прогнозирование возможных последствий реформирования бюджетной системы. Необходимые знания можно извлечь как из положительного, так и из негативного опыта зарубежных стран.

Поэтому, использование в современных условиях мирового опыта формирования и совершенствования межбюджетных отношений становится одним из главных направлений сотрудничества между странами. Примером такого двустороннего сотрудничества стал обмен опытом построения федерализма между Россией и Канадой. В условиях реализации этого проекта осуществляется обмен опытом между представителями различных ветвей власти, проводятся семинары, стажировки, и конференции с участием представителей федеральных правительств, местных администраций и региональных органов власти. Общими усилиями российских и канадских специалистов осуществляются исследования, имеющие конкретную практическую направленность.

В современных условиях обоснованность и ценность федерализма как способа управления, рассматривается в сочетании многообразия и единства. Чаще всего в зарубежных странах используется следующее определение сущности данной категории: «Федерализм есть принцип и способ, позволяющий обеспечить сочетание единого управления государственноорганизованным обществом с достаточным уровнем самоуправления его частей» [9].

Понятие «федеративная политическая система» встречается в обширной сфере политических систем, имеющих отличительную черту: наличие нескольких уровней власти, в отличие от государств, именуемых унитарными, где все сосредоточено в руках единственного - центрального источника власти.

В унитарных государствах центральный уровень власти, в лице правительства наделен неограниченными полномочиями.

В федеративных странах региональные власти избираются населением и обладают автономией от центрального аппарата правительства в части своих полномочий, закрепленных в конституции. В общем, по мнению ведущих экономистов международной организации «Форум федераций», федеративные государства, должны обладать следующими особенностями:

- наличие нескольких уровней власти;

- законодательно признанное конституцией распределение между уровнями власти полномочий, а также источников доходной части бюджетов, обеспечивающих относительную самостоятельность в различных сферах государственного управления;

- участие населения в выборе власти на каждом уровне;

- представление регионального интереса в федеральном институте власти, как правило, в форме второй палаты федерального парламента;

Моделью межбюджетных отношений является совокупность взаимосвязей между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования бюджетных средств, необходимых любому уровню власти для реализации своих полномочий.

Модели построения бюджетного федерализма сильно отличаются друг от друга. Различия связаны со спецификой устройства бюджетной системы той или иной страны и формой прохождения денежных средств между ее уровнями. В некоторых странах средства передаются в местные бюджеты из федерального через субнациональные бюджеты. В данном случае субфедеральные бюджеты не играют никакой существенной роли в распределении средств, являясь только посредником, перечисляя средства. Такое распределение средств по уровням бюджетной системы использует США. В других государствах федеральный уровень бюджетной системы может перечислять средства только в субфедеральные бюджеты, которые далее распределяют их в соответствующие бюджеты территорий (табл. 1).

Таблица 1

Страна Доходы бюджетов, %

Федеральный Региональные Местные

Германия (2007) 46,4 32,8 20,9

Канада(2006) 42,8 45,3 11,9

США (2006) 48,4 32,1 19,4

Россия (2009) 54,8 28,9 16,3

Примечание: в целях сопоставимости данных государственные доходы Германии, Канады, США учитывались без доходов социальных фондов. Расчеты для Германии, США и Канады проведены по данным «Government Finance Statistics Yearbook», IMF 2008.

- наличие суда высшей инстанции или проведение всенародного референдума для решения вопросов между правительствами регионального и федерального уровня [1].;

Основываясь на мировом опыте, можно сделать вывод, что идеальная модель бюджетного федерализма не существует из-за сильного влияния политических течений и истории становления бюджетно-налогового устройства различных стран. Налоговая, или фискальная, составляющая бюджетного федерализма зависит от порядка распределения налогов по уровню бюджетной системы и устройства налоговой системы государства в целом [2].

Ярким примером децентрализованной модели является устройство межбюджетных отношений в США. В данный ряд также можно включить вариант бюджетного федерализма в Канаде. Данная модель основывается на наличие двух относительно независимых уровней государственной власти - федерального и суб-федерального. Характеристикой этой модели являются особенности налоговой системы, связанные с наличием двух систем сбора налогов, одновременное использование как федеральным, так и территориальными правительствами одной налоговой базы, конституционное разграничение налоговых полномочий и предметов ведения.

Модель США не фокусируется на соображениях справедливого распределения. Создание одинаковых условий не следует добиваться путем корректировки результатов деятельности рыночных сил, целесообразнее каждому региону и муниципальным образованиям предоставить возможность конкурировать исходя из собственного потенциала.

Если регионы и муниципалитеты в меньшей степени находятся в зависимости от внешних фондов, то они должны быть заинтересованы в рациональном использовании собственных ресурсов, совершенствовании собственной налоговой базы, поскольку любое превышение доходов не будет изыматься путем соответствующего сокращения помощи центра, которые они получают через перераспределение доходов. Такая политика принята в США, где отдельные штаты проводят собственную налоговую политику [6] (рисунок).

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009

Расходы федерального (Federal budget - outlays in current dollars) и консолидированного бюджетов США, млрд. долл. Источники: U.S. Census Bureau, The 2009 Statistical Abstract; Economic Report of the President, Transmitted the Congress February 2008.

Довольно распространенной является модель, реализуемая в Канаде, Австрии, Швейцарии, использующая в совокупности элементы американской и германской моделей. В канадской модели используются нецелевые выравнивающие трансферты, а также целевые гранты. Такие трансферты обеспечивают средний уровень бюджетного дохода каждому субъекту, с условием применения средней ставки по каждому из доходных источников, участвующих в финансовом выравнивании. Основным критерием для предоставления трансфертов является уровень численности населения.

В мировой практике используется и модель кооперативного федерализма, которая предполагает сотрудничество всех уровней власти в рамках федеративного устройства. Особенностью кооперативного федерализма является выделение момента сотрудничества, взаимодействия властей регионов и федерального центра, изучение практики их скоординированного и совместного участия в осуществлении крупных социально-экономических программ. Идея «многообразия в единстве» основывается на конкуренции между всеми уровнями власти, а также является фундаментом для проведения совместной политики. Так, в Германии земли и федерация кооперируются между собой для выполнения государственных задач. В целом в бюджет федерации поступает около 45% всех доходов, землям остается чуть более 37%, общинам - 13%; и 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет Евросоюза. (табл. 2).

В кооперативной модели используются следующие характеристики:

Федерального

правительства

-Консолидирован ный

Таблица 2

Система распределения налоговых доходов в Ф №Г

Федерация Федерация и земли совместно Земли Общины

Федеральные налоги Доля от общих налогов: подоходный налог и налог на заработную плату (42,5%) налог на скидку с процентной ставки (44%) налог на прибыль корпораций (50%) налог с оборота (НДС) Доля от промыслового налога Общие налоги: Доля от промыслового налога Земельные налоги: Доля от общих налогов: подоходный налог налог на заработную плату (42,5%) налог на скидку с процентной ставки (44%) налог на прибыль корпораций (50%) налог с оборота (НДС) Доля от промыслового налога Коммунальные налоги: Доля от общих налогов: доля от подоходного налога и налога на заработную плату (15%) доля от налога на скидку с процентной ставки (12%) Финансовые отчисления согласно земельным законам

Источник ст. 106 Основного закона Германии

1) ограничение самостоятельности региональных властей и высокий уровень централизации управления региональными государственными финансами со стороны центрального правительства

2) повышение доли властей регионов в распределении налоговых доходов, в том числе и национальных;

3) более активное участие региональных властей в макроэкономической стабилизации и перераспределении национального дохода, как следствие более тесное сотрудничество в сфере межбюджетных отношений регионального и центрального уровней власти.

Отрицательным моментом кооперативного федерализма является непрозрачность принятых центральными органами власти решений, явное ограничение центром финансовой самостоятельности регионов.

В организации межбюджетных отношений кооперативную модель используют многие европейские государства и, прежде всего Германия и Швейцария, скандинавские страны. К этой категории можно отнести и Российскую Федерацию.

В модели кооперативного федерализма делается упор на совместное использование федеральных и региональных налогов. Положительной характеристикой этой модели является экономичность централизованного сбора доходов, активная практика бюджетного выравнивания, обладающая большими возможностями централизации необходимых средств, использующихся для целей горизонтального выравнивания. Существенный недостаток модели - чрезмерная централизация функций налогов, приводящая к ограничению финансовой самостоятельности местных и субфедеральных органов власти.

Особую роль в этой модели играют трансферты, которые включают в себя различные формы регулирования межбюджетных отношений. Полномочия должны быть разграничены между отдельными штатами (землями), муниципалитетами, и центральным правительством таким образом, чтобы центральное правительство могло эффективно исполнять обязанности государства, а региональные власти способны были параллельно решать собственные задачи. Следует учитывать, что решающую роль в достижении социального благополучия населения играют органы местного самоуправления.

Важная роль в Германии отводится выравниванию налогового потенциала земель при помощи системы горизонтальных трансфертов.

Современная немецкая модель организации межбюджетных отношений ориентирована на сотрудничество и эффективную политику федерального центра по горизонтальному и вертикальному выравниванию бюджетов территориальных образований. Непосредственная финансовая поддержка вышестоящего бюджета сравнительно небольшая, но существуют совместные и федеральные программы регионального развития [5]. Уникальность германской модели заключается в эффективном применении данных инструментов.

Следует отметить, что в научной литературе существует огромное количество мнений, зачастую противоречащих друг другу, по поводу организации межбюджетных отношений в разных странах. Большинство авторов, при изучении моделей организации межбюджет-ных отношений, сводят их к бюджетному федерализму, понимая под ним систему бюджетно-налоговых взаимоотношений нижестоящих и вышестоящих органов власти на всех этапах бюджетного процесса. Исходя из этого, большинство авторов останавливаются на том, что модель бюджетного федерализма опирается на следующие составляющие:

- наделение каждого уровня власти источниками доходов, достаточных для реализации своих полномочий;

- четкое разграничение полномочий и бюджетной ответственности в сфере расходов между центром и регионами;

- применение механизма выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов нижестоящих бюджетов для того, чтобы на всей территории страны обеспечить определенный набор государственных услуг [3].

Еще одна модель организации межбюд-жетных отношений присуща для унитарного государства. Примерами являются Швеция, Япония, Дания и другие страны, применяющие схемы финансового выравнивания в отношениях между муниципалитетами и центром. В Японии для расчета выравнивающих трансфертов за основу берется расчет бюджета стандартной территории. Выделяют несколько категорий деятельности местных органов власти. Для каждой категории расходов рассчитываются удельные издержки. На основании устанавливаемых удельных издержек определяются финансовые потребности стандартной территории. Затем финансовые потребности стандартной территории корректируются на специальные коэффициенты модификации [4]. Бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше од-

ной трети от общих налоговых поступлений в стране. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные трансферты из центра по каналам перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные налоговые поступления в местные бюджеты увеличиваются более чем до 1/2 общих налоговых поступлений в стране (табл. 3) [8].

В вышеперечисленных странах 65-70% общегосударственных расходов направляется на развитие образования, здравоохранения, социального обеспечения, а также в инновации и научные исследования. Реализуемые в Российской Федерации национальные проекты направлены на схожие приоритеты. Но при сравнении структуры государственных расходов отставание России от ведущих стран по финансированию научно-инновационных и социальных инвестиций становится очевидным.

Таблица 3

Удельный вес государственных расходов Японии в ВНП в 1966-1991 г.г, %

1966г 1971г 1976г 1981г 1986г 1991г

Расходы центрального правительства 6,2 5,9 8,2 10,5 9,9 9,3

Расходы местных органов власти 13,0 14,4 16,9 18,9 17,2 15,4

Общей тенденцией в условиях глобализации мировой экономики становится централизация финансов, обеспечивающая реализацию крупных инновационных проектов и конкурентные преимущества стран.

Проводимые исследования указывают на то, что необходимо опираться на совокупный опыт зарубежных стран, а не на конкретное государство, имеющее развитую экономику и устоявшиеся традиции в области бюджетного федерализма. Проблемы и задачи налаживания межбюджетных отношений между уровнями власти в таких странах существенно отличаются от России.

И, наоборот, в ходе решения задач региональной политики, Российская Федерация имеет больше схожих черт с крупными переходными государствами, которые вовлечены в процесс глобализации мировой экономики.

Помимо этого, следует учитывать, что современная Россия отличается от других переходных федераций достаточно высоким уровнем развития социальной сферы, экономики и научно-технического прогресса.

При изучении опыта зарубежных стран необходимо адекватно оценивать роль и место того или иного государства в развитии «человеческого капитала». В передовых рыночных странах суммарные расходы всех уровней власти в отношении к ВВП составляют, более 38% в Японии, 36,5% в США, более 40% в Великобритании и Канаде, около 50% и более в странах Западной Европы. В России государственные расходы находятся на уровне 40% ВВП. [10]

Например, расходы на образование в Российской Федерации составляют около 9% ВВП, а в ведущих рыночных странах они составляют 13% и более.

Именно вложения в человеческий капитал, а в первую очередь, в образование - являются основным фактором стабильного экономического роста, выравнивания социально-

экономического равновесия внутри стран и уменьшения разницы между «бедными» и «богатыми» государствами в мире. В данных условиях применение опыта зарубежных стран особенно актуально для определения направлений общегосударственной и региональной политики, а также для поиска оптимальных решений в механизме распределения финансовых ресурсов и полномочий между уровнями власти.

Основной вывод из проведенного анализа разнообразных моделей выстраивания бюджетного федерализма основывается на следующем заключении: рационально и эффективно налаженный механизм функционирования меж-бюджетных отношений влияет на установление четкого разграничения полномочий между уровнями власти, что зачастую приводит к ярко выраженной централизации, либо влечет за собой потерю управляемости и распад союзного государства.

Литература

1. Handbook of Federal Countries, 2002. Ed. by Griffiths A.L. Forum of Federations, Montreal-London-Ithaca. 2002, p. 448-449.

2. Беляев А. В., Турбина Н. М. Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах // Социально-экономические явления и процессы. 2009, №2. С. 24

3. Брайчева Т. В. Государственные финансы. СПб.: Питер, 2001. С. 139.

4. Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. М.: Экзамен, 2002. С. 42.

5. Дейкин А. А как у них? Межбюджетные отношения за рубежом // Российская Федерация сегодня. 2002. № 3. С. 24.

6. Зайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам // Регион: экономика и социология. 2009. № 2. С. 16.

Белгородский государственный национальный исследовательский университет

FOREIGN EXPERIENCE OF MANAGEMENT BY INTERBUDGETARY ATTITUDES AND EXPEDIENCY OF ITS APPLICATION IN THE RUSSIAN FEDERATION

V.G. Gerasimov, V.A. Ushakov

In article theoretical aspects of budgetary federalism are considered, models of budgetary federalism are investigated. The assessment of potential of application of experience of foreign countries during management of interbudgetary attitudes in the Russian Federation is given

Key words: interbugetary relations, fiscal policy, budgetary federalism

7. Пономаренко Е. В. Финансы общественного сектора России. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2008. С. 61.

8. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования.- М.: Финансы и статистика, 2006.- 224с.

9. Элейзер Д.Д. Сравнительный федерализм.// Полис. 2005. №5. С. 110.

10. Финансы России 2010// статистический сборник. М.: Росстат, 2010