Принцип эффективности в механизме закупок для государственных и муниципальных нужд

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО

DOI 10.24411/2227-7315-2020-10075 УДК 347.45.47

Е.В. Вавилин

ПРИНЦИП ЭФФЕКТИВНОСТИ В МЕХАНИЗМЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД*

Введение: в отсутствие системного целенаправленного анализа мер по повышению эффективности механизма закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях пандемии COVID-19 актуально исследование способов оптимизации регулирования указанных отношений и решения проблем, вызванных обстоятельствами непреодолимой силы. Цель: подробно изучить новейшие изменения законодательства о контрактной системе и оценить меры, направленные на совершенствование механизма осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд. Методологическая основа: эмпирические методы исследования позволили выявить и проанализировать элементы механизма государственных закупок, влияющие на его эффективность, специально-юридический метод нормативного толкования позволил обобщить полученные результаты. Результаты: выявлены меры повышения эффективности государственных закупок в условиях обстоятельств непреодолимой силы, определено их значение в указанном механизме. Вывод: новейшие изменения законодательства для контрактной системы направлены на расширение круга субъектов, способных осуществлять поставки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, упрощение отдельных процедур для закупок и адаптацию порядка исчисления сроков к условиям чрезвычайной ситуации, что повысит эффективность механизма закупок для государственных и муниципальных нужд.

Ключевые слова: механизм осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, принцип эффективности, закупки у единственного поставщика, обеспечение контракта, запрос котировок в электронной форме.

© Вавилин Евгений Валерьевич, 2020 1

Доктор юридических наук, заведующий кафедрой гражданского права

юридическая академия), профессор ВАК, судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в от- 2

ставке; e-mail: evavilin@yandex.ru 03

© Vavilin Evgeniу Valeryevich, 2020 ° Doctor of law, head of the Civil law department (Saratov State Law Academy), Professor, retired judge of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-01100140 А «Внедрение современных гражданско-правовых механизмов в сферу государственных закупок как системы мер обеспечения эффективного и результативного использования бюджетных средств, а также создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере», 2020-2022 гг. 113

E.V. Vavilin

THE PRINCIPLE OF EFFICIENCY IN THE PROCUREMENT MECHANISM FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS** I

Background: in the absence of a systematic, targeted analysis of measures to improve the effectiveness of the procurement mechanism for state and municipal needs in the context of the COVID-19 pandemic, it is particularly important to study ways to optimize the regulation of these relations and solve problems caused by force majeure. Objective: to study in detail the latest changes in legislation on the contract system and evaluate measures aimed at improving the mechanism for procurement for state and municipal needs. Methodology: empirical research methods allowed to identify and analyze the elements of the public procurement mechanism that affects its effectiveness, a special legal method of normative interpretation allowed to generalize the results obtained. Results: measures to improve the efficiency of public procurement in circumstances of force majeure were identified, and their significance in this mechanism was determined. Conclusion: the latest changes in the legislation on the contract system are aimed at expanding the range of entities that can supply goods, works, and services for state and municipal needs, simplifying individual procurement procedures and adapting the procedure for calculating deadlines to the conditions of an emergency, which significantly increases the effectiveness of the procurement mechanism for state and municipal needs.

Key-words: mechanism of procurement for state and municipal needs, efficiency principle, procurement from a single supplier, contract security, request for quotations in electronic form.

Основной целью осуществления государственных закупок является своевременное и полное обеспечение юридических лиц необходимыми для их нормального функционирования товарами, работами, услугами. Но в первой половине 2020 г. из-за вынужденных ограничений в связи с пандемией СОУГО-19 под угрозой несвоевременного исполнения или неисполнения оказались контракты, направленные на обеспечение интересов государства и жизненно важных потребностей граждан. Таким образом, сложившаяся в настоящее время социально-экономическая обстановка, вызванная распространением новой коронавирусной инфекции, создала острую необходимость скорейших изменений законодательства о контрактной системе и закупках для государственных и муниципальных нужд.

Насколько действенной стала попытка законодателя решить указанные проблемы, покажет в будущем практика правоприменения. В какой степени согласованы эти изменения с принципами контрактной системы, насколько они отвечают необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд, есть необходимость уяснить уже сегодня. В связи с этим особый интерес представляют новейшие изменения законодательства о контрактной системе, принятые для стабилизации гражданского оборота в условиях действия обстоятельств непреодолимой силы.

** The study was carried out with financial support RFBR in the framework of scientific pro-ject № 20-011-00140 A «Introduction of modern civil law mechanisms in the sphere of public pro-curement as a system of measures to ensure effective and efficient use of budget funds, as well as creating conditions for ensuring positive structural 114 changes in the economy and social sphere», 2020-2022.

Отсутствие системного изучения данных норм, их влияния на отношения в сфере государственных закупок определяет новизну работы. Вместе с тем стоит отметить, что вопросы эффективности осуществления государственных закупок затрагивались в научной литературе ранее в связи с изучением других проблем [1, с. 20-23; 2, с. 5-9].

Принципы контрактной системы в области государственных закупок декларируются ст. 6-12 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 24 апреля 2020 г.) (далее — ФЗ № 44)1, ст. 3 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (в ред. от 24 апреля 2020 г.)2, кор-релируются с принципами гражданского права.

В их число входят принцип информационной открытости, обеспечения конкурентности, эффективности осуществления закупок, реализации мер, направленных на сокращение издержек заказчика. Нет поводов сомневаться в том, что в чрезвычайных условиях, угрожающих жизни, здоровью, безопасности населения, первостепенным становится принцип эффективности гражданско-правовых отношений. И, как показывают наблюдения, законодатель в сложившихся чрезвычайных обстоятельствах направил свою инициативу на повышение эффективности закупок.

Наиболее очевидным изменениям подверглись нормы, связанные с существенным условием договора поставки — сроком.

Во-первых, во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. № 443 «Об особенностях осуществления закупки в период принятия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции»3 (далее — Постановление Правительства) все сроки в отношениях, связанных с закупками для государственных и муниципальных нужд, до 30 апреля исчисляются не в рабочих, а календарных днях.

При исчислении сроков также необходимо учитывать правила, введенные Указом Президента РФ от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19)»4! Если последний день срока приходится на нерабочие согласно дни с 4 по 30 апреля 2020 г., если этот день совпадает с субботой или воскресеньем, то последним днем необходимо считать следующий за ними понедельник.

Это наиболее общие установления, нашедшие конкретизацию в изменениях, установленных Федеральным законом от 24 апреля 2020 г. № 124-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции» (далее — ФЗ № 124)5.

В соответствии с этим пересмотрены некоторые положения о сроках поставок товаров, работ, услуг, установленные нормами ФЗ № 44.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30 (ч. 1), ст. 4571.

3 URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 24.04.2020).

4 URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 24.04.2020).

5 URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 24.04.2020). 115

Так, при проведении открытого конкурса в случае совпадения дня подачи окончательных предложений о цене контракта с днем, предшествующим вступлению в силу положений упомянутого Постановления Правительства, оператор электронной площадки обязан осуществить автоматический перенос сроков с учетом рассмотренных положений (п. 2 ст. 68 ФЗ № 44). Это же правило действует в отношении дня проведения электронного аукциона (п. 3 ст. 68 ФЗ № 44).

Исключение из этих правил исчисления сроков составляют сроки в отношении закупок работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства при наличии проектной документации, установленной законодательством, а также день проведения электронного аукциона, если в соответствии с ч. 3 ст. 68 ФЗ № 44 в документацию о закупке также включена проектная документация. В этом случае электронный аукцион проводится по-прежнему через четыре часа после окончания срока подачи заявок на участие в аукционе. Данное изъятие из правила представляется оправданным, поскольку обусловлено сложностью технологического процесса, нарушение сроков в котором может привести к невозможности его выполнения.

В условиях повышенного спроса на товары, препятствующие распространению новой коронавирусной инфекции, а также на медикаменты и медицинское оборудование, иные товары, работы, услуги, необходимые для предупреждения или ликвидации чрезвычайной ситуации, представляется целесообразным введение ФЗ № 124 правил, расширяющих возможности осуществления закупок товаров, работ, услуг у единственного поставщика согласно п. 9 ч. 1 ст. 93 ФЗ № 44.

Если в соответствии с предыдущей редакцией указанные закупки могли со° вершаться на сумму не более 300 тыс. руб., то теперь стало возможным совершать ? такие сделки на сумму, не превышающую 600 тыс. руб. Соответственно годовой а объем таких закупок не должен превышать 10% (ранее — 5%) общего годового ™ объема закупок заказчика и не должен составлять более чем 50 млн руб. (п. 4 I ч. 1 ст. 93 ФЗ № 44).

| Ряд изменений законодательных установлений связан с расширением круга

! субъектов, способных осуществлять поставки товаров, работ, услуг для госу-§ дарственных и муниципальных нужд. К подобному роду изменений относится | снижение минимального размера обеспечения исполнения контракта с 5% до | 1,5%. За исключением контрактов, расчеты по которым подлежат казначейскому 'I сопровождению (пп. «г» п. 6 ст. ФЗ № 124). В этом случае возможны два пути | взаимодействия заказчика и исполнителя по контракту.

| Если заказчик требует обеспечения исполнения контракта, то размер этого

обеспечения должен составлять не более 10% от начальной цены контракта. Исключительно в отношении исполнителей — представителей малого предпри-§ нимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций размер § обеспечения должен составить не более 10% от фактической суммы контракта. | Второй вариант возможен при казначейском сопровождении расчетов по

| контракту. В этом случае заказчик может вовсе не устанавливать требование об обеспечении контракта.

Изменения коснулись порядка уменьшения размера обеспечения исполнения контракта при закупках у единственного поставщика. Если ранее при определенных условиях уменьшение представляло собой сумму выплаченного аванса, то по новым правилам при выполнении тех же условий оно может превышать 116 выплаченный аванс в случае казначейского сопровождения расчетов.

Есть и другие существенные изменения, связанные с институтом обеспечения обязательств. Они носят более частный характер по сравнению с упомянутыми выше, но также направлены на повышение эффективности механизма государственных закупок.

Так, пп. «б» п. «а» 6 ст. 2 ФЗ № 124 устанавливает порядок и размер обеспечения гарантийных обязательств при проведении определения поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом. Эта сумма не должна превышать 10% от начальной (максимальной) цены контракта.

Ряд нововведений касается изменений, вносимых ФЗ № 124 в Федеральный закон от 27 декабря 2019 года № 449-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 23 декабря 2019 г.)6.

Наиболее существенными из них являются изменения ст. 82.1 ФЗ № 44, которые касаются проведения запроса котировок в электронной форме. Так, введено понятие минимального срока поставки товара (услуги, работы), соответственно установлен порядок его исчисления. Этот срок также исчисляется в календарных днях. При этом следует учитывать, что суббота и воскресенье не входят в число этих дней, т.е. не учитываются при исчислении сроков (п. «а» Постановления Правительства). В извещении об осуществлении закупки, в предварительном положении о поставке товара эти сроки также должны указываться в календарных днях (пп. «л» п. 1 ч. 12 ст. 1 ФЗ № 124).

Кроме того, срок поставки должен быть определен в извещении об осуществлении закупки (пп. «в», п. 3 ч. 12 ст. 1 ФЗ № 124), ранее это требование отсутствовало.

Следующие нововведения связаны с порядком проведения запроса котировок в электронной форме. Так, контракт может быть заключен не ранее чем через два рабочих дня после размещения в единой информационной системе протокола подведения итогов запроса котировок в электронной форме (п. 4 ч. 13 ст. 82.1 ФЗ № 44).

В предварительном предложении о поставке товаров в закупках, осуществляемых путем запроса котировок с использованием электронной площадки и не превышающих сумму в 3 млн руб., поставщик должен обосновать цену единицы товара с учетом минимального и (или) максимального количества предлагаемого товара и субъекта поставки (субъект РФ, муниципальный район, городской округ), в пределах которого будет исполняться контракт.

Во-вторых, в этом же документе следует указать максимальный и (или) минимальный сроки поставки товаров в календарных днях. Если указание на сроки в предварительном предложении отсутствует, это означает согласие поставщика со сроками поставки, определенными в извещении о закупке.

В-третьих, заказчик формирует и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, которое помимо всех установленных сведений согласно подпункту «в» п. 3 ч. 12 настоящего закона должно устанавливать срок поставки товара в календарных днях.

ФЗ № 124 вносит изменения в ч. 65 ст. 112 ФЗ № 44. К ранее установленному правилу о возможности изменить срок исполнения, цену контракта или цену единицы товара, работы, услуги при условии возникновения обстоятельств,

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 52 (ч. I), ст. 7767.

117

вызванных новой коронавирусной инфекцией, или в случаях, установленных Правительством РФ и препятствующих исполнению контракта, добавлена возможность изменить размер аванса. При этом обоснования для изменения размера аванса не требуется.

Подводя итоги, следует отметить, что на фоне возникших непреодолимых обстоятельств произошли изменения в порядке осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, связанные с усилением действия принципа эффективности в отношениях закупок для государственных и муниципальных нужд.

Изменения коснулись таких ключевых положений, как исчисление сроков, размера обеспечения обязательств, некоторых процедур проведения закупок закрытым способом, порядка проведения закупок путем запроса котировок в электронной форме, отдельных положений проведения закупок у единственного поставщика.

Можно констатировать, что уменьшение размера обеспечения контракта, аванса, широкое использование п. 9 ч. 1 ст. 93 ФЗ № 44 направлены на расширение круга вовлекаемых в данные отношения субъектов, что в определенной мере должно способствовать решению возникших проблем на фоне вынужденных ограничений в сфере осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд.

В качестве второй тенденции законодательных изменений можно назвать упрощение некоторых процедур, в частности связанных с обоснованием изменения размера аванса.

В-третьих, значимыми стали изменения по исчислению сроков поставок, а также некоторых процедурных сроков, что видится вполне оправданной мерой, обусловленной необходимостью оперативного реагирования на ситуацию.

В этом же ряду стоит мера, сформированная позицией Минфина России, МЧС России, ФАС России7, которая заключается в отмене санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту, если это неисполнение или ненадлежащее исполнение явилось следствием непреодолимой силы.

Вместе с тем ситуация не представляется абсолютно благоприятной. Стоит учитывать, что с одной стороны обстоятельства непреодолимой силы, связанные с распространением новой короновирусной инфекции, не являются универсальным обстоятельством для освобождения от взыскания неустоек8, с другой — бремя доказывания причинно-следственной связи между неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств по госконтракту и воздействием указанных обстоятельств ложится на сторону, не исполнившую свои обязательства. Иными словами, при введении новых законодательных установлений возрастает риск злоупотребления данными возможностями недобросовестных участников гражданско-правовых отношений.

7 О позиции Минфина России, МЧС России, ФАС России об осуществлении закупок товара, работы, услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд в связи с распространениям новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-n-CoV. URL: http://www.fas.gov. ru (дата обращения: 15.04.2020).

8 Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 21 апреля

118 2020 г.). URL: http://www. vsrf.ru (дата обращения: 24.04.2020).

Библиографический список

1. Шмелева М.В. Определение целей (задач) системы государственных закупок// Финансовое право. 2018. № 2. С. 20-23.

2. Шмелева М.В. Пересмотр понятийного наполнения в сфере цифровых госзакупок в целях повышения эффективности закупок// Право. Законодательство. Личность. 2019. № 1. С. 5-9.

References

1. Shmeleva M.V. Determining the Goals (Tasks) of the Public Procurement System// Financial law. 2018. № 2. P. 20-23.

2. Shmeleva M.V. Revision of Conceptual Content in the Field of Digital Public Procurement in order to Improve Procurement Efficiency// Law. Legislation. Personality. 2019. No. 1. P. 5-9.

CD П) О

"О

ш —

О го п

тз

0 —I

го

п>

1 I

О Sc

5

тз

S

д s

X ф

о

X

о

Sc а

ж ш

д

п> §

ю UJ

3 )