Система управления городскими общинами в России в XVI-XVII вв

Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2016. № 1-2

УДК 340.1

СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИМИ ОБЩИНАМИ В РОССИИ В XVI-XVII вв.

© Р. В. Фоменко

Фоменко

Роман Владимирович

кандидат исторических наук

доцент кафедры

связей с общественностью

Поволжский

государственный университет телекоммуникаций и информатики e-mail: fomenkorv@yandex.ru

В статье рассматриваются проблемы формирования и эволюции системы управления торолскими общинами в России в ХУ1-ХУ11 вв. Улеляется внимание обособлению торолското управления, ето территориальным особенностям, прироле торолското самоуправления.

Ключевые слова: торолское право, торолское управление, Сулебники, уставные трамоты, жалованные трамоты.

Одной из сложных проблем, связанных с развитием городского права в России в XVI-XVII вв., является характер системы управления в городских общинах. На данную эпоху приходятся принципиальные изменения и во всей системе государственного и общественного управления, и в разных сторонах городской жизни. Если к началу XVI в. мы не видим отдельной системы городского управления в общероссийском масштабе, то к концу XVII в. город явно обособился не только в социально-экономическом, но и в политико-правовом отношении. Для того, чтобы выяснить, как это обособление отразилось на системе управления в городских общинах, необходимо поставить ряд вопросов:

1) что из себя представляла система местного управления в целом и в каком направлении она эволюционировала;

2) как протекал процесс обособления в системе местного управления собственно городского управления;

3) как сочетались на разных этапах административно-распорядительные и автономно-ини-

циативные элементы системы городского управления. В какой мере можно говорить о городском самоуправлении в России в данную эпоху;

4) что из себя представляет природа городского самоуправления — в какой мере можно говорить об инициативах в его развитии со стороны государства или о борьбе городских общин за свои права;

5) каковы территориальные особенности городского управления в связи с включением в состав Русского государства разнородных частей и с сохранением общего правового партикуляризма;

6) какими способами осуществлялось решение частных управленческих задач по мере разрастания и развития городов (градостроительство, общественная и противопожарная безопасность, водоснабжение, дорожное строительство и мощение улиц, изготовление и употребление алкогольных напитков и т. п.).

К началу XVI в. происходят существенные изменения в организации местного управления — вводится система наместников и волостелей. Наместничье управление было известно на Руси задолго до начала рассматриваемого периода, но оно носило особый характер и предназначалось для управления покоренными территориями1. Системообразующей до конца XV в. оставалась удельная система управления. Однако рост доминирования Москвы, объединение вокруг нее все новых и новых русских земель создавали условия для перехода к системе наместников, назначаемых из центра. Хотя удельные князья присоединяемых территорий в большинстве своем сохранили земельные владения, их права, связанные с осуществлением публичной власти, сохранились в гораздо меньшей степени. Вотчинники продолжали сохранять обширные податные и судебные иммунитеты, но города в связи с их военным, административным, а впоследствии экономическим значением переходили под общегосударственное управление.

Хотя к началу XVI в. городское управление не выделялось в общей системе местного управления, города занимали в этой системе особое положение. Как наиболее крупные центры города становились местами резиденции наместника и его аппарата. Первые сведения о формирующейся наместничьей системе содержит Белозерская уставная грамота 1488 г. Грамота определяет порядок предоставления и размеры кормов и пошлин, регламентирует размер аппарата наместника — два тиуна и десять доводчиков, из них два должны были находиться непосредственно в городе. Принципиально важным можно считать запрет судопроизводства без участия сотского и «добрых людей», то есть представителей общины2. Эта норма, хотя и лаконично сформулированная, свидетельствует о существовании местного самоуправления к моменту фор-мирования наместничьей системы, по крайней мере, на русском Севере. Более того, именно краткость формулировок свидетельствует об отсутствии желания верховной власти вмешиваться в сам процесс осуществления местного самоуправления. Зато указанная норма отражает как учет возможных местных интересов, так и стремление изначально сохранить противовес наместнику и его аппарату.

1 Двинская уставная грамота 1397 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9 томах. Т. 2. М., 1984. С. 181—182.

2 Белозерская уставная грамота 1488 г. // там же. С. 192—195.

В полной мере эти тенденции проявились в Судебнике 1497 г. Впервые, как уже указывалось, местное управление в России получило правовые основания в общегосударственном масштабе. Судебник закладывал основы не только общероссийской, но еще более сложной, чем по Белозерской уставной грамоте, системы местного управления с разделением полномочий и установкой противовесов. Ст. 65, ограничивавшая размеры корма, допускала тем не менее, наличие в городе двух наместников. Ст. 38 требовала участия в суде наместника как дворского, так и старосты с лучшими людьми3. Не вполне ясно, представлял ли дворский общегосударственные или местные интересы, однако известно, что он выполнял функции хозяйственного чиновника. Что же касается старосты и «лучших людей», то они безусловно представляли местную общину. Судебник, как и Белозерская уставная грамота, ничего не говорит о характере их представительства. Не ясно, в каком количестве участвовали лучшие люди в суде, избирались ли они с этой целью и насколько широко представляли местные интересы, какие функции исполняли. Но кажется несомненным, что они со старостой были элементом довольно сложной системы, нацеленной с одной стороны на централизацию и унификацию управления, с другой — на недопущение чрезмерного усиления наместников-кормленщиков, с третьей — на определенный учет интересов местных общин.

Другим элементом этой системы можно назвать городчика, или городового приказчика, должность которого замещалась местными дворянами и детьми боярскими. Институт городчиков, появившихся в середине XV в. в качестве военных комендантов городов, ко времени принятия Судебника 1497 г. значительно укрепился. К 20-м гг. XVI в. городчик получил свое более известное наименование — городовой приказчик, — и стал выполнять, по наблюдению И. Д. Беляева довольно обширные функции: 1) защита прав городских жителей от злоупотреблений людей наместника (впоследствии воеводы) при осуществлении казенных работ; 2) соблюдение правил торговли — слежение за тем, чтобы она осуществлялась в надлежащих местах и с надлежащим разрешением; 3) контроль за соблюдением порядка раскладки при сборе податей и отправлении повинностей; 4) выяснение личности подозрительных пришлых лиц по представлению местных выборных; 5) надзор за общественной собственностью, ее защита от посягательств со стороны наместника или воеводы4.

Городовой приказчик, очевидно, мог обладать существенными властными и управленческими полномочиями, в том числе выходящими за пределы городской черты, но подчинялся верховной власти. Сохранились царские распоряжения, обязывающие его воздержаться от определенных действий, а в некоторых случаях, напротив, совершить определенные действия в интересах дворца или обладателей жалованных грамот, преимущественно монастырей5.

3 Судебник 1497 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9 томах. М., 1984. Т. 2. С. 59, 62.

4 Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879. С. 512—513.

5 Грамота суздальским городовым приказчикам 1547 г., Царская грамота костромскому городовому приказчику 1565 г. // Акты исторические, собранные и изданные Археографической Комиссией. СПб., 1841. Т. I. №№ 148, 176. С. 215, 336.

Городовые приказчики, тем не менее, не были распространены повсеместно. Очевидно, они учреждались в тех городах, где был вероятен конфликт между представителями государственной власти на местах и городской общиной, возможно, по запросу последней. С другой стороны, в некоторых случаях в городе имелся не один, а два городовых приказчика, также, как два наместника или воеводы. Примечательно, что ни в Судебнике 1497 г., ни в одном из последующих сводов законов городовой приказчик (городчик) не упоминается, хотя фигурирует в числе должностных лиц — получателей распорядительных актов. Вероятно, к концу XV в. его статус и полномочия хотя и изменялись в сторону расширения, но носили достаточно устоявшийся характер, и законодатель не счел необходимым их регулирование.

К середине XVI в. в процессе формирования сословно-представительной монархии происходят коренные изменения как системе центрального, так и в системе местного управления. Судебник 1550 г., земская и губная реформы 50-х гг. XVI в. знаменовали столь существенное усиление выборного сословного представительства в центре и на местах, что некоторые исследователи увидели в этих преобразованиях поворот к децентрализации и возвращение к прежним, существовавшим еще до принятия Судебника 1497 г. порядков6. Выявление существенных черт сословно-представительной монархии позволяет сделать вывод не просто о преувеличении, но об ошибочности данного вывода. Действительно, Судебник 1550 г. уделял внимание не только обязательному участию представителей местной общины в отправлении дел наместником, но и прямо говорит об избрании старост и целовальников. Оговаривались конкретные процедуры контроля местной общины над деятельностью наместника, в первую очередь, ведение делопроизводства земским дьяком7.

Однако вряд ли можно предположить, что широкое привлечение земщины хоть в какой-либо мере подразумевало в качестве самоцели децентрализацию управления и возвращение к существовавшим до конца XV в. управленческим традициям. Даже если согласиться с мнением М. Ф. Владимирского-Буданова, видевшего главное назначение наместничьего управления при Иване IV в объединении мест с центром при сохранении внутреннего управления на местах в руках выборных8, Судебник 1550 г. и последовавшие реформы знаменовали не откат назад, а напротив, доведение процесса централизации в условиях сословно-представительной монархии до логического завершения. Как уже указывалось, преобразования отразили стремление верховной власти организовать и использовать в своих интересах новый сословный компромисс в условиях роста влияния дворянства и городов. Что же касается системы управления, то, по словам Н. Е. Носова, Судебник 1550 г. был призван «организовать контроль над местным управлением в общегосударственном масштабе»9.

6 Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879. С. 525.

7 Судебник 1550 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9 томах. М., 1984. Т. 2. С. 109—113.

8 Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1900. С. 194.

9 Носов Н. Е. Становление сословно-представительных учреждений в России. Изыскания по земской реформе Ивана Грозного. Л., 1969. С. 53—54.

Судебник 1550 г., земская и губная реформы привели к принципиальным изменениям в системе местного управления. Тем не менее, не следует и преувеличивать их значения. В исследовательской литературе почти безоговорочно считается, что реформы Ивана IV привели к ликвидации кормлений и вообще к замене системы наместничьего управления местным выборным самоуправлением. В крайнем случае, признается, что наместники и волостели сохранялись еще до начала XVII в. в приграничных западных и южных городах, где существовала потребность единоличного оперативного управления10. Действительно, целью земской и губной реформ бесспорно было уничтожение кормлений и замена наместничьей системы системой местных выборных органов. Однако нет оснований категорически утверждать о полном достижении поставленной цели. О сохранении наместничьего управления прямо говорит Сводный Судебник 1606-1607 гг.11 При этом какие-либо ссылки на «порубежные города» в законопроекте отсутствуют. Грамоты подтверждают существование на практике элементов наместничьего управления в городах центральной России по крайней мере вплоть до 1614 г. Так, судная грамота Устюжны Железно-польской 1614 г. подтверждала самостоятельность городской общины в судебной сфере, упоминала о наличии губных грамот и полномочиях губных старост12. Однако уставная грамота того же времени тому же городу, также характеризуя разные стороны выборного городского самоуправления, упоминает и о суде волостеля с тиуном. Полномочия волостеля были существенно урезаны, его суду подлежали только устюженские выборные и только за душегубство, разбой и татьбу с поличным13. Однако показателен сам факт упоминания элементов уже «ликвидированной» наместничьей системы.

О том, что выборное самоуправление по итогам реформ Ивана IV утверждалось непросто и в течении длительного времени, свидетельствуют положения Судебников 1589 и 1606-1607 гг., требовавшие введения целовальников и старост в дополнение к власти наместника (но не вместо нее!) там, где их «наперед сего» не было14. Правда, в качестве мест, где еще отсутствовало надлежащее самоуправление, в Судебниках упоминаются лишь волости, и это позволяет предположить, что в городах с хотя бы небольшими посадскими общинами проблема формирования выборных органов все же была решена. Однако в большинстве случаев они не заменили, а лишь дополнили наместничье управление. По подсчетам И. Д. Беляева, ко времени правления Федора Ивановича и Бориса Годунова, лишь в 32 городах (преимущественно

10 Памятники российского права. В 35 томах. Т. III. Кн. II. М., 2014. С. 214.

11 Сводный Судебник 1606 - 1607 гг. // Памятники российского права. В 35 томах. Т. III. Кн. II. М., 2014. С. 188-189, 192-193.

12 Судная грамота Устюжны Железнопольской 1614 г. // Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археографической экспедицией Императорской академии наук. СПб., 1836. Т. III. № 36. С. 73—75.

13 Уставная грамота Устюжны Железнопольской 1614 г. // Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археографической экспедицией Императорской академии наук. СПб., 1836. Т. III. № 37. С. 77.

14 Судебник 1589 г., Сводный Судебник 1606-1607 гг. // Памятники российского права. В 35 томах. Т. III. Кн. II. М., 2014. С. 135, 193.

крепких торгово-ремесленных пунктах центральной России — таких, как Владимир, Ярославль, Суздаль, Муром, Коломна) наместники были заменены выборными «излюбленными головами» и старостами15.

Получение полноценного местного самоуправления не могло быть быстрым и простым шагом даже после проведения нацеленных на это земской и губной реформ. Даже если центральная власть и пыталась опираться на местные общины и города, на первый план у нее выходили иные сословные приоритеты, а общегосударственные интересы — административные, военные, финансовые, — неизменно преобладали над местными. Важно отметить, что самоуправление не предоставлялось в общем порядке единым актом. Чтобы город в таких условиях мог получить широкое самоуправление, было необходимым сочетание нескольких факторов. Прежде всего, городская община должна была сама быть заинтересованной в его получении и проявить определенные волевые усилия. Для этого недостаточно было одного лишь челобитья царю, хотя и челобитье тоже требовалось для получения подтверждающего акта. С технической точки зрения для государства ликвидация наместника означала устранение посреднического звена в налоговой и административной сфере. В общем-то, система кормлений становилась все более обременительной не только для местного населения, но и для самого государства — приходилось одновременно удовлетворять все возрастающие аппетиты аристократии и усиливать контроль за самими наместниками. Однако отказ от этого посреднического звена не должен был нанести ущерб как финансовым, так и военно-административным интересам государства. То есть, с одной стороны, город должен был показать свою способность платить подати и исполнять повинности самостоятельно, без прямого понуждения со стороны государственной власти в лице наместника или воеводы. Как показал А. А. Зимин, такое право городом фактически выкупалось16. С другой стороны, препятствиями для получения широкого самоуправления могли стать потребности в аккумуляции ресурсов для организации обороны, колонизации и хозяйственного освоения. Наконец, существовал еще один вероятный фильтр-ограничитель. Хотя наместничье, а в дальнейшем воеводское управление чаще всего было достаточно обременительным для местных общин, выборное самоуправление далеко не всегда однозначно было лучше и с точки зрения эффективности, и с точки зрения издержек. Во всяком случае, с такой проблемой сталкивался Петр I в 1699 г. при проведении реформы Ратуши17, и нет никаких оснований предполагать, что его предшественникам удавалось избежать этого.

Таким образом, несмотря на возникшие в середине XVI в. правовые предпосылки для стремительного развития городского самоуправления, существовали значительные ограничители этого развития — социально-экономического, территориально-географического и даже мотивационного

15 Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879. С. 514.

16 Зимин А. А. Реформы Ивана Грозного: очерки социально-экономической и политической истории России середины XVI в. М., 1960. С. 426—434.

17 Акишин М. О. Реформа Ратуши 1699 г.: проведение и итоги // Меньшиковские чтения. 2012. № 3 (10). С. 14.

характера. Новгород и Псков были мощными торгово-промышленными центрами, имели наибольший опыт развития самоуправления в рамках вечевых республик. Даже после ликвидации самих республик, города Северо-Запада находились в привилегированном положении. Еще до реформ 50-х гг. XVI в., при Василии III (во Пскове — в момент его присоединения), они получили право избирать целовальников для совместного суда с тиунами наместника18. Как уже указывалось, Борис Годунов в 1598 г. предоставил новгородцам невиданные прежде льготы в сфере сбора налогов и свободной торговли19. Однако о ликвидации наместничьего и воеводского управления в Новгороде и Пскове не могло идти и речи. Эти города не просто были важны своим оборонным значением — былая «вольность» вызывала настороженное отношение верховной власти относительно их лояльности. Периодически настороженность перерастала во враждебность и в 1570 г. вылилась в открытую агрессию. В схожем положении находился Смоленск и другие города, отвоеванные в XVI в. у Великого княжества Литовского. Они также являлись развитыми торгово-ремесленными центрами, имели определенный опыт самоуправления, в том числе основанный на знакомстве с европейской традицией, но и также оказывались на острие удара в ходе военных кампаний и требовали сильной воеводской власти. Во вновь основанных городах Юга, Поволжья и Сибири по крайней мере до начала XVII в. отсутствовали какие-либо предпосылки для возникновения устойчивого городского самоуправления. Здесь еще не сложились развитые торгово-ремесленные общины, а с другой стороны очень значительными были потребности в организации обороны и обустройства. Очевидно, именно здесь начали формироваться особенности воеводского управления, впоследствии утвердившегося в качестве общегосударственной системы.

Наконец, как показывает пример Устюжны Железнопольской, элементы прямого государственного управления сохранялись и в экономически развитых и относительно безопасных городах центральной России. Конечно, такие города добивались определенной автономии в раскладке и сборе податей и повинностей, в судопроизводстве, но это не обязательно подразумевало полный демонтаж наместничьей системы. Причины сложившейся ситуации требуют дополнительного исследовательского внимания. Показательно, что сами городские общины не всегда стремились к обретению широкого самоуправления. В некоторых случаях горожан (или их влиятельные слои) в принципе устраивала сложившаяся система управления — наряду с просьбами о выборном самоуправлении до нас дошли и челобитные о назначении или сохранении в качестве наместников и воевод конкретных лиц20. В других случаях, возможно, горожане находили чрезмерными издержки и ответственность, связанные с получением полного выборного самоуправления. А может быть, имели место сомнения (не

18 Дмитриев Ф. М. История судебных инстанций и гражданского апелляционного судопроизводства от Судебника до учреждения о губерниях. М., 1859. С. 42—44.

19 Жалованная грамота новгородцам 1598 г. // Дополнения к актам историческим, собранным и изданным Археографической Комиссией. СПб., 1846. Т. I. № 146. С. 249—250.

20 Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879. С. 514.

всегда безосновательные) в большей эффективности и выгодности такого самоуправления. В любом случае, даже в центральной России элементы наместничьей системы сохранились до времени ее трансформации в систему воеводскую.

Впервые в качестве администраторов воеводы широко предстают в последней трети XVI в. в ходе освоения Юга, Среднего и Нижнего Поволжья, Сибири. Здесь воеводы столкнулись с необходимостью не только выполнять чисто военные функции, но и системно осуществлять широкие обязанности административно-хозяйственного плана — начиная от основания городов и градостроительства, до вопросов их снабжения и поддержания общественного порядка. Проникновение воеводского управления с окраин вглубь страны началось уже после Смуты параллельно с восстановлением государственной власти и ростом бюрократизации управления. Немаловажным фактором этого процесса стало, очевидно, нарастание социальной напряженности к середине XVII в.

В отличие от наместников воеводы постепенно стали полноценным элементом бюрократической системы. Получая кормление вместе назначением, наместник экономически слабо зависел от центральной власти. Он сам формировал кадры для аппарата управления, играл относительно самостоятельную роль в управленческой деятельности. Воевода же получал за свою службу государево жалование, стал элементом приказной системы на местах. Он имел ограниченные возможности в формировании аппарата управления. Статус, деятельность и подотчетность воеводы носили более формализованный, определенный характер. Воевода был обязан следовать в своей деятельности инструкциям — наказам, составлять ежегодные отчеты - сметные списки, а при передаче города и уезда преемнику — книги сдачи, или росписные списки.

Характерно, что представители городских общин далеко не сразу поняли трансформацию воеводы от чрезвычайного порученца к ординарному высшему чиновнику - представителю центральной власти на местах. Так, жалуясь на притеснения воевод на Земском Соборе 1642 г., представители гостей, гостиных и суконных сотен вообще подвергли сомнению обоснованность его управленческих полномочий: «при прежних государех в городех ведали губные старосты, а посадские люди судилися сами промеж себя, а воевод в городех не было; а воеводы были посыланы, по прежних государей указу, с ратными людьми только в украинные городы, для береженья от тех же турских и крымских и нагайских татар, от их разоренья»21. При этом уже в конце XVI — начале XVII вв. царские наказы рисуют достаточно широкий спектр обязанностей и полномочий воеводы22. В самих наказах преобладают конкретные поручения,

21 Выписка из записи о Земском соборе, посвященном решению вопроса о сохранении Азова в составе Российского государства // Памятники русского права. В 8 выпусках. М., 1959. Вып. V. С. 584.

22 Царский наказ астраханским воеводам князю Сицкому и Пушкину, 1591 г. // Акты исторические, собранные и изданные Археографической Комиссией. СПб., 1841. Т. I. № 230. С. 436—446; Царские наказы мангазейским воеводам: 1) князю Василию Мосальскому и Савлуку Пушкину 1601 г.; 2) Федору Булгакову и голове Никифору Ельчанинову 1603 г.; Тимофею Боборыкину и Поликарпу Полтеву 1627 г. // Русская историческая библиотека. В 39 томах. СПб., 1875. Т. II. № 188. Стб. 814—859.

но на их основе постепенно складывалась система функций воеводского управления, которые осуществлялись воеводой самостоятельно или совместно с местными, в первую очередь городскими, общинами. К моменту своего окончательного формирования эта система включала следующие элементы:

1) Непосредственное руководство и надзор за служилыми людьми — эта функция прямо вытекала из природы воеводы как военного руководителя. Именно поэтому наибольшим влиянием воевода пользовался в новых городах Юга, Поволжья и Сибири — долгое время здесь подавляющую часть населения представляли именно служилые люди;

2) Отправление суда — как и прежде в случае с наместником, оно осуществлялось вместе с выборными от местной общины. Там, где были созданы губные органы (до их окончательной ликвидации в 1679 г.), воевода рассматривал лишь гражданские споры;

3) Административные обязанности — были очень разнообразны и включали в себя градостроительство, надзор за постройками, дорогами, мостами, ямской гоньбой; поддержание общественного порядка и «благочиния», в том числе борьба с кормчеством и азартными играми; противопожарные (например, опечатывание печей и бань на теплое время года) и противоэпидемические (в основном карантинные) мероприятия; надзор за соблюдением правил торговли и т. д. Все эти мероприятия, естественно, осуществлялись при активном участии местных выборных органов;

4) Финансовые полномочия — были, пожалуй, наиболее деликатной сферой отношений между воеводой и местными общинами. Прямые полномочия воеводы в этой сфере ограничивались казенными оброчными статьями и казенными промыслами23. В сфере сбора податей и отправления повинностей, таможенного и кабацкого управления воевода осуществлял лишь общий надзор. Само осуществление этих полномочий осуществлялось общинами через своих выборных. Даже в период наделения воевод наивысшими полномочиями, верховная власть стремилась не допускать их вмешательства в денежные сборы и выборы целовальников24. Тема налогообложения в отношениях государства и городских общин, как мы видели, принимала все более болезненный характер, особенно в «бунташный век», и верховная власть не желала дополнительных издержек, связанных с действиями не в меру рьяных или нечистых на руку воевод.

В последней трети XVII в. в системе городского управления в России становятся очевидными две противоречивые тенденции. Городские общины становятся более зрелыми, обособляются как в социально-экономическом, так и в управленческом отношении. По наблюдению М. Ф. Владимирского-Буданова, в крупных городах система управления приближалась к муниципальной. В Новгороде и Пскове были созданы выборные органы общей компетенции в форме коллегий общегородских старост. Во Пскове в ходе реформы управления 1666 г. было создано устройство, схожее с магдебургским: общее собрание

23 Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879. С. 508.

24 Царская грамота чердынскому воеводе Дмитрию Наумову, 1677 г. // Акты исторические, собранные и изданные Археографической Комиссией. СПб., 1842. Т. V. № 16. С. 26.

горожан избирало на три года 15 членов земской избы, которые в осуществлении управления ежегодно чередовались по пять человек. Сходство, однако, имело свои пределы: во-первых, показателен тот факт, что реформа была осуществлена воеводой — А. Л. Ординым-Нащокиным, во-вторых, его преемник И. А. Хованский уничтожил результаты реформирования25.

В последние десятилетия XVII в. полномочия воевод были существенно расширены. Апофеозом стал указ 27 ноября 1679 г., который окончательно ликвидировал земские и губные учреждения хотя и сохранял полномочия общин в сфере сбора податей26. Закрепощение посадского населения с принятием Соборного Уложения осуществлялось не только в интересах государства, но и в определенных аспектах (раскладка тягла) в интересах самих городских общин. Само по себе прикрепление к посаду не ликвидировало городское самоуправление, и в определенных условиях (как в Пскове в 1666 г.) городские общины проявляли способность к его восприятию. Однако закрепощение не могло не стать тормозящим фактором в развитии социальной ответственности и инициативности посадского населения, особенно в условиях усиления податного бремени и полицейского контроля. Это ярко проявилось в ходе реформы Ратуши 1699 г., когда города вяло отреагировали на новый виток насаждения сверху выборного самоуправления. И даже когда такое самоуправление добровольно или под принуждением принималось, уровень его эффективности и коррупционной чистоты не оправдывали возлагаемых ожиданий27. Противоречия между возросшей способностью городских общин к самоуправлению и сложностью реализации этой способности в условиях крепостничества и абсолютизма предстояло попытаться разрешить уже в новую эпоху.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Акишин М. О. Реформа Ратуши 1699 г.: проведение и итоги // Меньшиковские чтения. 2012. № 3 (10). С. 9—-19.

2. Акты исторические, собранные и изданные Археографической Комиссией. Т. I, V. Санкт-Петербург, 1841-1842.

3. Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археографической экспедицией Императорской академии наук. Т. Ш. Санкт-Петербург, 1836.

4. Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства. Москва, 1879.

5. Веселовский С. Б. К вопросу о пересмотре и подтверждении жалованных грамот в 1620-1630 гг. в сыскных приказах. Москва, 1907.

6. Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1900.

7. Елъчанинова О. Ю, Оспенников Ю. В., Ромашов Р. А. и др. Система источников русского права X-XVIII вв. Самара, 2014.

8. Загоскин Н. П. Уставные грамоты XIV-XVI вв. определяющие порядок местного правительственного управления. Вып. 1-2. Казань, 1875.

9. Лола А. М. Городское право России в эпоху правления дома Романовых // Градостроительство. 2010. № 6. С. 69—76.

25 Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1900. С. 217.

26 Указ 27 ноября 1679 г. о ведении всех дел в уездах воеводами // Памятники российского права. В 8 выпусках. М., 1963. Вып. VII. С. 365—366.

27 Акишин М. О. Реформа Ратуши 1699 г.: проведение и итоги // Меньшиковские чтения. 2012. № 3 (10). С. 11—14.

10. Носов Н. Е. Становление сословно-представительных учреждений в России (Изыскания о земской реформе Ивана Грозного). Ленинград, 1969.

11. Оспенников Ю. В. Об основах городского права Северо-Западной Руси XIII-XV вв. // Право и государство: теория и практика. 2015. № 1 (121). С. 27—29.

12. Памятники российского права. В 35 т. Т. III. Кн. II. Москва, 2014.

13. Ромашов Р. А. Дисбаланс городского и государственного права в средневековой Руси // Право и государство: теория и практика. 2015. № 12 (131). С. 30—34.

14. Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9 томах. Т. 2-4. Москва, 1984-1986.

15. Уставная грамота Перми Великой 1553 г. // http://zz-project.ru/xvi-vek/259-1553-g-dekabrya-26-ustavnaya-gramota-permi-velikoj

????????????????????????

R. Fomenko

The article considers the problems of the formation and evolution of the urban community management system in Russia in XVI-XVII centuries. Attention is paid to the allocation of urban governance, its territorial characteristics, to the nature of municipal government.

Key words: city law, urban governance, Sudebniks (Codes of Law), statutory charters, charters for rights and privileges.