Внедрение результатов работ по государственной кадастровой оценке земель в систему экономического управления

Внедрение результатов работ по государственной кадастровой оценке земель в систему экономического управления

А.Л. Оверчук

заместитель руководителя Федеральной службы земельного кадастра России, кандидат экономических наук Н.П. Фомин

заместитель директора Южного регионального кадастрового центра «Земля», начальник Департамента оценки земель и активов Федеральной службы земельного кадастра России, кандидат технических наук

Предыстория и предпосылки

Возможность внедрять на практике эффективные экономические механизмы в сфере управления недвижимостью ограничена отсутствием систематизированных и достоверных сведений о земельных участках и иных объектах недвижимости, а также отсутствием современных автоматизированных систем и информационных технологий учета и оценки. Поэтому в целях внедрения экономических методов управления земельными ресурсами и повышения на этой основе эффективности использования земель Правительство Российской Федерации в рамках постановлений от 25 августа 1999 года № 945 и от 8 апреля 2000 года №316 приняло решение о проведении государственной кадастровой оценки земель (ГКОЗ) всех категорий на территории Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, установленных российским законодательством.

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации уже завершены работы по ГКОЗ таких категорий земель, как земли поселений и сельскохозяйственных угодий. При этом основными итоговыми результатами при проведении ГКОЗ являются:

• удельные показатели кадастровой стоимости земель в границах кадастровых кварталов или поселений в целом по 14 видам использования земли;

• карты (схемы) оценочных зон.

Для земель сельскохозяйственных угодий основным результатом земельно-оце-

ночных работ является определение кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий - объектов кадастровой оценки.

В результате проведения работ по ГКОЗ собраны колоссальные массивы информации, значение которых для государства гораздо большее, чем можно было себе представить во время подготовки и принятия указанных постановлений. С одной стороны, становится очевидным, что применение результатов ГКОЗ в целях налогообложения гораздо шире, чем использование показателей кадастровой стоимости земельных участков только для целей установления налоговой базы при исчислении налога на землю. Законодателем также предусмотрено, что кадастровая стоимость может использоваться при исчислении единого налога на сельскохозяйственного товаропроизводителя, а также налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности. С другой стороны, становится очевидным, что полученные в результате методов массовой рыночной оценки показатели кадастровой стоимости земель, в перспективе могут использоваться при исчислении налога на недвижимое имущество. Проведенные исследования также показывают, что результаты ГКОЗ могут использоваться не только для целей налогообложения, но и для таких целей, как:

• определение арендных ставок, моделирование арендных поступлений в зависимости от арендных ставок и вида использования;

• планирование доходной части муниципального и регионального бюджетов от земельных платежей;

• оценочное зонирование, необходимое для принятия управленческих решений;

• иные цели, установленные законодательством Российской Федерации.

Внедрение результатов земельно-оценочных работ в систему экономического управления земельными ресурсами может быть осуществлено путем реализации следующих организационно-технических мероприятий:

1)создание баз данных (БД) исходной информации и результатов земельно-оценочных работ (создание концепции, специальных программных средств поддержки (СПО), рекомендаций по наполнению и ведению этих баз данных);

2)разработка системы экономического анализа (СЭА) результатов земельно-оценочных работ (разработка методики СЭА и программных средств, обеспечивающих ее реализацию и взаимодействие с базами данных результатов ГКОЗ);

3) разработка системы информационного взаимодействия административных структур, использующих результаты земельнооценочных работ (разработка нормативной правовой основы, соответствующих инструкций и интегрированных информационных систем электронного обмена данными с другими службами - региональными управлениями Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (УМНС), комитетами по управлению имуществом (КУИ) и т. д.), предоставление информации для кадастровых информационно-аналитических центров;

4)разработка порядка мониторинга земельного рынка и механизма актуализации результатов земельно-оценочных работ.

В общем виде организационная схема внедрения результатов ГКОЗ в систему экономического управления может быть изображена следующим образом:

Базы данных

исходной информации и результатов земельно-оценочных работ

В процессе выполнения работ по ГКО различных категорий земель накапливается огромный объем информации, включающий непосредственно результаты ГКОЗ и исходные данные. При этом в различных сферах исходные данные могут быть использованы самостоятельно или в комбинации с результатами ГКОЗ. Основной проблемой при использовании этой информации является ее непосредственная привязка к соответствующему СПО, выполняющему расчет кадастровой стоимости земель различных категорий.

В рамках выполнения работ по реализации федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)» была разработана Концепция базы данных исходной информации и результатов земельно-оценочных работ. Необходимость в разработке такой концепции была обусловлена экономической целесообразностью использования результатов, полученных в процессе земельно-оценочных работ, в качестве государственного информационного ресурса для создания системы информационной поддержки органов государственной власти, местного самоуправления, а также деятельности финансово-кредитных организаций, профессиональных участников рынка недвижимости, иных физических и юридических лиц. На базе разработанной концепции специалистами ЮРКЦ «Земля» было создано СПО БД результатов ГКОЗ. Основной задачей при создании БД и соответствующего СПО являлось обобщение исходных данных и результатов ГКОЗ, структурирование этой информации, разработка способов ее хранения, визуализации и передачи в другие информационные системы.

К основным задачам, решаемым с помощью БД, относятся:

1)актуализация информации, полученной в процессе государственной кадастровой оценки земель различных категорий;

2) обеспечение системы экономического

анализа результатов земельно-оценочных работ необходимой информацией;

3) информационная поддержка автоматизированной системы государственного земельного кадастра и кадастровых информационно-аналитических центров;

4) систематизация, подготовка и обеспечение заинтересованных органов государственной власти, местного самоуправления, а также заинтересованных юридических и физических лиц тематической информацией в необходимых форматах и требуемого содержания;

5)иные задачи, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

Важной областью применения БД является возможность организации информационной поддержки органов государственной власти и местного самоуправления. Наличие актуальной информации, отражающей экономическое состояние федерального округа, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, т. е. агрегированных данных по стране в целом, может быть эффективным средством экономии бюджетных средств при принятии решений в области управления территориями и в части налогообложения. Кроме того, следует отметить, что существует широкий круг потенциальных потребителей информации, содержащейся в БД. Опыт создания и использования подобных информационных систем в зарубежных странах показывает, что более 50 процентов пользователей аналогичных БД являются представителями коммерческих организаций и частными лицами.

При разработке БД стояли следующие задачи:

• разработать универсальные структуры данных, позволяющие хранить разнородную информацию (состав которой может изменяться);

• создать механизмы экспорта данных, позволяющие «отделить» выходные результаты от СПО;

• разработать конвертеры и фильтры, позволяющие интегрировать результаты в другие информационные системы;

• обеспечить полную совместимость выходных данных с автоматизированной системой государственного земельного кадастра.

Краткое описание архитектуры (структуры) базы данных и ее программной реализации

База данных концептуально представляет собой многомерную таблицу (многомерный куб), содержащую значение факторов (характеристик, параметров, свойств, атрибутов и т. п.) объектов. При этом факторы и объекты - суть измерения в терминологии многомерных баз данных, а набор значений факторов для конкретного экземпляра объекта в конкретный момент (или период) времени - факт.

Исходя из специфики предметной области среди всего множества измерений как весьма специфическое измерение выделено измерение - объект (объект оценки), в отношении которого проводятся измерения исходных данных (факторов) и формируются результаты. Каждый объект (конкретный экземпляр) имеет определенный тип, объекты разных типов, как правило, имеют различный (типовой) набор атрибутов (факторов).

Кроме того, выделяется ряд специальных атрибутов, присущих практически всем типам объектов: адресная привязка, кадастровая привязка (или кадастровый номер), время (момент) измерения или расчета, которые можно назвать постоянными факторами.

Важной составляющей фактов, хранящихся в базе данных, является координатная (пространственная) привязка.

^ециальное программное обеспечение базы данных результатов земельно-оценочных работ ^ПО БД ГКОЗ) ориентировано на работу под управлением операционной системы Windows 95/98/2000/NT/XP на персональных компьютерах с процессором класса Pentium 200 Mhz. В качестве базовой CУБД используется SQL Server MS InterBase 6.0., а в качестве базовой ^C -MapInfo 6.0. В настоящее время ведется разработка версии ^О БД ГКОЗ, использующей в качестве ^C систему ObjectLand, что позволит существенно сократить стоимость всего комплекса программных средств. ^О имеет модульную структуру, включающую модуль экспорта/импорта БД и интерфейсного модуля, обеспечивающего доступ к данным, хранящимся в базе и ^О ГКОЗ. Ниже приведена примерная схема связи модулей.

Для обмена данными и интеграции с другими информационными системами используется специально разработанный универсальный формат обмена данными (ФОД).

База данных ГКОЗ имеет иерархическую распределенную структуру, содержащую З взаимосвязанных уровня - БД уровня Российской Федерации, БД уровня федерального округа, БД уровня субъекта Российской Федерации. Подобное разделение позволяет:

• четко структурировать хранящуюся информацию (ориентируясь на возмож-

ные сферы применения и цели ее использования);

• по возможности минимизировать объемы хранящихся данных;

• предусмотреть возможность доступа к данным, хранящимся на более низких уровнях путем построения соответствующих запросов в рамках распределенной БД.

При этом каждый из уровней иерархии БД содержит обобщенную информацию о кадастровой стоимости соответствующих объектов оценки по категориям земель, а также информацию об основных факторах, оказывающих наибольшее влияние на формирование кадастровой стоимости. Сюда входят как пространственные данные, так и атрибутивная информация.

При такой организации базовым уровнем, на котором аккумулируется информация о результатах ГКОЗ по всем категориям земель, а также исходные данные, необходимые для (пере)расчета кадастровой стоимости объектов оценки, является уровень субъекта Российской Федерации.

Структуры уровней федерального округа и Российской Федерации в целом идентичны и предусматривают возможность построения индивидуальных, либо обобщенных запросов для получения более детальных данных с уровня субъекта Российской Федерации (а также подуровня муниципального образования) при необходимости. БД федерального округа представляет собой совокупность БД соответствующих субъектов Российской Федерации.

В настоящее время проведено тестирование СПО БД ГКОЗ на примере одного субъекта Российской Федерации - Ростовской области. В базу данных были помещены результаты земельно-оценочных работ по таким категориям земель, как земли поселений и сельскохозяйственных угодий. Основными задачами при отработке прототипа БД по оценке земель на уровне субъекта Российской Федерации явились:

• проработка организационных аспектов администрирования БД;

• тестирование механизмов импорта данных и наполнения БД;

• апробация программных средств, обеспечивающих доступ к хранящимся данным;

• изучение возможностей экспорта данных в формат соответствующего СПО ГКОЗ различных категорий.

Система экономического анализа результатов ГКОЗ

Среди перечисленных ранее задач, связанных с внедрением результатов земельнооценочных работ, необходимо отдельно выделить задачу создания системы экономического анализа (СЭА) результатов ГКОЗ. Экономический анализ результатов земельнооценочных работ для целей налогообложения является важнейшим этапом работ по ГКОЗ соответствующих категорий земель. Такой анализ необходим в первую очередь для выработки экономически обоснованных вариантов налоговой политики на территории субъекта Российской Федерации.

Информационной базой экономического анализа результатов ГКОЗ являются:

• ставки земельного налога по категориям и видам функционального использования земель на основе нормативных правовых актов о плате за землю субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, входящих в его состав;

• земельный налог за отчетный период, площадь и местоположение земельного участка по основным крупным налогоплательщикам - землепользователям по материалам списка налогоплательщиков в налоговых органах и материалам государственного земельного учета или кадастровым делам отдельных землепользователей в комитетах по земельным ресурсам и землеустройству;

• площадь земель по видам функционального использования в разрезе кадастровых кварталов поселений по материалам государственного кадастрового учета земель комитетов по земельным ресурсам и землеустройству;

• удельные показатели кадастровой стоимости земель по отдельным категориям земель и видам функционального использования в разрезе оценочных зон по материалам отчетов по ГКОЗ различных категорий.

К настоящему моменту ЮРКЦ «Земля» осуществил разработку рабочей версии программного обеспечения СЭА и тестирование системы на фактическом материале земельно-оценочных работ. Нужно отметить, что потребность в такой системе является весьма острой как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований. Система непосредственным образом связана с базами данных

результатов земельно-оценочных работ и по своей сути является надстройкой или дополнительным модулем БД ГКОЗ, используя один и тот же формат данных, что и БД.

Система и соответствующее программное обеспечение сейчас проходит апробацию на основе данных - результатов ГКОЗ территории города Ростова-на-Дону. Это было обусловлено тем фактом, что именно в городе Ростове-на-Дону и Ростовской области в целом в период с 1997 по настоящее время ЮРКЦ «Земля» проводился ряд (пилотных) проектов, в том числе в рамках программы TACIS, по созданию Информационной системы учета и управления городской недвижимостью, по Развитию и организации межведомственного взаимодействия систем кадастра и регистрации прав, получивших полную поддержку городской и областной администраций. Кроме того, в марте 2002 года администрация, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Ростова-на-Дону и УМНС по Ростовской области выступили с инициативой проведения в городе Ростове-на-Дону пилотного проекта по Разработке и совершенствовании нормативно-методологической базы, обеспечивающей интеграцию результатов ГКОЗ в существующую систему налогообложения. Последний проект получил поддержку Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастр) в плане разработки комплекса мероприятий и реа-

лизации, что позволило создать благоприятную почву для тестирования СЭА.

Тестирование СЭА результатов ГКОЗ проводилось в разрезе кадастровых кварталов и различных видов использования земель в границах муниципального образования. В качестве объектов экономического анализа при сравнении различных систем налогообложения) по площадным характеристикам принимались:

• земли кадастровых кварталов;

• земельные участки по различным видам функционального использования земель.

С помощью СПО СЭА удалось построить сравнительные диаграммы соотношения существующих ставок земельного налога, рассчитанных на основании нормативной стоимости земли с учетом городского зонирования и предполагаемых ставок, рассчитанных на основании результатов государственной кадастровой оценки земель города Ростова-на-Дону. В качестве базы для расчета были взяты удельные показатели кадастровой стоимости земли в кадастровых кварталах центральной части города под различными видами функционального использования земель. Для целей моделирования ставки земельного налога были приняты в диапазоне 0,1-2 процента от кадастровой стоимости земли в соответствии со статьей 565 проекта второй части Налогового кодекса Российской Федерации. Далее приведены примеры подобных аналитических диаграмм.

Сравнительный анализ результатов ГКОЗ г. Ростова-на-Дону с существующими ставками

земельного налога.

Торговля

— Существующие ставки земельного налога, р./кв.м

значение 18,86 р./кв.м -0,1% Кс под Торговлей

0,5% Кс под Торговлей

2% Кс под Торговлей

Кадастровые кварталы

Сравнительный анализ результатов ГКОЗ г Ростова-на-Дону с существующими ставками земельного налога.

Индивидуальная жилая застройка

— Существующие ставки земельного налога, р./кв.м

значение 0,76 р./кв.м.

— 0,1% от Кс под ИЖС

0,5% от Кс под ИЖС

' 2% от Кс под ИЖС

ю ш ю ю

Кадастровые кварталы

Система также позволяет формировать отчеты в формате MS Excel. Примеры подобных отчетов приведены далее (с. ).

Система информационного взаимодействия административных структур, использующих результаты земельно-оценочных работ

В связи с тем, что результаты земельнооценочных работ и итоги экономического анализа необходимы для решения управленческих задач финансовыми управлениями администраций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, налоговыми органами, комитетами по земельным ресурсам и землеустройству, комитетами по управлению имуществом и другими структурами создание системы информационного взаимодействия представляется актуальной практической задачей. Создание этой системы позволит повысить оперативность при обработке и предоставлении различной информации экономического характера такой, например, как прогноз бюджетных поступлений в части земельных и других платежей, в основе расчетов которых лежат показатели кадастровой стоимости земель (сюда можно отнести единый налог на вмененный доход, стоимость аренды).

Для выработки конкретных рекомендаций и предложений по организации взаи-

модействия служб и учреждений, предоставляющих информацию, необходимую для проведения земельно-оценочных работ, и получающих в конечном итоге результаты оценки, необходимо иметь достаточно полное представление об организационной структуре самих служб и учреждений. При наличии подобной информации появляется возможность строить схемы информационных потоков внутри организации, что позволяет оптимизировать процесс оперативного предоставления/получения данных. Кроме того, взаимодействие служб и организаций различного ведомственного подчинения требует наличия соответствующей нормативной правовой основы - договоров (о намерениях), постановлений администрации, соглашений и т. д. на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации и/или муниципального образования. Еще одним важным условием для внедрения результатов земельнооценочных работ является наличие квалифицированного и обученного персонала, поэтому в рамках организационных мероприятий необходимо предусмотреть обучение специалистов соответствующих организаций информационным технологиям, связанным с процессом использования БД ГКОЗ и СПО СЭА.

При наличии необходимых организационных условий (нормативной правовой базы),

Образец отчета «Земли под домами многоэтажной застройки»

Участок Квартал Площадь

Участок № 1 1 01 01 261500 Коллективное жилищное строительство 0,02 1 722,63 9 009 364,84

Участок № 2 1 01 04 261500 Коллективное жилищное строительство 0,02 1 631,57 8 533 091,23

Участок № 3 1 01 05 261500 Коллективное жилищное строительство 0,02 4 695,47 24 557 309,15

Участок № 4 1 01 06 261500 Коллективное жилищное строительство 0,02 4 018,99 21 019 298,35

Участок № 5 1 02 01 4983 Коллективное жилищное строительство 0,02 7 189,28 716 483,61

Участок № 6 1 02 02 1549 Коллективное жилищное строительство 0,02 7 301,92 226 213,39

Образец отчета «Всего по объекту»

Общие сведения

Вид использования Ставка Площадь

Автозаправочная станция 0,02 1 410 20 249,13

Автостоянка 0,04 140 555 29 249 931,38

Административные и складские помещения 0,04 585 254 292,39

Гараж капитальный 0,04 11 995 3 178 734,55

Гараж металлический (сборно-разборный) 0,04 37 385 7 729 144,37

Индивидуальное жилищное строительство 0,01 6 023 54 700,57

Коллективное жилищное строительство 0,02 15 248 197 584 787 212,15

Мини-рынок 0,04 1 464 38 501,45

Остановочный комплекс 0,04 731 17 708,14

Офисные, складские и торговые помещения 0,04 20 012 7 969 937,89

Павильон 0,04 5 080 85 126,11

Пашня, сенокосы, пастбища, с/х угодья 0,04 4 944 800 27 150 687,80

Площадка для сезонной торговли 0,04 201 3 682,33

Рынок городской 0,04 81 370 1 289 369,38

Садоводство 0,03 3 392 37 586,32

Складские помещения 0,04 9 093 122 987,64

возникают предпосылки для создания технических решений, облегчающих процесс сбора данных для выполнения земельнооценочных работ, а также обмена информацией и внедрения на практике результатов ГКОЗ для целей налогообложения и иных, предусмотренных соответствующими законодательными актами целей.

В тоже время необходимо принимать во внимание то обстоятельство, что результаты земельно-оценочных работ актуальны на дату проведения оценочных работ и имеют ограниченный срок действия. Причем этот временной интервал зависит от динамики развития ситуации в экономической среде не только в стране, но и в регионе. Определение срока действия результатов

земельно-оценочных работ становится возможным только при проведении мониторинга земельного рынка, непосредственно по его результатам. Разработка правил проведения мониторинга земельного рынка и актуализации БД логически завершают комплекс организационно-технических мероприятий по внедрению результатов земельно-оценочных работ в систему экономического управления.

Таким образом, внедрение результатов земельно-оценочных работ через осуществление специального комплекса организационно-технических мероприятий позволит создать важнейший инструмент экономического управления на различных уровнях - от федерального до муниципального.

* * *

О праве собственности на акции ОАО «Иркутскэнерго»1

Российская Федерация в лице Министерства имущественных отношений Российской Федерации обратилась в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с иском к Иркутской области в лице ее администрации о признании за Российской Федерацией права собственности на акции ОАО «Иркутскэнерго» (далее - ОАО), составляющие 40 процентов уставного капитала акционерного общества.

Иркутская область в лице ее администрации предъявила встречный иск к Российской Федерации о признании права общей долевой собственности Российской Федерации и Иркутской области на те же акции.

Решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации основной иск был удовлетворен - за Российской Федерацией признано право собственности на акции, составляющие 40 процентов уставного капитала ОАО.

Во встречном иске о признании права общей долевой собственности Российской Федерации и Иркутской области на указанные акции отказано.

Вместе с тем решением суда за Иркутской областью признано право на пользование, владение и распоряжение, включая осуществление прав акционера, акциями ОАО, составляющими 15,5 процента уставного капитала, находящимися в федеральной собственности, без права отчуждения, залога, а также передачи функций по управлению ими.

В протесте Генерального прокурора Российской Федерации предлагается решение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в части признания за Иркутской областью права на пользование, владение и распоряжение, включая осуществление прав акционера, акциями, составляющими 15,5 процентов уставного капитала ОАО, находящимися в федеральной собственности, отменить.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 142), Федеральным законом от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (статьи 2, 31), Федеральным законом от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (статья 29) права, закрепляемые акциями (права акционера), принадлежат собственнику акций и не могут быть переданы иному лицу без его воли.

Ссылка в решении на договор от 27.05.1996 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского национального округа», предусматривающий, как сказано в решении, возможность передачи во владение Иркутской области части спорного пакета акций для осуществления прав акционера (без права отчуждения указанных акций путем продажи, передачи в залог и управление без согласия Российской Федерации как собственника), не может служить основанием для признания решения в этой части законным.

1 Использованы материалы сайта «КонсультантПлюс». Начало. Окончание см. на с. 68.