Региональные аспекты государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в условиях мирного и военного времени

РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ В УСЛОВИЯХ МИРНОГО И ВОЕННОГО ВРЕМЕНИ

Постановка проблемы

В настоящее время в стране создана правовая база для ведения разумной региональной политики, которая с одной стороны обеспечивает единство государства, с другой создает условия для децентрализации власти, расширения полномочий субъектов Российской Федерации.

Основополагающими документами являются - Конституция Российской Федерации и "Основные положения региональной политики в Российской Федерации", утвержденные Указом Президента.

Кроме того, отношения, возникающие в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций мирного времени и в области гражданской обороны, регулируются Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" и рядом других документов.

В этом перечне отсутствует Закон о гражданской обороне, но есть основания полагать, что он будет принят.

Ключевые слова статьи: "государственная политика", "региональная

политика", "регион".

Под государственной политикой в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций понимается деятельность государственных органов по определению и постановке принципиальных задач государства и общества в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, перспективных и ближайших целей, по выработке методов, форм деятельности и организации, с помощью которых эти цели могут быть достигнуты.

Основными направлениями реализации государственной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях являются:

правовое регулирование (принятие законных и подзаконных актов);

разработка документов концептуального характера, т.е. документов, раскрывающих содержательную сторону деятельности;

формирование организационно-экономических механизмов;

нормативно-методическое обеспечение;

разработка и реализация планов и целевых программ;

организация надзора и контроля.

Под региональными аспектами государственной политики в области защиты населения и территорий в мирное и военное время понимается порядок реализации государственной политики на уровне регионов, в субъектах Российской Федерации, на местном уровне с учетом региональных и местных особенностей: географо-климатических, военно-стратегических,

социальных, экономических,национальных и др.

Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границей территории субъекта Российской Федерации, либо объединять территории нескольких субъектов. В нашем случае регион - территориальное звено в установленных на сегодня границах регионального центра.

Основные положения Концепции региональной политики следует рассматривать как самостоятельное направление деятельности МЧС России -региональную политику МЧС России. По решению Министра Центр стратегических исследований гражданской защиты приступил к разработке Концепции региональной политики МЧС России, которая будет представлять собой систему взглядов, принципов и приоритетов в деятельности Министерства по реализации государственной политики в области защиты населения и территорий на региональном и местном уровнях.

Какие принципиальные замечания можно сделать, говоря о региональной политике МЧС России?

Первое. Гражданская оборона в соответствии с Конституцией (статья 71) и Законом об обороне (статья 2. подпункт 9) находится в ведение Российской Федерации, а осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (Конституция, статья 72).

Что это означает?

По гражданской обороне принимаются федеральные законы прямого действия на всей территории Российской Федерации. Их выполнение является обязательным для всех органов управления всех структур и граждан.

В области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в

мирное время издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом, эти законы и акты не могут противоречить федеральным законам.

Данное обстоятельство (наличие раздельных сторон ведения в фактически одной области деятельности) создает известные неудобства в работе и разночтения при толковании правовых документов.

Так, часто встречается ошибочная и даже вредная точка зрения -коль скоро гражданская оборона относится к ведению Российской Федерации. то, соответственно, и все заботы, и затраты ложатся только на федеральные органы.

В связи с этим, следует обратить внимание на статью 7 (пункт 10) Закона об обороне, которая гласит, что в функции исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления входит участие в планировании и обеспечение выполнения мероприятий по гражданской обороне.

Кроме того, нельзя в полной мере отождествлять принципы организации и ведения гражданской обороны с принципами организации вооруженной защиты. Гражданская оборона - особый вид обороны.потому и называется гражданской.Традиционно она неразрывно связана с активным участием органов управлния всех уровней и всего народа. Она выполняет не только оборонные функции. Она носит и важный социальный характер - обеспечивает защиту населения и его выживание в условиях войны.

Второе.Основной целью региональной политики МЧС России является создание единого пространства на территории России по обеспечению защиты населения и территорий как в мирное, так и в военное время.

Это очень важно. Нельзя успешно противодействовать чрезвычайным ситуациям, не признающим административных границ, не создав единого правового и организационного поля в этой области.

В связи с этим, другой важной целью становится обеспечение единых стандартов и равных условий для защиты граждан, независимо от экономических возможностей региона.

Важно также обеспечить разумное сочетание централизма в управлении мероприятиями гражданской обороны и предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций в мирное время с самостоятельностью, активной инициативой и участием местных органов.

Третье. Основные направления региональной политики МЧС России:

четкое распределение полномочий между МЧС России и субъектами

Российской Федерации;

создание правовой и нормативной базы на федеральном, региональном и местном уровнях, иными словами, создание системы правового регулирования;

формирование на федеральном и региональном уровнях организационных структур и механизмов по реализации государственной политики; речь идет о специально уполномоченных органах, комиссиях, региональных центрах, системе сил, системе контроля и т.д.

Четвертое. Основные приоритетные задачи в области региональгой политики:

создание региональных и местных систем прогноза;

создание эффективной системы мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций на региональном и местном уровнях;

создание эффективных региональных и местных систем реагирования на чрезвычайные ситуации;

организация и ведение гражданской обороны.

Практические проблемы

Проблема правового регулирования. Существуют два основных аспекта этой проблемы.

1. О разграничении полномочий между Центром и субъектами Российской Федерации. Сейчас сложилась практика заключения договоров между Правительством Российской Федерации (в некоторых случаях МЧС России) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Соглашения заключены с Республиками Башкортостан и Бурятия, Иркутской и Ростовской областями и др. При этом каких-либо несогласованностей и , тем более, недоразумений не возникало.

Вместе с тем. следует отметить, что этот процесс замедлился. Думается, однако, его нельзя искусственно инициировать, как и искусственно сдерживать. Если действительно появляется объективная необходимость что-то уточнить на правовом уровне в отношениях с МЧС России, то надо идти на заключение договоров.

Но как работают эти соглашения? Не превратилась ли процедура их подписания в некую самоцель, политический акт и только. Не случайно 18 мая 1996 года вышло специальное поручение Председателя Правительства Черномырдина В.С., обязывающее руководителей федеральных органов обеспечить постоянный контроль за соблюдением таких соглашений с ежеквар-

тальным докладом в Правительство.

2. Стержнем правового регулирования является создание правовых актов в субъектах Российской Федерации.

Совершенно очевидно, что в современных условиях, когда в стране произошел переход от административно-командных методов руководства к правовым методам, другого пути для нормального существования и нормальной работы, кроме создания в каждом субъекте РФ собственной правовой базы, нет,

И все же создается впечатление, что не все это понимают. Иначе, как можно объяснить тот вялотекущий процесс правового регулирования в регионах. За период с 1992 г. по июнь 1996 г. (по данным ВНИИ ГОЧС) субъектами РФ принято только 20 законов и 70 иных нормативно-правовых актов (инструкций, правил и т.д.). Хорошо поставлено дело в Центральном и Восточно-Сибирском регионах, Владимирской. Вологодской, Ярославской областях.

К сожалению, в этой работе не удается избавиться и от формализма. Создается впечатление, что порою просто отдается дань моде. В результате появляются местные законы, ничем не отличающиеся от федеральных.

Безусловно, закон субъекта РФ должен быть похожим на федеральный, но также, безусловно, он не может быть его копией,так как призван отражать специфику каждого региона, его характерные особенности и должен быть более заземлен, непосредственно обращен на практику. В первую

очередь, он должен создавать условия для плодотворной работы, не исключая при этом и сдерживающие начала. Некоторые руководители заказывают разработку проектов законов на стороне, за немалые деньги. Думается такой подход неверен в корне. Вот уж действительно - "нет пророка в своем Отечестве". Коллективу опытных офицеров и служащих штабов ГОЧС вполне по силам разработать для своей пользы может быть самый важный и нужный документ.

Можно отметить и недостаточую инициативу в работе по правовому

регулированию, хотя есть и положительные примеры. Так, в Нижегородской области по инициативе штаба ГОЧС приняты три нормативно-правовых акта, устанавливающих правовые основы осуществления государственного надзора и контроля за радиационной обстановкой, соблюдением правил безопасности объектов. К сожалению, таких примеров мало.

Работу по правовому регулированию следует поставить на системную

основу. Существенную помощь в этом может оказать разработанный ВНИИ ГОЧС проект Концепции правового регулирования субъектами РФ отношений,

возникающих при осуществлении защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

ЦСИ ГЗ считает, что данная работа должна вестись с соблюдением следующих основных принципов:

приоритет общегосударственных интересов;

реальное разграничение полномочий;

системность, перманентность процесса правового регулирования;

учет особенностей и характеристик каждого региона, территории или местности.

Ранее отмечалась важность такого направления региональной политики как создание организационных и других механизмов ее реализации.

В последнее время ставится вопрос о целесообразности создания единой системы гражданской защиты на базе РСЧС и системы гражданской обороны.

За такое решение аргументов много: и схожесть задач, и наличие

единых органов управления, и единых сил и т.д. Вроде и противников у этой идеи нет. Возникает вопрос - что же тогда сдерживает ее реализацию?

А сдерживает то, что несколько лет назад были искусственно созданы две правовые базы. Закон о защите населения - только на мирное время. Положение об РСЧС - только на мирное время. Сейчас неизвестно, что будет с РСЧС в военное время - ликвидируется, трансформируется или она вольется в систему гражданской обороны?

Фактически же на местах в субъектах РФ, городах, районах в настоящее время нет никаких двух систем. Администрация, органы управления ГОЧС решали и будут решать задачи мирного и военного времени, но имеются и сторонники создания автономной системы гражданской обороны с разделением органов управления, сил. средств и т.д.

О структуре органов управления ГОЧС.

Состоялось постановление Правительства, обязывающее в 1997 году реорганизовать штабы ГОЧС в органы, специально уполномоченные решать задачи ГО и ЧС, при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления. МЧС России обязано утвердить примерное положение об этих органах и их типовую структуру.

Крайне важно в этом процессе реформирования не потерять военное ядро в управлении. "Девоенизация" органов управления в современных ус-

ловиях была бы слишком большим ударом в целом для всей системы. По поводу рационального использования офицерского состава существует два предложения.

Первое. Все офицеры числятся на службе в региональных центрах, отсюда откомандировываются для прохождения службы в субъекты РФ на должности по перечню, утвержденному Министром. Это могло бы создать нормальную правовую основу для прохождения службы офицерским составом и создать нормальные воинские учреждения.

Второе. Штабы сохраняются как организационная единица внутри новых органов управления. В этом случае они сохраняли бы статус воинских учреждений и выполняли важнейшие функции по оперативному планированию и оперативной подготовке, мобилизационному планированию, организации экстренного реагирования и др.. т.е. те функции, выполнение которых требует особой военной подготовки, ненормированного рабочего дня и воинской дисциплины.

Несколько слов о регииональных центрах.

Ушли в прошлое споры о целесообразности региональных центров, хотя. наверняка, еще можно встретить как сторонников существования РЦ. так и противников (главным образом со стороны начальников штабов ГОЧС). Период становления региональных центров уже прошел. Однако ряд проблем остался.

Повышение управляющих и координирующих функций региональных центров. Сегодня им явно не хватает ни властных полномочий, ни соответствующих финансовых и материальных возможностей. В полной мере РЦ обладают властью только в отношении подчиненных соединений и воинских частей и. в определенной мере. ПСС.

Что касается предупреждения чрезвычайных ситуаций, то здесь РЦ пользуется правами госнадзорного органа - как полномочный представитель МЧС России в регионе. К сожалению, эти права до сих пор четко не зафиксированы в соответствующих законодательных или подзаконных актах.

В сложившихся условиях, по нашему мнению, было бы оправданным, с учетом опыта работы МВК при МЧС России по предупреждению и ликвидации ЧС. создать при каждом РЦ региональные комиссииы по вопросам ЧС и ГО с участием в их работе полномочных представителей соответствующих субъектов Российской Федерации, военных округов, флотов, других региональных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также созданных в ряде регионов ассоциаций экономического взаимодействия.

Председателем комиссии, видимо, должен быть начальник РЦ. сопредседателями - председатели КЧС субъектов Российской Федерации.

При комиссии можно создать Региональный Совет госнадзорных органов по предупреждению ЧС.

Говоря о важности повышения роли и места РЦ в реализации государственной политики в регионах, нельзя обойтись без такого понятия, как авторитет РЦ у глав администраций субъектов РФ.

Некоторые РЦ (по данным НПР "Стиль-96") жалуются на негативное

восприятие должностными лицами администраций указаний и распоряжений, исходящих от РЦ. одновременно наивно просят МЧС России сделать так, чтобы их стали уважать.

Уважение складывается из должностного положения, реальных властных полномочий и т.д. Возможно, есть смысл рассмотреть такие предложения. как установить начальникам РЦ ранг заместителей министра, или

ввести их в состав коллегии МЧС России, или дополнительно передать часть полномочий МЧС региональным центрам.

Но главный резерв повышения авторитета РЦ, на наш взгляд, лежит в повышении личного делового авторитета. Работники РЦ должны обладать высочайшим профессионализмом в своем деле, быть широко эрудированными людьми, уметь находить контакты в гражданской сфере. В связи с этим хочется заметить, что. возможно, не надо писать указания и распоряжения главам администраций, а обращаться к ним с глубоко аргументированными просьбами. Авторитет РЦ от этого не проиграет, а только выиграет.

За рамками статьи остался вопрос о границах РЦ. Сейчас на территории России имеется 9 РЦ МЧС, 8 военных округов, 7 округов внутренних войск, 6 округов пограничных войск и т.д. В рамках военной реформы предполагается унификация границ всех округов. Нам. очевидно, следует определить свою позицию в этом вопросе.

О создании региональных и местных систем прогноза и предупрежде-

ния.

Без решения этой задачи на местном уровне нельзя говорить в целом о ее решении в федеральном масштабе. Что же мешает ее успешному решению?

Во-первых, отсутствие должных научных проработок.

В свое время гражданская оборона испытывала недостаток практики для проверки теории. Сейчас наоборот - практика опережает теорию.

Во-вторых, отсутствие четкой федеральной концепции (с региональ-

ными аспектами) по ее решению.

в-третьих, отсутствие должной заинтересованности и энтузиазма по ее решению со стороны региональных и местных органов управления. Между тем. многое можно было бы сделать и не дожидаясь особых указаний сверху.

Хороший системный прогноз на региональном и местном уровнях мог бы стать надежной базой не только для разработки федерального прогноза. но и для разработки местных бюджетов, планов предупреждения ЧС. создания группировки сил и т. д.

О создании региональных и местных систем реагирования на чрезвычайные ситуации.

На сегодняшний день зачастую приходится за тысячу километров вызывать спасателей из Москвы.

В реальном будущем сложно создать собственные силы и средства, способные в полной мере отреагировать на чрезвычайные ситуации (хотя такие силы надо создавать).

Сегодня важно обратить внимание на другую возможность - на привлечение в случае необходимости других сил. независимо от их ведомственной принадлежности, находящихся на территориях.

Для этого надо знать где. какие, с какими возможностями силы имеются. Надо договориться с соответствующими руководителями о порядке их привлечения и порядке дальнейших расчетов за услуги. Надо, наконец, выработать механизм их задействования.

Определенный положительный опыт имеется в Вологодской области, где Законодательным собранием в первом чтении принят проект закона области "О создании, поддержании в готовности и использовании сил и средств, предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Вологодской области".

Следует отметить, что с выходом постановления Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996г. N 924 "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" многие трудности по созданию территориальных систем сил постоянной готовности устранены.

О некоторых проблемах в системе управления.

Состояние систем оповещения. Системы централизованного оповещения созданы во всех субъектах Российской Федерации, но находятся в рабочем

состоянии и готовы к выполнению своих задач в 86 субъектах. Полностью не готовы системы оповещения трех субъектов РФ - Чеченской Республики. Республики Ингушетии и Республики Дагестан. Не в полном объеме готовы системы оповещения Республики Бурятии, Читинской области, Красноярского края.

Централизованное управление систем оповещения 15 новых субъектов РФ (Республика Алтай. Республика Хакассия и др.) может осуществляться пока только из административных центров тех субъектов РФ. из состава которых они вышли.

Вообще следует сказать, что образование новых субъектов РФ привело к разрушению созданных систем управления. Они, в большинстве своем, не имеют своих запасных пунктов управления, развитых систем связи и оповещения.

Финансирование работ по эксплуатационно-техническому обслуживанию систем централизованного оповещения должно осуществляться из местных бюджетов. Однако в 1995 году не выделялись средства на указанные работы в Кемеровской, Читинской, Астраханской. Рязанской и еще в ряде субъектов РФ. Такое положение с финансированием сохранилось и даже ухудшилось в 1996 году.

Постановлением Правительства Республики Бурятия в 1995 году система оповещения была законсервирована из-за отсутствия финансирования средств на ее содержание.

В настоящее время Минсвязи России проводит замену сетей проводного вещания в сельской местности на сети эфирного вещания в УКВ ЧМ диапазоне. Но темпы сокращения сетей проводного вещания выше темпов создания сетей эфирного вещания и обеспечения населения радиоприемниками, что напрямую сказывается на решении вопросов оповещения сельского населения.

Отказ от сельских сетей проводного вещания приводит также к потере возможности оповещения и информирования своего населения администрациями сельских районов. Раньше каждый сельский район имел свою студию вещания, что позволяло достаточно оперативно оповещать свое население.

Практически остановились работы по созданию локальных систем оповещения на потенциально опасных объектах.

О создании единых дежурно-диспетчерских систем (ЕДДС).

Существует несколько вариантов создания ЕДДС: при администрации

местного самоуправления (Ставрополь, Кострома и др.), на базе оперативно-дежурной службы штабов ГОЧС городов (Сочи, Уфа, Магадан и др.), на базе коммунально-технической службы (Краснодар, Екатеринбург и ДР-)-

Во всех этих вариантах ЕДДС выполняет функции старшей дежурно-диспетчерской службы, не заменяя их. Говорить сейчас о создании ЕДДС по варианту, вобравшему в себя функции всех дежурно-диспетчерских служб города, пока нереально. Это дело будущего.

На наш взгляд, в качестве примера можно рассмотреть вариант построения ЕДДС по первому варианту в г. Костроме.

Постановлением администрации в состав ЕДДС включены: главная де-

журная служба администрации города, службы экстренного реагирования, диспетчер службы ЖКХ. диспетчеры железной дороги, аэропорта, речного порта, химически опасных объектов, дежурные горвоенкомата, по гарнизону. гидрометеостанции.

Для главной дежурной службы вводится единый телефонный номер и организуются прямые телефонные линии связи со всеми дежурными службами города и штабом ГОЧС города.

Положительными моментами создания ЕДДС на основе оперативно-дежурной службы штаба ГОЧС города являются: минимальные затраты на ее

организацию, наличие технической базы управления, возможность оперативного выхода на сеть централизованного оповещения города.

Постановлением Правительства РФ от 28.06.96г. утверждена федеральная программа развития малых и средних городов РФ в условиях экономической реформы. В перечне подпрограмм значатся неотложные мероприятия, обеспечивающие жизнеспособность отдельных городов, развитие нормативно-правовой базы экономического и социального развития городов, информационное обеспечение и др. На наш взгляд, на стадии разработки местных программ следует обязательно включить вопросы РСЧС.

В целях выполнения этой программы субъектам РФ предложено принять законы о местном самоуправлении, о местных бюджетах, о местных налогах и др., и везде должны быть отражены потребности органов управления РСЧС.

К числу основных мероприятий в этой программе отнесены: развитие

телефонной сети, создание современных городских служб, мероприятия по созданию и совершенствованию городских средств информации населения (местного радиовещания, кабельного телевидения), что и составляет основу сети оповещения населения города.

О гражданской обороне. Гражданская оборона в некоторых регионах превратилась в Золушку. Несколько лет назад вице-президент США Альберт Гор (в то время сенатор) посетил штаб ГО СССР. Он сказал, что отношение многих граждан США к гражданской обороне, как у плохого фермера к сараю. Когда солнце - он считает, что крыша не нужна. Когда начинается дождь - крышу делать поздно.

Мы тоже уподобляемся плохим фермерам.

Между тем опыт последних лет, опыт вооруженных конфликтов показывает. что гражданская оборона требует самого серьезного и уважительного отношения.

В свое время гражданская оборона оказалась не вполне готовой к ЧС мирного времени, за что справедливо ее критиковали. Сейчас может случиться обратное - мы окажемся не готовыми к решению задач военного

времени.

Справедливо сетуют начальники штабов ГОЧС, что нельзя планировать мероприятия ГО, не имея исходных данных, не зная к какой же войне и к каким ситуациям готовить систему гражданской обороны.

ЦСИ ГЗ разработан проект документа "Основы государственной политики в области гражданской обороны". Цель его - раскрыть содержательную сторону ведения гражданской обороны в современных условиях.

В принципиальном плане можно отметить следующие положения:

возможность использования сил и средств гражданской обороны в ходе вооруженных конфликтов и при проведении гуманитарных операций;

ориентация на региональные войны с применением обычного (высокоточного оружия);

перенос основной части мероприятий, ранее проводимых заблаговременно, на угрожаемый (или особый) период по планам расчетного года;

отказ от массовой эвакуации как основного способа защиты.

Важность этого документа трудно переоценить.