Актуальные проблемы региональных политических исследований (материалы круглого стола)

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2008. № 4

ФАКУЛЬТЕТ

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ

В мае 2008 г. по инициативе кафедры мировой и российской политики философского факультета МГУ имени М. В. Ломоносова был проведен круглый стол на тему "Актуальные проблемы региональных политических исследований ". В его работе приняли участие: заведующий кафедрой мировой и российской политики д.ф.н., проф. В.И. Коваленко, заместитель заведующего кафедрой мировой и российской политики по учебной работе, к.п.н., доц. A.B. Федякин, д.п.н., проф. А.-Х.А. Султыгов, к.п.н., доц. A.C. Семченков, докторанты, аспиранты и студенты кафедры мировой и российской политики, а также представители ряда профильных научно-исследовательских организаций. Журнал "Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки" публикует выступления основных участников круглого стола.

В.И. Коваленко

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА: К ВОПРОСУ О МНОГООБРАЗИИ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ПОДХОДОВ

Как известно, государство является одним из активных акторов регионального политического процесса. Исследование региональной политики государства подразумевает изучение не только его политики по отношению к отдельному региону или группе регионов, но прежде всего того, каким образом государство воспринимает свою территорию и происходящие в регионах процессы, какие цели оно ставит с точки зрения обеспечения территориального единства, решения проблем национальной безопасности, выбора путей будущего развития и т.п. Тем самым можно говорить о том, что региональная функция государства является одной из старейших, что региональная политика проводится государством с первых дней его существования.

Вместе с тем термин "региональная политика" появляется в научном и обыденном лексиконе лишь в 1930-е гг., когда в недрах западной экономической географии под влиянием кейнсианских представлений о роли государства возникают многочисленные концепции регионального развития (или регионализма). В середине XX столетия на базе данных концепций возникают региональная экономика и региональная политика — междисциплинарные области исследований, тесно переплетающиеся между собой (подчас настолько

тесно, что региональная политика трактуется исключительно экономически, как поиск оптимальных моделей размещения хозяйственных и социальных ресурсов). В советской общественной науке термин "региональная политика" начал употребляться с 1970-х гг. При этом его содержание во многом определялось идеологической монополией коммунистической партии, а также господством плановой экономики и административно-командной системы, которые уменьшали до предела политическую составляющую территориального управления.

В настоящее время имеется немало разработок, посвященных региональной политике государства. Вместе с тем говорить о единстве подходов к понимаю сущности региональной политики, ее основных направлений и содержания пока не приходится. Как показывает анализ научной литературы, можно выделить несколько трактовок региональной политики.

В частности, представители географической науки полагают, что региональная политика — это система государственных мероприятий по перераспределению ресурсов между регионами страны ради заданных целей; она должна быть направлена прежде всего на выравнивание уровней развития регионов и, следовательно, уровней жизни их населения1.

По мнению Р.Ф. Туровского, региональная политика как одно из направлений внутренней политики государства представляет собой систему мер, с помощью которых происходит регулирование отношений между центральными властями (государством в целом) и территориями (регионами)2. Аналогичной точки зрения, так или иначе основанной на концепции взаимоотношений "центр — регионы", придерживаются и другие авторы3.

Во многих западных исследованиях преобладает проблемный подход к региональной политике как к средству государственного регулирования социально-экономических, политических и т.п. процессов в проблемных регионах страны с целью снятия в них социальной, экологической и т.д. напряженности4.

В соответствии с одним из довольно распространенных подходов выделяются широкая и узкая трактовки региональной политики. В широком смысле региональная политика — это целенаправленная деятельность политических акторов по управлению социальным про-

1 См.: Голубчик М.М., Евдокимов С.П. География: Учебник. М., 2003. С. 259.

2 См.: Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: Учеб. пособие. VI.. 2006. С. 81.

3 См., напр.: Грицай О., Иоффе Г., Трейвиш А. Центр и периферия в региональном развитии. М., 1991; Дулыциков Ю.С. Региональная политика и управление. М., 1998.

4 См.: KomwiKO В.В. Региональная экономическая политика: Учеб. пособие. VI.. 2001.

странством, а в узком — особый вид государственной политики, объектом которого является комплексное развитие национального пространства. При этом регулированию подлежат взаимосвязанные сферы жизни: экономическая, социальная, этническая, экологическая, политическая и духовная5.

Несколько иначе раскрывает двойственность региональной политики И.М. Бусыгина. По ее мнению, необходимо различать региональную политику государства (regional policy), имеющую преимущественно экономическую направленность (ее цель — оптимизация размещения экономической деятельности по территории), и региональную политику, осуществляемую снизу, из региона (regional politics). Последняя находит свое выражение в двух различных формах. Во-первых, ее содержанием может являться борьба внутрирегиональных политических акторов относительно стратегии развития региона. Во-вторых, региональная политика может принимать форму общерегионального политического движения, направленного вовне, на некое внешнее для региона сообщество — другой регион, национальное правительство, внешнюю экономическую силу6.

Некоторые авторы говорят о возможности рассмотрения региональной политики с различных углов зрения: во-первых, с позиций завоевания и удержания власти на уровне региона (организационный аспект); во-вторых, с точки зрения использования завоеванной региональной власти в тех или иных сферах жизни региона (административный аспект); в-третьих, на основе раскрытия ее адресной составляющей (управленческий аспект)7.

В целом все многообразные трактовки региональной политики государства так или иначе обладают набором общих черт, которые могут быть сведены в следующую дефиницию: региональная политика — это система целенаправленных мероприятий административно-управленческого характера по регулированию в соответствии с интересами конкретного общества и государства развития политических институтов, отношений и процессов в отдельных регионах, на межрегиональном уровне или в системе взаимоотношений "центр — регионы".

3 См.: Баранов A.B., Вартумян A.A. Политическая регионалистика: Курс лек-

ций: В 5 вып. Вып. 1. VI.. 2003. С. 123-124.

6 См.: Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: Учеб. пособие. VI.. 2006.

С. 14-15.

7 См.: Кефели И.Ф. Политическая регионалистика: Учеб. пособие. СПб., 2005. С. 17.

А.В. Шапошников

МОДЕЛИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ И ИХ ЭВОЛЮЦИЯ

Модели региональной политики государства с момента своего возникновения в 1930-е гг. по настоящее время претерпели определенную эволюцию, в которой может быть выделено три основных этапа.

На первом этапе (I половина XX в.) регулирующая роль государства как основного субъекта региональной политики до конца не осознавалась. Помощь регионам в отдельных странах осуществлялась в критических ситуациях и рассматривалась как разовая, неотложная, по конкретному поводу или проблеме, т.е. не носила системного характера. Другими словами, государственное регулирование регионального развития выступало в качестве кризисной модели управления, рассматривалось как частный случай. Так, в 1930-е гг. — в период Великой депрессии — специально уполномоченные государственные органы США, Канады и ряда стран Западной Европы начали оказывать целенаправленную помощь отдельным, прежде всего "старым", развитым в промышленном отношени, регионам и территориям с моноспециализацией промышленного производства, так как вследствие значительного экономического спада они оказались в критическом состоянии8. Однако после преодоления кризиса государство вновь перевело свою региональную политику в режим невмешательства, лишь следя за соблюдением регионами единых для всех правил игры.

Второй этап (1950—1970-е гг.) ознаменовался утверждением модели государственного регулирования регионального развития (посткейн-сианской или модели "центр — периферия"). Она предполагала широкое и активное использование государством экономических рычагов с целью межрегионального перераспределения экономического роста. При этом в подавляющем большинстве развитых стран Запада основные направления и механизмы активной региональной политики государства получили законодательное оформление. В основу новой модели региональной политики было положено стимулирование инвестиций и притока частного капитала в слаборазвитые регионы, в том числе путем таких рыночных рычагов, как субсидии, кредитные и налоговые льготы и т.п. В целом активная региональная политика государства была ориентирована на выравнивание и

8 В частности, по инициативе президента США Ф. Рузвельта была принята федеральная программа по освоению и развитию ресурсов долины реки Теннесси, имевшая задачей комплексное развитие всего штата Теннесси. До сих пор она остается предметом гордости американских специалистов.

сбалансированное региональное развитие, а также на создание "полюсов роста", в том числе на базе отсталых регионов.

Третий этап (с 1980-х гг.) характеризуется, с одной стороны, сочетанием двух базовых подходов, обозначившихся в предыдущие периоды, — невмешательство и активное государственное регулирование, с другой стороны, появлением ряда новых моделей, представляющих собой вариации первых двух. Немалую роль в формировании современных концепций региональной политики сыграли как минимум два фактора:

1) существенное ускорение научно-технического прогресса, которое потребовало оценки последствий инноваций, а также их регулирования в масштабах территорий, причем не только внутрирегиональных отраслевых комплексов. Основные проявления научно-технического прогресса — создание мощных промышленных и наукоемких систем, отраслевая перестройка системы хозяйства, бурное развитие инфраструктуры секторов рынка, растущее воздействие техногенной деятельности на природную среду — потребовали обеспечить эффективное регулирование развития территорий;

2) регионализация, т.е. процесс обретения территориальных интересов и на их основе — региональной идентичности населения. Экономическими предпосылками регионализации стали: рост экономического потенциала субнациональных территорий, развитие связей между ними, включение регионов в международную экономическую деятельность, координация региональных и национальных интересов. В итоге все более устойчивой становится тенденция к децентрализации в территориальном строении экономики и государственном управлении.

В рассматриваемый период можно говорить о появлении ряда моделей. В их числе:

— неокейнсианская, предполагающая государственное регулирование региональных различий с помощью экономических методов (стимулирование инвестиций и притока капиталов в слаборазвитые регионы; использование кредитных, финансовых и т.п. рычагов);

— неоконсервативная (неоклассическая), базирующаяся на постулате, согласно которому свободный нерегулируемый рынок естественным образом приводит к устранению неравенства между регионами;

— модель несбалансированного развития, которая исходит из того, что рынок без государственного регулирования объективно увеличивает региональные различия, закрепляя высокую развитость одних регионов и слабость других;

— модель регионального саморазвития (регионального роста), основанная на учете интересов регионов и возложении ответственности за развитие регионов на местные власти;

— структурно-функциональная модель (реструктуризация), связанная с пониманием объективной невозможности преодоления региональных дисбалансов, разницы потенциалов развития с помощью

7 ВМУ, политические науки, № 4

97

только экономических схем, а тем самым с необходимостью задействования структурного преобразования регионов (реструктуризации), которое обеспечит выравнивание развития регионов с последующей ориентацией на конкурентную модель;

— конкурентно-политическая модель, исходящая из того, что в каждом регионе происходит столкновение идейно-политических платформ, равно как региональных и общенациональных интересов; при этом государство — один из субъектов конфликтных отношений, а отнюдь не внешняя регулирующая сила (причем нередко под "маской" государства скрываются конкретные групповые, отраслевые, экономические и иные интересы).

В целом в рассматриваемый период примерами практического воплощения в жизнь указанных выше концепций и моделей региональной политики могут служить: развитие регионов США в ходе "нового курса" Ф. Рузвельта, реструктуризация новых восточных земель и их экономическая интеграция с западными землями в ФРГ; политика преодоления социально-экономических контрастов между севером и югом Италии; деконцентрация промышленного производства, сохранение рекреационных территорий и создание системы технополисов в Японии; осушение и освоение больших участков моря в Нидерландах. Эти и многие другие страны обладают ценным опытом формирования и реализации региональной политики, в частности территориального обустройства на уровне агломераций, городов, сельских местностей, санации депрессивных территорий, рассеивания безработицы, рационального использования земли, охраны окружающей среды.

А.В. Федякин

РЕГИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ПОЛИТИКИ ФОРМИРОВАНИЯ ПОЗИТИВНОГО ОБРАЗА ГОСУДАРСТВА

Сегодня образ государства становится слагаемым различных компонентов, пластов, уровней и т.д., а политика по его формированию и продвижению — задачей не только общенационального масштаба. Значение регионального измерения политики формирования позитивного образа государства для текущего состояния и последующего продвижения образа всей страны приобретает особую важность, а его влияние на характер и динамику находящихся на более высоких ступенях иерархии соответствующих государственных политических курсов становится весьма существенным. Этому способствуют как минимум два основных обстоятельства. С одной стороны в современном мире происходят интенсивные процессы интеграции стран, формирования глобальных экономических союзов, выстраивания наднациональных институтов управления социальными процессами. С другой стороны, наблюдаются обратные тенденции: увеличение разнооб-

разия, степени фрагментарности мира, рост национального самосознания и усиление культурной дифференциации народов, возрождение традиционных ценностей, расширение локальных и региональных националистических устремлений, порой приводящих к конфликтам разных масштабов и степени интенсивности.

Эпоха глобализации выдвигает множество новых вызовов, среди которых — изменение формы и функций современного государства как политического института, а тем самым неизбежно изменение его образа, в том числе в содержательном и структурном плане. С одной стороны, государство во все большей степени утрачивает статус национального суверена, обладающего внешней и внутренней неприкосновенностью субъекта международных отношений. С другой стороны, государство постепенно превращается в некую посредническую структуру, призванную оказывать всевозможные услуги своим гражданам в самых разных областях их взаимодействия с глобальным миром и локальными ареалами существования. На смену властным функциям государства постепенно приходят координационные, а это требует наличия развитых институтов гражданского общества и полноценных каналов представительства различных интересов при ориентации на ценности либеральной демократии.

Сегодня становится все более очевидным переход от преобладания вертикального типа отношений внутри экономического, политического, информационного, культурного и других типов пространства к укреплению горизонтального типа отношений, неизбежно предполагающего, помимо прочего, партнерство регионов и государственного центра, а также автономизацию региональных сфер общественной жизни. На первый план выдвигаются суверенизация регионов, образование региональных сообществ с присущими им особенностями социальных и политических структур, экономическими и политическими стратегиями, собственными идентичностью и образами. Глобализация последовательно уничтожает национальный уровень, фактически сводя к минимуму суверенитет национального государства. Таким образом, регионы получают гораздо большую свободу, но вместе с тем остаются один на один с глобальной экономикой. И шансы конкретного региона найти себе место в этой весьма агрессивной среде зависят от того, насколько стабильным и сбалансированным будет восприятие его образа другими субъектами регионального уровня.

Вместе с тем ни глобализация, ни регионализация как доминирующие тенденции развития мирового сообщества на современном этапе не существуют автономно. Они, взаимоопределяя и взаимодо-полняя друг друга, образуют всю совокупность социально-политических явлений и процессов, разворачивающихся в современном мире. При этом одной из "площадок" наиболее интенсивного взаимодействия данных тенденций в настоящее время все чаще становится регион — субнациональный уровень организации политического пространства и развертывания политического процесса. Он является

промежуточной зоной, проводящей социальной средой, сопричастной как внутриполитическому, так и внешнеполитическому пространству. Именно на этой ступени общественной самоорганизации устанавливается баланс между интеграцией и дезинтеграцией, между центром и периферией, между централистскими и сепаратистскими тенденциями, между многими другими социальными противоречиями современного общественного развития. Следовательно, региональный уровень политики формирования позитивного образа страны приобретает особое значение для государств в контексте их адаптации к условиям всеобщей глобализации и приспособления глобальных тенденций к своим национальным интересам, а тем самым становится одним из ключевых элементов механизма уравновешения глобальной политической системы.

Кроме того, данное обстоятельство выдвигает на передний план проблему совершенствования инструментария региональных политических исследований, повышения возможностей учета роли, текущего анализа и перспективного прогнозирования влияния на региональное измерение политики формирования позитивного образа страны не только традиционных субъектов — государственных структур и институтов гражданского общества, но и широкого спектра относительно новых локальных, региональных, инорегиональных, национальных, иностранных и транснациональных субъектов. Однако если на начальном этапе эти субъекты открыто заявляли об имеющихся у них собственных интересах в тех или иных регионах различных государств мира, то сегодня весьма устойчивой становится тенденция к теневизации их участия в региональных политических процессах при одновременном увеличении удельного веса применяемых ими нелегальных и нелегитимных политических технологий. А это так или иначе затронет как основные компоненты образа государства, так и его восприятие соответствующими аудиториями.

А.А. Горбунов

ТРАНСПОРТНЫЙ ФАКТОР В РЕГИОНАЛЬНОМ

РАЗВИТИИ

Транспортные коммуникации на протяжении всей истории человечества были и продолжают оставаться важнейшим фактором общественной жизни. Именно развитие транспорта сделало возможным освоение новых ресурсных районов, позволило создать в них крупные специализированные предприятия обрабатывающей промышленности, которые получают детали и узлы от своих смежников, расположенных от них за многие сотни и даже тысячи километров и на такие же расстояния отправляющих готовую продукцию. Можно добавить, что такая специализация и связанное с нею кооперирование

лежат в основе процессов международной экономической интеграции. Фактор транспортных коммуникаций способствовал увеличению мобильности промышленного производства, открыл новые возможности для его, как иногда говорят, миграции. Крупномасштабным примером такого рода может служить сдвиг промышленного производства к морю, способствовавший формированию портово-промышленных комплексов во многих регионах мира. Наконец, именно развитие транспорта сделало возможным быстрый рост подвижности населения, что представляет собой сложное социально-экономическое явление, отражающее комплекс культурных, экономических, демографических и других условий.

В качестве примера влияния транспортно-коммуникационного фактора на ход и направленность процессов модернизации старых и освоения новых регионов страны может быть назван Китай. В государстве, занимающем первое место в мире по численности населения и третье (после России и Канады) — по площади территории9, имеющем небывалое разнообразие природных и социально-экономических условий, роль транспортной инфраструктуры имеет особое значение. Приоритетное внимание, оказанное в свое время государством транспортной отрасли, дало свои результаты: если в момент своего образования в 1949 г. КНР имела полученную в наследство от прошлого слаборазвитую транспортную систему, отличавшуюся малой пропускной способностью и крайней технической отсталостью, что не могло не тормозить развитие страны, то в начале XXI столетия страна вышла на II место в мире по грузообороту всех видов транспорта, а также длине автомагистралей, на IV — по численности авиапассажиров, на V — по протяженности железных дорог, на X — по тоннажу морского флота10.

Сегодня опорный каркас транспортной системы Китая образуют железнодорожные и автомобильные магистрали меридионального и широтного направлений, нередко называемые транскитайскими. Они связывают Северо-Восток и Север как друг с другом, так и с Югом (Пекин^Гуаньчжоу, Пекин—Чунцин, Пекин^Шанхай и др.), а также столицу страны с крупнейшими морскими портами. Именно благодаря этим магистралям в Китае появились "локомотивы роста" — приморские свободные экономические зоны (СЭЗ) и "открытые" портовые города.

Огромное значение для развития страны имели и имеют транспортные коммуникации в соседней с Китаем Индии. Еще до Второй мировой войны здесь сложились три главных центра экономического развития, служившие одновременно морскими воротами страны, — Бомбей (ныне Мумбаи), Калькутта (сейчас Колката) и Мадрас (те-

9 Население — более 1,6 млрд человек; территория — 9,6 млн км2 (Географический атлас мира. VI.. 2003. С. 45).

10 См.: Галенович Ю.М. Путешествие на родину Дэн Сяопина. VI.. 2002.

перь Ченнаи). Эти портово-промышленные центры стимулировали экономический подъем и на прилегающих к ним территориях, а в конце XIX — первой половине XX в. от них были проложены так называемые "линии проникновения" — железнодорожные магистрали, идущие во внутренние районы страны. Сегодня их основу образуют двухпутные железные дороги широкой колеи, на отдельных участках продублированные также другими транспортными линиями и превратившиеся тем самым в полимагистрали.

Особое значение четырех главных центров, являющихся одновременно крупнейшими транспортными узлами, и "коридоров роста" состоит в том, что в годы индийских пятилеток благодаря выгодам экономико-географического положения, наличию развитой транспортной инфраструктуры и некоторым другим причинам именно они в первую очередь "притянули" к себе главные промышленные новостройки страны. В наши дни эти центры и "коридоры" становятся привлекательными для размещения на их территории высокотехнологичных и наукоемких производств.

Интересен опыт хозяйственного освоения Амазонии — территории на Южно-Американском континенте, 2/3 которой находятся под юрисдикцией Бразилии. Амазония известна не тронутыми человеком влажными вечнозелеными тропическими лесами11, значительными водными и гидроэнергетическими ресурсами, месторождениями различных полезных ископаемых. С 1960-х гг. бразильские власти начали политику масштабного освоения Амазонии, получившую название "Операция Амазонка" и преследовавшую следующие цели: 1) включение огромных минеральных, гидроэнергетических, лесных и других природных ресурсов Амазонии в общенациональное хозяйство; 2) заселение и соответственно сельскохозяйственное и транспортное освоение Амазонии; 3) обеспечение миграционных перетоков населения в Амазонию с северо-востока, которые позволили бы смягчить перенаселение в этом некогда процветающем, а ныне наиболее отсталом из районов страны; 4) стратегические соображения, которые в первую очередь отразились на планах транспортного строительства. "Операция Амазонка" осуществлялась в несколько этапов, на каждом из которых данные цели координировались и уточнялись. Если же обратиться к ее общим итогам, то нужно отметить, что наибольшие успехи были достигнуты в области транспортного строительства, преимущественно автодорожного, без которого ни о каком освоении Амазонии не могло быть и речи.

В целом развитие транспортных коммуникаций выступает неотъемлемой частью внутриполитического курса государства, без которой

11 По некоторым оценкам, они дают около 50% всего кислорода, вырабатываемого зелеными растениями на Земле, и поглощают 1/4 углекислого газа, содержащегося в земной атмосфере (см.: Вылегжанина Е.Е. Сохранение биосферы и международное сотрудничество. VI.. 1993).

прогресс в подавляющем большинстве сфер жизни национального сообщества не представляется возможным. Транспортные коммуникации являются факторами текущего и перспективного развития, с одной стороны обеспечивая освоение имеющихся у государства пространств как экстенсивным, так и интенсивным путем, а с другой — становясь предпосылкой для осуществления модернизации и перехода страны к инновационному типу экономики.

А.-Х.А. Султыгов

"СТОЛКНОВЕНИЕ ЦИВИЛИЗАЦИЙ": ОТ ФИЛОСОФСКОЙ КОНЦЕПЦИИ ДО ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДОКТРИНЫ СОВРЕМЕННЫХ ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ

Понятие "цивилизация", известное со времен Античности (противопоставления "варварство^цивилизация"), в качестве самостоятельного термина, тесно связанного с понятием "культура", входит в научный оборот в XVII в. Именно в эпоху Просвещения оно приобретает широкий социально-философский смысл и используется для обозначения определенной стадии всемирно-исторического процесса и ценностей гражданского общества, основанного на принципах справедливости и законности как факторов, обеспечивающих целостность, общественную гармонию (Вольтер, В. Мирабо, А. Фер-гюсон и др.). Фундаментальные исследования цивилизационного феномена как более высокой стадии развития человечества, пришедшей на смену дикости и варварству, прежде всего представленные в работах Л. Моргана и Ф. Энгельса, открывают новый этап эволюции и широкого междисциплинарного использования этого понятия.

В XX в. утверждается парадигмальный статус понятия "цивилизация" как основной категории исторической науки, а цивилизаци-онный подход становится плодотворным методологическим принципом глобального видения истории, существенно раздвинувшего поле научно-исторических исследований и общегуманитарных дискуссий. Доминирующим становится использование термина "цивилизация" в англо-французской традиции и транскрипции, в которых он совпадает с понятием "культура", тогда как в немецкой версии понятие "цивилизация" охватывает сферу материально-вещественных достижений. Однако и в рамках такого подхода в философской концепции И. Канта намечается различие между понятиями "цивилизация" и "культура". В свою очередь О. Шпенглер и Н. Бердяев рассматривают их с позиции противопоставления, как показатель совершенно определенной стадии развития и состояния локальных культур — их деградации и упадка.

Цивилизационный подход позволил преодолеть ограниченность исторической типологии государств через призму формационной

(марксистской) парадигмы, раскрыть более сложную структуру мировой истории, показать ее "вариативный" и "альтернативный" характер.

Впервые новое видение цивилизации сформулировал Н.Я. Данилевский. По его мнению, нет общей единой истории, но есть история различных замкнутых культурно-исторических типов обществ, очерченных пространственными и временными пределами. Здесь понятие "цивилизация" также противопоставляется понятию "культура".

В наиболее систематизированном виде теория цивилизации, развивающая подход Н.Я. Данилевского и О. Шпенглера, изложена в концепции английского культуролога и христианского мыслителя А. Тойнби. Его исследование может считаться кульминационным пунктом в развитии теорий "локальных цивилизаций". Труд Тойнби "Постижение истории" по праву считается классикой гуманитарной науки. Любопытно, что в одной из своих статей "Столкновение цивилизаций", написанной вскоре после окончания Второй мировой войны (название и основная идея которой были использованы Хантингтоном для построения одноименной геополитической концепции в 1993 г.), Тойнби предположил, что в будущем возможен выход на первый план межцивилизационных противоречий и столкновений.

Свое "Постижение истории" Тойнби начинает с определения истинной области анализа сущностных аспектов истории, проявляющихся в различных обществах, "границы которых были приблизительно установлены с учетом исторического контекста данной страны и которые представляют собой к настоящему времени общества с более широкой протяженностью как в Пространстве, так и во Времени, чем национальные государства"12. Эти "вехи времени" он называет "локальными цивилизациями". Под последними понимаются типы человеческих сообществ, "вызывающие определенные ассоциации в области религии, архитектуры, живописи, нравов и обычаев — словом, в области культуры". Причем Тойнби подчеркивает, что под цивилизацией он понимает "наименьший блок исторического материала, к которому обращается тот, кто пытается изучить историю собственной страны"13. Для него цивилизация — это достигшая пределов самоидентификации культура, в пределе это может быть человеческая или глобальная цивилизация. В нестрогом наборе критериев тойнбианской классификации цивилизаций выделяются два основных — религия и форма ее организации, а также "степень удаленности от того места, где данное общество первоначально возникло"14.

Тойнби формулирует концепцию "Вызова Отпета", объясняющую историю всеобщей, глобальной цивилизации и локальных цивилизаций, ее составляющих. В соответствии с этой формулой, от-

12 Тойнби А.Дж. Постижение истории / Пер. с англ. Е.Д. Жаркова. VI.. 2001. С. 45.

13 Там же. С. 14.

14 Там же. С. 82.

ражающей западную ментальность, особенно в ее американской версии, механизм рождения и роста цивилизаций становится следствием взаимодействия системы "Вызов Отпет". Умеренно неблагоприятная среда непрерывно бросает вызов обществу, которое через "творческое меньшинство" отвечает на эти вызовы решением соответствующих проблем.

Из концепции Тойнби вытекают следующие положения, представляющие несомненный интерес для дальнейшего исследования:

1) границы "национального государства" могут не совпадать, но стремятся к границам локальных цивилизаций. Отсюда вытекает "объективная обусловленность" процесса цивилизационного размежевания народов, т.е. распада политических, гражданских наций, универсальных государств; конфликт, а не конвергенция цивилизаций как основная форма разрешения противоречий. Другими словами, цивилизация противопоставляется национальному государству — гражданской идентичности, политической нации светского государства;

2) империя является формой универсального государства — государства-цивилизации. Цель строителей империи — создать универсальное государство. Например, Римская империя рассматривается как универсальное государство эллинского общества. Отсюда можно сделать вывод о критерии различия универсальных государств-цивилизаций. Очевидно, что к основной, центральной или ведущей эта-тизированной цивилизации универсального типа относится одна или несколько из них, в зависимости от способности позиционировать свой государственно-цивилизационный проект как глобальный ("универсальное (вселенское) государство"). В этом смысле так называемый конфликт цивилизаций является столкновением либо моноцивилизации и локальных цивилизаций, либо нескольких глобальных цивилизационных проектов за раздел и передел сфер влияния, достижение состояния олигополии или абсолютной монополии;

3) формула роста локальной цивилизации принимает следующий вид: гомогенное государство — классическое имперское государство — универсальное имперское государство-цивилизация — вселенское государство-цивилизация (ведущее государство—глобальный цивилиза-ционный проект).

"Косовский прецедент" является отправным пунктом новейшей политической истории — истории крушения Вестфальской системы, образования новых независимых квазигосударств по так называемому критерию цивилизационной гомогенности. В основе этого феномена мировой политики лежит постсоветская политическая доктрина Запада, восходящая к политологическим концепциям "конца истории" и "конфликта цивилизаций" Ф. Фукуямы и С. Хантингтона.

Хантингтон в своей работе "Столкновения цивилизаций" полемизирует с концепцией "конца истории" Фукуямы. Примечательно, что эта статья Хантингтона вышла в свет в 1993 г. — за год до начала

первой "чеченской кампании" — и легла в основу его книги "Столкновение цивилизаций и переосмысление мирового порядка", которая увидела свет в 1996 г. — в год заключения так называемого хасавюртовского мира. Таким образом, задолго до "косовского прецедента" при активном посредничестве миссии содействия ОБСЕ в Чечне отрабатывались модели цивилизационного самоопределения — распада российского национального государства. В рамках цивилизационной классификации Хантингтона Россия как ключевая страна православно-славянской цивилизации уже в этот период была на грани "естественной" трансформации — религиозно-этнического размежевания "по линиям разлома" между православно-славянской и исламской цивилизациями. На тот момент Югославией уже была пройдена точка возврата к межцивилизационной модели национального государства, а Сербии еще предстояло "освобождение" от края Косово — "инородного компонента исламской цивилизации".

В 1990 г. Фукуяма выдвинул тезис, согласно которому главным фактором, определяющим современную мировую политику, является победа либеральной идеологии. Борьба двух мировых систем завершилась победой "либеральной демократии" над коммунизмом и стала результатом исторической конвергенции капитализма и социализма. По сути, Фукуяма подвел итог величайшему в истории человечества идеологическому противостоянию, символом которого являлась Берлинская стена.

В 1991 г. победа демократии в СССР, как ни парадоксально, не стала отправной точкой трансформации советского национального проекта в политическую гражданскую нацию, а спровоцировала волну центробежных тенденций и этнополитических конфликтов. Здесь демократизация, образно говоря, оказала такое же негативное влияние на судьбу СССР, как начало Первой мировой войны — на II Интернационал. Распад советского глобального цивилизационного проекта — фундаментального основания миропорядка, сложившегося по итогам Второй мировой войны, начавшей отсчет нового времени — многополярного мира с доминирующей ролью единственной супердержавы — США, — поставил вопрос о соотношении идеологических и цивилизационных критериев.

Отвечая на этот вопрос, Хантингтон делает вывод, что СССР и США "не были нациями-государствами в классическом европейском смысле. Их самоидентификация формулировалась в идеологических категориях". Отсюда "конец идеологизированных государств в Восточной Европе и на территории бывшего СССР позволил выдвинуться на передний план традиционным формам этнической идентичности и противоречий"15.

Концепция Хантингтона базируется на цивилизационном (религиозно-этническом) детерминизме — объективной обусловленности

13 Хантингтон С. Столкновение цивилизаций // Полис. 1994. № 1. С. 40.

распада не только идеологизированных сверхдержав (кроме США), но и наций-государств вообще, расположенных на линиях так называемого межцивилизационного разлома. Именно в этом процессе, а не в прямом столкновении Запада и незападных цивилизаций, по Хантингтону, и состоит суть конфликта цивилизаций.

В методологическом плане концепция столкновения цивилизаций как центральная ось мировой политики, по сути, игнорирует объективную тенденцию конвергенции цивилизаций. Отсюда, например, вытекает отрицание будущности универсальной российской цивилизации и уникального национального государства, которое является историческим продуктом 1000-летнего процесса межцивилиза-ционной конвергенции.

Научная несостоятельность этой концепции наглядно проявляется на примере косовского этнополитического конфликта. С одной стороны, доказывается бесперспективность сербского национального государства на базе межцивилизационной модели сосуществования православных и мусульман, сербов и албанцев. С другой стороны, названные цивилизационные особенности не являются препятствием инкорпорирования этих регионов как самостоятельных государств в Европейский Союз — одну из ведущих структур западной цивилизации.

По сути, Хантингтон исходит из того, что западная цивилизация является единственным глобальным цивилизационным проектом. Отсюда, реализация концепции столкновения цивилизаций применительно к сербскому национальному государству преследует цель построения образцово-показательных либеральных режимов в Сербии и Косово как модельных проектов для православно-славянской и исламской цивилизаций.

Таким образом, "косовский прецедент" можно рассматривать как исходный пункт новейшей истории классических национальных государств — истории их так называемой трансформации в "инфраструктурные элементы транснациональных систем глобального управления и социального регулирования" (Фукуяма).

Д.А. Лопухов

ИМПЕРИЯ КАК ФОРМА ОБЪЕДИНЕНИЯ ПРОСТРАНСТВ

ВО ВЗГЛЯДАХ П.Н. САВИЦКОГО

Понимаемая как государственное образование, обладающее сложной политико-территориальной организацией, которая определяется наличием различных единиц территориального деления и разнообразием используемых в отношении них структур и методов управления, империя во всех ее исторических проявлениях так или иначе может рассматриваться как "осуществленное многонациональное

единство, простирающееся одновременно на различные области — государство, культуру, хозяйство"16.

Как весьма справедливо отмечал один из основателей евразийского политико-философского течения П.Н. Савицкий, под понятие явлений имперского характера можно подводить все процессы и факты, в которых намечается установление многонационального культурного, хозяйственного или политического единства. В частности, под категорию явлений подобного рода можно подвести каждое более значительное культурное влияние одной нации на другую, каждое важное хозяйственное взаимодействие нескольких наций, поскольку и подобное влияние, и подобное взаимодействие в конце концов ведут за собою образование — несколькими национальностями — единства в отношении культуры и хозяйства. Определяющим здесь является тот признак, что подобное имперское единство образуется несколькими этническими группами. Именно этим имперское единство отличается от единства национального, образуемого в рамках одной нации-государства.

Культурное объединение нескольких наций может сопровождаться их политической разобщенностью и наоборот. В то же время в мировой истории нередко встречается культурное, хозяйственное или политическое многонациональное объединение, которое может иметь множество степеней, уровней, сторон и т.д. Тем самым если говорить об империи при наличии отдельных черт объединения хотя бы одного из этих степеней и т.п., то тогда практически весь исторический опыт человечества может быть охарактеризован как имперский. Отдельные явления политического, хозяйственного или культурного объединения наций образуют широкую сферу как бы разреженных и неопределенных понятий и представлений, которой окружено сгустившееся и принявшее определенную форму тело. Это тело — законченное империалистическое образование, законченное выражение империалистических стремлений, т.е. империя.

Правда, как справедливо отмечает Савицкий, в известных случаях мы можем себе представить "незаконченное империалистическое образование", основанное на одностороннем объединении нескольких наций, — только политическом, только хозяйственном или только культурном. Но в силу целого комплекса причин подобное "незаконченное империалистическое образование" не может быть стабильным и долговременным, а напротив, является переходной формой организации пространства, этапом на пути к "законченной" империи или к отдельным государствам. Незаконченное имперское образование превращается в законченное, когда "империализующая" нация оказывается способной заложить основы многостороннему объединению нескольких наций. Таким законченным империалисти-

16 Савицкий П.Н. Борьба за империю // Нация и империя в русской мысли начала XX века. VI.. 2003. С. 262.

ческим образованием, иди империей, Савицкий предлагает называть образование, где имеет место объединение одновременно всех трех указанных родов, т.е. объединение политическое, хозяйственное и культурное17.

Следует согласиться с тем, что первым и важнейшим признаком империи является политическое, государственное объединение нескольких наций. Действительно, никакая империя как "законченное империалистическое образование" невозможна без общности политической власти. Конечно, понятие "гтрепиш", т.е. понятие власти, объединяющей несколько наций, может распространяться не только на политические отношения. Можно, в частности, представить объединяющее властвование над несколькими нациями какой-либо культуры или каких-либо хозяйственных интересов, хотя бы и складывающихся в результате борьбы различных субъектов. Вместе с тем необходимо оставить за понятием "империя" его политическое содержание: без политического объединения никакой империи существовать не может.

В целом, полагает Савицкий, при изучении имперского опыта в мировой истории практически приходится иметь дело почти исключительно с "империями" как с наиболее осязаемыми, конкретными формами и проявлениями этого начала, из которых впоследствии вышло понятие империализма. И только в периоды образования новых "империализмов" приходится оперировать с "незаконченными, односторонними империалистическими образованиями", которые еще не превратились в "империю", а может быть, и вовсе не превратятся в нее18.

А.С. Семченков

АДЕКВАТНАЯ ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА И ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНФЛИКТОВ В РОССИИ

Адекватная форма государственно-территориального устройства, будучи компромиссным вариантом политического решения противоречий между властной элитой Центра и элитами регионов, является, на наш взгляд, также средством превентивной политики регулирования конституционных и сецессионных конфликтов. Эффективное использование адекватной формы устройства в данном ракурсе предполагает учет особенностей отношений между Центром и органами власти на местах, изменения которых носят циклический характер,

17 Там же. С. 264-265.

18 Там же. С. 265.

т.е. фактора специфики этапов и периодов территориально-политического развития России. Поэтому определение возможностей адекватной формы государственности в предупреждении указанных столкновений подразумевает рассмотрение циклов формирования и трансформации политического пространства страны и образующих их фаз.

Цикличность реорганизаций политико-территориальных систем и политического пространства России определяется противоречивым действием объединительных тенденций и факторов социальной и политической разнородности. Формируемый ими цикл разделяется на три фазы: конгломеративную, характеризующуюся процессом собирания земель вокруг Центра, разностатусностью входящих в состав России регионов и сообществ; интегративную, во время которой Центр предпринимает попытки объединить сформировавшийся конгломерат областей в политически-, экономически-, культурно-целостную систему — страну; дезинтегративную, возникающую вследствие сохраняющегося сопротивления этнических и региональных элит, поддерживающего их население унифицирующим импульсом из Центра, которое в сочетании с утратой высшими органами власти и управления возможностей осуществить модернизацию страны в условиях системного кризиса и рядом других факторов приводит к распаду страны.

На протяжении истории России дезинтегративная фаза не раз сменялась очередной фазой конгломерата, объединения земель на новых политических, экономических, управленческих и иных принципах. Однако подобной реинтеграции не произошло или еще не произошло применительно к современному циклу реорганизации политического пространства большой исторической России.

Рассмотренные фазы объединяются в рамках циклов или периодов реорганизации отечественного политического пространства. В своем историческом развитии Российское государство прошло несколько подобных циклов: 1) конфедеративный, связанный с объединением восточно-славянских племенных союзов в Древнерусское государство и последующей феодальной раздробленностью; 2) имперский, пришедшийся на период складывания централизованного, а затем самодержавного многонационального государства в России и завершившийся распадом империи; 3) советский унитарный, связанный с формированием в результате победы большевиков в Гражданской войне разноуровневого союза советских республик вокруг РСФСР, его интеграцией в виде СССР и его последующим распадом; 4) текущий цикл смешанного федерализма, начавшийся в 1990-х гг. и включающий этапы децентрализации, попыток Центра по упорядочению отношений с различными группами субъектов Федерации и современный этап трансформации России в централизованную федерацию с элементами политико-правовой асимметрии ее членов.

Анализ процессов формирования и трансформации политического пространства России применительно к проблеме использования

адекватной формы государственно-территориального устройства для предупреждения сецессионных конфликтов показывает, что рост такого рода столкновений приходится на дезинтегративную фазу, их число уменьшается в конгломеративную фазу, когда доминируют конституционные противоречия, и они практически отсутствуют на интегративном этапе. Факторами, обусловливающими подобные изменения, на наш взгляд, являются состояние национальной экономики (стабильное и направленное на развитие в интегративной фазе, кризисное и катастрофическое в дезинтегративной, находящееся в восстановительном периоде в конгломеративной фазе цикла), возможности региональных и этнических элит для реализации сепаратистского политического курса (максимальные на этапе дезинтеграции, значительные в конгломеративной и ослабленные в интегративной фазе), волны этнического ренессанса (их появление и рост приходятся на периоды распада страны, ослабление в конгломеративную фазу и временный спад в интегративную фазу), активность региона-листских и национальных движений, "политических предпринимателей" (она максимальна в фазе дезинтеграции, средняя в конгломеративной фазе и практически не заметна в интегративной фазе).

Задачами государственного Центра с учетом особенностей динамики цикла трансформации политического пространства становятся: сохранение территориальной целостности в конгломеративной фазе; консолидация и объединение страны, ее комплексное преобразование в единую общность (нацию) в интегративной фазе; предотвращение распада государства в дезинтегративной фазе.

Адекватная форма территориального устройства в качестве меры предупреждения сепаратизма должна учитывать эти особенности и содержать определение оптимального баланса полномочий и прав Центра и регионов как консенсусное решение, удовлетворяющее обе стороны противоречий. Для нас наибольший интерес в балансе полномочий представляет адекватная мера централизации власти, позволяющая как сохранить управляемость страны, так и предоставить региональным органам требуемый для реализации стоящих перед ними задач объем компетенции.

Адекватная мера централизации власти не является универсальной для всех периодов формирования и трансформации политического пространства России. Анализ решений проблемы адекватной меры централизации власти в Российской империи и СССР показывает, что факторами, ее определяющими, выступают специфика национальной экономики и методов управления ею, притязания и возможности региональных элит, а также требования и средства политической дестабилизации иных субъектов политики — движений, их лидеров и актива. Опираясь на имперский и советский опыт в данной сфере, можно сделать вывод о том, что критериями необходимой меры централизации власти в России, ослабление которой является признаком перехода в дезинтегративную фазу, служат:!) сохранение

за Центром исключительной компетенции в сфере внешней политики, обороны и безопасности, естественных монополий и инфраструктурных отраслей общенационального масштаба, от нормального функционирования которых зависят территориальная целостность, инновационные и стратегически важные отрасли экономики, определяющие перспективы дальнейшего развития страны; 2) передача Центру в рамках кооперации с органами власти субнационального уровня контрольных и надзорных функций, прав вмешательства в критических ситуациях в сферу обеспечения прав граждан, социально-экономического развития, культуры и образования регионов; 3) оставление в исключительной компетенции регионов управления местными территориальными экономическими комплексами ответственности за обеспечение прав граждан, социально-экономическое развитие, культуру и образование на их территориях.

Поэтому выработанная к настоящему времени мера централизации власти в РФ представляется вполне разумной и стабилизирующей отношения Центра и регионов. Четкое разделение полномочий и предметов ведения, установление отношений субординации между регионами и Федерацией в рамках предметов исключительного ведения последней, сохранение за Центром контрольных и надзорных функций в социально-экономической сфере при передаче ответственности за ее состояние в субъектах Федерации их органам власти, выравнивание развития территорий за счет стимулирования в них экономического роста, а не путем передачи средств федерального бюджета, сохранение Центром контроля и управления естественными монополями, высокотехнологичными и инфраструктурными корпорациями также видятся нам как весьма рациональные шаги.

Р.Л. Цицулаев

СБАЛАНСИРОВАННАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК ФАКТОР СНИЖЕНИЯ УГРОЗЫ РАСПАДА ГОСУДАРСТВА

Одной из актуальных проблем последних лет является значительное возрастание угрозы распада существующих государств на отдельные части или выхода того или иного региона из состава страны. На повестке дня многих государств стоит вопрос о поиске оптимальной модели региональной политики, обеспечивающей компромисс, нахождение устойчивого баланса между действующими одновременно разнонаправленными — центробежными и центростремительными — силами, способными примирить актуальное или потенциальное стремление к самостоятельности в прошлом разъединенных, нередко имевших собственные исторические судьбы и этнокультурные различия политических сообществ и тенденцию к сохранению единства во имя достижения общих внутри- или внешнеполитических целей.

Многие современные исследователи19 выделяют четыре главных направления региональной политики в экономически развитых странах, характерных для периода после Второй мировой войны и так или иначе ориентированных на сохранение целостности государства:

1) подъем отсталых аграрных регионов, мало затронутых научно-технической революцией (нередко их называют также бедствующими, проблемными). Для них характерны отток и старение населения, высокий уровень безработицы, недостаточность инвестиций. Классическими примерами такого рода районов являются: Юг Италии, сильно отстающий в развитии от промышленного Севера; Корсика во Франции; Галисия и ряд южных районов в Испании; Северная Шотландия в Великобритании; район "четыре угла", находящийся на стыке штатов Аризона, Колорадо, Нью-Мексико и Юта в США. Региональная политика по отношению к таким районам предусматривает налоговые льготы, организацию специальных фондов (например, "Касса Юга" в Италии), создание за счет государственных средств производственной и социальной инфраструктуры, которая во многом определяет деловой климат региона. Нередко в них создаются крупные промышленные предприятия, играющие роль полюсов роста. В последнее время наряду с индустриализацией в слаборазвитых регионах немалое внимание уделяется также развитию сельского хозяйства, индустрии туризма и отдыха;

2) реанимация депрессивных регионов, к числу которых относятся старопромышленные районы с преимущественным развитием угольной, железнорудной, текстильной промышленности, возникшие в эпоху промышленных переворотов XVIII XIX вв. В эпоху научно-технической революции переход энергетики с угля на нефть и газ, черной металлургии — с местной на более богатую заморскую железную руду, текстильной промышленности — с натурального на искусственное волокно привел к экономическому упадку этих районов, к старению и оттоку из них населения, структурному кризису. Ярким примером депрессивного региона вот уже долгое время является главный каменноугольный бассейн США — Аппалачский район, полностью или частично охватывающий территорию 13 штатов с населением около 20 млн человек. Экономический застой характерен для большинства каменноугольных и железорудных бассейнов, а также старых текстильных районов Европы. Региональная политика по отношению к таким районам предусматривает внедрение в их экономику инновационных отраслей производства, перепрофилирование предприятий, переподготовку рабочей силы;

3) сдерживание роста городских агломераций, особенно столичных. Такой рост в 1960—1970-е гг. в итоге привел к угрожающим масштабам загрязнений окружающей среды, ухудшению качества

19 См., напр.: Максаковский В.П. Географическая картина мира: В 2 кн. Кн. I. Общая характеристика мира. 2-е изд., стереотип. VI.. 2004. С. 194—195.

8 ВМУ, политические науки, № 4

113

жизни населения, перегрузке транспортной сферы и к другим кризисным явлениям. Главной задачей региональной политики в данной сфере стало обуздание таких "сверхгородов" (мегалополисов). Это достигается несколькими путями: либо при помощи соответствующей районной планировки (широко применяется во Франции, Нидерландах, Японии, США, Канаде); либо при помощи строительства городов-спутников или вообще новых городов, способствующих разгрузке столичных агломераций (Великобритания, Франция); либо при помощи дегломерации — как пассивной (ограничение нового строительства в крупнейших городах), так и активной (выведение предприятий за черту города);

4) освоение новых ресурсных районов с экстремальными природными условиями. До Второй мировой войны страны Западной Европы, США, Япония могли опереться на топливно-сырьевые ресурсы своих колоний и полуколоний. Поэтому их интерес к районам Севера, к Австралии был эпизодическим, связанным преимущественно с "золотой лихорадкой" (Клондайк, Калгурли), после которых нередко оставались лишь "города-призраки". После крушения колониальной системы интерес стран Запада к районам нового освоения повысился. При этом отчетливо проявилось стремление переориентировать тяжелую промышленность на собственные ресурсы, уменьшить зависимость от импорта сырья и топлива из развивающихся стран. В результате началось широкое освоение этих районов. События лета 2007 г. (российская экспедиция на Северный полюс и последовавшие за ней экспедиции других стран с целью сбора доказательств о принадлежности океанского дна к тем или иным континентальным шельфам) с наглядной очевидностью свидетельствуют о новом этапе данного направления региональной политики.

В целом результаты региональной политики в экономически развитых странах Запада можно охарактеризовать как довольно ограниченные. Во всяком случае, подразделение регионов на высокоразвитые, отсталые и депрессивные остается. Очаги тяжелой промышленности, создаваемые в отсталых районах в соответствии с региональными программами, представлены большей частью предприятиями черной металлургии, нефтепереработки и других базовых отраслей, которые в большинстве стран переживают застой и к тому же мало связаны с местной экономикой. А в освоении новых ресурсных районов приоритет зачастую принадлежит интересам военно-стратегического плана. И тем не менее нельзя отрицать, что без проведения соответствующей региональной политики многие территориальные диспропорции в промышленно развитых странах Запада были бы значительно острее, а угрозы распада территориальной целостности — более актуальными.

А.З. Даутмерзаев

УКРУПНЕНИЕ РЕГИОНОВ: ОПЫТ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Укрупнение и разукрупнение административно-территориальных единиц является одним из базовых направлений региональной политики государства. В разных странах в различные исторические периоды такого рода политика была обусловлена конкретными факторами и обстоятельствами — внутренними и внешними, объективными и субъективными, чрезвычайными и запланированными.

В новейшей истории России процесс укрупнения регионов связан прежде всего с периодом президентства В.В. Путина, когда в основу такой региональной политики была положена цель максимального сглаживания межрегиональных различий. При создании нового региона за счет укрупнения существующих в России использовался принцип народного волеизъявления. Во всех заинтересованных субъектах Федерации обязательно проводились всенародные референдумы по вопросу об объединении, и в случае отрицательного результата в одном из субъектов Федерации референдумы могли быть повторены во всех заинтересованных регионах не ранее чем через год. Активную роль в данном процессе сыграли власти заинтересованных субъектов РФ, которые должны были подготовить мотивированное предложение Президенту страны об объединении и его последствиях. Право же окончательного решения вопроса стало принадлежать федеральному Центру. Новый субъект Федерации создавался через принятие федерального конституционного закона и внесение поправок в Конституцию.

Во всех случаях одним из объединяющихся субъектов был автономный округ. До начала процесса укрупнения регионов в России существовало 10 автономных округов (Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий). Чукотский автономный округ в официальном порядке вышел из состава Магаданской области в 1992 г. (изменение подтверждено Федеральным законом от 17 июня 1992 г.) и стал полноценной административно-территориальной единицей первого порядка20. Остальные же округа остались в составе края (областей), т.е. сохранили черты внутрирегиональных автономий, каковыми являлись в советское время. В то же время Конституция 1993 г. дала им статус равноправных субъектов Федерации,

20 См.: Храмчихин А. В поисках идеального субъекта // Отечественные записки. 2004. № 2.

т.е. административно-территориальных единиц первого порядка. В итоге на протяжении 1990-х годов в такого рода сложносоставных регионах происходили постоянные конфликты, гасить которые удавалось лишь при прямом вмешательстве федерального Центра.

В 2003 г. были приняты принципиально важные для автономных округов поправки в федеральное законодательство. Эти поправки предусматривали передачу с 1 января 2005 г. части полномочий, которыми до сих пор пользовались автономные округа, краевым (областным) властям. Юрисдикция краев (областей) стала реально распространяться на территорию автономных округов, иное же распределение полномочий оказалось возможным только в случае индивидуальных договоренностей края (областей) с автономными округами, т.е. при согласии края (области). Фактически это привело к снижению статуса автономных округов, который опять стал приближаться к статусу внутрирегиональной автономии. Таким образом, федеральный Центр ясно дал понять региональным элитам направление своей политики.

В Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе с подачи федеральных и региональных органов власти были проведены референдумы об объединении субъектов РФ в единый субъект Федерации с новым названием "Пермский край". 25 марта 2004 г. был принят соответствующий Федеральный конституционный закон "Об образовании в Российской Федерации нового субъекта — Пермского края", вступивший в силу с 1 декабря 2005 г. Впоследствии референдумы об объединении состоялись в Таймырском, Эвенкийском автономных округах и Красноярском крае (с 1 января 2007 г. существует новый субъект РФ — Красноярский край); в Корякском автономном округе и Камчатской области (1 июля 2007 г. вместо них на политико-административной карте России появился Камчатский край); в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе и Иркутской области (с 1 января 2008 г. новым субъектом РФ стала Иркутская область); в Агинском Бурятском автономном округе и Читинской области (с 1 марта 2008 г. новым субъектом РФ является Забайкальский край).

Очевидно, что принятое в рассматриваемый период и действующее до сих пор законодательство препятствует превращению процесса укрупнения регионов во всеобъемлющий, поскольку предполагает ступенчатую схему их объединения при согласовании интересов всех участников объединительного процесса. Механизм референдума обеспечивает высшую степень легитимности проводимого процесса и страхует власти от большей части возникающих политических рисков, которые несет объединение.

Е.Е. Кочетков

К ВОПРОСУ О СУВЕРЕНИТЕТЕ

И ГОСУДАРСТВЕННОСТИ РЕСПУБЛИК-СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Среди субъектов Российской Федерации республики долгое время занимали особое положение. Несмотря на то что ныне в практике государственного строительства национальный фактор, в отличие от советского периода, не является определяющим и основной упор во взаимоотношениях между Центром и регионами делается на экономический аспект, когда "каждый руководитель региона прекрасно понимает, что сила представляемого им субъекта Федерации пропорциональна не национальному, социальному или культурно-историческому потенциалу, а только экономике региона, его финансовым, имущественным, природоресурсным и экспортным возможностям"21, за республиками все же сохраняются отдельные преимущества, вытекающие из их национальной природы. Так, согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, они, в отличие от других субъектов РФ, наделены статусом государства22. Это ставит республику в привилегированное положение, нарушая тем самым закрепленный в нормах той же Конституции принцип равноправия субъектов РФ. Отсюда правомерен вопрос: является ли республика государством в прямом смысле этого слова? Ведь известно, что последнее должно обладать целым рядом обязательных признаков, главный из которых — государственный суверенитет.

Основные положения теории государственного суверенитета, его делимости между федерацией и ее членами были разработаны известными русскими государствоведами дореволюционного периода и получили свое дальнейшее развитие в трудах советских ученых. Наиболее подробно проблема государственного суверенитета была исследована A.C. Ященко в его фундаментальном труде "Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства". Он отмечал, что суверенитет как верховенство и юридическая полнота власти не может быть делим, что он по самому понятию своему есть выражение единства власти. Так как штаты, входя в состав федеративного государства, по мнению исследователя, теряют свой суверенитет, то, само собой разумеется, они перестают быть и государствами, ибо исходя из определения государства суверенитет является существенным признаком последнего. Государство есть только там, где имеется суверенитет; следовательно, государственным характером

21 Лексин В.И., Швецов А.Н. Государство и регионы (теория и практика государственного регулирования территориального образования). VI.. 2000. С. 83.

22 Конституция Российской Федерации. VI.. 2007. Ч. 2 ст. 5.

обладает только федеративное государство, образуемое из соединения центральной и местной властей23.

Советские ученые выступали за признание параллельного существования государственных суверенитетов Федерации и ее субъектов, подчеркивая при этом их органическое сочетание. В отношении автономных республик в составе РСФСР общепризнанной была концепция несуверенного государства.

В современной политической и юридической науке вопрос о наличии государственного суверенитета республик в составе РФ, безусловно, является одним из самых сложных и дискуссионных. Существует множество подходов к решению данной проблемы. Однако в целом превалирует тенденция полного отказа от признания суверенитета составляющих Федерацию республик. Наример, A.A. Чобан считает, что "на территории отдельного государства распространяется лишь его единая и суверенная власть. Существование двух суверенных государств на одной территории политически невозможно и противоестественно"24.

"Признать наличие суверенитета республик, а тем более других субъектов Федерации, исходя из конституционных установлений, — пишет В.В. Гошуляк, — не представляется возможным, так как если одно государство входит в состав другого, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Субъекты РФ, даже обладающие большими полномочиями в сфере законодательства и управления, не являются суверенными образованиями, потому как это законодательство и управление осуществляются ими на основе общих принципов, установленных федерацией"25.

Вместе с тем отдельными авторами признается возможность сосуществования в федеративном государстве, субъектами которого являются суверенные единицы, двух сопряженных, взаимосвязанных и взаимообусловленных разноуровневых суверенитетов (суверенитета федерации и суверенитета соответствующего субъекта), каждый из которых не может успешно реализовываться обособленно, в отрыве от другого26.

Широкое распространение в политической науке получила и идея суверенитета республик как составных частей России. Сторонники идеи полного суверенитета российских республик полагают, что "первичным и государствообразующим является именно суверенитет

23 См.: Ященко A.C. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 319.

2 Чобан A.A. Государственный суверенитет. Теоретико-правовые аспекты: Ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. VI.. 1993. С. 13—14.

25 Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законотворчества субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. VI.. 2000. С. 15-16.

26 См.: Енгибарян Г.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права // Государство и право. 2001. N° 1.С. 19—20; Конституция РФ: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топор-нина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. VI.. 1994. С. 55—56.

государств и иных государственных образований в составе Российской Федерации. И именно суверенитет субъектов РФ способствовал образованию Российского государства как определенной целостности входящих в него территорий"27.

В ряде научных школ республик развитие получила и концепция ограниченного суверенитета, согласно которой республики не имеют права на сецессию, на международную правосубъектность, но зато в рамках своих предметов ведения их конституции и законы обладают приоритетом над федеральным законодательством. Видимо, суверенитет в данном случае отождествляется с объемом (количеством) полномочий, отсюда и рождается понятие "ограниченный суверенитет". Однако суверенитет — это не количество (объем), а качество (свойство). Либо он есть, либо его нет. Причем отсутствие у субъектов РФ государственного суверенитета напрямую связано и с отсутствием у них права выхода из состава Федерации, что вполне соответствует международной практике.

Таким образом, анализ имеющихся в научной литературе подходов к проблеме наличия государственного суверенитета республик в составе РФ позволяет сделать вывод о том, что их разнообразие связано с различным пониманием самого термина "суверенитет". Например, если под суверенитетом понимать право на самостоятельное решение республиками вопросов собственной компетенции, то, безусловно, такое право у них имеется. Другой вопрос: допустимо ли в данном случае употребление слова "суверенитет"? Ведь, как справедливо отмечает В.Т. Кабышев, "государственный суверенитет характеризует государственную власть прежде всего со стороны ее верховенства, самостоятельности и юридической независимости от какой-либо другой власти, выступая при этом как ее объективная реальность, присущая этой власти, выражающая ее единство и неделимость, обязательно присущее ей свойство"28.

Иными словами, термин "суверенитет" означает такое право властвующего субъекта, которое позволяет решать любые принадлежащие ему вопросы по своему усмотрению и вне всяких ограничений, за исключением, может быть, норм международного права. Даже поверхностный анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что ни одна республика не отвечает данному условию. В свою очередь термин "самостоятельность" предполагает лишь определенную, весьма ограниченную долю независимого решения республиками вопросов собственной компетенции, ибо вся деятельность субъектов Федерации в конечном итоге ограничена действием федерального законодательства.

27 Исхаков И.И. Республика (государство) в составе Российской Федерации: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2001. С. 17; Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. N° 3. С. 49—59.

28 Кабышев В.Т. Элементы понятия государственной власти / Проблемы конституционного права. Саратов, 1969. С. 19.

НАШИ АВТОРЫ

КУДРЯШОВА Маргарита Стефановна

КУПЧИН

Николай Николаевич

МЧЕДЛОВА Елена Мирановна

ПЕРЕВЕЗЕНЦЕВ Сергей Вячеславович

РАСТОРГУЕВ Валерий Николаевич

СЕДЫХ

Татьяна Николаевна

СМИРНОВ Владимир Алексеевич

СУЛТЫГОВ Абдул-Хаким Ахмедович

ЧЕРЕШНЕВ Валерий Александрович

ЧЕРНАВСКИЙ Михаил Юрьевич

доктор философских наук, профессор кафедры государственной политики философского факультета МГУ имени М.В. Ломоносова

кандидат философских наук, доцент, докторант кафедры мировой и российской политики философского факультета МГУ имени М.В. Ломоносова

доктор социологических наук, старший научный сотрудник Института социально-политических исследований РАН

доктор исторических наук, профессор кафедры истории социально-политических учений философского факультета МГУ имени М.В. Ломоносова

доктор философских наук, заведующий кафедрой теоретической политологии философского факультета МГУ имени М.В. Ломоносова

кандидат политических наук, преподаватель кафедры теоретической политологии философского факультета МГУ имени М.В. Ломоносова

кандидат политических наук, доцент кафедры философии Костромской государственной сельскохозяйственной академии

доктор политических наук, профессор кафедры мировой и российской политики философского факультета МГУ имени М.В. Ломоносова

академик РАН, председатель Уральского отделения РАН, председатель Комитета Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям

кандидат философских наук, докторант кафедры философии Московского педагогического государственного университета