Система связей с общественностью органов региональной государственной власти: функции и структура

УДК 321:06.048.2+303.822.7

МАКСИМОВ Антон Михайлович, аспирант кафедры политологии и социологии Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Автор двух научных публикаций

СИСТЕМА СВЯЗЕЙ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ ОРГАНОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ:

ФУНКЦИИ И СТРУКТУРА

В статье рассматривается феномен связей с общественностью в органах региональной государственной власти с точки зрения системного и структурно-функционального подходов. Автор дает общую характеристику связей с общественностью как системы, выявляет ее функции и место в системе региональной государственной власти, анализирует ее внутреннюю структуру.

Связи с общественностью, политическая коммуникация, органы региональной государственной власти, система, функция, структура

В последние годы в России проблема эффективного взаимодействия государства и гражданского общества привлекает повышенное внимание специалистов. В немалой степени подобный интерес обусловлен настойчивыми заявлениями представителей российской политической элиты о необходимости выстраивания партнерских отношений между органами государственной власти и общественностью (эта мысль, например, являлась лейтмотивом речи Д.А. Медведева на II Общероссийском гражданском форуме)1.

Именно актуальность формирования двусторонних относительно симметричных форм коммуникации между государством и гражданским обществом и побудила автора обратиться к теоретическому осмыслению феномена связей с общественностью органов государственной власти вообще и на региональном уровне в частности.

Теоретическое описание связей с общественностью органов региональной государственной власти, которое предлагает автор, основано на системном и, отчасти, структурнофункциональном методологических подходах2.

В соответствии с системным подходом, любой системный объект обладает набором обязательных качеств: целостность, сложность, иерархичность, взаимозависимость системы и среды, способность к адаптации, саморегуляция, саморазвитие3.

Применительно к системе связей с общественностью органов региональной государственной власти (далее - просто система) указанные качества проявляются в следующем:

- система функционирует как целостное образование, относительно автономное от внешнего окружения, имеющее определенные границы и обладающее присущими только ему специфическими свойствами;

© Максимов А.М., 2010

- несмотря на свою целостность, система имеет сложные состав и структуру - качественно различные элементы, связанные совокупностью устойчивых взаимосвязей;

- элементы системы могут быть также представлены в виде систем более низкого уровня - подсистем;

- сами связи с общественностью являются элементом (подсистемой) системы государственной власти, интегрированы в нее, занимают определенную структурную позицию и выполняют определенные функции;

- система оперативно реагирует на импульсы, исходящие из внешней среды, и способна приспосабливать свое функционирование к новым условиям без существенных качественных изменений;

- система сохраняет качественное постоянство своей структуры и свойств при взаимодействии со средой; лишь в некоторых случаях система под воздействием внешней среды может распадаться или трансформироваться;

- система способна самостоятельно реструктурироваться (ликвидировать старые взаимосвязи между элементами и создавать новые), менять состав элементов, устранять дисфункции в системе.

При описании системы связей с общественностью органов региональной государственной власти нас интересуют следующие теоретические вопросы: 1) ее место в иерархической структуре систем более высокого порядка;

2) выполняемые ею функции и 3) ее внутренняя структура и основные элементы.

Рассматриваемый феномен является элементом системы региональной государственной власти. Региональная государственная власть, в свою очередь, является элементом системы общегосударственной власти, дублируя ее структуру и функции в границах определенной территории. Одновременно с этим она выступает в качестве структурообразующего компонента региональной политической си-стемы4.

В зависимости от особенностей конкретной региональной политической системы связи с общественностью могут занимать различное

иерархическое положение в структуре органов региональной государственной власти и, следовательно, в разной степени влиять на проводимую в регионе государственную политику. Роль связей с общественностью в формировании региональной государственной политики может варьироваться в пределах между двумя крайними позициями - от исключительно «технического» средства информационнокоммуникативного обеспечения деятельности государственных органов до одного из центров разработки региональной государственной политики.

Тем не менее, вне зависимости от иерархической позиции в региональной политической системе, связи с общественностью, как пишет

А.Ю. Русаков, должны выполнять ряд своих основных функций5. В качестве таковых следует выделить:

1) информационно-аналитическую функцию: сбор, обработка и анализ данных о состоянии системы органов государственной власти и ее среды;

2) информационно-коммуникативную функцию: производство, тиражирование и распространение общественно значимой информации среди населения, а также служебной информации среди сотрудников государственных учреждений в целях согласования их действий;

3) консультативную функцию: разработка рекомендаций и осуществление консультаций по вопросам, касающимся организации деятельности, направленной на установление желаемых отношений между государственной властью и общественностью;

4) организационную функцию: подготовка и проведение конкретных акций и кампаний в рамках деятельности по связям с общественностью;

5) функцию правового обеспечения деятельности по связям с общественностью6.

Число и характер функций системы связей с общественностью региональной государственной власти определяют ее структурную дифференциацию. В рассматриваемой системе целесообразно выделить ряд подсистем.

Выделение подсистем осуществляется нами исходя из необходимости раскрыть действие механизмов, обеспечивающих: 1) взаимосвязь со средой, которая поддерживается с помощью непрерывной серии двусторонних (прямая и обратная связь) коммуникативных актов; 2) адаптацию к среде, прежде всего к требованиям, исходящим со стороны различных политических акторов и социальных групп; 3) интегрированность системы, ее стабильность и нормальное функционирование; 4) формирование стратегии целенаправленного воздействия на внешнее окружение (в форме рекомендаций, готовых управленческих решений и программ деятельности для органов государственной власти).

Мы выделяем следующие подсистемы в структуре связей с общественностью государственной власти.

1) Коммуникативная подсистема. Включает информационные сообщения, генерирующие их специализированные структуры, каналы передачи и приема информационных сообщений, а также сами коммуникации (коммуникативные акты).

Коммуникативная подсистема обеспечивает движение информации внутри системы органов государственной власти, а также информационные обмены между указанной системой и средой.

2) Реактивно-адаптивная подсистема. Ее наличие позволяет адекватно и своевременно реагировать на негативную информацию, исходящую из внешней среды, фильтруя и модифицируя информацию, передаваемую вовне, изменяя ее объем, содержание и форму репрезентации. Как следствие, система связей с общественностью оказывается способна решать задачи по повышению легитимности государственной власти, улучшению ее имиджа и формированию благоприятного общественного мнения7.

3) Аналитическая подсистема. В ее рамках осуществляется накопление и всесторонний анализ информации, поступающей из среды по каналам коммуникативной подсистемы (мониторинг общественного мнения по различным аспектам государственной политики, выявле-

ние существующих в ней проблем и противоречий, определение актуальных потребностей общественного развития; моделирование процессов, происходящих в системе органов государственной власти и ее среде; прогнозирование социально-политического развития и т.д.).

Результаты, получаемые в аналитической подсистеме, являются исходными данными для работы других подсистем.

4) Подсистема разработки и принятия решений. Специализируется на разработке готовых решений, модифицирующих политику государства в сфере отношений с общественностью.

Решения, разрабатываемые в рамках данной подсистемы, могут носить для органов государственной власти как рекомендательный, так и предписывающий характер. Это зависит, прежде всего, от сферы деятельности, к которой относятся эти решения. Так, очевидно, что в сфере политических коммуникаций и государственной информационной политики решения, принимаемые в государственных службах по связям с общественностью, обязательны для исполнения, тогда как другие вопросы государственного управления находятся за пределами компетенции этих органов.

Следует отметить, что возможности влияния системы связей с общественностью на государственную политику напрямую зависят от ориентации региональной государственной власти на преимущественно административные или на преимущественно коммуникативные методы осуществления власти8. Последние, предполагая установление устойчивых партнерских отношений государства с гражданским обществом, делают органы по связям с общественностью важнейшими субъектами, формирующими государственную политику.

5) Управляющая (координирующая) подсистема. Представлена формальными нормами, определяющими порядок деятельности, статус, полномочия и пределы компетенции отдельных структурных подразделений и должностных лиц в рамках системы; существующими в системе иерархическими связями и протекающими в ней процессами координации, находящими свое выражение в разнообразных про-

цедурах по согласованию внутрисистемной деятельности.

Основной функцией данной подсистемы является обеспечение согласованной работы всех элементов, входящих в систему связей с общественностью. Управляющая подсистема устанавливает иерархию элементов и подсистем, правила их функционирования, устраняет дисфункции и противоречия в системе, инициирует изменения в структуре системы и управляет этими изменениями, осуществляет планирование и координацию деятельности элементов системы. От эффективности ее

функционирования зависит степень интеграции всей системы.

Подводя итог, отметим, что представленная в нашей работе теоретическая конструкция позволяет определить место связей с общественностью в системе региональной государственной власти, указать на их назначение и выявить их базовые, системообразующие структуры. Предложенный подход может быть применен на начальном этапе анализа деятельности служб по связям с общественностью в органах государственной власти любого субъекта Российской Федерации.

Примечания

1 Кузьмин В. В обществе Дмитрия Медведева. Второй Гражданский форум: Диалог власти и граждан // Рос. газ. 2008. 23 янв. С. 1, 3.

2 Подробнее о методологии системного подхода см.: Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли: в 5 т. Т. 2: Зарубежная политическая мысль XX в. М., 1997. С. 630642; Луман Н. Социальные системы. Очерк общей теории / пер. с нем. И.Д. Газиева; под ред. Н.А. Голо-вина. СПб., 2007. О методологии структурного функционализма // Мертон Р.К. Социальная теория и социальная структура. М., 2006; Парсонс Т. Система современных обществ / пер. с англ. Л.А. Седова и А.Д. Ковалева; под ред. М.С. Ковалевой. М., 1998.

3 Винограй Э.Г. Основы общей теории систем. Новосибирск, 1993. С. 27.

4 Касьян Д.М. Региональная политическая власть в России: Институты, ресурсы и технологии: дис. ... канд. полит. наук. Кемерово, 2005. С. 34.

5 Подробнее см.: Русаков А.Ю. Связи с общественностью в органах государственной власти: учеб. пособие. СПб., 2006. С. 32-33.

6 В той или иной форме эти основные функции закреплены за региональными государственными службами по связям с общественностью. Согласно исследованию В.С. Комаровского, в 31 субъекте РФ в соответствующих нормативных актах основными целями деятельности служб по связям с общественностью заявлены (в процентах от общего числа): обеспечение гласности, открытости в работе администрации - 30%; обеспечение связей с гражданами и их объединениями - 91%; содействие сотрудничеству с гражданами и их объединениями в разработке и реализации программ и решений - 38%; содействие реализации законодательства - 32%; содействие становлению институтов гражданского общества - 10%. Данные приводятся по: Связи с общественностью в политике и государственном управлении / под общ. ред. д-ра филос. наук, проф.

B.С. Комаровского. М., 2001. С. 136.

7 Существенное место в работе данной подсистемы занимает использование ресурсов СМИ, которые вносят основной вклад в легитимацию государственной власти. Этот факт отмечается многими исследователями. См., например: Вертешин А.И. Использование журналистики при легитимации власти в период трансформации российского общества // Вестн. Помор. ун-та. Сер.: Гуманит. и соц. науки. 2006. № 1. С. 99-103; Засурский И.И. СМИ и власть. Россия девяностых // Средства массовой информации России: учеб. пособие для студентов вузов / М.И. Алексеева, Л.Д. Болотова, Е.Л. Вартанова и др.; под ред. Я.Н. Засурского. М., 2008.

C. 108; Лысенко Г.В. Взаимодействие власти и СМИ: стратегия и технология ее реализации (региональный аспект) // Социол. исследования. 2008. № 4. С. 73-76.

8 Связи с общественностью в политике и государственном управлении / под общ. ред. д-ра филос. наук, проф. В.С. Комаровского. М., 2001. С. 111.

Maximov Anton

REGIONAL AUTHORITIES PUBLIC RELATIONS SYSTEM:

FUNCTIONS AND STRUCTURE

The article examines the phenomenon of the regional authorities’ public relations in terms of systematic and structural-functional approaches. The author gives a general characteristic of the public relations as a system, shows its functions and position in the regional authority system and analyzes its internal structure..

Контактная информация: e-mail: amm15nov@yandex.ru

Рецензент - Ульяновский В.И., доктор социологических наук, профессор кафедры общего и специального менеджмента Поморского государственно университета имени М.В. Ломоносова