Публично-правовые образования как участники коммерческих организаций: постановка проблемы

УДК 347.7 © Ж.Т. Ламбаев

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК УЧАСТНИКИ КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ:

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

В статье исследуется вопрос о пределах участия публично-правовых образований в коммерческом обороте путем создания юридических лиц.

Ключевые слова: публично-правовые образования, государственные компании, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Zh.T. Lambaev

PUBLIC AND LAW ENTITIES AS MEMBERS OF COMMERCIAL ORGANIZATIONS:

STATEMENT OF PROBLEM

This article studies the issue of the limits of public and law entities ' participation in commercial turnover by establishing legal entities.

Keywords: public and law entities, state companies, state and municipal unitary enterprises.

Идеи построения в России сильного рыночного механизма, формирования открытой экономики вынуждают пересмотреть концепцию государственного участия в общественном производстве. Для правовой системы это означает необходимость создания такой нормативной базы, которая бы соответствовала существующим экономическим реалиям и тенденциям развития отечественной экономики.

Известно, что участие государства в экономической сфере жизни общества может принимать различные формы. Так, являясь собственником своего имущества, государство участвует в вещных отношениях. Заключая концессионные соглашения, выпуская облигации государственных займов или возмещая вред в результате незаконных действий государственных органов, оно становится участником обязательственных правоотношений и т.д.

В то же время одним из наиболее важных проявлений государственного участия в экономике является участие государства в отношениях, связанных с созданием юридических лиц за счет наделения последних определенным имуществом. Так, многие из крупных акционерных обществ, такие как «Газпром», «Сбербанк России», «РЖД», основаны на государственном участии. С другой стороны, Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям предоставлена возможность создавать коммерческие организации в форме унитарных предприятий.

Пожалуй, общим для многих исследователей является мнение о том, что в современных условиях вмешательство государства в экономику не должно быть чрезмерным. Это связывается с тем, что одним из важнейших свойств рыночной системы хозяйствования является ее способность к саморегулированию. Как отмечается в экономической литературе, государству с рыночной системой следует сосредоточить свои усилия там, где рынок обнаруживает свою несостоятельность [1, с. 321]. Бесспорно, выбор оптимальной модели государственного участия в хозяйственной жизнедеятельности общества в меньшей степени вопрос правовой, - это удел экономической и иных наук. Право же здесь выступает средством регулирования общественных отношений, инструментом, с помощью которого те или иные экономические концепции претворяются в жизнь.

Однако и в правовой науке идея ограничения участия государства в предпринимательской сфере не оставлена без внимания. В гражданском праве эти идеи находят различное воплощение: в законодательстве, доктрине и в правоприменительной практике. Тому, как идея ограничения государственного участия в создании коммерческих юридических лиц реализуется в указанных трех сферах, и посвящена настоящая работа.

В научной юридической литературе высказывается мнение о том, что компании с государственным участием имеют особые цели и задачи. Например, В.С. Белых видит необходимость функционирования государственных коммерческих организаций в целях поддержания убыточных производств, общественного транспорта и т.п. Важным, по его мнению, является нахождение в государственной собственности производственных и других объектов стратегического назначения, в частности, предприятий военно-промышленного комплекса [2, 144].

А.Е. Молотников так обосновывает необходимость создания коммерческих организаций с государственным участием. «Государство, участвуя в акционерных обществах, преследует прежде всего социально значимые цели», - пишет он, - «в ряде случаев под контролем определенного публично-правового образования находятся стратегические предприятия нашей страны, имеющие первоочередное значение для сохранения государственного суверенитета России. В связи с этим особое значение представляет выработка концепции дальнейшего развития указанных обществ» [3, с. 119].

В свою очередь, В.В. Долинская к первоочередным задачам развития компаний с государственным участием относит:

- повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов;

Ж. Т. Ламбаев. Публично-правовые образования как участники коммерческих организаций: постановка проблемы

- детальную правовую регламентацию процессов управления;

- обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;

- обеспечение прав государства как участника (акционера) акционерного общества [4, с. 80].

Попытки определения границ государственного участия в экономическом секторе можно найти и в законодательстве. В качестве примера здесь можно назвать Указ Президента РФ от 22.07.1994 № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» [5]. Ранее действовавшими положениями Указа определялись виды деятельности, при осуществлении которых предприятия оставались подконтрольными государству. Среди таких видов деятельности были названы, в частности: связь, выработка и распределение электроэнергии, добыча, переработка и сбыт нефти, природного газа и газового конденсата, добыча и переработка драгоценных металлов, драгоценных камней, радиоактивных и редкоземельных элементов, разработка, производство и ремонт вооружения, военной и космической техники и боеприпасов, атомное машиностроение, производство спиртовой и ликеро-водочной продукции и другие (всего 22 вида деятельности). В отношении предприятий указанных видов деятельности могло быть принято решение о закреплении в федеральной собственности 51 и 25,5 % обыкновенных акций на срок не более 3 лет.

Идея ограничения участия государственных юридических лиц в коммерческом обороте есть и в действующем законодательстве. Так, в ст. 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» приводится перечень случаев, при которых допускается создание государственных или муниципальных предприятий. Среди них:

- необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

- необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

- необходимость осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- необходимость осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

- необходимость разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

- необходимость производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборото-способной.

Казенное предприятие может быть создано в случае:

- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;

- необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

- необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборото-способной;

- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий [6].

Вышеприведенные примеры иллюстрируют один и тот же используемый законодателем способ - перечисление тех сфер деятельности, в которых создание государственных компаний возможно и необходимо. С другой стороны, в законодательстве мы можем встретить и противоположный прием, - когда законодатель ограничивает возможность участия публичных образований в некоторых сферах предпринимательской деятельности. Так, например, один из подобных запретов установлен Федеральным законом от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [7]. В соответствии с данным Законом (ч. 2 ст. 6) не могут выступать организаторами азартных игр юридические лица, учредителями (участниками) которых являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или органы местного самоуправления.

Судебная практика также показывает, что влияние государства на экономические процессы не может быть бесконтрольным. Особенно хорошо это видно на примере дел, связанных с использованием государством специального права («золотой акции») в отношении акционерных обществ. Действительно, корпоративную деятельность государства можно расценивать как определенное ограничение предпринимательской деятельности граждан и их объединений.

В соответствии с разъяснениями Конституционного суда Российской Федерации возможные ограничения свободы предпринимательской деятельности должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными, необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей и не должны затрагивать существо конституционных прав, то есть не ограничивать пределы и применение соответствующих конституционных норм [8].

Интерес представляют и подходы, выработанные в практике Суда Европейского Сообщества. Так, в решениях от 4 июня 2002 г. Суд Европейского Сообщества установил, что «золотая акция» неправомерно ограничивает экономические свободы, включая свободу предпринимательства и свободу движения капиталов.

Суд ЕС отметил, что общие финансовые интересы государства не могут являться адекватным ограничением движения капиталов, товаров и услуг. Этим суд не признал обоснованными аналогичные ограничения в Португалии, связанные с необходимостью выбора стратегического партнера, усиления конкуренции на рынке и повышения эффективности средств производства. Суд согласился с мнением Европейской Комиссии о том, что «некоторые опасения могут стать причиной сохранения влияния государства на приватизированные компании, осуществляющие деятельность, имеющую значение для общественных нужд или имеющую стратегическое значение». При этом судом было справедливо отмечено, что ограничение экономической свободы может быть обусловлено интересами национальной безопасности только в случае существования действительной и серьезной угрозы важнейшим, фундаментальным интересам общества, и ограничение должно быть соразмерным, то есть принимаемые меры не должны выходить за пределы публичных целей (например, должна быть учтена возможность достижения целей не получением разрешения, а последующим уведомлением) [9, с. 6 - 8].

Анализ норм действующего законодательства, мнений, высказанных по рассматриваемому вопросу в юридической литературе, а также материалов судебной практики дает основания для следующего вывода. Создание публично-правовыми образованиями коммерческих юридических лиц должно преследовать определенные цели, и в ряде случаев - не связанные исключительно лишь с извлечением прибыли. Что касается самого государственного вмешательства в экономику, то оно должно быть обоснованным и целесообразным.

Описанные выше подходы показывают, что наиболее часто встречающимся способом определения границ государственного присутствия в экономике является перечисление тех сфер производства, где государственное участие желательно или необходимо [10]. Для этих целей государством принимаются специальные законодательные акты. Считается, что в этих сферах государство по своему усмотрению может создавать предприятия, определять их правовой статус, правовой режим их имущества. Это обстоятельство, однако, еще не исключает того, что в остальных сферах экономики государство может участвовать наравне с другими участниками оборота без использования каких-либо специальных прав и по правилам, установленным гражданским законодательством. В частности, с возможностью использования тех и только тех организационно-правовых форм коммерческих организаций, которые предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации.

Литература и примечания

1. Бардовский В.П., Рудакова О.В., Самородова Е.М. Экономика: учебник. - М., 2009.

2. Предпринимательское право России: учебник / под ред. В.С. Белых. - М., 2009.

3. Молотников А.Е. Ответственность в акционерных обществах. - М.: Волтерс Клувер, 2006.

4. Долинская В. В. Управление государственными пакетами акций // Закон. - 2004. - № 3.

5. Собрание законодательства РФ, 25.07.1994, № 13, ст. 1478.

6. Собрание законодательства РФ, 02.12.2002, № 48, ст. 4746;

7. Собрание законодательства РФ, 05.04.1999, № 14, ст. 1667.

8. Определение Конституционного Суда РФ № 456-О от 04.12.2003 // Вестник КС РФ. - 2004. - № 3; Постановление Конституционного Суда РФ № 14-П от 18.07.2003 // СЗ РФ. - 2003. - № 30. - Ст. 3102.

9. Дедов В.И. «Золотая акция» и публичные интересы // Юрист. - 2003. - № 9. - С. 6-8.

10. Пример такого подхода также см.: ст. 6 Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»; Указ Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» // Собрание законодательства РФ, 09.08.2004, № 32, ст. 3313.

Ламбаев Жаргал Тумунович, ассистент кафедры гражданского права и процесса Бурятского государственного университета, тел.: 8 (3012) 24-25-50, e-mail: lambaev2010@yandex.ru.

Lambaev Zhargal Tumunovich, teaching assistant, department of civil law and procedure, Buryat State University, tel.: 8 (3012) 24-25-50, e-mail: lambaev2010@yandex.ru.