Создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения

показателей, привязанных к стоимости компании, может выполнять специфические функции: с ее помощью менеджеры могут оценивать влияние тех или иных оперативных решений, которые предполагается осуществлять внутри данного этажа управления, на стоимость всей компании.

4. Разработка системы мотиваций и вознаграждений, увязанных со стоимостью.

5. Разработка системы коммуникаций с инвесторами. Создание новых показателей оценки деятельности компании, использование новых аналитических моделей, применение новых алгоритмов обоснования решений, новые критерии расстановки приоритетов в деятельности внутренних единиц компании, — все это требует дополнительного информирования заинтересованных групп. Данная информация может включаться отдельным блоком в отчет для акционеров, например, в виде отдельной главы, а также быть постоянным спутником промежуточных докладов для владельцев компании.

Таким образом, применение концепции управления стоимости способно дать не только результаты, связанные с улучшением финансового состояния компании, но и улучшает имидж компании у собственных акционеров и потенциальных инвесторов компании.

УДК 37

СОЗДАНИЕ НОВОГО ТИПА ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) УЧРЕЖДЕНИЯ - АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ Т.П. Литвинова, доцент,

Е.В. Литвинова, преподаватель,

ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», г.

Москва

Статья посвящена вопросам, связанным с изменением статуса бюджетных учреждений социальной сферы путем создания нового типа государственного (муниципального) учреждения — автономного учреждения (А У). Рассмотрены цели и условия перевода, источниками финансирования и организационная структура автономных учреждений, организация работ по переводу бюджетных учреждений в автономные учреждения. В статье приведен анализ деятельности образовательных учреждений в сравнении с А У.

Ключевые слова: автономное учреждение, финансирование бюджетных учреждений, учредитель автономного учреждения, наблюдательный совет.

В начале 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», согласно которому предполагается сохранение возможности бюджетного финансирования и увеличение степени свободы в осуществлении хозяйственной и предпринимательской деятельности автономных учреждений (АУ).

АУ признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Прямой запрет на изменение типа существующих учреждений в законопроекте установлен только для учреждений здравоохранения, они могут существовать только в виде бюджетных или частных учреждений (п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Перевод бюджетных учреждений в форму АУ осуществляется для достижения следующих результатов:

• установление приоритетности конечных результатов предоставления бюджетных услуг над механизмом и системой их предоставления;

• усиление ответственности и заинтересованности исполнителей в предоставлении бюджетных услуг;

• сокращение рисков возникновения негативных финансовых последствий для областного бюджета вследствие злоупотреблений, административных ошибок и неэкономного использования ресурсов;

• получение возможности гибкого реагирования на изменение запросов потребителей бюджетных услуг со стороны организаций, обеспечивающих их оказание;

• возможность использования более широкого набора форм и методов организации инфраструктуры предоставления бюджетных услуг (численность и квалификация сотрудников, занимаемые здания, сроки расчетов с поставщиками, условия оплаты расходов и т.д.).

Рис. 1. Система учреждений до 2007 г.

Рис. 2. Новая система учреждений в 2007 г.

Основным условием для решения вопроса о переводе бюджетного учреждения в АУ является возможность развития и устойчивого функционирования учреждения в случае уменьшения государственного заказа и соответственно уменьшения бюджетного финансирования. Новая организационно-правовая форма в первую очередь должна способствовать улучшению условий работы тех учреждений, которые могут заработать самостоятельно. Придание статуса автономного может быть выгодно учреждениям, если существует конкуренция между поставщиками социальных услуг.

Изменение типа существующего государственного или муниципального учреждения осуществляется по инициативе или с согласия данного учреждения. Проект закона содержит однозначное требование о необходимости одобрения такого решения высшим коллегиальным органом управления данного государственного или муниципального учреждения.

Рис. 3. Создание автономных учреждений

Решение о создании АУ принимается:

• на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, — Правительством РФ;

• на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ (в муниципальной собственности), — высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (администрацией муниципального образования).

Основная деятельность АУ некоммерческого характера. АУ в отличие от бюджетных структур будут обладать большей свободой в отношении переданного им имущества, хотя само имущество будет по-прежнему находиться в государственной (муниципальной) собственности. АУ не может стать банкротом, так как имущество АУ находится в государственной собственности.

Законом предусматривается, что при создании АУ изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, не допускается изъятие или уменьшение имущества и денежных средств, находящихся у государственного или муниципального учреждения. Имущество, в т.ч. денежные средства, передаваемое АУ при

его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

Имущество автономных учреждений

Закреплено собственником в оперативном управлении АУ

Находится в самостоятельном распоряжении

Недвижимое

имущество

Особо ценное движимое имущество

тшущество, без

которого

Иное имущество

осуществление АУ

своей уставной

деятельности будет

существенно

Рис. 4. Имущество автономных учреждений

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 мая 2007 г. № 337. «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» виды особо ценного движимого имущества федеральных АУ определяются совместным решением соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сферах науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, и федерального органа исполнительной власти, на который возложено управление федеральным имуществом. При определении видов особо ценного движимого имущества федеральных АУ в его состав включаются:

• движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тыс. руб.;

• иное движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее 50 тыс. руб., без которого осуществление федеральным АУ своей основной деятельности будет существенно затруднено;

• имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативно-правовыми актами РФ (в т.ч. музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности

и включенные в состав государственной части Музейного фонда РФ, библиотечные фонды, отнесенные к памятникам истории и культуры, документы Архивного фонда РФ).

В особо ценное движимого имущества не включают имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности федерального АУ и приобретено за счет доходов, полученных от осуществления уставной деятельности.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя федерального АУ, принимают решение об отнесении имущества федеральных АУ к категории особо ценного движимого имущества (исключении имущества из категории особо ценного движимого имущества) по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, на который возложено управление федеральным имуществом.

Порядок определения видов особо ценного движимого имущества АУ, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, и на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, устанавливается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления с учетом требований названного постановления в части определения видов особо ценного движимого имущества федеральных АУ.

Автономное и бюджетное учреждения обладают правом оперативного управления закрепленным за ними имуществом. Однако правовой режим использования этого имущества различен.

Таблица 1.

Возможности распоряжения имуществом

БУ АУ

1 Право распоряжения закрепленным имуществом Не вправе распоряжаться

2 Права в отношении полученных доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества Эти доходы после уплаты налогов и сборов учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета

Смета утверждается учредителем

3 Права по привлечению заемных средств Не вправе получать кредиты (п.8 ст. 161 БК РФ) Вправе привлекать: на АУ не распространяются ограничения БК РФ, установленные для БУ

4 Права по открытию банковских счетов Федеральные бюджетные учреждения использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством РФ

Финансирование бюджетных учреждений учредителем должно осуществляться полностью или частично (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Источниками финансирования бюджетных учреждений являются:

1) соответствующий бюджет или бюджет государственного внебюджетного фонда;

2) иные не запрещенные федеральными законами источники.

Финансирование бюджетных учреждений производится на основании сметы

доходов и расходов (п. 3 ст. 161 БК РФ) через лицевые счета, открытые в казначействе (п.

7 ст. 161, п. 2 ст. 155 БК РФ).

Для автономного учреждения все несколько иначе. Порядок его финансирования определен п.п. 3 и 4 ст. 4 Закона.

Учредитель АУ финансирует:

• выполнение государственного задания по нормативу;

• расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУ учредителем или приобретенных ими за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества;

• расходы по уплате налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается недвижимое и особо ценное имущество, закрепленное (приобретенное) за автономным учреждением, в т.ч. земельные участки;

• расходы на развитие АУ в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Источниками финансирования АУ являются в соответствии с п. 4 ст. 4, п. 8 ст. 2 Закона:

• соответствующий бюджет или бюджет государственного внебюджетного фонда;

• иные не запрещенные федеральными законами источники;

• самостоятельная хозяйственная деятельность.

Учредитель выделяет финансирование АУ в виде субвенций и субсидий (п. 4 ст. 4 Закона) через расчетные счета, открытые в кредитных организациях (п. 3 ст. 2 Закона). В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУ учредителем или приобретенных АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Усложняется организационная структура АУ. Наряду с учредителем и руководителем вводится промежуточное звено — наблюдательный совет автономного учреждения. Компетенция учредителя в области управления АУ определена статьей 9 Закона. Он вправе:

• утверждать устав и вносить в него изменения;

• создавать и ликвидировать филиалы и представительства;

• реорганизовывать, ликвидировать и изменять тип учреждения;

• утверждать передаточный акт или разделительный баланс;

• назначать ликвидационную комиссию, утверждать промежуточный и окончательный ликвидационный баланс;

• назначать руководителя;

• одобрять сделки с недвижимым и особо ценным движимым имуществом;

• разрешать внесение денежных средств и иного имущества в уставный капитал других юридических лиц и т.д.

Наблюдательный совет - вновь создаваемый орган управления для бюджетных учреждений. Он формируется из представителей учредителя АУ, исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, а также представителей общественности. В совете должно быть не менее 5 и не более 11 членов (ст. 10 Закона).

Таблица 2

Сравнительная таблица полномочий коллегиальных органов

Полномочия АУ Г(М)АНО

1 Определение приоритетных направлений деятельности организации; В законе специально не оговорено, но по логике учредитель Попечительский совет

2 Внесение изменений и дополнений в Предложения от наблюдатель- Утверждение

устав ного совета, утверждается учредителем попечительским советом

3 Реорганизация и ликвидация организации; Предложения от наблюдательного совета, утверждается учредителем Утверждение попечительским советом

4 Передаточного акта и разделительного баланса; Предложения от наблюдательного совета, утверждается учредителем Утверждение попечительским советом

5 Назначение ликвидационной и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов; Предложения от наблюдательного совета, утверждается учредителем Утверждение попечительским советом

6 Назначение и досрочное прекращение полномочий членов коллегиального исполнительного органа (наблюдательный); Учредителем Учредителем

7 Назначение и прекращение полномочий единоличного исполнительного органа, руководителя. Учредителем Утверждение попечительским советом

8 Утверждение плана финансовохозяйственной деятельности и порядка расходования организации и обсуждение не реже одного раза в квартал хода их исполнения; Предложения от наблюдательного совета, утверждается руководителем Утверждение попечительским советом

9 Утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса, а также их представление учредителю организации; Предложения от наблюдательного совета, утверждается руководителем Утверждение попечительским советом

10 Принятие решений о создании филиалов и открытии представительств организации; Предложения от наблюдательного совета, утверждается руководителем Утверждение попечительским советом

11 Утверждение внутренних документов, регламентирующих деятельность организации и ее органов; Руководитель Утверждение попечительским советом

12 Совершение отдельных сделок Наблюдательный совет рассматривает предложения руководителя о совершении крупных сделок (5% балансовой стоимости). Сделки с недвижимостью и особо ценными движимым имуществом предложение р ассм атрив ается наблюдательным советом и учредителем Утверждение попечительским советом

Для АУ предусматриваются более высокие требования к обязательной публичной отчетности, что делает деятельность АУ более открытой и прозрачной. Так, законом предусмотрено, что автономное учреждение обязано ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ, в определенных учредителем АУ средствах массовой информации.

При подготовке предложения о переводе в АУ должно представить следующие документы:

• решение о согласии (инициативе) учреждения на переход в АУ;

• баланс за предшествующие три года;

• перечень основных видов деятельности;

• количественный и кадровый состав специалистов и работников учреждения;

• характеристика потребителей услуг, в т.ч. на платной основе, за предшествующие три года;

• объем бюджетных средств по основным видам деятельности, а также по другим видам деятельности за предшествующие три года;

• объем бюджетных средств на капитальные вложения по основным видам за предшествующие три года;

• объем внебюджетных средств по видам: основная деятельность на платной основе, вспомогательная деятельность, выполнение договоров, производственная деятельность, спонсорские средства, гранты, пожертвования и т. д. за предшествующие три года;

• сведения об имуществе (основных средствах), находящемся в оперативном управлении бюджетного учреждения;

• трехлетний финансовый план учреждения;

• обоснование потребностей в дополнительном имуществе или средствах на его приобретение (создание);

• план развития учреждения не менее чем на ближайшие три года.

Организация работ по переводу бюджетных учреждений в АУ представлена на рис.

5.

Рис. 5. Организация работ по переводу бюджетных учреждений в АУ

Таблица 3

Примерный график проведения работ по переводу бюджетных учреждений в АУ

Наименование мероприятий Сроки Выполняемые работы Документация

1 Отраслевой орган управления Разработка плана проведения работ по переводу БУ в АУ 2 нед. Разработка плана, определение ответственного исполнителя

2 Отраслевой орган управления Оценка возможности перевода БУ в АУ 1 мес. Анализ экономического и управленческого потенциала учреждений Перечень учреждений, которым предлагается перейти в АУ

3 Отраслевой орган управления Извещение учреждений о рекомендации перехода в АУ 3 дня Рассылка писем с извещениями и перечнем запрашиваемой документации

4 Учреждение 1 месяц 1 мес. Подготовка и представление документации

5 Отраслевой орган управления Представление предложения о переводе БУ в АУ в орган власти субъекта РФ 2 нед. Рассмотрение документации учреждения и подготовка предложения О переводе БУ в АУ Предложение О переводе учреждения в АУ

6 Орган власти субъекта РФ Принятие решения о переводе/непереводе БУ в АУ 1 нед. Рассмотрение предложения и принятие решения Решение о переводе учреждения в АУ

7 Отраслевой орган управления Извещение учреждения О принятии решения О переводе в АУ 3 дня Рассылка писем с извещениями и поручением подготовки проектов учредительных документов

8 Учреждение Представление проектов учредительных документов 1 мес. Подготовка проектов учредительных документов Проекты: - устава АУ; - перечня особо ценного имущества; количественного и персонального состава наблюдательного совета. Решение высшего коллегиального органа управления об избрании руководителя АУ, если такая процедура предусмотрена уставом.

9 Отраслевой орган управления Утверждение учредительных документов 2 нед. Рассмотрение и утверждение учредительных документов, назначение руководителя АУ Пакет учредительных документов

Таблица 4

Анализ деятельности учреждений в сравнении с АУ

Общие цели и задачи Что/ на каких условиях осуществляется деятельность Организация, осуществляющая образовательную деятельность Бизнес-структура

Образовательное учреждение АУ Негосударственная некоммерческая образовательная организация

Организационно-правовая деятельность

Учредители Органы государственной власти, органы местного самоуправления Муниципалитет, регион, Российская Федерация (только один учредитель) Физические и юридические лица, в т.ч. иностранные Любое физическое или юридическое лицо

Управление Принцип единоначалия и самоуправления Наблюдательны совет и руководитель и иные органы (можно предусмотреть в Уставе) Совет учредителей согласно уставу Совет учредителей согласно уставу

Компетенция (полномочия) учредителя 1) Внесение изменений и дополнений в устав; 2)создание филиалов и представительств; 3) реорганизация и ликвидация; 4) утверждение передаточного акта и разделительного баланса; 5) назначение и прекращение полномочий руководителя; 6) одобрение сделок с недвижимостью и особо ценным движимым имуществом; 7) решение о назначении и досрочном прекращении полномочий членов попечительского совета. 1) Внесение изменений и дополнений в устав; 2)создание филиалов и представительств; 3)реорганизация и ликвидация; 4) утверждение передаточного акта и разделительного баланса и иные полномочия предусмотренные уставом 1) Внесение изменений и дополнений в устав; 2)создание филиалов и представительств; 3)реорганизация и ликвидация; 4) утверждение передаточного акта и разделительного баланса и иные полномочия, предусмотренные уставом

Собственность Г осударственная, муниципальная (ОУ владеет на праве оперативного управления) Г осударственная, муниципальная. АУ владеет на праве оперативного управления Частная Частная

Ответчики по обязательствам Само ОУ и у учредителя субсидиарная ответственность Само АУ Сама организация Сама организация

Финансово-хозяйственная деятельность

Источники финансирования Бюджет Основная деятельность: бюджет всех Средства партнеров, уровней в форме субвенций, субсидий, взносы, предпринимательская деятельность, гранты,

предпринимательская деятельность, гранты, дивиденды, пожертвования. государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом (Может быть в Уставе: гранты, дивиденды, пожертвования, предпринимательская деятельность) предпринимательская деятельность, гранты дивиденды, пожертвования.

Механизмы распределения средств Казначейство Недвижимое и особо ценное движимое имущество только с согласия собственника (схемы получения согласия нет), Наблюдательный совет делает предложения по сделкам и плану финансово-хозяйственной деятельности Руководитель утверждает и действует самостоятельно (ответственности руководителя за несоблюдение рекомендаций наблюдательного совета не предусмотрено) В соответствии с уставом самостоятельно В соответствии с уставом самостоятельно

Стоимость деятельности Централизованная, подушевое финансирование Схемы нет Возможно подушевое, Бюджет образовательной программы, централизованное финансирование и т.д. Определяют самостоятельно Определяют самостоятельно

Штатное расписание Возможный вариант - утверждается попечительским советом, по предложению руководителя Самостоятельно создает Самостоятельно создает

Образовательная деятельность

Образовательная программа традиционной школы Предметные общеобразовательные В настоящий момент не прописано в проекте (нет отдельного проекта для АУ, действующего в сфере образования), но скорей всего будут сохранены нормы, действующие в настоящий момент в образовательных учреждениях общего образования Образовательная программа, направленная на изучение интересующей области науки и практики; по срокам делится на кратко-и долговременные (платная основа) Лицензированная программа, направленная на овладение новыми профессиями, возникающими при развитии общества; мобильные кратковременные программы (платная

программы, утвержденных Министерством, обязательные для изучения каждым учеником; воспитательная система школы

Образовательная программа инновационной школы Предметные общеобразовательные основа, спонсорская помощь, финансирование бизнес-структурами)

программы, утвержденных Министерством, обязательные для изучения каждым учеником; придание равной статусности разным видам образования; возможное распределение получения образования в других организациях на договорных основах; составление индивидуальных образовательных программ

Учебный план В строгом соответствии одного из вариантов учебного плана; состоит из федерального, регионального и гимназического компонентов; строгое подчинение нормам СанПин На основе собственных программ и учредителем

Профессиональный стандарт Соответствие должностным инструкциям, аттестация по формальным показателям Выполнение преподавателями требований трудового договора; аттестация учащихся согласно УП Профессионализм, участие в различных конкурсах, ролевых играх, тестированиях

Маркетинговая служба Отсутствует; оценка деятельности по внешним показателям, необъективна. Нет специальной деятельности по рекламе. Реклама организации, связи с 00 дополнительного образования, 00 НПО, СПО и высшего образования на различных уровнях Реклама организации, связи с 00, предприятиями Реклама структуры, связи с предприятиями

Исходя из сравнительной характеристики бюджетного образовательного учреждения и АУ прослеживается достаточно большое преимущество второго по сравнению с первым. Значительно более проработанный вид принимает и система формирования заказа в такой структуре, как Г АУ:

Рис. 6. Система формирования заказа В данном случае становится достаточно прозрачным механизм формирования заказа (задания) для государственного АУ. В отличие от Г(М)АНО Наблюдательный совет играет только рекомендательную роль, рассматривая предложения по пакету образовательных программ. Окончательное формирование заказа происходит на уровне учредителя, что дает существенное преимущество: в рамках муниципалитета или какого-либо федерального органа более ясно просматриваются перспективы рынка труда, что значительно повысит как отдачу предлагаемых ГАУ образовательных программ, так и их востребованность на рынке образовательных услуг.

Данные новации позволят повысить контроль за эффективностью расходования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, привлечь дополнительные инвестиции в отрасли социальной сферы с целью расширения форм и методов оказания услуг населению, создать стимулы и условия для привлечения высококвалифицированных кадров и совершенствования материально-технической базы АУ.

Литература

1. Федеральный закон № 174-ФЗ от 3 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях».

2. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону об автономных учреждениях. Изд-во Юстицинформ, 2007.

3. Тихомиров М.Ю. Комментарий к Федеральному закону «Об автономных учреждениях». Изд-во Тихомиров М.Ю., 2007.

4. http://www.bujet.rn/magazines/cletail.р11р?ГО=22648 Автономные учреждения: начало положено. Опубликовано: 1 сентября 2007 г. / Т.Е. Володина, заслуженный экономист России, член Методологического совета при Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ.

УДК 336.02:338.2

ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКУЮ ФИНАНСОВУЮ ПОЛИТИКУ, И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ФИНАНСОВУЮ ПОЛИТИКУ МИКРОУРОВНЯ

А.А. Макаренко, кандидат экономических наук, доцент,

ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»,

г. Москва

Исследуется современная национальная финансовая политика, причем акцент делается на факторах, прямо и косвенно ее определяющих. Факторы, определяющие макроэкономическую финансовую политику и ее результаты, оказывают непосредственное влияние на финансовую политику микроуровня.

Ключевые слова: финансовая политика, макроэкономические индикаторы,

макроэкономическое регулирование, микроэкономическая политика

Основными составляющими макроэкономической финансовой политики являются:

• монетарная (денежная) политика,

• курсовая (валютная) политика,

• бюджетная политика,

• резервная политика,

• антиинфляционная политика,

• кредитная политика,