Будущее представительной демократии и парламентских учреждений в России и современном мире

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2013. № 1

К 20-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С.В. Володенков, А.Л. Зверев, И.И. Кузнецов, Н.Р. Сетов, К.О. Телин

БУДУЩЕЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ И ПАРЛАМЕНТСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РОССИИ И СОВРЕМЕННОМ МИРЕ

В статье рассматриваются актуальные тенденции развития современного парламентаризма и механизмов политического участия. Авторы исследуют современный этап развития демократии, выявляют основные проблемы и вызовы, с которым сегодня приходится сталкиваться политическим и государственным системам. Особое внимание уделяется вопросам оптимального баланса представительства социальных интересов и профессиональной политической деятельности, политической культуры, образа власти в сознании граждан.

Ключевые слова: демократия, государственное управление, парламентаризм, политический процесс, мировая политика, политическое участие.

Введение

В политической науке интерес к парламентаризму как политическому институту демократических государств традиционно высок. Многие аспекты функционирования парламента как представительного органа до сих пор недостаточно изучены. Например, представляет большой интерес взаимосвязь процесса формирования парламента и образа государственной власти, который складывается у граждан данного государства как результат работы электоральной системы. До сих пор не найден ответ на вопрос об оптимальном балансе представительства социальных интересов и профессиональной политической подготовки депутатов. Поэтому обращение к проблеме функционирования представительной демократии, по нашему мнению, является вполне оправданным и, более того, необходимым.

Актуальность исследований парламентаризма сегодня обусловливается еще одним обстоятельством. Почти двадцать лет назад в России шел процесс активного формирования новой модели демократии: разрабатывалась новая Конституция России, осуществлялся активный поиск оптимальной схемы представительства интересов

сложного, многосоставного российского общества, обсуждались конкретные варианты институционального закрепления федерализма и республиканской формы правления. Государство, ставшее правопреемником СССР, искало собственный путь к «подлинной демократии». Многие хорошо помнят, что этот политический процесс в России начала 1990-х гг. был весьма непростым и порой драматичным. Одновременно с кардинальными изменениями политической системы происходила трансформация социально-экономической ее основы: готовилась масштабная приватизация, которая в последующем коренным образом изменила всю систему социальных отношений.

Важно отметить, что и становление нового российского парламента в этот исторический период сопровождалось мощным конфликтным столкновением различных политических сил. Те, кого называли «демократами», и те, кто считал себя «коммунистами», предлагали, как и другие отряды российского правящего класса, зачастую взаимоисключающие варианты конституционного закрепления полномочий отдельных ветвей государственной власти. Все это привело, как известно, к политическому кризису сентября — октября 1993 г., к вооруженным столкновениям в самом сердце страны — ее столице. Принятая всенародным голосованием в декабре 1993 г. Конституция стала результатом не компромисса политических сил, а скорее, «навязанного консенсуса» при доминировании одной политической линии — президентской.

В России был осуществлен переход к либеральной рыночной экономике, сформирован пул институтов демократии, началось строительство национального государства. Этот непростой политический процесс немецкий исследователь Клаус Оффе сравнил с «перестройкой корабля в открытом море». Тем не менее в течение уже двадцати лет в нашей стране функционирует представительная демократия на основании конституционно закрепленных принципов народовластия. Накопленный политический опыт необходимо осмыслить, с тем чтобы понять нынешнее состояние демократических политических институтов и перспективы политического развития российского общества. Это особенно важно в условиях наблюдаемых кризисных тенденций либеральной демократии в мире, ее нынешних возможностей для предотвращения глобальной политической нестабильности, ее способности адекватно реагировать на кризисные ее явления в экономике.

В конечном счете обращение к данной теме представляется весьма важным и для выяснения перспектив развития собственно российской версии представительной демократии, национального суверенитета и современной политической системы.

Формы современной демократии:

«прямая» vs «представительная»

Дискуссии о преимуществах демократии и ее недостатках, равно как и о доступных и желательных формах демократического устройства, практически не имеют точных хронологических рамок. Они велись и во времена античности, когда демократический строй афинского образца только укоренялся в городах-государствах, и в XX в., когда плюралистические системы столкнулись с совокупностью серьезных вызовов и угроз: от тоталитарных альтернатив и рационалистических утопий до «массового общества» Х. Ортеги-и-Гассета. Столетиями одним из важнейших сюжетов политической мысли было обсуждение проблем участия населения в политическом процессе, его роли в определении курса развития общества и государства, форм возможного коллективного действия и организации представительных органов и структур. Сегодня проблема развития демократических институтов как управленческих органов и как некоего свода правил общественной жизни гораздо актуальнее, чем прежде, поскольку развитие целых регионов мира начинает зависеть от процессов демократического транзита, новых коммуникационных технологий и углубляющейся интеграции политических систем в мощные межгосударственные или даже наднациональные объединения.

Данные явления и процессы существенно осложняют осмысление как плюралистических теорий политического участия, так и конкретной демократической практики в современных государствах — в первую очередь в тех, которые принято считать некими образцами демократического режима. Традиционный демократический строй со всеми его доработками и поправками, учитывающими достижения коммуникационной революции последних десятилетий, уже не в состоянии обеспечить прежний уровень и прежнее качество политического представительства и репрезентации общественных интересов. Скажем, в такой стране, как Испания 86% населения не доверяют ни одной политической партии. Подобная ситуация не единична. Свидетельство тому—организованные мировым движением Occupy в 2011-2012 гг. многочисленные акции, участники которых выступали за социальное равенство и против гнета банковского капитала, и неоднократное появление на политической арене Европы полулегальных сил, демонстрирующих абсолютную изоляцию от установок, традиционных для дискурса той или иной страны,—речь в данном случае может идти о националистах Йорга Хайдера и о Пиратской партии Швеции, прошедшей в 2009 г. в Европарламент.

Современное общество вновь сталкивается с вопросом о том, какой формат демократического действия и участия является наибо-

лее приемлемым в сложившихся условиях — «прямая демократия», понимаемая как право всех граждан влиять на политические вопросы без участия посреднических государственных структур, основанных на делегировании полномочий, или демократия представительная, основанная на существовании многочисленных институтов репрезентации? Сам характер этого вопроса обусловливает острый характер дискуссий и в академических кругах, разрабатывающих политические теории и концепции, и среди людей, непосредственно участвующих в политике и видящих в разрешении дихотомии важные менеджериальные и административные последствия.

Необходимо заметить, что наличие у концепта «прямой демократии» более древние исторические корни является одной из основных причин критики данного формата политического участия большинством современных мыслителей. Долгое время прямая демократия, опирающаяся на исторический опыт Древней Греции и швейцарских кантонов времен позднего Средневековья и раннего Ренессанса, рассматривалась исследователями в качестве своеобразной «про-тоформы», пригодной лишь для немногочисленных сообществ и совершенно непригодной для обществ, принципиально расширяющихся, либо гетерогенных. Эта точка зрения подкреплялась тем, что прямая демократия (при всех ее недостатках и ограничениях) наилучшим образом представляла ценности, которые подпитывали и продолжают подпитывать саму идею демократии, а именно права и свободы человека и гражданина, активно участвующего в формировании власти и политической повестки дня.

В этой части опыт прямой демократии по-прежнему существенно влияет на институционализацию современных форм политической активности. К примеру, в сфере местного самоуправления перечень методов непосредственного участия довольно-таки широк, в полном соответствии со стандартами, закрепленными общими представлениями о правах и свободах человека и гражданина. В России он включает в себя право на местный референдум, сход, правотворческую инициативу, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, собрание граждан и частные обращения в органы управления1; в принципе это достаточно широкий перечень, о многих пунктах которого редко осведомлены даже деятельно участвующие в политике граждане.

Само существование представительной демократии — своеобразный ответ на критику прямых форм демократического участия. В отличие от прямой представительная демократия предъявляет ряд жестких требований к организации демократического строя, если,

1 По материалам ФЗ № 131 от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

конечно, потребность в нем носит долгосрочный и устойчивый характер: во-первых, полномочия от широких слоев непрофессионального и разделенного в пространстве населения делегируются малочисленной группе профессионалов, а во-вторых, делегирование осуществляется посредством открытых и честных выборов. Подобная система опосредованного гражданского участия устраняет естественные трудности, связанные со сложностью решаемых проблем и задач, в том числе и проблемы демократического управления большими территориями. Однако и она несвободна от недостатков, поэтому спор сторонников прямой и представительной демократии до сих пор остается неразрешенным.

По мнению экспертов, сегодня идеалы и принципы прямой демократии серьезнейшим образом отразились в «сетевых технологиях», постулирующих значимость горизонтальных связей в политическом пространстве и утверждающих момент образования политической воли в точке соприкосновения обозначившихся интересов и доступных ресурсов. По этой причине концепция политических сетей, ассоциирующаяся с инновационными коммуникациями, все чаще воспринимается общественностью неоднозначно. «Скептики» полагают, что она знаменует собой «откат» к устаревшим практикам, а «оптимисты» считают «сети» в политике еще одним доказательством реальности платоновского «анамнезиса» — «припоминания» верных форм в соответствии с естественной природой человека. Майк Фейфл, бывший советник президента США по национальной безопасности, в свое время и вовсе призывал номинировать сервис микроблогов Twitter на Нобелевскую премию мира, сказав, дословно, следующее: «Без твиттера люди Ирана не почувствовали бы себя вполне правомочными и уверенными для того, чтобы встать на защиту свободы и демократии страны». Это как нельзя лучше характеризует восторженное отношение многих людей к создающимся вокруг них сетям.

Казалось бы, «политические сети» позволяют преодолеть недостатки прямой демократии, при которой массовость участия оборачивается популизмом, отсутствие иерархии — отсутствием компетентности и ответственности, а отсутствие институтов, определяющих степень актуальности тех или иных проблем, — превращением политики в процесс, управляемый не столько потребностями, сколько элементарной модой. Многие критики теории демократии — как прямой, так и представительной формы — распространяют последний аргумент на все режимы, так или иначе связанные с общественным участием, утверждая априорную неспособность «масс» сделать рациональный выбор. Подобные воззрения чаще всего обосновываются «теоремой о невозможности» Кеннета

Эрроу, согласно которой выбор может быть либо рациональным, либо коллективным.

Действительно, концепция «политических сетей» выглядит вполне убедительным ответом на традиционную критику. Политические сети представляются новым дискурсивным пространством, достаточно широким и разветвленным, для того чтобы предоставлять разностороннюю информацию по актуальным вопросам, что открывает шлюзы политической коммуникации для новых социальных групп, исключенных из процесса взаимодействия представительных институтов, и формирует принципиально транспарентную среду, связанную с отношениями принципиального равноправия. Это в полной степени отвечает «трилемме» демократического участия, которую сформулировал американский политолог Джеймс Фишкин, выдвинувший к политической системе требования равенства, участия и дискуссии (political equality, participation and deliberation).

Однако на практике подобной интерпретации демократического строя отвечает и обновленная представительная демократия, чьи институты являются доминирующей формой политической организации в современном обществе. В конце 70-х — начале 80-х гг. XX в. в управленческой практике ряда развитых стран начало утверждаться, например, направление «нового публичного менеджмента» (new public management, NPM), который предложил вполне эффективные схемы модернизации институционального дизайна демократического государства. Инструментом этой модернизации стала интеграция управленческих структур с частным сектором, чьи наработки во все времена использовались официальными учреждениями для совершенствования своей кадровой работы и моделей принятия решений. «Новый публичный менеджмент» всего лишь скорректировал подобную схему, изменив вектор взаимодействия государства и бизнеса: если до NPM последний делегировал государству менеджериальные и административные технологии, то с ускоренением нового подхода к репрезентации групповых интересов государство стало делегировать бизнесу определенные сферы собственной компетенции. Классической иллюстрацией «нового публичного менеджмента» стала Великобритания времен Маргарет Тэтчер, когда государственная политика предполагала не просто приватизацию национальных активов, но и фактическое установление конкуренции в ряде отраслей между государственными и частными структурами.

Результатом внедрения «нового публичного менеджмента» и смежных с ним концепций и технологий стало действительно обновление классических представлений о представительной демократии. Во-первых, сегодня даже решительные критики этого формата участия не сводят представительство к деятельности парламентских

учреждений — функции репрезентации общественных интересов и мнений взяли на себя многие другие структуры, в частности «открытое правительство» и экспертные организации, создаваемые вокруг органов не только законодательной, но и исполнительной власти. Во-вторых, формы контроля и даже корректировки результатов выборов сегодня существенно расширились: благодаря тем же коммуникационным технологиям в Великобритании функционирует портал «Democracy Live», позволяющий в очном режиме наблюдать за работой основных представительных, судебных и даже исполнительных структур, что существенно снижает риск потери связи между избирателем и депутатом.

Особенно ярко модернизация представительной демократии прослеживается на примере регулирования лоббизма в развитых странах мира: в то время как США и некоторые другие страны пошли по пути чрезмерной регламентации деятельности отраслевых и корпоративных лоббистов, страны Западной Европы в большинстве своем используют совершенно другую модель, свидетельствующую о способности представительной демократии отвечать на вызовы времени. В Великобритании, Франции и Германии реализуется приблизительно один сценарий регулирования: отсутствие жестких формальных ограничений для лоббистов и вместе с тем детальные предписания для чиновников, вынужденных предоставлять подробнейшую отчетность о своей профессиональной деятельности. Это позволяет контролировать депутатов представительных учреждений, не ограничивая их участие в процессе принятия решений и фактически не сужая сферу их частнопредпринимательских и личных контактов — единственное, что они должны делать в рамках процедур демократического контроля, это не исключать ни единого элемента своей карьеры из сферы публичного регулирования.

Сторонники «политических сетей», несмотря на теоретическое преодоление обычных для прямой демократии недостатков, попали в ловушку того самого технологического прогресса, который и обеспечил популярность соответствующим идеям. Сегодня можно утверждать, что в системе новейших коммуникаций парадоксальным образом все в большей степени проявляет себя не индивидуальное сознание субъекта, а массовое сознание, связанное с неспособностью отдельной личности превратить гигантское информационное поле в инструмент политического действия. Прямая демократия в новейшей своей форме, вооруженная технологиями информационного обмена, которых еще никогда не видел мир, оказывается не в состоянии решать политические задачи, потому что на смену иерархии и упорядоченности управленческого пространства приходит соучастие, не подкрепленное ни ответственностью, ни осознанием задачи, стоящей перед субъектом политического действия.

Как ни странно, последнее соображение сегодня адресуется именно институциональному представлению о демократии, предписывающему ей определенные организационные и административные задачи. Утверждается, будто бы рядовой чиновник, вводимый в систему демократических институтов, с одной стороны, теряет связь с электоратом, поскольку на регулярной основе общается не с ним, а с представителями таких же обособленных элементов государства — Левиафана, а с другой — не может найти себе место в дискретной государственной системе. Этому посвящена, например, теория «мусорного ящика» Джеймса Марча и Джона Олсена. Тем не менее подобная ситуация неопределенности связана как раз с участием рядового обывателя в инновационных схемах прямого участия, о которых с таким восторгом рассказывают университетские преподаватели.

Американский социолог Малкольм Гладуэлл указывает, что «структура сети делает ее необычно гибкой и хорошо адаптированной к ситуациям с низким уровнем риска». Однако поскольку «сеть не имеет централизованного управления и ясной линии направления, у ее участников возникают реальные проблемы в достижении консенсуса и постановке целей»2. В результате участники сетевых взаимодействий в большинстве своем не могут рассуждать рационально и стратегически; более того, в силу ориентации на критику они хронически склонны конфликтовать и ошибаться. На выходе это формирует именно феномен массового сознания, когда участники дискуссии поддаются скорее эмоциям, нежели доводам разума, скорее крайностям, чем умеренным позициям, и скорее модному поветрию, нежели рациональной позиции.

В подобных условиях политический процесс начинает, во-первых, сужаться, ограничивая повестку дня наиболее резонансными вопросами (вне зависимости от их действительной актуальности), а во-вторых, испытывать хроническую нехватку ответственных и профессиональных решений, сдвигающих status quo в качественно новое состояние, которому будут сопутствовать новые проблемы и новые вызовы. Демократический строй начинает испытывать дефицит реальной альтернативы — то есть именно того, что составляет его основное стратегическое преимущество перед авторитарными и тоталитарными режимами.

Еще Аристотель обвинял демократический строй в том, что он позволяет обществу устроить правление большинства в интересах исключительно этого большинства — что отличает его от более справедливой политии, где большинство правит в интересах всех. В середине двадцатого века похожую концепцию, откровенно кри-

2 http://www.chaskor.ru/article/nebolshoe_izmenenie_25052

тикующую представительные структуры, высказал недавно убитый во время революционного переворота ливийский лидер Муаммар Каддафи, предложивший в своей программной работе «Зеленая книга» масштабную перезагрузку демократического строя и разворот последнего в сторону именно прямой демократии. «Парламенты стали узаконенным барьером, мешающим народу осуществлять свою власть, отстранившим массы от участия в политике и монополизировавшим их власть», — писал человек, по иронии судьбы установивший на пути собственных «народнических» идей не меньшее число барьеров, чем те, о ком он писал в основной своей работе. Лидер революции призывал создавать народные комитеты вместо традиционных структур, а сам в это время дублировал народную власть «революционной», которая фактически устанавливала в Ливии «диктатуру пролетариата» в том смысле, в котором о ней писали теоретики марксизма-ленинизма.

Еще во времена популярности «Зеленой книги» Каддафи отчасти вторили разного рода неомарксистские объединения, и ныне задающие тон в глобальных движениях против глобализации или капиталистической экономики («Occupy»). Их спектр претензий к представительной демократии уже был озвучен: опираясь, как ни парадоксально, на разработки элитистов, в частности Роберта Михельса, сторонники делиберативной и партисипаторной демократии говорят о фактической невозможности институциональных ограничений демократического порядка. Лояльные к партисипатор-ной концепции исследователи и вовсе постулируют всестороннюю демократизацию жизни во всех ее проявлениях — не учитывая того объективного обстоятельства, что некоторые сферы коллективной деятельности попросту неработоспособны в условиях «свободы, равенства и братства» (или «равенства, участия и дискуссии», как писал Джеймс Фишкин).

Меж тем представительная демократия — даже в современных условиях, когда государство как таковое сталкивается с целым рядом глобальных вызовов, — обладает еще одним важным параметром, который позволяет говорить о большей ее устойчивости и условной «полезности» для коллективных интересов, нежели любые, даже самые современные формы прямой демократии. Речь, конечно, идет о параметре «оптимальность», отражающем те характеристики, которые недостаточно полно описываются термином «эффективность», чаще всего характеризующим соотношение затрат и результатов или результатов и запланированных целей. «Оптимальность» — особенно в отношении политической системы и государственного строя — означает способность системы к воспроизводству, т.е. адекватную реакцию на кризисные периоды собственного существования, отсутствие серьезных потрясений в условиях флуктуации

и неопределенности и, конечно, стабильность связанных с политикой социальных ролей и поведенческих моделей. Но революционные формы прямой демократии такими свойствами не обладают, поскольку ее концепции предусматривают масштабный отказ от современных форм иерархии и подчинения.

Несомненно, и представительная демократия призвана решать нелегкие проблемы, связанные с оптимальностью политической системы в контексте ее репрезентативности, т.е. актуального и оперативного представления общественных интересов, равно как и их становления и образования. Однако уже существующие формы представительной демократии подкрепляются историческими традициями, представлениями граждан о политическом процессе, а также фактически всем институциональным каркасом современного государства как такового, — и в данных условиях куда более уместно говорить об инкорпорировании определенных методов прямой демократии в политическую повседневность, нежели о нигилистическом разрыве с наследием представительных учреждений. Речь идет о развитии технологий электронной демократии, о методах учета мнения меньшинства, отражающегося в гражданских правотворческих инициативах, и, конечно, о совершенствовании частно-государственного партнерства, экспертной и лоббистской деятельности в направлении более и более эффективного представительства. Однако даже последнее никак не может осуществляться в условиях прямой демократии, поскольку она в гетерогенном обществе способна играть лишь узко инструментальную роль.

Будущее демократии и парламентских систем:

взгляды зарубежных мыслителей

Проблема развития демократии, парламентаризма и институтов представительства всегда занимала особое место в проблемном поле как отечественной, так и зарубежной политической науки. На рубеже

XX и XXI вв. интерес к данному сегменту политического знания начал «возрастать по экспоненте», что было связано со стремлением научного сообщества проанализировать исторические уроки уходящего столетия, а также с запросами западной цивилизации, которая долгое время культивировала этот тип политического режима. Эти запросы проистекали прежде всего из стремления понять, что ждет демократию в будущем, изменятся ли механизмы политического участия и представительства, будет ли парламентаризм играть столь важную роль в политическом процессе зарубежных стран после прихода нового тысячелетия.

Одна из самых популярных трактовок будущего политики в

XXI в. принадлежит американскому политологу и журналисту Ф. Фукуяме, который известен как автор концепции «конца истории».

С точки зрения Фукуямы, новое тысячелетие будет характеризоваться отсутствием войн и международных конфликтов, распространением демократических режимов и формированием глобальной взаимозависимости. Стоит отметить, что идеи о «конце чего-либо» всегда занимали особое место в американской политической мысли: в частности, после Второй мировой войны сформировалась концепция «кризиса и конца идеологий», сторонники которой утверждали, что все классические идеологии не оправдали себя, от них следует отказаться и пытаться строить мир деидеологизированной политики. К сожалению или к счастью, история неумолимо доказывает нам обратное: классические идеологии превратились в «неоверсии» самих себя, а конец истории откладывается на неопределенный период. Тем не менее Фукуяма отмечает, что демократии придется столкнуться с определенными вызовами и встретиться лицом к лицу с конкретными врагами: азиатским авторитаризмом, национализмом, исламом и необольшевизмом. И чтобы выйти победителем из этого противостояния, демократии необходимо будет консолидироваться на четырех уровнях. Во-первых, это консолидация идеологии, которая докажет, что демократия является наиболее эффективным политическим режимом и потому более других претендует на легитимность. Во-вторых, это реформирование политических институтов, которое должно включать в себя создание новых конституций, поддерживающих демократические системы, а также консолидацию демократических партий, которые, как считает американский политолог, в настоящее время «разбросаны» на политико-идеологической арене. В-третьих, это консолидация и ускоренное развитие структур гражданского общества, которые должны создаваться спонтанно и ни в коем случае не формироваться «сверху». И, наконец, в-четвертых, это консолидация культурных представлений, которые Фукуяма определяет как «арациональную этическую привычку». Именно четвертый уровень консолидации культуры является наиболее важным, так как он порождает в сознании людей стремление к участию в политике и оказанию влияния на процесс принятия политических решений. Фукуяма также задается вопросом о том, какие опасности могут вызревать и внутри демократической доктрины. По его мнению, рубеж веков характеризуется «смертью марксизма» и окончательным крушением левой идеологии. Но это отнюдь не дает положительного эффекта для демократии, так как при отсутствии левого полюса она может начать «дрейфовать» вправо, и мировая история знает примеры и последствия такого дрейфа, достаточно вспомнить так называемую консервативную волну на Западе, имевшую место в 1980-е гг.

Еще один видный представитель американской политической мысли и журналистики наших дней С. Хантингтон, которого обыч-

но относят к поздним представителям традиции политического реализма, также не оставил без внимания вопрос о будущем демократии, хотя его известность в мировом масштабе связана прежде всего с концепцией «столкновения цивилизаций». Как и Фукуяма, Хантингтон считает, что демократии в XXI в. предстоит пройти стадию консолидации, которая должна последовательно сменить процесс экспансии демократических режимов. По его мнению, мир сейчас находится во власти третьей волны демократизации, которая началась в 1974 г., но у потенциала этой волны есть свои пределы. И если тенденция демократизации не «застынет» на определенной фазе своего развития, западная цивилизация станет жертвой контртенденции, сопряженной с антидемократическими трендами. Именно поэтому крайне важным Хантингтон считает укрепление существующих демократических институтов и отказ от крайних форм пропорционального представительства. Если Западу удастся избежать формирования контртенденции и консолидировать существующие демократические режимы, человечество получит шанс на реализацию основных прав и свобод и в итоге достигнет так называемого демократического мира, сторонники которого считают, что демократии не воюют друг с другом.

Как мы видим, идеи Ф. Фукуямы и С. Хантингтона в целом могут быть сведены к общему знаменателю — консолидации демократии и созданию новых политических институтов, которые сохраняли бы положительный опыт прошлого и могли бы адекватно реагировать на вызовы будущего. Такая точка зрения характерна для современных представителей англо-американской политической журналистики. Подобной точки зрения придерживается и обозреватель газеты «The Guardian» У. Хаттон, автор нашумевших работ «Письмена на стене» и «Мы и они». Хаттон, подобно Хантингтону, противопоставляет восточную и западную цивилизации, считая, что основным оппонентом последней является Китай, претендующий на наличие якобы демократической политической системы. По мнению Хаттона, недостаток демократии приводит к экономическим проблемам и заводит социальные системы в тупики информационной революции (например, для доступа к сети Интернет в КНР гражданам необходимо получать разрешение в полиции).

Американский публицист Ф. Закария считает, что демократия в современном мире далеко не всегда либеральна, и многие заблуждаются, ставя знак тождества между понятиями «демократия» и «либерализм». Закария отмечает, что в некоторых странах, называющих себя демократическими, на самом деле наблюдается формирование либеральных автократий. Более того, «распределение» демократии на мировой арене неэквивалентно: в западных странах демократия

присутствует в избытке, в других регионах мира ее, наоборот, не хватает. Это обстоятельство приводит к дихотомии между либеральным конституционализмом и тенденцией к демократизации, что также порождает определенные «перекосы» в демократическом транзите и эволюции транснационализма. По мнению Закарии, идеальный вариант развития демократии будущего — делегируемость и республиканская форма правления.

Тем не менее в современной политической мысли зарубежных стран можно обнаружить немало более радикальных точек зрения, касающихся будущего демократии и парламентских систем.

Футуролог О. Тоффлер, автор цикла популярных работ об обществе будущего («Футурошок», «Третья волна», «Метаморфозы власти»), считает, что демократию в новом тысячелетии ждут масштабные изменения, связанные прежде всего с крушением политической иерархии и закатом эры технократов, которые тщательно оберегали «вертикальные» властные структуры. Тоффлер отмечает, что сама суть политической власти не изменится, но она «сдвинется»3, отойдет от политических структур прошлого. Новый этап развития политических систем будет характеризоваться так называемой адхократией4 (от лат. ad hoc — по случаю, случайно). Адхократия предполагает отсутствие формальных и структурно целостных политических институтов и, напротив, опирается на временные комитеты и рабочие группы, задача которых заключается в решении частных и конкретных проблем, после чего эти политические акторы самоликвидируются.

Демократия в новую эру окажется во власти сетевых структур, что в свою очередь изменит и саму ее суть. Тоффлер описывает эту трансформацию в трех измерениях.

Во-первых, это принцип меньшинства. Демократия больше не будет существовать как власть большинства, так как большинство не поддается мобилизации. Наоборот, мы станем свидетелями становления конфигуративного демассифицированного общества, состоящего из мириадов меньшинств, которые в свою очередь потребуют создания новых институтов для разрешения конфликтов между ними. Эти институты должны дать сообществам возможность формирования мини-мажоритарных форм правления.

Во-вторых, это принцип полупрямой демократии. Политические процессы в будущем будут характеризоваться отказом от представительства интересов и желанием принимать собственные

3 Необходимо отметить, что перевод названия одной из работ Тоффлера, «Метаморфозы власти» в целом некорректен. Оригинальное название — «Powershift», что можно перевести как «сдвиг» или «смещение власти».

4 Сам термин введен в 1968 г. У. Беннисом.

политические решения в рамках временных комитетов по отдельным вопросам.

И, наконец, в-третьих, это принцип разделения ответственности между национальным и региональным уровнями власти, что является логическим следствием изменения структуры политической элиты. Помимо этого особое значение приобретут те решения, которые будут приниматься на транснациональном уровне реализации политической власти.

Еще одна яркая фигура в научной элите современных США — лингвист и скептик Н. Хомский, считающий, что демократия встала на неправильный путь развития, характеризующийся «согласием без согласия». По его мнению, демократия должна основываться на согласии управляемых по вопросам легитимности и эффективности демократических режимов. Проблема современного этапа развития демократии заключается в том, что большинство устраняется из сферы политического, а демократический режим превращается в элитарный, оставляя за собой только «метод принятия политических решений и конкурентной борьбы за голоса избирателей» (Й. Шум-петер). К тому же современная демократия постоянно использует манипуляции массовым сознанием, и манипулирование становится стандартной чертой демократических обществ (Хомский приводит неподтвержденные данные о том, что 1/6 ВВП США — затраты на маркетинг и рекламу). Все это, разумеется, ведет демократию к кризису, итогом которого станет своеобразный тест на легитимность, которому будут подвергнуты не только решения, принимаемые демократическими правительствами, но и сами демократические институты. Результаты этого теста покажут, может ли и далее существовать подобный тип политического режима.

Еще одна нестандартная трактовка будущего демократии может быть обнаружена в коммунитарных теориях политики, прежде всего в концепции А. Этциони. Коммунитаризм сформировался в конце 70-х гг. XX в. как альтернатива и ответ неолиберализму. Коммунитаристы считают, что в основе социальных систем лежат не желания и цели отдельных людей, а приоритеты и интересы сообществ, коммьюнити, которые могут формироваться в любом секторе общественно-политической структуры. Этциони, в частности, отмечает, что следование интересам отдельных людей губительно, и задача правительства заключается в том, чтобы найти способ синтеза социального порядка и личной автономии. Такой синтез может быть достигнут в рамках «трехсекторной» модели, состоящей из государства, рынка, которые будут решать инструментальные задачи, и множества коммьюнити, приоритет которых — формирование у людей моральной ответственности за свои решения. Более того, нормативно-правовые акты не должны покрывать абсолютно

все сферы принимаемых решений. Наоборот, обществу необходима определенная степень деполитизации и четкой институциональной дифференциации.

Следует отметить, что А. Этциони занимается не только теоретическими построениями, но и пытается реализовать комму-нитарные идеи на практике. В 1992 г. он опубликовал документ под названием «Коммунитарная платформа», а немногим позднее создал организацию «Коммунитарная сеть», которая пользуется большой популярностью у американцев. Эта популярность связана с идеологической нейтральностью коммунитаристов и наличием в их теории очень простой исходной посылки — любая точка зрения имеет право на существование. Судьба же демократии будет связана с возможностью государства проводить ангажированную политику и удовлетворять потребности множества коммьюнити, которые в свою очередь будут влиять на политический курс.

Особое место в исследованиях будущего демократии и парламентских систем занимает вопрос о построении такого типа политического режима в многосоставных обществах с сегментарными различиями (прежде всего в странах Восточной Европы). Одна из наиболее авторитетных трактовок этой проблемы принадлежит А. Лейпхарту, автору концепции консоциативной демократии. По его мнению, в основе демократического процесса лежит сообществен-ность и политика аккомодации. Но эти в целом простые принципы постоянно нарушаются в многосоставных обществах, которые не так давно перешли к демократическому способу управления.

А. Лейпхарт разработал четыре принципа построения парламентской системы, которые позволят избежать политических кризисов в демократической эволюции. Во-первых, власть должна осуществляться большой коалицией политических лидеров, каждый из которых представляет отдельный сегмент общества. Во-вторых, представители сегментов должны обладать правом взаимного вето, которое могут реализовывать через правило «совпадающего большинства». В-третьих, главным принципом политического представительства должна быть пропорциональность. И, наконец, в четвертых, сегменты должны быть автономны во внутренней политике.

Стоит также отметить, что эти принципы «срабатывают» только при определенных условиях — примерное силовое равенство трех или четырех сегментов, умеренная многопартийность и малый размер страны.

Некоторые исследователи, например Г. О'Доннел и Ф. Шмиттер, обращают внимание на проблемы перехода к демократическим режимам и на вопрос о демократическом транзите. Они считают, что демократический транзит может осуществляться четырьмя способами: навязанный переход (недемократическая элита устанавливает

нормативные правила, определяющие демократический процесс), пактированный переход (результат соглашения между конфликтующими политическими группами), реформистский переход (мобилизация населения и установление демократических институтов «снизу») и, наконец, революция.

Г. О'Доннел и Ф. Шмиттер также отмечают, что XXI в. станет эпохой постлиберальных демократий, в которых граждане перестанут играть ведущую роль в политическом процессе, а политическая инициатива перейдет к коллективным организациям. Итогом этого перехода станет формирование консолидированных демократий, опирающихся не столько на институты политического представительства, сколько на структуры гражданского общества, профсоюзы и региональный уровень власти.

Рассматривая вопрос о будущем демократии и парламентаризма, нельзя не упомянуть об идеях Р. Даля, которого по праву считают одним из «интеллектуальных локомотивов» теорий демократии современности. Основной концепт Даля — полиархия, «власть многих», причем сам термин крайне многогранен и может пониматься как тип политического режима, как продукт демократизации, как нормативно-правовая система и т.д.

По факту же, полиархия — это институты, дающие возможность контроля деятельности политической элиты. Существование этих институтов возможно только при выполнении критериев демократического процесса: эффективное участие, равное голосование, осведомленность о наличии политических альтернатив, контроль за повесткой дня, участие совершеннолетних в политическом процессе.

Как кажется на первый взгляд, в теории Даля нет ничего новаторского. Тем не менее важно понимать, что «полиархия» и «демократия» не являются тождественными понятиями; полиархия — это предпосылка, источник истинной демократии, и большинство государств, называющих себя демократическими, по факту существуют как полиархические, и им только предстоит перейти к демократии как таковой.

Подводя итог нашего краткого исследования, можно выделить две основные линии, вокруг которых формируются представления о будущем демократии и парламентских систем в зарубежной политической науке нашего времени.

С одной стороны, это концепции и подходы, существующие преимущественно в американской политической публицистике и акцентирующие внимание на том, что демократия останется демократией, если ей удастся сплотиться, консолидироваться в противостоянии с другими политическими режимами.

С другой стороны, это более радикальные трактовки эволюции демократии и парламентаризма, авторы которых считают, что демо-

кратия не сохранит свой нынешний облик и претерпит масштабные изменения, вызванные социально-политическими процессами в новом тысячелетии.

На наш взгляд, наиболее вероятный сценарий расположен между этими двумя теоретическими «полюсами». Демократия, как и прежде, будет «властью народа», но механизмы реализации этой власти должны будут измениться.

История, которая, по меткому определению Г. Моргентау, является испытательным полигоном для теорий, даст окончательный ответ на этот вопрос.

Современные тенденции информационного общества

и демократия будущего

Можно констатировать, что в технологически развитых демократиях доступные для коммуникации новые технологии существенным образом изменили и будут изменять и способы демократического взаимодействия.

Игнорирование происходящих в глобальном масштабе изменений в сфере развития и функционирования гражданского общества может привести к тому, что существующие сегодня демократические модели станут неэффективными и неадекватными современным требованиям.

Развитие современных онлайн-инструментов коммуникации уже приводит к усилению политического влияния определенных социальных групп. Так, Р. Дейберт считает, что глобальные компьютерные сети и Интернет в частности серьезно изменили возможности и силу транснациональных общественных движений. Они позволили сформировать глобальное гражданское общество, типичными проявлениями которого стали, например, движения «Антиглобалисты» или «Гринпис»5, уже оказывающие влияние на социально-политическую обстановку в различных странах.

В перспективе представляется высоковероятным появление тенденции формирования глобальных инструментов демократии, позволяющих создавать сетевые наднациональные институты и структуры политического характера.

Изменяется и классическая социальная структура общества, что подтверждается мнением известного теоретика информационного общества Е. Масуда, выдвинувшего гипотезу, согласно которой в новом обществе классы сменяются социально недифференцированными «информационными сообществами», что также предъявляет новые требования к процессу функционирования и содержания демократических режимов.

5 Deibert R.J. Parchment, Printing, and Hypermedia: Communications in World Order Transformation. N.Y., 1997.

Безусловно, развитие информационного общества предоставляет новые возможности для развития демократии уже в ближайшем будущем. Так, Дж. Нэсбит и П. Эбурдин считают, что современные информационно-коммуникационные технологии существенным образом поддерживают и развивают демократические процессы даже в условиях авторитарных систем: «в условиях, когда компьютер расширил могущество личности, граждане могут более эффективно следить за действиями своих правительств, нежели правительства могут следить за действиями граждан... Компьютеры, спутниковая телефонная связь, телефаксы наделяют человека властью, а не угнетают его, как этого боялись раньше»6.

Кроме того, в настоящее время формируется новый обширный канал политической коммуникации, динамика и развитие которого могут перевернуть представления не только о системе обеспечения политической деятельности, но и о традиционных инструментах политического участия7.

Нэсбит и Эбурдин уже сегодня прогнозируют переход современного общества по мере развития информационно-коммуникационных технологий от представительной демократии к демократии соучастия, в рамках которой важнейшие решения, касающиеся жизни граждан, будут приниматься в интерактивном режиме путем вовлечения в обсуждение и принятие решений широких слоев населения, коммуницирующих между собой и с властью по различным вопросам8.

Таким образом, массовое политическое участие граждан в жизнедеятельности демократических режимов приобретает реальные черты.

Происходит тесная интеграция интернет-технологий в процесс коммуникации общества и власти, формируется эффективная оперативная обратная связь власти с гражданами, что непосредственно влияет и на эффективность работы представителей власти, предоставляя им возможности для оперативной корректировки своих программ и действий на основе онлайн-взаимодействия с представителями гражданского общества.

6 Нэсбит Дж., Эбурдин П. Что нас ждет в 90-е годы. Мегатенденции. Год 2000. М., 1992.

7 См.: ЧеснаковА.А. Ресурсы INTERNET и российские политические технологии: состояние и перспективы развития // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 18. Социология и политология. 1999. № 4.

8 В современной российской политической практике также можно найти примеры того, как демократия соучастия постепенно становится инструментом при принятии важных решений. Так, экс-президент России Дмитрий Медведев впервые предоставил возможность любому гражданину страны участвовать в онлайн-обсуждении проекта закона о полиции, в результате чего россияне внесли десятки тысяч поправок и замечаний в проект, который теперь дорабатывается экспертами по результатам всенародного обсуждения в Интернете.

У населения стран с демократическими режимами правления появляется возможность непосредственного влияния на текущую общественно-политическую повестку дня, характер и особенности функционирования институтов власти. Так, например, Президент России выдвинул предложение учитывать общественные законодательные инициативы посредством использования сетевых ресурсов.

Кроме того, сегодня уже есть пример создания действующих сетевых структур, предпринимающих попытки участия в политическом процессе. Так, в качестве примера можно привести онлайн-партию в Канаде — The Online Party of Canada, которая функционирует исключительно в интернет-пространстве, но при этом ее деятельность нацелена на вполне реальное политическое пространство Канады9.

Исходя из анализа современной практики развитых демократий, следует сделать вывод о том, что как бы мы ни оценивали степень интеграции новых форм коммуникации в политическую практику, в любом случае можно констатировать, что использование онлайн-технологий стало фактически неизбежным атрибутом организации общественно-политической коммуникации.

Нельзя обойти вниманием и такую важнейшую проблему, стоящую перед многими странами, в том числе и Россией10, как необходимость модернизации государственных и общественных институтов в соответствии с требованиями сегодняшнего дня. Так, известный специалист в области массмедиа У. Шрамм, анализируя необходимые для успешной модернизации традиционных обществ изменения в области политической коммуникации, еще в 1960-е гг. выделил три основных направления модернизационного развития, которые актуальны и сегодня:

• увеличение информационных потоков, вызванное расширением политического горизонта от событий локального уровня до событий национального и глобального характера;

• более широкое участие граждан в политических событиях и принятии решений, требующее в свою очередь дополнительных каналов коммуникации;

• постоянное обучение новым формам социально-политической и профессиональной активности, основанное на использовании новых каналов коммуникации.

Исходя из выделенных Шраммом основных направлений работы, можно сделать следующий вывод: для успешной мо-

9 http://news.rambler.ru/7938516/

10 К 2014 г. проникновение Интернета, по прогнозу Фонда «Общественное мнение», вырастет до 71%, в то время как общий объем российской аудитории составит 80 млн человек.

дернизации общества требуется постоянное увеличение количества каналов коммуникации, их пропускной способности и умелое использование в качестве инструмента мобилизации и социализации масс11.

Появление широких возможностей эффективной коммуникации между государством и обществом, различными общественно-политическими институтами, различными группами населения, а также значительное повышение роли информации как ключевого ресурса в различных сферах жизнедеятельности государства и общества — безусловно, важные факторы современного этапа развития человечества. Однако они сопровождаются появлением потенциальных проблем, в том числе и политических, которые могут существенным образом негативно повлиять на характер развития современных демократических государств уже в ближайшем будущем.

Еще Д. Белл, известный основатель концепции постиндустриального общества, выделил те вызовы и угрозы, которые появляются с развитием и внедрением в нашу жизнь новых информационных технологий и каналов коммуникации. Так, основной политической опасностью в развитии информационно-коммуникационных технологий Белл считал то, что политическая элита, контролирующая средства массовой информации и современные информационные ресурсы, может управлять распространением информации, либо скрывая важные сведения от общества, либо же, напротив, распространяя, в том числе и незаконно, информацию, имеющую отношение к частной жизни нежелательных оппонентов. Таким образом, речь идет о манипулировании общественным мнением в огромных масштабах посредством управления информацией и контроля за ее распространением, что является, по нашим представлениям, одной из важнейших угроз для демократии будущего.

Кроме того, развитие современных информационных технологий и информатизация общества «делают технически возможными не только систематическую идеологическую индоктринацию, тотальное "промывание мозгов", но и управление индивидуальным и групповым, массовым сознанием и поведением»12.

По мере увеличения степени «прозрачности» общества все более отчетливо проявляется угроза установления новых форм контроля над личностью, несовместимых с традиционными представлениями о демократических ценностях.

11 Schramm W. Mass Media and National Development: The Role of Information in the Developing Countries. Stanford, 1964.

12 Пугачёв В. П. Информационный тоталитаризм как перспектива либеральной демократии XX века // На рубеже веков. 1997. № 4.

В качестве примера такой формы контроля М. Фуко рассматривал «Паноптикум» — идеальную тюрьму, устроенную по принципу «всевидящей» власти в «прозрачном» обществе (ее проект был предложен в конце И. Бентамом в XVIII в.).

Анализируя происходящие в мире изменения, известнейший немецкий политолог Клаус фон Байме отмечает: «иметь важную информацию значит иметь власть; уметь отличать важную информацию от неважной означает обладать еще большей властью; возможность распространять важную информацию в собственной режиссуре или замалчивать ее означает иметь двойную власть»13.

Не случайно информацию сегодня специалисты рассматривают как один из важнейших видов ресурсов, в связи с чем ограничения по ее использованию и информационное неравенство могут стать еще одной из глобальных угроз демократическому общественному развитию.

И именно требования свободного доступа к информации сегодня становятся одними из ключевых вопросов взаимодействия власти и общества во многих государствах. При этом универсальной модели решения данной проблемы не существует. Так, в Китае государственные власти ограничивают доступ пользователей к зарубежным интернет-ресурсам, а также ресурсам, содержащим оппозиционный официальному Пекину контент. Кроме того, пользователи Интернета в Китае не могут скрываться за анонимным nickname, а обязаны указывать свои данные при регистрации в качестве пользователя сети.

В Иране накануне президентских выборов власти блокировали доступ населения к мобильной связи и Интернету. При этом Иран планирует создать так называемый национальный халяльный Интернет, реализуя, по сути, новую форму цензуры, позволяющую отгородить иранское киберпространство от остального мира и «защитить» иранское общество от угроз культурного вторжения Запада. Сюда же мы можем отнести и ситуацию с закрытием государственными властями доступа к независимым онлайн-СМИ в Таджикистане14, события в Египте, где 26 января 2011 г. власти страны блокировали доступ к интернету в масштабах всего государства с целью предотвращения массовых акций протеста оппозиционно настроенного населения, координировавшего свою уличную активность через онлайн-ресурсы.

13 Politikwissenschaft: eine Grundlegung. Bd. 2. Stuttgard, 1987.

14 http://lenta.ru/news/2010/10/11/block/

Современные тренды развития представительной демократии: взаимодействие ветвей государственной власти

На сегодня разделение властей является важнейшей частью политического механизма современных государств. Кроме того, данный принцип закреплен в основных законах демократических государств как конституционная норма, порядок. Правоведы обычно придерживаются именно нормативного подхода в рассмотрении этого вопроса, то есть делается упор на исследовании разделения властей как механизма рационализации политической жизни посредством четких и разумных законов, с одной стороны, и основного средства ограничения прав и свобод личности от государства — с другой.

«Разделение властей — это такая институционально-функциональная форма государственной власти, при которой выразителями народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государ -ства являются высшие органы народного представительства. Они закрепляют силой закона общие интересы и потребности общественного развития, а профессиональный государственный аппарат (правительственно-административный и судебный), как правило, лишь выполняет решения представительных органов власти, применяет законы»15. Таким образом, мы можем констатировать наличие довольно узкого институционально-функционального подхода к феномену разделения властей в правоведении и юриспруденции. Однако данный подход, на наш взгляд, позволяет выявить общие моменты в функционировании механизма взаимодействия властей в демократических государствах.

Четкое разделение государственных органов в соответствии с их природой и назначением на органы законодательной, исполнительной и судебной власти не только делает невозможным (или, по меньшей мере, значительно затрудняет) правительственно-административный произвол, но и подчиняет государственную власть в целом как интересам гражданского общества, объектированным в праве, так и потребностям свободного развития человека в этом обществе. Поэтому разделение властей справедливо расценивается как «резюме и показатель развитости права и государства, необходимая предпосылка для режима господства и правовой законности»16.

Известное положение Ш.Л. Монтескье гласит: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице

15 Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993. С. 90-91.

16 Нерсесянц В.С. Концепция советского правового государства в контексте истории учений о правовом государстве // Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. М., 1989. С. 61.

или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы, чтобы также тиранически их применять. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем»17.

Один из интереснейших моментов, на наш взгляд, раскрывающий многие аспекты функционирования доктрины разделения властей, — это деятельность механизма исполнительной власти. Особое значение имеет многообразие способов взаимодействия ее с двумя другими ветвями. Но исполнительная власть по природе своей не есть власть в собственном смысле. По крайней мере она является лишь принудительной силой, выступающей в виде институтов государственной администрации, исполняющей законодательные и судебные акты. Иными словами, если допустить, что государственная администрация обладает автономными нормотворчески-ми полномочиями, то следует признать, что она обладает властью формулировать первичные правила должного, общеобязательные нормы. Но именно это и отрицается разделением властей: власть в собственном смысле не должна воплощать в себе институциональную принудительную силу.

Следует отметить, что исполнительная власть играет ведущую роль в государственном механизме, и эта тенденция, отмечает французский профессор политологии И. Мени, «одинаково верна как для примитивных, так и для наиболее развитых обществ, как для либеральных демократий, так и для самых кровожадных диктатур»18. Эта тенденция появляется и проявляется во многом из-за распространившейся в межвоенный период (в 20-30-е гг. ХХ в.) практики делегированного законодательства и чрезвычайных (дискретных) полномочий. Исполнительная власть, таким образом, фактически получила возможность решать сложные текущие проблемы весьма оперативно (определение масштабов вмешательства государства в экономику, внешнеполитические и военные акции) и зачастую бесконтрольно. Иначе говоря, делегированное законодательство и чрезвычайные полномочия, сопровождаемые, как правило, засекречиванием или ограничением потока информации, имели своим следствием сокращение полномочий представительных учреждений.

17 Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 289.

18 Цит. по: Черкасов А.И. Исполнительная власть в зарубежных странах: сравнительный анализ (Обзор) // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование: Сб. статей и обзоров. М., 1995. С. 13.

На наш взгляд, сама тенденция усиления исполнительной власти на протяжении XX в. не может одновременно означать параллельный «упадок» институтов законодательной власти. На самом деле это более сложный процесс, чем может показаться на первый взгляд. Снижение роли легислатур было подмечено еще в 1960-х гг. британским ученым К. Уэром: «в абсолютном выражении их полномочия возросли. Относительно исполнительной власти, однако (в большинстве случаев), снизились»19. Но истинная функция представительных ассамблей сегодня — это не законодательство, а в первую очередь обсуждение наиболее значимых общественных вопросов («конгресс мнений»20), критика, а значит, и контроль исполнительной власти. Иначе говоря, парламент становится большим жюри нации, местом для обсуждений и согласования. При этом, говоря о законодательных функциях легислатуры, стоит отметить, что в некоторых странах ассамблеи действительно издают законы, в других они — лишь машины для штампования законов. Также значительны различия ассамблей и как форумов, обсуждающих дела наций. Именно поэтому можно развести понятия «легислатура» и «ассамблея» (парламент).

Различия в характере осуществляемых законодательными органами функций определяет деление парламентов на активные, реактивные, маргинальные и минимальные21. Диапазон этих различий определен от реальной роли в принятии законов (и в формировании либо отставке правительства) в активных легислатурах до лишь формальной в минимальных ассамблеях, сохраняемых лишь для того, чтобы обеспечить видимую легитимность. Данное деление основано на предложенной в конце 1970-х гг. классификации американского политолога М. Мези. Этот исследователь пишет о двух законодательных моделях — активной и представительной22. Первая модель отводит законодательному органу роль инициировать, обсуждать и выносить решения о государственных мерах (этой модели, по мысли Мези, соответствуют лишь Конгресс США и частично конгрессы Филиппин, Чили и Коста-Рики). Вторая модель определяет две функции законодательного органа — формирование политики для исполнительной ветви власти и выработка политики для законотворческого института. В соответствии с этой моделью законодатели

19 Wheare K. Legislatures in Developmental Perspective. Durham, 1970. P. 569.

20 Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 530-531.

21 Hague R., Harrop M. Comparative Government and Politics. L., 1987. P. 186187.

22 См.: Мези М. Законодательная власть, исполнительная власть и государственная политика // Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом. М., 1994. С. 133-160.

воздействуют на политику, выражая требования избирателей и выступая в роли посредников между населением и властителями (к этой модели Мези относит большинство парламентов континентальной Европы и более открытых развивающихся стран)23. На наш взгляд, главным критерием данной классификации выступает реальный вес законодательной ветви власти. С одной стороны, по большей мере как одного из решающих и действенных органов власти, а с другой — как канала коммуникации и давления, а также контроля за исполнительной властью. Именно последние функции представляются наиболее значимыми и адекватными для современных легислатур известному французскому политологу Ж. Блонделю24.

Таким образом, говоря о тенденции усиления исполнительной власти, проявившейся в XX столетии в виде конституционного перевеса полномочий, нельзя не обращать внимания на трансформацию роли законодательной власти, приспособление ее к новым политическим и социальным условиям и соответственно к новым функциям и полномочиям. Так, например, в 70-е гг. XX в. в США был очень популярен тезис о наступившей эре «имперского президентства». Данный термин, раскрытый в работах А. Шлезингера25, в настоящее время во многом подвергается критике. Считается, что «имперское президентство» — феномен совершенно определенной ситуации, пик ее проявления пришелся на правление Ричарда Никсона («Уотергейт»). Однако несмотря на сильнейший резонанс всей политической системы США в это время, кризис был преодолен именно потому, что сработала система сдержек и противовесов. Верховный Суд США в 1976 г. отчеканил формулировку: «отделение друг от друга непроницаемой стеной трех органов правления помешало бы утвердиться стране, коль скоро ею невозможно эффективно управлять»26. Конфликт властей разрешается, как правило, путем переговоров, сделок и компромиссов. Готовность к сотрудничеству властей — созданию специальных комиссий из представителей парламента и исполнительной власти, совместной работе экспертов в подготовке решений — это, на наш взгляд, одновременно и условие и гарантия стабильности политического режима. Поэтому, наверное, будет справедливо определить отношения законодательной и исполнительной властей в США как систему «тандема», при которой колебания сил между властями исключают долгосрочную гегемонию или монополию какой-либо одной, что явно предпочтительнее

23 Там же. С. 143.

24 Blondel J. Comparative Legislatures. N.Y., 1973. P. 13.

25 См.: Шлезингер А. Циклы американской истории. М., 1992. С. 399-485. См. также: Schlesinger A. The Imperial Presidency. N.Y., 1974.

26 Савельев В.А. Президент и принцип разделения властей: история и современность // США: экономика, политика, идеология. 1992. № 1. С. 46.

для демократического режима, чем рискованное сосредоточение государственной власти в руках одного органа.

Помимо опасностей периодического возвышения исполнительной власти существует и такая возможность искажения принципа разделения властей, как возникновение «государства партий». Этот феномен существует в той или иной мере практически во всех демократиях развитого индустриального общества. Социально-политические силы, получающие большинство в парламенте и конституционное правомочие на формирование правительства, высшего органа власти, образуют «партийную власть», в рамках которой практически невозможно различить интересы власти законодательной—представительной и исполнительной— правительственной. Лидеры правящей партии обычно становятся основными функционерами правительства, поэтому прежде всего правительство, а не парламент претендует на выражение всеобщих интересов в их партийной интерпретации. Таким образом, фактическим законодателем является «партийный истеблишмент», или «кокус» (определение видного русского ученого М.Я. Острогорского27), занимающий посты в правительстве. Такое представление народной воли, такое посредничество является, по мнению одного из видных немецких ученых (ученика К. Шмитта) Вернера Вебера, «обвалом политического состояния демократии»28. Однако проведение решений в жизнь невозможно без процедуры демократического обсуждения в парламенте, где не исключено сопротивление со стороны официальной оппозиции, так как эта процедура подразумевает честный и открытый процесс. В противном случае принцип разделения властей, как показывают наблюдения многих западных политологов, становится символом при постоянной поддержке парламентским большинством президента, опирающегося также на доминирующую партию или блок29. «Противоядием» принципу функционирования «государства партий» служат, на наш взгляд, два основных механизма. Первый механизм предполагает наличие развитого гражданского общества и его эффективного взаимодействия с государством. В этих условиях любая партия, находящаяся у власти, вынуждена считаться с интересами, представленными парламентской оппозицией. Иначе она рискует в следующем составе правительства не быть представленной. Следовательно, групповые интересы, которые определяют партийную интерпретацию всеобщего, будут исключаться из совокупности интересов, защищаемых

27 См.: Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М., 1997.

28 Weber W. Die Verfassung der Bundesrepublik in der Bewahrung. Köln, 1957. S. 117.

29 См.: Шмачкова Т.В. Из основ политологии Запада // Полис. 1991. № 1-2. С. 135.

государством. А это, в свою очередь, не может благоприятно отразиться на всем ходе естественного социального развития. Поэтому, как правило, каждое правительство в «государстве партий» вынуждено считаться с интересами, представленными оппозицией.

Второй механизм регуляции соотношения исполнительной и законодательной властей — это беспартийность администрации, бюрократического аппарата. То есть те, кто призван быть исполнителями решений, не должны становиться ангажированной собственно политической силой30. В этом аспекте особенно важным представляется развитие механизма государственной службы в плане становления бюрократии, обеспечивающей надлежащее качество управления. При этом распространенное в науке мнение об избыточности российской бюрократии современные авторы не всегда разделяют. Так, например, по мнению президента РАПН, профессора О.В. Гаман-Голутвиной, в России число чиновников в сравнении с развитыми современными государствами даже недостаточно, что само по себе создает определенные трудности и проблемы: «Анализ показывает ... численность аппарата управления в РФ в соотношении с количеством населения и в составе занятого населения ниже, чем в большинстве развитых стран. Так, соотношение корпуса управленцев и численности населения России составляет менее процента, что ближе к показателям стран низкого уровня развития. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили — 1%, Китая — 1,6%, Польши — 0,7%. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии — 6,1% населения, в США — 6,8%, в Швеции — 11,7%. Тенденцией последних лет стал заметный прирост численности управленцев на государственном и муниципальном уровнях в РФ. По данным Росстата, начиная с 2002 г. этот показатель ежегодно увеличивался: в 2002 г. прирост составил 5%; в 2003 — 3,8%; в 2004 г. — 1%; в 2005 г. — 8%; в 2006 — 7,9%; в 2007 г. — 3%; в 2008 — 2%. В результате к 2008 г. численность аппарата госуправления возросла на 30,8% по сравнению с 2002 г. Однако даже при этом росте удельный вес управленцев (включая работников органов местного самоуправления) в структуре занятого населения составляет 2,4%, что ниже соответствующих показателей развитых стран, в которых этот параметр составляет около 10%. Это объясняет оценки экспертов Всемирного банка, которые в рекомендациях российскому правительству относительно возможностей оптимизации системы государственного управления отмечали, что в России сокращение числа государственных служащих может оказаться малопродуктив-

30 Подобные рассуждения обстоятельно излагаются М. Вебером в работе «Хозяйство и общество». См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

ной мерой, учитывая их относительно малую численность»31. Так называемая «административная реформа» в России, реализуемая по идеологии «хорошего управления» и «государства сервиса», может привести к результатам обратным изначальным установкам в силу слабости системы рекрутирования чиновников, неоптимальной системы оплаты их труда и обеспечения карьерного роста.

Кроме того, главным противовесом «партийной власти» правоведы обычно называют власть судебную. С точки зрения механизма сдержек и противовесов она может выполнять не только функцию охраны права на основе применения и толкования законов (общая юстиция — что характерно в большей мере для стран общего права, например в США), но также контролировать законность и правомерность правительственных актов (административная юстиция), следить за конституционностью актов законодателя (конституционная юстиция). В этом смысле судебная власть является, по определению В.А. Туманова, «контрвластью» по отношению к партийной32. Хотя даже судебная власть может быть очень политизирована в «государстве партий». В таком случае есть возможность возникновения «политической юстиции», ориентирующейся в той или иной мере на разные начала государственности — правовое или социальное33.

Дискреционные полномочия и баланс ветвей власти:

угрозы представительной демократии

В начале XXI в. тенденция усиления реальных политических прерогатив исполнительной власти получила свое дальнейшее развитие. Политические кризисы предыдущего столетия, связанные с масштабным применением военной силы (Первая и Вторая мировые войны, локальные конфликты периода «холодной войны» и последующего времени), решением острых социально-экономических и политических проблем (локализация последствий Великой депрессии, национально-освободительные движения и др.), предот-

31 Гаман-Голутвина О.В. Не отзывчивые. Даже не рациональные. Административные преобразования последних лет не повысили качество кадров // Независимая газета. НГ-Сценарии. 2010. 26 янв.

32 См.: ТумановВ.А. Судебный контроль за конституционностью нормативных актов // Советское государство и право. 1988. № 3. С. 13.

33 Тенденция «политизации» права и юридизации политики отмечается в тех странах, где деятельность Конституционного Суда ведет к серьезному изменению в политической системе страны в целом, адаптируя ее к новому пониманию основных принципов правового строя в меняющихся социально-политических условиях. Такая активность рассматривается в обстоятельной статье Б. Борнеманна на примере германского Конституционного Суда с применением теории систем. См.: Bornemann B. Politisierung des Rechts und Verrechtlichung der Politik durch das Bundesverfassungsgericht? Systemtheoretische Betrachtung zum Wandel des Verhältnisses von Recht und Politik und zur Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit // Zeitschrift für Rechtssoziologie. Stuttgart, 2007. H. 1. S. 75-95.

вращением угроз стабильности политических режимов, поставили в центр внимания вопрос усиления исполнительной власти. Этот процесс привел к повышению роли главы государства в принятии важнейших политических решений как в республиканских, так и в монархических системах. Это, на наш взгляд, связано в большей степени с персонализацией и персонификацией власти в ситуации кризиса (концентрация полномочий для реализации конкретных стратегий действий предполагает также и повышение персональной ответственности правителя, легитимирующего общий политический курс). Ключевым пунктом в этом процессе является, по нашему мнению, распространение практики применения так называемых дискреционных полномочий главой государства34.

Дискреционная власть требует внимательности и осторожности, поскольку в процессе ее осуществления возможны процедурно-процессуальные нарушения, выход за пределы закона, что нередко приводит к отказу от демократических принципов неприкосновенности личности, презумпции невиновности, разделения властей. Дискреционная власть характерна для тоталитарных политических режимов, ее следствием является нарушение законности, прав и свобод человека. Тем не менее больший или меньший объем дискреционных полномочий необходим и в демократическом обществе, так как законодательство не может детально и полно регулировать все общественные отношения, которые отличаются многообразием содержания, форм и методов правового закрепления. Высокий профессионализм, компетентность и правовая культура обладателей дискреционной власти позволяют избежать негативных последствий ее применения35. В настоящее время в отечественной политической науке проблема использования дискреционных полномочий главой государства и исполнительной властью, к сожалению, пока в достаточной степени не исследована. В то же время российские специалисты-правоведы этот вопрос уже обозначили в целом ряде публикаций, что заставляет задуматься о возможном ограничении и/или регулировании данных полномочий в каждом конкретном случае36. В рамках данной части работы предпринимается попытка

34 Определение понятия «дискреция» (лат. ^сгейо — решение по своему усмотрению) встречается в некоторых современных словарях и энциклопедиях. Дискреция (дискреционные полномочия, дискреционная власть) определяется как потенциальное (скрытое) полномочие должностного лица или органа государственной власти, проявляющееся, как правило, в силу умолчания закона (подзаконного акта). См.: Современный словарь иностранных слов. М., 1994. С. 205; Юридическая энциклопедия. М., 2000. С. 24.

35 http://www.megabook.ru/Article.asp?AID=629810 (дата обращения: 21.02.2009).

36 В юридической литературе и практике постоянно возникает обсуждение вопросов правовой и административной реформ, компетенции Президента РФ. Хотя в публикациях не всегда употребляется термин «дискреция», тем не менее затрагивается ее проблемное поле. Так, употребление понятий «скрытые полномочия»,

предложить объяснение причин частого использования дискреционных полномочий президента и возможных последствий этого процесса для всей системы разделения властей в государстве. В отличие от существующего взгляда на дискрецию как широкое явление, присущее современному государственному механизму, в силу имеющихся «умолчаний» закона и проявлений «дискреции» (усмотрения) правоприменителем37 мы предлагаем использовать собственно политологический подход к анализу данного вопроса. То есть необходимо посмотреть на социально-политические условия и реальные обстоятельства подобных проявлений, чтобы понять возможности дальнейшего закрепления, «конституирования» однажды принятых решений, их упрочения наряду и «поверх» существующего правового регулирования. Последний аспект неизбежно выводит на проблему политической культуры власти, политического сознания и мотивации конкретных действий представителей правящего класса.

Тесная связь полномочий и ответственности главы государства, с одной стороны, и руководства исполнительной власти в реализации дискреционных прерогатив, с другой стороны, особенно характерна для президентских республик (например, США, где сам президент и руководит своим правительством) и для полупрезидентских систем, где глава государства, имея широкие полномочия, все же непосредственно не возглавляет кабинет министров, а взаимодействует с премьер-министром38.

Исполнительная власть играет ведущую роль в государственном механизме вследствие ее большей мобильности и возможностей оперативной реакции на происходящие политические и социально-экономические изменения. В силу этого полномочия представительной власти, даже оставаясь конституционно преж-

«государственное принуждение», «авторитарные элементы Конституции РФ», постановка и исследование соответствующих проблем вводит авторов, по существу, в проблематику дискреции. См.: Колюшин Е.И. Скрытые полномочия или захват власти? // Журн. рос. права. 2002. № 7; БоброваН.А. Реформа власти и перспектива развития авторитарных элементов российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1; Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2000. № 6; Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5.

37 Обстоятельно данный сюжет разбирает профессор В.М. Капицын, обращаясь к опыту становления государственного права России и Германии в Новое и Новейшее время и в целом апеллируя к традиции континентальной системы права. См.: Капицын В.М. Государственная дискреция как проблема конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3.

38 Более подробно об особенностях полупрезидентской системы и ее сущностных характеристиках см.: Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2006. С. 222-255.

ними, объективно сокращаются из-за усложнения контроля за действиями администрации. Иными словами, парламенты постепенно лишаются возможности принимать решения по вопросам, отнесенным к ведению исполнительной власти. Однако сам процесс усиления исполнительной власти не является линейным. Эволюция взаимоотношений парламента и правительства порождается, очевидно, изменениями в экономических основах государства, развитием экономики от свободной конкуренции к государственному регулированию рыночных отношений. На протяжении всего XX в., по мнению правоведов, можно выделить несколько этапов такой эволюции: первый этап — с начала столетия до Первой мировой войны (формируется принцип ответственности правительства перед парламентом), второй — межвоенное двадцатилетие (оформление института чрезвычайного положения и делегированного законодательства), третий — после Второй мировой войны (закрепление в конституциях норм ответственности правительства)39. Кроме того, на наш взгляд, можно выделить еще два этапа этого процесса.

Четвертый этап, который начинается с конца 60-70-х гг. XX в. В это время наряду с продолжающимся усилением исполнительной власти развиваются старые и возникают новые, более детализированные формы ответственности правительства. Такая регламентация содержится уже не только в виде конституционных норм или поправок, но и в развивающихся вненормативных чисто политических формах — «обычаях», традициях, соглашениях. Появляется масса различных форм взаимодействия властей: согласительные процедуры, специальные комиссии по расследованию каких-либо дел, совместные совещания и т.д. В этот период те или иные дискреционные полномочия главы государства, возникающие в конкретной политической ситуации, становятся предметом активного обсуждения в законодательных органах власти и в судах. Нередко это приводит к серьезным подвижкам в балансе между ветвями государственной власти в целом. Например, в 70-е гг. XX в. в США был очень популярен тезис о наступившей эре «имперского президентства».

Однако, как показали события конца ХХ — начала XXI в., отношение к усилению президентской власти в США вновь изменилось. Термин «имперское президентство» стали применять уже к периоду правления Р. Рейгана и Дж. Буша-младшего. Причины этого мы рассмотрим отдельно. Стоит отметить конкретные параметры такого перекоса, которые маркируют «имперское президентство». Во-первых, это увеличение количества сотрудников администрации,

39 См.: МаклаковВ.В. Эволюция статуса исполнительной власти в зарубежных конституциях // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. М., 1995. С. 62.

которые назначаются без согласования лично президентом и подчиняются только ему. Во-вторых, это распространение практики появления целого ряда консультативных органов при главе государства, которые получают большое влияние. В качестве примеров обычно приводят Совет национальной безопасности (The National Security Council) и Службу управления и бюджета (The Office of Management and Budget)40. В-третьих, для Сената работа персонала администрации практически неподконтрольна, что дает очень широкие возможности по использованию самых разных прерогатив и полномочий, включая оперативные ресурсы спецслужб и сомнительные/незаконные финансовые операции (характерные примеры — младшие сотрудники администрации Р. Никсона, использовавшие незаконные методы сбора информации, а также деятельность полковника Оливера Норта по упрощению процедур финансирования «контрас» в Никарагуа, несмотря на явное нарушение запрета Конгресса Соединенных Штатов41). Для обозначения такого уровня деятельности и персон, ее осуществляющих, используется специальный термин «королевский двор» (идущий от романа Р.П. Уоррена «Вся королевская рать»), имеющий уже достаточно прочную «прописку» как в политическом дискурсе, так и в художественной литературе42.

Очередная веха на пути «уравновешивания» ветвей власти в США была обозначена подведением итогов правления Дж. Буша-младшего43. На основании тщательной работы в Комитете по судебной системе во главе с председателем Джоном Коньерсом-младшим был представлен 486-страничный доклад, подробно анализировавший предполагаемые нарушения и эксцессы администрации Буша, где были также рекомендованы меры по их устранению44. Очевидно, что эволюция «имперского президентства» связана как с личностными субъективными факторами (склонностью того или иного президен-

40 Wolfensberger D.R. The Return of the Imperial Presidency? // Wilson Quarterly. 2002. Vol. 26. N 2. P. 37.

41 Rudalevige A. The New Imperial Presidency: Renewing Presidential Power after Watergate. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2005.

42 Иронический политический триллер Кристофера Бакли (работавшего спичрайтером в Белом Доме), посвященный формированию такого специального подразделения по «эмансипации женщин Ближнего Востока» при финансовой и организационной поддержке администрации президента США: Бакли К. Флоренс Аравийская. М.: Иностранка, 2007.

43 Roberts A. The Collapse of Fortress Bush: The Crisis of Authority in American Government. N.Y., 2008.

44 House Committee on the Judiciary Majority Staff Report to Chairman John Cony-ers, Jr. 2009. Reining in the Imperial Presidency: Lessons and Recommendations Relating to the Presidency of George W. Bush. [Электронный ресурс]. URL: http://suzieqq. wordpress.com/2009/01/14/conyers-report-reining-in-the-imperial-presidency-lessons-and-recommendations-relating-to-the-presidency-of-george-w-bush/ (дата обращения: 21.02.2009).

та к манипулированию, стилем лидерства, способами восприятия информации и работы с ней и др.), так и с институциональными условиями, которые предопределяют реальные полномочия и политический вес президента. В целом тренд на «имперское президентство» обычно сопровождается снижением доверия общественности, утратой уважения федеральной власти, ослаблением финансового контроля за реализацией бюджетных программ, ростом влияния корпоративных лоббистов и сокращением возможностей регулирования частного сектора.

Подобные американскому кризисы исполнительной власти были присущи и французской политической системе. Опыт Франции для нас особенно интересен, ибо РФ имеет также смешанную форму правления — президентско-парламентскую45. Конституция Франции 1958 г. предполагает довольно сложную систему взаимоотношений в случае «раздельного правления» (когда большинство в парламенте оппозиционно президенту и делает весьма независимым от него премьер-министра). Кроме того, Президент Франции обладает гораздо большими полномочиями по сравнению с американским (например, может распустить нижнюю палату, инициировать референдум и т.д.). Но мы можем наблюдать, как в течение последних сорока лет многие попытки исполнительной власти «перетянуть одеяло на себя» находили действенный противовес. Так, в 1969 г. попытка генерала Ш. де Голля разрешить конфронтацию с Сенатом (и его председателем Кув де Мюрвиллем) референдумом обернулась его собственным поражением — избиратели отвергли президентский вариант реформы Сената, превращавшей его, по существу, в консультативный орган, что повлекло отставку главы государства. Кроме того, опыт мирного «институционального существования» оппозиционно настроенных президента и правительства весьма ценен и поучителен. Особую роль в это время (например, в 1986 г., когда президентом был социалист Ф. Миттеран, а большинство в парламенте имели правые, их представитель возглавил правительство) играет налаживание отношений сотрудничества путем определенного «разведения» сфер деятельности. Это уже, как правило, не передел конституционно-закрепленных норм, полномочий того или иного института, а конкретная политическая практика. Оставаясь в пределах конституции, президент сосредоточивает свое внимание на вопросах обороны и внешней политики, сохраняя при этом роль «арбитра» нации, правительство же концентрируется на вопросах внутренней политики. В ситуациях, когда президент и премьер-министр опираются на большинство в парламенте, крен в сторону

45 Elgie R. Semi-Presidentialism: Concepts, Consequences and Contesting Explanations // Political Studies Review. 2004. Vd. 2. P. 314-330.

исполнительной власти весьма очевиден. Но и здесь вступают в действие механизмы саморегуляции системы разделения властей. Активизируется деятельность парламентских представительств от оппозиционных партий, которые ставят своей целью контроль над действиями правительства46. Кроме того, весьма эффективным механизмом разрешения конфликтов законодательной и исполнительной властей выступает функционирование Конституционного Совета (органа, схожего по своему положению в государственной системе с Конституционным Судом РФ), который определяет и регулирует сферы компетенции властей по конкретным политическим вопросам (принимая решения в случаях вторжения парламента в сферу исполнительной власти)47.

Пятый этап развития дискреционных полномочий и очередного импульса к изменениям в системе разделения властей в этой связи связан с «антитеррористической политикой» США и их союзников по коалиции в Афганистане и затем в Ираке. Начало этого этапа можно обозначить довольно точно с реакции на события 11 сентября 2001 г.48 Как известно, после террористической атаки президент США Дж. Буш-младший предпринял серию шагов, существенно изменивших не только ход мировой политики, активизировал ряд локальных конфликтов-войн и переформатировал систему государственного управления.

Сразу же после нападения администрация США объявила о начале «войны с терроризмом». Главной целью этой войны объявлялась поимка «террориста №1» — Усамы бен Ладена. Делались также заявления некоторыми официальными лицами о причастности к терактам С. Хуссейна, что в дальнейшем не подтвердилось, но все же сыграло свою роль в формировании соответствующего общественного мнения и подготовке вторжения в Ирак в 2003 г. После атаки «9—11» впервые в истории Североатлантического альянса была задействована ст. 5 Вашингтонского договора о вооруженном нападении на одну из стран — члена блока НАТО49.

46 См.: КеримовД.А. Парламентские представительства как средство контроля за исполнительной властью в Пятой Республике // Государство и право. 1992. № 7. С. 139-147.

47 См.: Ст. 37 Конституции Франции // Франция: Конституция и законодательные акты. М., 1985.

48 Атака террористов на башни Всемирного торгового центра в Нью-Йорке, а также здание Пентагона в Вашингтоне уже стала символом наступления новой эпохи в мировой политике. Хотя далеко не все придерживаются официальной трактовки этих событий и указывают на прямую заинтересованность администрации Дж. Буша-мл. в эскалации оборонной риторики, формировании соответствующих социальных ожиданий. См.: Мейссан Т. 11 сентября 2001 года. М., 2003.

49 Statement by the North Atlantic Council [Электронный ресурс]. URL: http://www. nato.int/docu/pr/2001/p01-124e.htm. (дата обращения: 26.02.2010).

Шесть недель спустя Конгрессом был принят внесенный президентом США Дж. Бушем-младшим «Патриотический акт» (полное наименование данного закона — «Акт 2001 года, сплачивающий и укрепляющий Америку обеспечением надлежащими орудиями, требуемыми для пресечения терроризма и воспрепятствования ему»50). Главным идеологом и разработчиком этот закона был Генеральный прокурор Дж. Эшкрофт (возглавлявший по должности также и министерство юстиции). На основании «Патриотического акта» полномочия исполнительной власти были существенно расширены в тех чувствительных для общества сферах, которые непосредственно касаются прав и свобод граждан. Не случайно объектом острой критики Американского Союза в защиту гражданских свобод (АЗГС) стали такие положения закона, которые давали возможность спецслужбам серьезно нарушать privacy американских граждан. Например, АЗГС утверждает, что «ордера на использование определителей телефонных номеров сообщающихся абонентов в любом месте Соединенных Штатов аналогичны "бланкетному" ордеру (то есть такому, который не отвечает конституционному требованию о том, что ордер должен содержать "подробное описание места, подлежащего обыску, лиц или предметов, подлежащих аресту"), поскольку ордер, действующий на всей территории США, по определению не может содержать описание "места, подлежащего обыску". Судья издает ордер, а сотрудники правоохранительного ведомства сами вносят сведения о месте, где ордер будет исполняться. Это еще больше маргинализирует роль судьи. Правоохранительные ведомства получают эквивалент бланкетного ордера» 51. Кроме того, естественную критику вызвала и новая норма закона, установившая возможность проведения осмотров и обысков без уведомления владельца помещения, то есть негласно.

Одним из конкретных шагов правительства США по изменению системы государственного управления стало введение в 2003 г. новой структуры в исполнительную власть, подчиненной напрямую президенту — Министерства национальной безопасности (Department of Homeland Security), деятельность которого направлена на координацию усилий различных правоохранительных структур в сфере национальной безопасности и борьбы с терроризмом. Бюджет данной организации более 50 млрд долл. и количество сотрудников более 220 тыс. человек (данные приведены на 2009 г.) в большой степени

50 Текст данного документа см.: [Электронный ресурс]. URL: http://www.po-litechbot.com/p-02714.html.

51 Цит. по: Власихин В.А. «Патриотический акт»: юридический анализ [Электронный ресурс]. URL: http://www.agentura.ru/dossier/usa/zakon-antiterror (дата обращения: 28.02.2010).

отражают значимость усилий администрации по выстраиванию целостной системы исполнительных органов, ведающих вопросами «внутренней безопасности»52.

Весьма показательны в этом отношении и действия российской власти в ситуации критической угрозы терроризма. После захвата школы в г. Беслане в сентябре 2004 г. Президент РФ В.В. Путин выступил с инициативами об изменении некоторых структур власти. Стоит отметить, что это коснулось не только собственно правительства и исполнительной власти в целом, но и всей системы государственной власти. Так, по инициативе главы государства в РФ была существенно изменена избирательная система — изменения в законодательстве о выборах фактически отменили использование мажоритарной системы при формировании депутатского корпуса Государственной Думы РФ, был осуществлен переход к пропорциональной системе. Помимо этого были реализованы такие изменения, которые (будучи утверждены в разное время, но в целом после 2004 г.) сформировали совершенно новую «управляемую» ситуацию на выборах в нижнюю палату парламента: замена пятипроцентного барьера для прохождения партий в парламент на семипроцентный; запрет на участие в выборах блоков и коалиций; отмена минимума активности избирателей, необходимого для признания выборов состоявшимися; отмена графы «против всех кандидатов» в избирательных бюллетенях; запрет перехода избранных депутатов во время работы парламента из одной фракции в другую. Все это в целом дало повод некоторым авторам для критики политического режима В.В. Путина как «режима персональной власти», «электорального авторитаризма» или «патронального президентства»53.

Централизаторский импульс был придан процессу завершения выстраивания так называемой «вертикали власти», начавшемуся еще в 2000 г. введением института полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации. Президент предложил, а парламент впоследствии поддержал его идеи об отмене прямых губернаторских выборов. Согласно новым нормам губернатор должен избираться не населением региона, а законодательным собранием (причем только после весьма непубличной процедуры согласования кандидатуры, представленной самим Президентом). Необходимость таких изменений В.В. Путин мотивировал соображениями безопас-

52 http://ru.wikipedia.org/wiki. (дата обращения: 28.03.2010).

53 См.: ШимовЯ.В. Эпоха Владимира Путина и трансформация российской государственности // Неприкосновенный запас. 2008. № 1 (57); Хейл Г. Президентский режим, революция и демократия // Pro et Contra. 2008. № 1 (40). C. 6-21; Голосов Г.В. Электоральный авторитаризм в России // Там же. C. 22-35.

ности — террористическая угроза порождает потребность в концентрации власти и создании «единой административной системы, работающей как один организм»54.

Президент РФ инициировал создание новой институции — Общественной палаты РФ. Она, по его мнению, призвана стать площадкой для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы. Кроме того, такая палата по замыслу должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений, и прежде всего законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, имеющих общенациональное значение. Парламентом РФ данная инициатива главы государства была поддержана и реализована путем принятия Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации»55. После выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва в 2007 г. по новым избирательным правилам в парламенте оказались лишь 4 общенациональных политических партии. Таким образом, создание Общественной палаты (ОП) можно рассматривать отчасти как некую компенсацию за сокращение политического спектра в парламенте (вопрос о том, функциональна или символична эта компенсация, является открытым). Реализация данной институциональной стратегии власти внешне выглядит как распределение уровней представительства интересов общества: для крупных политических партий страны — избираемая по пропорциональной системе Госдума, а для непартийных общественных структур — ОП56.

Среди собственно антитеррористических мер, предложенных Президентом РФ и затем реализованных в конкретных правовых нормах, стоит выделить формирование новой правовой и организационной базы для борьбы с терроризмом. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» и Указом Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму» 10 марта 2006 г. был создан Национальный антитер-

54 Выступление Президента РФ В.В. Путина на заседании Правительства РФ с участием глав региональных администраций. Москва. 13 сентября 2004 года [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/text/appears/2004/09/76651.shtml (дата обращения: 24.06.2007).

55 Федеральный закон «Об общественной палате Российской Федерации» принят Государственной Думой 16 марта 2005 года, одобрен Советом Федерации 23 марта 2005 года (в редакции федеральных законов от 27.12.2005 № 195-ФЗ, от 30.06.2007 № 121-ФЗ) // [Электронный ресурс]. URL: http://www.oprf.ru/publications/documents/2 (дата обращения: 24.06.2007).

56 Подробнее см.: Кузнецов И.И. Политические проблемы и перспективы самоопределения Общественной палаты РФ // Политические проблемы современного общества: Сб. науч. статей каф. полит. наук Сарат. ун-та. Саратов, 2009. Вып.10. С. 49-56.

рористический комитет. Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Комитета образован Федеральный оперативный штаб. В субъектах Российской Федерации созданы собственные оперативные штабы (их возглавляют руководители территориальных органов безопасности), а в регионах — антитеррористические комиссии (руководство поручено главам региональных органов исполнительной власти). Объединив представителей 17 государственных структур, министерств и ведомств, — в их числе ФСБ, ФСО, МВД, МЧС, Минздравсоцразвития, Минтранс России, — Национальный антитеррористический комитет стал коллективным инструментом противодействия терроризму57.

Таким образом, можно провести определенные аналогии в реакции государственной власти США и РФ на повышение угрозы терроризма — организационные решения, расширяющие полномочия исполнительной власти в сфере предупреждения террористической активности, локализации возможных последствий терактов, совершенствования системы постоянного контроля такой активности на всей территории государства с широким привлечением ресурсов субъектов федеративного государства и координацией этих усилий на самом высоком уровне. С этой точки зрения логика действий власти вполне понятна и, может быть, даже стандартна, поскольку является живой реакцией на серьезные вызовы. Однако очевидное проявление дискреционных полномочий главой государства, встреченное позитивно обществом, осознающим необходимость подобных решений в сфере национальной безопасности, может быть распространено де-факто и на деятельность вновь сформированных антитеррористических структур, которые, руководствуясь своей главной целью, могут выходить из-под контроля представительных органов власти и даже суда. Об этом свидетельствует и опыт новейшей истории США, когда находившаяся у власти администрация проводила в жизнь такие законодательные и правоприменительные меры, которые угрожали ценностям конституционализма, запечатленным в Билле о правах (являющийся органической частью Конституции США). Например, как полагает известный российский правовед В.А. Власихин, «наиболее отвратительными с точки зрения идей и

57 См: Ильин Е.П. О современной ситуации в сфере противодействия терроризму в России (по материалам доклада на Третьей междунар. науч. конф. по проблемам безопасности и противодействия терроризму, г. Москва, МГУ, 27 октября 2007 года) [Электронный ресурс]. URL: http://nak.fsb.ru/nac/structure.htm (дата обращения: 24.06.2009).

идеалов либерального конституционализма был период маккартист-ской "охоты за ведьмами" конца 1940 — начала 1950-х гг.», а также период президентства Р. Никсона, когда возможности уголовной юстиции также использовались в интересах текущей политики в сомнительно конституционных параметрах58.

Важным моментом в повышении значимости применения дискреционных полномочий в современных демократических государствах Запада является то обстоятельство, что они возникают и используются не только «благодаря» кризисам, связанным с террористической угрозой. Есть несколько других важных оснований для такого рода решений глав государств и правительств. На некоторые из них обратила внимание социолог, профессор Колумбийского университета Сасския Санстейн. Так, по ее мнению, «усиление исполнительной власти часто объясняют непредвиденными обстоятельствами: реакцией на угрозы национальной безопасности или злоупотреблениями отдельных лидеров. Но есть и более глубинный процесс, который начался в 1980-е гг. с введением неолиберальных программ и вне зависимости от политического разделения на левых и правых. Это было частью структурного развития либерального государства. Такие структурные условия представляют собой еще более серьезную угрозу для будущего демократии»59. Среди причин возвышения исполнительной власти ею названы следующие:

1) определенные государственные агентства получают благодаря корпоративно-экономической глобализации больше власти (например, в случае США это казначейство, федеральный резерв, офис торгового представителя и другие службы);

2) процессы, связанные с интеграцией национальных экономик в мировую корпоративную экономику, — дерегуляция и приватизация, с одной стороны, лишали законодательные инстанции их наблюдательных полномочий, а с другой — усиливали исполнительную ветвь (это происходило за счет учреждения специальных комиссий по финансам, телекоммуникациям, торговой политике и другим ключевым составляющим новой экономики). Иными словами, наблюдательные функции, утраченные Конгрессом, перешли к специальным комиссиям, в которых работали люди в основном из соответствующих промышленных отраслей в частном секторе. Все

58 Власихин В.А. Закон США о борьбе с терроризмом // Терроризм. Правовые аспекты борьбы. Нормативные и международные правовые акты с комментариями, науч. статьи / Отв. ред. и рук. авт. коллектива И.Л. Трунов. М.: Эксмо, 2005. С. 224-225.

59 Санстейн С. Новая политика: исполнительная власть бросает вызов демократии. [Электронный ресурс]. URL: http://www.polit.ru/institutes/ 2009/07/15/ politic. html (дата обращения: 02.08.2009).

это вместе представляет собой комплекс теневых операций, находящихся в ведении исполнительной власти60;

3) межправительственные связи, сосредоточенные в основном вокруг исполнительной власти, вышли далеко за пределы сфер глобальной безопасности и преступности (государство участвовало в создании мировой экономической системы, и это породило ряд новых типов трансграничного взаимодействия, осуществляемого специальными правительственными агентствами);

4) крупнейшие регулирующие органы (прежде всего МВФ и ВТО, а также менее масштабные институты) ведут переговоры только с исполнительной властью;

5) важнейшей частью процесса дерегуляции, который характеризовал экономику после 1980-х гг., была приватизация функций, которые прежде были государственными (содержание тюрем и функции общественного благосостояния осуществляются частными компаниями; сейчас к этому добавился частный набор на контрактную военную службу, охватывающий даже театр военных действий в Ираке. В результате наблюдательные полномочия Конгресса США сократились, а роль исполнительной ветви соответственно возросла благодаря специальным комиссиям);

6) исполнительная власть в ряде сфер ориентировалась на глобальную корпоративную логику (показателен случай с корпорацией Dubai Ports World, которая благодаря своей экспансии получила бы контроль над несколькими крупнейшими портами США, если бы в 2005-2006 гг. ей удалось осуществить запланированное приобретение).

Все это в целом свидетельствует о кризисе внутри системы власти, дисбалансах механизмов «сдержек и противовесов». Кроме того, по мнению С. Санстейн, является выражением новой «фазы структурного развития внутри либерального государства», причиной которой стала «реализация принципов глобальной корпоративной экономики». Финансовый кризис 2007-2010 гг. дискредитировал эту неолиберальную модель развития, но она все еще оказывает свое влияние на внутренние дела государств. По-видимому, стоит ставить вопрос о природе и возможных масштабах этой проблемы в широком социально-политическом и социально-экономическом контексте.

Поскольку Россия на данный момент все еще придерживается либеральной доктрины в экономической политике, реализуя ту же финансовую стратегию борьбы с кризисом, что и западные го-

60 Особенно этим была известна комиссия по вопросам окружающей среды, образованная бывшим вице-президентом Р. Чейни: ее члены и их деятельность были официально засекречены: [Электронный ресурс]. URL: http://www.polit.ru/ institutes/2009/07/15/politic.html. (дата обращения: 11.12.2009).

сударства, вопрос о сохранении такого стиля принятия решений, при котором дискреционные полномочия широко используются, остается открытым. Сложность именно российской ситуации с изменением баланса ветвей власти состоит прежде всего в наличии своеобразного опыта взаимодействия ветвей власти, в острых политических конфликтах, которые сопровождают процесс урегулирования политических противоречий, слабом гражданском контроле за действиями власти любого уровня. Для большинства западных демократических стран сама тенденция усиления исполнительной власти, использования дискреционных полномочий главами государств не может одновременно означать параллельный «упадок» институтов законодательной власти. На самом деле это более сложный процесс, чем может показаться на первый взгляд. Кроме этого остается также значительным влияние судебной власти (часто именуемой «неполитической»61), которая в ряде случаев может выступить сдерживающим фактором по отношению и к расширяющимся прерогативам исполнительной власти, и в определенной мере стабилизировать положение представительной ветви власти. В конечном счете судебное решение на самом высоком уровне может либо закрепить сложившееся положение с использованием дискреционных полномочий, либо, наоборот, поставить надежный запрет на этом пути.

Исторический контекст трансформации роли парламента

в российской политической системе

Становление парламента в России, эволюция институтов политического представительства интересов — открытый вопрос и для исторических исследований, и для политической науки. Идут весьма интенсивные дискуссии о том, что именно считать точкой отсчета парламентаризма в нашей стране, возможно ли рассматривать многообразный опыт Киевской Руси, Московского государства, Российской Империи и СССР в плане развития законодательных органов власти. В конечном счете остро стоит проблема не только исторического правопреемства Вече, Земских соборов, Государственной Думы, системы Советов, но и развития культуры общественно-политического диалога, взаимодействия разных социальных страт, этнических, религиозных и культурных сообществ в едином российском государстве. Для многих исследователей данной проблемы наиболее предпочтительным является сравнительный ракурс, предполагающий обращение к европейскому политическому процессу.

61 Политическими властями в американской политологии и конституционном праве называют законодательную и исполнительную власти, тем самым дистанцируя от них власть судебную, которая считается и почитается как «неполитическая», независимая от двух других ветвей власти государства.

Главное внимание в таком случае уделяется наличию/отсутствию конституционных гарантий парламентской деятельности, самому Основному закону и особенностям его разработки и принятия. И это зачастую дает основания говорить о «малом», «незначительном» опыте парламентаризма в России и соответствующих причинах, обусловивших такое состояние. Подобная методологическая установка ориентирует на поиски возможностей для реформирования институтов политического представительства интересов, выявление уникальных национальных традиций или особенностей политической культуры, которые задают основные рамки формирования парламентаризма и демократического правления. Важным в этой связи представляется изучение субъективных факторов — восприятия парламента и деятельности депутатов, представлений о наиболее оптимальных моделях делегирования полномочий, агрегирования и артикулирования интересов граждан, формирующегося образа демократии в целом.

Советский опыт парламентских институтов, традиции народного представительства и демократии в СССР нуждаются сегодня в глубоком осмыслении. При этом важно учитывать не только идеологическое доминирование коммунистической партии в Советах всех уровней, но и сложившуюся за это время сложную систему интеграции многообразных интересов советского общества, основанную и на прямом демократическом участии граждан, и на структурах представительного правления. Кроме того, советский опыт парламентаризма послужил основой для формирования в начале 1990-х гг. на базе бывших союзных республик новых суверенных государств, многие из которых стали таковыми впервые в собственной истории в рамках данных границ и национальных общностей.

Перед российским парламентом в начале XX в. объективно стояли две главные задачи, без решения которых существовавший тогда политический кризис не мог быть преодолен. Во-первых, необходимо было модернизировать социально-экономический строй в стране, что сводилось в основном к решению аграрно-крестьянского вопроса и преодолению сословных порядков. Во-вторых, было важно изменить структуру и форму власти: устранить серьезные недостатки самодержавной монархии через формирование ответственного правительства и предоставление реальных гарантий гражданских прав и свобод (возможно, путем конституционного ограничения монархии, появления октроированной, «пожалованной» конституции).

Решить эти задачи Государственная Дума Российской империи не сумела по многим причинам. Но парламентская трибуна стала новым форматом политической деятельности в стране, а деятельность политических партий самого разного идейного спектра способство-

вала налаживанию общественно-политического диалога. Монархия уже с началом революции 1905 г. постепенно переставала быть абсолютной и все более напоминала дуалистическую (учитывая по-прежнему широкие полномочия царя определять состав кабинета министров и беспрепятственно распускать Государственную Думу).

Перед парламентом, вышедшим на политическую сцену в конце XX в., стояли во многом симметричные и не менее сложные задачи. Прежде всего — создать законодательную базу для коренного изменения социально-экономического строя в стране. Объект был, конечно, совершенно другим.

Новый постсоветский парламент создавался на основании полного идеологического отказа от советского опыта. Это четко проявилось в том, как был закреплен его статус, полномочия, ответственность. Кроме того, само название — Государственная Дума — апеллировало к досоветским символам представительной демократии. Но главным постулируемым принципом формирования новой модели демократии стало стремление соответствовать «современным демократическим стандартам», принятым в западных странах, которые в свою очередь являлись во многом результатом творческих рефлексий идеологов нового постсоветского политического курса. Или, быть может, служили формой закрепления статуса новых политических элит, выступавших с резкой критикой советского политического режима.

Российский Съезд народных депутатов, опираясь на общественную поддержку массовых, хотя и политически неорганизованных, сил мирным, ненасильственным путем расчистил для себя политическую площадку в центре и стал на какое-то время действительно всевластным. Он создал не существовавший дотоле центр власти, который быстро набрал мощь и вскоре стал независимым от собственного создателя, что вылилось в острое противостояние исполнительной и законодательной власти в первые годы постсоветской истории современной России. В развернувшейся борьбе, вклад в обострение которой внесли обе стороны, победителем, как и в начале XX в., вышла исполнительная власть. Порождением этого конфликта стала современная Конституция РФ, учредившая государственное устройство полупрезидентской республики, — центр тяжести политической системы вновь был смещен в сторону исполнительной власти.

Интересно, что в отечественной истории парламент был самостоятельным фактором политического развития, центром притяжения общественных сил, когда вступал в конфронтацию с исполнительной властью. И чем более жесткой была конфронтация, тем большее

влияние, положительное или отрицательное, он оказывал на ход политических событий в нашей стране. На трех исторических отрезках своего существования — Государственная Дума 1906-1917 гг., Съезд народных депутатов и Верховный Совет 1990-1993 гг. и Государственная Дума РФ, существующая с 1994 г., — российский парламент выглядел по-разному и играл разные политические роли. Проследим эволюцию российского парламента по девяти главным критериям.

Если не считать короткого периода в 1991 г., во все времена рядом с парламентом, а точнее — над ним, существовала независимая от него, никем не контролируемая, обладавшая значительно большими возможностями верховная власть в государстве. По существу, это всегда (или почти всегда) было так, хотя конституционно выглядело по-разному. Против своей воли, «даровав» некое подобие конституции в виде Основных законов, царь фактически, а во многом и юридически сохранил за собой и титул самодержца, и все вытекавшие из этого прерогативы. Формально положение постсоветских парламентов было иным. Но на всех этапах им приходилось считаться с высшей властью, будь то Генеральный секретарь, Политбюро, Президент СССР или России, в неизмеримо большей степени, чем высшей власти — с парламентом.

Для всех российских парламентов место правительства в системе государственной власти было и остается центральной проблемой. Дореволюционная Государственная Дума РФ безуспешно пыталась распространить свое влияние на правительство, постепенно снижая планку своих требований: от «ответственного министерства» к «правительству, пользующемуся доверием», к пожеланию уволить хотя бы самых одиозных министров.

Борьба за контроль над правительством — нервный узел в отношениях первого российского президента с парламентом. Под конец своего существования Съезд народных депутатов добился внесения в Конституцию РСФСР нормы, требующей согласия съезда на назначение четырех ключевых министров, но так и не сумел реализовать ее на практике. В Конституции 1993 г. президент взял назад эту уступку. Президент РФ может в любой момент отправить правительство в отставку без объяснения причин. Потребовать отставки правительства может и Государственная Дума РФ, но президент не обязан с нею соглашаться. Отстаивая свою позицию, депутаты должны при этом помнить, что им может угрожать процедура досрочного роспуска.

Основная сфера деятельности любого парламента — законодательство. Царь вынужден был согласиться на участие Государственной Думы в законодательном процессе, но участие это было

издевательски урезано. Важные сферы законодательства были вообще изъяты из ведения Государственной Думы. Император же располагал неограниченными возможностями блокировать принятые думой законы, а также издавать временные законы в обход парламента, используя чрезвычайное указное право.

На первый взгляд в сфере законодательной деятельности постсоветские парламенты вышли на широкий простор. В особенности Съезд народных депутатов РСФСР, сфера законотворчества которого была весьма широкой. Законодательное вето президента легко преодолевалось; предоставленное ему в 1991 г. право издавать указы «в интересах проведения экономической реформы» через год было отобрано. Выход по мере обострения конфликта с парламентом президент находил в увеличении разрыва между законодательством и практикой директивного управления.

Конституция 1993 г. ввела парламентское законодательство в рамки: сделала вето президента труднопреодолимым, изъяла ряд важных вопросов государственной жизни из ведения Государственной Думы РФ, сохранила известное пространство для «указного права». Все это существенно сузило параметры проявления парламентской компетенции и возможности в рамках политической коммуникации продемонстрировать общественному мнению свою функциональность, которая бы четко обозначила место и роль данной вертикали власти в структуре взаимодействия «власти и общества».

Одна из важнейших характеристик парламента в обществе — конституционные основы его возникновения и деятельности, а также вопросы, с этим связанные.

Основные законы в редакции 23 апреля 1906 г. нередко называли Конституцией Николая II, хотя в официальных документах этот термин никогда не употреблялся: к заимствованиям из лексикона, чуждого российской самодержавной традиции, царь питал неистребимое отвращение. Введение Основных законов было, несомненно, шагом вперед — шагом половинчатым, запоздалым, но все-таки переводившим прежний строй абсолютной монархии в иное качество. Однако Государственная Дума не получила статуса Учредительного собрания, да и продолжение конституционной реформы было прочно заблокировано.

Конституционные изменения, учредившие в 1989-1990 гг. Съезды народных депутатов СССР и РСФСР, по форме были введены демократическим путем. Однако наиболее существенные решения принимались ограниченным числом ближайших сподвижников М.С. Горбачева. Они стали продуктом компромисса в высшем политическом руководстве страны (в РСФСР — простым сколком с

союзной модели). На утвержденный проект практически не оказала влияния дискуссия, которая шла в перестроечной печати.

Затем переделкой Конституции РСФСР занялся российский парламент. Вокруг изменения действовавшей, а затем и разработки новой Конституции развернулась в нем нешуточная борьба. И юридические, и политические предпосылки для того, чтобы самому стать Учредительным собранием, у Съезда народных депутатов были. Однако стремление одних оставить если не все, то максимум, как есть, других — форсировать социально-экономические преобразования на избранном пути, а для того — переместить баланс власти за стены парламента, создали вскоре ситуацию цугцванга. Момент для утверждения сбалансированного проекта был упущен. Разработка и принятие Конституции РФ стало временем политической войны. Президент РФ и его сторонники совершили прорыв в тыл противника, сформировав квазиучредительное собрание — Конституционное совещание, в котором и был согласован проект, утвержденный на референдуме в декабре 1993 г.

Конституцию РФ 1993 г. ее критики часто именуют «сверхпрезидентской». Хотя полномочия и роль президента прописаны в ней действительно с некоторым перехлестом, главным ее дефектом является приниженное положение парламента.

Сама же работа парламента во многом зависит от его структуры. Учредив Государственную Думу, царь одновременно реорганизовал Государственный Совет, превратив его в верхнюю палату. Половина членов Госсовета назначалась царем, другая — избиралась по куриям, что, в общем, не слишком отличалось от стандартов формирования верхних палат того времени в европейских государствах. Но Госсовет — сословно-бюрократическое учреждение, тон в котором задавали высшие сановники, в правах был во многом уравнен с Государственной Думой и при необходимости мог «усмирить» палату, формировавшуюся на более широкой социальной базе.

Конституция 1993 г. заложила более разумную, работоспособную структуру парламента: две палаты, имеющие разную компетенцию и работающие раздельно, их президиумы, освобожденные от властных полномочий, председатели палат как представительские фигуры, привлечение всех депутатов Государственной Думы к законодательной работе в комитетах, равенство их статуса и т.д. Правда, и эта организация не лишена ощутимых недостатков, главные из которых — ограниченность механизмов парламентского контроля над исполнительной властью и часто меняемый порядок формирования Совета Федерации. Принцип его формирования менялся уже несколько раз за неполные 20 лет и пока не «вытягивает» ни на уровень самостоятельной палаты парламента, ни на эффективное представительство регионов.

Все это и предопределяет место и роль парламента в сложившейся российской политической системе. Пока сам институт парламентаризма как актор представительной власти еще слабо артикулирует и агрегирует интересы, имеющиеся в современном российском обществе, в рамках которого мог бы стать коммуникативной платформой для сопоставления различных политических подходов и решений, где бы происходил поиск компромиссов и выработка общественного консенсуса по ключевым вопросам национальной жизни. Сейчас во многом в общественном мнении российский парламент воспринимается не в качестве самостоятельной ветви власти, а как некая декорация, не имеющая по многим ключевым вопросам складывающейся политической повестки дня собственного мнения, что затрудняет для общественности восприятие парламента как полновесной вертикали политической власти.

Представления граждан о роли парламента

в политической жизни страны

Представленные в предыдущем разделе исторические базисы формирования института парламентаризма в нашей стране определили и характер восприятия данной ветви власти российским массовым сознанием.

Во-первых, к сожалению, сам институт парламентаризма пока еще слабо фиксируется в оценках граждан. Так, немногие из респондентов знают официальное название органа законодательной и представительной власти — Федеральное Собрание РФ. Лучше граждане разбираются в названии палат парламента. При этом нижнюю палату парламента — Государственную Думу РФ респонденты называют чаще верхней — Совета Федерации РФ. Скорее всего, такое положение вещей объясняется тем, что в Государственной Думе РФ идет обсуждение принимаемых парламентом законов, тогда как в Совете Федерации РФ эти законы лишь утверждают. За счет интенсивности информационного потока из Думы о ней больше знают, чем о Совете Федерации РФ.

Однако мало кто из граждан четко представляет функциональную роль каждой из палат, равно как и то, чем данная власть может быть полезна именно им. В силу этого в представлениях граждан о федеральной власти парламент практически не присутствует. Эксперты объясняют это тем, что верхняя палата (Совет Федерации) представляется гражданам неким атавизмом политической систе-мы62. Многие респонденты считают Совет Федерации площадкой, собравшей отставников, которые раньше занимали значимые посты в федеральной и региональной исполнительной власти, и крупных

62 См.: ГлазычевВ.Л. Разговоры о выборности сенаторов — средство оживления региональных элит. URL: http://strategy2020.rian.ru/news/20110902/366137751.html

бизнесменов, лоббирующих интересы своего бизнеса во властной иерархии. При этом и первые, и вторые, по мнению респондентов, уже давно потеряли связь с регионами, которые их делегировали в верхнюю палату парламента. Но и нижняя палата парламента (Государственная Дума РФ) теряет доверие и поддержку в регионах в силу ангажированности депутатов и потери ею смысла своего существования как высшего представительного органа Российской Федерации63.

Проводимые кафедрой социологии и психологии политики факультета политологии МГУ исследования фиксируют, что во всей архитектуре образа федеральной российской власти крайне слабым субъектом предстает именно законодательная власть: Государственная Дума (5%), Совет Федерации (2%)64. При этом сама власть закона оценивается российскими гражданами высоко, но институты, принимающие (парламент) и осуществляющие (прокуратура и суд) законы, воспринимаются как слабые.

Таким образом, прагматическое отношение к законам в России выражается и в оценке соответствующих институтов, которые рассматриваются не более чем символы власти.

Похожая тенденция выявлена и в исследованиях «Левады-центра», в рамках которых задавался вопрос о роли Совета Федерации РФ и Государственной Думы РФ в повседневной жизни России65.

Самая популярная оценка деятельности Совета Федерации — посредственная, т.е. респонденты не могут однозначно оценить роль Совета Федерации в современной отечественной политической системе. Обращает на себя внимание и тот факт, что около четверти всех опрошенных вообще не смогли сформулировать свою оценку деятельности верхней палаты парламента, так как, по-видимому, мало знакомы с данным властным институтом современной российской власти. Чуть лучше ситуация с оценкой деятельности Государственной Думы РФ.

Здесь наблюдается похожая тенденция, за исключением того, что больше респондентов могут дать оценку деятельности нижней палаты парламента, чем верхней, что опять же говорит о большей компетентности респондентов в оценке Государственной Думы РФ.

В исследованиях образов политической власти при определении места спикера Государственной Думы РФ в системе политического

63 См.: Мутагиров Д.З. Эдипов комплекс власти? // ПОЛИТЭКС. М.., 2007. № 2. С.254-268.

64 Именно столько опрошенных полагают, что нижняя палата и верхняя палата являются источником власти в современной российской политической системе.

65 Источник: http://www.levada.ru/14-02-2012/rossiyane-o-roli-politicheskikh-^йШот^^гапе.

управления страной мы часто от респондентов слышим ответ, что они не знают, на какое место его нужно поставить. Но если респонденты оказываются компетентными в этом вопросе, все равно — это место третье-четвертое, вслед за президентом и премьер-министром, а когда ставят на четвертое, то полагают, что спикер Совета Федерации РФ или же лидер ведущей партии парламентской оппозиции более значимы в системе политического управления Россией, чем Председатель Государственной Думы РФ.

При этом одни считают, что спикер Госдумы РФ «сначала должен разобраться с депутатами, чтоб они не воровали»; «должен фильтровать политиков»; «должен нас ограждать от беззакония, создавая новые законы». Другие убеждены, что спикер в иерархии должен занимать третье место, «так как он с Думой составляет законы для первого и второго лица»; «озвучивает наши проблемы... передает всю информацию премьер-министру»66. Некоторые думают, что он «должен занимать последнее, незначительное место»; «спикер Государственной Думы — четвертое, потому что он договаривается со всеми». И наконец, один из респондентов ответил так: «Спикер Государственной Думы, мне кажется, не нужен, так как ни о чем мне не говорит».

Мы привели лишь самые характерные ответы наших респондентов, которые показывают низкое когнитивное представление российских граждан о том, кем должен быть в системе властных иерархий председатель Государственной Думы РФ и чем он должен заниматься. Это говорит о том, что на сегодня респонденты слабо осведомлены о текущей деятельности спикера Думы, а сам спикер слабо представлен в российском информационном пространстве.

Функциональное предназначение парламента, а особенно контрольная и представительная функции, для большинства граждан остается загадкой. Немало тех, кто искренне не понимает: зачем нужны депутаты, когда для решения повседневных вопросов существует исполнительная власть. Эффективность депутатов многие опрошенные определяют не по тому, какие законодательные инициативы они внесли в парламент, а как они помогают решать повседневные их проблемы («вплоть до вворачивания новой лампочки в их подъезде взамен украденной соседями»). Потому для избирателя голосование на парламентских выборах часто бывает более ситуативным и менее рационализированным, нежели на выборах Президента РФ, где есть четкое понимание, что от этого человека зависит дальнейшая судьба страны в целом и данного гражданина в частности.

66 На момент исследования (весна 2012 г.) премьер-министром был В.В. Путин.

75

С предыдущим положением связан и вопрос о том, каково соотношение влияния различных ветвей власти на текущие социально-политические процессы в нашей стране. По данным исследования «Левады-центра», в июле 2012 г. респонденты следующим образом отвечали на вопрос о центре принятия наиболее важных для страны решений.

Таблица 1

Как вы считаете, где сейчас находится центр принятия важнейших для страны решений?67

В Администрации Президента России 55%

В Государственной Думе России 13%

В Правительстве России 17%

Затрудняюсь ответить 16%

Как видим, в восприятии российских граждан парламент не является центром принятия важнейших для страны решений, хотя по смыслу своей функциональной предназначенности в политической системе таковым быть должен. Более того, в триаде президент — правительство — парламент, последний фактически выполняет соподчиненную роль не только в отношении руководителя государства, что можно допускать в разного рода президентских республиках, но и в отношении правительства. В том же опросе респондентам задавался и близкий к предыдущему вопрос: а где должен находиться центр принятия важнейших для страны решений? Ответы на него отражены в следующей таблице.

Таблица 2

Где, на ваш взгляд, должен находиться центр принятия важнейших для страны решений?68

В Администрации Президента России 32%

В Государственной Думе России 20%

В Правительстве России 30%

Затрудняюсь ответить 18%

Очевидно, что представления граждан сформировались в процессе их политической социализации, исходя из сложившейся в

67 Источник: http://www.levada.ru/27-07-2012/rossiyane-o-sootnoshenii-vliyaniya-гаЕИсЬпуй^е^е^^й.

68 Источник: http://www.levada.ru/27-07-2012/rossiyane-o-sootnoshenii-vliyaniya-razlichnykh-vetvei-vlasti.

стране практики взаимодействия разных ветвей власти, способствовавшей складыванию нынешней архитектуры современной российской политической власти.

Еще более выпукло данная тенденция обнаруживается в исследованиях образа власти в массовом сознании российских граждан, проводимых кафедрой социологии и психологии политики факультета политологии МГУ. Нашим респондентам мы задавали следующий вопрос: «Кто, по вашему мнению, обладает наибольшей властью в сегодняшней России?». Ответы распределились следующим образом:

Таблица 3

Кто, по вашему мнению, обладает наибольшей властью в сегодняшней России?

2000 2010

Президент 79,7 24

Премьер-министр - 26

Администрация Президента 59,5 6

Государственная Дума 24,9 5

Совет Федерации 17,7 2

Правительство РФ 39,2 6

Силовые структуры (ФСБ, МВД и другие) - 14

Губернатор - 3

Местная, муниципальная власть 25,7 3

Суд 20,3 3

Прокуратора 28,7 3

Армия 15,6 1

Политические партии 9,7 5

Другое 13,3

Как видим, среди респондентов превалирует мнение, что наибольшей властью обладают не только президент страны и его администрация, премьер-министр и его правительство, но и силовые структуры. Государственная Дума РФ обладает примерно той же властью, что и представленные в ней политические партии. Иначе говоря, по мнению опрошенных, власть выражают те, кто так или иначе связывается у них с силой, кто ее может про-

демонстрировать и в случае необходимости принудить исполнять принятые решения.

И в этой связи интересен вопрос о независимости парламента от Администрации Президента РФ. Аналитический центр Юрия Левады в сентябре 2012 г. опрашивал своих респондентов по данному вопросу и пришел к выводу о полной зависимости нижней палаты парламента от Администрации Президента РФ в массовом сознании россиян69. Таким образом, пока парламент не может выполнять своих представительских и контрольных функций, так как, по мнению респондентов, всецело зависит от президентской власти.

Но при этом на вопрос о том, нужна ли России Государственная Дума РФ или жизнь страны может быть с тем же успехом организована в соответствии с указами президента, большинство опрошенных в 2007 и 2011 гг. Аналитическим центром Юрии Левады указали, что нуждаются в деятельности парламента70.

При этом происходит уменьшение доли тех респондентов, которые высказываются за прямое президентское правление. Правда, выросло число и тех, кто затруднился ответить на этот вопрос.

По данным Фонда общественного мнения (ФОМ) на июль 2012 г. только четверть респондентов интересовалась работой Госдумы. Многие из них уверены, что сегодня при рассмотрении законопроектов в Думе слишком много дискуссий, что мешает продуктивной работе. По мнению респондентов, депутаты должны меньше выяснять отношения друг с другом, как это было в деле с лишением мандата депутата от фракции «Справедливая Россия» Г. Гудкова, а больше заниматься делом, принимая нужные обществу законы. При этом две трети наших соотечественников говорят, что деятельность этого органа власти не соответствует интересам таких людей, как они71.

Данные показывают превышение недовольных тем, что много дискуссий идет во время заседаний Государственной Думы РФ как среди тех, кто интересуется деятельностью нижней палаты парламента, а значит, в курсе, как идет процесс обсуждения, так и среди всего населения страны.

Еще один вопрос, который задавали исследователи ФОМ, касался эффективности деятельности парламентариев, то, как они справляются со своей законодательской деятельностью. Ответы распределились следующим образом:

69 http://www.levada.ru/22-10-2012/rossiyane-o-nezavisimosti-vetvei-vlasti.

70 Всего было опрошено 1600 чел. Источник: Общественное мнение — 2011. Ежегодник. М., 2011.

71 Источник: http://fom.ru/politika/10531

Таблица 4

Как, на ваш взгляд, сегодня работает Государственная Дума: хорошо, удовлетворительно или плохо?72

Население в целом Интересующиеся работой Госдумы РФ Не интересующиеся работой Госдумы РФ

Хорошо 3% 4% 3%

Удовлетворительно 40% 48% 38%

Плохо 36% 42% 34%

Затрудняюсь ответить 21% 6% 25%

Как видим, работа парламентариев Государственной Думы РФ в целом удовлетворяет все выделенные группы респондентов. Правда, численно им совсем немного уступают те, кто полагает, что все же депутаты работают плохо. И совсем мало тех, кто считает, что нижняя палата парламента работает хорошо. Эти результаты свидетельствуют, что Государственной Думе РФ еще нужно определить свою сферу профессиональной деятельности в сложившейся властной иерархии и в зависимости от этого выработать стратегию развития своего политического института с целью повышения эффективности его деятельности, которая сумела бы повысить оценки граждан страны нижней палаты парламента.

И в этой связи актуален вопрос о соответствии интересам населения нынешней деятельности нижней палаты российского парламента. Ответы на этот вопрос распределились следующим образом.

Таблица 5

На ваш взгляд, деятельность Государственной Думы соответствует или не соответствует интересам таких людей, как вы?73

Чаще других считают, что деятельность Госдумы соответствует интересам таких людей, как они Чаще других считают, что деятельность Госдумы не соответствует интересам таких людей, как они

Население в целом 17% Население в целом 64%

Электорат «Справедливой России» 22% Люди 46-60 лет 69%

Люди с высшим образованием 23% Люди 31-45 лет 69%

Жители городов от 250 тыс. до 1 млн 24% Электорат М. Прохорова 74%

Электорат «Единой России» 26% Электорат КПРФ 78%

72 Там же.

73 Там же.

Как показывают данные по этому вопросу, деятельность Государственной Думы РФ более-менее близка людям, имеющим высшее образование, жителям крупных городов и электорату «Единой России». По-видимому, именно этому электорату понятно, чем должна заниматься нижняя палата парламента и какие и чьи интересы должна она отстаивать. Респондентов, которые полагают, что Государственная Дума РФ не вполне соответствует их интересам, условно можно отнести: 1) к протестному электорату (электорат КПРФ и электорат М. Прохорова), для которого фоновый характер восприятия нижней палаты парламента летом 2012 г. оставался доминирующим после их протеста против итогов декабрьских выборов в Государственную Думу РФ и 2) к электорату самодеятельному (находящемуся в трудоспособном возрасте и способному себя обеспечивать), в меньшей степени зависимому от социальной поддержки политической власти. Последнее обстоятельство самое тревожное, так как власть в своей политике должна опираться на социальные слои общества, приносящие государству наибольший доход. Ведь именно от них будут зависеть поступления в казну доходов в виде налогов и уже последующее перераспределение средств социально незащищенным слоям населения.

Еще один вопрос, который исследователи ФОМ задали респондентам, касался выявления индикатора влиятельности нижней палаты парламента как органа власти.

Таблица 6

По вашему мнению, Государственная Дума РФ является или не является влиятельным органом власти?74

Является Не является Затрудняюсь ответить

Население, в целом 47 33 20

Электорат «Единой России» 33 45 22

Электорат КПРФ 60 23 16

Электорат ЛДПР 57 31 12

Электорат «Справедливой России» 60 29 11

Электорат партии «Единая Россия», парламентское большинство которой закрепили последние выборы в Госдуму РФ, тем не менее полагает, что нижняя палата парламента не может быть влиятельным органом власти, поскольку подконтрольна фактически ее лидерам, являющимся руководителями другой ветви власти и, в целом, воз-

74 Там же.

главляющим страну. Но именно электорат оппозиции считает Госдуму РФ влиятельным органом власти, а потому, по всей видимости, будет участвовать в выборной кампании в этот орган власти, а не бойкотировать его, предлагая радикальные формы протеста вместо реальной политической деятельности, как это делала, например, внесистемная оппозиция зимой 2011-2012 гг. Оппозиционным партиям, представляющим меньшинство в парламенте, будут предоставлять право публично высказываться по острым текущим вопросам политической повестки дня. Это в свою очередь может ослабить социальное напряжение в оппозиционных электоральных группах, ведь российская политическая власть услышала их мнение.

И, наконец, вопрос о самостоятельной роли нижней палаты парламента в принятии политических решений. Для выяснения общественного мнения по данному вопросу социологи ФОМ предложили респондентам выбрать одну из двух точек зрения.

Таблица 7

Одни считают, что Государственная Дума автоматически принимает любые законы, предложенные президентом и правительством. Другие считают, что у Государственной Думы есть свое мнение. Какая точка зрения вам ближе — первая или вторая?75

Государственная Дума автоматически принимает любые законы У Государственной Думы есть свое особое мнение Затрудняюсь ответить

Население в целом 45 35 20

Считают Госдуму влиятельным органом власти 37 51 12

Считают Госдуму невлиятельным органом власти 67 21 12

При сопоставлении ответов на альтернативные вопросы мы видим корреляцию позиций респондентов, которые считают Государственную Думу влиятельным органом власти, имеющим свое особое мнение, и респондентов, которые считают нижнюю палату парламента невлиятельным органом власти и потому автоматически принимающим любые законы. Особо стоит отметить, что респондентов, считающих, что Государственная Дума РФ автоматически проштамповывает законодательные инициативы, внесенные извне, на 10% больше тех, кто полагает, что Думы есть свое особое мнение.

75 Там же.

И еще один вопрос задавали сотрудники ФОМ своим респондентам в октябре 2012 г.: «Что вам нравится в работе нынешней Государственной Думы РФ?». Ответы получены следующие: «хорошая законотворческая деятельность» — 4% опрошенных (респонденты расшифровывали: «законы улучшают жизнь», «законы новые принимают», «законы справедливые принимают», «иногда принимают законы, полезные для жизни», «какие-то правильные законы все-таки принимают»); «ответственное отношение к делу, решение актуальных вопросов» — 4% опрошенных («они работают для государства», «решают наболевшие проблемы», «они поднимают актуальные вопросы», «они стараются что-то сделать», «все-таки они ищут пути и выходы», «что они хоть немного шевелятся, работают»); «нравятся конкретные законы, законопроекты, постановления» — 2% опрошенных («Закон о полиции», борьба со взятками, «начали ужесточать законы о педофилии, против мигалок»; «закон о педофилии, за нарушение ПДД в нетрезвом виде, ужесточение контроля за усыновлением детей», «закон о защите детей от вредной информации», «приняли закон, чтобы детям не продавали спиртное и пиво», «ограничение продажи алкоголя»); «забота о народе, решение социальных проблем» — 2% опрошенных («социальная политика», «решают проблемы народа», «стараются не пропускать антинародные законы», «образованию внимание уделяют»); «быстрое принятие решений» — 1% опрошенных («активнее стали, многие проблемы решают быстрее», «оперативно реагируют на разные проблемы в стране», «стали быстрее принимать законы», «некоторые законы они оперативно решают»); слаженность, стабильность в работе Госдумы — 1% опрошенных («консолидируются в нужные моменты», «депутаты перестали драться»); проведение проверок депутатов — 1% опрошенных («сами себя стали в последнее время критиковать», «начали проверять своих», «последние разоблачения доходов депутатов», «то, что начали чистку в своих рядах»); другое — 1% опрошенных («стараются улучшить состояние экономики», «дороги делают — это хорошо», «многопартийность», «к Путину прислушиваются», «есть несколько депутатов, кто не боится сказать правду, например Жириновский»); «все не нравится, все плохо» — 17% опрошенных («никаких положительных сдвигов в стране нет», «ничего хорошего — законы антинародные», «как жили, так и живем», «ничего не нравится») и 68% респондентов либо не дали ответа, либо затруднились ответить.

Таким образом, можно констатировать, что негативная оценка деятельности нижней палаты парламента связана со слабой информированностью населения о текущей деятельности депутатов, об их

функциональном предназначении в системе распределения власти по разным ветвям власти и на разных уровнях и общим неведением в вопросах представительной демократии и роли в ней парламента.

В этой связи необходимо проследить, как происходит трансформация представлений о демократии в массовом сознании россиян. И здесь можно говорить о том, что на сегодня ценность «демократии» самая дискутируемая и самая неоднозначная из всех усвоенных российским массовым сознанием постсоветских ценностей, имеющая массу семантических наслоений и интерпретаций в современном российском общественном мнении. Общий эмоциональный фон восприятия данного концепта за последние два десятилетия политических трансформаций существенно менялся. Если в конце 1980-х гг. многие не только связывали с демократией достигнутые тогда политические свободы, но и видели в ней надежный рецепт «экономического чуда», то в первой половине 1990-х гг. большинство опрошенных в демократии разочаровались как раз потому, что чудо не случилось. Но в последнее десятилетие, по крайней мере, на вербальном уровне, граждане приняли демократию как вполне конвенциональную политическую норму и даже идеал.

Об этом свидетельствует и проведенное кафедрой социологии и психологии политики факультета политологии МГУ исследование российской политической полиментальности, показывающее, что нынешнюю российскую политическую систему не считают демократией % наших респондентов. Это явно указывает на зазор между тем, какой должна быть наша политическая система и какой она является. Примечательно, что когда мы спрашивали респондентов о том, какой должна быть идеальная власть, то на первом месте стояло ее определение как демократической. При этом, по мнению респондентов, она еще должна быть отзывчивой и доброй и самое главное — идти на открытый диалог, а не находиться где-то там наверху, куда простому смертному не добраться.

Но важнее другое: понимание демократии и у «оптимистов», и у «пессимистов» достаточно схожее, и когнитивно не очень богатое. В ответах на открытый вопрос оно сводится к небольшому числу «заученных» характеристик, вроде народовластия, свободы слова и равенства всех перед законом.

Негативно оценивающих образы демократии можно условно разделить на две группы. Первая группа респондентов не верит в реальность демократии вообще, и ее российского варианта в особенности, говорит о ее иллюзорности, мифологичности: «пустословие», «словоблудие», «обман», «ничего не значащее слово», «несуществующая галлюцинация», «ерунда», «что-то недостижимое для России»,

«далекое и непонятное», «безвластие», «обман», «недостижимое». При этом у подобных негативных образов нет субъекта: не ясно, чья это глупость или обман.

Другая группа респондентов, которая негативно оценивает демократию, явно ищет врагов, которые эту демократию принесли в Россию. Среди них фигурируют: Запад («пришло с Запада», «режим в США», «то, что всем навязывает Америка», а также свои отечественные враги: сторонники Запада, воры, богатые, элита, правительство: «западные приживалы», «власть богатых», «власть денег», «власть воров», «власть элиты над народом», «капитализм», «декларируемая правительством глупость»). Можно заметить, что и лексика, и система ценностей, отраженная в приведенных высказываниях, явно унаследована от советских времен и сегодня звучит достаточно анахронично. Она не характерна для большинства опрошенных, менталитет которых сильно изменился за прошедшие годы.

Как показал корреляционный анализ, есть определенная связь позитивных оценок демократии с полом: так, женщины положи-тельнее воспринимают ценности демократии, чем мужчины. Еще одним важным фактором отношения к демократии оказался возраст. В отличие от предыдущих наших исследований молодые люди в возрасте 18-25 лет и люди 51-60 лет оказались самыми большими поклонниками демократии. Для первых из них демократия предоставляет возможность «нормально работать и получать за это адекватную зарплату», а также при демократии у них появляется шанс «быть исключенным из целого вороха бессмысленных и идиотских бюрократических процедур», так как они полагают, что демократия должна быть «для народа, а не наоборот». Для вторых образцом демократии является советский период развития страны, когда, по мнению респондентов, «у каждого была возможность пойти во власть и партия способствовала этому». Хуже всего воспринимают демократию самые старшие респонденты (61-70) и люди предпенсионного возраста (51-60). В последнюю группу, как видим, входят и самые большие поклонники, и самые большие противники демократии, что говорит о том, что эта тема эмоционально значима именно для данного поколения. Что касается самых молодых, то у них эти представления о демократии носят скорее «книжный» характер.

Существует и политико-идеологическое представление о демократии, раскрывающее суть современного состояния массового сознания. «Либеральное понимание» демократии характеризуют идеалы свободы в разнообразных вариантах: это «свобода слова и мнений», «свобода выбора», в том числе политического, «соблюдение прав и свобод личности». К ценностям свободы примыкают идеалы

«личной и экономической независимости». Неотъемлемой частью либеральных представлений о демократии являются «ответственность государства перед обществом», а также «равенство в правах» и «равенство возможностей». «Авторитарно-коммунитаристские представления» о демократии отличаются преобладанием категорий силы, власти и подчинения, дисциплины, требованиями установить жесткий порядок, апелляциями к закону и моральным нормам. Властные отношения здесь выстраиваются по линии противостояния абстрактных «властей», «государства», «правительства» и «людей», «народа», «простого народа». При этом власть характеризуется как «сильная», «законная», «честная», «справедливая», а народ рассматривается как «свободный», «благородный», «патриотичный».

Заключение

Будущее парламентаризма и демократии неразрывно связано. Несмотря на то, что в настоящее время существенно меняются представления политиков и ученых о сущности демократического представительного правления и нарастает разочарование граждан в способности современных государств противостоять кризисным тенденциям. Среди них: усиление неопределенности в мировой политике и международных отношениях в связи с изменениями глобальных тенденций развития и появлением новых акторов (ТНК, МНК, международные организации, транснациональная преступность и т.п.); нарастание кризиса в мировых финансах, глобальной экономике; рост напряженности в борьбе за ресурсы.

Таким образом, современная система представительной демократии во всем мире претерпевает значительные изменения, связанные не только с последствиями финансово-экономического кризиса, но и с глубокими сдвигами в характере функционирования институтов: парламента, политических партий, общественных движений и т.д. Все это проявляется в том, что парламентская деятельность все более профессионализируется, происходит сужение социальной основы представительных учреждений, повышается роль корпоративных интересов в выработке общенациональных законодательных основ. Кроме того, возник целый ряд новых форм политической коммуникации, позволяющих гражданам взаимодействовать с органами законодательной и исполнительной власти через социальные сети, сообщества, сложившиеся на основе общих интересов в потреблении общественно-политической информации.

Одной из заметных тенденций современных демократий является эволюция форм контроля за деятельностью правительств и администраций со стороны парламентов. Это связано с появле-

нием все большего количества возможностей для представителей исполнительной власти ограничивать поток информации о своей деятельности, распоряжаться значительными материальными и иными ресурсами в условиях дефицита времени. Наиболее ощутимы в этом смысле те изменения, которые появляются в связи с антитеррористической политикой современных государств, требующей привлечения новых технологических возможностей для осуществления следственной и надзорной деятельности, формирования новой стратегии безопасности в целом.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Алмонд Г. и др. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор: Учебное пособие / Сокр. пер. с англ. А.С. Богдановского, Л.А. Галкиной: Под ред. М.В. Ильина, А.Ю. Мельвиля. М., 2002. [Almond G. i dr. Sravnitel'naja politologija segodnja: Mirovoj obzor: Uchebnoe posobie / Sokr. per. s angl. A.S. Bog-danovskogo, L.A. Galkinoj: Pod red. M.V. Il'ina, A.Ju. Mel'vilja. M., 2002.]

2. Даль Р. Демократия и ее критики: Пер. с англ. / Под ред. М.В. Ильина. М., 2003. [Dal' R. Demokratija i ee kritiki: Per. s angl. / Pod red. M.V. Il'ina. M., 2003.]

3. Даль Р. О демократии. М., 2000. [Dal' R. O demokratii. M., 2000.]

4. Демократия в современном мире / Под общ. ред. Я.А. Пляйса и А.Б. Шатилова. М., 2009. [Demokratija v sovremennom mire / Pod obshh. red. Ja.A. Pljajsa i A.B. Shatilova. M., 2009.]

5. Концепции и определения демократии: Антология. М., 2006. [Koncepcii i opredelenija demokratii: Antologija. M., 2006.]

6. Суверенитет. Сборник / Сост. Никита Гараджа. М., 2006. [Suverenitet. Sbornik / Sost. Nikita Garadzha. M., 2006.]

7. США: Консервативная волна. М., 1994. [SShA: Konservativnaja volna. M., 1994.]

8. Тоффлер Э. Метаморфозы власти. М., 2004. [Toffler Je. Metamorfozy vlasti. M., 2004.]

9. Тоффлер Э. Третья волна. М., 2010. [Toffler Je. Tret'ja volna. M., 2010.]

10. Тоффлер Э. Шок будущего. М., 2008. [Toffler Je. Shok budushhego. M., 2008.]

11. Шумпетер Й. Капитализм. Социализм. Демократия / Предисл. и общ. ред. В.С. Автономова. М., 1995. [Shumpeter J. Kapitalizm. Socializm. Demokratija / Predisl. i obshh. red. V.S. Avtonomova. M., 1995.]

12. Bell D. The End of Ideology: On the Exhaustion of Political Ideas in the Fifties. N.Y., 1960.

13. Birch A.H. The Concepts and Theories of Modern Democracy. N.Y.,

2007.

14. Brunk G. G. Theories of Political Processes: A Bibliographic Guide to Journal Literature, 1965-1995. Westport, 1997.

15. Dahl R., Lindblom Ch. Politics, Economics and Welfare. Chicago, 1953.

16. Etzioni A. From Empire to Community. N.Y., 2004.

17. Fukuyama F. America at the Crossroads: Democracy, Power and the Neoconservative Legacy. Yale, 2006.

18. Fukuyama F. The End of History and the Last Man. N.Y., 1992.

19. HeldD. Models of Democracy. Cambridge, 2006.

20. HeywoodA. Political Ideologies: An Introduction. N.Y., 2003.

21. Heywood A. Political Theory: An Introduction. N.Y., 2004.

22. Hutton W. The Writing on the Wall. N.Y., 2006.

23. Hutton W. Them and Us. L., 2011.

24. Kagan R., Kristol W. Toward a Neo-Reaganite Foreign Policy // Carnegie Foreign Affairs. 1996. July/August.

25. Lipset S.M. Political Man: The Social Bases of Politics. N.Y., 1960.

26. Pateman C. Participation and Democratic Theory. Cambridge, 1970.