Опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

Жайкбаев Жанбек Садыкович

ОПУБЛИКОВАНИЕ И ВСТУПЛЕНИЕ В СИЛУ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация

В статье анализируются теоретические и практические вопросы опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Сравнивая законодательство некоторых субъектов Российской Федерации, автор приходит к выводу, что официальное опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов в этих субъектах осуществляется по-разному. Поэтому для унификации данных вопросов автором предлагается принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором определить единые требования опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: субъект Российской Федерации, опубликование нормативного правового акта, официальный источник опубликования нормативного правового акта, вступление нормативного правового акта в силу.

Правотворческий процесс представляет собой многогранную деятельность органов государственной власти по реализации собственных полномочий. Его содержание составляют прогнозирование и планирование правотворческой деятельности, подготовка проектов нормативных правовых актов, принятие, официальное опубликование (обнародование), введение в действие или прекращение действия, толкование, учет и систематизация правовых актов.

Опубликование нормативного правового акта является заключительной стадией правотворческого процесса, оказывает непосредственное влияние на механизм его реализации и тем самым воздействует на правоприменительную практику в целом. По существу, нормативный правовой акт не может считаться действующим, соответственно имеющим юридическую силу, если он в установленном порядке не доведен до сведения органов власти, должностных лиц, населения. О значимости вопроса официального опубликования свидетельствует то, что он находит закрепление в качестве принципа в основах конституционного строя России. В ч. 3 ст. 15 Конституции РФ установлено: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Данный принцип распространяется не только на федеральные законы и нормативные правовые акты, но и на нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Тем самым официальное опуб-

ликование принятого нормативного правового акта есть необходимая, обязательная стадия правотворческого процесса как на федеральном, так и на региональном уровне.

Конституционное положение адресовано всем участникам правоотношений, вместе с тем для органов государственной власти, в частности органов законодательной власти и специально уполномоченных должностных лиц (президент, глава, губернатор и др.) субъектов Федерации, правило опубликования выступает в качестве обязанности. Полагаем, что для других органов власти (например, судов) указанное положение также является обязанностью, но иного рода. Так, если в ходе судебного разбирательства обнаруживается, что закон, на который ссылаются стороны, не был официально опубликован, то такой акт не может быть применен судом. Аналогичные действия обязаны совершить иные органы государственной власти и органы местного самоуправления [2].

Вопросы опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации не относятся ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, данная область отношений входит в предмет нормативных установлений субъектов Российской Федерации.

В последние годы субъектами Российской Федерации накоплен значительный опыт в сфере опубликования правовых актов. Региональная нормативная база в этой сфере существенно обновлена.

Правовое регулирование процедуры официального опубликования нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации осуществляется различным образом. Как правило, исходные положения об обязательности официального опубликования законов закрепляются в конституции (уставе). Кроме того, в данных правовых актах, обладающих высшей юридической силой на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, закрепляется полномочие должностных лиц в отношении официального опубликования.

В некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы, в которых установлена система нормативных правовых актов. В них наряду с закреплением видов нормативных правовых актов соответствующего субъекта Федерации определен порядок опубликования и вступления в юридическую силу нормативных правовых актов. Например, это Закон Курганской области «О нормативных правовых актах Курганской области», Закон Тюменской области «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области», Областной закон Свердловской области «О правовых актах Свердловской области» [3].

Следует обратить внимание на особенности терминологии. Наряду с термином «опубликование» применяется термин «обнародование», реже «оглашение». Как правило, последние два, являясь тождественными, используются применительно к полномочиям должностных лиц субъектов Федерации, тогда как при общей характеристике действия законов и иных нормативных правовых актов употребляется термин «опубликование».

Полагаем, что «обнародование» имеет более широкое значение по сравнению с категорией «опубликование». Опубликование предполагает конкретное действие, которое заключается в помещении точного и полного текста закона, со всеми его реквизитами (наименование формы акта, заголовок, регистрационный номер, дата принятия, должностное лицо, подписавшее закон, место и дата под-

серия «гуманитарные науки», выпуск 5

139

писания) в особом печатном издании, утвержденном специальным законом. Обнародование же может быть осуществлено различными способами и в нескольких формах [5]. Например, законы могут быть обнародованы путем опубликования в печатных изданиях, вывешивания на видных местах, передачи электронными средствами связи, рассылками отдельными экземплярами и т.д., а также в устной форме, посредством оглашения по радио или телевидению. На практике действительно используются указанные способы и формы. Отсюда представляется вполне обоснованным применение термина «обнародование» при определении полномочий должностных лиц субъектов Федерации, поскольку на них лежит обязанность максимального использования форм и способов оглашения принятых и подписанных законов. Однако основным способом обнародования законов является их официальное опубликование. В законодательстве субъектов Российской Федерации установлены порядок и сроки опубликования принятых законов, а также определены должностные лица, наделенные правомочием (правом и одновременно обязанностью) обнародования законов. Прежде всего, этим правомочием наделены президент, глава, губернатор субъекта Федерации.

Официальному опубликованию законов предшествует их подписание указанными выше должностными лицами, причем в законодательстве установлен срок, отведенный должностному лицу для подписания и обнародования законов. Так, в Законе Курганской области «О нормативных правовых актах Курганской области» сказано, что губернатор Курганской области обязан обнародовать Устав Курганской области, закон Курганской области, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в десятидневный срок с момента его поступления. После подписания закона Курганской области и его регистрации в Курганской областной Думе заверенная копия закона Курганской области в течение пяти дней с момента его подписания направляется губернатором Курганской области для официального опубликования. В Законе Тюменской области «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области» определен четырнадцатидневный срок для подписания и обнародования закона. Областной закон Свердловской области «О правовых актах Свердловской области» устанавливает губернатору три дня для подписания закона и не позднее чем на следующий день после его подписания направлять его для официального опубликования.

Во многом срок опубликования играет вспомогательную роль по отношению к правотворческому процессу и определяется не только уровнем работы государственного аппарата, но и техническими возможностями.

Весьма существенным является нормативное урегулирование ситуации, когда должностное лицо, наделенное правом подписания и обнародования законов, по каким-либо причинам (в случае болезни и др.) не в состоянии выполнить свою обязанность. Неполнота нормативного регулирования данной процедуры может породить нежелательную практику затягивания процесса введения законов в действие, что непосредственно влияет на эффективность их реализации. Следовало бы, в частности, закрепить положение о том, что должностное лицо, упра-вомоченное подписывать законы (высшее должностное лицо субъекта Федерации), не вправе передавать это полномочие иным лицам. Передача полномочия другому должностному лицу возможна в случаях, прямо предусмотренных региональным законодательством. Однако в некоторых субъектах Федерации процедура замещения полномочия в отношении подписания и обнародования зако-

нов не имеет нормативной завершенности. Представляется весьма важным восполнение этого пробела, поскольку процедура опубликования нормативных правовых актов направлена на реализацию конституционного принципа и существенно влияет на складывающуюся юридическую практику.

Официальное опубликование, будучи обязательным этапом правотворческого процесса, представляет собой первичное оглашение текста нового правового акта. Все последующие публикации, даже если они осуществлены в специальных и официальных изданиях, не имеют того значения, которое обретает первая официальная публикация текста нормативного правового акта. Именно с этой публикацией связаны вступление нормативного правового акта в юридическую силу и отсчет действия правового акта. При расхождении текстов первой официальной и последующих публикаций всецело действующим является текст, впервые опубликованный в официальном издании.

Согласно п. «б» ст. 72. Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится «защита прав и свобод человека и гражданина», поэтому формулировка «нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина», которые должны быть официально опубликованы (п. 1. ст. 32. Закона Тюменской области «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области»), представляется, на наш взгляд, не соответствующей Конституции РФ. Это означает, что регулировать или затрагивать конституционные права и свободы человека и гражданина субъекты Российской Федерации не могут, они правомочны принимать только нормы о защите этих прав и свобод. Но где грань между регулированием и защитой? Она очень тонка. Очевидно, у авторов Конституции России имелось представление о том, каким образом, защищая права одних, не затрагивать права других. Но этот секрет ими раскрыт не был. И теперь, если специальным федеральным законом полномочия субъектов Российской Федерации четко не определены, возникают проблемы с законностью региональных правовых актов [4].

Весьма важным является вопрос о печатном издании, в котором размещается текст принятого нормативного правового акта. Речь идет не о качестве полиграфии или собственнике издания, хотя это и имеет значение. Дело в том, что помещение текста нормативного правового акта в особом издании, установленном законом, определяет его официальный характер, аутентичность оригиналу. Текст закона, опубликованный в официальном издании, становится исходным документом, который удостоверяет действие нормативного правового акта. В последующем именно на данный текст в данном издании не только в праве, но и обязаны ссылаться в случаях применения норм акта. При этом издание, публикующее текст, совсем не обязательно должно быть предназначено для опубликования принятых нормативных правовых актов. Им может быть газета информационной, политической или иной направленности. Важно, что конкретному изданию законом придан статус официального органа опубликования.

Как правило, в законодательстве субъектов Российской Федерации установлено несколько официальных изданий. Это особенно характерно для республик, где законы публикуются на русском и национальных языках. Например, в Республике Татарстан официальной является публикация нормативных правовых актов в газетах «Республика Татарстан», «Ватаным Татарстан» и специальном сборнике «Ведомости Государственного Совета Республики Татарстан». В Тюменской области официальным источником опубликования нормативных правовых актов

Тюменской области являются газеты «Тюменская правда», «Парламентская газета», «Тюменские известия», «Тюменская область сегодня», а также «Вестник Тюменской областной Думы» и «Сборник постановлений, распоряжений Губернатора Тюменской области». А в Курганской области официальным опубликованием нормативного правового акта Курганской области является лишь газета «Новый мир».

Важное значение имеет порядок вступления в юридическую силу нормативных правовых актов. Нормативный правовой акт начинает регулировать общественные отношения, порождать права и обязанности со дня вступления его в юридическую силу. Это своеобразная точка отсчета «жизни» правового акта, начало его действия. Вступление в силу законов и иных правовых актов, как отмечалось выше, обусловлено их официальным опубликованием. Как для федеральных нормативных правовых актов, так и для нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации официальное опубликование является обязательным условием вступления их в силу. Принимая во внимание, что отдельные нормативные правовые акты не подлежат опубликованию (акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или носящие конфиденциальный характер), нельзя допускать необоснованного присвоения нормативным актам ограничительных грифов. К тому же необходимо учитывать, что присвоения ограничительного грифа иногда требует не весь акт, а лишь определенная его часть (статья, пункт, абзац). В этих случаях рекомендуется публиковать наименование акта, его реквизиты, а также положения, не содержащие сведения, составляющие государственную тайну или носящие конфиденциальный характер.

Вопрос о вступлении в силу нормативных правовых актов в законодательстве субъектов Федерации решается различным образом. Например, в Законе Курганской области установлено, что «областные законы, постановления Курганской областной Думы вступают в силу со дня их официального опубликования, если иной порядок вступления их в силу не установлен соответственно областным законом, постановлением Курганской областной Думы (но не ранее дня их официального опубликования). Порядок вступления в силу областных законов о налогах и сборах определяется законодательством о налогах и сборах». Представляется, что нет серьезных причин для такого дуализма. Полагаем, что установление различного порядка вступления законов в силу в зависимости от их содержания не совсем удачно. На практике не всегда верно и точно органы власти и должностные лица разграничивают законы, регулирующие права, свободы и обязанности человека и гражданина, и иные законы. Целесообразно установление общего срока вступления законов в юридическую силу.

Важно законодательно определить сроки вступления нормативных правовых актов в силу. В виде общего правила следовало бы закрепить, что нормативные правовые акты вступают в силу по истечении определенного времени после дня их официального опубликования. И для субъектов правотворчества, и для правоприменителей, и для тех, кто изучает право, более приемлемо общее правило единого для всех федеральных и региональных нормативных правовых актов десятидневного срока. Не оправдывает себя практика, когда между опубликованием акта и вступлением его в силу не устанавливается никакого временного разрыва либо такой разрыв весьма незначителен. Нет необходимости доказывать, какую роль играет вступление акта в силу не сразу после его опубликования, а по истечении определенного срока, позволяющего гражданам, должностным лицам уяснить его содержание, пока акт находится в состоянии «бездействия»,

сообразовать с ним свое поведение. Так, представляется неудачным использование в законодательстве субъектов Федерации юридических конструкций типа: вступление акта в силу «со дня его официального опубликования», «в день официального опубликования», «на следующий день после первого официального опубликования», «с момента официального опубликования». Основным недостатком вступления акта в силу во всех перечисленных случаях является то, что граждане, должностные лица, которым он адресован, лишаются возможности ознакомиться с официально опубликованным текстом акта раньше, чем последний начнет действовать [1]. Правило об установлении конкретных сроков опубликования желательно предусмотреть не только в отношении законов, но и нормативных правовых актов губернатора, Администрации (Правительства) и органов исполнительной власти субъекта Федерации.

В законодательстве субъектов Федерации, как представляется, должна также найти свое разрешение встречающаяся на практике коллизия, когда акт по каким-то причинам не опубликован официально до указанной в нем даты вступления в силу. В качестве варианта можно было бы предложить ввести правило, согласно которому днем вступления акта в силу в подобных случаях считается день его официального опубликования.

Возможно опубликование законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации в неофициальных печатных изданиях. В этой связи заслуживает внимание ст. 49 Закона Курганской области «О нормативных правовых актах Курганской области», в которой закреплено, что «нормативные правовые акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Нормативные правовые акты могут быть опубликованы также в виде отдельного издания. При неофициальном опубликовании нормативных правовых актов должны быть указаны реквизиты, установленные для нормативных правовых актов данного вида, а также источники официального опубликования соответствующих нормативных правовых актов».

Помимо затронутых в настоящей статье, ждут своего решения и другие вопросы. Нуждается в совершенствовании практика опубликования обновленного текста нормативного правового акта. Особенно это актуально в отношении законов, которые содержат наиболее стабильные правовые нормы. Поэтому следовало бы сразу же вслед за «перечнями» актов, вносящих изменения в действующие законы, издавать тексты измененных законов и оперативно их доводить до исполнителей.

Очевидно, что уже давно назрела необходимость принятия Федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации», нормы которого в числе прочего должны определить порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Российской Федерации.1

Вырабатываемые практикой новые формы в организации публикации и вступления в силу нормативных правовых актов не только заслуживают внимания, но и требуют научного осмысления, выработки практических рекомендаций.

1 Еще в 1996 г. проект указанного закона был принят Государственной Думой в первом чтении, но до сих пор так и не принят.

серия «гуманитарные науки», выпуск 5

141

Список литературы

1. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. О практике опубликования правовых

актов субъектов РФ //Журнал российского права. 2001. № 9.

2. Дудко И. Г. Опубликование и вступление в силу законов субъектов

Российской Федерации //Регионология. Научно-публицистический журнал. 2000. №2. С. 49.

3. Закон Курганской области от 8 октября 2004 г. №444 «О норматив-

ных правовых актах Курганской области» (с изменениями от 7 сентября 2005 г., 3 июля 2006 г.), Закон Тюменской области от 20 февраля 2003 г. № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области» (в ред. Законов Тюменской области от 08.07.2003 № 153, от 11.03.2004 № 210, от 05.11.2004 № 273), Областной закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ «О правовых актах Свердловской области» (в редакции Областных законов от 14.06.2005 N 48-ОЗ и от 22.07.2005 № 92-ОЗ) //СПС «Гарант».

4. Колесов Ю.И. Правовое пространство России. Участие органов

юстиции в обеспечении его единства: Монография /Под ред. В.И. Кайнова. М.: Спарк, 2004. С. 65.

5. Опубликование нормативных актов / Под ред. А. С. Пиголкина. М.,

1978. С. 11-18.

Кишкин

Олег Валерьевич

КОНСТИТУЦИОННЫМ КРИТЕРИИ ДОЛЖНОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Аннотация

Статья является продолжением предыдущих работ автора: «Функциональность государственной власти» (конституционный аспект), «Правоприменительный орган» (аллюзия в статье 18 Конституции РФ). В ней отражена проблема правовой ответственности субъектов права применительно к ст. 17, ч. 3 Конституции РФ.

Ключевые слова: критерии, необходимость (при определенных условиях), ответственность юридическая, юридическая основа для понимания прав и свобод человека и гражданина, предмет правового регулирования.

Свобода личности - конкретно-историческое явление [1, 293]. В каждую определённую историческую эпоху свобода личности в общем и целом определяются уровнем развития производительных сил, степенью познания людьми объективных процессов в природе и обществе, социальным и политическим строем данного общества.

Гражданское общество - это общество с развитыми экономическими, политическими, правовыми, культурными отношениями между его членами, независимое от государства, но взаимодействующее с ним [2]. Гражданское общество - это сообщество свободных индивидов. В экономическом плане сказанное означает, что каждый индивид реально обладает теми средствами, которые необходимы для его нормального существования. Он свободен в выборе форм собственности, определении профессии, вида труда, распоряжении результатами своего труда. Политическая свобода связана с наличием различных политических организаций, с возможностью избирать органы государственной власти и местного самоуправления, контролировать их. Свободное развитие личности зависит от свободного доступа к необходимым информационным ре-

сурсам, достижениям науки, культуры, искусства. В национальную правовую систему входят нормы публичного и частного права. Публичное право действует на сферы общих, политических интересов и предполагающих субординацию участников отношений, поэтому строится на началах централизации. Частное право - это сфера индивидуальных интересов, отношения носят децентрализованный характер, строится на началах координации, т.е. по принципу автономии.

Интерес - целеустремлённое отношение человека (класса, общества в целом) к какому-либо объекту его потребности [3, 107]. Интерес зависит от условий бытия человека, отражает необходимость для его жизни определённых предметов окружающего мира. Человек производит, осваивает и присваивает (потребляет) предметы своих интересов посредством целенаправленной деятельности. В этике категория интереса рассматривается в её соотношении с долгом. С точки зрения социально-политической науки [4,277] долг трактуется в виде осознанной необходимости, сопряжённой с самодеятельностью и сознательной ответственностью индивидов.

Эти фундаментальные информационные данные общественной жизни существуют в разнообразных социальных нормах. При этом позитивной «юридической ответственностью» [5, 3-4] считают различные явления [6, 109] «Идеальные (идеологические), иные нормативно-организационные формы представляются способом известной институциализации соответствуюших форм общественного сознания, связанных с объективными требованиями общества в условиях цивилизации и выражающими их непосредственно-социальными правами» [7, 133]. Вместе с тем в определённых случаях, за исключением позитивного права (и частично корпоративных норм), указанные данные слиты с самой деятельности субъектов. То, что в одной плоскости называют нормами, представляет сторону, аспект указанных форм, хотя в какой-то мере уже кем-то «институциализированных».

Действительно любой вид социальной ответственности базируется на способности индивида сознательно по своей воле следовать предъявленным требованиям. Если «в поведенческом акте человека объективное и субъективное сливаются в единое целое,... ответственность рассматривается как надлежащее выполнение должного» [8, 119]. Особенность позитивного права выражается в возможности правовой регламентации видов социальной ответственности. В указанном выше случае требование соответствовать должному выступает в качестве позитивной правовой ответственности и отличается от юридической ответственности, которую часто называют негативной, «особой обязанностью правонарушителя» [ 9, 13.] Следует отметить, что существуют и сторонники позитивной юридической ответственности [10,62-63], и её противники [11].

Право имеет свой предмет правового регулирования; основные принципы: справедливость, законность, ответственность за вину, правосудие; внутреннюю структуру, что стало основанием возникновения правовой, а затем юридической ответственности. Очевидно, таковой не считается ст.17ч.3 Конституции России. В действии права правовые отношения - это не только форма, которую принимают общественные отношения, будучи регламентированными нормами права. Правоотношения - это волевые общественные отношения, урегулированные правом. Отношения в гражданском обществе регулируются по типу: дозволено всё, что не запрещено законом. В нём, исходя из морали, этики, других форм сознания, излишне предъявлять требование ст. 17ч. 3 Конституции РФ к нравственному лицу. Из юридического положения должного равенства всех перед законом следует, что осуществление прав и