О концептуальных основах законодательства об административной ответственности

ввоитин ШИВВРЭО'й'З™

имени D.E. Кутафина

Сергей Алексеевич СТАРОСТИН,

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина

О КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ОСНОВАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

В статье идет речь о проблеме совершенствования законодательства об административной ответственности. Дана оценка этого законодательства, в том числе и КоАП РФ. Предлагаются некоторые концептуальные положения, без которых совершенствование законодательства невозможно.

Ключевые слова: административная ответственность, административные наказания; КоАП РФ; законодательство субъектов Российской Федерации.

S. A. STAROSTIN,

Professor of the Administrative Law and Procedure Department of the Kutafin Moscow State University of Law (MSAL), Doctor of Law, Professor

MATERIAL AND PROCEDURAL PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE RESPONSI-BILITY LEGISLATION IMPROVEMENT

The article is devoted to the problem of administrative liability legislation improvement. Assessment is given to this legislation, including the Code of the Russian Federation on Administrative Violations. Some conceptual points, essential for legislation improvement, are being offered.

Keywords: administrative responsibility, administrative penalty, Code of administrative violations of the Russian Federation, legislation of the subjects of the Russian Federation.

Проблема совершенствования законодательства об административной ответственности не нова, о ней много и многие писали, но в последние месяцы она резко актуализировалась. Несомненно, это связано с тем, что и федеральное законодательство, и законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в последние годы были настолько «усовершенствованы», что далее так продолжаться просто уже не может, да и не должно. Вот некоторые цифры, прозвучавшие на недавнем круглом столе в ГД ФС РФ, посвященном этой проблеме, и касающиеся только лишь КоАП РФ: за 10 лет его действия в Госдуме было рассмотрено 1 090 законопроектов, вносящих в него изменения, и по состоянию на 31 января 2014 г был принят 341 федеральный закон, внесший в него изменения1.

1 С совершенствованием законодательства субъектов Российской Федерации об администра-© С. А. Старостин, 2014 тивной ответственности дела обстоят еще хуже. Но об этом в статье речь не идет

По разным оценкам, к административной ответственности ежегодно привлекаются более 100 млн граждан. Притом цифры очень условны, никто — может быть, кроме МВД России да еще некоторых органов исполнительной власти, — административные правонарушения не считает, а их латентность превышает латентность преступлений (если криминологи называют от 20 до 40 %, то какова латентность административных правонарушений, остается только догадываться). Таким образом, централизованного статистического учета административных правонарушений нет, информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих административно-юрисдикционные функции, тоже нет, значит, нет и базы для научной и практической оценки этой важной работы. А потому о прогнозировании административной деликтности говорить не приходится.

Законодатель так увлекся реформированием, что перестал замечать явные ошибки и просчеты в принимаемых им законах: многократно нарушена норма, установленная ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ; значительно возросла конкуренция административно-правовых и уголовно-правовых норм; возникли многочисленные дискуссии о предметах ведения и полномочий Федерации и ее субъектов; существует единая процессуальная деятельность и судей, и квазисудебных органов; административные наказания часто несоразмерны и неадекватны правонарушениям; много вопросов вызывают используемые в КоАП РФ термины (административное правонарушение, вина юридического лица, презумпция невиновности, должностное лицо и пр.); удивительны конструкции ряда статей КоАП РФ (например, ст. 2.4, 3.5, 19.7.5.-1, 20.2, 23.1 и др.). И еще много вопросов, на которые трудно дать сколько-нибудь внятные ответы.

Следует отметить, что в реформировании КоАП РФ явно преобладает наказа-тельная тенденция, а стимулирующие, профилактические нормы забыты. Но известно, что увеличение наказывающих норм никогда не уменьшало общего количества правонарушений, не решало задач, которые сформулированы в ст. 1.2 КоАП РФ, в особенности последнюю из них — предупреждение административных правонарушений.

Оценка законодательства об административной ответственности такова — на сегодня оно во многом утратило системность, согласованность, соответствие отраслевым принципам. А потому необходимо срочно разработать правовую модель развития этого законодательства и предложить конкретные и реальные меры для его совершенствования.

На протяжении февраля — апреля административисты встречались уже четыре раза: сначала была конференция в Университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА), посвященная памяти Ю. М. Козлова, затем круглый стол в Государственной Думе, конференция памяти В. Д. Сорокина в Санкт-Петербурге, в рамках Всероссийского юридического форума (Кутафинских чтений) работала секция административного права и процесса. И везде речь шла в том числе о проблемах совершенствования законодательства об административной ответственности и, как мне представляется,

наконец-то лед тронулся: мы уже начали договариваться. и

В рамках статьи мы попытаемся дать как можно более аргументированный от- 5

вет на несколько концептуальных вопросов. И

Во-первых. Требуется ли уточнить предметы ведения и полномочий Федера- Б

ции и субъектов РФ, целесообразно ли предоставлять субъектам дополнительные х

полномочия? ^

Проблема федерального и регионального законодательства об администра-

тивной ответственности в последние годы широко исследовалась (А. В. Демин, ^

С. Н. Клепиков, М. Я. Масленников, Л. А. Мицкевич, Б. В. Россинский, Ю. Н. Стари- науки

ш гп к

ВВОИНЕШ ^УШИВВРЭИ'й'З™

имени О.Е. Кутафина

лов, А. П. Шергин и др.), по этому вопросу защищено много диссертаций (М. Г. Акимов, А. А. Антонов, О. А. Лакаев, Д. О. Огородников, Л. И. Поспелова, А. В. Шевцов, К. Г. Филант и др.). Поэтому ограничусь только наиболее важными выводами.

Очевидно, что законодательство субъектов об административной ответственности не столько восполняет существующие пробелы, сколько представляет собой средство реализации конституционных полномочий этих субъектов. Но посмотрите, как федеральный законодатель сформулировал эти нормы. По непонятной причине он с февраля 2014 г. изменил конституционную норму, в соответствии с которой в ведении Российской Федерации находились: судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). И сейчас этот пункт выглядит уже совсем иначе: «судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности»2.

Обратим внимание на слова «процессуальное законодательство». Законодатель не мог не знать, что процессуальное законодательство включает в себя три отрасли права — гражданско-процессуальное, уголовно-процессуальное и административно-процессуальное (С. С. Алексеев, В. Д. Сорокин, И. А. Галаган и др.). Но конструкция п. «к» ч. 1 ст. 72 осталась практически неизменной: в совместном ведении находятся административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

На наш взгляд, такого быть не должно. С учетом изменений в ст. 71 необходимо из п. «к» ч. 1 ст. 72 исключить административно-процессуальное законодательство, оно должно быть в исключительном ведении Российской Федерации. Здесь уместно напомнить еще и ч. 3 ст. 55 Конституции России, в соответствии с которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

На сегодняшний день место административно-процессуального права определено уже не только доктринально, но и официально. Что касается первого, то проведено значительное количество исследований в этой области, которые утверждают, что административно-процессуальное право уже имеет и свой предмет, и свою структуру. Что касается второго, официального, закрепления, то это право уже нашло место в номенклатуре специальностей научных работников, в образовательных и научных учреждениях созданы соответствующие кафедры и подразделения. При этом заметим, что абсолютное большинство исследователей связывают административно-процессуальное право с административной ответственностью и лишь немногие пишут об административно-процедурной деятельности.

Актуальность проблемы остается и обусловливает необходимость оптимального соотношения полномочий Федерации и субъектов.

Федеральная регламентация законодательства об административной ответственности и региональная практика формирования такого законодательства субъ-

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548.

ектов позволяют сделать вывод о том, что стало вполне привычным вмешательство регионального законодателя в административно-процессуальную сферу.

О том, что двухуровневая система законодательства об административной ответственности неприемлема и просто невозможна, уже много лет назад писали многие ученые (М. Я. Масленников, А. П. Шергин и др.). Но ведь проблема состоит всего-навсего в том, что названные выше конституционные нормы понимают административно-процессуальное законодательство в широком смысле — еще и как административно-процедурную деятельность органов исполнительной власти. И вот это обстоятельство вновь и вновь вносит сумятицу в сознание людей; революционные выводы 50-летней давности, сделанные Н. Г. Салищевой и В. Д. Сорокиным, сегодня превратились в тормоз совершенствования законодательства об административной ответственности.

Абсолютно прав Ю. Н. Старилов, говоря о телеге, которую поставили впереди лошади. Очевидно, что правила рассмотрения и разрешения административных дел органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами должны быть урегулированы законом. По мнению Ю. Н. Старилова, этот закон должен предшествовать реформе законодательства об административной ответственности. Соглашаясь с этим, заметим только, что и то, и другое может быть осуществлено одновременно. Очевидно, что как только будет принят закон об административных процедурах, проблема широкого понимания административного процесса исчезнет сама собой.

Но когда это будет сделано, не знает даже Государственная Дума, которая еще в 2009 г. отклонила законопроект «Об административных процедурах». Аргументы профильного комитета заслуживают точного цитирования: «...за прошедшие с 2001 года годы был принят целый ряд законодательных актов, которые регулируют, по сути дела, те же вопросы, что и данный законопроект, поэтому сейчас мы можем с чистой совестью и с полной ответственностью его отклонить»3. Голосовали единогласно.

Продолжим об административной ответственности. Действующий Кодекс устанавливает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.1 КоАП РФ). Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определены в ст. 1.3.1 КоАП РФ.

Несомненно, данный подход будет сохраняться и в дальнейшем. Законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях должна устанавливаться административная ответственность только за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ). Одна- ^

ко уже на данном этапе необходимо решить ряд проблем, связанных, в частности, с К

формулировкой составов административных правонарушений.

Давно известна проблема бланкетности норм законодательства об админи- и

стративных правонарушениях. В большинстве статей Особенной части КоАП РФ 5

предусмотрена административная ответственность за несоблюдение норм и правил, И

установленных законодателем в той или иной сфере государственного управления. И

Чтобы понять, что это за нормы и правила, необходимо обратиться к соответствую- х

т

К

3 Стенограмма заседания Комитета ГД ФС РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному

и процессуальному законодательству (решение № 57(13) // Официальный сайт ГД ФС РФ. 5

11.06.2009. 1^1.: http://api.duma.gov.ru/api/transcript/64090-3. НАУКИ

ввоинин ШИВВРЭО'й'З™

имени О.Е. Кутафина

щим нормативным правовым актам, причем не только к федеральным, но и к актам субъектов Российской Федерации, если таковые имеются. Иными словами, бланкет-ность норм КоАП РФ обусловливает тот факт, что за несоблюдение требований, установленных законом субъекта Российской Федерации, может наступать ответственность в соответствии с федеральным законодательством.

Поясним данное наблюдение на конкретном примере. До недавнего времени Законом Красноярского края от 02.10.2008 № 7-2161 «Об административных правонарушениях» предусматривалось административное наказание за нарушение правил содержания животных в городах и других населенных пунктах, повлекшее причинение вреда здоровью или имуществу граждан, и за нарушение иных правил содержания животных, скота и птицы в городах и других населенных пунктах, установленных муниципальными правовыми актами (п. 4 и 5 ст. 1.3). Данные нормы были оспорены прокурором, и суд признал их недействующими. Руководствовался суд тем, что вопросы содержания животных относятся к сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, а ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения установлена КоАП РФ, в частности ст. 6.34.

Недостаточно четкая формулировка норм КоАП РФ, с одной стороны, ведет к тому, что принятие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления может спровоцировать незапланированное увеличение нагрузки на федеральные органы административной юрисдикции. С другой — установление административной ответственности субъектом Российской Федерации часто объясняется серьезным ухудшением состояния правопорядка в сфере, входящей в предмет его ведения. В этом случае субъекты лишаются возможности самостоятельно осуществить административно-правовую превенцию правонарушений и вынуждены ожидать, когда в соответствующем направлении активизируется деятельность федеральных органов контроля и надзора.

Имеют место и обратные ситуации, когда законом субъекта РФ вводится административная ответственность за нарушение федеральных норм. Причина тому — опять же расплывчатая, неконкретная формулировка отдельных статей Особенной части КоАП РФ, которая не позволяет сразу понять содержание установленных ими составов административных правонарушений. Это открывает субъектам Российской Федерации возможность вводить альтернативные составы, как правило за пределами предоставленных полномочий.

Пример: Законом Калужской области от 28.02.2011 № 122-ОЗ «Об административных правонарушениях в Калужской области» предусматривалась ответственность за нарушение законодательства о пожарной безопасности в части применения пиротехнических изделий бытового назначения, если указанное нарушение не влечет за собой административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 2.1). Данная норма была обжалована в суде, и суд, проанализировав положения Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Требований пожарной безопасности при распространении и использовании пиротехнических изделий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22.12.2009 № 1052, пришел к выводу, что оспариваемая норма была принята региональным законодателем с превышением компетенции5.

4 Решение Красноярского краевого суда от 24.07.2013 по делу № 3-45/2013.

5 Решение Калужского областного суда от 26.07.2013.

Важно, что законодательство Федерации и субъектов должно соответствовать принципу: если нормы установлены актами субъектов, административную ответственность устанавливают законы субъектов, если нормы федеральные — КоАП РФ.

Необходимо также все нормы, устанавливающие административную ответственность и находящиеся сегодня в федеральных законах, перенести в соответствующую главу (а может быть, сформировать новую) КоАП РФ. Это касается в первую очередь законов, в которые включены многочисленные составы административных правонарушений по причине разногласий в подходах к пониманию административной ответственности. Это, несомненно, НК РФ (весь его разд. 6 «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение»). Такой анализ нужно провести и в отношении бюджетных правонарушений6.

По этому поводу административисты высказывались неоднократно. Приведу лишь мнение П. П. Серкова о налоговой ответственности и налоговых правонарушениях: «Нельзя говорить о том, что юридическая ответственность за налоговые правонарушения в материально-правовом и процессуальном отношении представляет собой полноценный и самодостаточный институт налоговой ответственности. Налоговое законодательство и налоговые правоотношения должны быть объектами защиты традиционными видами юридической ответственности: в том числе мерами административной ответственности»7.

Все эти меры позволят не только разгрузить КоАП РФ. Многие федеральные полномочия будут переданы субъектам Федерации. От этого и вся система законодательства об административной ответственности станет более стройной и прочной.

Во-вторых. Все, что было сказано по поводу разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и субъектов, непосредственно связано с другой проблемой, и решать их необходимо одновременно. Речь идет о раздельном материальном и процессуальном оформлении административной ответственности. Один из аргументов: административная ответственность не только играет важную роль в борьбе с административными правонарушениями, но и имеет профилактическое значение в борьбе с преступлениями. Это очевидно, но, поскольку административная ответственность по своему существу, по своему механизму реализации схожа с уголовной ответственностью, мы и делаем такой вывод.

Аналогичный, но более широкий вывод был сделан еще в 1920 г. видным процессуалистом В. Рязановским, который отмечал, что и уголовный, и гражданский, и административный процессы обладают единством, имеют одни основы, а обособляются лишь благодаря особенностям рассматриваемых дел8.

В Особенной части КоАП РФ должны быть установлены и точно разделены два вида санкций, соответствующих двум категориям субъектов административной юрисдикции: строго определенные санкции по делам об административных правонарушениях, которые должны быть подведомственны должностным лицам органов

ш гп К

исполнительной власти, и альтернативные санкции по делам, которые должны быть

подведомственны исключительно судьям. и

5

__и

6 Обратите внимание, как законодатель сформулировал название ч. 4 БК РФ — «Бюджетные

5 X

нарушения и бюджетные меры принуждения». Он уже не использует ни термин «бюджетная ответственность», ни термин «бюджетные правонарушения». т

П

7 Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы : монография. М. : Норма : ИНФРА-М, 2012. С. 403. 5

8 Рязановский В. Единство процесса. Иркутск, 1920. С. 21. НАУКИ 2/2014

ввоинин ШИВВРЭО'й'З™

имени О.Е. Кутафина

Конституция России связывает правосудие только с одним субъектом — судом и только в формах конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118). Таким образом, рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях является осуществлением правосудия.

Следовательно, в самостоятельном административном процессуальном кодексе обязательно должны быть две главы, посвященные производству по делам об административных правонарушениях, осуществляемому должностными лицами органов исполнительной власти и судьями (судопроизводство по делам об административных правонарушениях).

Что же касается юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц), а их сегодня уже 69, то необходимо установить упрощенный порядок привлечения виновных лиц к административной ответственности. Должны быть закреплены: право должностного лица назначать строго определенное, безальтернативное административное наказание, а также право лица, уже привлеченного к административной ответственности, обжаловать постановление о назначении административного наказания в судебном порядке.

Первая процедура — это, по сути, упрощенная форма досудебного производства. Процедура оспаривания постановлений о назначении административных наказаний лицами, уже привлеченными к административной ответственности, повлечет за собой необходимость введения должностных лиц в число участников производства по делам об административных правонарушениях (гл. 25 «Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности» КоАП РФ). Но это уже технический вопрос.

В-третьих. О названиях кодексов. Вопрос не праздный, ведь от того, насколько точно они будут названы, зависит развитие всего законодательства об административной ответственности. Материальный кодекс должен быть назван «Кодекс Российской Федерации об административной ответственности». Этого мнения придерживается абсолютное большинство административистов. По поводу названия процессуального кодекса мнения разделились. Большинство против названия «Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации». Конечно не потому, что его аббревиатура повторяет уже существующую АПК РФ, хотя и такое мнение в литературе высказывается. Дело в другом: снова вспоминается широкое и узкое понимание административного процесса, дескать, такое название вносит неразбериху в традиционное понимание административного процесса и никогда не приживется. Но почему-то при этом забывается, что ни у кого не вызывают вопросов названия «уголовно-процессуальный кодекс», «гражданско-процессуальный кодекс», хотя в обоих процессах множество процедур. Но как только мы говорим «административно-процессуальный кодекс», сразу начинается полемика.

Проблема очень проста: административно-юрисдикционные полномочия предоставлены многочисленным органам исполнительной власти, которые, по сути, выполняют функции судей, осуществляют «квазиправосудие». Решается она достаточно легко — надо четко разделить полномочия этих субъектов. Судьи пусть занимаются судебным контролем, квалификацией деяний, их оценкой и вынесением соответствующих решений. Органы исполнительной власти должны быть лишены таких полномочий, их задача — выявлять административные правонарушения и принимать (лучше прямо на месте) соответствующее решение о привлечении к административной ответственности.

О возможности такого названия — АПК РФ — ранее уже было высказано мнение (А. А. Фатьянов и др.). Добавлю только, что это название действительно всколыхнет новую дискуссию, но то, что по содержанию оно наиболее удачно, у меня

ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™

имани П.Е. Кутафина (МГЮА]

по крайней мере сомнения не вызывает. А что непривычно — так это не страшно, вспомните, как мы сначала отнеслись к проекту КАС (Кодекса административного производства), который либо писался специалистами по гражданскому процессу, либо копировался с ГПК РФ и в котором были использованы, мягко говоря, непривычные для нас термины «административное исковое заявление», «административный истец», «административный ответчик» и др. Но ничего, мы смирились с этим; мы даже смирились, что административное судопроизводство уже не является — по крайней мере в Университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — предметом административного права.

И последнее. Очень не хотелось бы, чтобы процедура разработки, обсуждения и принятия перечисленных выше федеральных законов повторила опыт проекта КАС РФ, который очень активно обсуждался, прошел первое чтение, а потом затормозился и застрял в кабинетах Государственной Думы.