Основные приоритеты формирования конкурентной среды в жилищно-коммунальном комплексе

ПРИКЛАДНАЯ ЭКОНОМИКА

О. И. ФЕКЛИСТОВ

Олег Иванович Феклистов — кандидат экономических наук, доцент. В 2001 г. окончил СПбГУЭФ, в 2005 г. — защитил кандидатскую диссертацию. Докторант СПбГУЭФ. Автор 43 научных публикаций.

Сфера научных интересов — экономика ЖКХ, ресурсное обеспечение и

инновационное развитие жилищно-коммунального сектора. ^ ^ ^

ОСНОВНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ ФОРМИРОВАНИЯ КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМ КОМПЛЕКСЕ

Важнейшими направлениями совершенствования ЖКХ являются демонополизация и создание конкурентной среды в сфере предоставления жилищных услуг [1]. Специфика жилищного хозяйства заключается, прежде всего, в том, что фактическое отсутствие конкурентной среды вызвано в большинстве случаев субъективными причинами, в первую очередь, сложившейся в дорыночный период затратной хозяйственной структурой содержания жилищного фонда и искаженной системой ценообразования в сфере предоставления жилищных и коммунальных услуг.

Создание конкурентной среды в ЖКХ зависит от эффективного разделения функций между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственников), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями. От лица собственников государственного жилищного фонда Российской Федерации и ее субъектов на практике выступают специализированные подразделения или структуры органов государственной власти (комитеты по управлению государственным имуществом, департаменты жилищно-коммунального хозяйства и т. п.), а также предприятия различных форм собственности, которым жилищный фонд передан в хозяйственное ведение и оперативное управление (ведомственный жилищный фонд). От лица собственников муниципального жилищного фонда выступают, как правило, специализированные структуры или подразделения служб местного самоуправления (комитеты по управлению муниципальным имуществом, управления жилищно-коммунального хозяйства). Частные собственники могут быть представлены юридическими и физическими лицами, имеющими в собственности жилищный фонд с товариществами собственников жилья (ТСЖ) или другими организациями, объединяющими непосредственно собственников жилых и нежилых помещений в жилых зданиях (кондоминиумах).

Создание конкурентной среды в жилищной подотрасли зависит от становления хозяйственных структур, специализирующихся на предоставлении услуг по управлению недвижимостью и выступающих заказчиками жилищно-коммунальных услуг, — управляющих компаний, взаимоотношения которых с собственниками жилищного фонда должны регламентироваться договором на управление муниципальным или иным жилищным фондом, в том числе государственным и муниципальным, на праве доверительного управления. Основными функциями управляющей компании являются: поддержание в надлежащем состоянии принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями государственных стандартов качества предоставле-

ГРНТИ 06.61.53 © О. И. Феклистов, 2009

ния жилищно-коммунальных услуг; выбор наилучшего подрядчика по представлению жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде; заключение договоров с выбранными подрядчиками на предоставление жилищных и коммунальных услуг заданного количества, качества и стоимости; обеспечение системы контроля за предоставлением этих услуг и оплаты их по факту предоставления.

Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы. В процессе разделения функций по управлению недвижимостью и предоставлению жилищно-коммунальных услуг в муниципальном жилищном фонде во многих городах России создаются муниципальные управляющие компании в форме муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений, которые в соответствии с одной из своих основных функций — выступать заказчиками на предоставление жилищно-коммунальных услуг — получили название «служба заказчика».

ТСЖ также выходят на рынок услуг по управлению жилищным фондом и могут выбирать компанию, которая будет управлять их недвижимостью на конкурсной основе. Таким образом, управление недвижимостью, в том числе и жилищным фондом, является потенциально высококонкурентной сферой деятельности. Повышение привлекательности этого сектора экономики, в том числе и для частного капитала, будет происходить со становлением в нем реальных рыночных, договорных взаимоотношений.

На начальном этапе, при только формирующихся экономических взаимоотношениях в сфере обслуживания муниципального жилья, возможной организационной формой управляющей компании является муниципальное унитарное предприятие. Для обеспечения эффективности своей деятельности это предприятие должно быть заинтересовано в расширении объема муниципального фонда, переданного ему в управление; получении заказов на управление другими объектами муниципальной недвижимости (школами, детскими садами и др.); заключении договоров с ТСЖ на управление кондоминиумами; минимизации задолженности населения по оплате жилищно-коммунальных услуг; выборе, где это возможно, самого эффективного подрядчика для предоставления услуг; в системе эффективного контроля за деятельностью подрядных организаций.

Для решения каждой из названных задач необходимы соответствующие механизмы экономического стимулирования данной деятельности. В частности, важно, чтобы уровень оплаты труда руководителей муниципальных унитарных предприятий зависел не от численности работников предприятия, а от объема недвижимости, находящейся в управлении. Затраты на содержание управляющей компании должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. В достаточно крупных муниципальных образованиях целесообразно формировать несколько управляющих компаний, развивая конкуренцию в этой сфере деятельности. В последующем возможно проведение конкурсов на управление муниципальным жилищным фондом с привлечением организаций различных форм собственности.

Принципиальным моментом в подходе к организации деятельности управляющей компании является понимание ее как субъекта рыночных отношений. Эффективная работа такой компании будет обеспечена только в случае четкого распределения прав и обязательств всех задействованных в процессе управления хозяйством и финансирования сторон. Заключаемые управляющей компанией договоры на выполнение подрядных работ должны исходить из реальных условий финансирования жилищно-коммунальной сферы на местах.

Договорная цена на выполнение подрядных работ, полученная конкурсным путем, должна являться ориентиром стоимости услуг по содержанию жилищного фонда, который пока обслуживается без конкурсного отбора подрядчика. При демонополизации жилищной сферы целесообразно предусмотреть возможность проведения конкурсов на выполнение специализированных работ (обслуживание лифтового и антенного хозяйства, вывоз мусора и др.). Развитие конкурентных принципов обслуживания жилья создает хорошие предпосылки для приватизации муниципальных предприятий по обслуживанию жилищного фонда. При этом чем большей будет конкуренция в сфере обслуживания жилья, тем меньше ограничений должно быть в приватизации муниципальных предприятий.

Демонополизация должна касаться и сферы сбора жилищно-коммунальных платежей населения. Задача состоит в обеспечении для населения максимальной доступности в осуществлении платежей при минимальной стоимости этой услуги. Решить эту задачу можно путем разрушения монополии Сбербанка России и конкурсного отбора организаций, осуществляющих сбор коммунальных платежей населения, при фиксированной стоимости этой услуги не в процентах, а в рублевом исчислении. Открытость этого вида деятельности сделает более удобной для населения оплату жилищно-коммунальных услуг, что в конечном итоге повысит уровень собираемости платежей.

Особо следует отметить, что предприятия, оказывающие услуги тепло-, электро-, водоснабжения и водоот-ведения, несмотря на разнообразность оказываемых услуг, характеризуются несколькими общими признаками: использованием в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, привязанной к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т. д.); неразрывностью или строгой последовательностью процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги; невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов услуг на сколько-нибудь длительный срок; невозможностью компенсации недопроизводства услуг в один период за

счет более интенсивного их производства в другой период; необходимостью четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса; тесной зависимостью организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий [2].

Таким образом, упомянутые виды услуг могут быть отнесены к естественным локальным монополиям на конкретной территории. Возможные мероприятия по разукрупнению существующих предприятий ресурсоснаб-жения путем выделения самостоятельных юридических лиц для производства и доведения услуг до потребителей различными предприятиями по технологической цепочке (сетевое хозяйство, транспортное обслуживание и т. д.) могут привести к дезорганизации работы соответствующих подотраслей и ухудшению обслуживания потребителя. Так, например, в водопроводно-канализационном хозяйстве процесс производства и передачи материального носителя услуги, как правило, осуществляется в рамках одного предприятия, что соответствует особенностям технологического процесса и является экономически и организационно оправданным. В ряде городов оказание услуг по водоснабжению и водоотведению производится разными предприятиями, что, однако, не приводит к формированию в подотрасли конкурентной среды, а лишь обусловливает наличие на данной территории двух субъектов монополии. Следовательно, возможное разукрупнение предприятий водопроводно-канализационного хозяйства по данному признаку не может быть оправдано с точки зрения осуществления демонополизации. Данные подходы можно распространить и на другие ресурсоснабжающие организации.

Основные особенности ценообразования на услуги естественных локальных монополий характеризуются следующим:

— все предприятия энерго-, тепло-, водоснабжения и водоотведения являются фондоемкими производствами, удельный вес основных активов которых довольно велик;

— поддержание работоспособности основных производственных средств требует значительных текущих затрат. Амортизация, как правило, не покрывает необходимые затраты на текущий ремонт и профилактические работы, так как бухгалтерские нормы амортизации не отражают реального срока службы имущества;

— производственное имущество предприятий естественных локальных монополий изношенно и требует восстановления, а в отдельных случаях полной замены с учетом требований современных технологий. Привлечение инвестиций и кредитных ресурсов на модернизацию возможно только в частных случаях из-за проблем с залоговым обеспечением, высоких процентных ставок, низкой ликвидности активов и т. п. Предприятиям в большинстве случаев приходится рассчитывать на прибыль, оставшуюся в их распоряжении после налогообложения и выплаты дивидендов (для акционерных обществ) или на бюджетные ресурсы;

— в отрасли до сих пор существует кризис неплатежей, который невозможно разрешить силами только предприятий ресурсоснабжения;

— кроме проблемы низкой платежеспособности коммерческих предприятий, существует проблема неплатежеспособности предприятий и организаций, не подлежащих отключению ни при каких условиях. Упущенная выгода от сомнительной дебиторской задолженности, как правило, покрывается за счет увеличения тарифов и оплачивается платежеспособными пользователями;

— в себестоимости услуг предприятий — естественных локальных монополий большой вес имеют продукция и услуги других предприятий-монополистов. Предприятие не в состоянии самостоятельно влиять на тарифы и цены своих основных поставщиков. Рост тарифов одного предприятия-монополиста почти всегда вызывает цепную реакцию роста цен и тарифов всей отрасли. Все эти характеристики ценообразования можно назвать внешними факторами, не зависимыми от предприятий-монополистов. Помимо внешних факторов предприятия-монополисты характеризуются внутренними проблемами (внутренние факторы). Это, как правило, низкий уровень управления и недостаточная квалификация персонала;

— отсутствие эффективной системы учета и планирования, как финансового, так и натурального;

— неудовлетворительная работа по ликвидации дебиторской задолженности, следствием чего являются упущенная выгода и низкая платежеспособность предприятий-монополистов;

— отсутствие опыта конкурсной работы при выборе фирм-подрядчиков на проведение капитального ремонта и новое строительство, что приводит к значительному увеличению капитальных вложений;

— высокие потери энерго- и водоресурсов при промышленной обработке и транспортировке ресурсов потребителю, которые вызваны недостаточным контролем за расходом ресурсов и изношенностью передающих систем и магистралей. При этом величины потерь не проверены на практике и, как правило, устанавливаются директивным порядком;

— в большинстве случаев принципы стимулирования работников предприятий локальных естественных монополий не связаны с разумной экономией энергоресурсов, эффективностью работы предприятий и т. д.

Все эти и другие подобные факторы прямо или косвенно увеличивают тарифы и цены предприятий естественной монополии. В конкурентных условиях эти проблемы решает само предприятие. В условиях естественной монополии их необходимо решать методами контроля и регулирования стоимости услуг предприятий-монополистов государственными органами местного самоуправления.

Несмотря на ограничение возможности формирования конкурентной среды в сфере естественных локальных монополий, и здесь существуют определенные пути за счет создания конкурентной среды на отдельных этапах предоставления коммунальных услуг (сезонные ремонтные работы капитального характера, закупка топлива и материалов и т. д.) подрядными организациями любых форм собственности. В структуре производственных затрат эти составляющие обычно превышают 50 %. Размещение подобных заказов может и должно осуществляться на конкурсной основе, а порядок проведения работ и услуг — регламентироваться договорами. Развитие конкурентной среды может осуществляться и в сфере управления системами городского водоснабжения и водоотведения или теплоснабжения, основные фонды которых находятся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления заключают с управляющей фирмой договор на управление системой водоснабжения, водоотведения или тепловыми сетями, в котором формулируют целевые установки деятельности фирмы на время действия договора. Таким образом, компания по управлению городскими сетями принимает на себя обязательства, связанные, как правило, с повышением качества предоставляемых услуг, которое формулируется либо в виде натуральных показателей, либо в виде индикаторов. При этом неотъемлемой частью договора на управление является определение тарифной политики муниципалитета по отношению к данной коммунальной услуге с учетом значений индикаторов, отражающих стандарты качества услуги.

В рамках реализации местных программ демонополизации возможна передача муниципальной инфраструктуры водо- или теплоснабжения в управление отечественным и зарубежным компаниям, имеющим авторитет на российском рынке данных услуг, с заключением указанных договоров на доверительное управление на конкурсной основе. Привлечение иностранных компаний к управлению муниципальными системами жизнеобеспечения должно сопровождаться разработкой необходимой правовой базы для защиты национальных интересов России в этой сфере экономики.

В целях организации оптимального регулирования предлагаются два решения:

а) органам местного самоуправления может быть предоставлено право управления долей государства в уставных капиталах акционерных обществ, осуществляющих обеспечение городских нужд. Муниципальные предприятия по согласованию с органами местного самоуправления могут выступать соучредителями акционерных обществ, внося в качестве имущественного вклада котельные и разводящие сети, входящие в систему теплоснабжения города. В случае невозможности реализовать такое решение следует рекомендовать органам местного самоуправления создать несколько муниципальных предприятий по обслуживанию разводящих тепловых сетей (если длина сетей превышает 200 км), поскольку в этом случае не меняется цикл поставки услуги, но возникает возможность конкуренции на обслуживание сетей и поставку услуг, в том числе на конкурсной основе;

б) органам местного самоуправления и органам власти субъекта Федерации необходимо решить вопрос о передаче коммунальных котельных и тепловых сетей из государственной в муниципальную собственность. Это позволит более эффективно решать вопросы развития теплообеспечения городов.

В то же время развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг тесно связано с привлечением к этому виду деятельности на конкурсной основе как можно большего количества субъектов предпринимательства и, прежде всего, малых предприятий. Наиболее типичными малыми предприятиями, заинтересованными в получении заказов на предоставление различных жилищно-коммунальных услуг, являются малые ремонтно-строительные предприятия, связанные с ремонтом жилищного фонда и инженерного оборудования. Для привлечения указанной группы предприятий к новому для них виду деятельности необходимо проводить политику разумной поддержки таких предприятий с целью их выхода на рынок жилищно-коммунальных услуг. Для поддержки малого бизнеса, занятого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, необходимо:

— органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления организовать подготовку и переподготовку кадров в области управления и обслуживания недвижимости;

— региональным фондам поддержки предпринимательства резервировать часть средств для предоставления льготных среднесрочных кредитов предприятиям, занятым предоставлением жилищно-коммунальных услуг;

— органам местного самоуправления обеспечить проведение конкурсов на оказание жилищно-коммунальных услуг с участием субъектов малого предпринимательства.

Наиболее характерными направлениями в демонополизации сферы оказания жилищно-коммунальных услуг с участием малого бизнеса сегодня являются:

— разработка региональных и муниципальных проектов инновационной деятельности малых предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе с привлечением инвестиций и прямым участием иностранных фирм, с целью расширения видов, снижения стоимости и повышения качества предоставляемых населению услуг путем усиления конкуренции в данной сфере. При этом основные условия допуска иностранных предпринимателей на российский рынок жилищно-коммунальных услуг должны соответствовать принципам и нормам Генерального соглашения по торговле услугами Всемирной торговой организации;

— формирование льготных кредитных линий для кредитования малых предприятий жилищно-коммунальной сферы и разработка механизмов возврата кредитов, полученных для приобретения средств малой механизации (получение техники в лизинг для малых предприятий жилищно-коммунальной сферы);

— создание малых предприятий по подготовке менеджеров в сфере управления жилым фондом;

— разработка и осуществление пилотных проектов создания специализированных объектов инфраструктуры поддержки малого предпринимательства в жилищно-коммунальной сфере (производственно-технологические центры, ателье проката специализированного оборудования, мелкооптовые базы продажи оборудования для жилищно-коммунального хозяйства и др.);

— поддержка выставочно-ярмарочной деятельности субъектов малого предпринимательства жилищно-коммунальной сферы (частичная оплата участия малых предприятий в выставках межрегионального и федерального уровня).

Дальнейшее развитие нормальных рыночных отношений в системе ЖКХ, думается, пойдет по следующим направлениям:

— ликвидация имеющегося перекоса и привлечение дополнительных средств в сферу эксплуатации и ремонта жилья за счет повсеместного применения энерго- и ресурсосберегающих технологий, с одновременным ограничением роста коммунальных тарифов и стимулированием снижения издержек в процессе предоставления коммунальных услуг;

— переход к прямым договорам потребитель-монополист при четко обозначенных стандартах и нормативах качества предоставляемых услуг, возможности проконтролировать эти параметры при их получении у потребителя, управляющей компании или объединения собственников жилья;

— при формировании договорных отношений с ресурсоснабжающими предприятиями целесообразно с участием органов власти и управляющей компании вырабатывать соответствующие стандарты и нормативы качества предоставляемых услуг, на базе которых должны заключаться прямые договоры с потребителями.

Постепенно доля расходов на капиталовложения в коммунальную инфраструктуру из бюджета должна уменьшаться, при одновременном росте доли средств инвесторов и собственных средств коммунальных предприятий. Одним из путей осуществления капиталовложений в данной сфере может являться передача российским и иностранным инвесторам на основании договоров концессии (или договоров на управление) объектов инженерной инфраструктуры.

Сфера ЖКХ по своей природе привлекательна для инвестиций: огромный и растущий рынок ЖКУ, ежегодный объем которого в масштабах Российской Федерации составляет не менее 700-750 млрд руб.; гарантированный сбыт продукции и услуг; значительный потенциал, сокращение управленческих, технологических и эксплуатационных затрат. Столь большой инвестиционный потенциал отрасли может и должен быть задействован для создания достаточной экономической заинтересованности бизнеса. Вхождение коммерческих структур в сферу эксплуатации коммунальной инфраструктуры стимулирует создание конкурентных условий предоставления коммунальных услуг.

Разделение деятельности существующих естественных монополистов, выделение и обособление сетевых активов создают условия для резкого дальнейшего развития конкурентных отношений в сфере генерации энергоресурсов, что обеспечит удешевление поставляемой энергии и повышение ее качественных параметров. Действительно способствовать созданию конкурентных отношений и цивилизованного рынка в таких условиях могут только альтернативные источники энерго- и ресурсосбережения, а также выделение в качестве отдельных звеньев цепочки поставки ресурсов генерирующих, сетевых и сбытовых компаний.

ЛИТЕРАТУРА

1. БагаевА. Н. Реформа жилищно-коммунального хозяйства: все, что о ней слышали и хотим знать. Ростов н/Д: Феникс, 2006. 224 с.

2. Ясин Е. Г. Политическая экономия реформы ЖКХ. М., 2006. 51 с.