Министерское нормотворчество: сущее и должное в государственном управлении Российской империи

РЕЦЕНЗИИ

Министерское нормотворчество: сущее и должное в государственном управлении Российской империи*

Правовые преобразования, осуществляемые на современном этапе развития российской государственности, вызвали активный научный интерес к проблеме правотворчества. Теоретические дискуссии о соотношении форм и содержания, об иерархии видов правовых актов, о качестве законотворчества и ведомственного нормотворчества, принципиальных основах законодательного процесса делают необходимым изучение опыта правотворческой деятельности в России. В связи с этим важным научным событием является выход в свет монографии И. В. Михеевой «Правотворчество министерств Российской империи в

XIX — начале XX века».

Само название книги обозначило новизну избранной автором проблематики. За последние годы были подготовлены работы по дореволюционному законотворчеству1, однако ведомственное нормотворчество, активно исследуемое сегодня2, оставалось без должного внимания. Пото-

* Рецензия на книгу: Михеева И. В. Правотворчество министерств Российской империи в XIX — начале XX века: монография / науч. ред. Н. А. Власенко. М.: Ваш полиграфический партнер, 2012.

1 См., например: Кодан С. В. Юридическая политика Российского государства (1800— 1850-е гг.): дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2004; Юртаева Е. А. История законотворчества в России (XVIII — начало

XX вв.): монография. М., 2012.

2 См., например: Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004; Нормография: теория и методология нормотворчества: учеб.-метод. пособие / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М., 2007.

му на фоне отсутствия работ по истории подзаконного нормотворчества, неразработанности вопросов участия министерств в законодательном процессе Российской империи тема министерской правотворческой деятельности в дореволюционной России видится оригинальной и своевременной как для теории и истории права и государства, так и для современной политико-правовой практики.

Во введении обосновывается актуальность выбранной проблематики, аргументируется необходимость обращения к историческим традициям и истокам ведомственного нормотворчества. Действительно, подходы к современному ведомственному правотворчеству остаются незавершенными. В частности, не всегда понятна множественность форм министерского нормотворчества, нередко один нормативный акт утверждается другим нормативным актом, нет четких оснований для определения правотворческой компетенции министерств, использующих традиционно несоразмерные представления о свободе усмотрения. В связи с этим можно отметить, что реально проводимая правотворческая политика характеризуется превышением полномочий органами исполнительной власти, что является одной из традиционных проблем ведомственной правотворческой политики.

Широкий диапазон сущностных значений правотворчества (деятельность, процесс, правоотношение (система правоотношений), источник права, форма государственного управления, функция государства, политика государства) создает

трудности в выборе научного остова исследовательской работы по такой проблематике. Между тем И. В. Ми-хеевой найдена та грань правотворчества, которая сделала рецензируемую книгу яркой и интересной.

В основу концепции издания положен тезис о том, что министерства, будучи центральными органами государственного управления в Российской империи, осуществляли функции государственного управления, одной из которых и являлось правотворчество. В этом смысле подзаконное нормотворчество рассматривается как функция и основная форма реализации нормотворческой компетенции министерств Российской империи, а их участие в законотворчестве (наряду с подзаконной нормотворческой деятельностью) — как средство исполнения возложенных на министерство функций. И. В. Михеева обозначила министерства как органы, наделенные самостоятельной нормотворческой компетенцией (их нормативные правовые акты не требовали утверждения императором).

Первая глава книги «Министерства Российской империи: становление системы, нормотворческая компетенция» включает два параграфа. Первый из них посвящен реформе государственного управления начала XIX в. Автор смогла представить оригинальную периодизацию становления министерской системы в Российской империи, выделив пять периодов, среди которых наибольший интерес представляют третий и четвертый. Начиная с середины 50-х г. Х!Х в. и до начала ХХ в. происходит соединение отраслевого и функционального направлений деятельности министерств, при одновременном наделении их правом принимать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты (циркуляры) в целях развития, дополнения и конкретизации действующих законов. Четвертый период характеризуется тем, что на министерства возлагается обязанность

готовить от имени исполнительной власти проекты законов и вносить их на рассмотрение Государственной Думы. Министерства становились органами исполнительной власти наряду с действующим специальным законодательным органом — Государственной Думой.

В основу выделения периодов организационно-правового оформления министерств, структурирования того или иного ведомства, формирования их компетенции положены не традиционные периоды правления монархов, а сочетание отраслевого и функционального принципов структурной организации министерской системы. Показано, как отраслевая идентификация направления развития той или иной сферы изначально находила отражение в отраслевом принципе выстраивания системы и структуры центральных органов (министерств) и как использование функционального принципа постепенно позволяло выделить основные направления деятельности органов (регулирование, надзор и контроль, управление государственным имуществом и др.). Заметим, что эти принципы востребованы и в деятельности современных министерств.

Далее автор идет по пути осмысления нормотворческой компетенции имперских министерств, что вполне оправданно, поскольку вопросы легитимности нормотворческих полномочий и содержания нормотворче-ской компетенции министерств с начала их создания длительное время (в отличие от министерской реформы) оставались за рамками работ современных исследователей.

Апеллируя к таким сложным теоретико-правовым категориям, как «компетенция», «полномочия», «функции» и др., И. В. Михеевой удалось гармонично вплести их в общую канву своего исследования, проведя критический анализ интерпретации данных понятий в современных ис-торико-правовых исследованиях.

Следует отметить, что в современных историко-правовых исследова-

ниях порой наблюдается тенденция к некоторой абсолютизации и идеализации социологических и политологических факторов влияния на развитие правовых институтов в истории России, что во многом объясняется приходом в юридическую науку «чистых» историков, которые не всегда владеют и грамотно используют собственно юридический понятийный аппарат. Нормативный аспект правового регулирования в истории права «подавляется» исследованием соотношения политических и социальных сил, практических, бытовых казусов3.

И. В. Михеева намеренно уходит в определенного рода «оппозицию» и избегает исторического воссоздания документальной технологии правотворческого процесса, анализа правовой регламентации конкретных сфер жизни государства и общества в контексте постоянно меняющейся расстановки политических сил в огромном имперском государстве. Акцент делается на другом — на процессе институционального оформления подзаконного нормотворчества, законодательном закреплении и правовом обозначении нормотвор-ческой компетенции министерств, практическом развитии нормотвор-ческих полномочий министров. При этом историческая и юридическая фактура исследования гармонично сочетаются.

Раскрывая содержание и соотношение таких основополагающих понятий, как «правотворческая деятельность», «нормотворческая компетенция» и «подведомственность» министерств Российской империи, автор приходит к выводу о том, что

3 Справедливости ради отметим, что есть обратная сторона этой проблемы, когда правоведы-отраслевики игнорируют науку истории права (см.: Новицкая Т. Е. История государства и права как «прикладная» наука // Институты государства и права в их историческом развитии: сб. науч. тр. к 60-летию В. А. Томсинова / отв. ред. Т. Е. Новицкая. М., 2012. С. 27—46).

самостоятельность министров в принятии управленческих общеобязательных актов обусловливалась необходимостью эффективного государственного управления и была предоставлена министерствам не с момента их образования, а лишь после того, как их практическая деятельность показала настоятельную потребность в таком виде правотворчества. При этом правотворческая деятельность министерств осуществлялась в виде детализации, конкретизации и дополнения действующих законов, а ее предметом выступали, во-первых, внутриорганизационные отношения, во-вторых, отношения, связанные с организацией контроля над подведомственными министерствам органами, и, в-третьих, отношения с субъектами, не входящими в систему министерства (физические и юридические лица и др.). Об этом она подробно пишет во второй главе монографии.

Интерес представляет материал о последовательном развитии форм ведомственного нормотворчества, формировании устойчивой совокупности видов подзаконных нормативных актов (циркуляры — собственно циркуляры, циркулярные распоряжения, отношения и письма, а также наказы, правила, положения, инструкции, приказы). Сформулирован тезис о заимствовании в процессе ин-ституционализации ведомственного нормотворчества «законодательных форм для оформления актов управления». Убедительны исторические сравнения с современными видами ведомственных актов. Устанавливается взаимосвязь форм утверждения нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и форм опубликования нормативных правовых актов в Российской империи.

Новеллой является проведенный во второй главе анализ правотворческих ошибок, имевших место в нормативных правовых актах министерств Российской империи, и при-

чин, обусловливающих их наличие. И. В. Михеева правомерно включает в число основных причин ошибочных правотворческих действий, допускаемых министерствами, недостаточно полное правовое регулирование правового статуса законодательной и исполнительной ветвей власти, несовершенство процессуальной и материальной регламентации правотворческого процесса, про-бельность компетенционного блока министерств.

Последовательное изложение материала, обоснование выводов характеризует стиль всей монографии. Исследование сложных теоретических конструкций привлечет внимание специалистов в области теории государства и права, конституционного и административного права. Кроме того, особый интерес представляет ряд дискуссионных положений, изложенных в рецензируемой монографии.

Таким спорным с точки зрения современной доктрины является подход автора к определению содержания административного усмотрения в правотворчестве, рассмотренного в конце второй главы. С одной стороны, вывод о том, что в русской правовой традиции конца XIX — начала XX в. усмотрение противопоставлялось праву и закону и в значительной мере отождествлялось с произволом, подтверждается приведенным в работе анализом дореволюционной доктрины. Действительно, В. М. Гессен, А. Д. Градов-ский, Д. Д. Гримм, А. И. Елистратов, Н. М. Коркунов, М. К. Лемке, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич и др. приводили примеры произвольного административного усмотрения, на основании которых можно говорить о присутствии административного усмотрения в правотворчестве, особенно в рамках права диспенсации и чрезвычайных указов министров. К тому же в современной науке теории права и административного права усмотрение рассматривается как выбор максимально эффективного

решения конкретной управленческой ситуации со всеми другими коннотациями, учитывая субъективный подход и к правотворческому по своей природе решению4.

С другой стороны, этот научный тезис может быть основой для дальнейшей глубокой и аргументированной разработки вопросов усмотрения в правотворчестве: во-первых, чтобы избежать традиционной ассоциации усмотрения с правоприменительной деятельностью и, во-вторых, чтобы не нарушить дефинитивный баланс уже существующих понятий правотворческого произвола и превращенной формы нормативного акта с исследуемым в монографии административным усмотрением в правотворчестве.

Наряду с описанием функциональной деятельности министерств по принятию ведомственного нормативного акта в монографии содержится интересный материал об их участии в законотворческой деятельности Российского государства в XIX — начале XX в. И. В. Михее-ва систематизирует доктринальные подходы к этапам законодательного процесса в Российской империи. Предпринята попытка провести пунктирное соединение аналогичных положений с современными подходами по вопросам стадий законодательного процесса. Это дает возможность уточнить положения современной доктрины об узком и широком понимании законодательной инициативы, а на основе соотношения законодательных полномочий министров и монарха в Российской империи — поставить вопрос о соотношении законодательных полномочий Правительства РФ, федеральных министерств и Президента РФ, о необходимости выделить в современном законодательном про-

4 См.: Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 70—72; Трикоз Е. Н. Теневое право: миф или реальность // Законодательство и экономика. 2005. № 1. С. 59.

цессе стадию составления законопроекта и т. д.

Кроме того, интересным представляется тезис о том, что в основе участия министерств в законотворческой деятельности лежала презумпция «идеально единого правительства», предполагающая верховенство державной власти, поглощение императором нормотворческой позиции подчиненных субъектов, в том числе и министерств. При этом обязанность министров получать разрешение монарха на внесение законодательных инициатив свидетельствовала об исключительной важности роли монарха в законотворчестве. Презумпция «идеально единого правительства» получила наиболее полное отражение в законодательстве в начале второй половины Х!Х в. Однако последующее развитие законодательной деятельности министерств, как показано в третьей главе монографии, приводит к тому, что министерства получили исключительные полномочия в части законодательной инициативы, которые еще больше усилились после учреждения Государственной Думы. С учреждением представительного органа со специальными законодательными функциями министерства сохранили устойчивое положение в качестве субъектов законодательной инициативы, без «ис-прошения» на то особого разрешения монарха.

И. В. Михеева приходит к выводу о том, что в процессе формулирования законодательного почина (законодательной инициативы) и его реализации в виде законопроекта решающую роль играли министерства, тогда как Государственная Дума в лучшем случае могла провести свое решение о необходимости разработки соответствующего законопроекта. И хотя впоследствии министры могли отказываться от своих монопольных прав на подготовку законопроекта, подобные отказы были настолько редки, что активная роль Государственной Думы в разработке законопроектов по собственной

инициативе по-прежнему оставалась сведенной к минимуму.

В четвертой главе исследуются формы контроля за нормативными правовыми актами министерств, существовавшего в условиях Российской империи, и действенность этого контроля на качество правотворческой деятельности названных органов. Здесь интерес с точки зрения научной дискуссии представляет тезис автора о содержании и видах контроля над правотворческой деятельностью министерств Российской империи. Так, представляется, что контроль Сената за законностью нормативных правовых актов министерств в XIX в., подлежащих опубликованию в официальных изданиях Сената, не может рассматриваться как предварительный, поскольку министерства предоставляли в Сенат не проекты нормативных правовых актов, а тексты уже принятых министерствами актов. По сегодняшним представлениям такой контроль следует понимать как абстрактный, последующий. Правда, в современной нормографии такого рода деятельность иногда представляется и стадией нормотворческого процесса.

В монографии представлено множество примеров министерского нормотворчества дореволюционной России. Авторская оценка деятельности министерств, в том числе по отношению к неподчиненным внешним субъектам, заключается в принятии факта объективной необходимости такого рода деятельности для центральных органов управления. В то же время полномочия по осуществлению нормотворческой деятельности министерств вызывали порой резко отрицательную оценку ученых. В частности, Н. М. Корку-нов считал министров не подходящими органами для издания юридических указов.

Тем не менее на основе анализа архивного материала и законодательства рассматриваемого периода в монографии выведен алгоритм последовательного и постепенно-

го процесса институционализации министерского нормотворчества — процесса длительного, полного противоречий, с характерными и для современного правотворчества недостатками. Этот алгоритм подтверждается той сущей реальностью, которая представляет нам современное министерство как вид федеральных органов исполнительной власти, базовой функцией которого является именно нормотворчество5.

В заключение отметим, что на фоне необъятности научной проблематики правотворчества И. В. Ми-хеева сосредоточила внимание на ключевом аспекте своего исследо-

5 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

вания — выявлении содержания нормотворческих полномочий имперских министерств и обозначении их устойчивого присутствия на всем протяжении функционирования министерств Российской империи. Достоинства книги очевидны, а имеющиеся спорные моменты придают остроту научному восприятию творческой работы. Главный вывод о том, что наличие правоустанавливающих (нормотворческих) полномочий у министров явилось в практике государственного управления Российской империи и сущим, и должным, может быть признан вполне убедительным.

В. М. Сырых,

доктор юридических наук, профессор