Объекты капитального строительства местного значения и их отображение в документах территориального планирования муниципальных образований

УДК 340

ОБЪЕКТЫ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ И ИХ ОТОБРАЖЕНИЕ В ДОКУМЕНТАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

THE OBJECTS OF CAPITAL CONSTRUCTION OF LOCAL VALUE AND THEIR REPRESENTATION IN DOCUMENTS OF TERRITORIAL PLANNING

OF MUNICIPAL UNIONS

Н. В. ТРУБКИН

В действующем законодательстве отсутствует классификация объектов капитального строительства в зависимости от их территориального уровня. В настоящей статье предпринята попытка частично устранить этот пробел методом классификации объектов капитального строительства местного значения.

Ключевые слова: документ территориального планирования, генеральный план, объект капитального строительства местного значения, градостроительная деятельность.

There is no classification of objects of capital construction depending on their territorial level in the current legislation. In the present article attempted partially is undertaken to eliminate this blank by the method of classification of objects of capital construction of local value.

Key words: document of territorial planning, general plan, object of capital construction of local value, town-planning activity.

Градостроительный кодекс Российской Федерации [1], принятый Государственной Думой Российской Федерации 22 декабря 2004 г. (далее - ГрК РФ), определил основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, среди которых на первое место по своей значимости поставил принцип обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования.

Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Территориальное планирование имеет конкретную цель

- определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспече-

© Трубкин Н. В., 2011

ния учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Эта цель находит свою реализацию в документах территориального планирования. Применительно к уровню муниципальных образований речь идёт о схемах территориального планирования муниципальных районов и генеральных планах поселений, городских округов.

На основе легального определения территориального планирования можно сформулировать определение схем территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов поселений, городских округов, последовательно освещая общепризнанную систему градостроительных понятий низшего порядка. По нашему мнению, они представляют собой документы территориального планирования, которыми определяется назначение территории исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий,

развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В целях исследования заявленной в настоящей статье проблематики рассмотрим такие важнейшие градостроительные акты муниципальных образований, как генеральные планы.

В соответствии со ст. 23 ГрК РФ генеральные планы включают в себя положение о территориальном планировании и соответствующие карты. Среди специалистов в области разработки градостроительной документации указанные разделы зачастую именуются соответственно как текстовая и графическая части генерального плана. Наибольшие проблемы (ошибки) возникают при подготовке именно графической части указанных документов территориального планирования. В первую очередь речь идёт о закрепляемой в п. 2 ч. 3 ст. 23 ГрК РФ карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа.

В соответствии с п. 20 ст. 1 ГрК РФ объекты местного значения - это объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Также закрепляется, что виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в п. 1 ч. 3 ст. 19 и п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации.

На основании п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ в графической части генерального плана отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим

областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа.

Толкование первых трёх подпунктов п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ не вызывает каких-либо серьёзных проблем. Сложность возникает при попытке истолковать правовую конструкцию «иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа», в первую очередь, её составляющую часть - объекты капитального строительства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения (далее также - объекты капитального строительства местного значения). Сложившаяся ситуация отрицательно сказывается на эффективности правоприменения.

Как было отмечено выше, перечень объектов местного значения формируется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако в настоящее время такие перечни ещё не подготовлены. Указанное обстоятельство создаёт обширное поле для дискуссий. Э. К. Трутнев и Л. Е. Бандорин пишут: «В развитых регионах и большой объект может оказаться не столь уж значимым и должен быть отнесен, скажем, к объектам не регионального, а местного значения. В удаленных и депрессивных регионах - наоборот: и малому объекту может быть придано значение федерального (например, дорога малой пропускной способности, но исключительной значимости с точки зрения решения проблемы безопасности или освоения новых месторождений полезных ископаемых)» [2]. На наш взгляд, указанная точка зрения является не совсем верной.

В сфере градостроительной деятельности категория «значимость» носит относительный характер - нет легального критерия, разграничивающего значимость того или иного объекта капитального строительства, а следовательно, создаются условия для вольной её интерпретации. Одни субъекты градо-

строительных отношений (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) будут считать значимыми одни объекты капитального строительства и планировать их размещение в документах территориального планирования своего уровня, другие

- иные объекты и в документах территориального планирования иного уровня. Такая ситуация приведет к правовой неразберихе в части подготовки градостроительной документации.

Более распространенной является точка зрения, согласно которой главным критерием разграничения объектов капитального строительства на объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения является бюджетная составляющая - уровень какого бюджета бюджетной системы несет соответствующие расходы на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт того или иного объекта капитального строительства. Однако и здесь всё неоднозначно.

В соответствии со ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации [3] формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Первостепенное значение при решении данного вопроса приобретают Конституция РФ [4] и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

В ст. 71 Конституции РФ прямо говорится, что в ведении Российской Федерации находятся: федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе (п. «и»). Все объекты капитального строительства, возводимые в перечисленных отраслях и сферах научной, хозяйственной и информационной деятельности России, относятся к объектам федераль-

ного значения. Однако Федеральный закон № 131-ФЗ не даёт ответа на вопрос, какие объекты капитального строительства необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения.

В качестве примера рассмотрим ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ, закрепляющую вопросы местного значения поселения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены определёнными полномочиями. Нас, прежде всего, интересуют полномочия по вопросам строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. В этой части формулировки главы 3 (вопросы местного значения) рассматриваемого закона неоднозначны.

По нашему мнению, такие формулировки, как «создание условий...», «организация ...», «обеспечение условий.», «уча-

стие.» и т. п. не предполагают обязательного возведения объектов капитального строительства. Так, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 10 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ) не предполагает обязательного строительства, например, магазинов. Орган местного самоуправления создаёт лишь условия для обеспечения населения услугами торговли - закрепляет в картах генерального плана зоны соответствующего функционального назначения (например, общественно-деловые зоны), в границах которых любое лицо может возводить объекты торговли. Сиюминутное обеспечение услугами торговли может выражаться в доставке определённых продуктов на территорию населённого пункта и их продаже без привязки к какому-либо объекту капитального строительства.

Таким образом, если возведение объектов торговли не относится к полномочиям органов местного самоуправления и, как следствие, на его строительство не заклады-

ваются соответствующие расходы местного бюджета, то он не является объектом капитального строительства местного значения и не подлежит отражению на картах планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа в составе генеральных планов. Определение иных объектов капитального строительства

местного значения в данном случае осуществляется аналогичным образом. На основе анализа главы 3 (вопросы местного значения) Федерального закона № 131-ФЗ, ст. 23 ГрК РФ мы предлагаем следующий перечень объектов капитального строительства местного значения с нормативно-правовым обоснованием их местного статуса (табл.).

Объекты капитального строительства местного значения Нормативно-правовое обоснование

Объекты инженерной инфраструктуры: объекты элек-тро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ; пп. «в» п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ

Жилищно-эксплуатационные организации п. 4, 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ

Автомобильные дороги местного значения п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ; пп. «в» п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ

Объекты муниципального жилищного фонда: многоквартирные и одноквартирные жилые дома, общежития п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ

Объекты учебно-образовательного назначения: дошкольные; общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального образования; учреждения дополнительного образования взрослых; специальные (коррекционные) учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); учреждения дополнительного образования детей п. 13 ч. 1 ст. 16, п. 3 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ; пп. «в» п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ

Объекты первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности и родов: амбулатории, поликлиники, фельдшерско-акушерские пункты, больницы, станции скорой медицинской помощи, учреждения охраны материнства и детства, санаторнокурортные учреждения п. 14 ч. 1 ст. 16, п. 27 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ; пп. «в» п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ

Объекты библиотечного обслуживания населения муниципального образования п. 16 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ

Объекты обустройства мест массового отдыха населения п. 20 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ

Объекты архивных фондов местного значения п. 22 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Объекты ритуальных услуг п. 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ

Объекты утилизации промышленных и бытовых отходов п. 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ; пп. «в» п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ

Объекты деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований: аварийно-диспетчерские службы, спасательные станции п. 29 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ

Музеи п. 1 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ

Объекты обеспечения первичных мер пожарной безопасности: пожарное депо п. 8.1 ч. 1 ст. 16.1, п. 9 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ

Муниципальные предприятия и учреждения п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ

Объекты физической культуры и массового спорта пп. «в» п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ

Приведённый перечень объектов капитального строительства местного значения является примерным, так как все разновидности видовых объектов капитального строительства отразить не представляется возможным (например, существует огромное множество объектов физической культуры и массового спорта и т. п.). В этой ситуации необходимо руководствоваться содержанием категории «объекты капитального строительства». В соответствии с п. 10 ст. 1 ГрК РФ объект капитального строительства - это здание, строение, сооружение - объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Указанные в приведённом определении объекты являются по своей сути недвижимостью, что подтверждается ст. 130 Гражданского кодекса РФ [6]. Таким образом, объектам капитального строительства имманентно присущи признаки недвижимости, а именно: прочная связь с землей; невозможность перемещения без нанесения несоразмерного ущерба их назначению; обязательность государственной регистрации. Кроме того, отдельные авторы в качестве таких признаков называют высокую стоимость [7].

Всё вышеизложенное позволяет утверждать, что на картах планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа в качестве объектов капитального строительства местного значения, относящихся к иным областям в связи с решением вопросов местного значения, предусмотренных пп. «г» п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ, должны быть отражены объекты капитально-

го строительства, приведённые в табл. Определение конкретного рода объектов капитального строительства, детализация объектов физической культуры и массового спорта и т. п., подлежащих отражению в графической части генерального плана, должно осуществляться с учётом субстрата категории объектов капитального строительства и признаков недвижимости, закреплённых в нормах гражданского законодательства.

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 20.03.2011 г.) // Российская газета. -2004. - 30 дек.; 2011. - 25 марта.

2. Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. - М. : Проспект, 2010. - С. 124125.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. от 06.04.2011 г.) // Российская газета. - 1998. -12 авг.; 2011. - 8 апр.

4. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изм. от 30.12.2008) // Российская газета. - 1993. - 25 дек.; 2009. -21 янв.

5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. от 21.04.2011) // Российская газета. - 2003. - 8 окт.; 2011. - 25 апр.

6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (с изм. от 18.07.2009) // Российская газета. -1994. - 8 дек.; 2011. - 8 апр.

7. Сергеев А. П., Толстой Ю. К. Гражданское право : учеб. : в 3 т. - Т. 1. - М. : ТК Велби, Проспект, 2004. - С. 256.