Государственное устройство современного Казахстана: опыт сравнительно-правового анализа

В.К. Самигуллин

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО СОВРЕМЕННОГО КАЗАХСТАНА1: ОПЫТ СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОГО АНАЛИЗА

Аннотация

В статье представлены некоторые результаты сравнительно-правового исследования государственного устройства Республики Казахстан и Российской Федерации в контексте конституций этих государств как евразийских политико-правовых образований. Рассматриваются вопросы о правовом статусе Президента Республики Казахстан, Ел-басы, парламента, правительства. Особо освещен вопрос о казахстанской модели местного самоуправления. В дискуссионном плане высказаны соображения теоретического свойства, которые, на взгляд автора, могут быть интересны для конституционалистов и государствоведов, для всех, кто увлечен вопросами теории и историко-правовыми проблемами.

Ключевые слова: Казахстан, Россия, государственное устройство, конституция, человек и гражданин, права и свободы, публичная власть, территория, людской субстрат

Viner K. Samigullin

POLITICAL STRUCTURE OF MODERN KAZAKHSTAN: EXPERIENCE OF A COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS

УДК 340

щ

Abstract

In accordance with the international agreement of cooperation I have visited (for two weeks, from 10 to 24 April, 2015) the city of Chemkent (Shemkent) — administrative and economic, educational, cultural and scientific center of the South Kazakhstan region where in the "Miras" university I tackled some educational and scientific issues. Communication with students and teachers, as well as with practitioners made me think about the need for a more thorough comparative legal study of topics of public order in the Republic of Kazakhstan.

The paper presents some results of a comparative study of the state of the legal order of the Republic of Kazakhstan and the Russian Federation in the context of the Constitutions of these states as Eurasian political and legal structures. The article discusses issues concerning the legal status of the President of the Republic of Kazakhstan El-basy, parliament and government. The author specially tackles the issue of Kazakhstan's model of local government. In terms of discussion some ideas are of theoretical character which in the opinion of the author may be of interest to the constitutionalists and experts in state affairs and for all who go in for the theory of law and historical and legal problems.

Key words: Kazakhstan, Russia, government, constitution, human and civil rights and freedoms, public power, territory, human substrate

1. О казахской государственности. На предмет государственного устройства казахов как народа существуют, по меньшей мере, две точки зрения. По одной, у казахов никогда не было своей государственности2. По другой, в прошлом казахи имели свою государственность, но она была

утрачена [1, с. 198]. Сторонники второй точки зрения доказывают, что на местопребывании казахов в определенной последовательности образовывались (возникали и исчезали) ряд протогосударственных образований и государственных структур, к которым проказахи и казахи

Винер Калимуллович Самигуллин, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и международных отношений Академия ВЭГУ

Viner K. Samigullin, Prof. Dr. Sc.

1 каз. К^аяакстан, gazag'stan.

2 Жириновский В.В. Избранное

имеют непосредственное отношение [2, с. 396— 397].

В 2015 году в Казахстане отмечается 550-летие Казахского ханства, основателями которого принято считать султанов Керея и Жаны-бека — сыновей хана Барака, внуков хана Уруса. Распространен взгляд, что это ханство — первооснова государственности собственно казахского народа. Полагают, что благодаря этому ханству, существовавшему длительное время, страна обрела свое имя. Народ же осознал себя как особый этнос по сравнению с соседями, с другими народами и странами, культурами, с окружающим миром в целом [3, с. 39].

В первой трети XVIII века казахи присоединились к имперской России. Но очень скоро они утратили ханскую власть, т.е. собственную государственность. Взамен в Степи постепенно утвердилась общероссийская административно-бюрократическая система, приспособленная царским правительством и его колониальной администрацией для управления казахами.

В советское время в 1936 г. образуется Казахская Советская Социалистическая Республика (Каз. ССР)3, государственность которой развивалась в соответствии с принципом: «содержание государственности социалистическое, а форма — советская». Предполагалось, что со временем в Казахстане, как и в других союзных и автономных республиках Союза ССР, в стране в целом, утвердится коммунистический строй.

Сегодня отношение народов Евразии к истории царского и советского периодов неоднозначное. На то причин и поводов предостаточно. Тем не менее, нельзя не отметить то, что в эти исторические периоды, особенно в советское время, казахский народ, несмотря на все сложности и перипетии, продвинулся в своем развитии, особенно в социально-экономическом отношении и в социально-культурном плане, вперед и очень заметно.

В конце 80-х годов ХХ века, в условиях глубокого кризиса всех сфер общественно-поли-

тической, социально-экономической, духовно-культурной жизни Союза ССР, 25 октября 1990 г. Верховный Совет Казахской ССР принял «Декларацию о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Рес-публики»4. С распадом Союза ССР 16 декабря 1991 г. Верховный Совет Республики Казахстан принял конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан»5.

Начался новый этап в истории страны. Казахстан взял курс на развитие в качестве политически независимого государства, 168-го члена ООН.

2. Местонахождение. Территориальная основа и людской субстрат.

Современный Казахстан расположен на стыке Европы и Азии, в самом центре Евразии. Площадь его территории составляет 2 млн 724, 9 тыс. кв. км. По этому показателю страна занимает 9-ое место в мире, а в СНГ — 2-ое место, после России6. Общая численность населения современного Казахстана более 17 млн человек.

Хотя по своим параметрам Казахстан и Россия как страны не одинаковые, с точки зрения права, особенно международного права, они юридически равны и суверенны. Казахстан и Россия, как и другие суверенные государства, самостоятельно решают все вопросы внутренней и внешней политики, государственного устройства, своего развития.

Казахстан и Россия — государства-соседи. Наряду с Россией Казахстан граничит еще с четырьмя государствами: на юге — с центрально-азиатскими государствами (Туркменистаном, Узбекистаном, Кыргызстаном); на юго-востоке — с Китайской Народной Республикой (КНР).

Пограничная линия, являющаяся общей для Казахстана и России, составляет 7512,8 км. Если общая протяженность сухопутных границ Казахстана — 13392,6 км, а России — 60,9 тыс. км7, то эта общая пограничная линия от границ

3 С революционными событиями 1917 г. связана попытка партии «Алаш» образовать самостоятельное казахское государство в составе России как демократического федеративного образования. Однако она не увенчалась успехом. Государственность казахов состоялась спустя некоторое время. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 26 августа 1920 г. учредил Киргизскую (Казахскую) Советскую Автономную социалистическую республику в составе РСФСР со столицей в г. Оренбурге.

4 Казахстанская правда, 1990, 28 окт.

5 Казахстанская правда, 1991, 19 дек.

6 По территории Россия больше Казахстана в 6 раз, а по населению — приблизительно в 10 раз.

7 В том числе на долю сухопутной границы приходится 14,5 тыс. км, речной — 7,1 тыс. км, озерной — 0,5 тыс. км, морской — 38,8 тыс. км.

Казахстана составляет более 50%, а от границ России около 20%.

Как и Россия, Казахстан — многонациональная республика. Здесь проживают представители 130 наций и народностей. При этом численность казахов составляет 11 244 тыс. человек, русских — 3685 тыс. человек.

Часть казахов (где-то около 4,5 млн. чел.) проживает за пределами территории Казахстана: в Китае, Монголии, России, Узбекистане и в некоторых других странах. Для характеристики этого населения используются понятия «диаспора» и «ирредиенты». Если в качестве диаспоры (в смысле «рассеянные») рассматривается часть казахского народа, живущая вне исторической родины, то ирредиентами (от итал. отеёепНа «неосвобожденный») принято считать казахское население, живущее на своей исторической родине, территория которой в силу различных обстоятельств в составе сопредельных государств. В законодательстве Казахской Республики используется еще понятие «оралман» в смысле «репатриант», т.е. человек (казах), вернувшийся из другой страны на историческую родину (в Казахстан) на постоянное жительство.

В Казахстане существуют диаспоры с численностью более 200 тыс. человек из ряда других народов (не казахов и не русских). Таковы диаспоры узбеков (521 тыс.), украинцев (301 тыс.), уйгуров (246 тыс.), татар (203 тыс.), немцев (201 тыс.).

Хотя официально Казахстан придерживается доктрины многонационального государства, в политической сфере существуют две тенденции. Одни в качестве людского субстрата государства хотели бы видеть казахскую нацию, сформированную на этнической основе. Усилия же других направлены на то, чтобы сложить казахскую нацию на гражданской основе.

3. Общее и особенное в конституциях Казахстана и России. В сущностном и содержательном плане у действующей Конституции Казахстана много общего с действующей Конституцией России. В этом отношении особенно интересны в Конституции Казахстана положения, заклю-

ченные в разделе I, II и IX, а в Конституции России положения, заключенные в главах 1, 2 и 9.

Общим для конституций обеих стран является следующее. Они, отойдя от идеологических концептов советских конституций (1936 г. — «сталинской», 1977 г. — «брежневской»), декларируют приверженность принципам демократии, правам и свободам человека и гражданина, формированию и развитию государственности в соответствии с требованиями права и закона. Глубока идея народовластия, представленная в обеих конституциях. Вопросы соотношения международного права и национального права, соотношения государства и религии, взаимоотношения государства и партий и других решены вполне по-современному. Объединяет их и то, что острая политическая ситуация, сложившаяся после распада СССР, всего социалистического лагеря, способствовало установлению и в России, и в Казахстане президентской власти.

Вместе с тем между конституциями этих стран и основанными на них институтах публичной власти имеются и отличия. Так, в основном тексте Конституции Казахстана нашел отражение вопрос о патриотизме, который актуален для России8 и закреплен в преамбуле Конституции. В части второй статьи 1 Конституции Казахстана записано: «Основополагающими принципами деятельности Республики являются: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте».

Конституция Казахстана принята референдумом 30 августа 1995 г. и вступила в силу со дня официального опубликования результатов референдума 8 сентября этого же года. Ныне она действует в редакции от 8 октября 1998 г. и состоит из преамбулы, девяти разделов, включающих 98 статьей. Действующая Конституция России принята путем всенародного голосования 12 декабря 1993 г., состоит из краткого введения

8 По В. В. Путину, «При любых разночтениях все общественные силы страны должны действовать по простому, но жизненно важному принципу: ничего в ущерб России и ее гражданам, все — для блага России, для ее национальных интересов, для благополучия и безопасности каждого гражданина в России» // Путин В.В. О стратегии развития России до 2020 года. Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на расширенном заседании Государственного Совета 8 февраля 2008 года в Московском Кремле. — М.: Издательство «Европа», 2008. С. 23.

(преамбулы) и из двух разделов. Первый раздел включает в себя 137 статей, распределенных по девяти главам. Второй раздел посвящен Заключительным и Переходным положениям. Он не имеет ни глав, ни статей, а состоит из 9 пунктов.

4. Человек и гражданин, их права и свободы. Надо отметить, что вопрос о правах и свободах человека и гражданина не только сохраняет свое значение, но и становится более актуальным. Наряду с Всеобщей Декларацией о правах человека 10 декабря 1948 г. действуют еще несколько деклараций и хартий, посвященных этой теме: Африканская, Исламская и др.

В Конституции Казахстана правам и свободам посвящен второй раздел, в котором 29 статей (10— 39), а в Конституции России — вторая глава, содержащая 48 статей (17—64). Обращение к правам и свободам человека и гражданина в Конституции Казахстана и в Конституции России уместно. По данным вопросам в Конституциях обоих государств имеются находки, интересные решения. Это свидетельствует о том, что гуманистические идеи, принципы и нормы все более укореняются в общественном сознании, становятся реальным фактором, определяющим развитие социальных отношений.

Вместе с тем, в этих двух конституциях не дана классификация прав и свобод человека и гражданина, хотя мировая общественность давно анализирует эту проблему, различая, с одной стороны — права, с другой — свободы. Кроме того, ныне принято выделять гражданские, политические, экономические, социальные права. Особую проблему образует вопрос групповых (коллективных) прав, а также тема обязанностей в смысле обременения свободы ответственностью. В Конституции Казахстана (статья 26) почему-то закреплено, что лишь «граждане Республики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество», что, на наш взгляд, противоречит общемировому пониманию прав и свобод человека и гражданина.

Напрашивается мысль, что в обеих конституциях имеет место подмена более высокой идеи — идеи о самоценности человека как природного и социального феномена — идеей о ценности человека. При этом в Конституции Республики Казахстан обращено особое внимание на жизнь человека как на ценность и это справедливо в том смысле, что место и роль человека в мире как объективной действитель-

ности здесь сформулировано точнее. Нам думается, что эту формулировку можно было бы улучшить, добавив и закрепив в обеих конституциях: «Высшей ценностью является свободный человек, его любовь и основанная на ней счастливая жизнь, а также необходимые для этого права и свободы».

5. Организация публичной власти. Как и в России, в Казахстане публичная власть организована в соответствии с конституцией.

Согласно конституциям, по форме правления Казахстан и Россия — республики. В Конституции России говорится, что в России республиканская форма правления, но не уточняется какая именно: парламентская, президентская или смешанная. В Конституции Казахстана же прямо написано (часть 1-я, статья 2-я), что здесь президентская форма правления.

В России статус Президента России установлен непосредственно в Конституции Российской Федерации (см. статьи 11, 80—93, 107-109, 111-117, 125, 128, 129, 134 раздела первого, пункты 3, 4 раздела второго). Политико-правовое положение же Президента Казахстана определено в Конституции Казахстана и еще в конституционном законе Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г., а также в других законах. Согласно всем этим законодательным актам, Президент Казахстана не только глава государства, а еще и его высшее должностное лицо. Его честь и достоинство неприкосновенны. Он — символ и гарант единства народа и государственной власти, прав и свобод человека и гражданина. Президент Казахстана обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и представляет Казахстан внутри страны и в международных отношениях.

Полномочия и Президента России, и Президента Казахстана весьма широкие. Здесь много нюансов. Так, Первый Президент Казахстана, поскольку он стоял у истоков создания казахстанской государственности и внес выдающийся вклад в развитие суверенного Казахстана как демократического, светского, правового и социального государства, наделен особым статусом. Он провозглашен Ел-басы, т. е. Лидером Нации. И ему как таковому предоставлены пожизненные права, которые он может осуществлять как в период пребывания в должности Президента

Казахстана, так и после прекращения исполнения президентских полномочий.

По Конституции Республики Казахстан, Президент Казахстана избирается совершеннолетними гражданами Казахстана на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Причем, одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Казахстана более двух раз подряд. Однако на Первого Президента Казахстана, как Ел-басы, не распространяется ограничение быть избранным в Президенты Республики Казахстан.

За годы независимого развития Казахстана выборы в Президенты республики проходили 5 раз: в 1991, 1995, 1999, 2005, 2011 гг. Каждый раз Президентом избирался Назарбаев Нурсултан Абишевич. 26 апреля 2015 г. состоялись еще одни выборы Президента Республики Казахстан. 74-летнего Н.А Назарбаева народ Казахстана избрал вновь Президентом страны. Причем, на этих выборах из 9 547 864 избирателей, включенных в списки, приняли участие в голосовании 9 090 920 человек, или 95,21%. За Н.А. Назарбаева отдали голоса 8 833 250 избирателей, что составляет 97,75% от числа всех, кто принял участие в голосовании. Кроме Н.А. Назарбаева, на должность Президента Республики Казахстан претендовали еще А.К. Ку-саинов и Т.И. Сизыков. А.К. Кусаинов набрал голоса 55 718 избирателей (0,613%), а Т.И. Си-зыков - 145 758 (1,615%).

Представительным органом Республики Казахстан, осуществляющим законодательные функции, является Парламент. Формирование, структура и функции казахстанского парламента имеют особенности. Так, он - бикамеральный. И палаты обозначаются так. Верхняя палата, состоящая из 47 депутатов, именуется Сенатом, а Нижняя палата, состоящая из 107 депутатов, называется Мажилисем9.

Исполнительную власть в Казахстане осуществляет Правительство. Система органов исполнительной власти состоит из министерств, служб и агентств. Глава Правительства — Премьер-Министр.

Судебную власть в Казахстане осуществляют суды: Верховный Суд, областные военные, городские, районные и специализированные суды.

Определенный уровень публичной власти образует местное самоуправление.

Если в Конституции России местному самоуправлению посвящено пять статей (статьи 12, 130—133), то в Конституции Казахстана этой теме посвящена лишь одна статья — 89-я. В России местное самоуправление — элемент основ конституционного строя страны. Здесь местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему учреждений государственной власти10. В Казахстане же принята концепция местного государственного управления и местного самоуправления11. Если местное государственное управления осуществляется акимами и маслихатами на уровне областей (региональный уровень) и на уровне городов и районов (средний уровень), то местное самоуправление осуществляется на низовом уровне — на уровне аулов, сел, поселков, городских районов, городов районного значения. Конституция предусматривает две формы местного самоуправления: непосредственное и представительное. Органам местного самоуправления гарантирована самостоятельность в пределах их полномочий, устанавливаемых законом об организации и деятельности местного самоуправления в Казахстане.

В отличие от России, которая по ее Конституции (статьи 1, 65—79) — федеративное государство12, Казахстан же, по его Конституции (части первая и третья статьи 2), — унитарное

9 Интересные наблюдения, выводы, идеи можно обнаружить в работах В.Е. Чиркина, посвященных различным аспектам публичной власти. См., например, его Основы государственной власти. — М.: Юрист, 1996; Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. — М.: Норма, 2009; Глава государства: сравнительно-правовое исследование. — М.: Норма, 2010.

10 Различные стороны организации местного самоуправления и деятельности его органов основательно прописаны в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

11 См. статьи 85—89 Конституции Республики Казахстан, закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан от 23 января 2001 г. (с изменениями и дополнениями)».

12 В ее составе 85 субъектов (регионов), 22 республики, 9 краев, 46 областей, три города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь); одна автономная область (Еврейская) и 4 автономных округа. Вроде бы ясно и понятно. Однако в теоретическом отношении дискуссионным является следующее. Какова современная Россия как Федерация: конституционная или договорная, территориальная или национальная, симметричная или асимметричная? Определенные вопросы возникают в связи с образованием в России Федеральных округов.

государство. В Казахстане 14 областей и 2 города республиканского значения — Астана и Алматы. Не только федеративные государства, но и унитарные государства могут быть разных типов, видов, моделей. В теоретическом и практическом отношении очень интересны следующие вопросы: каковы особенности казахстанской модели унитарного устройства государства? Каково соотношение в этой модели двух начал: с одной стороны, централизации и децентрализации, а с другой — бюрократизма и демократии?

И Конституция Казахстана, и Конституция России декларируют приверженность к демократическому режиму правления. Насколько демократические принципы и нормы правления, закрепленные в конституциях, выдерживаются в обеих странах на практике? Поиск ответа на этот вопрос переводит чисто теоретическую и конституционно-правовую проблему в плоскость политологии, социологии права, философии права. Здесь все не просто, так как выясняется, что режим правления, обозначаемый как демократический, не однороден13.

В заключении хотелось бы обратить внимание на следующее. В 2001 году была образована Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), а в 2006 году - БРИКС, т.е. организация, состоящая из пяти быстроразвивающихся стран: Бразилии, России, Индии, Китая, ЮжноАфриканской Республики. Активным участником обеих организаций является Россия. Активен и Казахстан, особенно в рамках ШОС.

БРИКС и ШОС преследуют самые благородные цели, которые предполагают сотрудничество в самых различных направлениях: в области безопасности, экономики, культуры и т.д. С этой точки зрения изучение взаимоотношений Казахстана и России представляет значительный интерес. В этой связи, думается, обозначенная в статье тема нуждается в более основательной разработке.

ЛИТЕРАТУРА

1. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан: академический курс. — Алматы, 2002.

2. Страны и народы. Советский Союз. Республики Закавказья. Республики Средней Азии. Казахстан. — М.: Мысль, 1984.

3. Ерофеева Ирина. Территориальные споры — результат общего невежества // Адам, 2015, 10 апреля, № 5 (05).

REFERENCES

1. Sapargaliev G.S. Konstitutsionnoe pravo Respubliki Kazakhstan: akademicheskii kurs [Constitutional Law of the Republic of Kazakhstan: an academic course]. Almaty, 2002. (In Russ.).

2. Strany i narody. Sovetskii Soiuz. Respubliki Zakav-kaz'ia. Respubliki Srednei Azii. Kazakhstan [Countries and Peoples. The Soviet Union. Republics of Transcaucasia. Republics of Central Asia. Kazakhstan]. Moscow, Mysl publ., 1984. (In Russ.).

3. Erofeeva Irina. Territorialnye spory — rezul'tat obshchego nevezhestva [Territorial disputes — the result of general ignorance]. Adam, 2015, April 10, no. 5 (05). (In Russ.).

13 Более подробно о государственном устройстве независимого Казахстана см., например: Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан: академический курс. — Алматы: Жет1 жаргы, 2002; Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран. — М.: ЮНИТИ — ДАНА, 2010; Игибаев Р.Б. Политический режим в постсоветском Казахстане: этапы и особенности трансформации // Автореф. ... дис. кандидата политических наук. — Уфа, 2010.