Карнавал врио

Фото: СЕРГЕЙ СЕМЕНОВ

       Рабочая группа под руководством замглавы администрации президента Дмитрия Козака подготовила поправки к закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". В начале ноября законопроект должен быть внесен в Госдуму. В случае его принятия центр получит механизм смены власти в регионах по "путинской модели".
Губернатор на три месяца
       Все поправки можно условно разделить на три группы. Первая группа уточняет статус главы региона. Наиболее радикальное новшество — пункт о назначении президентом России врио главы региона в случае прекращения полномочий предыдущего губернатора. Сейчас порядок замещения высшего поста в регионе определяется региональными законами, хотя в случае с назначением Александра Хлопонина и. о. главы Красноярского края в Кремле об этом как бы забыли. Временный губернатор будет руководить регионом до новых выборов, которые, в соответствии с другой поправкой, должны пройти через три месяца, а не через полгода, как требует действующий закон.
       В этом случае смена власти в субъектах будет проходить по "путинскому" сценарию 2000 года: назначенный Москвой и. о. за три месяца берет ситуацию под контроль и триумфально побеждает на новых выборах. А отправить в отставку неугодного губернатора Кремлю будет не слишком трудно, тем более что право отстранять глав регионов за нарушение федеральных законов у президента остается.
       Проект уточняет и права глав регионов, лишившихся неприкосновенности после изгнания из Совета федерации. Гарантии губернаторов при привлечении к уголовной ответственности, аресте и обыске будут устанавливаться федеральными законами. До принятия этих законов на глав регионов распространяются гарантии, предусмотренные для депутатов региональных парламентов.
       Кроме того, проект ставит точку в спорах вокруг проблемы третьего срока. Как гласит одна из поправок, для регионов, в которых на момент вступления в силу закона "Об общих принципах..." (19 октября 1999 года) не было ограничения полномочий губернаторов двумя сроками, первым сроком является тот, на который глава субъекта избрался после 19 октября 1999-го. Если такое ограничение было, "субъекты РФ вправе самостоятельно решить вопрос о том, продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом РФ, либо оно начинается после вступления в силу настоящего закона". Так что избраться в третий раз губернаторы из группы риска (в которую, например, входит глава Санкт-Петербурга Владимир Яковлев) смогут лишь в том случае, если договорятся с представителями других ветвей региональной власти.
       
Бюджет за выборы
       Вторая группа поправок определяет полномочия органов власти субъектов и санкции за их ненадлежащее исполнение. Среди них, в частности, финансовое обеспечение деятельности госучреждений, проведение региональных выборов, строительство и содержание дорог регионального значения, предоставление муниципальным образованиям средств на выплату зарплаты учителям, обязательное медицинское страхование неработающего населения. Все эти полномочия, несмотря на их очевидную затратность, региональные власти обязаны осуществлять во что бы то ни стало. В противном случае у центра появятся основания для применения нового института внешнего управления, который в законе, впрочем, именуется более деликатно — "временное осуществление федеральными органами госвласти полномочий органов госвласти субъектов РФ".
       В проекте описано три случая, в которых "отдельные полномочия органов госвласти субъектов РФ могут быть временно возложены на федеральные органы госвласти". Во-первых, это происходит, если в связи с чрезвычайной ситуацией "органы госвласти субъекта РФ не могут осуществить свои полномочия". Во-вторых, поводом для санкций может послужить ситуация, когда просроченные долговые обязательства региона превышают 30% дохода регионального бюджета. Бюджетные полномочия переходят к временной финансовой администрации, назначаемой указом президента РФ. Наконец, в-третьих, решение о внешнем управлении может быть принято при нецелевом расходовании региональными властями субвенций из федерального бюджета.
       Не нужно быть провидцем, чтобы предположить, что кандидатами на введение внешнего управления в первую очередь станут те регионы, главы которых чем-либо не устраивают Кремль. Понятно также, что большинство губернаторов предпочтут скорее помириться с центром (к примеру, поддержав пропрезидентских кандидатов на выборах в Госдуму), нежели потерять возможность распоряжаться собственным бюджетом. Правда, эта статья вступит в силу лишь с 1 января 2006 года, поэтому применить "новейшие избирательные технологии" Кремль сможет лишь на думских выборах 2007 года.
       Некоторым утешением региональным властям может послужить разве что тот факт, что федеральным органам не могут передаваться полномочия по принятию конституции (устава) субъекта, установлению системы органов власти региона, изменению статуса субъекта или его границ.
       
Разграничение вплоть до незаключения
       Третья группа поправок вводит принципиально новый порядок заключения договоров о разграничении полномочий между центром и регионами.
       Прежде всего, после принятия поправок утратит силу закон "Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами госвласти РФ и органами госвласти субъектов РФ", после чего все подобные соглашения будут заключаться исключительно в соответствии с законом о системе органов власти. А это значит, что все существующие договоры, основанные на уже недействующем законе, потеряют силу, и для их перезаключения региональным властям придется проходить через новую, усложненную процедуру.
       Сделать это будет весьма непросто. Заключение новых договоров будет возможно "только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов РФ". Губернаторам, прежде чем направлять проект соглашения в Москву, придется сначала получить одобрение большинства депутатов своего парламента. Подписание договора президентом РФ и главой региона еще не будет означать его вступления в силу: в течение десяти дней после этого президент РФ вносит в Госдуму проект федерального закона об утверждении договора, который должен получить большинство в обеих палатах федерального парламента.
       Но и это еще не все. Действие договора, заключаемого на срок не более 10 лет, может быть прекращено в любой момент — причем не только по взаимному согласию сторон, но и по решению суда "в случае нарушения одной из сторон положений договора". Понятно, что в случае необходимости найти такое нарушение представителям центра труда не составит.
       Таким образом, можно смело прогнозировать, что после вступления в силу этих поправок заключение новых договоров о разграничении полномочий станет крайне редким явлением. Поступиться принципами наверняка придется и Татарии с Башкирией, ведь нынешние договоры с Москвой, которыми они так дорожат, утратят силу, а протащить в новые соглашения упоминания о суверенитете Кремль им вряд ли позволит.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ

История вопроса

       В соответствии со статьей 72 Конституции, установление общих принципов организации системы органов госвласти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению центра и субъектов. Рамочный закон "Об общих принципах организации законодательных и представительных органов госвласти субъектов РФ" был принят Госдумой 22 сентября 1999 года и вступил в силу 19 октября 1999 года. В июне 2000 года он был дополнен рядом положений, направленных на укрепление вертикали власти: президент получил право отстранять от должности глав регионов и распускать региональные парламенты в случае нарушения ими федерального законодательства. 21 июня 2001 года президент издал указ об образовании комиссии по разграничению полномочий между разными уровнями власти во главе с Дмитрием Козаком, которая и подготовила пакет новых поправок к закону
       

Цифра закона

       В Российской федерации 89 субъектов федерации, в том числе 49 областей, 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 2 города федерального значения и одна автономная область
       

Буква закона

       Статья 26-25. Введение временной финансовой администрации субъекта РФ.
       1. В случае, предусмотренном настоящим законом, в субъекте РФ на срок до одного года вводится временная финансовая администрация.
       2. Руководитель и состав временной финансовой администрации утверждаются указом президента РФ по представлению правительства РФ.
       3. Временная финансовая администрация обеспечивает внесение изменений и дополнений в бюджет субъекта РФ на текущий финансовый год, составление проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год, представление их на рассмотрение и утверждение правительства РФ, исполнение бюджета субъекта РФ, осуществляет иные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ
       4. Кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта РФ, в котором введена временная финансовая администрация, осуществляется территориальными органами федерального казначейства.
       

---

От автора

Дмитрий Козак, заместитель главы администрации президента РФ
       Децентрализация и повышение контроля за властью — основные принципы, которыми мы руководствовались. Президент выступает за единство подходов к разграничению полномочий между региональным и местным уровнями власти. Будь то руководитель региона или местного самоуправления, когда холодные больницы или разваливающиеся дороги, он не доложен строить дворцы или финансировать карманные средства массовой информации. Закон будет предотвращать такие ситуации. Он будет внесен в Госдуму в пакете с законом о местном самоуправлении. Надеюсь, они будут приняты в начале весенней сессии. До 1 марта 2003 года правительство должно внести изменения в бюджетный и налоговый кодексы.
       

За

Владимир Мокрый, председатель комитета Госдумы по местному самоуправлению
       Этот закон отражает тенденцию развития государственности. У нас был период "берите себе власти, сколько хотите", а сегодня мы просто уточняем, кто за что отвечает. Речь не идет о выстраивании жесткой вертикали власти. Если бы мы ее выстраивали, то и желание некоторых глав субъектов назначать руководителей органов местного самоуправления должно было бы трансформироваться в назначение — а в законе этого нет. С другой стороны, если мы полагаем, что институт федерального вмешательства должен быть на муниципальном уровне, то почему бы его не ввести и в регионах? Хотя он достаточно новый для нас, ничего страшного я в этом не вижу.
       

Против

Фарид Мухаметшин, председатель госсовета Татарии
       Если мы говорим о демократии, децентрализации власти, то любое временное внешнее управление, я считаю, неуместно. А в предлагаемых поправках к закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" содержатся сразу два таких механизма: временная финансовая администрация и внешнее управление. Народ, который сформировал власть, передав ей часть своих полномочий на определенный период, сам должен решить, что делать с этой властью. Если она не справляется, ее надо переизбирать, и немедленно. Вот такой механизм был бы более демократичным. Я обязательно буду ставить вопрос о том, чтобы этот закон обсуждался на госсовете.
       

---

Мировая практика

       США. Общефедерального законодательства, касающегося замещения губернаторского поста, не существует. Порядок замещения оказавшегося вакантным губернаторского поста определяется в каждом штате особо. Тем не менее общие принципы существуют. Один из них — полная независимость губернатора от федеральной власти. Ни при каких обстоятельствах президент США не может назначать исполняющего обязанности губернатора штата. В случае досрочного прекращения полномочий губернатора чаще всего власть переходит к заместителю губернатора, который и занимает этот пост до следующих очередных выборов. При этом он сразу же назначает и своего заместителя.
       Великобритания. В трех провинциях страны — Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии — существуют собственные региональные органы законодательной и исполнительной власти. Назначение и смещение их руководителей — исключительная прерогатива региональных властей, но только в том случае, если в провинции действует собственный представительный орган. Роспуск шотландского парламента, законодательных собраний Уэльса и Северной Ирландии дает возможность центральному правительству вводить прямое правление в провинции и, следовательно, назначать высшее должностное лицо провинции по своему усмотрению. Похожие положения существуют в Италии и Испании, которые являются унитарными децентрализованными государствами.
       Бразилия. Конституция предоставляет федеральным властям право вмешательства в дела штатов вплоть до отстранения от должности губернатора и роспуска представительных органов власти штата в случае невыполнения властями штата федеральных законов или судебных решений; возникновения и сохранения в течение двух и более лет задолженности перед федерацией; возникновения угрозы единству федерации и конституционному строю; в целях предотвращения иностранного вмешательства. Примерно такие же нормы существуют в других латиноамериканских странах, в частности в Мексике и Венесуэле.