К вопросу о перспективах внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях

УДК 342.9

Е.А. Супонина

К ВОПРОСУ О ПЕРСПЕКТИВАХ ВНЕСУДЕБНОГО РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Воронежский экономико-правовой институт

Аннотация: Автором освещаются проблемы, связанные с разрешением дел об административных правонарушениях органами внесудебной юрисдикции. Рассматриваются перспективы развития отечественного административно-деликтного законодательства в части, касающейся стадии рассмотрения таких дел.

Ключевые слова: административный деликт, дело об административном правонарушении, рассмотрение дела об административном правонарушении, стадии производства по делам об административных правонарушениях, административно-деликтная политика, административное наказание.

UDC 342.9

E.A. Suponina

TO THE QUESTION ABOUT THE PROSPECTS FOR RESOLVING CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENSES

Voronezh Institute Economics and Law

Abstract: The author highlights the problems associated with the resolution of cases of administrative offenses by the bodies of extrajudicial jurisdiction. Prospects of development of the domestic administrative and tort legislation in the part concerning a stage of consideration of such cases are considered.

Keywords: administrative tort, case of administrative offense, consideration of the case of administrative offense, the stage of proceedings on administrative offenses, administrative and tort policy, administrative punishment.

Правовое и социальное развитие Российской Федерации немыслимо в отрыве от детально разработанной и четко реализуемой административно-деликтной политики. Под последней ученые-административисты традиционно понимают часть государственной политики, состоящей в деятельности общества и государства по выработке и осуществлению мер, которые направлены на предупреждение административных правонарушений и борьбу с ними [1, с. 5].

В более узком понимании административно-деликтная политика представляет собой глубоко продуманную систему административных наказаний за совершение

61

различных административных деликтов, обладающую своей концептуальной, логично выстроенной основой. Сторонник подобной трактовки рассматриваемого феномена А.Ю. Якимов даже настаивает на более точном, по его мнению, определении такой политики как политики «административно-наказательной» [2, с. 26]. Именно от этого смыслового значения мы и будем отталкиваться, формулируя основополагающие идеи настоящей работы.

Очевидно, что центральным моментом административно-деликтной (административно-наказательной) политики государства является эффективная система производства по делам об административных правонарушениях, от совершенства которой напрямую зависят иные ее элементы и направления, в том числе деликтолизация деяний, профилактика правонарушений и т.д.

Производство по делам об административных правонарушениях включает в себя ряд последовательно сменяющих друг друга стадий (этапов), характеризующихся своими особыми задачами и целями. Важнейшим моментом всего производства является стадия рассмотрения дела. Именно на этом этапе уполномоченным на то органом (должностным лицом) после оценки всех обстоятельств совершенного деликта выносится обоснованное решение. В подавляющем большинстве случаев оно облекается в форму постановления о назначении административного наказания.

Право разрешать дела об административных правонарушениях легальный Кодекс РФ об административных правонарушениях делегирует не только судьям, но и нескольким десяткам органов исполнительной власти и их должностным лицам.

По мнению некоторых исследователей, в столь широкой передаче полномочий по разрешению дел об административных правонарушениях заложено противоречие положениям части 3 статьи 35 Конституции России, устанавливающим норму о том, что без судебного решения никто не может быть лишен своего имущества. Данное утверждение зиждется на том основании, что подавляющее большинство административных наказаний на практике назначается в виде административного штрафа, а в соответствии со статьей 128 Гражданского кодекса Российской Федерации, деньги представляют собой разновидность имущества. Не являясь апологетом указанной теории, автор настоящей статьи тем не менее убежден, что административно-деликтная политика российского государства в ее наказательной ипостаси требует определенной корректировки.

Конечно, тот факт, что сегодня внушительная масса дел об административных правонарушениях разрешается не в судебном порядке, объясняется вполне объективными причинами. Совокупность административных деликтов, совершаемых на территории нашей страны, столь значительна, что их рассмотрение исключительно судьями привело бы к неизбежному параличу судебной системы. Кроме того, не следует забывать, что в Российской Федерации на сегодняшний день отсутствуют соответствующие специализированные суды, а судей, которые бы были сосредоточены на разрешении отдельных категорий дел об административных правонарушениях, явно недостаточно.

И, наконец, нельзя не упомянуть ещё одно обстоятельство, свидетельствующее о том, что государство в сложившейся ситуации все же устанавливает дополнительные гарантии прав граждан и организаций, выступающих в качестве субъектов административных правонарушений. Из десяти ныне существующих видов административных наказаний шесть могут быть назначены только судьями.

Вместе с тем, очевидно, что анализируемая проблема не только реально существует, но и практически с каждым днем становится все более актуальной. Приведем несколько наиболее ярких фактов, наглядно демонстрирующих эту актуальность.

1. За шестнадцать лет действия Кодекса Российской Федерации об

административных правонарушениях, так и не проявилась ожидаемая гражданским обществом и учеными-административистами тенденция к минимизации количества органов (должностных лиц), которым закон делегирует право разрешать дела об административных правонарушениях. Мало того, их число, пусть и незначительно, но возросло (с 61 в 2002 году до 68 в 2018). Иногда эти органы компетентны рассматривать дела о правонарушениях, предусмотренных всего двумя-тремя статьями Особенной части КоАП РФ (например, Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (статья 23.87 Кодекса) или Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций в области энергетического обследования (статья 23.71 Кодекса)).

При этом значительное число дел по факту рассматривается теми сами органами исполнительной власти, сотрудники которых выявляли или пресекали соответствующие противоправные деяния, осуществляли по данным делам меры обеспечения производства, составляли те или иные процессуальные документы. Иными словами, орган, который обнаружил, собирал, закреплял, а иногда и исследовал доказательства, сам же выносит постановление по делу. О какой объективности и непредвзятости при таком подходе может идти речь? Могут ли в ходе производства по делу быть соблюдены принципы состязательности и равноправия сторон? Вопросы звучат риторически.

2. Если на момент принятия Кодекс РФ об административных правонарушениях предполагал возможность внесудебного назначения всего трех видов наказаний (предупреждения, административного штрафа и административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства), то сейчас этот перечень расширен до четырех видов (с 2010 года также без участия судьи может быть назначено административное приостановление деятельности). Мало того, в последнее время все громче слышны голоса сторонников дальнейшего расширения компетенции органов внесудебной административной юрисдикции. Например, заслуженный деятель науки РФ А.П. Шергин считает вполне оправданным отнесение назначения такого вида наказания, как лишение специального права, к компетенции должностных лиц соответствующих контрольно-надзорных органов [3, с. 275]. Обосновывая данный тезис, Анатолий Павлович указывает на то, что общественные отношения, защищаемые от административных правонарушений, стали более технологичными, а значит административно-юрисдикционная деятельность нуждается в специальных знаниях в соответствующих сферах государственной и общественной жизни. Оппонируя ученому, хотелось бы отметить, что в той же степени разнообразнее, масштабнее и технологичнее стали и общественные отношения, охраняемые уголовным законом. При посягательстве на них также можно вести речь о «сложных» составах преступлений, расследование которых подчас требует узкоспециальных знаний. В особенности это касается различного рода мошенничеств, преступлений в сфере экономической деятельности и т.п. Однако, в связи с этим, никто не выдвигает идею о возможности назначения того или иного уголовного наказания вне судебной процедуры. Деятельность таможенных, налоговых и иных заинтересованных органов чрезвычайно важна в плане выявления или пресечения противоправного деяния. На сегодняшний день закон позволяет должностным лицам указанных органов рассматривать дела об административных правонарушениях, относящихся к их компетенции. Вместе с тем, наделение их правом назначать наказание в виде лишения специального права выглядит не только чрезмерным, но и противоречащим идее о минимизации внесудебного разрешения дел об административных правонарушениях.

Ещё одним аргументом в пользу расширения компетенции контрольно-

надзорных органов в части, касающейся назначения административных наказаний, А.П. Шергин называет возросший уровень правовой подготовки их должностных лиц, проходящих обучение в отраслевых университетах и академиях. Конечно, сложно говорить за образовательные организации всех ведомств. Однако при отмечающемся в целом по стране падении уровня высшего профессионального образования, маловероятным видится его рост в юридических науках. К тому же, ведомственные вузы юридического профиля в большинстве своем утрачивают ведущие позиции на рынке образовательных услуг. Так, по данным федерального портала «Российское образование», ни одна образовательная организация высшего профессионального образования Министерства внутренних дел Российской Федерации по итогам 2017 года не вошла даже в сотню лучших вузов России [4]. Не случайно профессор Ю.Е. Аврутин, говоря о проблемах «полицейского» образования, отмечает, что уровень специальной подготовки многих выпускников не соответствует современных потребностям, а значительная их часть даже не приступает к работе в практических подразделениях или увольняется со службы в течение первых трех лет [5, с. 90].

3. С учетом юридической природы денег, а также конституционных положений, затрагивающих вопросы лишения кого бы то ни было своего имущества, выглядело бы оправданным нормативное снижение размеров административных штрафов, назначаемых внесудебными органами административной юрисдикции. Вместе с тем, законодательная практика свидетельствует о прямо противоположном.

К примеру, Федеральным законом от 31.12.2017 №499-ФЗ, верхний предел административного штрафа, установленного за правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 18.9 КоАП РФ и рассматриваемое органами внутренних дел (полицией), увеличен для граждан - с четырех тысяч рублей до пяти тысяч рублей, для должностных лиц - с тридцати тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей, для юридических лиц - с трехсот тысяч рублей до пятисот тысяч рублей. Примечательно, что указанный пример является скорее правилом сегодняшнего дня, нежели исключением из него.

Также имеют место случаи, когда нормы административно-деликтного закона дозволяют внесудебным органам назначать административные наказания в виде штрафа, размер которого превышает общее правило, установленное частью 1 ст. 3.5 КоАП РФ (5000 рублей - для граждан; 50000 рублей - для должностных лиц; 1000000 рублей - для юридических лиц). Так, органы внутренних дел (полиция) наделены правом рассматривать дела об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена частью 2 статьи 12.21.3, и назначать наказания в виде административного штрафа для физического лица (водителя транспортного средства) в сумме до 10000 рублей.

4. Подвергнутые широкому обсуждению и уже более трех лет находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов №917598-6 («Кодекс Российской Федерации об административной ответственности») и №957581-6 («Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»), не оправдали ожиданий ученых-административистов и не отражают требуемых тенденций административной политики, вновь сосредотачивая значительную часть полномочий по разрешению дел об административных правонарушениях в руках внесудебных органов административной юрисдикции и их должностных лиц. При этом размеры административных штрафов в данных проектах увеличены ещё более существенно.

Все перечисленное говорит либо об отсутствии в стране целенаправленной администратино-деликтной политики, в основе которой лежало бы не желание при помощи законодательных норм пополнять различные бюджеты, а потребность в регулировании разнообразных общественных отношений, либо о неумении (невозможности) законодателя обеспечить надлежащую реализацию такой политики.

Хотелось бы подчеркнуть, что речь идет не о немедленном и безусловном отказе от внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях (который в обозримой перспективе в принципе невозможен), а о некой декларации о намерениях государства, о векторе развития административно-деликтного права в сторону конституционной законности. Не секрет, что судья, избавленный от какого бы то ни было ведомственного влияния, более объективно и непредвзято способен разрешить дело об административном правонарушении, чем должностное лицо органа, выявившего административный деликт. К тому же в рамках судебной процедуры выше степень гарантии соблюдения принципов равноправия и состязательности сторон, участвующих в производстве.

По мнению автора настоящей статьи, направления нормативного обеспечения современной административно-деликтной политики российского государства в части, касающейся разрешения дел об административных правонарушениях, должны быть реализованы в следующих аспектах.

1. В последовательном уменьшении количества органов (должностных лиц), компетентных рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания.

2. В окончательном законодательном запрете на увеличение предусмотренных КоАП РФ размеров административных штрафов, которые назначаются внесудебными органами административной юрисдикции, перечисленными в главе 23 основного нормативно-правового акта, регулирующего вопросы административной ответственности в стране.

3. В установлении в КоАП РФ правила о том, что у органа, должностное лицо которого возбудило дело об административном правонарушении и проводило по нему административное расследование, отсутствует законное право рассматривать соответствующее дело по существу.

4. В перманентном увеличении количества статей, санкции которых имели бы в качестве одного из видов наказания предупреждение.

5. В исключении закрепленной в ст. 28.6 КоАП РФ нормы, предусматривающей возможность назначения административного наказания на месте совершения противоправного деяния без составления протокола об административном правонарушении.

Безусловно, здесь перечислена лишь небольшая толика возможных предложений по совершенствованию центральной стадии административно-деликтного процесса. В конечном итоге речь необходимо вести о создании в России системы административных судов и о наделении их полномочиями по разрешению дел об административных правонарушениях. С данной позицией солидаризируются многие ученые. В частности, А.И. Сапожникова и М.С. Десятик, утверждают, что «введение административных судов является конституционным долгом законодателя» [6, с. 42].

На начальном этапе за внесудебными органами административной юрисдикции необходимо оставить функции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершенных физическими лицами, административное наказание по которым не превышает одну тысячу рублей.

Ещё одной проблемой административно-деликтного процесса выступает отсутствие в нашей стране административно-деликтного процессуального кодекса, который бы до малейших деталей регламентировал все производство по делам об административных правонарушениях. А ведь именно в рамках процессуальных производств и процедур, по мнению Л.Л. Попова, обеспечивается защита личности, а также охрана прав и свобод граждан и организаций [7, с. 77].

Принятый в 2015 году Кодекс административно судопроизводства РФ прямо указывает, что его действие не распространяется на производство по рассмотрению дел

об административных правонарушениях (п. 5 ст. 1). Как справедливо замечает М.И. Клеандров, возникает вопрос - а по правилам какого вида судопроизводства рассматриваются дела об административных правонарушениях? Сам Кодекс об административных правонарушениях РФ оставляет этот вопрос открытым, ограничиваясь в ст. 24.1 определением задач производства по этим делам и регулированием судебных процедур главой 29 «Рассмотрение дела об административном правонарушении». Но если перечень видов судопроизводств, провозглашенный в ст. 118 Конституции РФ, закрытый, то никакого иного вида судопроизводства по рассмотрению дел об административных правонарушениях, кроме административного судопроизводства, не существует [8, с. 90].

В заключении хотелось бы отметить, что даже весьма небольшое, поверхностное исследование вопросов административно-деликтного права, затрагивающих проблемы внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях, наглядно демонстрирует их отставание от потребностей практики. Очевидно, что административно-деликтное законодательство все ещё остается на периферии российской юридической мысли и нуждается в безотлагательной оптимизации.

Список литературы

1. Константинов П.Ю., Соловьёва А.К., Стуканова А.П. Административно-деликтная политика как одно из направлений административной реформы в Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2007. №1(270). С. 520.

2. Якимов А. Ю. Формирование административно-наказательной политики (концептуальная политика) // Административное право и процесс. 2006. № 2. С. 26-30.

3. Шергин А.П. Совершенствование системы административных наказаний // В сборнике: Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права Сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции. 2018. С. 267-277.

4. Рейтинг вузов России, 2017 год // Федеральный портал «Российское образование» / [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.edu.ru/abitur/act.9/index.php?rating/rating-2017.html

5. Аврутин Ю.Е. Социальные основания реформирования полиции в России и в США: сравнительный анализ // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2016. № 6. С. 84-92.

6. Сапожников А.И., Десятик М.С. К вопросу о создании административной юстиции в Российской Федерации // Адвокатская практика, 2008. № 1. С. 42-44.

7. Попов Л.Л. Нужен ли нам административно-процессуальный кодекс Российской Федерации? // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2015. №8(12). С. 75-78.

8. Клеандров М.И. О пределах специализированности административной юстиции // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2017. Том 3. № 3. С. 87-98.

Информация об авторе:

Супонина Елена Александровна,

Кандидат юридических наук, доцент, Воронежский экономико-правовой институт, г. Воронеж, Россия

Information about author:

Suponina Elena Alexandrovna,

Candidate of legal Sciences, associate Professor, Voronezh Institute of Economics and law, Voronezh, Russia