Учредительная власть: понятие и способы ее реализации

Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 7 (145).

Право. Вып. 18. С. 14-19

Н. Н. Балагурова

УЧРЕДИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ПОНЯТИЕ И СПОСОБЫ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ

Рассматривается одна из актуальных тем теории конституционного права — вопросы механизма реализации учредительной власти в Российской Федерации.

Ключевые слова: учредительная власть, референдум, Конституция Российской Федерации.

Государством за всю историю его существования выработаны различные способы принятия конституций. Так, конституция может быть принята субъектами, властные полномочия которых позволяют придавать ей высшую юридическую силу. На содержание Основного Закона и его основных институтов оказывает влияние также форма правления государства. Субъектами, обеспечивающими принятие конституции, могут выступать: 1) представительные органы законодательной власти; 2) специально созданные для этого органы (Учредительное Собрание, Конституционное Собрание, конвент); 3) народ, выражающий свое мнение путем референдума; 4) органы исполнительной власти (октроирование).

Принятие конституции представительными учреждениями получило достаточно широкое распространение. Осуществление функции по утверждению Основного Закона предоставляется как учредительным собраниям, которые специально для этого избираются, так и парламентам, образованным на основании положений предшествующей конституции. Вся процедура принятия новой конституции — от разработки проекта до его окончательного утверждения — осуществляется самим представительным учреждением и создаваемыми им вспомогательными органами. Примером вспомогательных органов в нашем государстве могут служить конституционные комиссии, работавшие над проектами Конституции СССР 1977 года, Конституции РСФСР 1978 года, Конституции РФ 1993 года, а также Конституционное Совещание, созванное Президентом РФ в 1993 году и сформировавшее окончательный вариант проекта Конституции РФ 1993 года.

Немецкие государствоведы отмечают, что внешними причинами актуализации проблемы учреждения конституции являются революции, устранение положения, когда конституции вообще нет, возникновение новых государств или замена старой конституции новой1. Они приходят

к выводу о том, что понятие «власти, учреждающей конституцию», используется в различных значениях.

1. Социолого-эмпирическое значение. Речь идет в данном случае о фактической власти или авторитете, способном создать определенную конституцию и ввести ее в действие.

2. Политико-полемическое значение. Ситуация, когда на первое место выдвигается вопрос о том, кто в данной политической системе имеет право создавать конституцию, обладает полномочием по ее принятию. В связи с этим можно говорить о принадлежности власти, учреждающей конституцию, непосредственно народу (демократический принцип) и противопоставлять ее власти государя (монархический принцип). Установление такой власти всегда является в значительной мере проблемой политической культуры и традиций государства.

3. Нормативно-правовое значение предусматривает правовую организацию процесса учреждения конституции, юридические предпосылки и условия осуществления конституирующей власти. Нормативно-правовое значение касается конкретных форм и способов учреждения конституции, их позитивно-правового регулирования в предконституционный период. Суть понятия власти, учреждающей конституцию, в таком аспекте составляет не вопрос о фактической власти, способной ввести конституцию в действие, и не общую проблему истоков государства и конституции, а правовую организацию процесса ее учреждения. В данном случае речь идет прежде всего о юридических предпосылках и условиях осуществления власти, учреждающей конституцию, точнее, о законности1.

Зарубежный и отечественный опыт показывает, что при государственных переворотах, революциях, отсутствии конституции, политических кризисах доминируют первые два значения учредительной власти. В других случаях социологоэмпирическое и политико-полемическое значения отходят на второй план, уступая место

спорам о правовой организации процесса учреждения конституции, юридических предпосылках и условиях осуществления конституирующей власти. Например, в современной отечественной науке, изучающей государство, основная дискуссия, которая ведется по вопросу принятия Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании», связана со способом формирования Конституционного Собрания2.

Необходимо отметить, что с учетом способа принятия конституции «предопределяется ее содержание и авторитет, а главное, ее качество»3. К примеру, считается антидемократичным принятие конституции односторонним актом исполнительной власти (октроирование). Проект конституции в таком случае составляется правительственным аппаратом, без какого бы то ни было участия общественности. Данный способ принятия конституции считается чисто монархическим. Однако в современной истории (Конституция Пакистана 1962 г.) известны случаи, когда октроирование осуществлялось президентом — главой государства при республиканской форме правления.

Референдум, как способ принятия конституции, обладает внешними чертами демократизма, так как формально проект Основного Закона утверждается избирательным корпусом. При этом конституция может быть либо одобрена им, либо вынесена на всенародное голосование.

Принятие конституции избирательным корпусом состоит из двух этапов: разработка проекта конституции и его окончательное одобрение. Однако избирательный корпус сам разрабатывать проект конституции не может, поэтому создается специальный орган для разработки проекта (конституционный комитет, комиссия). Таким образом, к примеру, готовилась действующая конституция Франции.

Особое преимущество имеет способ разработки, принятия и утверждения конституции учредительным собранием. Впервые такой способ был использован Филадельфийским конвентом в 1787 г. (собрание, съезд в американском городе Филадельфия), в котором участвовали представители отдельных штатов (как правило, выборные). Они собирались, чтобы создать более прочное единство штатов, превратить путем принятия конституции конфедерацию США в федерацию. С тех пор учредительное собрание широко используется для принятия конституции.

Учредительное собрание, как правило, полностью выборный, однопалатный, временный и имеющий целевое назначение орган. Оно избирается гражданами страны и после выполнения им поставленной задачи (принятие конституции) обычно прекращает свою деятельность. Считается, что, если учредительное собрание сформировано на основе демократических принципов избирательного права и пропорциональной избирательной системы, оно обладает представительным характером. Это положение обеспечивается тем, что в нем представлены основные политические партии и организации, выражающие интересы всех социальных групп. Такое учредительное собрание способно выразить и закрепить в конституционных нормах действительное соотношение социальных сил. Составляющие его фракции имеют возможность детально подготовить и обсудить все положения конституции, выработать и утвердить ее окончательный текст. Учредительное собрание может выработать проект конституции и внести его на одобрение народа (референдум) через избирательный корпус либо принять Основной Закон самостоятельно.

Исходя из полномочий, учредительные собрания бывают с неограниченной компетенцией (суверенные) и с ограниченной компетенцией (несуверенные). В условиях демократии учредительные собрания действуют как суверенные органы: они не только разрабатывают, но и принимают новую конституцию. Так действовал Филадельфийский конвент в США в 1787 г., учредительные собрания Италии в 1947 г., Индии в 1949 г., Португалии в 1976 г., Камбоджи в 1993 г. и т. д. Такая роль предназначена Великому народному собранию по конституции Болгарии 1991 г. В России Конституционное Собрание, которое согласно Конституции 1993 г. может принять новую конституцию, тоже суверенно, хотя с определенными особенностями. Оно может само принять конституцию, а может вынести этот вопрос на референдум. Решение о том или ином способе принимает само Собрание. Поэтому оно суверенно, а референдуму оно передает свое полномочие, а не свою суверенность4.

Для принятия новой конституции в современных условиях применяются следующие процедуры:

1. Если конституция принимается парламентом или на референдуме, то парламент (возможно при консультативном участии других высших

органов государства) создает специальную (конституционную) комиссию для разработки проекта конституции.

2. Если конституцию принимает учредите ль-ное собрание, то после избрания оно также создает конституционную комиссию с рабочими группами. Однако возникали и такие ситуации, когда конституционная комиссия, созданная учредительным собранием, включала только его членов. При формировании конституционной комиссии необходимо тщательно продумать вопрос о включении в ее состав и состав ее рабочих групп определенного числа высших должностных лиц.

3. Конституционная комиссия представляет подготовленный проект соответственно парламенту или учредительному собранию.

4. После того как конституционная комиссия представила свой проект парламенту или учредительному собранию и опубликованы другие проекты, признанные экспертами достойными обсуждения, парламент или учредительное собрание обсуждает проект (проекты) и, одобрив тот или иной проект, внеся необходимые поправки в проект комиссии, официально объявляет об общегосударственном (всенародном) обсуждении проекта и устанавливает срок его начала и окончания.

5. Общегосударственное обсуждение проекта начинается после его публикации в центральной печати.

6. Конституционная комиссия выносит доклад о предложениях и поправках, которые поступили во время общегосударственного обсуждения, на обсуждение парламента или учредительного собрания. Парламент (учредительное собрание) обсуждает, принимает или отклоняет поправки и утверждает окончательный текст проекта конституции, который затем выносится на референдум решением парламента или учредительного собрания.

7. Референдум (голосование избирателей) означает окончательное утверждение (отказ от утверждения) проекта конституции волей народа. Поскольку обычно для положительного решения на референдуме требуется абсолютное большинство голосов (50 % + 1 голос), а в редких случаях квалифицированное большинство (2/3 и др.), то могут возникнуть трудности, если на референдум представляются два или три проекта. Но такой случай возможен лишь теоретически: вряд ли можно подготовить три разных,

но равноценных проекта. К тому же созданная парламентом (учредительным собранием) конституционная комиссия вправе включить в свой проект разумные положения других проектов. Она вправе рекомендовать парламенту только один проект, а парламент может только его вынести на обсуждение. Юридических препятствий для этого нет: другие проекты — это тоже предложения. Конституция РФ предусматривает возможность предложения избирателям только одного проекта — проекта Конституционного Собрания5.

Референдум является демократичным способом принятия конституции, но важно учитывать, в каких условиях он проводится. Например, если конституция не обсуждалась предварительно в парламенте, не была широко освещена в средствах массовой информации, то избирателям нередко бывает трудно оценить достоинства и недостатки такого сложного документа. Кроме того, на референдуме избиратель может лишь выразить согласие или несогласие с предложенным ему текстом, свои предложения он внести не может, «граждане... определяют свое отношение ко всему тексту конституции в целом, а не к отдельным ее статьям, что может привести к одобрению текста, который только в определенной мере отражает волю избирателей, просто выбирающих “наименьшее зло”»6.

Способ принятия конституции нельзя считать только техническим вопросом. Это политический вопрос, так как он определяет характер конституции. Доктрина конституционного права базируется на представлении о том, что принятие конституции — это акт учредительной власти, последняя же принадлежит народу (в силу теории народного суверенитета) или органу, уполномоченному на принятие Основного Закона7. На развитие теории учредительной власти повлияли сложные взаимоотношения учений о народном суверенитете и конституционализме, которые кратко можно выразить следующим образом. Конституция провозглашается учредительной властью, тем не менее она ограничивает эту суверенную власть. «Конституционализм, в отличие от выражения доктрины народного суверенитета в законах, принятых большинством, считает неприкосновенными отдельные основные права и ценности. В этом мировоззрении конституция вместо провозглашения народного суверенитета становится фактором ограничения суверенитета, стремясь предложить для

этого соответствующие институциональные согласования»8.

Выделение нескольких режимов порядка преобразования Конституции РФ, ограничение учредительных полномочий Федерального Собрания РФ, введение в процедуру конституционного пересмотра особого учредительного органа — Конституционного Собрания дали дополнительный толчок к становлению и развитию российской теории пересмотра Конституции и конституционных поправок.

Если в советский период ученые либо исследовали теорию учредительной власти с историкоправовой точки зрения, либо ограничивались сравнительно-правовым анализом способов принятия и изменения конституций в различных государствах, то в последнее время появляются работы, в которых ставятся вопросы о понятии учредительной власти9.

Так, некоторые исследователи под учредительной властью понимают верховную власть в обществе, единственным источником и субъектом осуществления которой является народ: «учредительная власть характеризуется наивысшей легитимностью и обладает прерогативой учреждения конституции. Как особый вид власти учредительная власть: а) предшествует всем остальным ветвям власти, является первичной, а потому надлегальной, то есть такой, которая противостоит и законодательной, и исполнительной, и судебной властям, стоит над ними. Акты учредительной власти по сравнению с актами законодательной власти, с юридической точки зрения, имеют больший вес: все они либо инициированы народом, либо подлежат его одобрению; б) устанавливает, учреждает наиболее важные общественные и государственные институты и является юридически неограниченной»10

Н. В. Еленин проследил процесс исторического развития теории учредительной власти и ее практической реализации: «В эпоху становления буржуазного конституционализма учредительная власть вручалась специально избираемым для разработки и принятия конституций учредительным собраниям, которые в отличие от парламентов не были связаны в своей деятельности никакими конституционными нормами, как и сам народ. В дальнейшем с развитием демократических тенденций в государственной жизни буржуазных государств идея учредительной власти подверглась трансформации. Сущность

демократического правления предполагает, что государственная власть, источником которой провозглашается сам народ, уже не выступает по отношению к нему как чуждая сила. При таких условиях противопоставление учредительной власти и власти законодательной по сути теряет смысл... Такое понимание учредительной власти уже не дает оснований рассматривать ее как особую надгосударственную власть.»11. В то же время Н. В. Еленин признает особый конституционно-правовой характер учредительной власти, о чем, по его мнению, свидетельствуют: 1) социальная функция (назначение) нормотворчества учредительной власти (разработка и принятие особых законов, определяющих государственный и социальный строй страны); 2) формы осуществления учредительной власти (для принятия и (или) внесения изменений в конституцию могут созываться специальные представительные органы, обозначаемые общим понятием «учредительное собрание»); 3) процедура осуществления учредительной власти, отличающаяся от обычного законодательного процесса; 4) конституционно-правовая основа деятельности учредительной власти (правовые нормы, устанавливаемые учредительной властью в качестве нормативной основы деятельности законодательной власти, саму учредительную власть не связывают)12.

Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин полагают, что в содержание учредительной власти вкладывается право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые выбирает для себя народ13.

Учредительную власть подразделяют на первоначальную и установленную (производную). Основное назначение установленной учредительной власти — внесение изменений и дополнений (поправок) в уже принятую, действующую Конституцию. Первоначальная учредительная власть разрабатывает конституцию, когда нет другой действующей конституции, создает конституционные основы общества и государства, их модели, где особое место принадлежит таким определяющим характеристикам, как форма правления, национально-государственное и территориальное устройство страны, система прав и свобод граждан, направление и содержание общегосударственной политики. Первоначальная учредительная власть появляется вследствие замены старого конституционного порядка новым

или в результате образования нового государства, «.первоначальная учредительная власть при становлении нового юридического порядка является безусловной»14.

Считается, что такой первоначальной учредительной властью обладал Б. Н. Ельцин, который не имел по действующей до декабря 1993 года Конституции полномочий на принятие новой конституции. Однако он сумел через учрежденное по его инициативе Конституционное Совещание подготовить, а затем путем референдума принять Конституцию РФ, учредив таким образом принципиально новую по сравнению с прошлой систему власти15.

Установленная учредительная власть является производной от первоначальной. Она создается конституцией, ей поручается изменять ее текст: «В этом качестве она может действовать только в соответствии с конституционным актом и должна соблюдать ограничения, содержащиеся в конституции, в отношении процедуры пересмотра и его содержания»16. В Российской Федерации такой установленной учредительной властью наделено Конституционное Собрание.

Представители французской школы конституционного права Ж.-Б. Оби, Оливье Бо также дифференцируют процедуры «пересмотра конституции» и «отмены действующей конституции путем принятия новой конституции». Первая процедура осуществляется посредством реализации производной учредительной власти, при этом субъект власти не может изменять некоторые конституционные положения. Так, например, во Франции не подлежит пересмотру республиканская форма правления: «Конституция может быть изменена в незначительных моментах путем пересмотра конституции, но одновременно никоим образом не может быть отменена той же процедурой пересмотра»17. Вторая процедура возможна путем реализации первоначальной учредительной власти посредством революции или переворота. Кроме того, указанные исследователи утверждают, что производная учредительная власть формально ограничена, поскольку конституционные нормы, касающиеся пересмотра, оговариваются условиями компетентности (кто компетентен?) и процедуры (как производится пересмотр?), также имеется «возможность контроля над пересмотром конститу-

17

ции со стороны судьи»17.

По вопросу о способах реализации учредительной власти высказываются различные точки

зрения. Так, И. А. Кравец отмечает, что «полномочия учредительной власти могут осуществляться Конституционным Собранием или на референдуме»18. В. В. Бриксов считает, что учредительная власть реализуется непосредственно через всероссийский референдум и представительные формы (Конституционное Собрание, Федеральное Собрание и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации)19. Авторы учебника «Государственное управление: основы теории и организации» полагают, что учредительная власть — это власть народа, который непосредственно должен принимать акты о конституции, о референдуме, о выборах должностных лиц, о форме государства, о статусе и полно -мочиях представительных органов власти, о правах личности и об общественных объединениях, о собственности и формах хозяйствования20. Они выделяют две основные разновидности учредительной власти: учредительную власть социальных общностей и учредительную власть государственной власти и должностных лиц20.

В. Граждан считает положительной стороной вышеизложенной позиции выделение учредительной ветви государственной власти. По его мнению, система государственной власти в Российской Федерации может быть представлена учредительной, законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Возглавлять учредительную власть должен Президент РФ: «По Конституции Российской Федерации Президент пока не имеет соответствующей ветви власти, что обрекает его на неопределенные и необъятные полномочия. Очевидно, что именно он может и должен занять место руководителя учредительной власти, которая провозглашает своей целью координацию и контроль от имени народа за деятельностью других ветвей власти, а также обеспечивает независимое от исполнительной власти существование финансовых органов государства»21.

Учредительную власть следует рассматривать в качестве категории, которая применяется в силу сложившейся традиции в конституционном праве для характеристики правомочий носителя суверенитета, источника власти в государ-стве22. В России носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Верховенство власти народа выражается в том, что народ путем принятия конституции,

а также другими способами определяет основы общественно-политического строя и государственных отношений.

Феномен народовластия многозначен и включает в себя естественное потенциальное право российского народа на осуществление власти, фактическое обладание властью, процесс осуществления публичной власти и различные формы реализации властных прерогатив23. Одной из таких прерогатив являются учредительные полномочия народа, которые он осуществляет либо непосредственно, либо через органы государственной власти, в том числе специально создаваемые учредительные органы.

Считается, что из всех известных способов принятия новой конституции создание для этой цели представительного учредительного собрания является наиболее демократичным способом.

Учредительное собрание можно определить как орган государственной власти, избранный с целью разработки и принятия новой конституции или для внесения существенных изменений в действующую конституцию.

Главным отличительным признаком учредительного собрания является именно закрепление его особого конституционно-правового статуса в конституционном законодательстве государства как органа учредительной власти либо соответствующее социальное назначение и фактическая роль данного органа в конкретных исторических условиях24.

Представляется, что такая форма народовластия, как созыв учредительного собрания, пользуется наивысшей легитимностью, поскольку в отличие от обычных законов, принимаемых законодательным (представительным) органом, его акты «прямо инспирированы народом или подлежат его одобрению»25.

Примечания

1 См.: Государственное право Германии / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 1994. Т. 2. С. 303.

2 См., напр.: В каких поправках нуждается Конституция? Стенограмма «круглого стола» // Журн. рос. права. 1999. № 1. С. 52-53; Кикоть В. А. О статусе Конституционного Собрания // Ежегодник рос. права. М., 2000. С. 53-56.

3Бутько Л. В. Конституционная реформа: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1998. С. 141.

4 См.: Хабриева Т. Я. Теория современной Конституции. М., 2005. С. 84.

5 Там же. С. 92-94.

6Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. М., 2002. С. 36.

7 Там же. С. 35-36.

8 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 61.

9 См., напр.: Граждан В. Учредительная власть: нужна ли она? // Власть. 2000. № 5. С. 37-47.

10 Что такое Учредительное собрание? // Рос. юстиция.

2002. № 7. С. 36-37.

11 Еленин Н. В. Учредительное собрание: политикоправовая природа: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 12.

12 Там же. С. 6.

13 См.: Козлова Е. И. Конституционное право России. М.,

2003. С. 85.

14Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Пер. с франц. М., 2002. С. 108.

15 См.: Что такое Учредительное собрание? // Рос. юстиция. 2002. № 7. С. 36-37.

16Жаке Ж.-П. Указ. соч. С. 108.

17 Оби Ж.-Б. Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции. М., 1996. С. 11.

18 Кравец И. А. Формирование российского конституционализма. Проблемы теории и практики: Моногр. Новосибирск, 2002. С. 75.

19 См.: БриксовВ. В. Федеральные конституционные законы как объект судебного контроля // Академ. юрид. журн. 2001. № 3 (5). С. 15.

20 См.: Государственное управление: основы теории и организации: Учеб. / Под ред. В. А. Козбаненко. М., 2000. С. 352.

21 Граждан В. Указ. соч. С. 45-47.

22 См.: Шишкина О. Е. Конституционное Собрание Российской Федерации как орган учредительной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 32.

23 Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 58.

24 См.: Шишкина О. Е. Указ. соч. С. 34.

25 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2001. С. 777.