Становление теории и практики административно-правового регулирования миграционных процессов

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

СТАНОВЛЕНИЕ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННыХ ПРОЦЕССОВ

Т.А. Прудникова,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность:12.00.14 — Административное право;

административный процесс E-mail: tanya_198307@mail.ru

Аннотация. В статье анализируются некоторые особенности административно-правового регулирования миграционных процессов в аспекте их становления и развития в России.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, миграционные процессы, история миграции, управление миграцией

FORMATION OF THE THEORY AND PRACTICE ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF MIGRATION

T.A. Prudnikova,

candidate ofjurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

Annotation. This article analyzes some of the features of the administrative and legal regulation of migration processes in terms of their formation and development in Russia.

Keywords: administrative and legal regulation, migration, history of migration, migration management

Как показывает изучение практики, современное общество переживает одновременно несколько глобальных проблем, затрагивающих жизненные интересы всех граждан. Одной такой проблемой является миграционный кризис, оказывающий значительное влияние на все сферы деятельности и происходящие в них политические, правовые и экономические процессы. Миграция населения относится к категории естественных явлений, а потому все миграционные процессы подчиняются определенным универсальным законам социального развития, однако, вместе с тем, они приобретают специфику в зависимости от исторического времени и места.

История внутренней миграции населения в России, ведущая свое начало с древнейших времен, в

период существования Российской империи была тесно связана с заселением и освоением окраин. На каждом историческом этапе миграция населения имела специфические черты, но в целом для нее была характерна относительная устойчивость в направлениях, преемственность между ранними и последующими этапами1.

Как правильно отмечает Э.В. Суслин, многие миграционные процессы были связаны с социальными неурядицами (природными бедствиями, набегами соседей, война и т.д.). Так, в Киевской Руси крупнейшим военным событием явилось нападение татаро-монгол в конце 30-х годов XI в.. В 1232 г. татары разгромили волжско-камских болгар. В 1237 г. нашествие кочевников инициировала миграционный процесс: «это был не военный поход,

204

Вестник Московского университета МВД России

№ 10 I 2012

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

^ 2 а переселение народа из одной страны в другую»2.

Действительно, этот процесс можно обозначить как

миграция народа, исходя из его масштабности и

продолжительности.

С 30-х годов XIII в. начались монголо-татарские походы на Русские земли. Эти события явились как политическими, так и социально-экономическими предпосылками миграции населения. В этих условиях люди чтобы уйти от уплаты огромных податей, сохранить свое имущество, право на мирный труд, свои жизни целыми селениями уходили со своих зе-мель3.

Летописи свидетельствуют, что важным условием для привлечения волны мигрантов было отлаженное хозяйство, порядок внутри княжества. Большая заслуга в этом князя Даниила Галицкого, который сделал ставку на развитие торговых отношениях в регионе, для чего необходимо было обеспечить безопасность населению. С образованием новых государств и республик народонаселение Руси образует новые потоки миграции4.

Надзор, осуществляемый за переселенцами в Древней Руси, был не столько правительственным, столько общественным, потому что в то время данная общественная наука и общественная строгость при допущении в его среду иностранца вполне заменяла правительственный надзор5. Так, в Новгороде в конце XIII столетия встречаются «проезжие грамоты», которые выдавались иностранцам для спокойного возвращения в страну их проживания. Только в XVI столетии, в связи с усилением центральной власти, правительство начало само наблюдать за проезжающими людьми в связи с опасностью причинения вреда исключительно государству, что и явилось основной причиной введения в России в XV и XVI столетии «проезжих грамот», по которым иноземцы въезжали на русскую землю, а русские подданные отправлялись за границу.

В XVI в. государство начало ограничивать права приезжающих иностранцев по различным причинам: во-первых — политическим причинам, чтобы враждебно настроенные иноземные княжества не узнали внутреннюю обстановку в стране, во-вторых

— принимались в расчет политические причины — в данный период времени монополию христианской религии необходимо было охранять от проникновения и распространения других религиозных учений

— еретических, которые могли «совратить русских людей из православия»6. Это было обязанностью воеводы, который не имел права пропустить на русскую землю иноземцев без разрешения вышестоящих людей. За проживающими на русской земле иностранцами был введен строгий надзор.

Следует отметить, что вопросы контроля над миграцией населения в указанный период необхо-

димо рассматривать через отдельные аспекты крепостного права, во-первых, под влиянием законодательных актов государственной власти, а во-вторых, в связи с конкретными социально-экономическими условиями русского общества.

Как правило крестьяне были лично свободны и имели свою землю, являясь одновременно и земледельцами и землевладельцами, чем отличались от рабов, которые рассматривались как собственность своего господина, т.е. были лично зависимыми. В этом же ключе регулировался вопрос контроля над передвижением крестьян: помещик своей волей мог ограничить передвижение крестьян, обязав последних получать устное или письменное разрешение у помещиков.

Мы согласны с точкой зрения Э.В. Суслина, что можно разделить три способа заселения: добровольное, принудительное, вынужденное. Один из видов принудительного миграционного процесса — это принудительная высылка по решению законодательных либо исполнительных органов власти. Принудительная миграция в дореволюционной России была связана с исполнением наказаний за уголовные и иные преступления7. Указ Ивана Грозного от 12 марта 1582 г. положил начало ссылке как виду наказания в России. Судебник 1550 г., являвшийся главным юридическим документом в первой половине XVII в., не предусматривал ссылку как вид наказания, на практике дополнялся новыми карательными нормами по личному указу царя и отписок из приказов, на основании решений Земских соборов. Так, например, Земский собор первого ополчения 30 июня 1611 г. запретил без своего ведома и санкции казнить и ссылать бояр по городам8.

Соборное Уложение 1649 г. впервые нормативно утвердило необходимость удостоверения личности для подданных. С этого же момента законодательно закрепилась практика оформления выездов за рубеж, проводимая до этого Посольским приказом.

В XVI в. для миграционного процесса в России свойственен волнообразный тип развития. В период устойчивого экономического подъема, с 60-х годов XVI в. миграционные процессы характеризовались сочетанием внутренней колонизации в традиционных областях сельскохозяйственной культуры с достаточно интенсивным освоением новых районов. Частнофеодальное и правительственная крестьянская миграция, как правило, уступают правительственному и частно-феодальному освоению. Это миграции населения в Сибирь XVI-XVII веков, вызванная многосторонним кризисом — трудностями в развитии сельского хозяйства, дестабилизирующим имущественным и социальным положением крестьянства. Важное влияние на сферу общественной безопасности имела миграция казаков вслед-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

ствие их вольной военной организации.

В XVII столетии ограничения в передвижении были установлены:

1. Для лиц духовного ведомства, которые не могли никуда отлучаться без дозволения светского начальства;

2. Для крестьян разных наименований, которых никому нельзя было принимать, ни держать «безъя-вочно и без отпускных»9.

В Соборном уложении 1649 г. закрепляется также положение о необходимости наличия паспортов для ссыльных. Так в XXI главе в ст. 9, 10 и 16 говорится: «каждый вор, мошенник и разбойник присуждаются к наказанию кнутом, отрезанию уха и заключению в тюрьму. После того они ссылаются, получая каждый «письмо» или «вид», что он урочные годы высидел»10.

Предпосылками установления миграционного контроля послужили различные мотивы — политические, экономические, религиозные и военные — в совокупности определяющие новый уровень развития социального устройства, которое уделяло много внимания безопасности населения и охране границ страны. Таким образом первым государственным законодательным актом по урегулированию передвижения населения стало Соборное уложение 1649

В О. Ключевский подчеркивал значение миграции для истории страны: «...переселение, колонизация страны была основным фактом нашей истории, с которым в близкой или отдаленной связи стояли все другие ее факты»11. При Петре I право свободного передвижения подверглось значительным ограничениям, вылившимся впоследствии в сложную паспортную систему. Развитию законодательства о паспортах сильно содействовали, с одной стороны, установление подушной подати и рекрутства, с другой — увеличение числа беглых крестьян, уходивших от налогов, произвола помещиков и религиозного преследования.

Паспорт стал средством контроля мигрантов, среди которых государство стремилось выявить гулящих и подозрительных людей. Каждому из воевод предписано было «смотреть, чтобы в его провинции никакие гулящие люди не обретались, а увечных высылать в те города и села, кто откуда скажется, а неувечных в службу или в работу, куда будет требо-ватися, отсылать: також гудящих людей без проезжих писем не пропускать»12. Лица, не имеющие при себе паспорта, должны по Указу военной коллегии быть признаваемы «за недобрых или за прямых во-ров»13.

В связи с этим было начато создание регулярных вооруженных сил и полиции. Первое полицейское учреждение возникло в Петербурге, где Ука-

зом от 20 мая 1715 г. была учреждена полицейская Канцелярия14. 25 мая 1718 г. Петр I лично написал «Пункты», регулирующие деятельность полиции и переданные исполнительной власти. Этот документ содержит конкретные указания насчет мигрантов — «всех гулящих и слоняющихся людей хватать и допрашивать. За всеми приезжающими строго смотреть, требуя от всякого хозяина немедленного объявления, кто у него остановится. Если же тот утаит, то повелевалось ссылать такового на галеру с отобранием всего, что имеется»15.

В 1715 г. от хозяев постоялых домов требовалось лишь немедленно докладывать в полицию о всяком приезжающем на жительство и нанятом на работу. Но уже в 1719 г. была введена паспортная система. Указы Петра I устанавливали обязательность паспортов для всех отъезжающих в другие губернии или заграницу. Без наличия этих документов губернаторам и воеводам запрещалось пропускать проезжих через свои территории.

До манифеста 1702 г.16 одним из нормативных актов, регулировавших правовой режим пребывания и деятельности иностранных граждан, был Новоторговый устав 1667 г. Согласно ему торгующих иностранцев было «велено пускать в Москву и другие города только тех, у кого будут Великого Государя жалованные грамоты о торгах за красной печатью».

В Манифесте от 4 декабря 1762 г. «О позволении иностранцам, кроме жидов выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших за границу» Екатерина II заявила, что «многие иностранцы били челом им позволить в Империи поселиться» и разрешила въезд всем желающим, кроме евреев, на поселение, где было отдано распоряжение о местах, где они могут селиться17. Именно этот Манифест и послужил новым толчком для массового въезда в страну жителей Европы в небывалом до этого количестве.

22 июля 1763 г. была учреждена Канцелярия Опекунства иностранных колонистов. Одновременно с этим предписывалось напечатать в необходимых количествах и отправить в посольство экземпляры Манифеста от 4 декабря 1762 г. и Манифеста от 22 июля 1763 г.18.

Роль, которую сыграл Манифест «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим поселяться в которых губерниях, где они пожелают и о даровании им прав» была, по сути, больше роли Манифеста от 4 декабря 1762 г. Если последний только провозглашал разрешение Екатерины II въезжать всем желающим иностранцам, то Манифест от 22 июля 1763 г., детально регламентировал правовой статус иностранцев, желающим въехать на поселение. Положение этих и последующих Манифестов

206-Вестник Московского университета МВД России- № 10 / 2012

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

и Указов оставались незыблемыми вплоть до начала 70-х годов XIX в. и надолго определили уклад жизни тех иностранцев, которые въезжали в Россию для постоянного проживания.

Петр I, как и Екатерина II приглашали иностранцев в Россию на выгодных условиях, обещая им свободу вероисповедания. В период с 1764 по 1767 г. по данному вопросу было издано более 16 Указов и Манифестов. 31 января 1765 г. Екатерина II утвердила доклад Президента Канцелярии Опекунства иностранных поселений, в котором иностранным переселенцам предлагалась помощь в возведении

" 19

церквей на их новом месте жительства19.

Э.В. Суслин выделяет те причины, которые вызывали ограничения или запрещение миграции населения внутри страны. Они были довольно разнообразны. К их числу относились, например, служебное положение, производство следствия, учреждение полицейского надзора, санитарные условия, общинные обязанности и тому подобное. В независимости от этого, для передвижения внутри страны по отношению к некоторым лицам устанавливались специальные условия. Например, запрет на въезд в определенные местности, явка к начальству по первому требованию, предварительная уплата недоимок и тому подобное. В отношении некоторых других лиц применялись исключительные меры, в зависимости, с одной стороны, от исключительных обстоятельств, с другой — от особенного положения этих лиц.

Сюда следует отнести все постановления изданного МВД Положения о полицейском надзоре, определяющие условия для отлучек поднадзорных. Приезжавшие в столицу финны, например, должны были предъявлять визированные у финляндского статс-секретаря паспорта. Приезжие военнослужащие обязаны были получать особые виды от комендантских управлений20.

В заключение статьи необходимо отметить, что характер миграции XVIII в. — стихийный, своевольный, нередко вопреки интересам властей. Главными территориями, откуда происходили переселения в данный период времени, являлись территории центральной и южной России. Уровень эмиграции был невелик, а внешняя миграция в Российскую империю по количеству сильно уступала внутренней, иностранцы приглашались на русскую землю для заселения на пограничную территорию в основном с целью защиты государственных рубежей.

1 См.: Валентин Д.И. Демографический энциклопедический словарь. М., 1985. С. 253.

2 Там же. С. 6.

3 Ремезова М.Н. Рассказы из русской истории: нашествие монголов на Русь. М., 1901. С. 23.

4 Исаев И.А, история отечества: Учебное пособие. 2-е изд.,

испр. М, 1998. С. 35.

5 Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX-XX в.х. Историко-правовое исследование. Дисс... д.ю.н. М., 2006. С.25.

6 Яворский Н. Полицейское право, СПб., 1909. С.9.

7 Архипов С.В. Уголовное наказание в виде ссылки как принудительная миграция в дореволюционной России // Миграционное право. — М.: Юрист, 2008, № 2. — С. 32-35.

8 Чистякова А.И. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.2. С.99.

9 Соборное уложение 1649 год. Текст. Комментарии. Л., 1987. С. 1

10 Там же. С. 161.

11 Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. I, Курс русской истории. Ч, 1 / Под ред. В Л. Янина М., 1987. С.50-51.

12 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. СПб., 1911. С. 26.

13 Указ Военной Коллегии от 30-го октября 1719 г. «О поимке беглых драгун, солдат, матросов и рекрут» // Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. V.

14 См.: Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. V.

15 Ивановский В.В. Учебник административного права. Казань, 1908. С. 36.

16 Манифест о вызове иностранцев в Россию с обещанием им свободы вероисповедания // Полное собрание законов Российской Империи. Спб., 1830. Т!У

17 Прибавления к курсу полицейского права И.Е. Андриевского 1885-1886 г г. СПб.,1886. С. 30.

18 См.: «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых губерниях, где они пожелают и о даровании им прав» // Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. XVI.

19 Доклад президента Канцелярии опекунства иностранных «О строении лютеранских и католических церквей на проезжих землях в округах, заселяемых колониями, об определении всей церкви пасторов на содержание» // Полное собрание законов Российской Империи. Спб., 1830. Т.XVI.

20 Суслин Э.В. Указ. Соч. С.69.