Формирование правовой основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации

В.И. Матросов

Формирование правовой основы местного самоуправления в субъектах российской федерации

Формирование правового государства в Российской Федерации, которое осуществляется в ходе реформ, требует развития и совершенствования правовых основ государственного строительства и местного самоуправления. При этом следует ориентироваться как на последние достижения мировой юридической науки, так и на исторический опыт российской государственности и общественного самоуправления.

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в совокупности составляют основы местного самоуправления. Закрепленная в Конституции России модель местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти и элемента гражданского общества предполагает в качестве обязательного условия четкую и подробную правовую регламентацию всех видов отношений, возникающих в этой сфере.

Начало этому процессу было положено вступлением в силу в апреле 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [1] и внесением 15 декабря 1990 года изменений в Конституцию (Основной закон) РСФСР.

Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] должен был заложить правовые основы построения системы местного самоуправления в нашей стране на принципах и нормах Конституции 1993 года и Европейской Хартии местного самоуправления [3]. Закон принимался в условиях противостояния федерального центра и субъектов Российской Федерации, разногласий на уровне самого федерального центра. К моменту его принятия отсутствовали целостная концепция системы власти в России и опыт функционирования институтов власти в демократическом федеративном государстве. В результате всех компромиссов, под влиянием и давлением сообщества муниципальных политиков в нем удалось провести такой вариант конституционных норм и принципов построения местного самоуправления, который вполне может быть признан демократическим, хотя закон и приобрел рамочный характер.

В настоящее время происходит коренное реформирование местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] в значительной степени централизовал нормативное регулирование вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Вступление в силу нового федерального закона предполагает существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в субъектах Российской Федерации.

Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

2) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

3) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

4) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого является одной из основ любого демократического строя.

Важную роль в формировании правовой основы местного самоуправления играют субъекты Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. «н» ст. 72) к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, что в свою очередь предполагает активное развитие муниципального права в субъектах Российской Федерации. Это конституционное положение означает, что федеральный законодатель не наделен исключительным правом регулировать все

вопросы местного самоуправления и предопределяет участие субъектов Российской Федерации в механизме конституционно-правового регулирования организации и функционирования данного уровня публичной власти.

Следует отметить, что рассмотрение вопросов компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, как правило, связывают с исследованием проблем федерализма, а также проблем разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

В то же время не следует упускать из вида, что основная часть полномочий субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования вопросов местного самоуправления делится на обязательную и управомочивающую.

Обязательная компетенция чаще всего сформулирована как обязанности субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Управомочивающая часть компетенции оставляет за субъектами Российской Федерации определенную свободу выбора для использования своих полномочий.

Все, что прямо не урегулировано в федеральном законодательстве, в соответствии со ст. 72 и 73 Конституции Российской Федерации относится к самостоятельной компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. В этой части субъекты Российской Федерации самостоятельно решают вопрос о правовом регулировании на своем уровне либо о передаче права правового регулирования на уровень органов местного самоуправления.

Таким образом, организация местного самоуправления во многом определяется в рамках правового закрепления общих принципов организации местного самоуправления, осуществляемого на федеральном уровне. И лишь в некоторых случаях, прямо указанных в Федеральном законе 2003 г., допускается и правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Федерации.

Изучение регионального законодательства показывает, что при конкретизации деятельности муниципальных образований региональные законодатели используют, в основном, положения и варианты терминологии, закрепленные в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Не сложно заметить, что современное федеральное законодательство фактически не оставило у субъектов Российской Федерации полномочий по правовому регулированию местного самоуправления. Анализ Федерального закона № 131-Ф3 показал, что в нем более тридцати статей закрепляют полномочия субъектов Российской Федерации по правовому регулированию местного самоуправления. Например, за субъектами Российской Федерации закреплено их право законами устанавливать и изменять границы территорий муниципальных образований, наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, устанавливать виды избирательных систем, которые могут применять при проведении муниципальных выборов и т.д. Конечно, можно с разных позиций оценивать важность этих полномочий, но тот факт, что они есть, невозможно отрицать.

С точки зрения степени развитости местного самоуправления в современной исследовательской литературе выделялось три типа субъектов Федерации:

1) субъекты, где местное самоуправление достаточно развито, и региональные власти, не пытаясь подвергать его полномочия сомнению, взаимодействуют с местными органами (например, Калининградская область, Ставропольский край);

2) субъекты, где местное самоуправление развито, но его полномочия подвергаются сомнению региональными властями, что часто приводит к открытым конфликтам (к примеру, Удмуртия, Волгоградская область, Приморский край);

3) субъекты, где местное самоуправление фактически отсутствует или подменено местными органами государственной власти и управления (например, Башкортостан, Калмыкия, Саха).

В настоящее время, по оценке автора, в каждом субъекте Южного федерального округа действуют от десяти до двадцати законов субъектов Российской Федерации, регулирующих отдельные вопросы местного самоуправления в данных субъектах Российской Федерации*.

Однако этого количества нормативных правовых актов явно недостаточно для создания полноценной правовой базы деятельности органов местного самоуправления. Следовательно, традиционный подход к определению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, основанный на остаточном принципе, следует пересмотреть. Представляется возможным использовать два варианта решения этой проблемы.

Первый вариант - это решение вопроса формирования полноценной правовой базы местного самоуправления на федеральном уровне, в том числе путем внесения изменений и дополнений в действующий Федеральный закон № 131-Ф3.

К сожалению, данный путь не всегда дает положительный результат. Так, в повестке заседания Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления на 4 апреля 2007 г. из 14 за-

явленных вопросов 13 были о проектах федеральных законов о внесении изменений в статьи Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (в части дополнения перечня вопросов местного значения; изменения сроков формирования территорий и установления границ вновь образованных муниципальных образований; досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; об установлении административной ответственности за правонарушения, связанные с нарушением права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и др.**).

Ни один из вынесенных на рассмотрение проектов не нашел поддержки при рассмотрении в Комитете.

Второй вариант - это решение данной проблемы в порядке опережающего законотворчества на уровне субъектов. Учитывая закрепленное федеральным законодательством право субъектов Российской Федерации на опережающее законотворчество по предметам совместного ведения, субъекты имеют возможность регулировать отношения в области местного самоуправления.

В то же время необходимо признать, что проблема опережающего правового регулирования в настоящее время практически утратила свою актуальность в отличие от середины 90-х гг.*** Федеральный законодатель и де-юре, и де-факто лишил субъектов Федерации возможности «опережать» себя в подавляющем большинстве сфер по предметам совместного ведения, в том числе и в сфере местного самоуправления.

Связано это в первую очередь с тем, что опережающее законотворчество неизбежно влечет за собой высокую степень коллизионности действующего законодательства. Практика уже достаточно наглядно показала, что в рамках действующей сейчас модели разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, получившей нормативное закрепление в федеральном законе, законодательные органы регионов склонны злоупотреблять свои правом опережающего законотворчества, разрушая, таким образом, единство правовой системы.

Осуществляемое на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. реформирование организационно-территориальной структуры местного самоуправления, финансово-экономического и правового обеспечения функций местного самоуправления включает в себя формирование субъектами Российской Федерации во многом новой системы правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Решение этой задачи усложняется тем, что система местного самоуправления неоднократно подвергалась реформированию, изменялась ее законодательная база. Федеральный закон ставит перед субъектами новые задачи в области правового регулирования местного самоуправления, жестко разграничивая полномочия в этой сфере между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Литература

1. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 44.

2. Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35.

3. Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISBN 92-871-084-8. Май 1990.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40.

5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Официальный сайт Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления // http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/051055124054049052.html