Особенности Российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2008. № 3

С.А. Авакьян, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки

ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПУТИ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ*

Компетенция местного самоуправления. Часть 1 ст. 130 Конституции РФ гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Исходя из положений Конституции Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в регулировании компетенции местного самоуправления опирается на категорию «вопросы местного значения», которая в Законе определяется следующим образом: вопросы местного значения — это «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно» (ст. 2).

Это определение мало что дает. Главный упрек к данной категории состоит в том, что нет, строго говоря, вопросов сугубо местного значения: так или иначе они являются продолжением вопросов государственного значения. В Законе предпринята попытка назвать предметы ведения различных уровней местного самоуправления. Соответственно в него включены статьи о вопросах местного значения поселения (как уже говорилось, это могут быть сельские или городские поселения), муниципального района, городского округа. Хотя Закон называет «муниципальным образованием» внутригородскую территорию города федерального значения, вопросы местного значения данного образования он не указывает. Так, в Законе есть ст. 79 «Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге»: в ней предусмотрено, что перечень вопросов местного значения данных муниципальных единиц определяется законами соответственно Москвы и Санкт-Петербурга.

Вопросы местного значения различных видов муниципальных образований весьма схожи. Приведем их в виде общего обзора:

* Данная статья является продолжением статьи, опубликованной предыдущем номере журнала (Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2008. № 2).

— формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль за исполнением данного бюджета;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального образования;

— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

— организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

— содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах муниципального образования, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

— обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;

— участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования;

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования;

— обеспечение мер пожарной безопасности;

— создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

— организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек муниципальных образований;

— создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;

— сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в муниципальной собственности, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения;

— создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;

5 ВМУ, право, № 3

65

— обеспечение условий для развития на территории муниципального образования физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий;

— создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения;

— формирование архивных фондов муниципального образования;

— организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

— организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов муниципального образования;

— утверждение генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки территории, утверждение подготовленной на основе генеральных планов муниципального образования документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных образований, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель муниципального образования;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

— организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

— создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования;

— организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования;

— осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

— создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;

— содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства;

— расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством;

— организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;

— осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;

— осуществление муниципального лесного контроля и надзора.

Конечно, есть отдельные вопросы местного значения, отнесенные к ведению только определенных муниципальных образований. Например, естественно, что муниципальный район отвечает за организацию транспортных связей между поселениями (населенными пунктами), входящими в состав района. Гораздо больше ответственность муниципального района и городского округа за переработку мусора и отходов. Законом предусматривается существование в районах и городах муниципальной милиции: соответственно район, город отвечает за организацию охраны общественного порядка такой милицией, однако в действительности милиция пока остается централизованной структурой. Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов — это, конечно, вопрос в большей мере ведения для поселений.

Однако это частности, а общий вывод состоит в том, что реально муниципальные образования различаются не столько по кругу вопросов местного значения, сколько по объему своей деятельности и порядку реализации принадлежащих им полномочий.

Приведенный выше перечень вопросов местного значения довольно широк, и может сложиться впечатление, что местное самоуправление является достаточно влиятельным и многое может сделать. Но законодатель очень слабо закрепил возможности местного самоуправления в части реализации прав и свобод граждан. Почти все, что делают органы местного самоуправления, сопровождается словами «создает условия», «содействует», «организует», «обеспечивает» и т.д. Но при более детальном рассмотрении становится очевидным, что местное самоуправление мало что может сделать.

Вот наглядные примеры. Абсолютное большинство граждан должны где-то работать, значит, работу надо искать, и это касается не только молодежи, но и тех, кто постарше, к тому же есть и безработица. Парадоксально, но служба занятости населения, имеющаяся в каждом городе, районе, организационно отделена и независима от мест-

ного самоуправления: она входит в единую федеральную структуру. Спрашивается, где здесь логика?

Хозяйственная политика государства, отраженная в том числе и в Конституции, ориентируется на предпринимательство. Но чтобы открыть свое дело, надо получить лицензию. Этим занимаются десятки официальных организаций, в том числе и на территории муниципального образования. Однако все они организационно опять же независимы от органов местного самоуправления.

Если человек обзавелся какой-то недвижимостью, он ее должен зарегистрировать. Для этого надо обратиться в своем городе, районе в бюро технической инвентаризации, которое является подразделением соответствующего государственного унитарного учреждения субъекта РФ, а также в территориальное подразделение управления госрегистрации субъекта РФ, которое входит в систему Федеральной регистрационной службы. Эти подразделения, пороги которых чуть ли не ежедневно обивают огромное число граждан, опять же организационно самостоятельны и независимы от органов местного самоуправления.

В свое время пенсионными делами одной из самых слабых категорий нашего населения занимались отделы социального обеспечения исполкомов городских и районных Советов народных депутатов. Теперь существует Российский пенсионный фонд: его отделения в районах и городах тоже отделены от органов местного самоуправления и не зависят от них, и там тоже гражданам приходится выстаивать длинные очереди. Чтобы получить паспорт и тем более заграничный, очередь надо отстоять в подразделении управления миграционной службы, и это подразделение тоже отделено от местного самоуправления.

Оформление автомобиля, смена номеров, экзамены на право вождения и т.д. — все это сфера госавтоинспекции: она периодически меняет свои названия, но неизменно остается вне «поля зрения» местного самоуправления.

Органы и учреждения, занимающиеся сбором налогов, в том числе и местных, муниципальных, независимы от органов местного самоуправления: там тоже граждане теряют время и страдают от формализма и безразличного отношения.

Для обеспечения эффективного поступления средств от сбора местных налогов в бюджеты муниципальных образований Федеральный закон 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» дал представительным органам местного самоуправления право создавать муниципальную налоговую службу — за счет средств местного бюджета и для сбора местных налогов.

По этому Закону деятельность органов муниципальной налоговой службы должна осуществляться в соответствии с Законом Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации» (принят 21 марта 1991 г., действует в ред. от 18 июля 2005 г.) в части, относящейся к предметам ведения местного самоуправления. Муниципальная налоговая служба по идее создавалась для того, чтобы объединять и координировать с налоговыми органами усилия по контролю за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации. Однако в реальности получилось лишь противоречие двух актов: несмотря на то что после появления Закона 1997 г. в Закон о налоговых органах вносились изменения, сохранилась его норма о том, что налоговые органы РФ состоят из федерального органа и его территориальных органов. В реальности самостоятельной муниципальной налоговой службы так и не было создано.

Мы назвали далеко не все сферы, где на территории муниципальных образований фактически все дела вершат подразделения государственной администрации (по сути бюрократии). Возникает резонный вопрос: что может местное самоуправление, зачем оно нужно? Не поэтому ли граждане не ходят на муниципальные выборы?

Что касается осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, есть существенные правила на этот счет.

Во-первых, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции предполагается специальное наделение органов местного самоуправления подобными полномочиями посредством закона — с передачей муниципальным органам необходимых материальных и финансовых средств.

Проблема наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления не очень проста. Из возникающих на практике вопросов более или менее ясен один: согласия органов местного самоуправления на принятие соответствующих полномочий не требуется, поскольку передаются они законом, и можно лишь представить, какая началась бы неразбериха, если до принятия акта или после органы местного самоуправления стали бы выражать согласие или тем более несогласие на осуществление того или иного полномочия.

Но не очень ясно: надо ли передавать полномочие просто на уровень местного самоуправления, чтобы далее представительный орган муниципального образования определил, кто будет осуществлять данное полномочие; или же надо указать конкретно, в ведение какого органа (должностного лица) оно поступает.

Нет четких норм о том, как оспорить органам местного самоуправления положения закона, согласно которым они наделены государственными полномочиями. Каково будет положение местного са-

5 *

69

моуправления, если закон о наделении государственными полномочиями будет отменен, как быть с имуществом, возникшим в период реализации закона?

Во-вторых, как отмечалось ранее, согласно новеллам, внесенным 29 декабря 2006 г. в Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах...», органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им, но и не принадлежащих какому-то иному органу местного самоуправления либо органу государственной власти (образно говоря, «бесхозных полномочий»), но связанных с расходованием средств бюджета муниципального образования (на это нельзя тратить субвенции и дотации, переданные местному бюджету для целевых расходов из вышестоящих государственных бюджетов).

Это «нововведение» скорее озадачивает, чем воодушевляет. Строго говоря, принцип разделения властей хотя и не записан в РФ для вертикали публичной власти, все-таки должен существовать. С этим плохо сочетается предложенное Законом следующее решение: орган местного самоуправления должен сам установить, что полномочие никому не принадлежит, далее найти средства и что-то сделать. С одной стороны, лучше бы ему спросить законодателя о том, за кем было закреплено полномочие, а с другой — средства местных бюджетов имеют целевое назначение: как же их потратить на то, что не предусмотрено запланированной статьей расходов?

Внутренняя структура местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным за исключением случаев, предусмотренных самим Федеральным законом (какие-то органы могут не создаваться или быть объединенными в маленьких муниципальных образованиях).

Представительный орган муниципального образования чаще всего состоит из депутатов, избираемых населением. Он может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Закон устанавливает особенность для муниципального района: здесь представительный орган может либо формироваться косвенным путем, либо избираться населением. Согласно Закону представительный орган муниципального района: 1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей; 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района. Косвенный путь формирования вызывает критику у ряда российских исследователей.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек — при численности населения менее 1000 человек; 10 — при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 — при численности населения свыше 500 000 человек. Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, а внутригородской территории города федерального значения — менее 10 человек.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Он наделяется уставом муниципального образования и в развитие норм Закона собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с уставом муниципального образования глава:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района из представителей нижестоящих муниципальных единиц исполняет полномочия его председателя.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации). Участие органов государственной власти в подборе кандидатуры на пост главы местной администрации подчеркивает, что это должностное лицо играет важную роль в местном самоуправлении.

Назначение на должность главы местной администрации производится представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюде-

нием установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования. В регулировании статуса данного органа федеральный законодатель сначала исходил из того, что избирательная комиссия входит в структуру органов муниципального образования. Однако в связи с тем, что избирательная комиссия является частью системы избирательных комиссий в Российской Федерации, для обеспечения ее самостоятельности в 2005 г. в Федеральный закон 2003 г. было внесено не совсем логичное положение: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления» (ч. 2 ст. 39).

Проблемы участия населения в местном самоуправлении.

Роль органов местного самоуправления, естественно, высока. Однако главная идея местного самоуправления связана с необходимостью обеспечения участия самого населения в реализации функций и задач местного самоуправления. В этом отношении в Российской Федерации существует немало реальных трудностей при достаточно развитых законодательных основах.

Статья 3 Федерального закона 2003 г. «Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления» гласит, что граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Среди российских ученых нет единства в том, каким понятием обозначить всю совокупность граждан, проживающих на территории муниципального образования и участвующих (имеющих право участвовать) в осуществлении местного самоуправления. Как и в других странах, наиболее распространенными определениями являются «население», «жители», «местное сообщество», «территориальный коллектив». Законодатель пока остановился на нейтральном понятии «население».

Кроме того, были предложения сделать участниками местного самоуправления не только тех граждан, которые проживают на территории муниципального образования (жителей), но и других граждан, которые на данной территории не проживают, но имеют здесь собственность. Специального регулирования в этом отношении нет, впрочем, нет и запретов на то, чтобы стать кандидатом в депутаты или на пост выборного должностного лица местного самоуправления, а также на участие в местных собраниях и иных институтах непосредственной демократии на муниципальном уровне. Но если уж Закон говорит о «населении» (а порой и о «жителях»), названные понятия устойчиво ассоциируются в нашем сознании с теми людьми, которые все же постоянно проживают на соответствующей территории.

Федеральный закон 2003 г. называет весьма широкий круг институтов непосредственной демократии: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата и члена выборного органа местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования, сходы, собрания и конференции граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опрос граждан.

Однако главными трудностями развития местного самоуправления в России были и остаются его недостаточная материальная обеспеченность и очень слабое участие непосредственно населения в осуществлении задач местного самоуправления.

Поступила в редакцию 24.01.08