To a question about the content of the concept of “local issues” in the constitutional law of modern Russia

Т.Н. Модникова

К ВОПРОСУ О СОДЕРЖАНИИ ПОНЯТИЯ «ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ» В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В статье исследуется категория «вопросы местного значения» применительно к современной науке конституционного права. Отмечается дискуссионность термина «вопросы местного значения», многозначность его толкования в теории и законодательстве; анализируются различные подходы к его интерпретации. Предлагается авторское определение исследуемого понятия в контексте различных видов предметов ведения муниципальных образований.

Ключевые слова: муниципальное образование, предметы ведения, полномочия, компетенция, вопросы местного значения.

T.N. Modnikova

TO A QUESTION ABOUT THE CONTENT OF THE CONCEPT OF "LOCAL ISSUES" IN THE CONSTITUTIONAL LAW OF MODERN RUSSIA

Clause is devoted to research of a category "questions of local value" in a modern science of the constitutional law. The author shows a polysemy of the term "questions of local value", a polysemy of its interpretation in the theory and the legislation, various approaches to its interpretation. Finally author's definition of investigated concept is offered to the reader. The author considers, that "questions of local value" is a part of imperous powers of municipality.

Keywords: the municipal subject; imperous powers; powers; the competence; questions of local value.

В науке конституционного права в течение сравнительно длительного периода времени ведется дискуссия о содержании и соотношении таких государственно-правовых понятий, как «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» и «функции»1. Можно встретить немало исследований, в которых доказывается более широкий или, напротив, узкий подход к толкованию каждого из них. С точки зрения одних авторов, «компетенция» включает в себя властные «полномочия» и публично значимые «функции»2. Согласно другой позиции «функции» есть категория более широкая, особенно если учитывать наличие функций госу-дарства3. Ряд ученых утверждают, что предметы ведения характеризуют статус публично-территориальных образований и не относятся к их органам, однако это опровергается содержанием Конституции РФ4. Имеет место позиция, согласно которой «компетенция органа или должностного лица включает два элемента: предметы ведения (круг рассматриваемых вопросов) и полномочия (объем прав и обязанностей)»5. При этом суть категорий «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» и «функции» в конституционно-правовой науке под сомнение не ставится. Споры затрагивают в основном вопросы их соотношения или иерархии.

По-иному представлена муниципально-правовая категория «вопросы местного значения». Кроме дискуссионности самого понятия, в область научного спора вовлекаются и многие другие юридические проблемы организации и функционирования местного самоуправления, которые имеют определенное отношение к юридико-категориальному аппарату муниципально-правовой

© Модникова Татьяна Николаевна, 2013

Доцент кафедры конституционного и муниципального права (Орловский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации); e-mail: mmts77@mail.ru

науки. Так, акцентируя внимание на неотделимости вопросов местного значения от «государственного интереса»6 или «государственной деятельности»7, авторы переносят проблему определения сущности вопросов местного значения в плоскость проблематики соотношения государственной власти и местного самоуправления как различных форм публичной власти. Вместе с тем уяснить юридическую природу «вопросов местного значения» в отрыве от сущности местного самоуправления как публично-властного института, на наш взгляд, не представляется возможным.

К.В. Арановский и С.Д. Князев справедливо критикуют буквальное прочтение Конституции РФ, из которого якобы вытекает однозначный вывод об обособленном статусе местного самоуправления, исключающем какую-либо его зависимость от органов государства8. Г.В. Барабашев верно указывал в связи с этим, что концепция негосударственной природы местного самоуправления является «мифом, базирующимся на устаревшей идее автономизации муниципальной самоорганизации населения»9. С.Митрохин характеризует ст. 12 Конституции РФ как «конфликтогенную» и считает, что столь «жесткий юридический постулат» идет «вразрез с традициями российской управленческой культуры»10.

В литературе верно указывается на «условность разграничения «дел местного значения» и общегосударственного значения. Территориальные пределы местного самоуправления ограничивают территориальную юрисдикцию органов конкретного муниципального образования, а существующая однотипность вопросов, решаемых всей совокупностью муниципальных образований, переводит решение проблем на региональный и федеральный уровни публичной власти»11. Весьма а категоричную точку зрения в отношении самой категории «вопросы местного ? значения» высказывает С.А. Авакьян. Он полагает, что «никаких вопросов мест-й ного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной | политики и просто территориальные уровни их разрешения — федеральный, I региональный, местный. Все, что сейчас записано в законе как вопросы местного I значения — это фактически вопросы, единые для страны»12.

го

| Представляется, что данную позицию С.А. Авакьяна не следует понимать как

| отрицающую необходимость децентрализации публичной власти в вертикальном

| механизме взаимодействия публично-территориальных образований и их орга-

§ нов. В ряде других публикаций С.А. Авакьян достаточно ясно высказывает свою

° приверженность к «локально ограниченному нормативно-правовому регулиро-

£ ванию»13 и другим конституционным формам децентрализации в современном

| государстве. Возражения С.А. Авакьяна, как видно из контекста, касаются,

е во-первых, категории «вопросы местного значения»; во-вторых, конкретного

1 законодательного решения, согласно которому в перечень вопросов местного зна-

0

° чения фактически попали все общегосударственные вопросы, без вмешательства

(Го

¿5 в которые деятельность государства трудно себе представить.

1 Разграничение публичных сфер деятельности между государством, | государственно-территориальными образованиями и муниципалитетами может основываться на различных критериях, одним из которых является ответ на вопрос, осуществляют ли соответствующие публично-правовые субъекты «политическую власть» либо «управляют местными делами»14. Эта идея частично исходит из классической государственно-правовой науки, согласно которой «политическое представительство основано на двух началах: на свободе

56

и способности. В общественном управлении, имеющем не чисто политический,

а отчасти гражданский характер, к этому присоединяется начало интереса»15. Муниципалитет характеризуется смешанной публично-гражданской природой, вслед за которой и «вопросы местного значения» должны иметь двойственную, публично-гражданскую сущность. С одной стороны, они частично охватывают публично-политическую сферу общественных отношений (выборы, референдум, отзыв, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, петиции), с другой -ряд локальных общественных дел, находящихся на грани соотношения между публичным и частным («местные интересы»).

Вместе с тем данный тезис в современной юридической науке был подвергнут обоснованной критике. Отмечалось, что в действительности «местные особенности становятся самоцелью и не имеют объективного основания»16. Что касается ограничений политической самостоятельности муниципальных образований, то, по мнению А.В. Батанова, большинству государств свойственна тенденция к ограничению самостоятельности территориальных коллективов. Тем самым снижается их интерес к общим действиям для благоустройства территории. В результате местное сообщество перестает быть дееспособным организмом, территориальные коллективы превращаются в сообщества с аморфными политическими, социально-психологическими, территориальными и экономическими границами, которые «не имеют собственных (осознанных) коллективных интересов по обеспечению жизнедеятельности, а вследствие этого — утрачивают какую-либо мотивацию для взаимодействия и сотрудничества по этому поводу с другими субъектами, в том числе с государством»17.

Наблюдается тенденция «огосударствления» местного самоуправления, при которой «гораздо больший акцент делается на подотчетности местного самоуправ- ш ления государству, нежели гражданскому обществу»18, а делегирование отдельных н государственных полномочий органам местного самоуправления и установление С

а

жесткого перечня собственных полномочий местных властей на самом деле явля- т

о

ется «созданием третьего уровня государственной власти с помощью укрепления к

о

административной инфраструктуры на муниципальном уровне»19. о'

Подобная практика становится объектом критики ряда зарубежных ученых. уа Так, по мнению итальянского ученого А. Витале, значительная часть советского в

наследия в сфере управления регионами, наделенными формальной самостоя- нн

о

тельностью, не разрушена и после принятия Конституции 1993 г. В частности, Ю признание Президента РФ координатором взаимоотношений между центром и и периферией уже само по себе исключает существование какой-либо децентрали- с

__к

зации20. По мнению немецких юристов, это противоречит идее самоуправления а как «возможности решать собственные проблемы под свою ответственность» Л благодаря «достаточной свободе от государственного вмешательства»21. Вырабо- | танные европейским опытом принципы «децентрализации управления, субсиди- • арности и самоорганизации граждан» еще, к сожалению, «не вполне адекватно 99 отражены в российском законодательстве и правоприменительной практике»22. ^ Примечательно, что конституции зарубежных стран в большинстве случаев § стремятся к защите прав и законных интересов местных сообществ и общин, закрепляя юридические гарантии их самостоятельности по вопросам, отнесенным законодательством к их ведению. Так, согласно ст. 118 Конституции Австрии сфера компетенции общины включает в себя «все вопросы, касающиеся исключительно или преимущественно местных интересов граждан». Статья 162 Конституции Бельгии гарантирует «децентрализацию полномочий в пользу 57

провинциальных и коммунальных учреждений». В соответствии со ст. 101-102 Конституции Греции государственная администрация организуется на основе децентрализованной системы; периферийные государственные органы обладают общей решающей компетенцией в вопросах своего района, а центральные службы, кроме специальных функций, ведают общим направлением, координацией и контролем деятельности периферийных органов; управление местными делами входит в компетенцию органов местного самоуправления; органы местного самоуправления пользуются административной самостоятельностью.

Статья 137 Конституции Испании предписывает, что все местные территориальные образования (муниципии, провинции и автономные сообщества) пользуются автономией при ведении своих дел. По смыслу ст. 114-133 Конституции Италии области, провинции и коммуны «создаются как автономные образования с собственными полномочиями и функциями согласно принципам, установленным в Конституции». Согласно ст. 107 Конституции Люксембурга коммуны образуют на территориальной основе автономные коллективы, имеющие право юридического лица и «управляющие через органы своим достоянием в собственных интересах». Статья 124 Конституции Нидерландов делегирует органам провинций и муниципалитетов «полномочия по регулированию и ведению внутренних дел». В соответствии с нормами ст. 237 Конституции Португалии «местные самоуправляющиеся единицы входят в демократическую организацию государства», являются территориальными юридическими лицами и имеют представительные органы, которые «нацелены на защиту интересов местного населения». Свобода управления т. н. «местными коллективами» Французской республики (коммуны, департаменты, § заморские территории) гарантируется ст. 72 Конституции Франции23. ~ Отметим, что в приведенных примерах не используется термин «вопросы

го местного значения», но употребляются весьма близкие категории: «автоном-? ность», «местные» или «внутренние» дела или интересы, «децентрализация», | «административная самостоятельность». Все они свидетельствуют о призна-| нии конституционной компетенции местных сообществ, их самостоятельно° сти при реализации властных полномочий и публично значимых функций,

0

| автономном осуществлении предметов ведения соответствующими публично-| территориальными единицами. Этому корреспондируют положения Европейской >§ хартии местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление | предполагает «право и способность органов местного самоуправления регла-| ментировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в | рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения», причем предоставляемые органам местного самоуправления полно-g мочия должны быть, как правило, «полными и исключительными» (ст. 3-4)24. § Европейская хартия местного самоуправления была принята 15 октября

1 1985 г., т. е. более чем за 10 лет до ее ратификации Российской Федерацией. J Однако в конце XX в. в нашем государстве происходили сложнейшие процессы

демократических преобразований и коренного пересмотра концепции социалистического государства и права, основанной на марксистско-ленинской идеологии. По удачному выражению А.А. Сергеева, «процессы развития нормативной модели современного российского местного самоуправления и фактического становления этого важного социального института в полной мере отразили в 58 себе проблемы и противоречия политико-правовых реформ», которые в целом

можно охарактеризовать как движение «от демократического централизма к местному самоуправлению»25.

В условиях советского государства и права было сложно говорить о конституционной концепции самостоятельности местного самоуправления по вопросам местного значения. Закрепленный в Конституции (Основном Законе) СССР от 7 октября 1977 г. принцип демократического централизма предполагал выборность, подотчетность, иерархию и единое руководство всеми звеньями государственного аппарата «по вертикали» и «по горизонтали», что исключало юридическую самостоятельность публично-территориальных образований и их органов, самодеятельность и самоответственность вне единой политической идеологии.

При подобных обстоятельствах советские ученые были вынуждены изыскивать самоуправленческую сущность Советов депутатов трудящихся в их непрофессиональном составе в отличие от буржуазных стран, в которых народное представительство основывалось на профессиональном критерии. Если народный депутат избран непосредственно народом и продолжает выполнять свою основную трудовую функцию «внутри» народной массы - в этом и состоит самоуправление, самоорганизация и самоответственность26. При этом подчеркивалось, что самоуправление народа - это «не отдельная форма демократии, а проявление ее сущности»27.

Сегодня взгляды на природу самостоятельности местного самоуправления по вопросам местного значения существенно изменились. Самодеятельность понимается как свобода в реализации установленной законом компетенции, допустимость широкой дискреции управомоченных законом лиц. Об этом свидетельствует не только анализ теоретических и законодательных источников, но и правоприменительная практика, включая постановления и определения ш Конституционного Суда России, который подчеркнул, что понимание местного н самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ формы С

а

осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение т

в

населением вопросов местного значения, «обусловливает необходимость учета к

о

природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению о' и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, уа связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности в

населения муниципальных образований»28. н

о

Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного Ю строя Российской Федерации, является выражением власти народа, служит для | самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов с

__к

местного значения. Понимание местного самоуправления как признаваемой и а

гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, Л

е

призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность реше- и ние вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы • муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей инсти- 99 тутов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению29. ^

Из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, § что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 59

Конституции РФ), не может быть ограничен законодателем субъекта РФ (ст. 76 Конституции РФ). Этим, однако, не исключается взаимодействие, в т. ч. на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования30.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. По смыслу ст. 130-133 Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»31 устанавливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно ст. 15 (ч. 2) Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Основной Закон страны и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции РФ, в т. ч. закрепленными в ее ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 2), 5 (ч. 2), 12 (ч. 1), 15 (ч. 1), 66 (ч. 1 и 2), 76, 130-133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам. Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в т. ч. право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления32.

На основании изложенного можно сформулировать следующие выводы. Местное самоуправление как институт публичной власти имеет конституционное право на обособленную сферу предметов ведения (компетенции, полномочий и функций), вмешательство в которые должно квалифицироваться как противоправное деяние вне зависимости от того, с чьей стороны оно осуществляется. Данную сферу, с учетом норм действующей Конституции РФ, целесообразно именовать «вопросами местного значения» при условности соответствующей терминологии. По своему юридическому содержанию вопросы местного значения представляют собой взаимосвязанную систему прав и обязанностей муниципальных образований и органов местного самоуправления, которые образуют область собственного (исключительного) ведения соответствующего муниципального образования. Это не запрещает регулирования конституцией или законом совместной (конкурирующей) компетенции, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, государственного контроля над организацией и деятельностью местного сообщества.

1 См.: Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 39. О разделении компетенции говорилось и в советской юридической литературе. См., например: Степанов И.М. Демократические основы правотворчества в СССР // Советское государство и право. 1960. № 4. С. 92-93.

2 См.: Чиркин В.Е. Федерация и ее субъекты: модели разграничения полномочий // Право и политика. 2002. № 1. С. 40-45.

3 См.: Земское В.А. Функции органов местного самоуправления как элемент функций государства // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 4. С. 92.

4 См.: Елистратова В.В. О разграничении понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия» // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 2. С. 212-213.

5 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 278.

6 См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 250.

7 См.: Соломка НИ. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 42.

8 См.: Арановский К.В., Князев С.Д. Национальная версия местного самоуправления в интерпретации Конституционного Суда Российской Федерации // Правоведение. 2007. № 6. С. 104.

9 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление в России: теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 145.

10 См.: Митрохин С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. М., 1999. С. 31.

11 См.: Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 16.

12 См.: Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 16.

13 См.: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 2.

14 См.: Левин С.А. Коммуна как форма организации местного самоуправления в Бельгии // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 9. С. 32.

15 Чичерин Б.Н. Общее государственное право / под ред. В.А. Томсинова. М., 2006. С. 403.

16 См.: Егорова Н.Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 12. С. 111.

17 См.: Батанов А.В. Муниципальная власть в системе категорий и институтов современного конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 25.

18 См.: Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12. С. 40.

19 См.: Левин С.А. Указ. соч. С. 32; Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 403; Егорова Н.Е. Указ. соч. С. 111; Либораки-на М. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М., 2003. С. 87.

20 См.: Васильева Т.А. Десятилетие российской Конституции: взгляд из Италии и из России // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 1. С. 37.

21 Элерс Д. Местное самоуправление в Германии // Государство и право. 2002. № 3. С. 70.

22 См.: Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 3, 254-256.

23 См.: Конституции государств Европейского Союза / под ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 12-601.

24 См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 15, ст. 1695.

25 Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005. С. 112.

26 См.: Козлова Е.И. Понятие социалистического самоуправления народа // Развитие системы социалистического самоуправления народа (политико-правовые аспекты). М., 1989. С. 10.

27 Михалева Н.А. Институты демократии и народного самоуправления в странах мировой системы социализма // Развитие системы социалистического самоуправления народа (политико-правовые аспекты). М., 1989. С. 21-22.

28 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 46, ст. 4509.

29 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 14, ст. 1374.

30 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 50, ст. 4943.

31 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

32 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 42, ст. 4902.