2007. 03. 009. Андреева Г. Н. Новейшая Конституция кантона Цюрих в контексте реформы швейцарского кантонального конституционного права. (обзор)

2007.03.009. АНДРЕЕВА Г.Н. НОВЕЙШАЯ КОНСТИТУЦИЯ КАНТОНА ЦЮРИХ В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМЫ ШВЕЙЦАРСКОГО КАНТОНАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА. (Обзор).

Швейцария является федеративным государством, составные единицы которого - кантоны. Каждый кантон имеет свою конституцию; некоторые приняли собственные конституции в современном понимании еще до первой федеральной Конституции 1848 г. (Тичино - в 1830 г., Женева - в 1847 г.), но большинство кантонов -позже, в конце XIX - начале XX в. Впрочем, сами кантоны нередко начинают отсчет своей конституционной истории с глубокой древности, например, Цюрих - с 1218 г. (4), чем подчеркивается преемственность конституционно-правовых институтов. Однако собственно становление таких институтов, как кантональный законодательный орган, кантональное правительство и других органов управления, не совпадающих с соответствующими органами города Цюрих, относят к 1803 г., к периоду наполеоновского нашествия. В 30-е годы XIX в. впервые кантональная конституция Цюриха была принята народным голосованием (Конституция 1831 г.). Тем самым «был заложен фундамент, на котором базируется и современное государство Цюрих» (7). В 1868-1869 гг. был осуществлен полный пересмотр конституции, результатом которого явилась демократическая конституция Цюриха 1868 г., которая и действовала до последнего времени.

В сформировавшиеся в XIX в. кантональные конституции многократно вносились изменения, некоторые были полностью пересмотрены (Женева, Нидвальден, Тичино и др.), поэтому в ХХ в. они имели более современный вид, чем действовавшая в Швейцарии до 1999 г. федеральная Конституция 1874 г.: кантональные конституции включали достаточно четкий и широкий перечень прав и свобод, принципы правового государства, главы о социальных целях политики государства и т.д. Не является в этом смысле исключением кантон Цюрих. В Конституцию Цюриха 1869 г. многие важные изменения были внесены ранее, чем в федеральную (например, запрет смертной казни как результат победы сторонников гуманизма в этом вопросе был включен в нее в 1885 г., на уровне федерации он получил конституционное оформление в 1945 г.). В целом текст Конституции Цюриха к концу ХХ в. был достаточно современным и вклю-

чал положения, отражающие особенности взаимодействия в условиях членства в ЕС, обширный перечень прав человека, положения об охране окружающей среды и т.д.

Принятие новой федеральной Конституции Швейцарии 1999 г. не могло не повлечь изменения в конституционном праве кантонов. С одной стороны, эта конституция впитала последние веяния в области конституционно-правового регулирования (вплоть до положений о генной инженерии), поэтому право кантонов следовало гармонизировать с этим продвинутым актом. С другой - в нее вошли многие положения социального характера, которые ранее содержались только на кантональном уровне (например, специальная глава «Социальные цели»), поэтому возникло определенное дублирование конституционно-правового регулирования на федеральном и кантональном уровнях. Кроме того, требовалась дополнительная гармонизация кантональных конституционных актов, отражающая влияние актов ЕС и их терминологии.

В большинстве кантонов изменения были внесены в принятые ранее конституции: в настоящее время продолжают действовать в обновленных редакциях Конституция кантона Аппенцелль-Иннерроден 1872 г., Конституция кантона Базель-сельский 1874 г., Конституция кантона Ааргау 1980 г., Конституция Берна 1993 г. и.д.

Вместе с тем в некоторых кантонах пошли по пути полной ревизии прежних конституций. В результате в кантоне Невшатель новая Конституция была принята 24 сентября 2000 г., в кантоне Сен-Галлен - 10 июня 2001 г., в кантоне Шаффхаузен - 22 сентября 2002 г., в кантоне Базель-город - 30 октября 2005 г.

Одной из последних в этом ряду является новейшая Конституция самого крупного по численности населения кантона Швейцарии - Цюриха, принятая 27 февраля 2005 г. и вступившая в силу с 1 января 2006 г.

Подготовка новой Конституции означала полный пересмотр Конституции Цюриха от 18 апреля 1869 г. Основу для разработки основного проекта новой Конституции составили шесть проектов (1). Некоторые из них были подготовлены отдельными учеными (как, например, Проект новой Конституции для кантона Цюрих, подготовленный доктором П. Карленом и доктором П. Коттушем 7 июля 2000 г.). Другие проекты были внесены организациями (на-

пример, Проект зеленой Конституции для кантона Цюрих, внесенный фракцией «зеленых» кантонального совета еще в 1994 г.).

Для подготовки окончательного текста проекта Конституции в 2000 г. была избрана Конституционная комиссия из ста человек, в которую вошли представители семи партий (наибольшее число мест - 31 - было у Швейцарской народной партии). Порядок работы Конституционной комиссии изменялся и регулировался в процессе реформы. В состав Конституционной комиссии входил пленум из 15 членов, шесть постоянных комиссий (также по 15 человек каждая) и редакционная комиссия. Постоянные комиссии созданы по основным проблемам, которые предстояло обсуждать. Конституционная комиссия должна была подготовить проект новой Конституции для принятия в 2005 г. Первый вариант проекта был создан к июню 2003 г. и предложен общественности для обсуждения, которое проходило с середины июля до середины сентября 2003 г. В процессе обсуждения проекта приняли участие 372 организации и более двух с половиной тысяч граждан (4). Наиболее активно обсуждались вопросы конституционного регулирования прав человека, избирательного права, принципов деятельности государственных органов, охраны окружающей среды и некоторые другие в контексте их соотношения с федеральным конституционным регулированием. С учетом внесенных предложений текст был доработан Конституционной комиссией в течение 2004 г.

27 февраля 2005 г. новая Конституция Цюриха была принята путем референдума, в котором участвовало 36,9% избирателей, при этом 64,2% участвовавших высказались в поддержку проекта конституции (3). Конституция вступила в силу с 1 января 2006 г.

Конституция состоит из преамбулы и 12 глав, охватывающих 145 статей (гл. 1 «Основы», гл. 2 «Основные права», гл. 3 «Социальные цели», гл. 4 «Гражданство», гл. 5 «Права народа», гл. 6 «Учреждения», гл. 7 «Общины», гл. 8 «Публичные задачи», гл. 9 «Финансы», гл. 10 «Церкви и другие религиозные общества», гл. 11 «Изменения кантональной конституции», гл. 12 «Переходные положения»). Главы 5-8 имеют подразделения, обозначенные бук-венно. Так, в гл. 5 имеются подглавы: А. «Активное и пассивное избирательное право», В. «Право народной законодательной инициативы», С. «Народные голосования», Б. «Правовые процедуры», Е. «Демократическое участие» (6). В новой Конституции в целом

сохранена структура прежней Конституции кантона. Вместе с тем в ней более строгая логика включения положений в соответствующие главы, в связи с чем изменилось расположение некоторых статей, конституционный материал стал еще более структурированным и в целом законодательно-технический уровень акта повысился.

В содержательном плане по сравнению с предшествующей конституцией в проект новой Конституции были внесены серьезные изменения. Так, в преамбуле появилось положение об общей воле охранять права, свободу и человеческое достоинство, а также о стремлении далее развивать кантон Цюрих как открытое миру, сильное в хозяйственном, социальном и культурном отношениях государство - член Швейцарского Союза. Обращение к Богу было заменено формулировкой об ответственности перед Творением, взятой из федеральной Конституции 1999 г., и дополнено положением о «понимании границ человеческой власти». Это положение, как указывается в официальной информации Конституционного совета, хотя и несет отпечаток христианских ценностей, может пониматься и как универсальное (2).

Более четко изложены в данной Конституции принципы, на которых базируется деятельность кантона. Если ранее в первой главе прежде всего упоминались принципы, традиционные для большинства демократических государств, такие, как правовое государство, разделение властей, то в новой Конституции на первое место поставлены принципы индивидуальной и коллективной ответственности граждан кантона и самостоятельность общин. Кроме того, принципы трактуются исходя из ответственности перед грядущими поколениями. В числе других принципов, включенных в первую главу, - равенство возможностей для всех проживающих в кантоне, поддержание диалога между различными культурами, мировоззрениями и религиями, поддержка инноваций в экономической, культурной, социальной и экологической сферах, принцип субсидиарности.

По-новому изложены права человека: ссылка на зафиксированные в федеральной Конституции положения дополнена кантональными правами лиц с физическими недостатками, правом на образование, школьными свободами, правом на различные формы совместной жизни и правом доступа к служебным документам.

Конституционной новеллой является специальная статья о «партнерстве», в которое могут вступать как разнополые, так и однополые пары. Тем самым на конституционный уровень подняты положения Закона о партнерстве 2001 г., который предоставил им определенные права (право отказа от дачи показаний друг против друга в суде, право посещения в больнице, тюрьме и других учреждениях, право наследования аренды жилого помещения, как муниципального, так и частного).

Внесены изменения в сфере избирательного права. Сроки сбора голосов для проведения народной инициативы сократились с девяти до шести месяцев. Уменьшено количество требуемых для проведения референдумов голосов избирателей. Вместе с тем расширены возможности общин в решении вопроса о проведении референдума: ранее проведение факультативного референдума могли предложить 18 общин, теперь достаточно 12. В целом в Конституции изменено соотношение прямой и представительной демократии за счет изменения круга вопросов, выносимых на референдум. В Конституции подчеркивается ответственность кантона, общин и политических партий за подготовку молодежи к участию в политической жизни.

В отношении государственных органов новеллизация кантонального конституционного права проявилась в конституционных положениях об обеспечении пропорционального представительства обоих полов во всех органах кантона и общин, создании благоприятных рамочных условий для облегчения деятельности государственных органов, наделении кантонального совета и правительства кантона собственными финансовыми полномочиями, не подлежащими референдуму, обязанности правительства в своих докладах учитывать долгосрочные экологические, экономические и социальные последствия его действий. Вместо принципа публичности или открытости (0£ГепШсЬке118рпп21р), о котором говорилось в прежней конституции, введен новый, более современный термин «транспарентность» (ст. 49 так и называется), причем ему соответствует конституционная обязанность государственных органов информировать о своей деятельности общественность.

Новые реалии, возникающие в результате миграционных процессов, нашли отражение в ст. 114 «Интеграция», которая обязывает кантон и общины содействовать совместной жизни различ-

ных групп населения, обеспечивая всестороннее внимание и толерантность, участие в публичной жизни, а также мероприятия по обеспечению интеграции иностранок и иностранцев.

Более подробно, чем ранее, урегулирована политика кантона в области энергетики. Введена новая статья о поддержке кантоном инноваций в экономической, культурной, социальной и экологической сферах.

Определенным изменениям подверглись также статьи об общинах и налогообложении.

Вместе с тем некоторые положения, детально урегулированные в последней редакции Конституции Цюриха 1869 г., подверглись сокращениям или вообще исключены. Так, глава о социальных целях, ранее весьма подробная, в связи с включением соответствующих положений в федеральную Конституцию сократилась до констатации того, что социальные цели Союза являются и социальными целями кантона и общин (ст. 19). Подробный перечень прав и свобод, который ранее был включен в Конституцию Цюриха, существенно сокращен с тем, чтобы не повторять положения федеральной Конституции, ныне включающей наиболее полный, современный и соответствующий международным актам перечень. Статья 10 новой Конституции отсылает в этом вопросе к федеральной Конституции и международным актам. Была вычеркнута статья о защите материнства, поскольку, как указывали многие участники обсуждения проекта, защита материнства всесторонне урегулирована на федеральном уровне и необходимости в сохранении данного положения нет.

Следует отметить, что оценка данной Конституции общественностью Швейцарии не однозначна. Сторонники новой Конституции обращают внимание на такие ее положительные черты, отмеченные в официальной информации Конституционного совета, как новая преамбула, отражающая самосознание населения кантона Цюрих, важные цели и ценности, ясное, систематизированное изложение основных принципов, на которых базируется кантон, четкое описание гарантированных конституцией прав человека и гражданина, дополнение гарантированных федерацией прав некоторыми кантональными правами, принцип представительства обоих полов в учреждениях кантона и общин, транспарентность деятельности государственных органов, учет кантональным сове-

том долгосрочных экологических, экономических и социальных последствий своих решений и многое другое (2).

Противники новой Конституции, напротив, считают, что для конституционного регулирования было избрано неверное направление, поскольку объективно она ведет не в свободное будущее с ответственностью граждан, а к усилению государства и его органов (5). Кроме того, ряд важных положений носят декларативный характер, поскольку не подкреплены государственными задачами и финансами (например, задача по поддержанию диалога между различными религиями и культурами).

Список литературы

1. Basis-Entwurfe. - Mode of access: http://www.ji.zh.ch/intemet/ji/de/aktuelles/ staat_und_gesellschaft/umsetzung_neue_kantonsverfassung/Verfassungsr/Hintergrund. print.html

2. Burgerliches Komitee «Ja zur neuen, besseren Kantonsverfassung». - Mode of access: http://www.kantonsverfassung-ja.ch/bericht.htm

3. Die Entstehung der neuen Kantonsverfassung: kurz und bundig. - Mode of access: http://www.ji.zh.ch/internet/ji/de/aktuelles/staat_und_gesellschaft/umsetzung_neue _kantonsverfassung/Verfassungsr.html

4. Die neue Verfassung: Inhaltliche Entwicklung. - Mode of access: http://www.ji.zh.ch/internet/ji/de/aktuelles/staat_und_gesellschaft/umsetzung_neue _kantonsverfassung/Verfassungsr/Inhalt.html

5. Tuena M. Nein zur Zurcher Kantonsverfassung. - Mode of access: http://www.mauro-tuena.ch/aktuelles_zusaetze/NEIN%20zur%20Zuercher%20Kan tonsverfassung.pdf

6. Verfassung des Kantons Zurich vom 27. Februar 2005 (Stand am 10. Januar 2006) - Mode of access: http://www.admin.ch/ch/d/sr/131_211/

7. Zurcher Verfassungsgeschichte. - Mode of access: http://www.ji.zh.ch/internet/ji/de/aktuelles/staat_und_gesellschaft/umsetzung_neue _kantonsverfassung/Verfassungsr/Geschichte/Geschichte.html