Учреждение Конституционных (Уставных) судов как условие реализации Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации

Право

Константин ИШЕКОВ

УЧРЕЖДЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ КАК УСЛОВИЕ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИЙ И УСТАВОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье исследована практика реализации конституционных (уставных) норм об учреждении и функционировании региональных органов конституционной юстиции. Автор приходит к выводу, что при отсутствии фактической организации Конституционных (уставных) судов осуществление основных законов субъектов иными (правотворческими, охранительными) способами не может быть полноценным и эффективным.

The practice of realization of the Constitutional (Statute) norms of institution and functioning of regional agencies of the constitutional justice is examined in the article. The conclusion, that realization of constitutions of subjects with other (legislative, protective) ways cannot be full-fledged and effective, is made.

Ключевые слова:

реализация Конституции (Устава), Конституционные (Уставные) суды, субъекты Российской Федерации; realization of Constitution (Regulation), Constitutional (Statute) Courts, Russian Federation subjects.

Одним из центральных участников практической реализации региональных Конституций и Уставов являются Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской Федерации. В правореализационном отношении учреждение органов конституционной юстиции выполняет двуединую задачу. С одной стороны, тем самым реализуются конкретные нормы Конституций и Уставов, провозглашающие создание Конституционных (Уставных) судов, с другой — действующий орган конституционной юстиции претворяет в жизнь ряд базовых положений основного закона субъекта, связанных с правовой охраной Конституции или Устава, защитой прав и свобод граждан, обеспечением баланса в системе разделения властей.

Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает создания Конституционных (Уставных) судов субъектов, но вместе с тем и не исключает вероятность их формирования. В самом общем виде возможность учреждения Конституционных (Уставных) судов субъектов отражена в федеральном законодательстве. Однако, как показывает анализ, федеральное регулирование организации Конституционных (Уставных) судов имеет незавершенный, фрагментарный характер.

На федеральном уровне правовую основу организации судебной власти субъектов составляют отдельные статьи федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 4, 13, 17, 27)1, федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 5)2, закона

1 См.: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 1; 2009, № 52 (ч. 1), ст. 6402.

2 См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 27.06.2011) // СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005; 2011, № 27, ст. 3868.

ИШЕКОВ Константин Анатольевич — к.ю.н., доцент; доцент кафедры конституционного права ПАГС им. П.А. Столыпина ishekov77@mail.ru

Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. 3—5, 6.1, 8, 11)1.

Федеральное законодательство не предполагает обязательного учреждения Конституционных (Уставных) судов в каждом субъекте федерации и выносит этот вопрос на усмотрение регионов России (см. ст. 27 федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»).

В связи с отсутствием обязанности повсеместного учреждения, Конституционные (Уставные) суды созданы и функционируют далеко не во всех субъектах федерации. По сведениям Конституционного Суда России, только в 17 российских регионах образованы органы конституционной юстиции (Конституционные суды действуют в 14 республиках в составе Российской Федерации, Уставные суды — в 2 российских областях и 1 городе федерального значения)2.

Конституции и Уставы 33 субъектов Федерации декларируют учреждение Конституционных (Уставных) судов, но в реальности не создают их.

Значительная часть российских регионов провозглашает названные суды в законах, обладающих высшей юридической силой на своей территории (см. ст. 119, 122, 123 Конституции Республики Хакасия от 25 мая 1995 г., ст. 53 Устава Калининградской области от 18 января 1996 г.).

Вопросы компетенции данных органов, статус судей, порядок конституционного (уставного) судопроизводства конкретизируются и развиваются в специальных законах субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что в региональной практике используются различные формулировки конституционных (устав -ных) норм учредительного свойства. В ряде Основных законов содержатся фразы о том, что Конституционный или Уставный суд «может создаваться» (см. ст. 131 Конституции (Основного закона) Республики Алтай от 7 июня 1997 г., ст. 75

1 См.: Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010) // Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 30, ст. 1792; СЗ РФ, 2011, № 1, ст. 16.

2 http://www.ksrf.ru/Info/External/Pages/KS_ subjects.aspx (дата обращения 14.07.2011).

Устава (Основного закона) Орловской области от 26 февраля 1996 г., ст. 55 Устава Забайкальского края от 17 февраля 2009 г.), «может быть создан» (см. ст. 54 Устава (Основного закона) Оренбургской области от 20 ноября 2000 г., ст. 52 Устава Нижегородской области от 30 декабря 2005 г.) или «может образовываться» (см. ст. 8 Устава Архангельской области от 23 мая 1995 г.) в соответствующем субъекте федерации.

Подобные диспозитивные установления нежелательны в контексте организационной реализации Конституции или Устава, поскольку в этом случае создание Конституционного (Уставного) суда откладывается на неопределенное время. Однако при такой интерпретации отсутствие органа конституционной юстиции вряд ли стоит расценивать как нарушение соответствующих норм Основного закона.

Конституции и Уставы других регионов России включают Уставные суды в систему своих органов государственной власти. В отдельных регионах на высшем уровне законодательства содержатся нормы о том, что уставный суд «создается на правах самостоятельного судебного органа области». Как представляется, наибольший правореализационный потенциал заложен в тех конституционных (уставных) нормах, которые предусматривают, что в субъекте федерации действует Конституционный или Уставный суд (см. ст. 99 Конституции Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г., ст. 50 Устава Воронежской области от 7 июня 2006 г.). Принимая во внимание, что термин, предполагающий действие, применяется ко всей системе органов, включая законодательные и исполнительные органы власти, мировых судей субъектов, можно предположить, что учреждение Конституционного или Уставного суда при подобном изложении норм рассматривается как данность. Однако в реальности в указанных субъектах органы конституционной юрисдикции еще не сформированы.

Есть веские основания утверждать, что в тех регионах России, где предусмотрено образование и действие Уставных судов либо вхождение последних в систему органов государственной власти, но фактически названные суды отсутствуют, наблюдается явное неисполнение норм

Основного закона субъекта. Думается, что подобные формулировки Конституций и Уставов детерминируют непосредственную обязанность субъектов учреждать уставные суды де-факто.

Следует отметить, что конституционной (уставной) практике известны случаи принятия правовых актов, направленных на реализацию норм Основного закона о создании Конституционного (Уставного) суда, в условиях исключения этого органа из региональной системы власти.

Так, в развитие положений Устава Красноярского края от 29 февраля 1996 г., утратившего позднее свою юридическую силу, был принят закон «Об Уставном суде Красноярского края» от 27 апреля 1999 г. № 6-375, который, в свою очередь, явился предметом нормоконтроля в части проверки законности установления дополнительных по сравнению с федеральным законодательством полномочий Уставного суда.

В Тюменской обл. в целях реализации Устава были приняты областной закон от 23 января 1998 г. № 141 «Об Уставном суде Тюменской области» и решение Тюменской городской думы от 25, 26 июня 1998 г. «О кандидатуре на должность судьи Уставного суда Тюменской области».

В Иркутской обл. положения прежнего Основного закона об Уставном суде были конкретизированы в соответствующем областном законе (см.: Закон Иркутской области от 1 июня 2000 г. № 32-оз «Об Уставном суде Иркутской области»).

характерно, что подавляющее число актов подобного рода утратило свою юридическую силу (см.: Закон Ставропольского края от 26 февраля 2008 г. № 4-кз «Об отмене Закона Ставропольского края “Об Уставном суде Ставропольского края”», Закон Иркутской области от 2 июня 2006 г. № 26-оз «О признании утратившим силу Закона Иркутской области “Об Уставном суде Иркутской области”») или их действие было приостановлено (см.: Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 3 ноября 2009 г. № 171-оз «О приостановлении действия Закона Ханты-Мансийского автономного округа — Югры “Об Уставном суде Ханты-Мансийского автономного округа — Югры”».

Приведенные примеры наглядно иллюстрируют, что при отсутствии организационной реализации Конституций

или Уставов, предполагающей фактическое образование органов государственной власти, осуществление конституционных (уставных) норм иными (правотворческими, охранительными) способами не достигает своей цели в связи с элиминацией непосредственного субъекта правореализационных отношений, в данном случае — Конституционного (Уставного) суда субъекта Российской Федерации.

Становится очевидным, что передача регионам широких полномочий в вопросах учреждения органов судебной власти, отсутствие политической воли в вопросе о повсеместном создании Конституционных (Уставных) судов не лучшим образом сказывается на организационноправовой реализации Конституций и Уставов. В субъектах, Основные законы которых предполагают образование Конституционных или Уставных судов, но намеренно не создают их, реализация конституционных (уставных) норм откладывается до тех пор, пока регионам не будет вменена прямая обязанность фактического учреждения органов конституционной юстиции. Иные субъекты Российской Федерации в сложившейся ситуации вообще не торопятся провозглашать органы судебного нормоконтроля в своих Основных законах.

При отсутствии Конституционных (Уставных) судов многие положения региональных конституций и уставов, затрагивающие область конституционного (уставного) контроля, толкования Основных законов субъектов, защиты прав и свобод граждан, привлечения к конституционной ответственности органов государственной власти и должностных лиц, разрешения споров о компетенции органов власти, не могут быть реализованы в принципе или реализуются органами, которым данные полномочия не свойственны.

С учетом изложенного есть веские основания утверждать, что организационно-правовая реализация Конституций и Уставов в тех субъектах Российской Федерации, где отсутствуют Конституционные или Уставные суды, является ущербной и малоэффективной.

Поэтому фактическое образование Конституционных (Уставных) судов в каждом субъекте федерации является обязательным и неизбежным условием эффективной реализации Основных законов российских регионов.