Сами управимся

ФОТО: АЛЕКСЕЙ КУДЕНКО

       На этой неделе Госдума планирует рассмотреть в первом чтении законопроект "Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения". Если закон будет принят, властям Москвы и Петербурга придется поделиться с муниципалитетами изрядной долей полномочий и финансов.

       Поводом к появлению законопроекта стала заложенная в Конституции двойственность статуса городов федерального значения. В 65-й статье основного закона Москва и Петербург упоминаются в числе субъектов федерации, руководство которыми осуществляют органы государственной власти. А статья 131 предписывает осуществлять местное самоуправление в городских поселениях, к которым относятся и обе столицы. В то же время включение муниципальных органов в систему органов госвласти прямо запрещено 12-й статьей Конституции. Устранить это противоречие взялась группа депутатов Госдумы во главе с Вадимом Бондарем (СПС), предложившая расширить права местного самоуправления в Москве и Петербурге за счет полномочий органов государственной власти этих субъектов федерации.
       
Что было
       До 1997 года местного самоуправления в Москве и Петербурге фактически не существовало — по крайней мере в том смысле, который вкладывается в это понятие действующей Конституцией. Если, конечно, не считать районных советов, распущенных указом Бориса Ельцина вместе с советами всех уровней после октябрьских событий 1993 года в Москве. С тех пор районные власти в обеих столицах полностью подчинялись городским, а их руководители назначались "сверху".
       В 1997 году местное самоуправление в городах федерального значения было восстановлено, но лишь на уровне муниципальных районов (в Москве их было создано 125, в Петербурге — 111). Но формировалась местная власть по-разному: если в Петербурге, как того и требовал федеральный закон, главы районов были независимы от госвласти (их избирали из своего состава депутаты муниципальных собраний), то в Москве руководители районных управ назначались и снимались с должности по представлению мэра. Этот порядок был отменен лишь весной 2001 года, после того как Верховный суд РФ признал его незаконным.
       Впрочем, в северной столице тоже были проблы. Первые муниципальные выборы в сентябре 1997 года провалились из-за низкой явки, и сформировать представительные органы местного самоуправления во всех 111 муниципальных образованиях удалось лишь в феврале 1998-го, после отмены минимального порога явки. В марте 2000 года случилась другая беда: народу на выборы пришло много (они были совмещены с президентскими), но большинство проголосовало "против всех". А в повторных выборах в июне 2000-го приняло участие всего 7% горожан (около 190 тыс.), так что для победы каждому кандидату было достаточно собрать компанию из пары сотен сторонников.
       
Что есть
       Действующие московский и петербургский законы о местном самоуправлении основаны на аналогичном федеральном, однако некоторые вопросы в них трактуются неодинаково. И опять-таки северная столица оказалась законопослушнее первопрестольной: в петербургском законе воспроизводятся все прописанные в федеральном законе предметы ведения местного самоуправления, включая и те, что связаны с собственностью и финансами. А вот москвичи отдавать муниципалам наиболее денежные полномочия не стали. Например, столичный закон не позволяет муниципалитетам устанавливать местные налоги, регулировать планировку и застройку территории муниципальных образований, использование водных объектов и "месторождений общераспространенных полезных ископаемых". Ничего не говорится и о полномочиях по "организации, содержанию и развитию энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации", которые федеральный закон относит к ведению местного самоуправления.
       Несмотря на разную нормативную базу, зарабатывают на жизнь московские и петербургские муниципалитеты примерно одинаково. Основные статьи дохода — муниципальное имущество и отчисления от налогов. Так, в Москве в местные бюджеты зачисляются налоги на имущество физических лиц и на сделки дарения. По расчетам столичной мэрии, суммарный годовой бюджет всех 125 муниципалитетов на 2003 год составит около 500 млн руб. Правда, некоторые муниципалы уверены, что при строгом соблюдении московскими властями федеральных законов эта сумма возросла бы как минимум до 50 млрд руб.
       
Что будет
       Если законопроект группы Бондаря будет принят, эти мечты вполне могут стать реальностью. Депутаты взяли перечень предметов ведения муниципальных образований, содержащийся в федеральном законе о местном самоуправлении, и разделили его на две части — "вопросы местного значения" и "предметы совместного ведения городов федерального значения и муниципальных образований".
       В первую группу включены полномочия, которые могут приносить реальные деньги и на которые чаще всего покушаются вышестоящие органы власти. Среди них, например, установление местных налогов и сборов, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование местного бюджета (в московском законе муниципалам дозволяется только утверждать и исполнять бюджет), контроль за использованием земель (столичный закон позволяет осуществлять такой контроль только "во взаимодействии с государственными органами").
       Группу предметов совместного ведения составили полномочия, которые хотелось бы иметь многим муниципалитетам, не неся при этом никаких дополнительных затрат. И закон Бондаря позволяет им совместить два этих, казалось бы, несовместимых желания. Так, к совместному ведению отнесены организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения, органов охраны общественного порядка. Это означает, что муниципалитеты по новому закону вполне могли бы взять на себя управление школами, поликлиниками и муниципальной милицией, оставив за городскими властями обязанность все эти структуры финансировать.
       В эту же группу включена и весьма затратная статья о сохранении находящихся в муниципальной собственности памятников истории и культуры, которая, кстати, по московскому закону относится к исключительному ведению местного самоуправления. Наконец, заботиться о содержании и развитии энергетических, газовых, тепловых и водопроводных сетей (что также требует немалых финансовых средств) муниципалы тоже должны будут совместно с городскими властями.
       Таким образом, законопроект Бондаря позволяет муниципалитетам получить двойную выгоду: с одной стороны, им гарантируется сохранение наиболее выгодных с материальной точки зрения полномочий, а с другой — у них появляется возможность переложить на плечи госорганов финансирование наиболее дорогих отраслей муниципального хозяйства. Правда, большой недостаток проекта заключается в том, что Конституция подобных совместных полномочий не предусматривает, декларируя независимость местного самоуправления от органов госвласти. Но депутаты, видимо, сочли, что ради расширения прав муниципалитетов Конституцией можно и пожертвовать.

ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ

Буква закона
       Статья 3. Вопросы местного значения
       В ведении муниципальных образований в городах федерального значения находятся следующие вопросы местного значения:
       — владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
       — местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
       — содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
       — создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
       — контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
       — регулирование использования полностью находящихся на территории муниципального образования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
       — муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
       — благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
       — создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
       — создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

Цифра закона
       10 млн 400 тыс. москвичей и 4 млн 669 тыс. жителей Петербурга имеют право участвовать в осуществлении местного самоуправления в городах федерального значения.

Мировая практика
       Многие страны, особенно те, где принята федеративная форма госустройства, придают столичным городам особый административный статус, подчиняя их непосредственно центральным властям. Пример в свое время подали США, которые при строительстве Вашингтона определили, что новое административное образование — округ Колумбия — штатом не станет, а руководить им будет непосредственно конгресс. В итоге жители Вашингтона оказались самыми бесправными гражданами США — до 1961 года они были лишены возможности участвовать в президентских выборах и только в 1971 году у них появился единственный представитель в конгрессе, делегат в палате представителей без права голоса.
       Некоторые страны, воспринявшие американскую систему (например, Индия и Австралия), также лишили свои столицы прав, предоставляемых прочим субъектам федерации. Другие (большинство стран Латинской Америки, а также некоторые африканские, Бельгия и Чехия) учли ошибки США, и столичная территория там была приравнена в статусе к прочим субъектам федерации. Американский опыт был заметно расширен в Китае, власти которого ввели особый статус управления не только в столице, но и в нескольких крупнейших городах страны. Городами центрального подчинения кроме Пекина были объявлены Шанхай, Чунцин и Тяньцзинь. Впоследствии этот опыт приняли на вооружение многие азиатские страны, например Камбоджа и Южная Корея.
       В большинстве стран, однако, в статусе столиц и городов центрального подчинения нет двойственности. Исключение составляет Аргентина: Буэнос-Айрес одновременно и столица государства, и столица провинции Буэнос-Айрес.

От автора
       Вадим Бондарь, депутат Госдумы (СПС)
       Сейчас в Москве и Петербурге реального самоуправления нет, а у жителей нет возможности влиять на принятие решений. Все решают мэр или губернатор. В итоге складывается централизованная структура, законодательная и исполнительная власти субъекта не являются арбитром по отношению к муниципалитетам, как в других регионах. Так, если окраина Екатеринбурга захочет выделиться в отдельное муниципальное образование, этот вопрос будет решаться не городским органом, а областным законодательным собранием. Но если жители Митина захотят того же, вопрос будет решать Мосгордума, которая делит бюджет Москвы. В проекте мы даем перечень полномочий, которые нельзя изъять у муниципалитетов, и перечень полномочий совместного ведения. Мне непонятно, почему школы должны управляться одним центром, почему поликлиники должны управляться откуда-то издалека. Москва — огромный мегаполис, а чем дальше власть от народа, тем больше беспорядка.
       
Изнутри
       Владимир Платонов, председатель Мосгордумы
       Я надеюсь, что Госдума не примет проект даже в первом чтении — он даст возможность существенного вмешательства в компетенцию субъектов федерации. К тому же в проекте не в полной мере учитывается специфика субъектов. Основная задача любого закона о местном самоуправлении в городах федерального значения — не разрушать единое городское хозяйство. А этот законопроект его разрушит. Кроме того, мы не должны забывать, что у нас, слава богу, есть Конституция. В ней не оговаривается специфика местного самоуправления в городах федерального значения. Такая оговорка есть только в действующем законе "Об общих принципах организации местного самоуправления". Хотя учитывать особенности таких городов, разумеется, нужно. В Европейском Совете даже есть объединение крупных европейских городов, имеющих схожие проблемы. Надеюсь, в ближайшем будущем Москва и Петербург войдут в это объединение и у нас будет серьезно учитываться опыт Европы.
       
Против
       Владимир Мокрый, председатель комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления ("Единство")
       Правовое регулирование особенностей организации местного самоуправления в Москве и Петербурге — актуальная проблема. Но проект депутата Бондаря ее не решает. На мой взгляд, принятая недавно Госдумой в первом чтении новая редакция закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", подготовленная рабочей группой во главе с Дмитрием Козаком, отвечает этой задаче в гораздо большей степени. Потому что при решении этой проблемы необходимо сочетание интересов горожан с интересами субъектов федерации в целом. К тому же в проекте есть прямые противоречия с Конституцией — например, институт предметов совместного ведения городов федерального значения и местного самоуправления. А Бондарю, который в последнее время стал большим знатоком местного самоуправления Москвы, я бы посоветовал сначала разобраться с проблемами его родной Тюмени. Слишком многие депутаты предпочитают видеть соломинку в чужом глазу, нежели заметить бревно в своем.