Трансформации механизмов взаимодействия государственных и негосударственных акторов в процессе перехода к координационному государству

А. С. Шерстобитов

ТРАНСФОРМАЦИИ МЕХАНИЗМОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ АКТОРОВ В ПРОЦЕССЕ ПЕРЕХОДА К КООРДИНАЦИОННОМУ ГОСУДАРСТВУ

В современных условиях идет поиск новых эффективных способов осуществления политики и управления, и на первый план выходит концептуализация моделей взаимодействия государственных и негосударственных акторов. Значительным препятствием для описания этих моделей является размытость и непостоянство структур подобных интеракций. Представляется, что это обусловлено нелинейной трансформацией системы отношений между субъектами политического управления в современной России, которая находится под влиянием двух разнонаправленных сил. С одной стороны, государство, остающееся центральным актором, играет ключевую роль в определении вектора политического процесса, разработке и реализации политических решений, с другой — органы государственной власти стремятся перенести ответственность за отдельные направления политики на частных акторов, стимулируя, например, бизнес быть социально ответственным и привлекая институты гражданского общества к решению различных общественных проблем. Таким образом, мы наблюдаем двойственную природу публичной политики, где наравне с многообразием теневых механизмов взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества в процессе выработки политики осуществляется активное вовлечение широкого круга акторов в публичную сферу в контексте реализации экономической и социальной политики. В данном аспекте возникает система политического управления, реализуемого на разных уровнях, причем каждому уровню соответствует разная степень публичности и вовлеченности участников политического процесса. Такое многоуровневое управление в теоретическом отношении сочетается с концептами «сетевого управления», «качественного управления», «менеджмента публичных ценностей» и характеризуется ключевой ролью знания [1, с. 132], которое обусловливает логику взаимодействия всех участников как на горизонтальных уровнях, так и в межуровневой коммуникации.

Обратимся к концепции политических сетей и сетевого политического управления, чтобы проанализировать трансформацию механизмов взаимодействия государственных и негосударственных акторов в процессе перехода к координационному государству. Развитие механизмов сетевого политического управления связано со снижением способности государства управлять обществом [2, p. 83]. В научной литературе в основном отмечается, что сетевое политическое управление характеризует современный тип экономической организации. Социальные отношения, которые выстраивают и формируют человеческую деятельность, воспринимаются как сети. На самом базовом уровне сети — всего лишь набор акторов, соединенных набором связей [3, p. 992]. Однако принимая во внимание вовлеченность членов сетевого взаимодействия в политический процесс, можно говорить о возникновении сетевого политического управления. В связи с этим с точки зрения сетевой методологии координационное государство характеризуется переходом от государственно-центричных моделей

© А. С. Шерстобитов, 2011

выработки политики к интерактивным, раздробленным, многомерным механизмам с участием целого ряда государственных и негосударственных субъектов.

Концепция политических сетей в большой степени полезна для дифференцирования и описания группы государственных и частных организаций, которые вовлечены в государственную политику и имеют стабильные взаимосвязи между собой. Как уже было отмечено, в рамках теории политических сетей исследователь внимательно изучает свойства акторов, участвующих во взаимодействии. Однако основной категорией, на которой фокусируется концепция, являются связи и отношения. Именно взаимные связи между субъектами и делают сеть сетью. Взаимозависимость — это ключевой фактор в построении и поддержании политических сетей. Мы можем видеть, имеют ли определенные акторы более сильные взаимозависимые отношения, и проанализировать структурные характеристики всего набора взаимодействий. Структурные свойства сетей могут влиять на характеристики и деятельность акторов. Кенис и Кно-ук приводят различные доказательства, которые связывают качества межорганизаци-онных пространственных сетей (field-net) — концепции, близкой к нашей концепции политических сетей, — с отношением организаций-членов к взаимодействию в рамках сети. Например, они убеждают, что существует нелинейная взаимосвязь между плотностью коммуникации и скоростью образования связи, повышающейся сначала и снижающейся после насыщения. Они также предполагают, что с возрастанием уровня централизации образование связей замедляется и взаимодействие уменьшается [4, p. 275-279].

Сетевое политическое управление представляет собой особый тип политической и управленческой деятельности, связанный с организацией взаимодействия между участниками сетей и производством, воспроизводством и циркуляцией знания, необходимого для эффективного функционирования сети. В данном контексте в мировой политической науке широко применяется слово “governance”, которому довольно сложно найти адекватный и однозначный русский эквивалент: это и «управление», и «правление», а также «власть» или «руководство». Конечно, все значения данного термина так или иначе связаны друг с другом, но, по мнению Л. В. Сморгунова, “governance” обладает и более широкой коннотацией, если его использовать, как часто делают, наряду с другими терминами, например с «рынком» и «иерархией» как двумя способами координации взаимодействий [5, с. 80]. Вышеупомянутые тенденции трансформации механизмов взаимодействия государственных и негосударственных акторов свидетельствуют об изменении управленческой парадигмы в современных условиях. Следует подчеркнуть, что государство, когда оно вовлечено в публичную сферу, стремится выступать координатором системы многоуровневого управления. Безусловно, роль политических институтов на различных уровнях управления может сильно различаться, но в связи с вовлеченностью в публичную политику и координацию взаимодействий они формируют коллективные цели, которые тесно взаимосвязаны с целями государственной политики. В результате осуществляется переход от административного государства к государству координационному, а в сфере негосударственной активности возрастает значение «вовлечения в публичные дела» [1, с. 135]. Фактически координация отличается от администрирования, при котором ключевым источником управленческих решений выступает иерархическая структура государственной власти и управления, а общественные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс, и от рыночной модели государственного управления с ее акцентом на

торговую сделку, в которой каждый участник пытается максимизировать свой особый интерес.

Центральное место в таком понимании концепции сетей занимает тот факт, что координация тесно связана механизмами социального регулирования, которое коренным образом отличается от государственного регулирования, основанного на власти, легитимности, командовании и контроле [6, р. 242]. Процессы принятия решений становятся децентрализованными и размытыми, и использование сетевой методологии позволяет рассматривать такие явления, которые социологи определили как быстрые процессы социальных перемен, интенсивной социальной сложности и неустойчивости. Эти характеристики сетей указывают на их отличие от иерархий и рынков как режимов управления. Для иерархии характерны четкие функции и векторы контроля и власти и директивные процессы в рамках организации; они ориентированы в направлении усиления бюрократического позитивистского режима принятия решений, основанного на устранении проблем с помощью экспертов, а не локального опыта [7, р. 206].

Сетевое политическое управление осуществляется способом организации общих переговоров между государственными и негосударственными структурами по осуществлению взаимного интереса совместными усилиями, а следовательно, по принятию политического решения, удовлетворяющего все стороны соглашения. Механизмы принятия политических решений, основанные на сетевых интеракциях, не только отличаются от рыночных и иерархических моделей управления, но также, по мнению многих исследователей, более эффективны для удовлетворения общественных потребностей, т. е. выработки решения по общезначимым вопросам. Трансформация механизмов взаимодействия государственных и частных акторов в этих условиях осуществляется в публичной сфере, где каждый субъект имеет равный доступ к нематериальным ресурсам, ключевым из которых, как отмечалось, является знание, всей многоуровневой системы управления, независимо от места, которое занимает данный субъект в этой структуре.

Рэйчел Паркер выделяет условия осуществления сетевого политического управления и координации в публичной сфере [8, р. 115]. Она определила следующие факторы функционирования сетей:

— объединение акторов осуществляется посредством коммуникационных взаимодействий и социальных связей;

— децентрализация механизмов принятия решений, включающая распределение властных ресурсов (отсутствие доминирования одного актора);

— свободное распространение информации; отсутствие механизмов влияния акторов друг на друга.

В понятие сетевого управления Р. Паркер вкладывает принятие решений, взаимодействие и координацию деятельности. По ее мнению, для эффективного сетевого политического управления необходимо учитывать следующие параметры:

— плотность (прямые и непрямые связи между всеми участниками);

— широта (вовлечение полного спектра институтов);

— доверие;

— взаимность действий;

— общая идентичность.

Таким образом, взаимодействие акторов в условиях координационного государства выступает как механизм самоуправления социума, где сдерживающими факторами становятся взаимные интересы участников, доверие и общая идентичность, а процесс управления организуется через создание системы неформальных правил, уравнивающих участников взаимодействия и определяющих допустимые и недопустимые, с точки зрения всех участников сети, модели поведения. В результате возникает публичное поле как постоянно функционирующая сфера, образуемая политическими сетями с целью упорядочения их активности и координации деятельности.

В литературе, посвященной проблемам публичной политики, авторы отмечают, что сети возникли из-за усложнения системы общественных отношений, обусловленного тем, что ресурсы распределяются по целому ряду различных субъектов, участие которых необходимо для достижения цели, и каждый из этих субъектов привносит свои взгляды и стратегии в процесс выработки политики [9, p. 199]. Сети самоорганизуются из взаимозависимых акторов, которые совместно используют ресурсы и имеют общие цели, а также осознают необходимость координации этого взаимодействия, т. е. все участники сети понимают, что только совместные усилия могут привести к реализации общих задач.

Структура сети (network structure) может отличаться от самого сетевого взаимодействия (networking), под которым в широком смысле понимается процесс создания связей с другими акторами посредством социального взаимодействия, деловых встреч, мероприятий, форумов и конференций, т. е. реализации различных форм публичности. В отличие от сетевого взаимодействия, сетевые структуры в результате формируют новые ценности, новые отношения, измененные восприятия и «активную деятельность» [10, p. 368]. Важнейшей особенностью сетевых структур является то, что поведение их участников отличается от того, каким оно было бы, если бы они выступали в качестве отдельных субъектов. Сетевое политическое управление может быть определено как «способность институциональной матрицы государства, в котором отдельные лица, фирмы, социальные группы, общественные организации и политики взаимодействуют друг с другом, для осуществления и поддержания государственной политики и улучшения координации частного сектора» [11, p. 128-129].

Тем не менее необходима дальнейшая ясность в отношении управленческой роли этих новых сетевых механизмов. В сегодняшней политической науке наблюдается тенденция связывать наличие сетей и возникновение сетевого управления. Джонатан Дэвис поясняет, что в литературе по политическому управлению устоялась следующая позиция: наличие сетевого взаимодействия свидетельствует о наличии сетевого управления [12, p. 416]. А Геерт Тэйсман и Эрик-Ганс Клийн подчеркивают существование разрыва между «мечтой» и «реальностью» соглашений о партнерстве, вовлекающих в сетевое политическое управление. Они утверждают, что, в то время как с одной стороны существует активное взаимодействие между государственными и частными партнерами, с другой ощущается недостаток совместного принятия решений и преемственности в кооперации [9, p. 198]. В результате такое взаимодействие носит характер многоуровневого диалога, а не многоуровневого сетевого управления, включающего выработку и принятие политических решений. Несмотря на широкий круг субъектов, участвующих во множестве встреч и переговоров, лишь некоторые из этих групп действительно влияют на процесс принятия решений. Получается, что даже если исследователь выявил существование сетей, ему еще необходимо провести дополнительный

анализ, проверить, действительно ли они служат функции управления или же просто объединяют различные субъекты с целью обмена мнениями. Кроме того, необходимо провести четкое разграничение между коммуникацией и управлением, что актуально для разделения сетевых коммуникационных взаимодействий и сетевого политического управления.

Анализ современной российской практики взаимодействия политических акторов показывает, что в ней преобладают диалоговые механизмы. Государство, стремящееся к координации, еще не готово в полной мере делегировать частным акторам право участия в процессе выработки политики. Сегодня мы наблюдаем, что реализуются механизмы «вовлечения в публичные дела» в целях взаимного использования нематериальных ресурсов. Публичная политика, которую мы понимаем как открытую прозрачную сферу взаимодействия государственных органов власти и частных институтов, в современной России выступает лишь в качестве площадки апробации и легитимации политических решений, принимаемых властными институтами. Вместо публичности взаимодействия власти, бизнеса и общества, широкого обсуждения альтернатив, открытого согласования интересов и совместного принятия политических решений данная сфера служит лишь ареной для институционализации диалоговых политических сетей. Снижение уровня гласности разработки, принятия и реализации большинства политических решений на фоне привлечения широкого круга общественных институтов к участию в выработке отдельных проектов (например закона «О полиции») дает основания утверждать, что пройден лишь первый этап трансформации механизмов взаимодействия государства и общества. Следующим этапом развития системы полноценного многоуровневого управления, основанного на функционировании политических сетей, стремлении к расширению публичной сферы и вовлечении институтов гражданского общества и бизнеса в публичные дела, должны стать децентрализация механизмов принятия решений, включающая распределение властных ресурсов, а также минимизация влияния акторов друг на друга.

Сегодня негосударственными институтами востребовано множество форм взаимодействия с органами государственной власти:

— контакты с законодательной, судебной и исполнительной властями,

— включение в экспертное сообщество,

— сотрудничество с политическими партиями,

— лоббирование интересов,

— коммуникация со средствами массовой информации,

— участие в работе общественных палаты и советов,

— публичные слушания.

Однако эффективность и распространенность той или иной формы напрямую зависит от уровня поддержки органов государственной власти. Основные направления и методы взаимодействия органов власти и гражданского общества в публичной сфере осуществляются в основном на коммуникационном уровне, в результате чего возникают возможности для развития координационных способностей государства, привлечения негосударственных акторов к совместной реализации государственных программ и проектов, поддержки органами государственной власти деятельности общественных организаций и бизнеса, участия представителей общественных организаций в деятельности общественных советов и комиссий, сотрудничества при подготовке нормативных актов и т. д. С точки зрения сетевого подхода дальнейшее развитие коор-

динации и взаимодействия в публичной сфере должно быть направлено на увеличение количества прямых и непрямых связей между всеми участниками управления, вовлечение полного спектра институтов, формирование доверия, согласование взаимности действий.

В процесс развития человеческих ресурсов включается каждый участник, приобретая знания, доступные навыки, в постоянном действии в заданном направлении применяя и совершенствуя их. В этом осознанном и направленном движении достигается эффект общего организационного развития. Различные социальные структуры, включаясь в этот процесс, вырабатывают согласие относительно легальных и эффективных процессов и процедур, с помощью которых идет движение к разделяемой сообществом цели. Управление отношениями между различными организациями и сегментами общества сочетает публичный и частный интересы, не позволяя частным интересам подчинить общественные, уже наделенные и знаниями, и навыками специфических взаимодействий; и легальные рамки регулируют изменения, делают их возможными, объединяя способности организаций, институтов, учреждений. В совместной работе все участники приобретают знания и умения, которых им не хватает в привычных узких сферах деятельности.

Итак, трансформация коммуникационных процессов и развитие информационно-коммуникационных технологий в современной публичной политике приводят к возникновению предпосылок появления сетевого политического управления: ускорения и упрощения механизмов производства и воспроизводства информации, привлечения негосударственных акторов к выработке и реализации политических решений, многовекторности политических интересов различных акторов и в то же время стремления их находить точки соприкосновения и вместе решать актуальные задачи.

Кроме того, выделяя особенности коммуникационных процессов в сетевом политическом управлении, мы обнаруживаем, что механизмы взаимодействия заключаются в использовании коммуникации для воспроизводства и употребления нематериальных ресурсов при реализации стратегий, самосовершенствовании сети в поисках наиболее эффективных способов выработки политики и стремлении к минимизации трансакционных издержек.

Наконец, стремление к координации становится решающим фактором трансформации общественно-политической структуры и механизмов политического управления. Государственные и негосударственные акторы, являющиеся активными участниками процессов выработки и принятия политических решений, развивают и способы осуществления взаимодействия. В условиях сетевой политической коммуникации отбираются наиболее эффективные координационные механизмы, позволяющие минимизировать издержки и максимизировать эффективность взаимодействия и, следовательно, политического управления.

Литература

1. Сморгунов Л. В. Государство и политика модернизации // Вестник философии и социологии КГУ 2010. № 2.

2. Pierre J., Peters B. Governance, Politics and the State. Basingstoke: Macmillan, 2000.

3. Borgatti S. P., Foster P. C. The Network Paradigm in Organisational Research: а Review and Typology // Journal of Management. 2003. Vol. 29, N 6.

4. Kenis P., Knoke D. How organizational field networks shape inter-organizational tie-formation rates. // Academy Management Review. 2002. Vol. 27, N 2.

5. Сморгунов Л. В. Сетевая методология исследования политики // Политический анализ: доклады Центра эмпирических политических исследований СПбГУ / под ред. Г. П. Артемова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2001. Вып. 2.

6. Pierre J. Conclusions: Governance Beyond State Strength / ed. by J. Pierre. Debating Governance. Oxford: Oxford University Press, 2000.

7. Fischer F. Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices. New York: Oxford University Press, 2003.

8. Parker R. Networked Governance or Just Networks? Local Governance of the Knowledge Economy in Limerick (Ireland) and Karlskrona (Sweden) // Political Studies. 2007. Vol. 55.

9. Teisman G., Klijn E.-H. Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance Scheme // Public Administration Review. 2002. Vol. 62, N 2.

10. Keast R., Mandell M., Brown K., Woolcock G. Network Structures: Working Differently and Changing Expectations // Public Administration Review. 2005. Vol. 64, N 3.

11. Ahrens J. Governance and Economic Development: а Comparative Institutional Approach. Cheltenham: Edward Elgar, 2002.

12. Davies J. S. The Hollowing-Out of Local Democracy and the Fatal Conceit of Governing Without Government // British Journal of Politics & International Relations. 2000. Vol. 2, N 3.

Статья поступила в редакцию 16 июня 2011 г.