Теоретические и методические аспекты управления инвестициями на территории муниципального образования

УДК 300.331+330

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ИНВЕСТИЦИЯМИ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

© А.В. Саяпин

В статье исследуются методика анализа и оценки инвестиционного климата, а также финансовоорганизационные аспекты управления инвестиционным процессом на уровне муниципальных образований. Разработана модель финансового механизма управления инвестициями и выявлены основные факторы повышения его эффективности. На примере конкретного муниципального района разработаны основы инвестиционной стратегии муниципального образования.

Ключевые слова: муниципалитет; инвестиционный климат; финансовый механизм; инвестиционная стратегия.

Отличительной особенностью инвестиционной политики в России в пореформенный период стала ее резкая децентрализация, что проявляется, в частности, в соотношении средств федерального и местных бюджетов в общем объеме инвестиций [1]. Децентрализация инвестиционной политики произошла не только по линии прямого участия государства в инвестиционном процессе в качестве инвестора. Полномочия по косвенному регулированию инвестиционной активности частного сектора посредством налоговых и иных стимулов практически целиком были делегированы на уровень субъектов РФ и муниципалитетов. В этой связи перед региональными и местными властями стоит проблема обеспечения указанных полномочий финансовыми ресурсами.

Социально-экономическое развитие регионов и муниципальных образований связано с формированием финансового механизма, представляющего совокупность форм и методов организации, планирования и стимулирования финансово-хозяйственной деятельности в определенном социально-экономическом пространстве. В условиях децентрализации финансовых функций перед региональными и муниципальными властями встает трудная задача по организации хозяйственной деятельности в непроизводственной сфере с учетом социальных интересов населения и требований рынка. Это предполагает разработку эффективных схем привлечения финансовых ресурсов в региональные и муниципальные инвестиционные проекты, имеющие ярко выраженную социальную направленность.

Другим направлением управления социально-экономическим развитием регионов

является регулирование инвестиционной деятельности в коммерческом секторе региональной экономики. Важность этого направления обусловлена бюджетным и социальным эффектом, который создают коммерческие инвестиционные проекты.

В условиях финансового и инвестиционного дефицита региональные и муниципальные власти ограничены в возможностях управления капитальными расходами своих бюджетов и вынуждены сосредотачиваться на решении текущих проблем. В этих условия на первый план выходит задача по привлечению на территории муниципальных образований ресурсов частных инвесторов.

В основе дифференцированного подхода по регулированию инвестиционного процесса должна лежать научно-обоснованная ти-пологизация муниципальных образований как объектов инвестиций (инвестиционных территорий). Такая типологизация должна основываться на многокритериальном подходе, и в то же время мониторинг инвестиционной деятельности будет не полным без интегрального показателя. Таким показателем может выступать степень благоприятности инвестиционного климата или степень инвестиционной привлекательности муниципалитета.

Несмотря на важность определения рейтинга инвестиционного климата (инвестиционной привлекательности) региона и входящих в него муниципальных образований, для потенциальных инвесторов проблема состоит в неоднозначности трактовки самого понятия «инвестиционный климат». Нередко это понятие используется для характеристики инвестиционных рисков. Более взвешенным является подход, при котором инвестицион-

ный климат и инвестиционный риск являются базовыми компонентами инвестиционного климата [2].

Таким образом, под региональным (муниципальным) инвестиционным климатом следует понимать совокупность процессов и факторов микро-, мезо- и макроуровней, определяющих инвестиционное поведение хозяйствующих субъектов в регионе (муниципалитете).

Первый компонент (инвестиционные риски) определяет вероятность потерь инвестиций и доходов от них. Инвестиционный потенциал региона можно определить как совокупность возможностей эффективного инвестирования в экономику региона. Под инвестиционным риском следует понимать такие негативные по своей природе процессы, которые отрицательно влияют на инвестированное поведение экономических субъектов. Таким образом, наиболее сложным и полным в методическом плане способом анализа и оценки инвестиционного климата муниципалитета является рейтинг.

Рейтинг, как инструмент мониторинга и корректировки инвестиционной политики, ориентирован и на региональные властные структуры. Совершенствование инвестиционного климата - системный процесс, но если инвестиционная стратегия региональных и местных властей направлена на аутсайдеров, то приоритет в развитии получают те компоненты инвестиционного климата, которые имеют решающее значение для привлечения стратегических инвесторов.

Напротив, в системах мониторинга, ориентированных на оценку потенциала саморазвития региона, на первый план выходит анализ факторов инвестиционной деятельности предприятий-инсайдеров. Например, по количеству малых предприятий Тамбовская область существенно отстает от подавляющего большинства регионов ЦФО. Но аналитическая оценка данного показателя в том и другом случае не равнозначна, т. к. инвестиционную деятельность в сфере малого бизнеса в большей степени определяют факторы, которые играют второстепенную роль в инвестиционной политике стратегических инвесторов (например, институциональный и финансовый потенциал региона).

Таким образом, в основу методики оценки инвестиционного климата положен метод

квантификации - количественного измерения качественных признаков объекта. Показатели инвестиционной привлекательности -частные и общие - рассчитываются экспертным путем, на основе определения весовых долей каждого из параметров интегрированного показателя.

В силу сложности методики рейтинговой оценки анализ конкурентоспособности муниципального образования с точки зрения привлечения инвестиций может быть осуществлен на основе разработки инвестиционного паспорта муниципального образования. Инвестиционный паспорт включает в себя информацию, необходимую для оценки инвестиционной привлекательности территории, систематизированную, например, следующим образом:

- общие сведения о регионе, краткая историческая справка, биографические сведения о руководителях;

- административная структура региона, основные государственные органы, административная карта;

- географическое положение и описание территории;

- климатические условия и экологическая ситуация;

- политическая ситуация, национальный состав населения, уровень социальной напряженности, основные религиозные концессии и их местные особенности;

- природные ресурсы и сырьевая база, карта месторождений полезных ископаемых;

- население региона, трудовые ресурсы, квалификация рабочей силы, производительность труда, уровень заработной платы, занятость, структура доходов и расходов населения, система подготовки кадров;

- общая и отраслевая характеристика экономики региона;

- производственная инфраструктура;

- социальная инфраструктура;

- инвестиционная инфраструктура;

- состояние инвестиционного законодательства;

- сводный финансовый баланс;

- потенциальные инвестиционные проекты;

- перспективы развития региона.

В этом случае количественная оценка инвестиционного климата на основе расчета ин-

тегрированных показателей заменяется статистическими данными, качественными характеристиками, полученными в результате финансового, организационного, ресурсного мониторинга инвестиционной территории.

Органы местного самоуправления имеют в своем распоряжении определенный набор инструментов, способствующих активизации инвестиционных процессов на территории, в частности, они создают организационные, финансовые и правовые основы привлечения инвестиций в экономику и социальную сферу муниципального образования. Однако современный опыт привлечения инвестиций в муниципальные образования показывает, что сложившаяся система межбюджетных отношений не позволяет многим муниципальным образованиям и целым регионам обеспечивать эффективное управление финансовыми потоками на своих территориях.

В этих условиях поиск эффективных механизмов мобилизации финансовых ресурсов и привлечения инвестиций в целях финансового обеспечения комплексного социальноэкономического развития муниципальных образований приобретает особую актуальность.

Исходным элементом разработки и реализации комплексного развития муниципального образования является стратегическое планирование. Под стратегией понимается видение и выбор будущего в долгосрочной перспективе, обусловленного определенными целями и задачами стратегического развития территории.

Финансовый механизм представляет собой совокупность финансово-кредитных рычагов управления, предусматривающих:

- рациональное использование бюджетных средств, их концентрацию на решении приоритетных социально-экономических проблем;

- максимальное привлечение внебюджетных источников финансирования;

- размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд на конкурсной основе;

- формирование инвестиционной политики территории на основе результатов комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований.

Понятие «финансовый механизм» не сводится к перечню источников финансирования хозяйственной деятельности.

Структуру финансового механизма составляют несколько взаимосвязанных элементов: финансовые методы, финансовые рычаги, правовое, информационное и нормативное обеспечение инвестиционной деятельности (рис. 1). Существует два базовых механизма организации инвестиционной деятельности: бюджетно-плановый и рыночный. Кроме того, практикой выработаны различные схемы, сочетающие бюджетно-плановые и рыночные элементы организации финансов.

Финансовый рычаг представляет собой инструмент, посредством которого обеспечивается действие определенного метода. Набор финансовых рычагов образует конкретный метод обеспечения инвестиционной деятельности.

Рассмотрим проблему привлечения инвестиций на территорию муниципалитетов на примере Мордовского муниципального района.

Бюджет Мордовского муниципального района в 2008 г. характеризовался следующими параметрами. В бюджетную систему Мордовского района поступило 241882,8 тыс. руб. Собственные доходы составили 43069,8 тыс. руб. В структуре доходов бюджета района собственные доходы составляют 21,6 %.

Расходы бюджета в 2008 г. составили 247109,8 тыс. руб. Таким образом, дефицит бюджета равен 5227 тыс. руб. или 12 % собственной доходной базы муниципального района.

Основная часть расходов бюджета Мордовского района связана с социальными статьями. В этом смысле бюджет имеет ярко выраженную социальную направленность. Поддержка местной экономики со стороны бюджета составила в 2008 г. 25142,9 тыс. руб.

Из них основная часть расходов приходилась на дорожное хозяйство (24083,8 тыс. руб.). В структуре расходов средства по разделу «Национальная экономика» составили 10,1 %.

Самой большой статьей расходов бюджета муниципального района является образование, на долю которого приходится свыше 40 % консолидированного бюджета Мордовского района.

Рис. 1. Финансовый механизм регулирования регионального развития

БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена.

Также наблюдается низкая обеспеченность муниципальных бюджетов собственными доходами, основу которых составляют отчисления от налога на прибыль организации, налога с продаж, налога на вмененный доход и других налогов и сборов. Большинство из них является федеральными или ре-

гиональными налогами и сборами, и влиять на их ставки и долю отчислений в вышестоящие бюджеты местные власти не могут.

Высокая зависимость региональных и муниципальных бюджетов от бюджетного регулирования не стимулирует активные действия органов местного самоуправления по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории.

В соответствии с законодательно установленным принципом «скользящей трехлетки» (ч. 4 ст. 184 Бюджетного кодекса) проект районного бюджета на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг. предусматривает изменение параметров планового периода, т. е. увеличение или сокращение утвержденных в предыдущем бюджетном цикле показателей ведомственной структуры расхо-

дов районного бюджета на 2009 и 2010 гг. с утверждением значений ее показателей на 2011 г., а также уточнения утвержденных в предыдущем бюджетном цикле показателей, являющихся предметом рассмотрения решения в первом и втором чтениях, на 2009 и 2010 гг. и их значений на 2011 г.

Бюджетообразующими налогами для Мордовского района являются налог на доходы физических лиц, налог на имущество физических лиц, земельный налог. От динамики их поступлений в значительной степени зависят возможности по финансовому обеспечению программ развития района [3, 4].

Используя методику SWOT-анализа, определим конкурентные преимущества Мордовского района как объекта инвестиций и получателя капитальных трансфертов из вышестоящих бюджетов (табл. 1).

Географическое положение, природноклиматические условия, а также наличие производственной базы определяют базовое экономическое преимущество Мордовского района как достаточно развитого агропромышленного центра. Что касается социального, кадрового и бюджетного потенциала, то в этих аспектах конкурентные преимущества района следует оценивать как не столь

очевидные. Практически любой сильной стороне конкурентоспособности района противопоставлена ключевая проблема.

На следующем этапе SWOT-анализа определены возможности социально-экономического развития муниципального образования «Мордовский муниципальный район», а также угрозы, которые могут препятствовать дальнейшему развитию (табл. 2).

Анализ внешней среды социально-экономического развития исследуемого муниципального образования позволил выявить основные внешние угрозы и возможности.

Внешние угрозы:

1) изменения в федеральном и региональном законодательстве, в т. ч. налоговом;

2) колебания внешнеэкономической конъюнктуры вследствие процессов глобализации, интеграции и специализации, обострения конкурентной борьбы за ресурсы и сбыт на внутрироссийских и мировых рынках, в т. ч. в результате возможного вхождения Российской Федерации в ВТО;

3) неблагоприятный инвестиционный климат в стране, обусловленный мировым финансовым кризисом, дефицитом кредитных ресурсов, неопределенностью будущего.

Таблица 1

Анализ конкурентных возможностей Мордовского района

Сильные стороны

Слабые стороны

- Развитая сеть автомобильных дорог, наличие федеральной магистрали, соединяющей города Воронеж и Тамбов.

- Наличие свободных территорий для расширения хозяйственной деятельности, в т. ч. инвестиционных площадок.

- Плодородная черноземная почва и благоприятные климатические условия для растениеводства

- Развитая образовательная база и наличие лечебно-профилактических учреждений.

- Предоставление услуг мобильной связи.

- Рост номинальной заработной платы и уровня покупательной способности населения.

- Наличие и реализация муниципальной программы социальной поддержки малообеспеченного населения района.

- Наличие территорий, пригодных для жилищной застройки.

- Наличие исторических памятников.

- Наличие районной газеты и сайта администрации муниципального образования.

- Благоприятная экологическая обстановка.

- Участие в государственных программах поддержки малого предпринимательства, в т. ч. фермерства.

- Наличие свободной рабочей силы.

- Наличие отделений банков и филиалов страховых компаний.

- Рост бюджетной обеспеченности на душу населения и налоговых поступлений_______________________________________________

- Устаревшие технологии и используемое оборудование в большинстве производств.

- Недостаточный уровень развития малого бизнеса в промышленной, строительной и жилищно-коммунальной сферах.

- Большое число жителей, остро нуждающихся в улучшении жилищных условий.

- Неразвитая система жилищного кредитования и кредитования малого бизнеса.

- Иммиграция наиболее активной и талантливой молодежи.

- Неблагоприятная демографическая ситуация.

- Высокий уровень скрытой безработицы.

- Высокая степень износа инженерных коммуникаций в районе.

- Плохое состояние дорожных покрытий.

- Низкая обеспеченность финансовыми ресурсами учреждений образования, здравоохранения, физкультуры и спорта.

- Остаточный принцип финансирования учреждений культуры.

- Недостаток новых высокооплачиваемых

рабочих мест________________________________

Таблица 2

Примерный перечень возможностей и угроз Мордовского муниципального образования

Возможности

- Реализация национальных проектов в образовании, здравоохранении, жилищном строительстве и агропромышленном комплексе. - Эффективное использование географического положения района в ЦентральноЕвропейской части Российской Федерации для привлечения инвесторов. - Выпуск высококонкурентной продукции. - Развитие агропромышленного комплекса с привлечением инвесторов. - Реализация мероприятий по поддержке малого бизнеса и предпринимательства. - Создание и развитие системы кредитования малого бизнеса. - Эффективное использование муниципальной собственности (земли, недвижимости). - Улучшение качества автомобильных дорог района - Истощение природных ресурсов в результате неэффективного и нерационального их использования. - Необеспеченность финансирования федеральных, областных и районных программ в условиях финансового кризиса. - Увеличение числа безработных, нехватка квалифицированных кадров, в особенности в сельской местности. - Низкий уровень рождаемости, высокий уровень смертности. - Ухудшение финансового положения предприятий. - Увеличение отставания от соседних регионов по основным социально-экономическим показателям. - Увеличение вероятности техногенных катастроф. - Ухудшение демографической ситуации. - Ухудшение здоровья населения. - Снижение уровня образованности и культуры населения. - Нестабильность федерального и регионального законодательства. - Отсутствие притока инвестиций и инноваций в экономику. - Недобросовестная конкуренция со стороны крупного бизнеса. - Разногласия между органами местного самоуправления и бизнес-сообществом. - Низкий уровень политической активности населения, утрата органами местного самоуправления доверия населения

Благоприятные внешние условия:

1) стабилизация политического и социального положения в России и области;

2) улучшение правовой и институциональной среды в России и области в благоприятную для инвестирования сторону.

На основании анализа складывающихся тенденций социально-экономического развития можно выделить следующие ключевые векторы развития Мордовского муниципального района.

Вектор первый. Развитие Мордовского района как перспективной «точки роста» области на основе агропромышленного комплекса муниципального образования (по производству и переработке сахарной свеклы). Вектор обусловлен наличием комплекса условий, связанных со специализацией сельского хозяйства района на производстве сахарной свеклы.

Вектор второй. Район был определен в качестве пилотной территории по реализации муниципального проекта «Поселения XXI века - Мордовский район» в рамках областного комплексного проекта устойчивого развития сельских территорий «Поселения XXI века - Тамбов». В результате реализации проекта будут решены многие вопросы жизнеобеспечения сельских территорий. Среди самых актуальных - строительство жилья,

газификация, обустройство автомобильных дорог, повышение активности и занятости населения, привлечение и закрепление квалифицированных специалистов, развитие социальной инфраструктуры [5].

Центральным звеном стратегии комплексного развития муниципального образования является концепция привлечения инвестиций в муниципальное образование.

Победителям муниципальных конкурсов может оказываться поддержка в организационных и финансовых формах, а также в форме прямого участия администрации района в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений.

Возможны следующие формы финансовой поддержки инвесторов со стороны муниципалитета:

- предоставление налоговых кредитов на сумму, не превышающую сумму инвестиций, сроком от одного до пяти лет, допускающим установление беспроцентной ставки, а также ставки, не превышающей одной четвертой ставки рефинансирования ЦБ РФ;

- освобождение от уплаты муниципальной части налога на прибыль и муниципальных налогов субъектов инвестиционной деятельности до полной окупаемости вложенных средств при реализации инвестици-

онных проектов, включенных в целевую инвестиционную программу;

- предоставление муниципальных гарантий;

- предоставление субсидий для компенсации части процентной ставки по банковским кредитам и займам;

- предоставление субсидий лизингополучателю для компенсаций части лизинговых платежей;

- финансовая поддержка в форме размещения муниципального заказа;

- реструктуризация долга, осуществляемая в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации [6].

Сложившаяся практика межбюджетных отношений на уровне региона позволяет в той или иной степени обеспечить финансирование текущих расходов. Однако инвестиционная политика практически каждого муниципального района или городского округа (за исключением городов - крупных финансовых и промышленных центров) зависит в финансовом плане от регионального бюджета. Поэтому непременным условием комплексного развития всякого муниципального района является попадание в региональную инвестиционную программу.

В целях финансового обеспечения комплексного развития на уровне муниципальных образований требуется совершенствование форм бюджетного регулирования. Определяющим подходом в формировании пропорций рационального участия региона и муниципальных образований в комплексном развитии территорий муниципалитетов является создание такой модели бюджетного федерализма, которая бы позволила реализовать принцип финансового самообеспечения муниципалитетов. Его основой должно стать наличие собственных стабильных налоговых источников финансирования в сочетании с поддержкой областного бюджета в рамках осуществления политики «выравнивания».

Таким образом, учитывая, что бюджетная система РФ отличается низким уровнем налоговой автономии региональных и местных властей, формирование эффективного бюджетного механизма организации инве-

стиционной деятельности в регионах России потребует:

- перераспределения финансовых ресурсов (или доходных полномочий) между уровнями бюджетной системы с целью устранения ее вертикальной несбалансированности;

- реализации методов выравнивания доходного потенциала субъектов РФ не только в части доходов, идущих на текущие нужды регионов, но и в части бюджета развития;

- исправления структурных диспропорций между доходной и расходной частью бюджетов с целью ограничения практики финансирования бюджетов развития по остаточному принципу.

1. Алексеев А. Источники инвестиций в российскую экономику: узок их круг... // Инвестиции в России. 2009. № 3. С. 3-10.

2. Рейтинг инвестиционной привлекательности российских регионов: 2007-2008 годы. иКЬ: www.raexpert.ru. Загл. с экрана.

3. О районном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов: решение Мордовского районного Совета народных депутатов. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Основные направления бюджетной и налоговой политики Мордовского района на 2009 и плановый период 2010 и 2011 годов. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. иКЬ: www.invest-tambovregion.ru

6. Библиотека муниципальной практики: сб. материалов / под ред. Е.Б. Веприковой. Хабаровск, 2007. Вып. 1.

Поступила в редакцию 13.09.2009 г.

Sayapin A.V. Theoretical and methodical aspects of investments managing on a territory of local municipality. Methodic of analysis and assessment of investment climate, financial-organizing aspects of the investment process managing on the level of local municipality are researched in this article. Model of financial mechanism of investments is worked out and the main factors of efficiency elevation are revealed. The basis of investment strategies of municipal formation are worked out on example of the certain municipal district.

Key words: local municipality; investment climate; financial mechanism; investment strategy.