Состояние развития местного самоуправления в субъектах российской Федерации: факторный подход

Политические процессы и практики

Лира ГАЗИЗОВА

СОСТОЯНИЕ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ФАКТОРНЫЙ ПОДХОД

В статье рассматриваются возможности использования факторного подхода, который позволяет глубже разобраться в тенденциях и особенностях развития местного самоуправления в российских регионах, оценить не только системное место и роль каждого фактора в отдельности, но и обозначить сложную картину их взаимодействий и взаимопереплетений.

The opportunities of factor approach usage in the research of local self-government are considered in the article. Factor analysis helps to understand tendencies and peculiarities of local self-government development in Russian regions, to appreciate not only systematic significance and a role of each factor separately, but also to define the complex of their intermingling and interaction.

Ключевые слова:

местное самоуправление, факторный подход, внешние и внутренние политические, социальные, экономические факторы развития; local self-government, factor approach, external and internal political, economic, and social factors of development.

ГАЗИЗОВА

Лира

Ильдусовна — к.полит.н., доцент; начальник отдела государственной и муниципальной службы НИЦ проблем управления и государственной службы БАГСУ при Президенте РБ gazizova71@mail.ru

Местное самоуправление является конституционной нормой и необходимым условием существования и развития правового государства и гражданского общества. Не случайно проблема состояния и перспектив развития местного самоуправления рассматривается как важная составляющая в контексте задач по дальнейшей модернизации страны, обозначенных gрезидентом Российской Федерации Д.А. Медведевым в ежегодном послании Федеральному собранию1.

Актуальность анализа степени развития местного самоуправления определяется разнонаправленностью и противоречивостью тенденций, определяющих этот процесс. С одной стороны, наличествует нормативно-правовая база, легитимирующая местное самоуправление, в унисон ей звучит и официальная риторика политической элиты. С другой стороны, существует множество проблем, связанных с реальным воплощением заявленных ориентиров развития местной власти. Складывающаяся противоречивая практика реформирования местного самоуправления не только заставляет задуматься о его современном состоянии, но и диктует необходимость его всестороннего научного исследования.

На наш взгляд, вскрыть противоречивую динамику реалий развития местной власти можно на основе скрупулезного факторного анализа, позволяющего отобразить всю палитру как явных, так и латентных условий, определяющих не только наличествующее состояние местного самоуправления, но и его перспективы. Факторный анализ позволяет глубже разобраться в причинах процессов, происходящих в сфере местного самоуправления, оценить не только системное место и роль каждого фактора в отдельности, но и обозначить сложную картину их взаимодействий и взаимопереплетений.

Обобщая совокупность всех факторов, влияющих на местное самоуправление, можно выделить два основания для их классификации. Во-первых, по своей природе факторы подразделяются на политические, экономические и социальные. Во-вторых, факторы можно условно рассматривать в ракурсе федерального/регионального (внешнего) уровня и местного (внутреннего) уровня.

1 Российская газета, № 5038 от 13 ноября 2009 г.

Совмещение данных оснований позволяет построить разноуровневую классификацию, отображающую не плоскостную, а стереоскопическую картину реального функционирования и развития местной власти.

Исходя из этого, к внешним политическим факторам будут относиться институциональный, политико-культурный, идеологический, информационный и нормативный факторы. Соответственно, внутренние политические факторы будут представлены институциональным (конфигурация политической власти на местах, кадровая политика администрации муниципального образования), политикокультурным (стиль и методы управленческой деятельности главы администрации муниципального образования), идеологическим, информационным и нормативным факторами.

Следующая группа факторов — экономические, где внешние экономические факторы — это состояние мировой и национальной экономики, бюджетная государственная политика, размер и особенности территории государства, а внутренние — особенности бюджетонаполняемости муниципального образования, его инфраструктура, ресурсообеспеченность, уровень экономической самостоятельности муниципального образования.

И, наконец, социальные факторы. Внешние социальные факторы, действующие на конкретное муниципальное образование во многом опосредованно, включают в себя численность населения, динамику рождаемости и особенности социальной структуры государства. Внутренние социальные факторы, напротив, оказывают непосредственное воздействие на характер и направленность развития местного самоуправления. Они представлены, так же как и внешние, численностью, динамикой рождаемости, особенностями социальной стратификации, поло-возрастной структурой населения, но применительно к конкретному муниципальному образованию.

Перейдем к детальной характеристике факторов, действующих в плоскости федерального/регионального (внешнего) уровня. Как отмечалось выше, в число внешних политических факторов входит институциональный фактор, который включает в себя характер действий основных институтов политической системы:

государства, представленного федеральным и региональным уровнем власти; политических партий, общественных организаций, которые в той или иной степени обладают возможностью влиять на развитие местного самоуправления. Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для его функционирования и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

При анализе роли институционального фактора важно увязывать его воздействие на местное самоуправление с политико-культурной составляющей, а именно традиционно сложившимися способами функционирования политических институтов. Такой признак политической культуры российской власти, как ее авторитаризм и высокая степень персонификации, оказывает серьезное влияние на характер и направленность реформы местного самоуправления.

Решение стоящих перед местным самоуправлением задач невозможно без идеологического компонента, который апеллирует к сознанию и мировоззренческим установкам граждан. Политическая риторика федеральной и региональной властей представляет собой определенный «месседж» населению, демонстрирующий признание ими необходимости и значимости развития местной власти. Следовательно, действие внешнего идеологического фактора в его социально интегрирующем и мобилизующем контексте нельзя недооценивать.

Влияние информационного фактора в современном мире трудно переоценить. Процессы медиатизации политики являются результатом усложняющейся социальной среды, где граждан, с одной стороны, окружают потоки информации, с другой — динамизм жизни рождает потребность в получении быстрой, упрощенной, легко усваиваемой информации. С этой точки зрения «подсказки элит» относительно конкретного вопроса политической/общественной жизни страны выступают неким ориентиром в формировании общественного мнения и политических установок1.

1 См., напр.: Цаллер Дж. Происхождение и природа общественного мнения / пер. с англ. А.А. Петровой. — М. : Институт фонда «Общественное мнение», 2004, с. 80—93.

Следующей составляющей группы внешних политических факторов является нормативная составляющая. Она представлена законодательной базой, которая, согласно импульсам, исходящим из институциональной среды, определяет и регламентирует основы местного самоуправления. Ее правовая база закреплена Федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В то же время следует отметить, что в целом современное законодательство в сфере местного самоуправления отражает скорее категорию долженствования, нежели реально сложившуюся практику функционирования. Проблема эффективной реализации законодательства в сфере местного самоуправления остается по-прежнему актуальной. С 1 января 2009 г. федеральный закон № 131-Ф3 вступил в силу в полном объеме. Пройденный период организационных сложностей, в ходе которого в сам закон было внесено 296 поправок, позволяет отметить, что первоначальная концепция закона должна быть подвергнута сознательной, планомерной, конструктивной ревизии, а не стихийным и размытым корректировкам и поправкам1.

Как упоминалось выше, к внешним факторам, определяющим состояние развития местного самоуправления, относятся также экономические факторы. Состояние национальной экономики является важным условием, от которого зависит развитие местной власти. В эпоху глобализации государство становится слишком маленьким, чтобы решать общечеловеческие проблемы, и слишком громоздким, чтобы решать проблемы местной власти. Но российская политическая элита монополизирует распределение финансовых потоков, так или иначе затрагивающих местное самоуправление, вследствие чего муниципальные образования лишаются финансово-экономической базы осуществления своих полномочий. Таким образом, политическая риторика вступает в противоречие с реальной политической практикой развития самоуправленческих начал на местах.

К внешним социальным факторам относятся: численность населения, динамика

1 См., напр.: Миронов С.М. Местная демократия экономически эффективна // Вопросы местного самоуправления, 2009, № 4, с. 60—64; http:// www.rg.ru/2009/10/28/mironov.html

рождаемости и особенности социальной структуры государства. Действие данных факторов, как отмечалось ранее, носит опосредованный характер, т.е. акцент перемещается на внутренний уровень. Тем не менее адресное распределение бюджетных средств со стороны федерального центра и региональной власти осуществляется согласно социально-демографическим показателям развития конкретной территории.

Обратимся к детальной характеристике внутренних факторов, влияющих на развитие местного самоуправления.

Рассуждая по аналогии, отметим, что внутренние факторы также представлены институциональным, политико-культурным, идеологическим, информационным и нормативным компонентами. Внутренний институциональный фактор представлен конфигурацией власти в конкретном муниципальном образовании. Согласно федеральному закону № 131-Ф3, муниципальное образование — сложносоставная юридическая конструкция, публично-правовая система, состоящая из элементов — субъектов и объектов местного самоуправления2. В качестве субъекта выступает население муниципального образования — местные сообщества, органы местного самоуправления, организации территориального общественного самоуправления. Объектом же местного самоуправления выступает собственно населенный пункт и власть во всей ее структурной сложности, прежде всего власть муниципальная.

Отдельно необходимо подчеркнуть важность кадровой политики, которая ведется при непосредственном участии руководителя муниципального образования. Грамотный подбор и развитие кадров муниципальной службы позволит наращивать эффективность проводимых в местном самоуправлении преобразований, формировать институциональную матрицу, наиболее полно отвечающую современным требованиям и ожиданиям среды.

Содержание политико-культурного фактора, влияющего на развитие местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, включает в себя две крупные составляющие: ценности,

2 Бабичев И. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции // Муниципальная власть, 2009, № 2 , с. 40—50.

ориентации и установки населения относительно местной власти и относительно собственной роли в функционировании местного самоуправления, а также стиль и методы управленческой деятельности руководителей администраций муниципального образования. Уровень развития само-управленческих начал во многом зависит от характеристик локальной культурной среды, сложившихся традиций гражданского участия в общественной жизни, в т.ч. уровня развития навыков самоорганизации граждан. Что касается стиля и методов управленческой деятельности руководителей администраций муниципального образования, можно отметить, что главы представляют собой высший управленческий слой, который непосредственно на местах обеспечивает функционирование и развитие местного самоуправления. В российском обществе, где традиционно воспроизводятся авторитаризм и, как следствие, высокая степень персонификации власти, импульсы, исходящие от главы администрации, помимо объективных условий, во многом определяют характер и успешность развития того или иного муниципального образования.

В целом же, анализируя правоприменительную практику местного самоуправления, можно отметить, что далеко не всегда принятие и исполнение устава и других документов, предполагающих принятие посредством процедуры публичных слушаний, происходит с учетом мнения и интересов местного населения. Между тем, законотворческая практика муниципального образования должна строиться на положении о субъектности населения в системе местного самоуправления.

Следующая группа внутренних факторов — экономические, включающие в себя характер бюджетонаполняемости муниципального образования; особенности инфраструктуры (включая производственные фонды); объемы привлечения инвестиций; финансовые ресурсы муниципального образования и повышение их доступности; рост платежеспособного спроса населения на товары и услуги. Сюда же включается группа природно-географических факторов (размеры и особенности территории, ресурсообеспеченность муниципального образования). Однако многие из этих составляющих в силу разного рода причин

нормативно-правового характера на сегодняшний день являются недоступными для органов местного самоуправления.

Развитие и совершенствование экономической составляющей местного самоуправления является первоочередной задачей, т.к. слабая развитость его финансово-экономических основ, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом решения локальных проблем.

Говоря о внутренних экономических факторах, влияющих на развитие местного самоуправления, следует также учитывать природно-географические условия, обеспеченность муниципального образования естественными ресурсами. Умение грамотно распорядиться потенциалом территории и превратить имеющиеся ресурсы в источник повышения уровня благосостояния населения на сегодняшний день является актуальной задачей местного самоуправления.

Резюмируя, подчеркнем, что местное самоуправление накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного социально-экономического и общественно-политического института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Применение факторного подхода к изучению развития местного самоуправления позволяет рассматривать его как сложный, противоречивый процесс, с многовариантными перспективами развития. В вопросе же соотношения внешних и внутренних факторов необходимо учитывать естественный приоритет и значимость внешних факторов, при том что возможности развития местного самоуправления при современном состоянии дел необходимо видеть именно в эффективном использовании и развитии внутренних факторов.

Статья выполнена в рамках реализации регионального конкурса РГНФ и Правительства Рес-публики Башкортостан «Урал: история, экономика, культура»: «Кадровый потенциал муниципальной службы Республики Башкортостан как важный ресурс совершенствования местного самоуправления», №10-03-84-306А/У.