Зарубежный опыт организации государственного управления природоохранной деятельностью

4.3. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Островская Ирина Михайловна. Должность: адвокат. Место работы: Адвокатская палата Московской области. E-mail: ostr_irina@mail.ru

Аннотация: Для развития российского законодательства в области защиты окружающей среды большое значение имеет изучение зарубежного законодательства в этой области, а также практического опыта реализации правового инструмента и регулирования взаимодействия общества и природы. Особый интерес проявляется к изучению права окружающей среды США, Японии, Германии, Франции, Великобритании, других экономически развитых государств. Этими странами накоплен большой опыт создания законодательства об окружающей среде и его реализации.

Ключевые слова: управление природоохранной деятельностью, экологическое право, кодификация экологических норм, принципы экологической защиты.

FOREIGN EXPERIENCE OF ORGANIZATION OF STATE ENVIRONMENTAL MANAGEMENT

Ostrovskaya Irina Mikhailovna. Position: lawyer. Place of employment: Counsel Bar Association of Moscow region. Email: ostr_irina@mail.ru

Annotation: For the development of Russian legislation in the field of environmental protection is of great importance to study foreign legislation in this area, as well as practical experience in the implementation of legal instruments and regulatory interaction between society and nature. Of particular interest in the study of environmental law, the U.S., Japan, Germany, France, Great Britain and other developed countries.

Keywords: environmental management,

environmental law, environmental protection.

К середине 60-х годов во многих развитых странах Европы и Америки загрязнение окружающей среды достигло таких размеров, что общественность этих стран забила тревогу. Под воздействием общественности правительства этих стран вынуждены были пересмотреть законодательные акты об охране природы, ужесточить контроль в этой области и создать новые структуры управления и контроля. Как отмечается в резолюции «Экономическое развитие и охрана природы» Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1962 года, государствам следует принимать меры, направленные помимо прочего, на введение эффективного внутреннего законодательства, обеспечивающего устранение хищнической эксплуатации почв, рек, озер морей, флоры и фауны, и принятие в то же время соответствующих мер для предотвращения загрязнения природной среды и для охраны ландшафтов1.

Ведущую роль в обращении мирового сообщества к экологическим проблемам принадлежит ООН, которая в 1972 году на первой конференции по окружающей

1 См.: Колбасов О.С. Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М., 2000. С.176.

среде в Стокгольме в Декларации об окружающей среде провозгласила необходимость перехода стран к устойчивому развитию. На конференции ООН в Рио-де Жанейро в 1992 году страны приняли Декларацию по окружающей среде и развитию, углубляющую и расширяющую положения Стокгольмской декларации 1972 года, и закрепила в них основные принципы устойчивого развития2.

Необходимо отметить, что страны, поняв серьезность решаемых проблем, стремятся соблюдать содержащиеся в Декларации положения. Все государства, принявшие участие в Конференции ООН 1992 года в Рио-де-Жанейро, согласились с тем, что наступил момент, когда необходимо правильно реагировать на сложившуюся ситуацию и создавать условия для реализации законодательства об окружающей среде. Причиной данной позиции послужил факт интенсивного процесса урбанизации в этих государствах, что в результате к концу 1960-х гг. состояние окружающей среды в них многими оценивалось как кризисное. Именно в это время пришло осознание, что загрязнять природную среду - вред не только здоровью людей, но и тормоз в развитии экономики.

Для развития российского законодательства в области защиты окружающей среды большое значение имеет изучение зарубежного законодательства в этой области, а также практического опыта реализации правового инструмента и регулирования взаимодействия общества и природы. Этот особенный интерес вызван не только сравнительным анализом российского и зарубежного экологического права, а главным образом изучение его важно с точки зрения заимствования положительного опыта.

Особый интерес проявляется к изучению права окружающей среды США, Японии, Германии, Франции, Великобритании, других экономически развитых государств. Эти государства внесли и продолжают вносить «львиную» долю в глобальную деградацию природы, так как благодаря внедрению научно-технических достижений эти государства имеют высокоразвитую промышленность, сельское хозяйство, транспорт, энергетику, являющиеся мощным и основным фактором негативного воздействия на состояние окружающей среды. Одновременно ими накоплен большой опыт создания законодательства об окружающей среде и его реализации3.

Формирование современного законодательства об охране окружающей среды экономически развитые зарубежные государства начинали преимущественно с принятия комплексных законов. Примерами таких законов могут служить Закон о национальной политике в области окружающей среды в США, действующий с 1970 года; Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды принятый в Японии в 1967 году, который сейчас действует в редакции 1994 года; Закон об охране природы во Франции, принятый в 1976 году; Закон об охране окружающей среду в Швейцарии, принятый в 1969 году.

Новейшей же тенденцией развития зарубежного законодательства в данной сфере является попытка его кодификации в 1990-е гг. в Швеции и Германии. В Швеции Кодекс окружающей среды вступил в силу с 1 января 1999 года, который создан путем гармонизации общих правил и принципов, компиляции 15 различных

2 Вершило Н.Д. Правовая охрана окружающей среды и устойчивое развитие. М., 2005. С.75.

3 См.: Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2009. С.389.

законов об окружающей среде, регулирования ряда новых положений4. Однако имеются существенные различия в подходах к кодификации законодательства об окружающей среде в Швеции и Германии.

Вроде бы «экологический» кодекс, как и любой другой кодекс, представляет из себя кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей природной среды и природопользования, между тем, различие заключается в том, что в Швеции кодифицировано законодательство, регулирующие отношения как по охране окружающей среды от вредных воздействий, так и по использованию природных ресурсов, в то время как в Германии - только применительно к охране окружающей среды.

С учетом опыта кодификации экологических норм в Швеции и Германии, в России также предпринимались попытки принятия Экологического кодекса. Так, на начало 2009 года в «портфеле» Комитета Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии находились 44 законопроекта. Из них только 7 законопроектов относились к регулирующим использование природных ресурсов. Все остальные касались именно охраны окружающей среды и экологии5. Однако, вопрос принятия Экологического кодекса в России явился предметом многочисленных споров и до настоящего времени не получил окончательного решения.

Изучая зарубежный опыт развития экологического законодательства, следует отметить особенность права окружающей среды Европейских государств, заключающуюся в том, что наряду с национальными законами и подзаконными актами, источниками права этих стран являются правила, решения и директивы Европейского Союза, членами которого они состоят6. Так, Договором об образовании Европейского Сообщества (далее - ДоЕС), предусматривается статьей 3, что Европейское сообщество ведет политику в области окружающей среды. Отведенную Европейскому Сообществу задачу вести политику в области окружающей среды подробнее раскрывает ст. 174 ДоЕС: защищать, сохранять окружающую среду и улучшать ее качество, достичь высокого уровня защиты среды на всей территории Европы, способствовать защите человеческого здоровья, осторожно и рационально использовать природные ресурсы и предпринимать меры по преодолению региональных и глобальных экологических проблем на международном уровне.

Перенесение директив Европейского Сообщества во внутригосударственное право стран - членов Сообщества должно охватывать всю их суверенную территорию и быть полностью интегрировано в их правовую систему. Государства - члены Европейского Сообщества должны не только перенести предписания европейского экологического права но и применять их. Это положение играет особую роль в экологической политике, поскольку окружающая среда является общим интересом сообщества, и в то же время в отличие, например, от аграрного, транспортного, энергетического или производственного секторов не поддерживается сильными организованными интересами. В хоре голосов представителей интересов заметно отсутствие организованного представительства интересов окружающей среды на уровне Европейского Сообщества. Тем самым инстанциям, которым во всех государствах - членах Европейского Сообщества доверена защита

4 См.: Епуіготепіаі иаЫ1йу.1999.Уо1.7.1ззие 3. Р. 34-36.

5 Парламентская газета. 2008, 13 марта.

6 См.: Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. М., 1998. С. 143.

окружающей среды, выпадает особая ответственность по применению предписаний экологического права. И эта ответственность постоянно возрастает по сравнению с другими правовыми областями7.

Изучая опыт работы Европейского Сообщества в области экологии, считаю необходимым остановиться на принципах общеевропейской экологической политики, которые изложены в ст.6 и ст.174 ДоЕС:

принцип интеграции - требует включения требований по охране окружающей среды в разработку и проведение другой политики ДоЕС. Предписание, таким образом, требует, чтобы ЕС по всем направлениям своей деятельности не терял из виду требований защиты окружающей среды и придерживался их8;

превентивный принцип, который был добавлен в договор в 1987 году, а также принцип предосторожности, добавленный в 1993 году. Содержательно их сложно отделить друг от друга и с трудом можно представить случаи, в которых одна мера считалась бы допустимой на основании принципа предосторожности, но не допустима с точки зрения превентивного принципа, и наоборот. Принцип предосторожности позволяет принимать меры при неопределенности наличия и объема угрозы, чтобы отразить опасность, не дожидаясь выяснения неопределенности. Превентивный принцип распространяется на вопросы причинной связи и соразмерности мер9;

принцип ««загрязнитель платит», который основан на том, что стоимость загрязнения окружающей среды возлагается не на налогоплательщика, а на виновника (того, кто загрязняет). Это оправдывает соответствующее регулирование Сообщества, но не принуждает к ним и делает по другому структурированные правовые акты противоправными. Данный принцип повторяется в различных положениях вторичного права Сообщества, но до сих пор не получив практического значения.

Мы видим, что в содержательном плане экологическое право Европейского Сообщества является в широком смысле упорядочивающим правом. Общественные, социальные, культурные и экономические условия в государствах - членах Европейского Сообщества с их порядками и структурами слишком различны, чтобы интегрироваться в европейскую систему координации без определенных юридических правил. Различия между большими и маленькими, экологически слабыми и сильными государствами можно уравновесить только с помощью инструментов правопорядка 10.

Особое внимание при изучении развития права окружающей среды зарубежных стран необходимо уделить тому факту, что историческое развитие права окружающей среды в этих странах начиналось с местного уровня. Следует также отметить, что хотя законодательство в области окружающей среды в этих государствах создано на национальном уровне, задачи по его реализации нередко возлагаются на государственные органы более низкого уровня и муниципалитеты.

7 См.: Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза. Институт государства и права Российской академии наук. М., 2007. С. 98.

8 Экология и жизнь. 2008. №4. С.39.

9 Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза. Институт государства и права Российской академии наук. М., 2007. С. 103.

10 Экология и жизнь. 2008. №4. С.40.

Например, в Германии на природоохранительные органы земель и местную администрацию возложены функции в частности обеспечения проведения конкретных мероприятий по охране окружающей среды. В землях с большой территорией экологическое управление организованно на трех уровнях: высший уровень - это министерство, основной задачей которого является подготовка законов (оно поддерживается несколькими органами, проводящими научные экспертизы); средний уровень - органы, осуществляющие задачи по экологическому управлению; низшие административные органы (коммуны, округа, мелкие общины, государственные экологические центры), которые осуществляют контроль вне разрешительных процедур и разрешение меньших объектов и видов деятельности, чем на предыдущем уровне, особенно в сфере охраны атмосферного воздуха11. Кроме того, местные органы власти Германии сами активно участвуют в природоохранных мероприятиях и так называемой рекреационной индустрии, под которой понимается развитие сети парков, заповедников, зоопарков и просто скверов.

Примером может служить и Великобритания, где министерство по делам окружающей среды выполняет в основном координационные функции, оперативное же управление осуществляют преимущественно органы местной власти12.

Хорошим примером в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов на местном уровне может служить и опыт США. Отдельные аспекты проблемы охраны окружающей среды с успехом решаются в США местными органами управления. Следует отметить, что в Соединенных Штатах Америки три уровня государственного управления - федеральный, штатов и местный. К местному уровню принадлежат органы графств, муниципалитетов, таунши-пов, отдельных городов, специальных и школьных округов (по американской статистике, в США действует более 82 тыс. «местных правительств»)13. Поскольку федеральное и штатное законодательство в основном лишают местные органы прямых полномочий по регулированию природоохранных действий, то местные органы используют полномочия, предоставляемые им законодательными актами в области зонирования, здравоохранения и охраны условий жизни граждан. В некоторых графствах США функции управления охраной окружающей среды приданы неспециализированным органам: местного планирования, архитектуры и строительства, здравоохранения, коммунального хозяйства, транспорта, полиции и т.п. В других образованы специальные подразделения - департаменты охраны окружающей среды. Функции охраны окружающей среды по содержанию неодинаковы в разных графствах, муниципалитетах. В большинстве случаев внимание обращено на рациональное использование и охрану земель, вод, атмосферного воздушного благоустройства и борьбу с загрязнением территорий твердыми отходами. Также уделяется внимание охране растительного и животного мира, борьбе с шумом и т.д.14 В графствах Хантердон и Мидлсекс, штат Нью-Джерси, для управления утилизацией твердых отходов образованы отдельные департаменты по твердым отходам. В графстве Мидлсекс действует министерство

11 Гейт Н.А. Экологическое право. М., 2009. С.99-100.

12 См.: Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2009. С.397.

13 Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992. С.163.

14 См.: Гейт Н.А. Экологическое право. М., 2009. С.101-102.

здравоохранения, которое занимается охраной атмосферного воздуха, включая инспектирование, расследование аварийных ситуаций и т.д.15 В некоторых графствах, муниципалитетах, тауншипах образованы органы экологического управления универсального профиля (например, департамент по окружающей среде и планированию графства Эри, штат Нью-Йорк). В его компетенцию входят все вопросы природопользования и регулирования использования природных ресурсов на местном уровне16.

Местные власти США приглашаются к разработке планов, программ и проектов в самой начальной стадии. Подготовительная работа заканчивается разработкой согласованного документа или системой документов, которые после утверждения приобретают юридическую силу. Такие соглашения определяют цели и задачи, мероприятия и сроки их исполнения, кооперацию их кадров, финансовых и материальных ресурсов, источники финансирования, формы совершения работ, способы исполнения и т.д. Важным элементом федерально-штатного и местного взаимодействия в управлении охраной окружающей среды является финансовая помощь штатам на мероприятия природоохранного характера17.

Надо признать, что в современной России также наблюдается некоторое расширение природоохранных функций органов местного самоуправления. Более того, в литературе высказываются предложения, чтобы на местном уровне в местных органах власти даже было предусмотрено должностное лицо, отвечающее за охрану окружающей среды. Как правильно отметил Н.А.Гейт, разумеется, это ни в коей мере не означает, что остальные подразделения могут полностью устраниться от такой деятельности18. Он приводит пример, что в Германии, в целом контроль за состоянием окружающей среды и качеством жизни является функцией городского хозяйства. При определенных обстоятельствах, когда экологическая ситуация становится особенно тревожной или когда данный регион имеет особенно важное значение для всей экономики Германии, деньги на эти цели выделяются и землями, и центром.

Сегодня во всем мире отмечается тенденция роста на всех бюджетных уровнях расходов на природоохранные мероприятия. Возможность самих местных органов хотя и не столь значительна, но все же достаточна, чтобы можно было говорить о проведении целенаправленной экологической политики. Расходы на охрану окружающей среды в Дании составляют приблизительно 4% от всего бюджета страны, при этом основная часть (свыше 90%) этих денег поступает из городского бюджета, то есть из местного. Расходы региональных и центральной властей составляют меньшую долю (3 и 6% соответственно). Основная часть муниципальных расходов идет на строительство и эксплуатацию различных очистных сооружений. Основным источником природоохранного финансирования в коммунально-городском секторе являются налоги и плата, а также плата пользователей19.

В управлении охраны окружающей среды за рубежом существенное значение имеют именно экономи-

15См.: Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992. С.169.

16 См.: Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992. С.169.

17 См.: Гейт Н.А. Экологическое право. М., 2009. С.102.

18 См.: Гейт Н.А. Экологическое право. М., 2009. С.101.

19 См.: Гейт Н.А. Экологическое право. М., 2009. С.104.

ческие рычаги. В зависимости от специфики каждой страны экономический механизм имеет различия. Так, сумма налога за сброс загрязняющих веществ во Франции и Германии связана с объемом водопотреб-ления, а в Великобритании, прежде всего, с наличием в стоках загрязняющих веществ и органических соединений.

Анализ сложившейся практики показывает, что более существенное влияние налогов за сброс неочищенных вод по сравнению с платой за воду обусловлено более значительными размерами первого вида платежей. Например, в Великобритании в случае сброса неочищенной воды предприниматель платит почти на два порядка больше, чем затраты на очистку вод до "нормального состояния" и плата за их сброс.

При использовании питьевой воды для промышленных нужд с предприятий взимается дополнительная плата. Размер платы промышленных предприятий за воду в Чехии и Словакии примерно в 6 раз превышает тариф за пользование водой населения.

Особо надо остановиться на чрезвычайно строгой системе штрафов за нарушение экологических норм в зарубежных странах. Причем размер применяемых санкций настолько велик, что, если предпринимателю приходится платить штраф, это крайне болезненно сказывается на состоянии его финансов. Таким образом, сборы в виде штрафов является существенной статьей в финансовом обеспечения экологического развития.

Очевидно, что наличие правовой основы в виде четко регламентированных экономических санкций, а главное, их неукоснительное соблюдение (например, в США суды загружены делами по вопросам природопользования) позволяет в зарубежных странах надежно управлять использованием и охраной природных ресурсов. Примерами этого могут служить такие общеизвестные факты, как восстановление в короткие сроки экологического благополучия Великих американских озер в США, реки Рейн в Германии, шельфовой зоны в Норвегии, шхерных районов Финляндии, резкое улучшение качества атмосферного воздуха в городах Японии и многие другие.

Анализируя зарубежный опыт управления охраной окружающей среды на локальном уровне, на который безусловно стоит опереться и принять во внимание в силу развитости системы местного управления, можно отметить, что более важной сферой деятельности местного самоуправления в этих странах за последние годы становится именно охрана окружающей среды. Мы видим, что проблемы загрязнения в первую очередь обнаруживаются на местах, где городские власти наиболее близко стоят к экологическим проблемам, которые должны ими решаться, и знание ими местных условий считается важным фактором в деле гибкого, своевременного и обоснованного управления окружающей средой.

В нашей стране, к десяткам регионов с катастрофической экологической обстановкой добавляются все новые и новые. Государству необходима срочная разработка и внедрение принципиально новой системы государственного управления природоохранной деятельностью с использование мощных экономических рычагов по примеру зарубежных стран, а также опыта управления природоохранной деятельностью на местном уровне.

Список литературы:

Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2009.

Вершило Н.Д. Правовая охрана окружающей среды и устойчивое развитие. М., 2005.

Гейт Н.А. Экологическое право. М., 2009.

Колбасов О.С. Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М., 2000.

Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992.

Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза. Институт государства и права Российской академии наук. М., 2007.

Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. М., 1998.

Егмготег^а! иаЫ!йу.1999.Уо!.7.!88ие 3.

Рецензия

на статью «Зарубежный опыт организации государственного управления природоохранной деятельностью»

Представленная на рецензирование статья посвящена изучению зарубежного опыта организации государственного управления природоохранной деятельностью. Заданное направление научного поиска является весьма актуальным, поскольку компаративный анализ зарубежного экологического законодательства и практики его применения, безусловно, имеет важное значение для развития российской системы природоохраны. В этой связи в рецензируемой статье автором предпринята довольно удачная попытка исследования зарубежного опыта организации государственного управления природоохранной деятельностью в США, Японии, Германии, Франции, Великобритании, других экономически развитых государств.

Изучение зарубежного опыта создания законодательства об окружающей среде и его реализации позволило автору наметить перспективные направления оптимизации российской системы природоохраны, сформулировать ряд заслуживающих внимание предложений по совершенствованию экологического законодательства.

Работу отличает глубина и тщательность исследования рассматриваемых вопросов, строгая логика изложения, последовательная и убедительная аргументация собственных выводов.

С учетом вышеизложенного можно заключить, что представленная на рецензирование научная статья соответствует всем предъявляемым требованиям и может быть рекомендована для опубликования в юридической печати.

Доцент Юридического института Академии Генеральной прокуратуры РФ кандидат юридических наук, доцент К. В. Ображиев