Особенности государственно-частного партнерства при реализации проектов транспортной инфраструктуры

Вестник Института экономики Российской академии наук

3/2014

Р.А. ХАЛТУРИН кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

В статье рассматриваются особенности государственно-частного партнерства как одной из наиболее эффективных форм развития объектов транспортной инфраструктуры и управления ими. Автор подчеркивает важную роль партнерских отношений государства и бизнеса в привлечении инвестиций в транспортную инфраструктуру.

Ключевые слова: транспортная инфраструктура, государственно-частное партнерство, концессии, контракты 'жизненного цикла.

Классификация JEL: L91, L98.

Достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как «ведущей мировой державы ХХ1 в.», обозначено в качестве стратегической цели в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Для достижения этой цели в качестве главной задачи определен переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному типу развития. На решение этой задачи должна быть направлена государственная политика, связанная с формированием национального инфраструктурного комплекса страны, обеспечивающего устойчивое экономическое развитие.

Устойчивый экономический рост экономики предполагает наличие единого экономического пространства, которое в России разорвано отсутствием транспортной инфраструктуры, приводящим в итоге к росту затрат на перевозки и удорожанию конечной продукции во многих смежных отраслях. Это позволяет определить развитие транспортной инфраструктуры как один из важнейших приоритетов обеспечения экономического роста и повышения конкурентоспособности отечественной продукции, обладающим мультипликативным эффектом.

Отставание в развитии дорожной инфраструктуры не обеспечивает возрастающий объем грузоперевозок и существенно отстает от уровня автомобилизации страны. Отсутствие развитой сети автомо-

бильных дорог, в том числе скоростных, позволяющих соединить все регионы России, богатые полезными ископаемыми, сдерживает развитие производительных сил многих регионов, а несоответствие российских дорог международным требованиям приводит к существенным экономическим потерям.

Поскольку ежегодная сумма экономических потерь лишь от плохого состояния автомобильных дорог оценивается более чем в 3% валового внутреннего продукта (ВВП)1, то необходимость коренной модернизации, реконструкции и обновления транспортной инфраструктуры Российской Федерации вполне очевидна. По оценкам экспертов, для снятия инфраструктурных ограничений роста российской экономики необходимы инвестиции в транспортную инфраструктуру в объеме не менее 25 трлн руб.2, а бюджетные ассигнования, предусмотренные федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010-2020 гг.)», составляют лишь 5,5 трлн руб.3 Недостающие средства государство надеется получить за счет внебюджетных источников, т.е. частного капитала российских и иностранных инвесторов.

Очевидно, что привлечение частных средств потребует соразмерного увеличения и бюджетного финансирования, без чего приход частного капитала в реализацию капиталоемких инфраструктурных проектов, с их большим сроком окупаемости, вряд ли окажется возможным.

Следует заметить, что государство не рассматривает бюджетные средства в качестве основного источника, планируя их использовать лишь как стимул и генератор притока частных инвестиций в транспортную отрасль, тем самым выступая гарантом надежности возврата финансовых вложений частного бизнеса. Данная тенденция наблюдается, например, при анализе инвестиционных инфраструктурных проектов федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2020 гг.)», в которой размер внебюджетного финансирования предусмотрен в объеме 51,9%4. Из этого следует, что государство за 5 лет (с 2015 г. по 2020 г.) собирается планомерно сокра-

1 Левитин И.Е. Доклад министра транспорта РФ И.Е. Левитина «О проекте новой редакции ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 гг.)» на заседании Правительственной комиссии по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта. М. 1 февраля 2008.

2 Иванов С. Выступление первого заместителя председателя Правительства РФ Сергея Иванова на 44-й Мюнхенской конференции по вопросам безопасности и обороны «Куда идет Россия? Новые видения общеевропейской безопасности». ФРГ, Мюнхен: [б. н.], 10 февраля 2008 г.

3 Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 N 848 (ред. от 02.11.2013) «О Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)».

4 Там же.

щать удельные ассигнования из различного уровня государственных бюджетов в реализацию транспортных проектов, планируя их пропорциональное замещение частным капиталом.

Таким образом, первоочередной задачей, решение которой необходимо для стимулирования привлечения средств внешних инвесторов в российскую транспортную инфраструктуру, является разработка механизма инвестирования, позволяющего согласовать противоречивые интересы инвесторов (скорейший и гарантированный возврат средств) и государства (выполнение социальных обязательств и создание условий для роста экономики).

В последние годы широко используется понятие «государственно-частное партнерство» (ГЧП) в различных контекстах, несмотря на отсутствие законодательного определения данной категории с фиксированием ее целей, задач, регламентацией сферы применения, возможных ограничений и прочих необходимых для федерального уровня атрибутов [2]. Данный факт зачастую приводит к использованию указанного понятия при любых контактах государственной власти с частным бизнесом, не имеющих ничего общего с реальным партнерством в реализации крупных инвестиционных проектов.

На данный момент действует свыше 60 региональных законов о ГЧП. В большинстве регионов принятые законы носят декларативный характер, они не обеспечивают надежную защиту прав и интересов государства и бизнеса. Необходим Федеральный закон, который должен выработать единый понятийный аппарат и сформировать правовое поле для всех игроков рынка ГЧП. Федеральный Закон должен быть гибким, учитывать помимо концессионного соглашения другие формы ГЧП и определять лишь рамки отношений между государством и бизнесом для постепенного внедрения ГЧП в России. Это связано с тем, что структурирование любого проекта ГЧП индивидуально. При разработке закона о ГЧП необходимо учитывать, что «...экономическое содержание определенного явления общественной жизни является первичным по отношению к его юридическому смыслу и предопределяет последний. Это в полной мере относится и к ГЧП как явлению, возникшему в условиях реформирования российской экономики» [3, с. 7].

На современном этапе развития в России ГЧП осуществляется в таких формах, как концессионное соглашение, соглашение о ГЧП, создание совместных предприятий между органами исполнительной власти и частными инвесторами, создание совместного предприятия и заключение соглашений с частным инвестором о реализации проектов, иные соглашения (BOLT, BOOT) [6].

Наиболее распространенной формой ГЧП является концессия (концессионное соглашение) - система договорных отношений между государством (концедентом) и частным юридическим или физическим

лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру как прав пользования государственной собственностью на возвратной основе, так и прав на осуществление разных видов деятельности (строительство нового объекта, модернизация существующего и передача его в государственную или муниципальную собственность в предусмотренный договором срок); размер концессионной платы за использование имущества и дополнительные условия определяется договором (стандартная продолжительность от 10 до 30 лет); целью концессии является привлечение на конкурсной основе частного бизнеса к строительству, модернизации и эксплуатации объектов, составляющих предмет концессии и являющихся собственностью государства.

Среди различных форм и моделей ГЧП в мире лидируют концессии, в той или иной форме. По данным Международного банка реконструкции и развития (МБРР), в развивающихся странах и странах с переходной экономикой на концессии приходится более 66% заключаемых государством контрактов в сфере транспортной инфраструктуры [7]. Однако следует отметить, что для широкого применения на практике в России концессионный механизм нуждается в серьезной доработке.

Можно сформулировать следующие предложения, способствующие становлению концессионного механизма в РФ:

- совершенствование существующего законодательства;

- приемлемые для потенциальных инвесторов финансовые инструменты и система распределения проектных рисков;

- обеспечение прозрачности и справедливости взаимоотношений до и после проведения подрядных работ (прозрачная система конкурсного отбора проектов);

- разработка типовых стандартов для реализации концессионных проектов;

- государственная поддержка в виде координации и гарантий/ финансирования: на федеральном и региональном уровнях;

- нехватка «длинных» рублевых ресурсов;

- стимулирование инвесторов к реализации концессионных проектов.

В заключение подчеркнем, что для развития концессий следует улучшить экономические, институциональные [5], правовые и организационные условия для активизации концессионных соглашений на всех уровнях власти в РФ.

Для транспортной инфраструктуры представляет интерес такая форма ГЧП, как контракт жизненного цикла (КЖЦ). Отличительной особенностью КЖЦ от концессии является возврат инвестиций за счет государства, а по концессионному соглашению возврат осуществляется за счет эксплуатации объекта концессионного соглашения.

Масштабные и дорогостоящие проекты по модели контрактов жизненного цикла реализуются в транспортном строительстве. Например, в Западной Европе к 2020 г. по схеме КЖЦ предполагается возвести 1165 км высокоскоростных железнодорожных магистралей, или 41% от общей сети. В Великобритании до 90% дорог общего пользования (в том числе знаменитый тоннель под Ла-Маншем) строится и ремонтируется именно по контрактам жизненного цикла. КЖЦ в таких случаях помогают правильно выстроить отношения между государством и частным сектором и привлечь инвестиции в крупные проекты, априори являющиеся долгоокупаемыми или убыточными [1].

Контракт жизненного цикла, аналогично концессионному соглашению, является смешанным договором (в него входят, в частности, элементы договора строительного подряда, договора возмездного оказания услуг). Наличие публичного субъекта в качестве стороны контракта создает необходимость применения специальной процедуры его заключения. Контракт жизненного цикла — это договор, по которому исполнитель берет на себя весь комплекс работ на создаваемом, а потом и на обслуживаемом объекте.

В рамках КЖЦ на исполнителя ложатся разработка, строительство, обслуживание, ремонт и, возможно, ликвидация объекта по окончании срока его жизни. Исполнитель же занимается привлечением инвестиций на реализацию проекта. Заказчик - в большинстве случаев государство - дает исполнителю земельные участки для строительства, контролирует проектирование и возведение объекта, следит за его состоянием. Заказчик же платит исполнителю за строительство и обслуживание объекта, но не сразу, а в течение оговоренного срока -того самого жизненного цикла. Для инфраструктурных сооружений обычно это 25-30 лет. При этом платить государство будет только в случае полного соответствия объекта предъявленным при заключении договора требованиям. Размер оплаты определяется заранее и согласуется по срокам и суммам [1].

Обзор перспектив использования контрактов жизненного цикла в транспортной отрасли указывает, что данное направления регулирования является в настоящее время эффективным инструментом государственно-частного партнерства.

Использование ГЧП в РФ при создании транспортной инфраструктуры позволит не только привлечь дополнительные инвестиционные ресурсы и добиться экономии государственных средств, но и обеспечить расширение доходной базы бюджетов всех уровней за счет роста размеров производимого экономикой валового внутреннего продукта.

Одной из проблем реализации проектов ГЧП в России является нехватка «длинных» рублевых ресурсов. Помимо банковской проблемы, это и отражение реальных процессов в экономике страны.

На «длину» финансовых ресурсов влияют натуральные регуляторные ограничения, которым следуют все коммерческие банки. Например, под крупные инфраструктурные проекты Центральный банк РФ требует создания резервов с учетом нормативов достаточности собственного капитала банка. Однако с учетом масштабности инфраструктурных проектов создание таких больших резервов, при столь «длинных» сроках кредитов, могут себе позволить только очень крупные банки с государственным участием. Если же государство создаст более благоприятные условия, доступ к инфраструктурным проектам откроется для значительно большего числа банков. А создание конкурентной среды приведет к снижению стоимости заемных ресурсов и увеличению их «длины». Во всем мире именно инфраструктурные проекты являются самыми привлекательными для инвесторов по соотношению риск - доходность, а у нас они пока недоступны для большинства игроков рынка.

Необходимо отметить модели ГЧП, уже используемые в России, а также потенциально пригодные при строительстве объектов транспортной инфраструктуры.

- «Строительство, владение, аренда и передача» (BOLT - Build, Own, Lease and Transfer) - строительство объекта осуществляется частным инвестором за счет собственных средств, право собственности на объект находится у инвестора до завершения проекта, возврат инвестиций за счет арендных платежей уполномоченной компанией, которая предоставляет услуги населению, а передача прав собственности на объект от инвестора к уполномоченной компании после осуществления всех арендных платежей;

- «Строительство, владение, эксплуатация и передача» (BOOT -Build, Own, Operate and Transfer) - право собственности на объект находится у инвестора до завершения проекта, строительство объекта осуществляется частным партнером за счет собственных и (или) привлеченных средств, использование объекта инвестором до окончания срока действия проекта, а передача прав собственности на объект от инвестора государству после окончания проекта;

- «Строительство, эксплуатация и передача» (BOT - Build, Operate and Transfer) - концессионер финансирует строительство и эксплуатацию (на праве владения в течение установленного срока, необходимого для окупаемости вложенных средств), после чего объект передаётся государству. Концессионер получает правомочия использования объекта, собственником которого выступает государство, вплоть до полной окупаемости (или расчета);

- «Строительство, передача и эксплуатация» (BTO - Build, Transfer and Operate) - концессионная компания строит объект инфра-

структуры и передает его в государственную собственность сразу после завершения стадии строительства. После приема государством объекта он, в соответствии с концессионным договором, передается в пользование концессионной компании, которая не имеет права владения данным объектом;

- «Проектирование и строительство» (DB - Design and Build) - частная компания разрабатывает и строит объект в соответствии с требованиями и стандартами, часто по утвержденной государством смете. После завершения строительства обязанности по управлению объектом и его обслуживанию передаются государству;

- «Проектирование, строительство и эксплуатация» (DBO - Design, Build and Operate) - частная компания разрабатывает проектно-сметную документацию и строит объект. По завершении строительства эксплуатация остается за этой же компанией;

- «Проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация» (DBFO - Design, Build, Finance, and Operate) - государство заключает с частным инвестором концессионное или иное соглашение на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию платной дороги с условием передачи всех рисков, связанных с обязательствами по данному соглашению, частному сектору.

По существу, в основе модели «Проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация» лежит модель «Строительство, эксплуатация и передача» (BOT - Build, Operate, and Transfer), предусматривающая передачу права собственности государству после окончания срока эксплуатации объекта, либо модель «Строительство, передача, эксплуатация» (BTO - Build, Transfer, and Operate) - сразу после окончания строительства (наиболее распространенная в России). Кроме того, этот вариант совмещает в себе особенности модели «Строительство, владение, эксплуатация, субвенционирование, передача» (BOOST - Build, Own, Operate, Subsidies, and Transfer), поскольку предполагает государственное финансирование проекта в той или иной форме [4].

Приведенный выше перечень моделей ГЧП не претендует на полноту в их описании и специфики применения, а преследует цель - рассмотреть модели, используемые как в мировом дорожном строительстве, так и в российских инфраструктурных проектах по строительству дорог.

В ближайшее время стоит ждать роста интереса и активности в транспортной инфраструктуре, так как внимание переключается с подготовки к Олимпиаде в Сочи на подготовку чемпионата мира по футболу в 2018 г., что должно подкрепиться запуском новых проектов в таких секторах, как строительство автомобильных дорог и мостов, морские порты, аэропорты, железнодорожный транспорт и т.д.

В результате должна последовать активизация привлечения частных инвестиций, прежде всего через механизмы государственно-частного партнерства. Из-за плохого качества транспортной инфраструктуры российские предприятия теряют миллионы долларов в год, что ведет к увеличению трансакционных издержек и стоимости товара, снижению конкурентоспособности российских товаров за рубежом и на внутреннем рынке.

Увеличение инвестиций в транспортную инфраструктуру является актуальной проблемой. Это значимо не только для самой инфраструктуры, но и для развития общественного производства в целом. Крупномасштабные инвестиции в транспортную инфраструктуру могут стать мультипликатором экономического роста страны.

Литература

1. Обухова Е. На всю жизнь // Эксперт. 2013. № 24 (855).

2. Зельднер А.Г. Социализация общественных отношений и государственно-частное партнерство // Проблемы теории и практики управления. 2012. № 7- 8. С. 22- 28.

3. Козлова С.В. Институциональная среда развития государственно-частного партнерства в России // Экономические науки. 2009. № 9 (58). С. 27- 30.

4. Максимов В.В. Государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре: критерии оценки концессионных конкурсов // В.В. Максимов. М.: Альпина Паблишерз, 2010. С. 64- 73.

5. Осипов В.С. Институциональное поле взаимодействующих хозяйствующих субъектов // Экономика и предпринимательство. 2013. № 12-4. С. 405-409.

6. Осипов В.С. Институциональное поле воспроизводственного процесса // Научное мнение. 2014. № 2 . С. 129-135.

7. Тимофеев С.К. Концессии в России и СНГ// Экономика переходного периода. 2007. № 6. С. 35-47.