«Нет ни у кого такой задачи — уволить губернатора»

26 апреля президентом подписан указ №193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ». Министр экономики Максим Орешкин, чье ведомство совместно с администрацией президента разрабатывало новую систему оценки, рассказал “Ъ” о том, как она соотносится с нацпроектами и майским указом Владимира Путина, к кому будут апеллировать губернаторы при несогласии с оценкой и зачем в целом нужны 15 новых показателей эффективности работы губернаторов, методику расчета которых администрация президента и правительство представят до 1 июня.

— Где место новой системы оценки работы губернаторов в общей системе стратегического планирования? Как указ соотносится с другими проектами внутри власти?

— Напомню, как соотносятся указ президента №204 (майский указ 2018 года.— “Ъ”), нынешний указ №193 и приоритетные национальные проекты. Все определенные в последнем указе 15 индикаторов являются прямым отражением национальных целей развития, определенных в мае 2018 года. Де-факто 15 индикаторов — продолжение указа №204 с точки зрения того, на что должны ориентироваться губернаторы, участвуя в реализации повестки, заданной президентом.

Технически индикаторы и их достижение влияет на распределение денег, которые выделяются специально под эти цели — 20 млрд руб. в год. Шире, для регионов нацпроекты — это инструмент, которыми они могут достигать эти 15 целей. Можно объединять индикаторы в два блока — экономика и качество жизни. Сами по себе нацпроекты — лишь инструменты для достижения целей. Да, у них есть свои индикаторы, но это не показатели верхнего уровня. Показатели верхнего уровня — список 15 индикаторов указа №193.

— Системы оценки эффективности работы губернаторов действуют в разных версиях много лет. Чем отличается от них новая?

— В предыдущих системах существовало множество целей, в итоге многие десятки показателей просто размывали возможности и оценки, и исполнения. Текущий же список 15 показателей утвержден решением Госсовета в прошлом году, и это, если хотите,— «натуральные» показатели. Они измеримы, они не искусственны, они заведомо важны обществу, а не какой-то его части, и понятны ему.

В списке — один «политический» показатель, и он верифицирует остальные 14. Если качество образования, среды, здравоохранения, рынка труда улучшается, то должен улучшаться и этот, если их динамика идет вразрез — значит, происходит что-то не то, надо разбираться, почему восприятие такой политики именно таково. Конечно, стопроцентной корреляции не может быть.

Показатель в любом случае будет отражать в том числе и то, как конкретный губернатор просто общается с людьми, и в этом смысле он немного шире — общая картина создается в увязке субъективных и объективных показателей. Но в остальном — задачи развития должны быть измеримы и объективны. Когда задача измерима и квантифицируется, то можно понять, как с ней справляться.

— Почему избран именно такой список 15 показателей — вполне возможно было из национальных целей развития избрать и другой набор индикаторов?

— Если смотреть на сами показатели — они устроены довольно сложно, несмотря на их ограниченный список и внешнюю простоту. Мы с администрацией президента довольно много времени потратили на их создание. Они, с одной стороны, должны быть однозначно измеримы, с другой стороны — не восприниматься регионами как нечто, заданное извне, а действительно быть напрямую связанными с ценностями общества. В первую очередь они должны отражать качество жизни в регионах и качество развития экономики. Экономика — это инвестиции и рабочие места, качество жизни — это здравоохранение, образование, дороги, качество среды в самом широком смысле. Наконец, задача 15 индикаторов — объединять федеральные центр и регионы в достижении общих целей.

Работа над индикаторами ведется уже несколько месяцев через рабочие группы Госсовета — это двусторонний канал, через который губернаторы обмениваются с федеральным центром своими соображениями о том, как те или иные части нацпроектов подходят для достижения этих целей.

— Почему со стороны правительства темой оценки губернаторов занимается именно Минэкономики?

— За региональную политику отвечает в правительстве Министерство экономики. Здесь мы работаем в плотной увязке с администрацией президента, в том числе с управлением внутренней политики АП.

— Достаточно неожиданно в процессе обсуждения реализации нацпроектов выросла роль Госсовета, который сейчас становится едва ли не центральной площадкой для обсуждения тем нацпроектов, тогда как исходно предполагалось, что нацпроекты — это дело проектных офисов в правительстве. Что-то изменилось?

— Происходящее естественно. Россия — страна федеративная, очень много полномочий власти реализуется именно на региональном уровне, да и люди живут на уровне конкретного региона и города. К тому же на федеральном уровне — например, на уровне макроэкономической политики,— уже многое сделано.

Госсовет для этой работы — абсолютно подходящая площадка. В первую очередь аналитическая. Например, в рамках рабочей группы Госсовета по экономике создано девять рабочих подгрупп, системно анализирующих проблемы, за которые раньше почти невозможно было браться. Например, работает подгруппа по теневой экономике, по проблемам производительности труда — вне Госсовета и без двустороннего контакта с регионами эта работа просто невозможна.

Дело не в проектном подходе, он работает. Но нацпроекты — это инструмент достижения целей развития, со своими ресурсами и инструментарием. Уровень целевых значений целевых индикаторов — несколько выше. Не только нацпроекты, но и вся остальная работа регионов должна быть нацелена на выполнение целевых показателей.

— Со стороны Минэкономики — насколько методики расчета 15 индикаторов будут отличаться от «голых» данных Росстата по этим показателям?

— В списке есть абсолютно понятные показатели — объем инвестиций, рабочие места, бедность, продолжительность жизни — методики расчета которых традиционны и не нуждаются в обсуждении и корректировке.

Но есть и новые сводные показатели — уровень образования, экология — здесь работа над методиками расчета продолжается, вернее, она на финальной стадии. В случае с качеством воздуха, воды, качества работы с твердыми бытовыми отходами мы будем проверять работоспособность индикаторов сначала на нескольких крупных городах: сейчас в стране сквозная система оценки состояния среды отсутствует, есть отдельные измерения Гидрометцентра, других организаций, сквозной системы, которая позволяла бы оценивать качество среды в крупных городах и сравнивать их между собой, пока нет. В случае с уровнем образования — нужно измерять как охват, так и качество образования, причем в основном именно на региональном уровне, то есть на стыке среднего и высшего образования. Важно измерять охват образованием детей в возрасте 15–19 лет, выбор профессионального или высшего образования как образовательного трека. Мы, например, не будем использовать ЕГЭ как базовый индикатор. Вместо этого будем смотреть в том числе долю выпускников школ, которые поступили в ведущие вузы России.

— Насколько и как индикаторы будут учитывать неравные стартовые условия для регионов?

— Важно то, как мы будем устанавливать конкретные ключевые показатели эффективности (КПЭ) для руководства регионов. Разброс между разными регионами по качеству жизни сейчас очень серьезен, поэтому учет стартовой позиции региона обязателен. Чем слабее стартовый показатель, чем ниже база — тем выше возможности региона статистически быстро расти и выходить в лидеры. На втором же этапе регионы будут ранжироваться друг относительно друга в зависимости от степени выполнения КПЭ. Эта система позволит оценивать прогресс региона в движении к каждой из 15 целей. То есть наша задача — учитывать и базу, с которой стартует регион, и использование им возможностей, которые у него есть.

— Что предполагается делать, если губернатор не согласен с представленной оценкой эффективности, считает, что есть особые причины для того, что результат именно такой, какой он есть?

— У регионов, и это отмечено в указе, есть возможность апелляции. Это необходимый элемент, например, в историях, связанных с инвестициями. Показатели отдельных регионов очень волатильны из-за реализации в них крупных, в том числе федеральных, проектов. Например, в Новгородской области несколько лет реализовывался проект строительства автотрассы М-11 «Москва—Санкт-Петербург», данные об инвестициях этого проекта, естественно, учитывались в региональной статистике. По отношению к обычному фону инвестиций сначала они резко растут, потом так же резко снижаются, причем регион не всегда даже в состоянии предсказать, в каком именно году будет пик инвестиций, а когда начнется спад — это зависит от компаний, реализующих проект, у них могут быть свои соображения, как и когда что делать. Для снятия таких разовых искажений и существует апелляция.

— К кому предлагается апеллировать, к какой инстанции?

— В ближайшее время правительство определит точный механизм апелляции. Понятно, что это будет происходить на площадке Госсовета — будем обсуждать вместе с заинтересованными регионами возможности корректировок. Конечно, нам важно, чтобы эти корректировки были минимальны и отражали именно особые случаи, а объективность оценки исполнения целей сохранялась.

— Одним из ключевых вопросов в этой системе будет качество и объективность данных, собираемых системой Росстата и областными статкомитетами. Вы ожидаете давления на региональном уровне на статистиков?

— Перед новым главой Росстата Павлом Малковым в том числе поставлена задача не только качественной и объективной, но и независимой статистики. Риски попыток влияния отдельными регионами на облстаты существуют — хотя они являются территориальными подразделениями федеральных органов, облстаты работают на территориях, и возможность вмешательства в их работу хотя и минимизирована, но есть. Задача обеспечить независимость статистики от отдельно взятого чиновника, намеренного что-то «подкрутить» в данных, поставлена и будет решаться — в том числе с переходом на более объективные данные, на системы сплошного сбора данных. Например, есть данные сети контрольно-кассовых аппаратов в рознице, которую создала Федеральная налоговая служба — на нее не могут повлиять региональные власти. Система ЗАГСов трансформируется ФНС в том же ключе: все происходит «в облаке», в режиме реального времени — задним числом показатели рождаемости, например, «подкрутить» уже совершенно невозможно.

Вообще вопрос давления на Росстат шире, вопрос не только в губернаторах — на самом деле система сбора статинформации и без этого неплохо защищена от искажений. Дело не в этом. За последний год на статистику люди стали смотреть гораздо внимательнее, ее начали детальнее анализировать и ставить перед нами больше вопросов. Повышенный спрос на статистику должен автоматически вызывать повышенное предложение более качественной статистики.

— Все же почему недостаточно в вопросе ориентироваться исключительно на показатели исполнения нацпроектов или на чисто бюджетные индикаторы?

— Некоторые ведомства предлагали бюрократизировать процесс — например, в качестве индикаторов использовать не что-то относящееся к качеству жизни, а уровень освоения выделенных бюджетных средств по тому или иному нацпроекту. Эти идеи были полностью отвергнуты.

— Вопрос, который интересует политическую систему в первую очередь,— санкции за недостижение КПЭ. При каком уровне недостижения показателей они могут применяться и в чем они будут заключаться? Сколько из 15 КПЭ нужно провалить, чтобы тебя уволили с поста главы региона?

— Система рассчитана на поощрение, а не на наказание. Те, кто находится наверху списка, будут получать большую долю из 20 млрд руб. В случае с инвестициями, например, это суммы, которые там нужны и что-то могут изменить. Полмиллиарда для региона могут быть неплохой прибавкой к региональному бюджету.

Мы рассчитываем на позитивную, а не на негативную мотивацию. Хотя, разумеется, мое личное мнение — сумма грантов регионам за успехи в достижении целей развития должна быть больше, и это вопрос, нуждающийся в дальнейшем обсуждении.

В сущности, не так важен вопрос, «кто виноват», важнее ответ на вопрос «что делать». Нет ни у кого такой задачи — уволить губернатора за невыполнение КПЭ. КПЭ — это ориентир, а не госзадание по непременному достижению цифры.

— Традиционный аргумент против любой жесткой системы КПЭ, даже в ее поощрительной версии,— местная специфика. Что делать с ней?

— Задача не в том, чтобы установить какие-то индикаторы и потом просто наблюдать со стороны, что с ними происходит. Система, установленная указом, создана для того, чтобы оказывать помощь регионам в достижении установленных показателей. Показатели, как и национальные цели, амбициозны, а каждый регион уникален — фактически наша задача понять, что конкретно в каждом регионе стоит за изменениями показателей и что нужно сделать, чтобы движение происходило.

А региональную дифференциацию в любом случае надо стараться уменьшать. Там, где продолжительность жизни в России низкая, она должна расти быстрее, чем там, где она увеличивается сейчас быстрее; там, где она уже высока, она должна продолжать расти, хотя и не такими темпами, как раньше. В свою очередь, показатель продолжительности жизни раскладывается на несколько составляющих — везде разный возрастной состав, везде разные причины смертности. Поэтому, учитывая, например, динамику и причины смертности в трудоспособном возрасте, можно определить, что именно делать в первую очередь, для того чтобы именно этот вид смертности сокращался быстрее остальных.

— В России по крайней мере один регион сильно отличается и по структуре экономики, и по уровню развития — это Москва. Будут ли для нее сделаны исключения, оговорки, расширения методики?

— Москва — в общей системе КПЭ. Москва — один из глобальных городов-лидеров в мире и по качеству жизни, и по другим показателям. Именно поэтому ей нужно делать следующий шаг вперед — система строится так, чтобы насколько бы ты ни был передовым, тебе все равно нужно двигаться еще дальше.

— Еще один аргумент против общих КПЭ — проекты федеральных структур в регионе сильно влияют на все индикаторы, поэтому говорить о том, что в недостижении целей развития виновата именно региональная власть, всерьез во многих случаях нельзя.

— Да, не все зависит от региона, поэтому есть другой трек, с которым мы сейчас работаем на федеральном уровне. Есть КПЭ по инвестициям, установленные премьер-министром Дмитрием Медведевым по отраслям. Теперь всю регуляторику по конкретной отрасли с прицелом на те показатели, которые нужно достичь отраслям и министерствам, нужно привести в соответствие. Сейчас проходят совещания, в том числе у первого вице-премьера Антона Силуанова и в министерствах, которые вырабатывают регуляторные решения по конкретным отраслям.

Всегда есть уникальные истории, хотя, конечно, все процессы состоят из уникальных историй. Если мы говорим о секторе информационных технологий — например, есть вопрос о возможности использования центрами обработки данных электроэнергии с конкретных электростанций. Инвестиции в электросетевой комплекс — это вопрос избытка созданных генерирующих мощностей. Нефте- и газопереработка — это вопрос донастройки налоговых режимов. В каждой отрасли есть точечные решения, которые могут открывать пространство для большего объема инвестиций.

— В принципе, в пределах своих полномочий всякое региональное правительство вправе само определять, как оно намерено достигнуть КПЭ, но большинство явно будет требовать рекомендаций, типовых дорожных карт по их достижению. Они у вас и администрации президента есть?

— Мы этим сейчас занимаемся в рамках рабочей группы Госсовета по экономике — работаем в первую очередь с Пермским краем и его губернатором Максимом Решетниковым. Мы, например, анализировали структуру рынка труда края, структуру инвестиций в нем. Сейчас Пермь готова продемонстрировать, как будет меняться ее структура занятости, общая занятость, какие инвестпроекты будут реализовываться в крае и как это будет влиять на экономику.

Результатами этой работы, которые будут представлены Госсовету в ближайшее время, будут методические указания, которые можно будет использовать в любом регионе — где брать статистику, как проводить анализ, как описывать, исходя из индикаторов, целевое состояние, как вообще двигаться из точки А в точку Б и как структурировать эту работу.

Еще более сложную и комплексную историю мы пытаемся делать, например, с Тывой. После того как меня назначили федеральным куратором региона (в ближайшую неделю, кстати, будут зафиксированы кураторы из правительства по десяти таким регионам с непростым экономическим положением), мы готовим там на 20 мая большое межведомственное совещание, где будем смотреть — в разрезе 15 показателей,— где Тыва находится сейчас (понятно, что это место будет не блестящее), анализировать вместе с региональными властями и федеральными министерствами причины и способы изменения ситуации через нацпроекты. Рекомендации и типовые решения, которые будут выработаны по Тыве — вплоть до возможности применения наиболее передовых практик управления региональными финансами,— будут затем использоваться во всей стране.

Нам важно, чтобы самые слабые регионы были впереди всех, чтобы они подтягивались, потому что разрывы не только по доходам, но и по другим показателям, например, по продолжительности жизни, порой недопустимо высоки. Такая работа, кстати, велась не только по Тыве, а еще по нескольким регионам — например, по Астрахани. Сейчас эти региональные кейсы будут подниматься на совещания высокого уровня. Все, что связано с национальными целями развития, реализуется в первую очередь в регионах — показать какой-либо результат на федеральном уровне без работы с регионами невозможно.