Или договоримся, или порешаем

Принципиальные споры на действительно важные темы в правительстве России в последние годы настолько нечасты, что одну из немногих действительно крупных историй 2019 года пропустить невозможно. Года на обсуждение закона о соглашениях о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК) не хватило, лишь в его конце стало понятно, что речь, по существу, идет о довольно важной развилке в будущем развитии экономики. В 2019 году сотрудничество с государством стало для любого значимого проекта безальтернативным, хорошо это или плохо. В будущем оно может развиваться или по общим правилам в рамках нового регулирования, или в системе персональных взаимоотношений, как это происходит сейчас.

Заместитель министра финансов России Андрей Иванов

Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ / купить фото

Когда заместитель министра финансов Андрей Иванов в начале года представил первую версию законопроекта о СЗПК, который должен прийти на смену нескольким законам об инвестиционной деятельности, нам сложно было не искать в ней каких-то подвохов, скрытых течений и вообще чего-то, что не видно на первый взгляд. То, что мы обнаружили почти сразу, вполне можно считать «закладкой», в принципе объясняющей, зачем Минфину нужен этот законопроект: финансовое ведомство в нем получало возможность контролировать заключение всех СЗПК и вести их учет. Объяснения разработчиков выглядели вполне рационально. С одной стороны, если государство что-то финансово гарантирует инвестору (а речь в законе идет о правительственных гарантиях неизменности большей части налогового и регуляторного режима относительно крупным инвесторам, за нарушение которых властью бюджет должен платить, смысл СЗПК именно в этом), то крайними действительно остаются Минфин и бюджет. С другой стороны, из всех федеральных ведомств Минфин — структура, не имеющая отраслевой заинтересованности в отношении какого-либо инвестпроекта. И Минпромторг, и Минэкономики, и Минтранс, и даже Минздрав уже состоят с большинством инвесторов в системе специфических отраслевых отношений, Минфин — обычно нет. Конечно, ведомства традиционно очень ревниво относятся к ситуациям, когда на дела, которые они считают своими полномочиями, может иметь влияние ведомство Антона Силуанова, поэтому на простое прохождение через правительство проект СЗПК рассчитывать не мог.

Именно с этим мы и связывали претензии к СЗПК промышленного вице-премьера Дмитрия Козака. СЗПК выглядели конкурентами новой версии специнвестконтрактов (СПИК 2.0) — эволюционного продолжения уже много лет не без сложностей развиваемых Минпромторгом СПИК в автопроме и ряде других отраслей, которыми сейчас занимается вице-премьер. У Дмитрия Козака, отметим, написали в августе свою версию «инвестиционного кодекса» — в части деталей он был еще более радикальным, чем уже довольно радикальный проект Минфина. В новых версиях проекта, объединивших оба подхода, уже было очевидно: СЗПК могут принести пользу большинству инвесторов, даже в случае если правоприменение будет работать не слишком эффективно.

Дело в том, что в России в последние годы почти не предпринималось крупных проинвестиционных реформ, кроме системных изменений в ФНС.

Впечатляющие результаты работы Белого дома по улучшению положения РФ в рейтинге Doing Business Всемирного банка были достигнуты преимущественно приведением к норме частных вопросов регулирования, но не широкими инвестиционными жестами. Быть просто нормальной с такой предысторией и текущими историями (и прежде всего деофшоризацией, по-прежнему остающейся для инвестиций в РФ крупных российских игроков не меньшим отрицательным фактором, чем коррупция и санкции) к 2019 году России уже было недостаточно не только для работы с иностранными инвесторами, но и с внутренними. СЗПК выглядят именно таким жестом — возможно, переоцененным, но убедительным.

Можно резюмировать ситуацию так: если инвестпроцессу в России и это не поможет, то вряд ли что-то вообще поможет, если не рассматривать варианты социальной революции или нефти по $800 за баррель.

Далее история с СЗПК развивалась по сценарию, который мы считали на удивление оптимистичным. К осени 2019 года в проекте, который интегрировал почти все содержательные предложения отраслевых оппонентов Минфина — а их обнаружилось немало,— почти не осталось спорных мест. Он был внесен в Госдуму, и только тогда обнаружилось, что проект даже более значим, чем казалось ранее, поскольку его оппонентами выступают сейчас почти все, кто в последние годы занимался в России государственно-частным партнерством (ГЧП) и концессиями, кроме ВЭБ.РФ. Это в том числе Сбербанк, Газпромбанк и РЖД: по их мнению, концессии и ГЧП нужно вообще выносить из периметра закона, поскольку они в СЗПК не вписываются — ни уже заключенные, ни новые.

Перед парламентскими слушаниями накануне второго чтения закона в Госдуме (они назначены на 20 января) стала известна позиция Минфина, и она теперь выглядит принципиальной. Текущий режим ГЧП и концессий — это соглашения, заключаемые властью и бизнесом (в сильном упрощении) на основе принципа свободы договора, конкретные условия определяются сторонами, которые о них договорились. Система вокруг СЗПК, напротив, задает четкие рамки, о чем возможно и о чем невозможно договариваться, причем дает инвестору право быть в этом вопросе сильной стороной: СЗПК заключается в заявительном режиме, не подписать такое соглашение государство, в общем, почти не может, как не может в общем случае предоставить инвестору какую-либо поддержку, еще не предусмотренную действующим законодательством. Или то, или это.

Нам не кажется, что здесь возможен компромисс, который удовлетворит обе стороны. На деле речь, кажется, идет о двух конкурирующих моделях развития в преимущественно государственной экономике, хорошо известной по развитию ГЧП в Великобритании, Испании, Португалии и Латинской Америке.

В нынешней российской модели (во многом похожей на латиноамериканские) инвестпроект — это результат персональных соглашений президента, министра, замминистра, губернатора, вице-губернатора, мэра с инвесторами.

Да, в рамках закона, и да, на условиях, где официально и неофициально власть — сильная и решающая сторона. В СЗПК все, по крайней мере на бумаге, выглядит иначе — в сущности, там некому и не о чем долго и содержательно договариваться (в том числе, кстати, и с самим Минфином). Понятно, что реальность будет отличаться от ее описания на бумаге. Но при параллельном существовании концессий / ГЧП и СЗПК вероятность того, что действующие игроки и на той и на другой стороне инвестпроектов, вложившие десятилетия в создание персональных отношений друг с другом, выберут эти персональные отношения, а не неведомые выгоды для всех, очень высока. Ведь во многом речь идет о важной составляющей власти — составляющей, прямо не основывающейся на действующем законодательстве. Для Минфина же это риски неконтролируемого роста обязательств бюджета, и они неиллюзорны.

Поэтому мы считаем проект СЗПК проектом реальной реформы. Обычное отличие реформы от улучшения инвестклимата, которое реально и которое не сработало так, как ожидалось, в том, что у реформы не бывает сторонников, кроме идеологических. Улучшения поддерживаются заинтересованными лицами. Но большая часть тех, кто может выиграть от реформы, пока даже не задумывается о том, что она им может дать,— смысл реформы в том, чтобы дать таким замыслам появиться.

С другой стороны, да, перспективы некоторых людей и компаний, у которых уже есть планы по трансформации госэкономики в пользу своих проектов, СЗПК действительно может сокращать. Какой вариант в итоге будет выбран, предсказать сложно. Вряд ли стоит переоценивать значение СЗПК для экономики, это в любом случае выбор не между обычными инвестициями на открытых рынках и неясной альтернативой, а выбор между несколькими моделями экономического режима, очень близкого к госэкономике. Наконец, определить, какая из моделей даст больший рост ВВП (главный долгосрочный KPI для правительства), невозможно — сравнивать нужно то, что есть, с тем, что никто не пробовал. Мы предпочитаем быть пессимистичными: интересы и возможности существующих игроков в таких ситуациях обычно перевешивают. Но в любом случае хорошо, что проект Минфина в 2019 году обсуждался — во всяком случае, никто в 2020 году не сможет утверждать, что рабочих идей у правительства не было.