Комплексный подход к разработке и реализации региональной демографической политики

Михаил ЕЛСУКОВ, Марина КАШИНА

КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД К РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

В статье рассматриваются основы региональной демографической политики. Приводятся некоторые результаты разработки комплексной программы демографического развития субъекта РФ.

In this article the bases of a region demographic policy are considered. The results of fulfillment of the complex program of demographic development of а subject of RF are represented.

Ключевые слова:

демографические проблемы, демографическая политика, государственное управление, стратегия развития территории, регион; demographic problems, demographic policy, state administration, strategy of territorial development, region.

Наша страна постепенно выходит на новый этап своего развития. Признание первыми лицами государства необходимости постановки и решения более амбициозных целей и задач1, свидетельствует о насущной потребности обновления параметров социально-экономического развития России. Однако это невозможно без разрешения тех противоречий, которые были накоплены в течение последних двух десятилетий.

Важную роль в этом призваны сыграть приоритетные национальные проекты в области здравоохранения, образования, сельского хозяйства и жилищной политики, инициированные несколько лет назад президентом РФ. Финансируемые за счет поступления в государственный бюджет средств от продажи на экспорт энергоносителей национальные проекты следует рассматривать как переходный этап социальной политики. По своей сути — это действия, направленные на возврат обществу недополученных им в ходе рыночных реформ социально-экономических благ, компенсацию ущерба, нанесенного населению в годы поиска органами власти новой идеологии политического и социально-экономического развития.

Однако задачи современной социальной политики нельзя ограничивать лишь решением проблемы возврата обществу «долгов власти 1990-х гг.». Существует острая необходимость формирования генеральной цели социальной политики, объединяющей приоритетные национальные проекты и корреспондирующейся с новой долгосрочной идеологией стратегического развития России. На взгляд авторов статьи, такой целью должно стать демографическое развитие Российской Федерации. При этом в демографической политике нельзя ограничиваться только формированием комплекса мер по стимулированию рождаемости, как это предлагают некоторые авторы2. Необходима разработка системы мер государственного управления, охватывающих всю совокупность демографических процессов, протекающих на конкретной территории. Обсуждению основ разработки комплексной демографической политики на уровне региона и посвящена данная статья.

Демографические тренды последних десятилетий свидетельству-

1 Выступление президента Российской Федерации Д.А. Медведева на встрече с участниками международного дискуссионного клуба «Валдай» 15 сентября 2009 года // http://www.kremlin.ru/transcripts/5475 (дата обращения 10.09.2010).

2 Цели развития тысячелетия и национальные проекты — стратегический выбор России. Институт комплексных стратегических исследований. — М., 2006, с. 26, 32.

ЕЛСУКОВ Михаил Юрьевич — к.геогр.н., доцент; доцент кафедры финансов и государственного регулирования экономики СЗАГС, г. Санкт-Петербург elsukovmy@mail.ru

КАШИНА

Марина

Александровна — к.филос.н., доцент; доцент кафедры социологии и социальной работы СЗАГС, г. Санкт-Петербург СазИіпа soc@inbox.ru

ют, что экономика нашей страны в ближайшее время недополучит значительное количество рабочих рук в результате депопуляции в большинстве регионов, что делает проблематичной реализацию оптимистического сценария экономического роста1.

Сегодня совершеннолетия достигает поколение, родившееся после 1991 г. Учитывая дефицит финансирования и должного внимания к развитию системы образования в течение последних десятилетий, уровень квалификации молодежи оставляет желать лучшего. Старшее поколение не может компенсировать дефицит трудовых ресурсов, в т.ч. по причине высокой смертности из-за сократившегося в последние десятилетия объема доступных и качественных медицинских услуг. Ухудшившееся материальное положение подавляющего числа российских граждан делает недоступным для них крупные приобретения, в т.ч. покупку жилья, которое выступает необходимым условием формирования семей и рождения следующего поколения россиян. Наиболее болезненно названные проблемы коснулись работников отдельных незащищенных сегментов экономики, в первую очередь — агропромышленного комплекса.

Все это свидетельствует о тесной взаимосвязи демографических и социальноэкономических проблем, о необходимости признания демографической проблемы в качестве ключевого детерминанта социально-экономического развития нашей страны. С другой стороны, политика обеспечения роста качества человеческих ресурсов и формирования социального капитала, осмысление расходов на здравоохранение, образование, социальную политику в логике инвестиционного процесса меняют всю систему критериев эффективности государственной политики и управления2.

Разработка региональной демографической политики должна основываться на положениях теории региональной экономики, концепций устойчивого развития и развития человеческого потенциала тер-

1 Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2008 г. / под общ. ред. А.Г. Вишневского, С.Н. Бобылева. — М., 2009, с. 122.

2 Зуев С.Э., Васецкий А.А. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности // Управленческое консультирование, 2009, № 4, с. 58.

ритории. Если опираться на концепцию человеческого развития и рассматривать вложения в человека как инвестиционный процесс, то появляется возможность преодолеть экономическую однобокость, которой еще нередко грешат отечественные государственные концепции социальноэкономического развития, ставящие в качестве желаемой цели удвоение ВВП.

Можно выделить ряд общих приоритетов демографической политики для всех субъектов РФ: обеспечение развития человеческого потенциала субъекта РФ; обеспечение устойчивого развития региона; обеспечение и реализация возможностей стратегического планирования социально-экономического развития региона; обеспечение преемственности поколений и сохранение семейных ценностей населения региона; обеспечение сохранения целостности социально-культурного пространства территории.

Процессы демографического развития весьма инерционны, это требует разработки и реализации долгосрочных программных документов, имеющих стратегический характер. Действия органов власти должны быть ориентированы не только на решение текущих проблем (например, высокой смертности мужчин в работоспособном возрасте), но и вести к недопущению возникновения этих проблем в будущем.

Реализация региональной демографической политики требует осуществления комплексных мер, затрагивающих все компоненты социально-экономического развития региона. Это требует выделения природно-ресурсного, экономического, социально-демографического, институционального, научно-образовательного и инфраструктурного блоков подсистем региона как социально-экономической системы. При разработке и реализации региональной демографической политики анализ состояния этих компонентов позволяет выделить вполне определенный перечень факторов, обеспечивающих устойчивое демографическое развитие субъекта федерации.

Актуальные направления демографической политики на региональном уровне также следует формировать с учетом отраслей и сфер деятельности региональных органов исполнительной власти. Это позволит, исходя из функциональных особенностей распределения полномочий

органов власти, конкретизировать цели, задачи, мероприятия демографической политики, четко определить уровень и зону ответственности за их выполнение.

Исходя из опыта разработки программы демографического развития одного из субъектов РФ, кратко охарактеризуем задачи каждого из функциональных направлений государственного управления по разработке и реализации демографической политики в регионе.

Здравоохранение и укрепление здоровья населения. Система здравоохранения должна оказывать услуги на всем протяжении жизни человека: от рождения (услуги родовспоможения и выхаживания) до старости (специализированные медицинские учреждения и услуги для пожилых людей).

В связи с этим комплексный подход к укреплению здоровья населения предполагает работу по следующим направлениям: снижение уровня заболеваемости и смертности населения за счет профилактики наиболее распространенных заболеваний (в т.ч. инфекционных и социально обусловленных); качественное и доступное медицинское лечение; проведение комплекса реабилитационных и оздоровительных мероприятий для различных групп населения.

Социальная защита граждан, семьи и детства. Отдельные группы граждан по объективным причинам (например, инвалиды) не могут обеспечить себе средний уровень доходов и нормальный уровень потребления и медицинского обслуживания. В силу этого они попадают в группу риска по заболеваемости и смертности. В группу риска могут попасть и семьи с детьми, например в случае потери работы одним из родителей.

С точки зрения задач демографического развития результатом оказания социальной поддержки должно стать повышение уровня и качества жизни этих групп граждан, улучшение их питания, более широкий доступ к рекреационным, медицинским и культурно-образовательным услугам, улучшение социально-психологического климата в семьях, снижение стрессогенности и уровня распространения вредных привычек (прежде всего, алкоголизма и наркомании).

Комплексный подход к социальной защите льготных групп населения предполагает работу по следующим направлениям:

профилактика семейного неблагополучия; поддержка семей с детьми и профилактика детского неблагополучия; социальная поддержка льготных категорий граждан.

Развитие рынка жилья. Отсутствие собственного жилья или его низкое качество может стать причиной ухудшения здоровья людей. Неопределенность перспектив в деле приобретения (строительства, получения) жилья выступает существенным фактором миграционного оттока населения (в первую очередь, трудоспособных возрастов) на территории, где эти перспективы более определенны и конкретны. Жилищная проблема может выступить причиной замены юридического брака гражданским, а также привести к откладыванию рождения детей, в т.ч. первых. Тем самым решение жилищных проблем населения, в первую очередь молодежи, сможет стать значимым фактором улучшения демографической ситуации в регионе.

Комплексный подход к развитию рынка жилья в регионе предполагает работу по следующим направлениям: меры по поддержке инвестиций в строительство жилья; меры по развитию ипотечного кредитования (в т.ч. субсидирование процентных ставок); меры в сфере земельной политики (в т.ч. по развитию нормативной правовой базы в сфере землепользования и управления недвижимостью).

Развитие экономической базы региона. Стабильная занятость выступает условием принятия решения об ипотечном кредите, об оплате образования или дорогостоящих медицинских услуг. Кроме того, она выступает материальной основой принятия решения о рождении второго и последующих детей. Полные благополучные семьи, планируя количество детей, отталкиваются не от размера государственных семейных пособий, а, в первую очередь, от оценки собственных экономических ресурсов.

Отсутствие на рынке труда рабочих мест с высокой оплатой труда может стать причиной миграционного оттока трудоспособного населения в регионы, где такие рабочие места имеются. Высокий уровень безработицы, особенно среди молодежи, ведет к усилению криминогенности территории и развитию таких социально опасных явлений, как алкоголизм и наркомания.

Рынок труда должен быть гибким, предлагать не только высокооплачиваемые

рабочие места, но и работу, позволяющую сочетать оплачиваемую занятость с выполнением семейных обязанностей (уходом за детьми, престарелыми, инвалидами). Речь идет о частичной занятости, неполном рабочем дне, надомном труде. Развитая экономическая база позволит создать разнообразный рынок товаров и услуг в регионе, что будет способствовать повышению качества жизни населения.

Комплексный подход к развитию экономической базы региона предполагает работу по следующим направлениям: создание новых предприятий; развитие действующих предприятий; поддержка малого и среднего бизнеса; развитие регионального рынка труда.

Совершенствование системы расселения населения. Процессы переселения людей из малых поселений в более крупные связаны с объективными причинами изменения характера экономической деятельности населения, поиском более комфортных условий проживания. Вместе с тем необходима разработка мер, в соответствии с которыми каждое из существующих поселений региона должно располагать потенциалом дальнейшего развития, приобретения новой специализации, создания новых рабочих мест для проживающего там населения. Постановка этого комплекса задач позволяет найти решения большого числа задач демографического характера.

Сокращение оттока населения из мест традиционного проживания, прежде всего из села в город и в другие регионы, будет иметь своим последствием сохранение очагов расселения, что даст возможность продолжать традиционное (сельскохозяйственное) производство в регионах, развивать фермерское хозяйство, создавать в малых городских и сельских поселениях новые рабочие места.

Работа по совершенствованию системы расселения может осуществляться только комплексно и вестись по следующим направлениям: разработка и реализация документов территориального планирования муниципальных образований; программирование социально-экономического развития муниципальных образований; поддержка малых городских и сельских поселений.

Комплексное развитие территорий и улучшение условий проживания населения. Одной из главных задач деятельности органов власти является создание комфорт-

ных условий проживания населения. При этом решения, касающиеся развития системы коммуникаций, совершенствования ЖКХ, благоустройства территорий и развития объектов социальной инфраструктуры, принимаются в основном на региональном уровне государственной власти.

Комплексный подход к развитию территорий и улучшению условий проживания населения предполагает работу по следующим направлениям: развитие коммуникаций (дороги, газ, вода и пр.); поддержка ЖКХ, благоустройство территорий, улучшение экологической ситуации; развитие социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, музейное дело, краеведение, зоны рекреации и отдыха и пр.).

Молодежная политика и спорт. Молодое поколение является одним из основных объектов демографической политики. Репродуктивное и миграционное поведение молодежи определит численность населения региона в ближайшем будущем. От состояния здоровья молодежи будет зависеть здоровье следующих поколений.

Комплексный подход к проведению молодежной политики и развитию спорта предполагает работу по следующим направлениям: формирование активной жизненной позиции молодых людей; профилактика распространения нездорового образа жизни; создание и развитие инфраструктуры для занятий физкультурой и спортом.

Миграционная политика. Зачастую для регионов России в условиях низкой рождаемости мигранты становятся единственным реальным источником компенсации естественной убыли населения и восполнения дефицита кадров по ряду массовых профессий.

Мероприятия миграционной политики должны проводиться с учетом требований минимизации возможных рисков. Неконтролируемый приток мигрантов может породить серьезную социальную напряженность на территории. Необходимо принимать во внимание то обстоятельство, что далеко не все мигранты способны укреплять экономический и демографический потенциал региона.

Серьезное значение для региона будет иметь временная трудовая миграция (сезонная, на 1—3 года и т.п.). Для данных контингентов рабочей силы необходимо создавать условия, обеспечивающие их

эффективную трудовую деятельность, социально-культурную адаптацию в период их временного проживания на территории региона.

Тем самым комплексный подход к проведению миграционной политики требует работы по следующим направлениям: переселение соотечественников; переселение населения с территорий Российской Федерации с экстремальными условиями проживания; интеграция мигрантов в местные сообщества; работа с временной трудовой миграцией.

Меры общественно-политического и информационного характера. Демографические проблемы — зона внимания и ответственности не только государственных органов. К их решению должны быть привлечены также бизнес и общественные организации.

Не менее важным является отношение самого населения к проблемам своего здоровья, формирование установок на здоровый образ жизни. Здесь заметную роль могут сыграть региональные средства массовой информации, задача которых — заниматься пропагандой как здорового образа жизни, так и семейных ценностей. Занятия физкультурой и спортом должны стать модными и престижными, в т.ч. для молодежи.

Еще одной важной составляющей информационных мероприятий должно стать повышение миграционной привлекательности региона, сокращение оттока населения. Необходимы специальные информационные кампании, формирующие любовь жителей к своей малой родине и гордость за нее.

Комплексный подход к осуществлению общественно-политического и инфор-

мационного сопровождения демографического развития предполагает работу по следующим направлениям: повышение социальной ответственности бизнеса; формирование средствами массовой информации представлений о регионе как о месте, благоприятном для проживания; формирование установок населения на здоровый образ жизни, укрепление семейных ценностей; усиление взаимодействия администрации региона с общественными организациями по вопросам демографического развития.

Все вышеперечисленные направления демографической политики имеют функциональный характер и должны быть обеспечены конкретными мероприятиями, финансирование которых необходимо предусмотреть в бюджетах всех уровней (федеральном, региональном, местном). Наряду с бюджетами разных уровней, источниками финансирования мероприятий демографической политики должны стать привлеченные средства, в т.ч. средства банков, фондов, частных инвесторов, а также средства предприятий.

Исходя из существования общих приоритетов региональной демографической политики, разработанная модель может быть использована для подготовки программ демографического развития субъектов РФ с обязательным учетом местных особенностей и специфики организации региональных органов власти.

Данная статья подготовлена по материалам научноисследовательской работы по разработке комплексной программы демографического развития одного из регионов Северо-Запада России. Руководитель работ — д.филос.н., проф. А.В. Клюев.