К вопросу о роли резолюций международных интеграционных организаций как источника внутреннего права

УДК 341.1/8

К ВОПРОСУ О РОЛИ РЕЗОЛЮЦИЙ МЕЖДУНАРОДНЫХ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ИСТОЧНИКА

ВНУТРЕННЕГО ПРАВА

И.Р. Султанов*

Одним из динамично развивающихся институтов и актуальных вопросов международного права сегодня являются международные интеграционные организации. Они начинают играть все более заметную роль в процессе сближения норм международного и национального права, оказывают существенное воздействие на процессы сближения, гармонизации и унификации национальных законодательств. Статья посвящена вопросу воздействия указанных институтов на внутреннее (национальное) право государств.

Ключевые слова: международные интеграционные организации; сближение международного и национального права; экономическое межгосударственное сотрудничество; международные интеграционные процессы; европейское право; международное право, типология между народ ных организаций.

ON THE ROLE OF THE RESOLUTIONS OF INTERNATIONAL ORGANIZATIONS OF INTEGRATION AS A SOURCE OF DOMESTIC LAW

I.R. Sultanov

The influence of the international integration organizations on the domestic law of countries. One of the most dynamically developing institutes and most pending issues of the international law today are the international integration organizations. They are beginning to play a more obvious role in the rapprochement process of the international and domestic norms of law, to exert significant influence upon the processes of the rapprochement, harmonization and unification of the national legislation. The article is devoted to the issue of the influence of the mentioned institutes upon the internal (domestic) law of the countries.

Keywords: international integration organizations; the approximation of the norms of international and domestic law, interstate economic cooperation; international integration processes; European law, International law; the classification of international organizations.

Исследователи вопроса отличают в составе между народных организаций группу межгосударственных объединений, которая является более интегрированным, более продвинутым правовым институтом, чем иные международные организации [1; 2]. Она отличается от своей (родовой) категории, прежде всего видовыми признаками.

«Интеграционная организация» - видовое понятие от международных межправительственных организаций.

К их числу нельзя отнести международные неправительственные организации. Их учредителями являются неправительственные, т.е. частные структуры, функционирующие по правилам вну-

* Султанов Илынат Робертович, доцент кафедры теории и истории государства и права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, кандидат политических наук. E-mail: ilshatsultan@list.ru

трен него законодательства. Такие организации не обладают компетенцией, достаточной для того, чтобы координировать и регулировать интеграционные процессы. Интеграционные же структуры способны широко влиять на законодательство своих участников [3]. Неправительственные же сообщества узко специализированны и как частные трансграничные структуры, не в состоянии оказывать на системы права государств сколько-нибудь заметного влияния.

Международные интеграционные объединения в юридической классификации можно было бы с полным правом именовать «международными межправительственными интеграционными организациями», вместо выделяемой многими авторами группы так называемых наднациональных организаций или организаций с наднациональными признаками. Они не вышли из рамок и принадлежат к общему родовому понятию «международных организаций».

Как нами уже отмечалось, межгосударственные интеграционные объединения и их специфические особенности в указанных областях требуют сегодня особого внимания. Международные организации вообще и как институциональная основа современных интеграционных процессов изучены недостаточно. Об этом говорят многие специалисты, изучающие эту проблематику [4].

Президент России Д.А. Медведев, неоднократно, в своих выступлениях давал современную оценку их роли в мировых процессах. Часто в его выступлениях даются достаточно скептические отзывы об усилиях и роли международных организаций в разрешении проблем текущего экономического кризиса. В своём выступлении на международной конференции «Современное государство и глобальная безопасность» 14 сентября 2009 года он по существу дал импульс к её переосмыслению, сказав, что «мировой экономический кризис опроверг довольно модные в конце прошлого века рассуждения о снижении роли национальных государств в глобальную эпоху. И ведь не транснациональные компании, не международные организации взяли на себя ответственность за судьбы миллионов людей в мире. Антикризисные программы, стабилизационные меры, социальная защита граждан осуществляются пра-

вительствами, осуществляются самими государствами и способствуют нормализации уже, в свою очередь, глобальной экономики» [5].

Таким образом, сразу заметим, что как минимум, не следует преувеличивать роль международных организаций в международных вопросах. Между народные организации интеграционного типа не исключение. К оценкам их реальных возможностей следует подходить сбалансировано -на основе практики.

Попытки выявить и дать цельное комплексное представление об отличительных атрибутах этой группы международных организаций, а также дать их теоретическое и правовое понятие имели место в большом количестве, определить место той группы международных организаций, в которых достигнута более высокая степень сближения, чем в большинстве других межправительственных организаций, так же имелись неоднократно. Однако, представляется, что почти все они, как правило, уходили в плоскость представлений о наднациональности и наднациональных организаций и по этой причине не дали их объективного понятия.

Есть необходимость на наш взгляд, в исследовании и выявлении общих закономерностей интеграционных объединений, в части объема их правоспособности, возможностей их влияния на между народ ные отношения и в особенности правил международной торговли, формирование новых правовых форм и методов регулирования, сближение международного и национального права, влияние на внутренние правопорядки и сближение национальных правовых систем государств, расширение числа субъектов, правомочных участвовать в международных (трансграничных) экономических отношениях и продвижении в международные правоотношения норм и принципов ГАТТ/ ВТО, которые, заметим, еще далеко не везде утвердились.

Что движет интеграционными объединениями, каков «добавочный эффект» от таких организаций в продвижении либеральных экономических ценностей послевоенных десятилетий. В чем их отличие от типичных межгосударственных международных организаций. Каковы преимущественные сферы их деятельности, как они внутренне организованы, каков объем их правосубъектно-

сти, как они влияют на внутреннюю жизнь государств сообщества и на внешнюю. В чем видятся их закономерности.

Эти аспекты не только составляют основные элементы теории права интеграционных объединений и, естественно, международных организаций. Они имеют и совершенно реальную практическую отдачу. Их раскрытие дает нам представление о том, что, собственно, дают нам эти интеграционные организации, каков их вклад в теорию международных межправительственных организаций и практику международных, главным образом, экономических, отношений. Следовательно, выявленные общие черты этих международных организаций в стадии интеграции позволяют предвидеть и перспективы, и тенденции дальнейшего развития международных правоотношений в целом.

Однако, в ущерб объективным критериям в них на первый план выдвигается довольно умозрительный критерий субординации во внутренних взаимоотношениях, предполагающее статусное верховенство созданных межгосударственных структур. А те атрибуты, которые действительно объективно отличают небольшую группу интеграционных объединений от традиционных международных межправительственных организаций остаются, практически не озвучены. К ним относятся: 1) объем экономического сотрудничества, 2) интенсивность правовой деятельности, 3) степень унификации, как национальных законодательств, так и международных соглашений, достигнутая с их помощью, 4) влияние на внутригосударственные экономические и политические сектора, 5) вовлечение в число субъектов интеграционной деятельности юридических и даже физических лиц.

Если в основу интеграции закладывается не политическое, а экономическое сближение, то в этой области уже можно достичь весьма неплохих интеграционных результатов. Например, в сфере таможенных отношений. Многие из них действительно создавались на основе таможенного союза, либо зоны свободной торговли. Например, НАФТА и ЕС или ЕврАзЭС и СНГ. Интеграция в единое таможенное пространство возможна и здесь и притом в самые выгодные и экономически

полезные союзы. Примером являются таможенные союзы. Один из последних, например, - это единый таможенный союз России, Казахстана и Белоруссии. Это означает, что основа для интеграции выбрана верно. Интересно при этом изучить позицию Кыргызстана, как наиболее перспективного союзника этого альянса [6]. В результате, мы видим вполне реальные шаги по интеграции указанных стран и их экономик [7],

Вспомним также и такие таможенные союзы, как в рамках НАФТА, ЕС или, например, бывший Совет экономической взаимопомощи или даже Германский таможенный союз 1834 г Любые взаимные таможенные послабления становятся мощным интегрирующим фактором для любых государств независимо от близости их внутреннего политического устройства.

В то же время государства - члены того же Евросоюза, например, интегрируются не на основе единства суверенитета. Они передали Брюсселю целый ряд собственных национальных полномочий. В то же время ни одна из суверенонесущих сфер, которые аккумулирует в себе суверенитет страны, не входит в число компетенций этого межгосударственного объединения. Перечислим еще раз: оборона государств, экономическое и бюджетное планирование и внешняя политика -эти суверенные сферы никак не задействованы в интеграции данного союза. Зато масса других аспектов и предметов ведения стали объединяющим фактором для Евросоюза, но только не суверенитет и те суверенные полномочия, которые отмечались нами.

Так Конституция Испании, в ст. 94 закрепила перечень своих внутренних социальных секторов, которые она оставляет за собой и без предварительного согласия парламента не допускает по ним никаких международных договоров и соглашений [8].

В конституциях других государств также как известно приняты соответствующие оговорки о публичном порядке. Однако не только в конституциях государств, но и в учредительном акте самого интеграционного союза появилась аналогичная норма. В проект Европейской конституции 2005 года была введена норма, оговаривающая сектора, которые не должны затрагиваться европейской

интеграцией (ст. !-5) [9].

Убедиться в их отсутствии очень легко, если обратиться к перечню полномочий Брюсселя, изложенному в учредительном договоре. А некоторые государства даже вносят оговорки и инициируют специальные протоколы, которыми для них персонально исключаются из сфер интеграции некоторые другие сектора, подвластные национальным правительствам. Хорошим примером этому являются, например, Дания и Великобритания, которые практически при каждом новом договоре принимают оговорки и протоколы, которыми из интеграционных опор исключены, в частности, социальная политика, а для Великобритании еще и иммиграционная. Каждое из этих государств считает их областями суверенонесу-щими, которые они в прямом смысле изымают из числа интегрируемых.

Зато весьма высока их заинтересованность в единых правилах торговли, поставок, инвестиций и т.п. Единая экологическая политика, конкурентная, торговая, порядок аккредитации и деятельности корпораций, частично единая налоговая политика, образовательные стандарты, отмена виз и ограничений на проезд и провоз грузов, единство сельскохозяйственной политики и несколько других.

Каждому историческому периоду присущи свои научные темы, собственные приоритеты, меняющиеся вслед за сменой политических доминант. Скажем, в конце 1940-х гг наиболее актуальны были проблемы государственного суверенитета, в 60-х - деколонизации и признания, в 70-80-х - соотношения международного и внутригосударственного права, международной правосубъектности. Если говорить о последних полутора-двух десятилетиях, то в юридической литературе по международному праву заметно проявилось стремление к новаторским подходам. Появляются новые термины, понятия, озвучивается масса новых внутриотраслевых принципов, предлагаются новые классификации, основанные на новом видении известных проблем и вопросов. Авторы стремятся выделить новые признаки, сформулировать ранее неизвестные критерии.

Все эти новаторские усилия и попытки следует, на наш взгляд, приветствовать. Нет ничего страш-

ного в том, что они не всегда обоснованы, ибо бессодержательные и необъективные измышления отмирают сами собой. На плаву остаются те, которые имеют онтологическое содержание, отражают действительные социальные отношения. Без смелых концепций, гипотез и определений наука не развивается. Справедливо сказано, что «в силу динамизма межгосударственного сотрудничества, нормативные акты, чтобы сохранить свою действенность, подлежат своевременному пересмотру, изменению, обновлению в соответствии с изменившимися потребностями международной жизни» [10, с, 61]. А если говорить о международных организациях, то их новаторский потенциал признавал и отмечал еще профессор Г И. Тункин - «развитие международных организаций означало развитие новых методов решения международных проблем и повышение удельного веса этих новых методов по сравнению с традиционными методами» [11, с. 343].

Сообщества признаются либо международной организацией особого рода (sui generis), либо международной организацией с наднациональными чертами [12, с. 23]. Например, И, Поллак определяет наднациональность следующим образом: «Организация является наднациональной, если она отвечает хотя бы двум из следующих критериев: наличие в организации законов прямого действия; принятие решений большинством голосов, независимые от государств-членов органы законодательной власти; независимая судебная власть» [13, с , 42].

Близкие к нему определения также - «международные объединения с элементами федерализма», «интеграционные сообщества», «организации публичного международного права, имеющие некоторые конституционно-правовые элементы» и т. п. Согласимся с тем, что благодаря широкому и длительному употреблению некоторые из них стали уже привычными в употреблении, Но относительно содержания приходится констатировать их правовую неопределенность и, как следствие, серьёзные сомнения в их объективности. Действительно, эта позиция не подтверждается практикой.

Оставляют вопросы и новаторские классификации и попытки подразделения междуна-

родных организаций на новые и, естественно, несколько непривычные категории. Например, профессор В.М. Шумилов предпринял попытку подразделить все международные организации на две новые категории:

а) организации, обеспечивающие сотрудничество (основаны на координационном методе регулирования отношений государств-участников);

б) организации, являющиеся институциональной основой для интеграции (основаны на субординационном методе регулирования отношений между государствами-участниками).

Делая при этом оговорку, что подразделить их на эти категории можно было бы «условно» [14, с. 132].

Профессор В.Е. Чиркин говорит о существовании наряду с государствами международных объединений с элементами федерализма. Он также отмечает, что в современных условиях в связи с возрастающей интеграцией государств на международной арене возникли многие организации публичного международного права, имеющие некоторые конституционно - правовые элементы [ 15, с. 187].

Профессор И И Лукашук также довольно противоречив, в аргументации существования наднациональных организаций. Так, с одной стороны, он пишет, что «международные организации являются органом сотрудничества государств, они не носят надгосударственного характера». При этом он ссылается и на известное решение Суда ООН, не раз подчеркивавшего, что «в природе международных организаций нет ничего такого, что позволило бы рассматривать их как нечто подобное сверхгосударству. Организация обладает лишь той компетенцией, которой ее наделили государства» [16, с. 30].

С другой стороны он опровергает эти весомые аргументы и вслед за ними вдруг твёрдо указывает, что «сегодня существуют и наднациональные, над государственные организации» [16]. Такое лёгкое опровержение позиции самого международного суда ООН, на которое сам же автор и ссылается, не придает чувства убедительности.

Профессор Т.Н. Нешатаева также чётко и не-

двусмысленно выделяет в числе «пяти основных методов организации межправительственного сотрудничества» - наднациональность [17, с. 36].

Профессор H.A. Ушаков также подразделяет «межгосударственные объединения на международные организации и конфедерации (наднациональные организации)» [18, с. 151]. Заметим, что автор понимает под ними конфедерации. Список сторонников обособления части международных организаций в группу наднациональных можно легко продолжить.

Следует признать, что авторы такой классификации далеко не всегда голословны. Нередко они дают своё понимание и приводят аргументацию в подтверждение её объективности. Например, процитированное чуть выше утверждение H.A. Ушакова свидетельствует о том, что под наднациональными организациями понимаются конфедерации [18].

Профессор Т.Н. Нешатаева расшифровывает наднациональность, выделяя её главный признак - «санкции» [17, с. 36]. При этом, профессор И.И. Лукашук аргументирует еще шире. Он понимает под наднациональными и над государственными организациями такие, которым:

а) государством передано осуществление некоторых суверенных полномочий;

б) по определенным вопросам они могут принимать решения, непосредственно обязывающие физические и юридические лица;

в) более того, такие решения могут приниматься большинством голосов;

г) эти организации имеют механизм принудительного осуществления своих решений [23, с. 30].

Под понятием «наднациональность» другими авторами понимается «предоставление межправительственной организации ее учредителями права обсуждать какие - либо вопросы, которые обычно государства считают относящимися к своей компетенции и принимать по ним решения обязательного характера без согласия заинтересованной стороны или сторон». При этом происходит медленный процесс перерастания межгосударственных отношений во внутригосударственные» [16].

Литература

1. Мал к и на И. Б. Международные неправительственные организации в современном международном праве: дисс.. .канд. юрид. наук. - Казань, 2001. - 194 с.

2. Урсин Д А. Международные неправительственные организации и прогрессивное развитие международного права: дисс...канд. юрид. наук. - Москва, 2000. - 176 с.

3. Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1988, - 192 с.

4. Подшибякин С. А. Правовой статус международных неправительственных организаций: дисс,.. канд. юрид. наук. - Москва, 2004. - 158 с.

5. http://www.kremlin.ru/transcripts/ 5469 (дата обращения 15.01.20 i 1).

6. Чиналиев В.У Актуальные проблемы участия стран СНГ в международных экономических организациях и интеграционных группировках (на примере Кыргызской Республики): дис... канд. экон. наук. - Москва, 2001. - 136 с,

7. http://www.news,mail.ru/po3itics/2604403/(дата обращения 16.01.2011),

8. Конституции государств Европейского Союза / под ред. Окунькова Л А. - М : ИНФРА-М, 1997. -816с

9. Article 1-5 Treaty establishing a Constitution for Europe. 2005.

10. Талалаев A.H. Право международных договоров. Действие и применение договоров. - М.: Междунар. отношения, 1985. -294 с.

11. Тункин Г.И. Теория международного права. - М.: Междунар. отношения, 1970, - 511 с.

12. Маргиев В.И. Внутреннее право между народ ных организаций: Автореф. дис. докт. юрид. наук. - Казань. 1999.-42 с.

13. Poilak J. Slominski Р. Zusammenfassung: «Das politische System der EU» Aufi. Muenchen: Wilhelm Fink Verlag, 2005. S.42.

14. Шумилов B.M., Международное право: учебник. - М.: Изд-во «Велби», 2007. - 486 с.

15. Чиркин В.Е. Государствоведение. - М: Юристъ, 2000. - 384 с.

16. Международное право. Особенная часть: учеб. для студентов юрид. фак. и вузов / И.И. Лукашук; Рос. акад. наук, Ин-т государства и права, Академ, правовой ун-т. - Изд. 3-е, перераб. и доп. -М.: Изд-во «Волтерс Клувер», 20 ¡0. - 544 с.

17. Нешатаева Т.Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. — М.: Дело, 1998. - 272 с.

18. Ушаков H.A., Международное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2000. - 304 с.