Конец федеральной раздробленности

       До сих пор все разговоры о возможном укрупнении регионов носили чисто теоретический характер. Законопроект, поступивший на прошлой неделе на подпись президенту, позволит наконец перейти от теории к практике.
       Законопроект "О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ" был одобрен Госдумой в первом чтении еще в декабре 1999 года. С тех пор депутаты основательно почистили текст, несколько сузив сферу действия закона. И теперь, после принятия Госдумой и одобрения Советом федерации, в нем говорится лишь о двух случаях, когда число регионов в России может измениться: принятие в состав РФ иностранного государства (или его части) и образование нового субъекта путем слияния двух или более существующих регионов.
       
По доброй воле и на общих основаниях
       Общие принципы изменения числа субъектов федерации изложены в первой главе закона. Главным требованием является добровольность процесса. Второе условие заключается в том, что новому субъекту РФ ни при каких обстоятельствах не может быть предоставлен особый статус, отличающийся от статуса других регионов. Поэтому, например, Белоруссия, если она пожелает воспользоваться данным законом для воссоединения с Россией, сможет претендовать лишь на статус обычной республики в составе РФ — наравне с Татарией или Калмыкией.
       Наконец, в-третьих, при решении вопросов о принятии в РФ или образовании в ее составе нового субъекта должны учитываться государственные интересы России, необходимость соблюдения прав и свобод человека, а также "сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ и их социально-экономические возможности". Другими словами, если связи между претендующими на слияние регионами окажутся недостаточно прочными или выяснится, что их экономика "не потянет" объединения, укрупнение может и не состояться.
       
По доброй воле и международному согласию
       Порядок вступления в состав России иностранного государства или его части изложен во второй главе. Для тех, кто пожелает влиться в дружную семью российских народов, в документе есть одно существенное послабление: наличие общей границы не является для этого обязательным условием. Так что кандидатами в новые субъекты могут стать как граничащая с Россией Абхазия, так и отделенное Украиной Приднестровье, которые уже не раз заявляли о подобном желании.
       В остальном же потенциальным "новичкам" придется нелегко. Для начала их полномочные органы должны обратиться к России с предложением заключить соответствующий международный договор. В нем должны быть подробно прописаны статус нового субъекта, действие на его территории российских законов и порядок применения правовых актов прежнего государства. С российской стороны соглашение подписывает президент.
       После этого договор ждет новое испытание — проверка Конституционным судом его соответствия российскому Основному закону. Именно на этом этапе окончательно отсеются претенденты из числа международно непризнанных государств вроде тех же Абхазии и Приднестровья (если, конечно, их "неправильного" статуса вовремя не заметят президент и МИД). КС вынужден будет руководствоваться не соображениями общего исторического прошлого, а международным правом, по которому Абхазия до сих пор считается частью Грузии — хотя и мятежной. И, следовательно, для того, чтобы абхазцы стали россиянами, этого должна захотеть Грузия.
       По принятой в КС процедуре рассмотрение этого вопроса может затянуться на многие месяцы. Лишь после получения от конституционных судей положительного заключения президент вправе передать договор на ратификацию в Думу и одновременно внести в нижнюю палату проект конституционного закона о принятии в РФ соответствующего субъекта. Исчерпывающий перечень требований к этому документу также изложен в законе "О порядке принятия...": он должен содержать положения о наименовании нового субъекта, его статусе, территориальных границах и сроках, в которые новичок будет интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы, а также в систему органов государственной власти России.
       Оба документа (договор и конституционный закон) рассматриваются Госдумой и Советом федерации: договор ратифицируется в одном чтении простым большинством голосов в каждой из палат, а закон о принятии нового субъекта принимается Думой в трех чтениях квалифицированным большинством (2/3 списочного состава) и затем одобряется не менее чем 3/4 членов Совета федерации. Исходя из сложившейся парламентской практики, на ратификацию договора уйдет не менее полутора месяцев, а принятие закона может растянуться на 2-3 месяца. Тем не менее в силу оба документа должны вступить одновременно, и именно с этого момента счастливый соискатель сможет считать себя полноправным субъектом РФ.
       
По доброй воле и сильному обоюдному стремлению
       Впрочем, сколь бы сильным ни было желание некоторых "осколков" бывшего СССР вступить в состав России, на практике вторая глава закона "О порядке принятия...", скорее всего, будет применена еще не скоро. А вот третья глава, регулирующая порядок образования нового субъекта путем слияния двух или более существующих, может быть востребована в ближайшее время. Даже несмотря на то, что предусмотренная для этого процедура особой простотой тоже не отличается.
       Инициаторами объединения должны стать законодательные органы сливающихся регионов. Именно они назначают и проводят в своих субъектах референдумы по этому вопросу. Причем если хотя бы один из регионов проголосует против, слияние откладывается как минимум на год, до следующего плебисцита.
       Зато поддержка гражданами идеи объединения позволит местным законодателям сделать следующий шаг: в течение шести месяцев подготовить согласованный с будущими земляками законопроект об образовании нового субъекта и утвердить его в каждом из региональных парламентов. Помимо традиционных пунктов о наименовании, статусе и границах нового региона, в этом законе должны содержаться положения, детализирующие процесс слияния: порядок формирования совместных органов власти; функционирование на территории укрупненного субъекта федеральных органов; правопреемство нового региона в отношениях с центром, другими субъектами, иностранными государствами и международными организациями и даже пункт о поправках к федеральному бюджету, связанных с объединением.
       После этого одобренный местными законодательными собраниями проект начнет нелегкое путешествие по коридорам федеральной власти. Прежде чем выносить документ на рассмотрение Госдумы, его авторы должны будут посетить правительство РФ (оно дает заключение о расходах на объединение), Министерство юстиции (юридическая экспертиза нормативных актов, связанных с объединением) и уполномоченного по правам человека (заключение о гарантиях соблюдения прав и свобод человека при слиянии). К собранным в этом походе бумагам инициаторы укрупнения должны добавить свое обоснование необходимости объединения, а также "прогноз социально-экономических и иных последствий".
       Лишь после этого усталые, но довольные регионалы смогут отправиться в Госдуму, которая рассмотрит их законопроект в порядке, установленном для конституционных законов. И если депутаты и члены Совета федерации сочтут объединение необходимым (или, на худой конец, проявят милосердие к затратившим уйму сил и средств инициаторам слияния), вместо названий прекращающих существование субъектов на карте России и в Конституции появится наименование нового региона.
       Несмотря на сложность процедуры объединения, можно предположить, что желающие пройти этот трудный путь все же найдутся, прежде всего, среди автономных округов. Конечно, крупные и богатые субъекты вроде Ханты-Мансийского или Ямало-Ненецкого округов вряд ли захотят возвращаться под эгиду прежних хозяев. Но округам победнее — как, например, Коми-Пермяцкому или Усть-Ордынскому Бурятскому — терять в этом процессе нечего, кроме своих нынешних дотационных цепей. К тому же идея укрупнения регионов по-прежнему популярна среди многих российских политиков, а значит, поддержка на федеральном уровне инициаторам слияния субъектов обеспечена.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ
       

ОТ АВТОРА
       Леонид Иванченко, председатель комитета Госдумы по делам федерации и региональной политике (фракция КПРФ)
       В мире всего 24 государства с федеративным устройством, но ни в одном из них нет 89 субъектов федерации. Когда в 1993 году принималась Конституция, то под лозунгом "Берите суверенитета столько, сколько проглотите" многие автономные образования стали самостоятельными субъектами. Отсюда возникли осложнения во взаимоотношениях краев с входившими в них прежде округами. Но сейчас ряд автономных округов уже поговаривает о том, чтобы вернуть прежний статус. Мы в Думе тоже сторонники того, чтобы укрупнение произошло, и этот закон как бы упреждает будущее, он написан на длительную, долгосрочную перспективу. Делаем мы это для того, чтобы иметь соответствующую перспективу дальнейшего существования и сохранения единства России. Нас все время подбивали, чтобы мы в этом законе предусмотрели не только объединение, но и дальнейшее разделение субъектов на более мелкие структурные образования. Но авторы проекта и комитет заняли однозначную позицию: не надо создавать прецедент, мы как законодатели должны заботиться о целостности России, а не о каких-то сепаратистских стремлениях.
       
ЗА
Михаил Бугера, депутат Госдумы (группа "Регионы России")
       Первая часть закона носит больше формально-теоретический характер: я что-то не вижу на данный момент ни одного суверенного, международно признанного государства, которое хотело бы вступить в Российскую Федерацию. А вот в части укрупнения субъектов, полагаю, желающие воспользоваться законом найдутся. Сейчас есть и соответствующее общественное мнение, и определенный настрой в федеральных органах власти и в некоторых субъектах федерации. Опасений со стороны регионов закон вызывать не должен: ведь речь идет о предельно демократическом механизме, который предполагает абсолютную добровольность и исключает какие-либо насильственные попытки объединить субъекты федерации. Некоторые говорят, что процедура слияния слишком длинна. Но такие вопросы нельзя решать быстро. Вот что-нибудь сокрушить, сломать — это действительно можно быстро. А склеивание разных субъектов федерации — процесс достаточно длительный. Потому что здесь идет речь и о перестройке властных структур, и о перестройке бюджетных, финансовых потоков. Даже смена вывесок — и та займет достаточно продолжительное время. Мне кажется, то, что заложено в законе,— хорошо выверенная процедура.
       
ПРОТИВ
       Алексей Митрофанов, депутат Госдумы (фракция ЛДПР)
       Свой взгляд на проблему укрупнения регионов мы изложили в программе партии, где предлагается вместо 89 субъектов федерации создать 30 губерний. А то, что записано в новом законе,— это, конечно, слишком запутанная процедура: референдум, совместная подготовка проекта конституционного закона, одним словом, что-то очень долгое и нудное. Наверное, можно было бы вопрос о новом административно-территориальном делении решить разом и сверху — указом президента или, скажем, федеральным законом, принятым Госдумой, без всяких референдумов. Думаю, вполне можно было бы оформить все это таким образом, ведь налоги, к примеру, мы принимаем законом, а не референдумом. Хотя, с другой стороны, принятый закон — тоже хоть какое-то движение в нужном направлении. Да, в нем прописан слишком усложненный порядок создания нового субъекта, но все-таки хоть что-то можно делать, если есть желание. И все же мы считаем, что надо было действовать проще: может быть, даже обойтись без закона, а на переходный период, лет на пять, объявить эту реформу указом президента.

История вопроса
       До принятия Конституции 1993 года Российская Федерация строилась по "матрешечному" принципу: более мелкие регионы (автономные округа и автономные области) входили в состав более крупных (краев и областей). Однако новый Основной закон уравнял в правах все 89 субъектов, не урегулировав, правда, проблему их подчиненности друг другу. Это привело к многочисленным конфликтам между прежними "метрополиями" и входившими в них ранее округами.
       Ближе к концу 1990-х годов все большую популярность в России стала приобретать идея "собирания земель" и укрупнения регионов за счет слияния нескольких субъектов в один. Это отразилось и на законодательном процессе. Проект конституционного закона "О порядке принятия..." был подготовлен еще прошлой Думой и принят в первом чтении в декабре 1999 года, в последний месяц ее работы. Но если авторов первой редакции законопроекта больше волновал вопрос принятия в состав России "мятежных" территорий вроде Абхазии и Приднестровья, то в окончательном варианте акцент сделан именно на укрупнении регионов.
       
Цитата
       Статья 2. Принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе. Новому субъекту РФ не может быть предоставлен особый статус, отличающийся от статуса иных субъектов РФ.
       Статья 9. Органы государственной власти заинтересованных субъектов РФ могут поставить перед органами государственной власти РФ вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта, если по указанному вопросу принято соответствующее решение на референдуме каждого из этих субъектов РФ.
       Статья 10. Законодательные органы государственной власти заинтересованных субъектов РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решений, принятых на референдумах, вырабатывают согласованную редакцию проекта федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта. В этом случае законодательный орган государственной власти каждого из заинтересованных субъектов РФ рассматривает на своем заседании вопрос о внесении в Госдуму указанного законопроекта в согласованной редакции в качестве совместной законодательной инициативы и принимает соответствующее решение.
       
Мировая практика
       Вступление новых штатов в США допускается конституцией, решение об этом принимается конгрессом США. Новые штаты не могут быть образованы или созданы в пределах юрисдикции какого-либо другого штата. Образование новых штатов путем объединения двух и более уже существующих штатов или частей штатов невозможно без согласия законодательных органов соответствующих штатов и конгресса США. Аналогичная система действует в латиноамериканских государствах — Мексике и Бразилии.
       После 1990 года в конституции ФРГ была отменена статья, в соответствии с которой в состав ФРГ вошла бывшая ГДР. Федеральные земли имеют право объединяться с созданием новой федеральной земли (например, так была образована земля Баден-Вюртенберг), выделять из своего состава новые земли и изменять границы. Все подобные решения принимаются референдумами в заинтересованных землях ("заинтересованными" считаются как реформирующиеся земли, так и непосредственно граничащие с ними). Примерно так же обстоят дела в Австрии.
       Субъекты федерации в Индии (штаты) могут быть объединены, разделены, из их территории может быть выделен новый штат. Решение об этом принимается парламентом страны. Мнение властей штата при этом учитывается, но не является обязательным (исключение составляет штат Джамму и Кашмир, территория которого не может быть изменена без согласия законодательного органа штата).