Историко-правовое исследование развития и реформиро- вания института муниципальной службы России (1917-1999 гг. )

Волкова В.В.

Историко-правовое исследование развития и реформирования института муниципальной службы России

Важное место в ходе нынешних преобразований в Российской Федерации занимают вопросы формирования местного самоуправления, большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права, укрепления института муниципальной службы. Все эти проблемы нельзя понять и должным образом исследовать, не обратившись к историко-правовому анализу развития и реформирования института муниципальной службы.

С февральской революцией 1917 года историками связывается начало «советского» этапа в развитии правового статуса муниципального служащего в России. В условиях советского периода осуществлялось крайне жесткое соподчинение всех властей, исключающее функционирование местного самоуправления как такового. Административно-командная система с ее всеохватывающим контролем общественной и частной жизни граждан по своей сути не допускала реального народовластия. Фактически местного самоуправления в том смысле, в котором оно сформировалось в демократических странах, в советский период не было.

В связи с этим муниципальные служащие были признаны состоящими на государственной службе, замещая должности в местных органах государственного управления. Таким образом, фактически они обладали правовым статусом государственного служащего, то есть правами и обязанностями государственного служащего, ответственностью за их нарушение или невыполнение. К данной категории служащих относились работники местных районных, городских, районных в городах Советов депутатов трудящихся, исполнительных комитетов.

На выбор дальнейшего пути развития общества и государства большое влияние оказало то, что новое поколение рабочих и выходцев из деревни, находилось под влиянием мелкобуржуазных настроений. В РКП(б) все более преобладало революционное нетерпение и максимализм. Энтузиазм масс, основанный на победах Октябрьской революции и Гражданской войны, успехах восстановительного периода, требовал новой героической задачи. Такой задачей стал лозунг догнать в кратчайшие сроки развитые страны. Рывок «от сохи к современной индустрии второй супердержавы мира» [1, с. 45] обусловил отступление от принципов нэпа и, как следствие этого, изменения в организации управления народным хозяйством и функционировании института государственной службы.

Конституция СССР 1936 года, с одной стороны, расширяла пределы компетенции Советов депутатов трудящихся, что выражалось в предоставлении полномочий по «руководству деятельности подчиненных органов управления, обеспечению охраны государственного порядка и прав граждан, руководству местным хозяйственным и культурным строительством, установлению местного бюджета» [2] (ст. 97), с другой - не предусматривала необходимого механизма для эффективной реализации предоставленных им полномочий. Сохранялся основной принцип поступления служащих на должность - избрание.

Как обращает внимание С.А. Авакьян, в рассматриваемый период повышается ответственность Советов, а, следовательно, и их служащих в процессе всестороннего развития хозяйственного и социально-культурного строительства. Значительно усиливается профессионализм работников исполнительных и распорядительных органов местных Советов, возникают новые формы и методы их деятельности [3, с. 5]. Отмечается расширение прав местных советов, которые в границах района «увязывали различную деятельность: милицейскую, судебную и следственную в области

административно-судебной; агро- и ветеринарную сеть, сеть лесных участков - по линии организации сельского хозяйства» [4, с. 308]. Это отражалось в законодательных актах Советского государства, среди которых можно выделить следующие: Закон СССР от 25 июня 1980 года «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» [5]; Закон РСФСР от 20 ноября 1980 года «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» [6]; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 года «Об основных правах и обязанностях районных советов народных депутатов» [7]; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 мар-та 1971 года «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов» [8]; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 года «Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов» [9]; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 июля 1982 года «Об отделах и управлениях исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов, советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах советов народных депутатов РСФСР» [10].

Изучение историко-правовых источников и нормативных актов, регулирующих службу в советский период истории нашего государства, позволяет отметить, что:

- понятие «муниципальный служащий» в юридическом смысле возникает с момента законодательного закрепления этого термина в современных нормативно-правовых актах. Но в практическом плане, муниципальные служащие органов местного (вечевого, земского, городского) самоуправления (управления), которыми являлись как выборные, так и назначаемые лица, существовали на всем протяжении его становления и развития;

- с ранних форм зарождения самоуправления среди муниципальных (местных) служащих выделяется группа должностных лиц по признаку обладания исполнительно-распорядительными полномочиями;

- правовой статус муниципальных служащих, включая должностных лиц и иных служащих органов местного (общинного) самоуправления, определялся комплексом нормативно закрепленных прав, обязанностей, привилегий и мер ответственности за качество их исполнения, а также, зачастую, принадлежностью к тому или иному сословию;

- в советский период служащие местных органов государственной власти и управления обладали правовым статусом государственного служащего;

- на эффективность реализации местного самоуправления оказывает влияние политико-правовая культура чиновников местных органов власти;

- в установлении правового статуса муниципального служащего значительную роль играет политический фактор.

Анализ отечественного опыта становления и развития местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что отсутствовало единообразное понимание термина «муниципального служащего».

В перестроечный период (1985-1991 гг.) в законодательстве и на практике власть стремилась придерживаться линии централизации власти, что проявлялось в практическом сохранении ранее установленных прав и обязанностей служащих. Вместе с тем «перестроечные» меры показали исчерпанность возможностей реального реформирования местных советов в рамках тоталитарной системы. На повестку дня встала задача формирования гражданского общества с иным политическим устройством на демократической основе, позволяющей сформировать реальные органы местного самоуправления. Таким образом, перестройка направила свое острие на переформирование политической основы государства - советов, в том числе их главного звена - местных органов власти.

Важнейшим этапом в утверждении и развитии идей местного самоуправления в нашей стране явились 90-е годы. Принятый 9 апреля 1990 года Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [11] был первым актом в истории советского государства, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление и упразднялся прежний статус местных Советов народных депутатов. Ситуация в отношении служащих местных органов власти изменилась с принятием 6 июля 1991 г. Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» [12], который стал первым шагом на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне. Этот закон воспринял принцип разделения властей; определил статус представительного органа (местного совета) и местной администрации как органа управления. В соответствии с положениями этого закона компетенция местных органов получила разграничение по сферам деятельности. Однако и к нему предъявлялись претензии в недостаточной конкретности и четкости в определении компетенции и форм организации местных властей. При всей новизне ряда институтов и положений оба вышеуказанных закона отражали преемственность статуса и функций системы местных Советов народных депутатов. Для восстановления равновесия системы партийно-политическая элита пошла по пути децентрализации, придавшей низовым звеньям советской системы (местным советам) динамику, сопровождавшуюся расширением их прав и полномочий.

Поворот в области правового статуса служащих местных органов, как в плане его законодательного закрепления, так и практической стороны произошел с принятием 5 сентября 1991 г. Декларации прав и свобод человека [13] на Внеочередном Съезде народных депутатов СССР, тональность которого во многом определилась низвержением ГКЧП и победой демократических сил в августе 1991 г.

Между тем после крушения партийно-советской службы в аппарате местных органов (1980-1990 гг.) возник хаос. Поведение и деятельность муниципальных служащих находились в неустойчивом состоянии, обусловленном неопределенностью их правового статуса. Свидетельством этого являются постоянные реорганизации системы, сокращения кадров, отклонения деятельности муниципальных служащих от существующих правил, норм, социальных традиций, распространение в их среде коррупции, бюрократизма, равнодушия к работе, массовые уходы в коммерческие структуры.

Началом современного демократического этапа развития правового статуса муниципального служащего следует считать закрепление Конституцией Российской Федерации 1993 г. принципа самостоятельности местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. [14] впервые определил понятие муниципального служащего, обозначил основы его правового статуса. Вместе с тем упомянутый выше закон 1995 г. принимался в

условиях противостояния Президента РФ, Государственной думы и Совета Федерации. При подготовке этого закона основная концептуальная борьба развернулась между его двумя проектами. Первый был подготовлен Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной думы, а второй - в Министерстве национальностей и региональной политики РФ. Последний проект был одобрен Президентом РФ и официально внесен в Г осударственную думу. Компромиссность сказалась на качестве Федерального закона, получившего расплывчато-рамочный характер. Надежды на то, что субъекты РФ своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия муниципальных служащих, в значительной мере не оправдались, поскольку региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы [15, с. 83].

Таким образом, противоречивость процесса становления российской демократии обусловила неоднозначность нормативно-правовых положений, регламентирующих права и обязанности муниципальных служащих в России. После принятия федеральных нормативно-правовых актов нормотворческий процесс переместился в регионы, обозначив коллизии и противоречия между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Практика нормотворческой деятельности и процесс реализации выработанных местными законодателями правил обусловили разнообразие вариантов их взаимоотношений, что не всегда вписывалось в аксиомы федерального законодательства и вместе с тем обусловило неопределенность и размытость правового статуса муниципального служащего. Разработка документов по местному самоуправлению осуществлялась в условиях острой политической борьбы, связанной с выборами губернаторов, мэров и депутатов областного и муниципальных представительных собраний. Порой они принимались исходя из политической обстановки.

С принятием в 1998 г. двух федеральных законов «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» [16] и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» ситуация в области правового статуса муниципального служащего коренным образом изменилась. Впервые термин «муниципальный служащий» получил свое достаточно четкое законодательное определение, обозначились основы его правового статуса, гарантии муниципального служащего [17].

Вместе с тем окончательный вариант Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» по сравнению с первоначальными проектами стал меньше по объему за счет сокращения регулирования на федеральном уровне ряда вопросов, которые должны решаться субъектами федерации и муниципальными образованиями. Из проекта, принятого после преодоления Государственной думой вето Президента РФ и направленного на повторное рассмотрение в Совет Федерации, были исключены расписание прав и обязанностей муниципального служащего, перечень мер ответственности служащего и другие положения, нашедшие свое место в правовых актах органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской Федерации [18, с. 252]. Таким образом, политическая борьба оказала заметное влияние на правовое регулирование статуса муниципального служащего.

Как отмечалось в Указе Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» [19], на современном этапе государственная политика в области развития местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц в процессе реформирования местной власти на принципах самоуправления.

Таким образом, можно сделать вывод, что в период, который явился предметом рассмотрения, в законодательстве сложилась ситуация, когда нормативно-правовые акты, изданные органами местного самоуправления или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречат федеральному законодательству.

Литература

1. Бутенко А.П. Реальная драма советской истории // Наука и жизнь. 1989. № 12.

2. Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1936. № 283.

3. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974.

4. Юргина М.Ф. Практика проведения районирования, экономическая характеристика областей // Вопросы экономического районирования. М., 1957

5. Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 27. Ст. 526.

6. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1593.

7. Ведомости Верховного Совета СССР. 1971. № 12. Ст. 132.

8. Ведомости Верховного Совета СССР. 1971. № 12. Ст. 133.

9. Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 16. Ст. 131.

10. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 27. Ст. 941.

11. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

12. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 29.

13. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 37. Ст. 1083.

14. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

15. Гильченко Л.В, Замотаев А.А., Пашенцев В.В., Лазебная Н.В. Актуальные проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления // Местное право. 2001. № 2-3.

16. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.

17. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 224.

18. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие // В.И. Васильев. М., 1999.

19. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5011.