Проблемы защиты прав субъектов предпринимательства при осуществлении контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти

ПРАВО

УДК 346.26:0346.9

Д. Г. Домрачев

ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

При осуществлении административного надзора органов исполнительной власти должностными лицами систематически допускаются нарушения законодательства и процессуальных норм, что является существенным препятствием для активного и поступательного развития субъектов малого и среднего бизнеса в стране и требует со стороны государства мер по совершенствованию административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности.

In the exercise of executive authorities administrative supervision officials systematically make breaches of legal system and procedural provisions. This is a significant obstacle to an active and progressive development of small and medium-sized businesses in the country and demands from the government measures for improving the administrative and regulatory compliance and enforcement.

Ключевые слова: органы исполнительной власти, административно-правовое регулирование, контрольно-надзорная деятельность, административная ответственность.

Keywords: enforcement authorities, administrative and legal regulation, compliance and enforcement, administrative responsibility.

Одной из основных экономических задач российского государства является развитие предпринимательства, защита законных интересов малого и среднего бизнеса, в том числе при государственном и муниципальном контроле путем исключения необоснованного вмешательства государства в деятельность этих субъектов.

В то же время проблемы эффективности административного надзора (контроля) органов исполнительной власти за соблюдением законодательства в различных сферах жизнедеятельности являются достаточно актуальными в современной России, так как их решение напрямую связано с обеспечением защищенности от потен-

© Домрачев Д. Г., 2012 60

циальных и реальных угроз безопасности государства, общества и отдельных лиц.

Анализ практики применения законодательства при осуществлении контрольно-надзорными органами своих полномочий и складывающихся по этому поводу правоотношений показывает, что решение указанных задач требует принятия государством системы мер, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования данной деятельности, а также структуры и системы органов исполнительной власти, осуществляющих надзор.

Таким образом, административно-правовое регулирование государственного контроля (надзора) требует взвешенного, сбалансированного и комплексного подхода, учитывающего как интересы государства, так и интересы бизнеса.

В целях исследования теоретических и прикладных проблем административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, выявления причин и условий, снижающих эффективность применения законодательства в данной сфере, 20 апреля текущего года юридическим факультетом Вятского государственного гуманитарного университета была проведена первая в Кировской области научно-практическая конференция под названием «Проблемы административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти».

В конференции приняли участие более пятидесяти представителей, руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих на территории области административный надзор (контроль), а также известные ученые в области административного права, представители судов и прокуратуры, преподаватели и аспиранты высших учебных заведений Кировской области и других регионов.

В ходе мероприятия состоялись: научно-практическое обсуждение участниками конференции вопросов деятельности органов исполнительной власти при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, обмен опытом применения соответствующего законодательства; высказывались предложения и рекомендации по повышению эффективности государственного контроля (надзора) в различных сферах.

Особое внимание уделялось вопросам реализации требований федерального закона от 26 де-

Д. Г. Домрачев. Проблемы защиты прав субъектов предпринимательства.

кабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Так, в выступлениях начальника отдела по надзору за соблюдением законов в сфере экономики прокуратуры Кировской области Л. В. Комаровой и судьи Кировского арбитражного суда С. Ю. Шмырина был представлен обзор наиболее часто допускаемых правоприменителями нарушений законодательства в рассматриваемой сфере.

В частности, было отмечено, что органами прокуратуры в текущем году выявлено около двухсот таких фактов, а также случаев возложения на предпринимателей не предусмотренных законом обязанностей, истребования излишних документов. Имеют место случаи создания различных административных барьеров при реализации предпринимателями своих прав (в том числе введение не предусмотренных законодательством процедур и запретов, сборов и платежей), ограничения конкуренции и предоставления отдельным лицам преференций и привилегий, волокиты при рассмотрении заявлений.

Во многих случаях проверки надзорными органами проводятся без достаточных правовых оснований, с нарушением периодичности и сроков уведомления проверяемых субъектов о планируемых мероприятиях.

Имеют место случаи предъявления по результатам проверок заведомо невыполнимых требований.

Так, например, в ходе проверки отдела государственного пожарного надзора Октябрьского района г. Кирова было установлено, что по результатам проверки индивидуальному предпринимателю надзорным органом было выдано предписание об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, согласно которому на ИП возложена обязанность устранить нарушение, связанное с несоблюдением минимального противопожарного расстояния от соседнего здания до здания, принадлежащего ИП. Поскольку данный объект является частью капитальной постройки, такое нарушение практически устранить невозможно.

Также было отмечено, что качественной и эффективной реализации прокурором полномочий по защите прав субъектов предпринимательской деятельности зачастую препятствуют определенные противоречия в федеральном законодательстве, предоставляющие контрольно-надзорным органам взаимоисключающие полномочия либо делающие реализацию предоставленных полномочий невозможной.

Анализ практики рассмотрения административных дел в арбитражном суде также свидетель-

ствует о превышении в ряде случаев полномочий надзорных органов при реализации контрольно-надзорных мероприятий: несоответствие вида проверки ее объекту и предмету, выдача обязательных для исполнения предписаний, содержащих требования, не соответствующие законодательству.

Наиболее наглядно проблемы, связанные с нарушением законных прав субъектов предпринимательства, иных хозяйствующих субъектов и организаций, проявляются по результатам анализа правоприменительной практики в сфере государственного надзора за соблюдением норм и правил противопожарной безопасности.

Так, в соответствии с ч. 12 ст. 9 федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ), п. 34 Административного регламента, утвержденного приказом МЧС РФ от 01.10.2007 № 517 «Об утверждении административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности» (далее - Административный регламент), о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

На практике вышеназванный срок соблюдается не всегда. Соответствующие распоряжения направляются лицам, в отношении которых проводятся плановые проверки, позднее чем в течение трех рабочих дней до начала проведения проверок либо вручаются законным представителям юридических лиц, предпринимателям в период проведения плановых проверок.

В силу ч. 1, 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ нарушение срока уведомления о проведении проверки относится к грубым нарушениям. Доказательствами нарушения обязательных требований по-

жарной безопасности не могут являться результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных Законом № 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок.

В практике рассмотрения административных дел арбитражными судами часто встречаются случаи, когда органы пожарного надзора при проведении внеплановых проверок исполнения ранее выданных предписаний выходят за рамки проверок фактов исполнения требований ранее выданных предписаний, расширяя предмет внеплановых проверок путем включения в него не только проведение проверок исполнения ранее выданных предписаний, но и проведение проверок соблюдения иных обязательных требований пожарной безопасности. Данное обстоятельство выражается в том, что в распоряжениях о проведении внеплановых проверок в качестве предмета таких проверок называются контроль за исполнением требований ранее выданного предписания, а также контроль за соблюдением требований пожарной безопасности.

В соответствии с такими распоряжениями органы пожарного надзора проверяют и выполнение требований ранее выданного предписания, и иные обязательные требования пожарной безопасности. Кроме того, выход за рамки проверок фактов исполнения требований ранее выданных предписаний может выражаться в том, что при проведении внеплановых проверок органы пожарного надзора проверяют на предмет соответствия правилам пожарной безопасности объекты, которые ранее не проверялись. При этом в распоряжениях о внеплановых проверках исполнения ранее выданных предписаний могут не содержаться указания на проведение проверок обязательных требований пожарной безопасности.

Однако в соответствии со ст. 3, 10, 14, 18 Закона № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки в том числе является выполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Помимо прочего основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований. В распоряжении (приказе) о проведении проверки в отношении конкретного лица устанавливаются цели, задачи, предмет и

правовые основания проверки. Пределы проверки определяются из полномочий органа государственного контроля (надзора) и его должностных лиц, предмета и основания проверки. Предмет и основание проверки неразрывно связаны, поэтому при вынесении правоприменительного акта (распоряжения) подлежат конкретизации. Должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя о ее проведении в соответствии с ее назначением.

Таким образом, наличие какого-либо определенного основания для проведения уполномоченным органом внеплановой проверки требует установления соответствующего предмета проверки, с учетом которого и проводится проверка. Если основанием внеплановой проверки является проверка исполнения требований ранее выданного предписания, то в соответствующем распоряжении в качестве предмета проверки должно указываться только исполнение требований ранее выданного предписания, которое и подлежит проверке.

При этом п. 3 ст. 15 Закона № 294-ФЗ запрещает при проверке требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб, обследования объектов окружающей среды и объектов производственной сферы, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки.

Несоблюдение указанной нормы в п. 4 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ отнесено к грубым нарушениям, что исключает возможность использования полученных при этом доказательств, свидетельствующих о нарушениях проверяемым обязательных требований.

Особо следует отметить проблемы установления вины субъектов административной ответственности при вынесении постановлений о наложении административных наказаний надзорными органами.

Согласно ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ч. 1). Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (ч. 4).

Также в соответствии с нормами КоАП РФ вина является признаком состава административного правонарушения. Недоказанность вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, свидетельствует о недоказанности состава вменяемого данному лицу административного правонарушения. Отсутствие состава административного правонарушения является основанием для признания незаконным и

А. Л. Благодир. К вопросу о соотношении понятий «система отрасли права социального обеспечения».

отмены оспариваемого постановления о привлечении к административной ответственности.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в п. 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ.

На практике нарушения правил пожарной безопасности бюджетными учреждениями часто связаны с их недостаточным финансированием, при отсутствии которого такие учреждения не могут обеспечить надлежащее выполнение правил пожарной безопасности, требующих финансовых вложений.

О принятии бюджетными учреждениями всех зависящих от них мер по выполнению требований пожарной безопасности, как правило, свидетельствуют следующие документы: заявки к проектам бюджетов и бюджетные сметы, служебные письма учреждения с просьбой выделения финансовых средств на устранение нарушений пожарной безопасности, ответы уполномоченных органов.

Если из названных документов видно, что учреждение не имело достаточного финансирования на выполнение правил пожарной безопасности и принимало все зависящие от него меры для получения необходимых денежных средств, то основания полагать, что данное учреждение виновно в нарушении правил пожарной безопасности, требующих финансовых затрат, отсутствуют.

Арбитражная практика показывает, что органы пожарного надзора указанные обстоятельства,

как правило, не учитывают и привлекают учреждения к административной ответственности при недоказанности вины, а следовательно, при недоказанности состава административного правонарушения.

В статье приведены лишь некоторые проблемы соблюдения законности при проведении контрольно-надзорных мероприятий на примере лишь одного органа исполнительной власти.

Учитывая, что сфера правоотношений, возникающих по поводу осуществления органами исполнительной власти контрольно-надзорных полномочий гораздо шире, а степень латентности допускаемых должностными лицами этих органов нарушений законодательства достаточно высока (по некоторым исследованиям до 50%), можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день со стороны государства не приняты исчерпывающие меры по обеспечению соблюдения законных прав и интересов предпринимателей и юридических лиц при осуществлении ими экономической деятельности. Следовательно, комфортные условия в правовой среде для развития малого и среднего бизнеса в настоящее время не созданы.

УДК 349.3

А. Л. Благодир

К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ понятий «СИСТЕМА ОТРАСЛИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ» И «СИСТЕМА СОЦИАЛЬНО-ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА»*

В статье рассматривается общетеоретический подход в праве к соотношению понятий «система права» и «система законодательства» через их единство, взаимодействие и различия. На его основе, при рассмотрении соотношения системы отрасли права социального обеспечения и системы социально-обеспечительного законодательства, выявляются взаимосвязи, необходимые для решения как теоретических, так и практических проблем, связанных с систематизацией социально-обеспечительного законодательства.

The article dwells on general theoretical approach in law to the relation of notions "system of law" and "system of legislation" through their unity, interaction and distinction. On this basis while studying the relation of social security branch of law and system of social

* Исследование выполнено при финансовой поддержке фонда научных исследований Института (филиала) МГЮА имени О. Е. Кутафина в городе Кирове, проект 02/12 (2).

© Благодир А. Л., 2012