Муниципальная реформа в России: проблема взаимоотношений уровней власти

Иосиф ДРОБОТЕНКО

МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ: ПРОБЛЕМА ВЗАИМООТНОШЕНИЙ УРОВНЕЙ ВЛАСТИ

Статья посвящена актуальным вопросам реформирования системы МСУ в России. В частности, автор рассматривает проблему взаимодействия и распределения компетенций между региональным и муниципальным уровнями власти и приходит к выводу, что после периода жесткой борьбы «регионапов» и «муниципалов» за полномочия при посредничестве федерального центра все же удалось найти компромиссный вариант.

The article is devoted to the problem of the local government system reforming in Russia. The author comes to the conclusion that after a period of struggle of the «regionals» and the «municipals» for authority through the mediation of the federal center came nevertheless to a compromise variant.

Ключевые слова:

муниципальная реформа, местное самоуправление, региональная власть, федеральный центр; municipal reform, local government, regional power, federal center.

ДРОБОТЕНКО Иосиф Иосифович — вице-мэр г. Омска predmos@mail.ru

В январе 2009 г. в России началось проведение одной из самых обсуждаемых и долго подготавливаемых реформ — преобразований в сфере МСУ. Речь идет о вступлении в силу Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Правда, нормы действуют с несколькими существенными оговорками: по итогам заседания президиума Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, которое состоялось 18 декабря 2008 г. в Липецке, было принято решение о внесении поправок с тем, чтобы перенести сроки решения наиболее сложных территориальных и имущественных вопросов. С начала 2009 г. действие закона № 131-Ф3 распространяется на 81 субъект федерации: 63 региона проводили преобразования поэтапно в течение переходного периода, в 18 субъектах реформа стартовала после Нового года. Для Чечни и Ингушетии был предусмотрен особый режим: в республиках, где не была решена проблема административно-территориального деления (из-за земельных споров), новая система органов местного самоуправления теоретически начала работать с 1 января 2010 г.

При этом надо отметить, что формирование системы местного самоуправления, независимой от влияния регионального руководства, спровоцировало конфликт между различными уровнями власти. Главы субъектов РФ с 1990-х гг. находились в жестком противостоянии с сильными мэрами ведущих городов, поэтому ими были предприняты активные усилия по корректировке ряда положений закона о местном самоуправлении, которые не соответствовали их интересам. Такого рода борьба особенно остро велась в 2006—2008 гг. В частности, особый политический и общественный резонанс получил законопроект Огонькова—Мокрого—Жидких.

31 марта 2006 г. членами фракции «Единая Россия» Владимиром Мокрым, Владимиром Жидких и Алексеем Огоньковым на рассмотрение депутатов Госдумы был внесен проект поправок в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации МСУ в РФ». Законопроект предполагал дать региональным властям право «временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов, являющихся административными цент-

рами субъектов РФ, в целях обеспечения единства их систем жизнеобеспечения, коммуникаций и иной инфраструктуры». Определение сроков «временного» изъятия полномочий и детальных оснований для подобных санкций должно регулироваться нормами регионального законодательства. 20 октября 2006 г. теми же депутатами были внесены новые поправки к закону «Об общих принципах организации МСУ в РФ». Согласно документу, уже с 2007 г. управление городом может от мэрии перейти к внутригородским территориям, на которые должны быть разделены подобные муниципальные образования, а вопрос о распределении полномочий и порядке их финансирования передается в компетенцию региональной исполнительной власти.

Указанный проект косвенно поддержали некоторые «сильные» губернаторы, что не удивительно: именно главы экономически развитых территорий чаще других конфликтуют с мэрами крупных городов, которые контролируют значительный (в региональном масштабе) объем ресурсов и стремятся играть самостоятельную политическую роль (показательный пример — длительное противостояние тогдашнего губернатора Свердловской обл. Эдуарда Росселя и мэра Екатеринбурга Аркадия Чернецкого).

С резкой критикой законопроекта выступали представители Конгресса местных и региональных властей Европы и других международных организаций. В итоге руководство «Единой России» пообещало исключить первую статью, однако вторую статью законопроекта, разрешающую региональным властям «в целях сохранения единства городского хозяйства» устанавливать объем полномочий и финансирования для столиц субъектов РФ, предполагалось доработать и принять в

2008 г. Тем не менее 2 октября 2008 г. законопроект Огонькова—Мокрого—Жидких, регулирующий местное самоуправление в столицах субъектов РФ, был окончательно отозван из Госдумы. Документ во многом противоречил самому духу муниципальной реформы: например, его первая статья допускала возможность отмены местного самоуправления, в т.ч. выборов мэров в региональных центрах, в случае угрозы возникновения чрезвычайных обстоятельств (коммунальные аварии и пр.).

Отзыв законопроекта завершил перио-

дически возникавшую в СМИ дискуссию о перспективах отмены прямых выборов глав городских администраций. Стоит отметить, что значимость вопроса политической лояльности мэров для федерального центра существенно возрастает лишь в период избирательных кампаний. Кроме того, процедура отмены выборности глав городских администраций противоречит действующему законодательству и Европейской хартии о местном самоуправлении, к которой Россия присоединилась в 1998 г. В связи с этим законодательная отмена (в том или ином виде) выборов мэров изначально была нецелесообразной, тем более что нормативноправовая база муниципальной реформы предоставляет вполне легальные возможности для снижения степени влиятельности градоначальников в регионах.

В частности, закон об общих принципах организации МСУ предусматривает два варианта системы городского управления, предполагающих разделение постов мэра (административные функции) и главы администрации (управленческие, хозяйственные функции). Согласно одному варианту, глава МСУ является председателем городского законодательного собрания, избирается самими депутатами и совмещает административные и хозяйственные функции. Второй вариант предусматривает следующую схему: всенародно избранный глава города возглавляет городскую думу и выполняет в основном представительские функции, а хозяйственные вопросы переходят в компетенцию наемного сити-менеджера (замещает должность на конкурсной основе).

Одновременно проблемной являлась ситуация с взаимодействием представительных органов МСУ с местными администрациями. Здесь перед инициаторами муниципальной реформы стояла важная задача: найти оптимальный баланс полномочий. Для лучшей «балансировки» отношений этих ветвей местной власти весной

2009 г. руководством страны были внесены очередные коррективы в распределение их «функционала». Так, по инициативе Дмитрия Медведева на представительные органы власти МСУ (местные Советы депутатов) были возложены дополнительные полномочия в сфере контроля за местными администрациями (в т.ч. мэрами, главами муниципальных районов и городских округов). Соответствующие измене-

ния одобрили депутаты Госдумы, приняв законопроект «О поправках к закону об общих принципах организации местного самоуправления». Нововведения обязывают мэров ежегодно отчитываться перед муниципальными представительными органами и упрощают процедуру отрешения их от должности. Мэр не имеет права на судебную защиту, но в случае несогласия с предъявленными обвинениями «имеет право изложить свое особое мнение в письменном виде».

Согласно законопроекту предусматривается возможность отстранения от должности руководителя местного уровня в случаях, явно свидетельствующих о его управленческой неэффективности. Основания для отставки связаны, в первую очередь, с использованием финансовых ресурсов: со своего поста может быть снят мэр, решения и действия которого привели к неоправданному росту долговых бюджетных обязательств. Недопустимой считается ситуация, когда они превышают 30% собственных доходов муниципалитета или 40% бюджетных ассигнований из федерального и регионального бюджетов. Также основаниями для смещения с должности выступают нецелевое расходование средств федерального бюджета, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, если это установлено судом, и неисполнение мэром (главой администрации) своих должностных обязанностей в течение более чем трех месяцев.

Решение об отставке считается принятым, если в ходе голосования на заседании представительного органа местного самоуправления его поддержали две трети депутатского корпуса. Ранее законодательно предусматривалась возможность отстранения глав МСУ от должности губернаторами в случае доказанных противоправных действий.

Основным политическим эффектом рассматриваемых законодательных изменений станет встраивание местных властей в общефедеральную «вертикаль», что предоставит центру новые механизмы для контроля над ситуацией в регионах. С одной стороны, в расширении «коридора возможностей» для административного давления на мэров заинтересованы главы регионов, которые желают получить рычаги неформального влияния на процесс распоряжения средствами местных бюд-

жетов. С другой стороны, усиливают влияние на муниципальном уровне власти региональные отделения «Единой России», которые стремятся контролировать ситуацию на местах через создание депутатских фракций в муниципальных ассамблеях и продвижение (хотя и не всегда успешное) партийных кандидатов на посты глав администраций и мэров. В условиях кризиса эти задачи становятся все более актуальными: мониторинг социально-экономической ситуации, позволяющий выявить угрозу роста социальной напряженности и предпосылки для дестабилизации, целесообразно проводить не только на региональном, но и на муниципальном уровне.

Однако политический замысел реформы может быть реализован лишь в случае претворения в жизнь всего комплекса мер по формированию дееспособных органов местного самоуправления: для того чтобы мэры в полной мере несли ответственность за социально-экономическую ситуацию, они должны обладать полномочиями и самостоятельно принимать решения в рамках установленной законом компетенции. На практике же доходная база МСУ весьма ограничена, и большая часть полномочий муниципальных органов власти на данном этапе исполняется за счет дотаций из региональных бюджетов. Это провоцирует рост конфликтности в отношениях между региональными и муниципальными властями.

Принятая на федеральном уровне концепция реформы предусматривает и введение дополнительных инструментов оценки эффективности работы мэров. Это позволит и повысить качество реализации на местах принимаемых более высокими властными инстанциями решений, и расширить возможности для контроля за действиями муниципальных властей, что весьма востребовано в контексте поддержания политической стабильности (особенно в кризисных условиях). Кроме того, в новых рычагах давления на мэров заинтересованы главы регионов, которые стремятся оказывать неформальное влияние на процесс распоряжения средствами муниципальных бюджетов и перераспределять дефицитные в условиях кризиса ресурсы в свою пользу.

В докризисное время органы МСУ были в значительной степени финансово зависимы от региональных властей (их полномочия фактически дотировались из

бюджетов субъектов федерации). Однако в условиях кризиса доходы муниципалитетов оказались стабильнее региональных, что обеспечило едва ли не самое благоприятное положение МСУ по сравнению с другими уровнями бюджетной системы. По данным Минфина, собственные доходы местных властей в 2009 г. сократились в среднем менее чем на 3% (по сравнению с данными 2008 г.), тогда как бюджеты субъектов федерации, по самым оптимистичным прогнозам, потеряли не менее 15—20%. Эта ситуация объясняется разными доходными источниками: налоговые доходы муниципалитетов (налог на доходы физических лиц, на имущество, земельный налог и пр.) сократились не столь значительно, неналоговые поступления (от прибыли муниципальных предприятий) снизились сильнее, но их доля в бюджетах изначально была меньше. Впрочем, по итогам второго полугодия положительные тенденции могут смениться ростом бюджетного дефицита на местном уровне, так как объемы дотаций МСУ из региональных бюджетов значительно сократятся (по предварительным оценкам, на 14—15%). Власти субъектов федерации, возможности которых в сфере пополнения бюджетов объективно ограничены из-за падения прибыли предприятий в большинстве отраслей, продолжают сокращать расходы. По данным статистики, в 2009 г. меньше всего от трансфертов зависели муниципалитеты Краснодарского края (20,2% доходов местных бюджетов),

Московской (25,1%) и Самарской (26,1%) обл., больше всего — республик Северного Кавказа.

Конфликтный потенциал во взаимодействии региональных и муниципальных властей остается высоким, и представители губернаторского корпуса активно лоббируют идею об ужесточении контроля за деятельностью органов МСУ. В этом смысле норму о том, что глава региона вправе обратиться к депутатам городского парламента с заявлением о нарушениях, допущенных мэром, и просьбой об отстранении его от должности, можно рассматривать как политическую победу губернаторов. Однако на практике она нередко оказывается пирровой: так, градоначальник Озерска Челябинской обл. успешно опротестовал решение горсовета в суде.

Таким образом, можно констатировать, что проведение муниципальной реформы обострило конфликт по поводу «сфер влияния» между различными уровнями власти, в частности между губернаторами и мэрами региональных столиц. Тем не менее в последние годы федеральному центру удавалось проводить достаточно сбалансированную линию: с одной стороны, за главами субъектов РФ остались значительные полномочия и возможности влияния на политические и экономические процессы «на местах», с другой — оппоненты губернаторов из МСУ (прежде всего, «сильные мэры») также получили гарантии своей самостоятельности.