Политико-правовые механизмы обеспечения безопасности туристской деятельности

Валерия ГОЛУБЕВА

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Безопасность туристской деятельности на настоящий момент является главнейшим из ее условий. В этой связи на первый план выходит проблема эффективности политико-правового регулирования в исследуемой сфере. В статье акцентируется внимание на вопросах организации государственного контроля и надзора за предпринимательской деятельностью в сфере туризма.

The safety of tourist activity currently is pivotal of its conditions. The problem of efficiency of political and legal regulation in investigated sphere is deduced on the foreground. In the article the attention is focused on organizational questions of the state control and supervision of enterprise activity in tourism sphere.

Ключевые слова:

туристская деятельность, государственное регулирование, законодательство, политические механизмы; tourist activity, state regulation, legislation, political mechanisms.

В сфере туризма в последние пятнадцать лет происходят существенные изменения, отражающие те серьезные процессы социально-экономических и политических преобразований, которые происходят в российском обществе.

Среди приоритетных задач государственного регулирования в этой области следует отметить повышение безопасности туристской деятельности, включая разработку новых политико-правовых механизмов обеспечения безопасности.

По оценкам экспертов, современное состояние нормативного правового регулирования в сфере туризма характеризуется следующими тенденциями1:

— развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма;

— усилением экономической ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско-правовых обязательств (здесь речь идет о финансовом обеспечении туристской деятельности), а как следствие — повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса;

— появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.);

— развитием нормативного правового регулирования в области безопасности туризма;

— формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в т.ч. числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций туроператоров, банков и страховщиков);

— комплексностью нормативного правового регулирования в сфере туризма, в т.ч. наличием значительного числа «туристских норм» в смежных с законодательством о туристской деятельности отраслях законодательства;

1 Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года // Официальный сайт Федерального агентства по туризму // www.russiatourism. ги.

ГОЛУБЕВА

Валерия

Леонидовна —

ассистент кафедры

менеджмента

туристического

Кизнеса

Саратовского

госудитствснного

технического

университета

саШоге@тагУги

— развитием регионального правотворчества в сфере туризма и его унификацией;

— гармонизацией законодательства Российской Федерации и права Европейского союза, законодательств государств Содружества независимых государств и др.

Пр облема отсутствия контроля за исполнением требований нормативных актов со стороны властных структур на данный момент приобретает глобальные масштабы.

Так, региональные туроператоры зачастую обходят законные требования о наличии финансового обеспечения своей профессиональной деятельности. Например, согласно законодательству туристские организации могут создавать объединения для защиты своих имущественных интересов общими силами. При этом официальный статус туроператора может быть получен одной или несколькими фир-мами-учредителями, а другие участники в нарушение законодательства пользуются реестровыми данными объединения при реализации турпродукта. Вполне резонно предположить, что в таком случае договор страхования туроператорской ответственности не будет действовать при наступлении страхового случая, т.к. факт создания юридического лица не дает его учредителям право пользоваться его реестровыми данными и финансовым обеспечением.

Имеет место еще одна достаточно распространенная схема, которой всегда пользовались турфирмы, не имеющие туроператорской лицензии, при организации автобусных туров на черноморское побережье России — реализация турпродукта по частям: отдельно перевозка, отдельно размещение и питание и т.п. Пользуясь доверием потребителей, такие компании и сегодня вполне «законно» и эффективно осуществляют свою деятельность без каких-либо финансовых гарантий, поскольку являются своего рода посредниками и не попадают в поле законодательного регулирования сферы туризма.

За деятельность поставщиков услуг несет ответственность туроператор, что предполагает заключение договоров о возмездном оказании услуг только с надежными и положительно зарекомендовавшими себя организациями. При этом нормативными документами не установлены показатели и критерии надежности поставщика услуг, такие как необходимое документацион-

ное и правовое обеспечение процесса оказания туристских и сопутствующих услуг, в т.ч. наличие разрешения на осуществление деятельности (например, соответствие требований к оснащению транспортного средства для перевозки туристов).

Особым недостатком на данный момент является отсутствие механизмов контроля за деятельностью малых гостиничных предприятий, составляющих частный гостиничный фонд, пользующийся большой популярностью у большинства граждан вследствие своей дешевизны.

В своей деятельности по предоставлению туристских услуг эти предприятия руководствуются установленными нормами и требованиями многочисленных документов в зависимости от местного законодательства. Общим моментом выступают санитарно-эпидемиологические нормы, а также требования к пожарной безопасности1. Однако прочие показатели безопасности и надежности остаются вне пространства правового регулирования в связи с отсутствием обязательных норм, регламентирующих процессы предоставления услуг населению.

Среди прочих форм государственного контроля и надзора за деятельностью предприятий — поставщиков услуг, по нашему мнению, акцентировать внимание необходимо в первую очередь на разрешительных механизмах, которыми могут являться лицензирование, сертификация или иной процесс регистрации конкретного предприятия в государственных реестрах (например, в Едином федеральном реестре туроператоров). Такой подход позволит решить, как минимум, две актуальные задачи: во-первых, он будет способствовать систематизации данных о самом существовании этих предприятий, что также обеспечит возможность статистической деятельности, а во-вторых, позволит обеспечить некие гарантии безопасности предоставляемых услуг в соответствии с требованиями нормативных документов.

Очевидно, что без конкретизации норм, правил и условий осуществления туристской и сопутствующей деятельности процесс государственного контроля и надзора

1 Irvine W., Anderson A. The Effect of Disaster on Peripheral Tourism Places and the Disaffection of Prospective Visitors // Tourism Security and Safety: from Theory to Practice. — Oxford : Butterworth-Heinemann, 2006, p. 172.

не имеет смысла. Действующие на данный момент нормативные документы в сфере туризма (в частности, ГоСт Р 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования», ГОСТ Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов», ГОСТ Р 50681-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг») не учитывают особенностей изменений в сфере туризма в последние годы. В первую очередь речь идет о переориентации спроса на потенциально опасные формы активного отдыха, приключенческие и экстремальные туры.

Вторым, не менее важным моментом является усиление активности государственной деятельности по развитию внутренних и въездных форм туризма: разрабатываются целевые программы развития туристской сферы отдельных регионов, ведется работа по становлению имиджа России на международной арене как благоприятного туристского направления. В связи с этим первостепенное значение приобретает унификация национальных стандартов безопасности туристского обслуживания в соответствии с международными требованиями и нормами. Частично такая работа сейчас проводится в Краснодарском крае в связи с подготовкой к проведению Олимпийских игр 2014 г. — внедряются международные стандарты качества, проводится сертификация средств размещения туристов, формируется туристская полиция. Но, несмотря на изменяющиеся условия туристской деятельности, требования национальных стандартов безопасности в данной сфере остаются неизменными.

Таким образом, следуя приоритетной задаче государства по обеспечению безопасности в сфере туризма, можно выделить ряд взаимосвязанных этапов, призванных повысить эффективность политико-правовых механизмов в данной сфере:

— определение потенциальных рисков для туристов с учетом видов отдыха (параллельно требуется проведение работ по классификации и унификации туристских направлений, оказавшихся вне поля правового регулирования);

— принятие стандартов безопасности и соответствующих практических мер для туристских объектов и достопримечатель-

ностей по вопросам противопожарной безопасности, санитарии и охраны здоровья и жизни туристов;

— разработка вопросов юридической ответственности туристских предприятий, в т.ч. легализация и регламентация деятельности по оказанию туристских и сопутствующих услуг, а также формирование инструментов государственного контроля и надзора за деятельностью этих предприятий, особенно на региональном уровне.

Согласно требованиям законодательства, на Федеральное агентство по туризму возложены функции информирования всех заинтересованных сторон (туроператоров, турагентов, туристов и экскурсантов) об угрозе безопасности в туристской дестинации. Так, Административный регламент по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания определяет и сам механизм донесения этой информации до заинтересованных лиц: в устной (т.е. на личном приеме в Ростуризме) или письменной (по письменному запросу в адрес Ростуризма) форме1. Подобный порядок информирования уже показал свою слабую эффективность в связи с не прекратившейся туристской деятельностью в африканских странах, пораженных социальными беспорядками и политическими конфликтами в зимний сезон 2010—2011 гг. Туроператоры приостановили продажи только после вынужденной угрозы со стороны Ростуризма привлечь нарушителей к ответственности.

Очевидно, что план мероприятий по обеспечению безопасности должен составляться с учетом местных условий, и он будет более эффективным на фоне общенациональной программы, учитывающей специфику разных регионов.

1 Приказ Федерального агентства по туризму от 19 декабря 2007 г. № 141 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания» (зарег. в Минюсте России 21.01.2008, № 10915) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2008, № 19.