Развитие системы государственного стратегического планирования в России

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПРАКТИКА

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИИ

А.Н. Митькин

В работе представлен анализ отечественной практики государственного планирования. Сформированы предложения по корректировке содержания и процесса разработки действующих инструментов планирования и управления деятельностью органов государственной власти Российской Федерации федерального и регионального уровней и созданию на их основе эффективной системы государственного стратегического планирования.

ВВЕДЕНИЕ

Преодоление экономического и финансового кризиса 1990-х гг. и дальнейший подъем российской экономики позволили создать условия ее устойчивого развития (Белоусов, 2006). Россия в значительной степени избавилась от внешнего долга, достигла сбалансированности государственного бюджета, сформировала весомый стабилизационный фонд, обеспечила подъем реальных доходов населения (см., например, (Сводный доклад о результатах..., 2007)).

Однако в стратегическом видении многие экономические и социальные проблемы остаются нерешенными. На фоне усиливающейся сырьевой ориентации экономики не ощущаются заметные сдвиги в переходе на инновационный путь развития, в связи с этим углубляется технологическое отставание страны от мирового уровня. Растет импорто-зависимость страны, увеличивается разрыв в

уровне жизни высоко- и низкодоходных слоев населения, не заметны успехи в решении жилищной проблемы. Все это настоятельно требует осуществления долгосрочных капиталоемких национальных проектов, широкомасштабного перевооружения отраслей на основе заимствования и адаптации западных технологий (Полтерович, 2007). Приходится задумываться об истощении природных ресурсов, сырьевых источников, на экспорте которых сейчас основан положительный платежный баланс России. Кроме того, возросшие доходы бюджета требуют от руководства страны создания более четких механизмов распределения и повышения эффективности государственных ресурсов (Глазьев, 2007).

АКТУАЛЬНОСТЬ И ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ

Решение указанных задач обусловливает необходимость значительного повышения роли, обновления системы общегосударственного перспективного планирования в масштабе народного хозяйства страны. Сложившиеся институты и инструменты стратегического государственного планирования, осуществляемого посредством разработки среднесрочных программ социально-экономического развития, федеральных и ведомственных целевых программ, приоритетных национальных проектов, недостаточны для выработки и проведения в жизнь единой долгосрочной государственной социально-экономической стратегии.

Необходимость усиления стратегического планирования остро ощущается на всех уровнях государственного управления (Клейнер, Шмерлинг, Качалов и др., 2007). Заметна тенденция роста интереса к зарубежному опыту государственного планирования (Полтерович, Попов, 2006). В последние годы наблюдается рост масштабов программно-целевого планирования в государственной и

муниципальной практике1. Формулируются цели социально-экономического развития и показатели их достижения, разрабатываются целевые программы, предпринимаются попытки оценки вкладов программ и проектов в решение народно-хозяйственных проблем, разрабатываются сценарии социально-экономического развития. Значительная часть министерств и ведомств федерального уровня, большинство крупных городов и регионов разрабатывают стратегии и среднесрочные программы развития2. В ближайшем будущем на федеральном уровне намечено разработать прогноз и концепцию социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Готовится законопроект о государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации, который призван регламентировать процесс государственного планирования на всех уровнях3.

Однако все эти безусловно полезные, нужные меры не сведены в целостную программу действий, не скоординированы во времени, не обеспечены в полной мере теоретическим обоснованием и методической поддержкой.

1 Например, в 2004 г. постановлениями Правительства Российской Федерации утверждены Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004-2006 гг. и Положение о докладах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, а в 2005 г. -Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ.

2 Об общероссийских и межрегиональных тенденциях и факторах стратегического выбора городов и регионов, опыте разработки и реализации стратегических планов на региональном и муниципальном уровне (см., например, (Стратегическое планирование..., 2007.)).

3 См.: Перечень поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного Совета Российской Федерации 19 февраля 2007 г.

Управленческая деятельность российских властных структур представляет собой набор действий отдельных субъектов, органов управления, руководствующихся весьма общими, слишком расплывчатыми стратегическими целями, по-разному представляющих пути их достижения. Дефицит координации действий различных органов власти приводит не только к распылению ресурсов, но и к усложнению решения межведомственных задач.

Сложившийся в результате ограниченной сферы охвата и продолжительности времени процесс государственного планирования не вполне обеспечивает обоснованное определение стратегических приоритетов государственной политики. Отсутствие системы научно обоснованного целеполагания, не скованного инерцией и предрассудками, не ограниченного интервалом времени, определяемым собственными и групповыми интересами лиц, принимающих стратегические решения, является одной из наиболее серьезных трудностей создания действенной системы планирования (Райзберг, 2007). Российская практика целеполагания повсеместно подтверждает тенденцию к завышению обещаний должностными лицами, ответственными за выражение в словесной форме и числовом измерении целевых показателей, относящихся к дальней перспективе.

Объективное формирование и обоснование целей стратегического плана страны, отражающих подлинные потребности в виде взаимосвязанных и качественных индикаторов, совокупность которых образует «дерево целей» перспективного плана, представляет предмет самой высокоинтеллектуальной деятельности, ограниченно поддающейся формализации, требующей умственного озарения и синтетического опыта. Одной из актуальнейших задач, требующих развития методологии, является выявление системы ценностей различных групп населения и их увязка с определением целей стратегии, целевых программ, национальных проектов, докладов, прогнозов и т.п. В ряде опубликованных работ уже нашли отражение проблемы выбора системы

«ценности-цели» для задач обобщенного целевого планирования АНР/АОТ (см., например, (Саати, Кернс, 1991; Де Кутар, Шмер-линг, 2007)).

Кроме того, для эффективной реализации государственной политики необходимы отсутствующая в настоящее время взаимосвязь перспективного планирования и непосредственной деятельности органов государственного управления, а также концентрация ресурсов на стратегических направлениях развития. В первую очередь это должно быть обеспечено увязкой с принимаемыми стратегическими и среднесрочными решениями основного инструмента годового планирования - федерального бюджета.

Практика ограниченного отдельными концепциями, программами, проектами перспективного государственного планирования не обеспечивает обоснованное принятие решений по достижению стратегических целей развития страны и не основывается на использовании процедур научной поддержки вырабатываемых решений. В частности, не регламентировано использование процедур экспертных оценок в рамках планирования деятельности на всех уровнях государственной власти, и лишь немногие министерства и ведомства имеют нормативные правовые акты, регламентирующие процесс внутриведомственного планирования (Митькин, Шмерлинг, 2007). Следует подчеркнуть, что проблема научно-методического сопровождения процессов принятия стратегических плановых решений не сводится к регламентации документооборота в рамках процедур повседневной деятельности государственных органов исполнительной власти4. Как следствие,

4 См., например: постановления Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 г. № 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации и положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»; от 19.01.2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; от 28.07.2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней органи-

регламентированная законодательно процедура выбора целевых программ ведомств для финансирования из федерального бюджета на основе их вклада в реализацию приоритетных направлений политики Правительства Российской Федерации не осуществляется уже три бюджетных цикла (Чеботарев, Митькин, Шмерлинг, 2007).

Отсутствие системы долгосрочного планирования в масштабе экономики страны не возмещается разработкой отдельных, даже самых крупных, долговременных социально-экономических проектов, да и сами методы долгосрочного экономического проектирования еще не освоены в требуемой степени (Митькин, Шмерлинг, 2007).

В качестве примера можно указать на трудности, возникшие при реализации приоритетных национальных проектов. Решение задач проектного планирования оказалось сопряженным с необходимостью постоянного принятия нестандартных (с точки зрения сложившихся административных процедур) решений (Проектное форсирование, 2006). При этом масштаб этих проектов мал по сравнению как с потребностями соответствующих сфер в инвестициях, так и с реально существующими возможностями бюджета (Глазьев, 2007).

Другой пример слабой приспособленности существующей системы к решению стратегических задач - затянувшийся процесс разработки так называемых отраслевых стратегий. Низкая культура проектного планирования не позволяет сформировать четкие планы решения задач повышения конкурентоспособности отдельных приоритетных секторов экономики.

Еще одним отсутствующим элементом системы государственного планирования, призванным обеспечить конкурентоспособность страны в долгосрочной перспективе,

зации федеральных органов исполнительной власти»; Федеральный закон от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

является долгосрочный прогноз, включающий в себя оценку ситуации по широкому набору факторов (экономические, социальные, политические, технологические, экологические и т.д.) как внутри страны, так и в мире. Не утверждена концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, определяющая магистральные направления социально-экономического развития страны в соответствии с установленными целями и приоритетами государственной политики. В итоге нет гарантии того, что реализация ежегодных и среднесрочных планов правительства будет отвечать интересам страны в долгосрочной перспективе.

Прогнозирование социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу имеет скорее декоративные функции и «настроено» исключительно на формирование бюджета. Необходимо изменение технологии прогнозирования, заключающееся в переходе от экстраполяции прошлых тенденций к определению ресурсных возможностей и желаемых результатов. Постановка четких целей социально-экономического развития и инвентаризация имеющихся ресурсов позволят обоснованно сформировать макроэкономические условия и меры государственного регулирования при разработке программ развития на заданную перспективу.

Естественно, что государственное планирование в современных условиях должно носить не директивный, а индикативный характер. В отличие от административных директив, планировавшихся сверху в советской плановой системе, индикативные планы и программы развития рыночной экономики не должны содержать обязательных для исполнения хозяйствующими субъектами заданий. При их разработке необходим учет предложений деловых кругов и научного сообщества, что позволяет формировать общенациональный консенсус в отношении целей социально-экономического развития страны. Таким образом, в современных условиях система государственного планирования призвана, не мешая свободному целеполаганию хозяйству-

ющих субъектов, помогать им ориентироваться в перспективах развития производства, отраслей и секторов экономики (Глазьев, 2007).

Инструментами воздействия индикативного плана на экономическое поведение производителей и потребителей призваны служить не прямые требования и указания государственных органов, а рычаги регулирования косвенного воздействия. В число таких инструментов-регуляторов входят: преимущественное предоставление государственных заказов, облегченный доступ к природным и иным ресурсным источникам, находящимся в государственной или муниципальной собственности, льготное кредитование и налогообложение, таможенные облегчения, государственные субсидии, субвенции, дотации, содействие инвестированию и т.п. (Райзберг, 2007).

Чтобы сдвинуть с мертвой точки создание системы государственного долгосрочного планирования в России, представляется целесообразным создание федерального органа стратегического народно-хозяйственного планирования (не обязательно по образцу Госплана и, конечно, действующего на иных принципах).

Помимо решения прикладных задач по разработке перспективных планов в системе государственного управления необходимо развитие теории и методологии государственного планирования на всех уровнях, научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение стратегического управления, разработки и реализации приоритетных национальных проектов и программ. Понадобится, естественно, вовлечь в эту работу академические и прикладные научно-исследовательские институты, высшие учебные заведения экономико-управленческого профиля.

В число задач стратегического планирования, требующих разработки методического обеспечения, входят:

1) выбор и обоснование целей социально-экономического развития страны и целевых индикаторов на долгосрочную перспективу;

2) разработка прогнозов и планов;

3) оценка качества, экономической и социальной эффективности стратегических управленческих решений, программ и проектов;

4) способы реализации государственной стратегии и политики посредством осуществления системной совокупности целевых программ и проектов.

В политических и социальных науках планирование рассматривается как комплексный социальный процесс, выходящий за рамки предметной области экономики (Бенвени-сте, 1994). Опыт стран, сумевших в последние шесть десятилетий реализовать успешную стратегию развития, свидетельствует о том, что стратегическое планирование должно быть непременной составной частью такой стратегии, главной задачей которой является создание регулярного механизма взаимодействия между правительством, бизнесом и обществом (Полтерович, 2007).

Учет ценностей всех субъектов развития необходим в долгосрочном планировании, поскольку в долгосрочной перспективе определяющими оказываются именно влияния фундаментальных факторов. Осознание этого факта представляет самостоятельную задачу, стоящую перед органами государственного стратегического планирования и обществом в целом.

Еще одна немаловажная задача заключается в освоении сотрудниками государственных управленческих структур методов планирования, включая такие его формы, как: многоуровневое, иерархическое, программно-целевое, сетевое, календарное (Митькин, Шмерлинг, 2007). Приходится признать, что органы государственной власти не овладели методологией и технологией системного анализа экономических объектов, процессов, отношений в их «макроэкономической проекции», что приводит к подмене операциональной деятельности ее манифестационным проявлением. Актуальность решения этой задачи подтверждается началом выпуска ряда учебно-методических материалов о теории предвидения и интегрального макропрогнозирования, стратегического планирования, национального программирования и макро-

моделирования с обобщением практического опыта в этих видах государственного регулирования рыночной экономики (см., например, (Кузык, Кушлин, Яковец, 2008)).

Анализ инерционных траекторий факторов, определяющих динамику развития российской экономики, показывает, что уже в ближайшие 10 лет России предстоит пройти через ряд локальных кризисов. Исчерпание сегодняшних источников роста, негативные демографические тенденции, сокращение заделов рентабельных запасов природных ресурсов, деградация социальной инфраструктуры и производственно-технологической базы инфраструктурных отраслей создают риски и угрозы, связанные с перерастанием локальных кризисов в новый системный кризис, аналогичный случившемуся в 1990-е гг. (Белоусов, 2006).

Интеграция российской экономики в международную экономическую систему, необходимость обеспечения социальных прорывов и магистрального роста экономики страны, усиление вертикали власти, национальная безопасность и соблюдение принципов законности, а также глобализация мировой экономики, геополитические сдвиги, изменения климатических условий и иные преобразования и тенденции развития современного мира требуют нового взгляда на роль государственного планирования в системе жизнедеятельности страны и придания государственному планированию стратегического и системного характера. Необходимость вырабатывать долгосрочные решения в оборонной, социальной, технологической, экономической сферах, предусматривать их благоприятные и неблагоприятные последствия повышает актуальность создания системы государственного планирования. Такая система призвана увязывать стратегические решения, согласовывать их по ресурсным и организационным возможностям, подчинять общей цели. Кроме того, данная система предполагает развитие механизмов «управления по результатам», обеспечивающих четкую взаимосвязь между результатами деятельности органов госу-

дарственной власти, органов местного самоуправления и бюджетными средствами, выделенными на их достижение.

ЦЕЛИ И ФУНКЦИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Система государственного стратегического планирования призвана обеспечить достижение следующих целей:

• определение оптимальной траектории перехода от сложившегося состояния к «желаемому будущему»;

• обеспечение координации деятельности органов государственной власти;

• концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных, кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;

• консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций, структур гражданского общества) для достижения общенациональных целей.

Система государственного стратегического планирования реализует следующие общие функции:

• анализ ситуации, включая установление внутренних и внешних тенденций, возможностей и рисков (угроз), конъюнктуры;

• определение достижимых количественно или ординально определенных стратегических целей исходя из политических и социальных ориентиров, приоритетов;

• выбор путей и способов достижения целей, включая определение оптимального пути и пакета целереализующих задач;

• формирование комплекса плановых мероприятий с обоснованием необходимых ресурсов и их источников, определением круга ответственных исполнителей и сроков выхода на целевые ориентиры;

• мониторинг и контроль реализации плановых проектировок;

• научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования.

Общая система государственного планирования носит индикативный характер и объединяет долго- и среднесрочные стратегические планы с краткосрочными, оперативно-тактическими. На каждом уровне планирования и управления предусматривается максимально возможное представление целей, задач, результатов с помощью числовых значений количественных показателей.

В настоящее время практически отсутствуют компоненты, непосредственно воплощающие долгосрочное планирование, но частично они представлены концептуально и в виде долговременных целевых программ. Система предусматривает использование или трансформацию существующих документов, разрабатываемых в рамках среднесрочного прогнозирования и планирования, управления по результатам, бюджетного процесса.

ЛОГИКА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Схематически процесс государственного планирования представлен на рисунке.

1. В рамках формирования комплексного Долгосрочного прогноза (Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу) разрабатывается Поисковый прогноз, включающий анализ развития ситуации в стране и мире по экономическим, политическим, социальным, технологическим, экологическим и другим факторам, выявляются возможности и риски, способные оказать влияние на развитие экономики и социальной сферы. Исходя из рассмотрения этих факторов формируются контрастные сценарии, в том числе включающие идентификацию возможных линий перелома тенденций.

На основе сопоставления внутрирос-сийских и мировых тенденций, построения сценариев формулируются цели, достижение которых способно обеспечить реализацию планового сценария, описываемого в Нормативном прогнозе. Описание планового сценария комплексного развития страны, идентифицированного по основным параметрам, является основным содержанием Нормативного прогноза.

2. Цели и пути достижения характеристик планового сценария закрепляются в Концепции развития (Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу). Вышеперечисленные плановые документы относятся к стратегическому планированию, разрабатываются на 15-летнюю перспективу и корректируются каждые 4 года.

3. Формулировка стратегических целей и приоритетов на долгосрочную перспективу, обеспечивающих реализацию желаемого сценария и их параметрическое описание, а также определение магистральных направлений деятельности Правительства по достижению национальных целей ведется на основе ежегодных Посланий Президента Российской Федерации.

4. Национальные цели достигаются преимущественно посредством реализации Отраслевых стратегий. Положительные результаты их реализации могут выходить за рамки среднесрочной перспективы, требуют концентрации финансовых ресурсов. В соответствии с этим представляется целесообразным сосредоточить усилия на разработке и реализации следующих стратегий:

• научно-технологическая;

• энергетическая;

• транспортная;

• государственная программа вооружений;

• внешнеэкономическая;

• демографическая;

• региональная.

5. Достижение целей Отраслевых стратегий происходит посредством реали-

Горизонт планирования 10-15 лет, корректировка раз в 4 года

Федеральный уровень

Послание президента РФ 1

Долгосрочный Концепция

прогноз развития

Долгосрочные Формулировка

сценарии долгосрочных

Анализ факторов и целей

тенденций

Описание

желаемого уровня развития РФ

Отраслевые стратегии

Научно-технологическая

Энергетическая

Транспортная

Демографическая

: Горизонт планирования 14 года, разрабатывается • раз в 4 года

Среднесрочная программа

Цели и целевые значения показателей на среднесрочный период

Взаимоувязанные задачи 1

Региональный уровень

Концепция развития субъекта РФ

Постановка целей субъекта РФ

Определение путей достижения целей субъекта РФ

Среднесрочная программа субъекта РФ

Цели на среднесрочный период

Взаимоувязанные задачи

Поисковый прогноз

Инерционные сценарии

Анализ факторов и тенденций

Нормативный прогноз

Условия достижения целей

Горизонт планирования 3 года, разрабатывается ежегодно

Доклады ФОИВ

Комплекс программ (БЦП) по достижению

запланированных значений показателей

Федеральный бюджет

Программная разбивка бюджета

Бюджетные ограничения

Сводный доклад

Анализ достижения планов

Уточнение плановых значений показателей

Утверждение комплексных мер, определение сроков и ответственных министерств

Т"

Доклад субъекта РФ

Отчетные и плановые значения показателей

Комплекс мер по достижению целей

Бюдает субъекта РФ

Программная разбивка бюджета

зации Федеральных целевых программ, проектов Инвестиционного фонда и других инструментов реализации крупномасштабных проектов (в качестве таковых, например, могут выступать инвестиционные программы крупнейших государственных корпораций).

Региональная стратегия увязывает отраслевые стратегии в территориальном пространстве и воплощает цели регионального характера.

6. Конкретизацией долгосрочной Концепции развития в среднесрочной перспективе является Среднесрочная программа (Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу), которая разрабатывается раз в

Схема процесса государственного планирования

4 года на 4-хлетний период на основе скорректированного Долгосрочного прогноза. В Среднесрочной программе:

• определяются цели и направления деятельности Правительства в среднесрочной перспективе, направленные на достижение стратегических целей;

• содержатся задачи, направленные на решение актуальных проблем, не связанных напрямую с реализацией стратегических целей, но создающих благоприятные общеэкономические условия для их достижения;

• определяются целевые значения показателей на конец планового периода и круг исполнителей, отвечающих за реализацию направлений деятельности Правительства.

7. В рамках Среднесрочного прогноза (Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу), разрабатываемого ежегодно на трехлетнюю перспективу, строится поисковый сценарий, включающий анализ перспективных возможностей и ограничений для достижения установленных долгосрочных стратегических целей, а также определяющий критерии, ощутимо влияющие на социально-экономическое развитие в среднесрочной перспективе. На базе Поискового прогноза разрабатывается Нормативный прогноз. В нем фиксируются значения показателей или иные условия, необходимые для реализации запланированного сценария с учетом задач, поставленных в Среднесрочной программе, бюджетных ограничений, заданных в Федеральном бюджете, планах министерств и ведомств, изложенных в докладах о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД или доклады) федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Нормативный прогноз определяет также прогнозные значения показателей, необходимые для формирования очередного федерального бюджета (федеральный закон о бюджете на среднесрочную перспективу).

8. Доклады ФОИВ разрабатываются ежегодно на трехлетний период.

Внедрение в практику исполнительной власти разаработки Докладов позволяет:

• создать систему среднесрочного планирования на уровне каждого органа исполнительной власти;

• персонифицировать ответственность за достижение конкретных целей, решение конкретных проблем;

• обеспечить четкую взаимосвязь между объемом расходования бюджетных средств и ожидаемым результатом.

Доклад ФОИВ содержит:

• систему целей и показателей, характеризующих деятельность ФОИВ;

• описание комплекса мероприятий и краткую характеристику целевых программ ФОИВ, направленных на достижение его целей и решение задач;

• распределение бюджетных расходов ФОИВ по целям, задачам и программам.

9. Сводный доклад (Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации), разрабатываемый ежегодно на трехлетнюю перспективу, консолидирует информацию о деятельности ФОИВ, в том числе касающуюся реализации задач, заданных в Среднесрочной программе, Долгосрочном прогнозе и Концепции развития. В Сводном докладе:

• проводится анализ достижения целей Правительства Российской Федерации и решения задач органов исполнительной власти в отчетном периоде;

• характеризуется комплексная система целей Правительства Российской Федерации, состоящая из долгосрочных стратегических целей и среднесрочных целей социально-экономического развития (как выделенных в качестве приоритетных, так и охватывающих другие, неприоритетные в данный момент сферы жизни общества);

• формируется целостная система показателей, характеризующих степень достижения целей, а также их плановые значения на текущий год и каждый год планового периода;

• определяется ответственность органов власти (как на федеральном, так и на региональном уровне) за достижение намеченных результатов;

• содержится комплекс мер, осуществляемых органами исполнительной власти, и распределение ресурсов, необходимых для их реализации.

10. На основе Сводного доклада ежегодно формируется Федеральный бюджет, который определяет общие бюджетные ограничения на среднесрочную перспективу и содержит лимиты объемов действующих и принимаемых обязательств, в том числе в программной разбивке бюджетных расходов. Таким образом, каждая программа (целевая статья) должна содержать показатели результативности, имею-

щие связку (посредством Сводного доклада) с показателями реализации целей.

11. Концепция развития субъекта Федерации (Концепция социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу) основывается на Концепции развития Российской Федерации и учитывает положения Региональной стратегии. Региональная стратегия, в свою очередь, определяет планы деятельности Правительства Российской Федерации в разрезе субъектов Федерации и тем самым обеспечивает взаимосвязь направлений развития секторов региональной экономики с национальными приоритетами. Кроме того, региональная стратегия включает региональные проекции Отраслевых стратегий, реализуемых через ФЦП, проекты Инвестфонда и другие государственные проекты.

12. Среднесрочная программа субъекта Федерации (Программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочную перспективу) детализирует в среднесрочной перспективе деятельность органов региональной власти по реализации Концепции развития субъекта Федерации с учетом федеральной среднесрочной программы.

13. Доклад субъекта Федерации (Доклад о результатах и основных направлениях деятельности высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации) ежегодно разрабатывается высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Доклад субъекта Федерации:

• представляет собой взаимосвязанную систему целей, мероприятий и показателей, характеризующих уровень развития региона, а также достижение поставленных целей;

• содержит анализ достижения целей и уровня социально-экономического развития субъекта Федерации в отчетном периоде;

• включает приоритетные для региона цели и плановые значения показателей;

• содержит комплекс мероприятий по достижению целей социально-экономического развития субъекта Федерации с указанием

объемов их финансирования и показателей их реализации.

14. На основе доклада субъекта Федерации формируется бюджет субъекта Федерации, который определяет общие бюджетные ограничения на среднесрочную перспективу и перечень региональных целевых программ, подлежащих финансированию.

ПРЕДПОЛАГАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

Представленное описание структуры, функций и способов организации системы стратегического планирования определяет лишь общие контуры системы. Воплощение изложенных замыслов потребует их более глубокой научно-проектной разработки и опытной проверки. Для этого потребуется использование многочисленных методов исследования операций, решения многокритериальных задач, математических методов экспертных оценок и т.п.

В то же время система государственного стратегического планирования позволит вырабатывать целеориентированные долгосрочные решения со сроком реализации 5 лет и более и развертывать их в набор средне- и краткосрочных задач, увязанных между собой и подчиненных общим целям. Тем самым будет создана возможность:

• балансировать планируемые действия, требующие значительных затрат, по ресурсным и организационным возможностям (проекты в энергетике, транспорте, демографии, национальной безопасности);

• четко ориентировать субъекты РФ на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии с поставленными общенациональными целями;

• выработать долгосрочные ориентиры для бизнеса (в области развития производственной инфраструктуры, энергетической и минерально-сырьевой базы, рынка рабочей силы, социальной инфраструктуры, науки и

технологий), позволяющие снизить неопределенность при принятии долгосрочных инвестиционных решений.

Не менее, если не более важно, что система государственного планирования позволит обоснованно принимать и доводить до конечного результата решения по достижению стратегических целей государства и общества во всех сферах жизнедеятельности. В настоящее время такой стратегический подход не реализуется вследствие концентрации деятельности органов власти на текущих задачах и решении сиюминутных проблем, в то время как действиям по стратегическим направлениям не уделяется должное внимание.

Благодарю за поддержку, обсуждение и советы Г.Б. Клейнера, Р.М. Качалова и Д. С. Шмерлинга.

Литература

Белоусов А.Р. Эволюция системы воспроизводства российской экономики: от кризиса к развитию. М.: МАКС Пресс, 2006.

Бенвенисте Г. Овладение политикой планирования. Создание реально выполнимых планов и политики, которая ведет к переменам: Пер. с англ. / Под ред. М.Р. Калантаровой. М.: Изд. группа Прогресс/Универс, 1994.

Глазьев С.Ю. Развитие российской экономики в условиях глобальных технологических сдвигов. Научный доклад / Национальный институт развития РАН. М: НИР, 2007

Де Кутар Ю.Н., Шмерлинг Д.С. Стратегическое моделирование приоритетных национальных проектов: от учета ценностей российского общества к целевому планированию // Полития. 2006-2007. № 4 (43). С. 148-157.

Клейнер Г.Б., Шмерлинг Д.С., Качалов Р.М. и др. Состояние и актуальные проблемы государственного, регионального и корпоративного стратегического планирования в России. Ч. 1: Становление системы государственного стра-

тегического планирования. М.: МШЭ МГУ, Центр стратегического планирования, 2007.

Кузык Б.Н., Кушлин В.И., Яковец Ю.В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование. М.: Экономика, 2008.

Митькин А.Н., Шмерлинг Д.С. Государственное планирование: новые тенденции // Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение стратегического управления, разработки и реализации приоритетных национальных проектов и программ: Сб. науч. тр. ИНИОН РАН / Редкол.: Пивоваров Ю.С. (отв. ред.) и др. М., 2007. С. 144-151.

Перечень поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного Совета Российской Федерации 19 февраля 2007 г.

Полтерович В., Попов В. Эволюционная теория экономической политики. Ч. I: Опыт быстрого развития // Вопросы экономики. 2006. № 7. С. 4-23.

Полтерович В., Попов В. Эволюционная теория экономической политики. Ч. II: Необходимость своевременного переключения // Вопросы экономики. 2006. № 8. С. 46-64.

Полтерович В.М. О стратегии догоняющего развития для России // Экономическая наука современной России. 2007. № 3. С. 17-23.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 г. № 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации и положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».

Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».

Постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

Проектное форсирование. Круглый стол // Прямые инвестиции. 2006. № 2. С. 6-12.

Райзберг Б.А. Состояние и развитие стратегического планирования в России: Доклад на семинаре «Стратегическое планирование» 30 ноября 2007 г. М.: МШЭ МГУ, Центр стратегического планирования, 2007.

Саати Т., Кернс К. Аналитическое планирование. Организация систем: Пер. с англ. М.: Радио и связь, 1991.

Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2008-2010 годы, рассмотренный Правительством Российской Федерации на заседании 27 декабря 2007 г.

Стратегическое планирование в городах и регионах России: локализация национальных проектов: Доклады участников Пятого общероссийского форума лидеров стратегического планирования 19-20 октября 2006 г. / Под ред. Б.С. Жи-харевича. СПб.: МЦСЭИ «Лоентьевский центр», 2007.

Федеральный закон от 20.06.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

Чеботарев П.Ю., Митькин А.Н., Шмерлинг Д.С. Об оценивании вклада ведомственных целевых программ в достижение целей правительства // Проблемы управления. 2007. № 4. С. 43-50.

Рукопись поступила в редакцию 31.01.2008 г.

ИНВЕСТИЦИОННАЯ СТРАТЕГИЯ РЕГИОНА И «ТОЧКИ РОСТА»

В.А. Агафонов

В настоящее время одной из важных проблем активизации инвестиционных процессов является дефицит потенциальных объектов для осуществления эффективных инвестиций. В статье обосновывается выбор в качестве объектов стратегического управления инвестиционными процессами на региональном уровне проблемных ситуаций в развитии «точек роста» региональной экономики. Формулируются основные свойства «точек роста». Рассматривается роль органов государственного управления в активизации потенциала «точек роста».

ПОНЯТИЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ СТРАТЕГИИ

В настоящее время перед государственными органами управления стоит важнейшая задача - повысить результативность деятельности органов исполнительной власти. Ее решение связано с внедрением принципов и методов программно-целевого планирования, управления и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Работы в этом направлении ведутся на всех уровнях государственного управления: федерального, регионального и муниципального. Многие субъекты Федерации участвуют в экспериментах по внедрению принципов БОР. Также многие субъекты Федерации разрабатывают стратегии и комплексные программы социально-экономического развития. Разрабатывается порядок подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов Федерации, а также министерств и ведомств (ДРОНД субъектов бюджетного планирования). В то же время отсутствует единая методологическая база для проведения подобных работ.