Особенности модели системы административных трибуналов Австралии

1.7. ОСОБЕННОСТИ МОДЕЛИ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ТРИБУНАЛОВ АВСТРАЛИИ

Шутилина Ольга Александровна, преподаватель кафедры теории и истории государства и права Место работы: Тамбовский Государственный Технический Университет

Аннотация: в статье анализируется трибуналы в австралийском административном праве, которые функционируют как основные органы разрешения административных споров. Модель системы трибуналов в Австралии является одной из самых последовательных и всеобъемлющих. В статье автор отмечает, что хотя существуют высокоспециализированные трибуналы, которые имеют дело с определенными типами дел, характерной особенностью системы трибуналов является Австралийский Апелляционный Трибунал (the Australian Appeals Tribunal), который обладает обширной юрисдикцией по административным спорам. Трибунал использует приемлемый, легкодоступный источник информации, относящийся к функционированию и методам всех судебных органов, которые рассматривают административные апелляции, и организует стандартизированную последовательную процедуру пересмотра по существу дела

Ключевые слова: административные трибуналы, Австралийский Апелляционный Трибунал, пересмотр по существу, пересмотр дела в суде

FEATURES MODEL OF ADMINISTRATIVE TRIBUNALS IN AUSTRALIA

ShutiH^ Olga A., teacher

Work place: Tambov State Technical University

Annotation: The article examines the tribunals in the Australian administrative law, which function as the main organs of resolution of administrative disputes. Model of the tribunals in Australia is one of the most consistent and comprehensive. The author notes that, although there are highly specialized tribunals that deal with certain types of cases, the characteristic feature of the system is the Australian courts Appeal Tribunal (the Australian Appeals Tribunal), which has extensive jurisdiction over administrative disputes. The Tribunal uses acceptable, easily accessible source of information relating to the operation and practices of the judiciary, which is considered the administrative appeal, and organizes standardized sequential review procedure on the merits

Keywords: administrative tribunals, the Australian Appeals Tribunal, the revision on the merits, the court retrial

Австралийская административная система имеет широкую и последовательную модель административного правосудия с уникальной системой трибуналов. Трибуналы, индивидуально ответственные за обширную часть урегулирования административных дел, работают наряду с различными правительственными учреждениями и структурами, которые занимают значительные позиции в административном аппарате Австралии.

Трибуналы в Австралии воспринимаются не как квазисудебные органы или инстанции, способные заменить суды, а скорее как полностью сформировавшийся и функционирующий орган исполнительной власти. Речь, представленная на рабочем совещании трибуналов в Канберре 5 апреля 2006, гласит, что в рамки задач судебной власти не входит пересмотр по существу административного дела, более того, они не за-

нимаются принятием изначальных решений по административным делам. И то, и другое относится к полномочиям исполнительной или административной власти [13, С. 44].

Трибуналы не имеют полномочий разбирать какие-либо иные дела, кроме административных дел, или проводить судебные пересмотры. Вместо этого, они осуществляют пересмотр по существу дела и могут пересмотреть решения, которые были изначально приняты административным должностным лицом по существу дела, имеющего особые обстоятельства. По тому же принципу суды не имеют полномочий проводить проверки по существу дела и ограничиваются судебным пересмотром решений должностных лиц с позиции их законности [1, С. 13].

Существующая система административных механизмов урегулирования споров Австралии является результатом административных реформ 1970-х годов. В докладе Комитета Внутреннего Аудита Австралийского Союза 1971 г. [2, С. 51-69], было объявлено о решительном преобразовании структуры административной системы правосудия и предложено масштабный диапазон структур, разработанных, чтобы обеспечить контроль действия правительства. Целью было создание механизма всеобъемлющего обзора административных решений.

Эти реформы включали

- разработку границ юрисдикции судебного надзора и систематизацию оснований для судебного пересмотра;

- введение полномочий центрального трибунала проводить проверки по существу дела во всех правительственных ведомствах;

- учреждение контролирующего органа для надзора за соблюдением и применением административного права;

- утверждение порядка доступа к правительственным документам;

- и обеспечение защиты прав человека [8, С. 12].

Доклад Керра (The Kerr Report) от 1971 г. дал толчок

к тому, чтобы трибунал по общим вопросам стал рассматривать апелляции по существу дела (этот трибунал стал называться Трибуналом по пересмотру решений, вынесенных административными органами; позднее был переименован в Трибунал административных апелляций (Administrative Appeals Tribunal).

В список реформ вошло создание Трибунала по административным апелляциям, чтобы заменить обращения к специализированным трибуналам, и как было сказано Крейком, явилось шагом, который не сделала ни одна страна, исповедующая принципы англосаксонского права [4, С.10-11]. Керр отмечал два конкретных преимущества, принятия этой модели, административного трибунала по общему пересмотру административных решений перед судами или специализированными трибуналами. Во-первых, существует много областей принятия решений, которые не могут оправдать учреждение узкоспециальных трибуналов. Во-вторых, трибунал по общим вопросам выглядит предпочтительнее по сравнению с возможным распространением специализированных трибуналов. По словам Мартина, необходимость недопущения возврата к неконтролируемому росту количества административных правовых органов была всеми признана [10, С. 20].

Необходимо уточнить, что в сферах налогообложения и выплат компенсаций Трибунал по административным апелляциям обеспечивает первичный пересмотр. Что касается дел о социальном обеспечении и правах ветеранов, здесь он выполняет функцию вторичного пере-

Шутилина О. А.

ОСОБЕННОСТИ МОДЕЛИ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ТРИБУНАЛОВ АВСТРАЛИИ

смотра после их рассмотрения соответственно Трибуналом по апелляциям в сфере социального обеспечения (the Social Security Appeal Tribunal) и Советом по заявлениям ветеранов (the Veterans' Review Board).

Поскольку Трибунал по административным апелляциям имеет уникальную в своем роде структуру, то и применяемые ими процессуальные нормы отправления правосудия имеют особый характер. Важная цель Трибунала по административным апелляциям состоит в осуществлении скорейшего урегулирования конфликта между сторонами, где это возможно. Если это не представляется возможным, то Трибунал работает над разрешением поставленного перед ним вопроса. Подавляющему успеху в решении дел и признанию со стороны правительственных органов способствует гибкость, проявляемая Трибуналом в ходе работы с конкретными делами, а также способы ведения процесса. Макмиллан отмечает, что двадцатилетняя практика развития юриспруденции показала, как пересмотры по существу дела влияют на разрешение конфликтов между гражданами и государством, какой орган должен заниматься их урегулированием, и какие критерии следует применять при рассмотрении подобных дел [11, С. 54].

Дауниз отмечает, что дело незначительной важности о социальной защите с истцом, который представляет самого себя, рассматривается в кабинете в неофициальной обстановке, в то время как многомиллионный налоговый случай с участием королевского адвоката, назначенного правительством, имеет больше отношения к слушанию в Верховном суде. Даже когда трибунал действует как суд, он по закону обязан обеспечить беспристрастное, справедливое, выгодное, неофициальное и быстрое решение дела. Кроме того, процедура должна проводиться с соблюдением необходимого минимума формальностей и организационных вопросов, но с максимально возможной оперативностью [5, С. 7].

Прежде всего, пересмотр по существу дела в Трибунале по административным апелляциям проводится в отличие от судебного пересмотра по подобию судебного заседания. Кейн указывает, что принципиальное отличие от процедуры суда состоит в порядке установления фактов по делу. В суде ситуация рассматривается по состоянию на момент слушания и не относящиеся к делу или новые доказательства могут рассматриваться только в виде исключения. В отличие от судов, Трибунал по административным апелляциям рассматривает дело на основе фактов, озвученных во время заседания. Он отмечает в этом как положительные, так и отрицательные аспекты. С одной стороны, трибунал может повысить значимость принятого решения, поскольку имеет больше возможностей и заинтересован затратить больше сил и времени на рассмотрение фактов, чем инстанция, принимавшая первоначальное решение, и таким образом, достигает более справедливого решения. Отрицательный аспект имеет двусторонний характер последствий, вытекающих одно за другим.

Кейн утверждает, что основная проблема заключается в том, что составление убедительного объяснения для пересмотра по существу дела зависит от определенного вклада, который может быть внесен только при пересмотре дела, а не при его первоначальном рассмотрении [3, С. 487]. Завышая роль лица, осуществляющего пересмотр, нельзя оправдать ограниченный уровень самого пересмотра.

Эту проблему можно в определенной степени разрешить, если внимательно оценить роль должностного лица, принимающего решение и роль трибунала по административным апелляциям. Кейн описывает пересмотр дела в трибунале как метод рассмотрения спора, а принятие административного решения, как способ реализации [3, С. 483]. Это значит, что задача трибунала состоит в том, чтобы сосредоточиться на персональных обстоятельствах дела и разрешить конкретные проблемы в рамках более специализированных правовых полномочий, чем те, которыми обладает орган, принимавший первоначальное решение. С другой стороны, должностное лицо, прежде всего, несет ответственность за соблюдение порядка в общественных целях, а не за разрешение каждой особой персональной ситуации.

Трибунал по административным апелляциям был результатом тщательно разработанной и внедренной административной реформы и прошел долгий путь к улучшению системы отправления правосудия по административным делам. Во время конференции, изучавшей двадцатилетний опыт функционирования Трибунала по административным апелляциям Скехилл отметил, что по его оценке, принципы работы, процесс развития законодательной власти и методы принятия решений стали намного лучше. Бюрократический аппарат понес ответственность за поверхностные пересмотры. Подготовка специалистов и знание концепции естественного права значительно улучшились. Система внешнего пересмотра дел стала более удобной [12, Р. 59]. Большинство из вышеперечисленного относится непосредственно к действиям трибуналов, другие преобразования связаны с кардинальными изменениями в системе, частью которой являются трибуналы.

По мнению Доунса, наличие Трибунала по административным апелляциям способствовало развитию идеи общего обеспечения пересмотра решений, вынесенных административными органами. На практике, уделено внимание пересмотру решений, вынесенных административными органами, в связи с новыми статьями в законодательстве Союза. [5, С. 8]. Енрайт отмечает, что пересмотр по существу подразумевает, что Трибунал по административным апелляциям ставит себя на место чиновника, выносящего первичное решение [7, С. 7]. Апелляция, направляемая из Трибунала по административным апелляциям в Федеральный суд, является вопросом правового характера. Трибунал по административным апелляциям будет в общем иметь те же полномочия, что и орган или лицо, выносящие первичные решения, и сможет менять или заменять первичные решения своими собственными. Штаты Виктория и Австралийская Столичная Территория создали административные трибуналы на основании модели Трибунала по административным апелляциям.

Подводя итоги можно сказать, что самым весомым фактором в пользу эффективного функционирования Трибунала служит то, что это общественный орган. Трибунал предоставляет гражданам более слаженную систему, предлагает единое комплексное ведомство, через которое могут проходить все апелляции, обеспечивает ясность и доступность процесса, и высокий уровень активности граждан. Трибунал использует приемлемый, легкодоступный источник информации, относящийся к функционированию и методам всех судебных органов, которые рассматривают административные апелляции, и организует стандартизированную последовательную процедуру пересмотра по

существу дела. Другое преимущество общественного трибунала состоит в том, что он может адаптироваться для пересмотра по существу в любой новой области, если для этого есть законное постановление. Это позволяет избежать задержек законодательного процесса, потому что, если Парламент рассматривает условия законодательства относительно новой темы, то возникает вопрос, должно ли решение подвергнуться пересмотру по существу, и для этого всегда есть готовый к работе трибунал. В других судебных органах, как правило, возникнет необходимость создавать новый трибунал, за дополнительную плату, первичного и вторичного характера, с неизбежными задержками в работе, связанными с растущей бюрократией. Второстепенный фактор успеха Трибунала заключается в его способности не только отправлять правосудие в конкретных случаях, а также рассматривать дела в качестве промежуточного трибунала с участием ведомственных лиц.

Трибунал по административным апелляциям имеет много уникальных и востребованных характеристик, которые универсально применяются для пересмотров по существу дел, и может рассматриваться как модель того, каким образом должен работать такой орган. В докладе комиссии, проводившей обзор трибуналов в 2001 г. (the Leggatt Report) указывается, что, по общему мнению, Трибунал по административным апелляциям оказал всестороннее благотворное влияние на развитие системы административного законодательства, основав традицию индивидуального подхода к рассмотрению дел и учета прецедентов. Трибунал положил начало развитию специфического процесса пересмотра по существу дела, который применялся разными типами трибуналов в их отдельных юрисдикциях [9, С. 6].

Как уже упоминалось, при необходимости создаются специфические трибуналы. Трибунал по делам миграции (the Migration Review Tribunal) и Трибунал по делам беженцев (the Refugee Review Tribunal) занимаются рассмотрением дел, относящихся к законодательному акту о миграции (the Migration Act), в частности, отказ в выдаче или аннулирование визы, а также отклонение заявления о признании статуса беженца. Трибуналом по апелляциям о социальной защите (the Social Security Appeals Tribunal) выполняется пересмотр решений, принятых должностными лицами агентства Министерства социального обеспечения Австралии, в соответствии с законом о социальной защите или другими подобными правовыми актами. Трибунал по делам Совета Ветеранов (the Veterans Review Board) имеет дело с решениями, принятыми Репатриационной Комиссией (the Repatriation Commission) в рамках закона о правах ветеранов. Трибунал по апелляциям о социальной защите (the Social Security Appeals Tribunal) имеет полномочия на пересмотр решений Комиссии по защите прав детей (the Child Support Agency). Такие дела обычно не могут рассматриваться Трибуналом по административным апелляциям.

Таким образом, приведенное выше обсуждение подтверждает важность и центральное положение австралийских трибуналов в рамках всеобъемлющей системы урегулирования административных вопросов. В любом случае, именно слаженный и всесторонний механизм принятия административных решений позволяет системе должным образом функционировать, достигая максимального эффекта. У самих трибуналов есть фактор, потрясающим образом поддерживающий их последовательную и целостную организацию, кото-

рая может быть достигнута через орган, обладающий общей юрисдикцией, такой как Трибунал по административным апелляциям.

Список литературы:

1. Administrative Decisions (Judicial Review) Act 1977. Р. 13

2. Administrative Review Committee Report: Commonwealth Administrative Review Committee Report. 1971. Р. 481

3. Cane Judicial Review in the Age of Tribunals in Forsyth, Elliott, Javari, Rams den & Hill Effective Judicial Review: A Cornerstone of Good Governance. 2010. Р. 589

4. Creyke Better Decisions and federal tribunals in Australia: Australian Law Reform Commission. 2004. Р. 490

5. Downes Australian Tribunal Reforms. 2007. Р. 123

6. Downes Tribunals in Australia: Their Roles and Responsibilities. Australian Law Reform Commission. 2004. Р. 259

7. Enright Federal Administrative Law Sydney: The Federation Press. 2001. Р. 17

8. Kerr Committee Report. 1971. Р. 71 Leggatt Tribunals for Users. 2001. Р. 67

9. Martin The development of state tribunals: Australian Law Reform Commission. 2004. Р. 207

10. McMillan Merit Review and the AAT: The AAT—Twenty Years Forward. 1998. Р. 175

11. Skehill The Impact of the AAT on Commonwealth Administration - A View from the Administration in AIAL The AAT— Twenty Years Forward. 1998. Р. 231

12. Spigelman, McMillan The Ombudsman and the Rule of Law. 2005. Р. 189.

РЕЦЕНЗИЯ

на статью Шутилиной О.А. «Особенности модели системы

административных трибуналов Австралии» В научной статье анализируется трибуналы в австралийском административном праве, которые функционируют как основные органы разрешения административных споров. Актуальность выбранной темы связана с тем, что модель системы трибуналов в Австралии является одной из самых последовательных и всеобъемлющих.

Проведенный автором анализ позволяет прийти к научно обоснованному выводу о том, что Австралийский Апелляционный Трибунал предоставляет гражданам более слаженную систему, предлагает единое комплексное ведомство, через которое могут проходить все апелляции, обеспечивает ясность и доступность процесса, и высокий уровень активности граждан. Другое преимущество общественного трибунала состоит в том, что он может адаптироваться для пересмотра по существу в любой новой области, если для этого есть законное постановление.

Статья выполнена на высоком научном уровне, содержит выводы, представляющие практический интерес. Все вышеперечисленное позволяет рекомендовать ее к публикации в научном издании.

Кандидат юридических наук, консультант Фонда развития науки и поддержки молодых ученых

Г.Н. Щедролюбова