Определение целей и задач правового мониторинга -основа его системной организации

Казиев Зараб Газизович,

ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук, профессор

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЦЕЛЕЙ И ЗАДАЧ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА -ОСНОВА ЕГО СИСТЕМНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

Различный уровень соответствия нормативных правовых актов потребностям общества, их эффективность, необходимость определения недостаточности либо избыточности некоторых из них, а также обозначенная в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период на период с 2010 до 2020 года цель диктуют необходимость создания теоретико-методологической основы организации и проведения правового мониторинга в Республике Казахстан. Существующие разрозненные теоретические концепции по данной проблеме побуждают потребность в обосновании и уточнении ряда ее ключевых понятий, методов и средств. Такой подход позволил бы цельно представить весь комплексный механизм данного метода государственного контроля за состоянием законодательства и его реализацией. Представляется, что наиболее актуальной проблемой в излагаемом контексте является правильное определение целей и задач правового мониторинга.

Как отмечалось автором ранее, правовой мониторинг дает возможность проводить постоянный анализ, оценку и осуществлять корректировку и совершенствование законодательства, а также правоприменительной деятельности на системной основе1.

В работе Т. Галиева и Н. Тлеухана отмечается, что при реализации системного подхода осуществляется:

1) формулировка цели и задач;

2) проектирование модели системы изучаемого объекта (под изучаемым объектом понимаются: вещи, явления, процессы, информация и т.д.);

3) разработка (на основе спроектированной системы) и реализация

целевых программ и подпрограмм действий (деятельности). С момента реализации целевых программ осуществляется «запуск» спроектированной системы;

4) достижение цели и решение поставленных задач.

Цели мониторинга являются определяющими при формировании структуры и содержания его системы, которая может рассматриваться как компонент целостной системы контроля. Иными словами, траектория, методология, и содержание мониторинга, а также его результаты во многом зависят от поставленной цели [1, с. 53].

Известно, что цели правового мониторинга изложены в определении понятия правового мониторинга в п. 12-1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». Сравнительный анализ содержания целей, представленных в данном Законе, других нормативных документах и научных источниках по этому аспекту, показывает, что имеющаяся законодательная формулировка цели недостаточно точна. Так, Закон определяет, что правовой мониторинг - это «деятельность ... в целях выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации». Это нормативное положение продублировано в некоторых ключевых подзаконных актах, в частности, - в пункте 4 постановления Правительства РК от 25 августа 2011 года №964 «Об утверждении Правил проведения правового мониторинга нормативных правовых актов».

Не говоря о некорректности в правовом отношении «оценки эффективности реализации устаревших и коррупциогенных норм права», в названном Законе цели правового мониторинга изложены, на наш взгляд, в определенной мере спонтанно и несистемно, по своей значимости они неравновелики, усеченные и по своему содержанию больше схожи с его задачами и мерами по их решению.

Вместе с тем, С. Бухарбаева выделяет главную цель правового мониторинга так: формирование объективной оценки состояния нормативного правового акта, определение направления развития и совершенствования нормативных

1 Казиев З.Г. Правовой мониторинг: парадигма и актуальные вопросы ее реализации //Вестник Института законодательства Республики Казахстан. - №2(26) - 2012. - С. 92-95.

правовых актов, укрепление законности и правопорядка [2, с. 158-161].

М. Баймаханов подчеркивает, что целью мониторинга динамики законодательства и практики его применения в установленной сфере деятельности является выявление их соответствия планируемому результату государственного управления и правового регулирования, ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов власти, институтов гражданского общества и граждан [3, с. 53-59].

Другие авторы пришли к выводу, что можно сформулировать четко как основные цели правового мониторинга, так и его конечную цель. При этом к основным целям они относят:

- оценку эффективности функционирования правовой системы;

- систематизацию действующего законодательства;

- создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектами нормотворче-ской деятельности и правоприменителем;

- подготовку предложений по совершенствованию законодательства.

Конечной целью, по их мнению, является создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов - нормативных правовых актов, отражающих общественные потребности на следующих стадиях:

- правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики;

- подзаконного правотворчества;

- правоприменительной деятельности;

- осуществления правосудия [4, с. 20].

Схожая точка зрения на цели правового мониторинга изложена в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» [5, с. 213]. Вместе с тем, в нем в числе основных целей мониторинга указана и такая, как «преодоление и восполнение пробелов, коллизий, устранение устаревших и недействующих норм», но отсутствует «оценка эффективности функционирования правовой системы».

Т. Галиев, Н. Тлеухан определяют цель правового мониторинга как контроль, прогноз, повышение качества и эффективности законодательства и правоприменительной практики [1, с. 16].

Н. Толмачева целью правового мониторинга закона, иного объекта наблюдения называет предотвращение и (или) устранение нежелательных последствий его применения [6, с. 3-11].

При общей заданности Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010

до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858, на дальнейшее совершенствование законодательства государства, следует отметить, что цели и задачи этой работы, в том числе и в форме мониторинга, изложены в значительной степени спонтанно, без определенной их иерархии и ранжирования по степени важности и приоритетности в соответствии с правилами целеполагания.

В частности, в Концепции подчеркивается, что «в целях повышения эффективности нормот-ворческой деятельности необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве; минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты.

Особое внимание следует уделить прогнозно-аналитическому обеспечению правотворческой деятельности, которая будет основываться на постоянном мониторинге тенденций развития отраслей права и правовых систем, анализе практики применения нормативных правовых актов.

Это позволит создать современную по содержанию и методам регулирования систему, наглядно отражающую все этапы нормотворческой и правоприменительной деятельности по каждому акту, - его разработку, принятие, применение, внесение изменений и дополнений, признание утратившим силу либо разработку нового акта.

Посредством таких процедур и механизмов оптимизируется и становится системной нормот-ворческая деятельность государственных органов. При этом широкое применение социологических методов при правовом мониторинге позволит максимально учесть общественное мнение в ходе осуществления правовой политики».

Изучение ряда научных источников показывает, что задачи правового мониторинга авторами сформулированы по-разному как в количественном, так и в содержательном отношении, нередко совпадают с вышеизложенными целями. Например, утверждается, что задачей мониторинговых мер в сфере законодательства является «обеспечение максимального соответствия разрабатываемого закона и всех содержащихся в нем норм существующим на данный момент условиям жизни общества, потребностям поступательного развития страны, характеру экономических, социально-политических, этнодемо-

графических, духовных, межличностных и иных общественных отношений» [7, с. 17-22]либо «создание государственной целостной системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.» [8, с. 59-61].

Таким образом, представленный выше анализ предназначения мониторинга как правового института показывает, что в нем еще не сформировался четко и полно категориально-понятийный аппарат. В частности, существует заметная разница в понимании и нормативном закреплении содержания цели правового мониторинга, допускаются ее вариации либо даже наличие нескольких целей сразу. При этом перечисленные в указанных источниках цели в смысловом отношении в большей степени подразумевают промежуточные действия для достижения намеченного результата, нежели сам итоговый результат, то есть соответствуют такой методологической категории, функции как задача. В целом в них усматривается, по нашему мнению, смешение понятий «цель» и «задача», что в прикладном отношении приводит к сложности в понимании предназначения всего комплексного механизма правового мониторинга в масштабах государства, осознания степени завершенности и эффективности мониторинговой деятельности отдельных исполнителей.

Изложенное дает основание для выработки более точной и полной по сравнению с Законом РК «О нормативных правовых актах» формулировки цели правового мониторинга и выделить его задачи.

Кроме того, требует теоретического и терминологического упорядочения и другие методологические, а также технологические аспекты проведения правового мониторинга такие, как его принципы, этапы и индикаторы качества и эффективности законодательства и правоприменительной практики. В научной литературе справедливо подчеркивается, что все основные понятия, используемые в этой деятельности (в том числе законодательный процесс, законотворчество, правотворчество и т.д.) должны иметь официальное толкование. По мнению авторов, без однозначного понимания всех компонентов, включенных в орбиту правового мониторинга, сомнительно обеспечить его эффективность и качество [1, с. 117].

Общеизвестно, что в понятийном отношении цель - это желаемый и планируемый субъектом результат, своеобразный конечный пункт его устремлений. Причем в сознании человека этот результат в определенный период времени должен быть очень весомым, значимым, важным, может быть даже ключевым в его иерархии ценностей.

При такой парадигме цели для ее достижения субъектом осознается необходимость совершения определенных организованных, целенаправленных действий и он принимает меры по их осуществлению. То есть, для получения желаемого результата он решает конкретную задачу (задачи), то есть проблемную ситуацию с явно заданной целью, которую необходимо достичь.

Зачастую сложная, труднодостижимая цель требует решения многоэтапной или комплексной задачи либо нескольких последовательно реализуемых задач, поэтому на определенном отрезке пути к конечному результату необходимо ставить промежуточные цели. В таком случае возможно, на наш взгляд, применять понятие «цель-задача», то есть утверждать, что эта задача выступает одновременно и как промежуточная цель в рамках существующей проблемной ситуации.

Представляется, что применительно к разграничению цели и задач правового мониторинга такое понимание их смысла позволяет правильно оценить намечаемые действия и результаты в мониторинговом процессе по их значимости и привести в стройный порядок, по возможности и в систему. Основанием к такому подходу служит то, что законодательство и правоприменительная деятельность, а также правовой мониторинг невозможно представить вне системного их функционирования.

Для этого наиболее привлекательным и приемлемым методом, по нашему мнению, является построение так называемого «дерева целей», предложенным в прошлом веке американскими исследователями Р. Аккорфом и Ч. Черчменом [9].

Дерево целей - это графическая схема, которая демонстрирует разбивку общих целей на подцели или промежуточные цели-задачи. Метод дерева целей является главным универсальным методом системного анализа. Дерево целей увязывает цели высшего уровня с конкретными средствами их достижения на низшем производственном уровне через ряд промежуточных звеньев. http://otvetin.ru/uploads/posts/2010-03/1269755322_djpeg Данный метод ориентирован на получение подробной и устойчивой структуры целей, проблем, направлений, то есть такой структуры, которая на протяжении какого-то периода времени мало изменялась.

В основе дерева целей лежит согласование целей между собой. Их конкретизация сверху вниз должна расти: чем выше уровень, тем качественнее формулируется цель

Дерево целей увязывает между собой перспективные цели и конкретные задачи на каждом уровне иерархии. Цель высшего порядка (генеральная, главная цель) соответствует вершине

дерева, в ветвях дерева располагаются локальные цели (задачи), которые обеспечивают достижение целей верхнего уровня. Основным требованием к дереву целей является отсутствие циклов. Представление целей начинается с верхнего уровня, затем они конкретизируются. Основным правилом разукрупнения (декомпозиции) целей является полнота - каждая цель верхнего уровня должна быть представлена в виде подцелей следующего уровня таким образом, чтобы объединение понятий подцелей полностью определяло понятие исходной цели.

Т

чю?

Что

нО+ЫфВТНОТ

Согласно нашему видению, основными целями правового мониторинга являются:

- объективная оценка состояния законодательства и правоприменительной деятельности государственных органов;

- определение направления развития и совершенствования законодательства, укрепление законности и правопорядка;

- эффективное функционирование системы сотрудничества: человек-общество-государство;

- достижение уровня опережающего развития законодательства.

Конечная цель правового мониторинга может быть сформулирована как «обеспечение максимального соответствия разрабатываемого закона и всех содержащихся в нем норм существующим на данный момент условиям жизни общества, по-

Указанный метод позволяет, на наш взгляд, определить иерархию целей и задач правового мониторинга, выявить определенные зависимости их между собой и показать конкретный перечень работ и результатов общей технологической цепочки правового мониторинга.

В представленном дереве целей правового мониторинга учтены мнения различных авторов относительно того, что является целью, а что - задачей и средствами их решения. Для создания логичной и стройной системы целей и задач правового мониторинга они ранжированы в соответствии с правилами ее построения (см. Приложение).

Общи*

К&м претите

Н*и»р»ици Н4 5 л рпЛЙ

требностям поступательного развития страны, характеру экономиче ских, социально -политиче ских, этнодемографических, духовных, межличностных и иных общественных отношений».

Для достижения названных целей определены задачи, которые могут выступать и как промежуточные цели. К ним относятся:

- систематизация законодательства;

- создание и совершенствование целостной государственной системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики;

- создание открытости всех уровней власти, увеличение степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации публично-правовых решений государства;

- прогнозно-аналитическое обеспечение нор-мотворческой деятельности.

ЕИДЕКИЕ

миссия

СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ

ПОДЦЕЛЬ 1 ПОДЦЕПЬ 2 ПОДЦЕПЬ 3

I Я I в т г - чг в

ЗАД АЧИ ЗАДАЧИ

птгп г 1Г

КОНКРЕТНЫЕ ЗАДА

ния

Названные задачи одновременно выполняют и роль определенных направлений правовой деятельности, ведущих к исчерпывающей реализации Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года.

По нашему мнению, достижение указанных основных целей правового мониторинга посредством решения перечисленных задач позволит перейти к выполнению его главной задачи, ведущей к конечной цели мониторингового процесса. То есть, всесторонне проведенный правовой мониторинг даст возможность разработать и реализовать предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

При этом в научной литературе подчеркивается, что правовой мониторинг, являясь одной из подсистем интегрированной системы государственного управления, охватывает также ресурсы управления негосударственных структур общества. При этом осуществление системного подхода позволяет проектировать и реализовы-вать систему мониторинга как средство достижения целей и решения поставленных задач при минимизации затрат [1, с. 49-50].

Учитывая, что правовой мониторинг должен осуществляться как комплексная деятельность всех его субъектов, эффективность которой зависит от системного взаимодействия проводимых в широком спектре организационных и правовых мер, способов и процедур, для каждой задачи (направления) предусмотрены соответствующие конкретные задания, которые так же характеризуются комплексностью своего исполнения и взаимосвязанностью ожидаемых результатов. Они могут быть реализованы преимущественно в рамках целевых комплексных программ и планов, как обязательных организационных и содержательных компонентов выполнения задач и целей системы мониторинга.

Такой технологический подход, как отмечают Т. Галиев и Н. Тлеухан, способствует четкому описанию мониторинга не только как целостного явления, но и как процесса, каждый компонент которого имеет свою программу действий [1, с. 55].

Вместе с тем, для определения степени выполненности заданий, задач и достигнутости целей мониторинга по всей представленной их системе по каждой из них необходимы соответствующие индикаторы. Справедливо отмечается, что с помощью мониторинга могут формироваться определенные индикаторы нормального состояния (функционирования) объекта и наоборот наличие и оптимальное расположение указанных индикаторов существенно повышает

эффективность, качество, надежность и системность мониторинга. Индикаторы, представляющие собой базовый инструментарий в процессе мониторинга, являются интегральными показателями, количественно определяющими признаки, свойства и иные качественные характеристики изучаемого объекта (объекта мониторинга), поддающиеся контролю. Подобные индикаторы часто носят нормативный характер. Индикаторы оценки состояния законодательства и правоприменительной практики используются для оценки качества и эффективности законодательных и иных нормативных правовых актов с момента их планирования и далее на этапах разработки, принятия и практической реализации.

Предложенная целостная графическая парадигма правового мониторинга позволяет представить его как «систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной (правотворческий процесс); 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)» [10].

Кроме того, она показывает наличие в правовом мониторинге функции надлежащего обеспечения прав и законных интересов граждан, являющейся приоритетной перед всеми остальными задачами, а также демонстрирует прогностические возможности и их желаемый результат.

Таким образом, изложенное представление мониторинга законодательства и правоприменительной практики позволяет сформулировать его как «систематическую, комплексную, в пределах своих конституционных полномочий, деятельность государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан» [11].

Представленная в данной статье схема организации и проведения правового мониторинга является результатом работы автора по анализу законодательства и научных источников по обсуждаемой теме. По нашему мнению, она впервые цельно и комплексно демонстрирует содер-

жательный и пространственно-временной объем всей мониторинговой деятельности в масштабах страны, показывает взаимосвязи и взаимозависимости решаемых задач, осуществляемых мер, указывает на необходимость программно-целевого подхода к вопросам и проблемам в каждом составном блоке (части) системы.

Вместе с тем, как и любое авторское видение способа решения той или иной проблемы, оно не

претендует на исчерпывающую завершенность и абсолютную бесспорность по отдельным содержательным компонентам основных целей и задач, их иерархии в мониторинге законодательства как системной деятельности. В этой связи для улучшения предложенной схемы будут, несомненно, полезны мнения конструктивного характера со стороны научного сообщества относительно данной публикации.

Список литературы

1. Галлиев Т.Т., Тлеухан Н.Т. Правовой мониторинг: теоретико-методологический аспект - Астана: Изд-во Парламента РК, 2008. - С. 53.

2. Бухарбаева С.А. Понятие и правовое регулирование организации нормативных правовых актов // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. - №4(24). - 2011. - С. 158-161.

3. Баймаханов М.Т. О роли мониторинга в совершенствовании нормотворчества // Каза^стандагы парламентаризм. - 2008. - №1 (1). - С. 53-59.

4. Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. - М.: ИД «Юриспруденция», 2009. - С. 20.

5. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общей редакцией С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М.: Совет Федерации, 2006. - С. 213.

6. Толмачева Н. Мониторинг закона - от практики к теории // Право и экономика, 2006. - №7. - С. 3-11.

7. Баймаханов М.Т. О роли мониторинга в совершенствовании нормотворчества / Правовой мониторинг как средство повышения качества нормотворческой деятельности. Сборник материалов международной научно-практической конференции 30 октября 2007 года. - Астана, 2007. - С. 17-22.

8. Галиев Т.Т., Тлеухан Н.Т. Правовой мониторинг: теоретико-методологические аспекты реализации системного подхода / Материалы международной научно-практической конференции «Правовой мониторинг как средство повышения качества нормотворческой деятельности» (Астана, 30 октября 2007 г.) - Астана: Изд-во Института законодательства, 2007. - С. 59-61.

9. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 5-е изд., перераб. и доп. - М., 2006.

10. Аналитический доклад «Правовой мониторинг: концепция и механизм проведения» - подготовлен сотрудниками Института законодательного и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 2006. С. 9-10. См. также: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. - 2007. - №5. - С. 30. - цит. по Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие - М.: ИД «Юриспруденция», 2009. - С. 19.

11. Сборник «Мониторинг права - важнейшее средство повышения эффективности государственного управления». Раздел 1 (Общие положения). Совет Федерации РФ, август 2004. - цит. по Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие - М.: ИД «Юриспруденция», 2009. - С. 19.

Мацалада цуцыцтыц мониторингтщ неггзгг мацсаттары мен талаптарыныц 1р1ктелеуШц арцасында оныц жуйелi уйымдастырылуы талцыланады.

Туйт свздер: цуцыцтыц мониторингтщ мацсаттары, талаптары, жуйеа.

В статье рассматриваются вопросы системной организации правового мониторинга на основе определения его целей и задач.

Ключевые слова: цели, задачи, система правового мониторинга.

In article questions of thesystem organization of the legal monitoringon thebasis of clarification of its purposes and tasks are considered.

Keywords: purposes, tasks, system of the legal monitoring.

Зараб FазизYлы ^азиев,

КР Зац шыгару Институты К^ьщтьщ мониторингi орталыгыньщ жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к., профессор

^кыктын; мониторингтщ максаттарымен талаптарын iрiктелеу - оныц ЖYЙелi ^йымдастырылуыныц Heri3i

Казиев Зараб Газизович,

ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н., профессор

Определение целей и задач правового мониторинга - основа его системной организации

Kaziyev Zarab Gazizovich,

Senior Research Fellow, Center of the Institute of legal monitoring legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s., Professor of Law

Clarification of the purposes and tasks of the legal monitoring- аbasis of its system organization