Теоретические и практические проблемы имплементации норм международных актов в выборном законодательстве Республики Казахстан

Международное право М.А. САРСЕМБАЕВ,

главный научный сотрудник Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ НОРМ МЕЖДУНАРОДНЫХ АКТОВ В ВЫШОРНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

В названии статьи малопонятным словом-термином является «имплементация» Что это таксе? Им-племенгация (на английском языже implementation) -это реализация международных обязательств на внутригосударственном уровне посредством трансформации международно-правовых договорных норм в национальные законы и подзаконные нормативные акты. В ряде стран ратифицированные международные договоры автоматически становятся частью внутригосударственного законодательства. Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с Конституцией США, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры этих государств являются составной частью их правовык систем. Хотя в Конституции Республики Казахстан (статья 4) и записано, что в состав действующего права Казахстана входят нормы не только внутреннего права, но международных обязательств республики, международные нормы вводятся, а затем имплементируются через принятие внутренних законов Казахстана по каждому международному договору.

Вопросы имплементации норм международных актов во внутреннем законодательстве государства входят в общую тему о соотношении международного права и национального права, которая быта теоретически проработана в диссертациях, научных трудах и статьях докторов юридических наук, мэтров международного права Блищенко И.П. (Международное и внутригосударственное право. - Москва: Госюриздат, 1960), Мюллерсона Р.А. (Соотношение международного и национального права. -Москва: Международные отношения, 1982), казахстанских ученых Сафоновой О.Н. и Абайдельдино-ва Е.М. В свое время в советской науке международного права придерживались принципа дуализма, то есть считалось, что международное право и внутригосударственное право не имеют примата друг над другом, что они равны по отношению к друг другу. Современная наука международного права более категорично считает, что международное право имеет примат над внутригосударственным

правом, что в случае возникновения противоречия между нормами этих двух систем права пальма первенства, приоритетности должна быть отдана международному праву. Но взаимоотношения этих систем права все же нгпросты. Попробуем рассмотреть нашу тему в свете теоретических и практических международно-правовых и национально-правовых посылов.

Основным международным документом в пространстве ОБСЕ и мире по выборным вопросам является Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (ОБСЕ) от 29 июня 1990 года. Каким образом нормы этого документа имплементируются в национальном законодательстве Казахстана и других государств? Наиболее распространенным является метод трансформации международно-правовых норм во внутригосударственные нормы. Например, положение статьи 33 Конституции Республики Казахстан 1995 года о том, что «граждане республики имеют право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать в республиканском референдуме» является примером трансформации международно-правовой нормы (статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года) во внутригосударственную конституционно-правовую норму.

Казалось бы, чего проще взять положения этого и других международных актов и без особых изменений включить во внутригосударственное законодательство Республики Казахстан. Но так не получается. Причудливы пути перетекания идей и мыслей, заложенных в нормах международных документов, в выборное законодательство Республики Казахстан. Во всех пунктах Копенгагенского документа выборные вопросы поданы в общем виде, поэтому государства-участники ОБСЕ, в том числе и Республика Казахстан, должны были, руководствуясь общим настроем электоральных идей данного документа, развить детально эти идеи в своих законах о выборах. И уже поэтому исключается текстуальное со-

Международное право

ПоП

впадение одних и тех же мыслей в нормах казахстанского закона о выборах и в нормах анализируемого Копенгагенского документа.

Механизм имплеменгации норм международных договоров и актов в области избирательного права Казахстана состоит в следующем. Имплементация норм международных актов ОБСЕ в избирательном праве и практике Казахстана происходит посредством включения норм этих актов в нормы выборного законодательства Казахстана. К примеру, пункт 7 Копенгагенского документа ОБСЕ о необходимости проведения свободных выборов с разумной периодичностью нашел свое выражение в статье 2 казахстанского закона о выборах «Свобода выборов», в статье 51 «Очередные выборы Президента Республики», в статьях 69, 85 (об очередных выборах в Сенат и Мажилис Парламента соответственно), в статье 101 «Назначение выборов депутатов маслихатов»; пункту 7.6 того же Копенгагенского документа о необходимости создания условий, необходимых юридических гарантий для участников избирательного процесса, которые позволяли бы им «соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти», корреспондирует статья 27 казахстанского закона о выборах, которая гласит, что предвыборная агитация проводится, в частности, путем проведения «публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, шествий, демонстраций».

Второй элемент механизма состоит в обеспечении имплементации норм международных договоров и актов в области избирательного права Казахстана посредством реализации приемлемых рекомендаций миссий БДИПЧ/ОБСЕ за выборами в Казахстане по совершенствованию выборного законодательства республики (Отчет Миссии БДИПЧ/ОБСЕ по наблюдению за выборами Ма-жилиса Парламента Республики Казахстан 19 сентября и 3 октября 2004 года; Итоговый отчет Миссии БДИПЧ/ОБСЕ по наблюдению за выборами Президента Республики Казахстан 4 декабря 2005 года; Итоговый отчет Миссии БДИПЧ/ОБСЕ по наблюдению за внеочередными парламентскими выборами 18 августа 2007 года). Обеспечение им-плементации не происходит напрямую, рекомендации миссий можно считать информацией к размышлению на уровне Центризбиркома республики.

Значимый элемент механизма имплементации норм международных договоров и актов в избирательном законодательстве и практике Казахстана состоит в осуществлении республикой решений, рекомендаций ОБСЕ и его структурных подразделений. Международное право не требует того, чтобы государство непременно руководствовалось всеми акта-

ми и решениями международной организации. Исходя из этого, мы не всегда соглашаемся с экспертами, сотрудниками ОБСЕ, выдвигаем контраргументы в отношении тех или иных решений, замечаний, рекомендаций. И все же, исходя из того, что Республика Казахстан является официальным участником ОБСЕ, мы прислушиваемся к логике аргументов специалистов ОБСЕ, стараемся выйти на взаимоприемлемые варианты решений. На экспертном уровне БДИПЧ/ ОБСЕ изучило выборное законодательство, в том числе Закон Республики Казахстан о выборах, на предмет соответствия международным обязательствам ОБСЕ, что нашло свое выражение в отдельном документе «Оценка БДИПЧ/ОБСЕ Конституционного закона Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» (24 августа 2004 года). В последующие годы эксперты Центризбиркома Республики Казахстан и БДИПЧ/ОБСЕ осуществляли тщательную проработку каждого положения этого документа, каждого аргумента на предмет соответствия или несоответствия значительной части норм статей казахстанского закона о выборах схожим по содержанию нормам международных актов ОБСЕ, на предмет соединения международной нормы с казахстанской нормой с целью ее последующей имп-лементации на территории республики.

Заслуживающим внимания элементом механизма, с помощью которого создаются условия по обеспечению имплементации норм международных договоров и актов в избирательном законодательстве и практике Казахстана, являются ежегодно организуемые ОБСЕ и его структурами совещания и семинары по вопросам человеческого измерения. На этих мероприятиях между представителями-профессионалами государств-участников ОБСЕ, представителями неправительственных организаций и официальными делегациями государств, в том числе и Республики Казахстан, ведутся дискуссии, горячие споры по поводу надлежащей имплемента-ции или неимплементации норм-обязательств, вытекающих из международных документов ОБСЕ, в национальном избирательном законодательстве государств, в том числе и Казахстана. Элементом механизма является внесение посредством международных норм в действующее избирательное законодательство Казахстана соответствующих изменений и дополнений. За весь период функционирования казахстанского закона о выборах в него 9 раз вносились изменения и дополнения, в процессе которого соответствующие нормы международных документов сыграли немалую роль.

Издание нормативного акта (закона, указа Президента), регулирующего порядок применения, им-

пигментации норм подписанной международной конвенции (договора) по электоральным вопросам является мобилизующим элементом анализируемого механизма. К примеру, 7 июня 2007 года в Республике Казахстан был принят Закон за номером 260, который не просто ратифицировал Конвенцию СНГ о стандартах демократических выборов от 7 октября 2002 года, но и тем самым обязал компетентные государственные органы республики с 4 июля 2007 года (дата поступления депозитарию уведомления Казахстана о ратификации Конвенции) начать имп-лементацию ее международных норм во внутреннем законодательстве и правоприменительной практике Республики Казахстан.

К числу элементов механизма имплементации норм международных договоров и актов в избирательном законодательстве и практике Казахстана относится использование специальных отсылок к международным договорам (актам) для ориентировки компетентных органов государства на применение соответствующих международных договорных норм. Отсылка к международному договору (акту) имеет место и тогда, когда казахстанский законодатель устанавливает приоритетное применение международного договора (конвенции) при наличии противоречия в процессе урегулирования одного и того же правоотношения.

Развитие и расширение внутренних электоральных норм законодательства страны международно-правовыми нормами избирательного процесса составляет содержание еще одного элемента рассматриваемого механизма имплементации. Так, если в пункте 8 Копенгагенского документа содержание международного наблюдения и статуса носителей этого вида деятельности отражено в 10 строках, то статья 20-2 казахстанского закона о выборах посвящает этому виду международной деятельности 85 строк. В этой статье подробно сформулированы и права, и обязанности международного и иностранного наблюдателя за выборами, требования, которым должен отвечать наблюдатель, порядок их аккредитации.

В ряде развитых стран (Королевство Испания, Австрийская Республика, США, где отсутствует единый правовой документ, регулирующий деятельность международных наблюдателей при проведении выборов, Швеция), являющихся участницами ОБСЕ, обязанных следовать в своем внутреннем законодательстве курсом международных норм пространства ОБСЕ, нет норм, перекликающихся с международными нормами о выборах, в других западных государствах, также участниках ОБСЕ (Нидерланды, Соединенное Королевство Великобритании и

Северной Ирландии и другие), внимание уделяемому, скажем, статусу международного наблюдателя, измеряется парой строк, хотя объем самого закона о выборах колеблется от 30 до 300 страниц. Чем это можно объяснить? Скорей всего нежеланием давать разрешение на допуск к выборам и таким образом не оказаться объектом критики их выборов наблюдателями от Казахстана, России и других стран СНГ.

В универсальном международном праве и праве ОБСЕ не сформулированы и не закреплены в соответствующих международно-правовых актах общепризнанные международные стандарты демократических выборов. Можно взять за основу избирательное законодательство Казахстана, в котором предпринята попытка обозначить стандарты демократических выборов, а также региональную Конвенцию о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ от 7 октября 2002 года и предложить руководящим органам ОБСЕ более углубленно изучить эти формулировки, вынести на обсуждение, внести при необходимости соответствующие коррекции и принять соответствующий документ ОБСЕ о стандартах демократических выборов. Это облегчило бы задачу международным наблюдателям за выборами, проводимыми в странах ОБСЕ.

В статьях 1-10 Конвенции СНГ 2002 года сформулированы стандарты демократических выборов. В статье 1 Конвенции эти стандарты сконцентрированы в следующем виде: право гражданина избирать и быть избранным в органы власти; принципы периодичности и обязательности, справедливости и подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами; гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса. В статьях 2, 3-6, 8, 20-1, 20-2, 47-50, 118 закона Республики Казахстан о выборах в той или иной форме и виде поданы формулировки и положения, которые по смыслу, по содержанию можно в известной мере отнести к стандартам демократических выборов.

Вместе с тем нельзя не видеть, что стандарты выборов в Конвенции нуждаются в редакционной коррекции, в облегчении фраз, в ряде случаев в их переформулировании. Думается, есть смысл в казахстанском законе о выборах более четко, недвусмысленно, в отдельной главе раскрыть понятие стандартов демократических выборов, лаконично обозначить и

Международное право

ПЮ

назвать каждый стандарт, расположить их в определенной логической последовательности, раскрыть суть каждого стандарта. После этого можно презентовать на официальных мероприятиях ОБСЕ всю совокупность юридически отточенных стандартов демократических выборов как достижение юридической мысли Казахстана и СНГ и предпринять попытку внедрения внутригосударственных и региональных правовых норм в нормы международных выборных документов ОБСЕ и тем самым обеспечить их имп-лементацию в международных документах ОБСЕ по проблемам избирательного процесса в обратной последовательности.

Согласно статье 4 Конституции Республики Казахстан 1995 года, только ратифицированные международные договоры имеют приоритет перед внутренними законами Республики Казахстан. Это означает, что в случае возникновения противоречий между нормой внутреннего законодательства республики и аналогичной по тематическому содержанию нормой международного договора действует, имплемен-тируется норма международного договора. Причем следует подчеркнуть, что не каждый международный договор подлежит непременной имплементации, не каждый международный договор может отодвинуть в сторону внутренний закон республики, часть его или отдельную норму. Только тот международный договор становится всесильным, который получил по линии Парламента Республики Казахстан статус ратифицированного. Можно спорить, насколько это верно с точки зрения Венской Конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, но будем исходить из того, что закреплено в Основном законе страны. В русле нашей темы скажем, что до сих пор между нормами казахстанского избирательного законодательства и нормами международного избирательного права противоречий не возникало: они дополняли друг друга, содействовали друг другу. Поэтому внутренние и внешние избирательные нормы в Казахстане функционировали и функционируют в режиме мирного сосуществования и взаимопроникновения и поэтому проблем с имплементацией выборных норм международно-правовых документов в законодательстве и избирательной практике Республики Казахстан не возникало. Но как быть, если противоречия между нормами казахстанского и международного избирательного права все же возникнут?

При возникновении таких противоречий нормы международных документов ОБСЕ по выборным вопросам приоритета перед нормами выборного законодательства Республики Казахстан иметь не могут. Это тем более удивительно, поскольку в казахстанском общественном мнении ОБСЕ воспринима-

ется как солидная, весьма уважаемая международная организация. Но с юридической точки зрения это действительно так. Все международные документы ОБСЕ, в том числе и БДИПЧ/ОБСЕ, где в той или иной мере регулируют выборные вопросы: Итоговый Документ Венской встречи от 15 января 1989 года, Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 года, Парижская хартия для новой Европы от 21 ноября 1990 года, Будапештский документ: на пути к подлинному партнерству в новую эпоху от 6 декабря 1994 года - по своему статусу являются международно-политическими документами, а не международно-правовыми. Какая разница, спросите вы. Разница есть и причем существенная. Международно-политические документы не ратифицируются, они просто воспринимаются государствами-участниками ОБСЕ как обязательные для них. Страны-участницы этой международной организации, в том числе и Республика Казахстан, имплементируют выборные нормы упомянутых международных документов ОБСЕ на своей территории, причем делают это охотно. Но - до известных пределов. Если возникнут противоречия, к тому же принципиальные, все эти международные акты ОБСЕ или отдельные их нормы не могут имплементироваться на территории Казахстана, поскольку они не обладают статусом ратифицированного договора, к тому же они не могут быть ратифицированы по определению.

Как быть в этой ситуации, как снять такое противоречие? Приведем условный пример: в Конституционном законе Республики Казахстан «О выборах» есть норма о том, что международный наблюдатель может быть аккредитован Центральной избирательной комиссией Республики Казахстан при условии наличия у него предварительного профессионального опыта наблюдения за выборами. Предположим, что в международном документе ОБСЕ закреплена норма о недопустимости предъявления такого требования перед международным наблюдателем. Такое противоречие может быть разрешено одним из двух вариантов действий.

Первый вариант действий заключается в том, что казахстанская делегация настаивает на включении в повестку дня руководящего органа ОБСЕ вопроса об этом противоречии, путем приведения соответствующей аргументации, убеждает в нелогичности нормы о недопустимости предъявления требования о наличии предварительного опыта перед международным наблюдателем и добивается исключения этой нормы из соответствующего документа ОБСЕ. Второй вариант действий предполагает исключение самим казахстанским законодателем нормы о предъяв-

лении требования к международному наблюдателю о необходимости обладания им предварительного профессионального опыта наблюдения за выборами. Какой вариант действий предпочесть?

Все зависит от того, насколько принципиально важным для нас является рассмотренная нами норма. Если мы считаем, что эта норма имеет для нас исключительно принципиальный характер, то наверняка предпочтем первый вариант действий. Если же нам покажется, что эта норма не столь принципиальна, тогда скорей всего мы перейдем ко второму варианту действий. Но есть третий вариант действий: эта норма для нас имеет исключительно принципиальный характер, но нам не удалось добиться исключения нормы ОБСЕ из ее международного документа; в этом случае мы можем в своем законе о выборах сохранить нашу, принципиальную норму и таким образом придать этой норме приоритетный характер, характер приоритетной имплементации перед аналогичной нормой международного документа ОБСЕ. Мы можем так поступить, поскольку ни один из международных документов ОБСЕ ратификации не подлежит. Но будем ли мы так поступать? Вряд ли. Тем более наша страна будет являться Председателем ОБСЕ и должна показывать пример неукоснительного соблюдения всех норм международных документов ОБСЕ. Но это в таком случае означает, что в своих суждениях мы из юридического поля переходим в политическое поле.

А вот при появлении противоречий между нормами внутригосударственного избирательного законодательства Казахстана и международной Конвенции о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ от 7 октября 2002 года проблем не возникает. Здесь безусловный приоритет имплементации на территории Казахстана будет принадлежать норме Конвенции СНГ 2002 года, так как она была ратифицирована высшим законодательным органом - Парламентом Республики Казахстан 7 июля 2007 года, а рати-

фицированные договоры, согласно Конституции Республики Казахстан, как было уже упомянуто, имеют приоритет исполнения (имплементации) перед внутренними нормами законодательства республики.

Роль международных организаций, в нашем случае, ОБСЕ и его подразделений, их рекомендаций и резолюций в деле обеспечения имплементации норм международных документов в национальном праве государств-участников данной организации, в том числе во внутригосударственном праве Республики Казахстан, достаточно весома. Можно сослаться на Решение №7 Документа десятой встречи Совета министров ОБСЕ (г. Порту, 2002), в котором Совет министров «призывает государства-участники более действенно реагировать на рекомендации БДИПЧ по итогам наблюдения за выборами» (Обязательства ОБСЕ в области человеческого измерения. Том П. - Варшава. -2006. - Стр. 259). И в 2006 году Республика Казахстан положительно отреагировала на замечание миссии БДИПЧ/ОБСЕ, исключив введенный в 2005 году запрет на любые формы выражения общественных, групповых или личных интересов и протеста, способствующих оказанию воздействия на избирателей или членов избирательных комиссий, с момента окончания срока проведения предвыборной агитации и до официального опубликования итогов выборов в 2006 году (был отменен пункт 6 из статьи 44 Закона о выборах). Тем самым законодатель Республики Казахстан создал дополнительные условия для имплементации норм международно-правовых документов о правах и свободах человека, свободе мирных собраний, шествий, демонстраций на территории Казахстана еще и в период избирательных кампаний.

Государство не вправе ссылаться на свое внутреннее право, для того чтобы оправдать невыполнение им норм международного права. Международно-правовые нормы в сфере избирательного процесса призваны содействовать совершенствованию норм внутреннего избирательного права государств, в том числе Республики Казахстан.

Автор К,азацстанныц сайлау цуцыгы саласындагы халыцаралыц шарттар мен актиердщ норма-ларын имплементтеудщ механизм! туралы, ратификацияланган халыцаралыц шарттардыц К,азац-стан Республикасыныц шп зацдарыныц алдындагы басымдыгы туралы, цазацстандыц жэне халыцаралыц сайлау цуцыгындагы нормалар арасындагы ыцтимал шиелен!стер туралы эцг1ме цозгайды.

Автор ведет речь о механизме имплементации норм международных договоров и актов в области избирательного права Казахстана, о приоритете ратифицированных международных договоров перед внутренними законами Республики Казахстан, о возможных противоречиях между нормами казахстанского и международного избирательного права.

The author is talking about the mechanism of implementation of international treaties and acts in the scope of election law in Kazakhstan, the priority of ratified international treaties over domestic laws of the Republic of Kazakhstan, about possible contradiction between the norms of the Kazakh and international suffrage.