Резервный Фонд Российской Федерации: опыт 2008-2009 гг. И перспективы

Бюджет

резервный фонд российской федерации:

опыт 2008-2009 гг. и перспективы

А. Н. СУХАРЕВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права E-mail: su500005@yandex.ru Тверской государственный университет

В статье рассмотрен финансово-бюджетный механизм функционирования Резервного фонда РФ. Проведен анализ формирования, размещения и расходования его средств в 2008-2009 гг. Определены перспективы Резервного фонда РФ.

Ключевые слова: резервный фонд, федеральный бюджет, нефтегазовые доходы, трансферт.

Колебания нефтяных цен на мировых рынках приводит к необходимости проведения в России антициклической экономической политики, ведущее место в которой принадлежит формированию государственных финансовых сбережений, а также специального фонда, их аккумулирующих. Данные фонды по своей сути являются институтами стабилизационного типа. Их цель — стабилизация социально-экономического развития страны в условиях волатильности бюджетных, монетарных, реально-воспроизводственных и иных показателей национальной экономики.

Развитие идеи государственного сбережения в России в целях антициклического экономического регулирования обусловило эволюцию фондов стабилизационного типа. Первоначально был создан и существовал в течение четырех лет Стабилизационный фонд РФ (Стабфонд), который затем был трансформирован в Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния РФ. Резервный фонд РФ (далее — Фонд) взял на себя все функции Стабфонда и по своей финансовой конструкции и назначению является фондом стабилизационного типа.

В соответствии с бюджетным законодательством России Фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обо-

собленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта [1]. Таким образом, Фонд не является отдельным юридическим лицом или неким подобием государственного внебюджетного фонда, а представляет собой составную часть федерального бюджета, но в силу ее важности — обособленную от доходов и расходов федерального бюджета.

Согласно финансово-бюджетному механизму Фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета, остающихся после финансирования нефтегазового трансферта. Поэтому зачисление средств в Фонд происходит только после того, как на счете учета нефтегазовых доходов Федерального казначейства, открытом в Банке России, величина нефтегазовых доходов превысит величину нефтегазового трансферта, утвержденного на текущий год. Все данное превышение первоначально должно направляться в Фонд, а после достижения им величины, равной 10 % от прогнозируемого ВВП, подлежит зачислению в Фонд национального благосостояния РФ. При нехватке нефтегазовых доходов для финансирования нефтегазового трансферта недостающие средства должны перечисляться из Фонда [7].

Резервный фонд РФ был сформирован в 2008 г. 30 января в него поступили первые средства из прекратившего существование Стабфонда. В этот день из Стабфонда было перечислено 56,43 млрд долл., 38,21 млрд евро и 6,31 млрд фунтов стерлингов [5], что в сумме составляло 3 069 млрд руб., или 10 % от прогнозируемого на 2008 г. ВВП.

26

финансы и кредит

В 2008 г. происходило накопление средств Фонда, а его расходованием связи с падением нефтяных цен, приведших к снижению нефтегазовых доходов федерального бюджета, началось с 2009 г. В 2008 г. — до августа включительно происходило накопление нефтегазовых доходов для финансирования нефтегазового трансферта, а в августе остающиеся нефтегазовые доходы, полученные за июль в сумме 420,6 млрд руб., были направлены в Фонд в связи с изменением прогноза по ВВП в сторону повышения. Оставшиеся 7,2 млрд руб. поступили в Фонд национального благосостояния РФ. После этого в течение всего 2008 г. никаких зачислений нефтегазовых доходов в Фонд не производилось в связи с плавной девальвацией рубля и увеличением вследствие этого размера накоплений Фонда в российских рублях. Эти накопления превысили 10 % от ВВП.

Таким образом, в 2008 г. нефтегазовые доходы федерального бюджета в сумме 4,1 трлн руб. были направлены: на финансирование нефтегазового трансферта — 2,1 трлн руб., в Резервный фонд РФ — 420 млрд руб. и в Фонд национального благосостояния РФ — 1,6 трлн руб. (табл. 1).

В 2009 г. нефтегазовые доходы федерального бюджета по сравнению с 2008 г. сократились в 1,5 раза, в то время как необходимость поддержания бюджетных расходов привела к увеличению нефтегазового трансферта на 19 %. Все это стало причиной расходования средств Фонда, которое началось с марта 2009 г. За год из него было изъято 3 144,2 млрд руб., что составляет 2/3 накопленной величины.

Несмотря на общую тенденцию расходования средств Фонда, в 2009 г. в него было произведено два зачисления (в ноябре и декабре) в сумме около 0,5

Таблица 1

Формирование и распределение нефтегазовых доходов федерального бюджета и использование средств Резервного фонда РФ в 2008—2009 гг., млрд руб. [2]

Направление нефтегазовых доходов Использование средств Резервного фонда РФ

Период Доход на обеспечение нефтегазового трансферта в Резервный фонд РФ в Фонд национального благосостояния РФ на обеспечение нефтегазового трансферта на сбалансирование федерального бюджета

2008г.

Январь - - - - - -

Февраль 303,36 303,36 - - - -

Март 371,20 371,20 - - - -

Апрель 328,88 328,88 - - - -

Май 345,37 345,37 - - - -

Июнь 368,01 368,01 - - - -

Июль 391,40 391,40 - - - -

Август 454,60 26,77 420,60 7,23 - -

Сентябрь 432,35 - - 432,35 - -

Октябрь 435,77 - - 435,77 - -

Ноябрь 411,78 - - 411,78 - -

Декабрь 303,09 - - 303,09 - -

Итого... 4145,81 2 134,99 420,60 1590,22 - -

2009г.

Январь 243,62 243,62 - - - -

Февраль 179,11 179,11 - - - -

Март 164,68 164,68 - - 600,00 -

Апрель 165,30 165,30 - - 400,00 91,00

Май 168,70 168,70 - - 260,00 42,23

Июнь 175,76 175,76 - - 175,59 35,17

Июль 199,88 199,88 - - 180,00 11,04

Август 272,37 272,37 - - 108,00 -

Сентябрь 309,24 309,24 - - 300,00 -

Октябрь 360,57 360,57 - - - -

Ноябрь 183,00 - 183,00 - 240,00 -

Декабрь 305,50 305,5 305,50 - 701,24 -

Итого... 2 727,73 2 544,73 488,50 - 2 964,84 179,44

Всего 6 873,54 4 679,72 909,10 1 590,22 2 964,84 179,44

за 2008-2009 гг.

трлн руб., которые практически сразу были направлены на финансирование расходов текущего года. Такое зачисление средств не привело к увеличению средств Фонда, а носило чисто технический, «транзитивный» характер, т. е. средства просто «прошли» через Фонд.

Средства Фонда размещены на счетах Федерального казначейства в Банке России, открытых в российских рублях, долларах США, евро и фунтах стерлингов. При этом рублевый счет можно считать основным, что находит отражение в общем движении средств Фонда:

1) общее увеличение накоплений Фонда (за исключением курсовых разниц) происходит посредством зачисления средств в рублях на рублевый счет, а приобретение иностранной валюты и зачисление ее на счета в долларах США, евро и фунтах стерлингов рассматривается как «управление средствами Резервного фонда РФ». На счет в российских рублях зачисляются все доходы — нефтегазовые и от управления средствами, размещенными на счетах, открытых в иностранных валютах;

2) расходование средств Фонда, размещенных на счетах в иностранной валюте, происходит через рублевый счет. Сначала на него зачисляются российские рубли, полученные от продажи иностранной валюты, а затем списываются на установленные цели.

Будучи основным в системе счетов, на которых размещены средства Фонда, рублевый счет характеризуется наибольшим количеством произведенных операций. За 2008—2009 гг. по рублевому счету Фонда в Федеральном казначействе было произведено 152 операции, в том числе — 66 по зачислению средств и 86 — списанию. Всего за данный период было произведено по всем счетам Фонда (рублевом, в долларах США, евро и фунтах стерлингов) 408 операций, включая 137 операций по зачислению средств и 271 — по списанию (табл. 2).

В 2008—2009 гг. на рублевый счет Фонда в Банке России зачислили 4 трлн руб., которые затем были полностью списаны (табл. 3). Первое зачисление средств на данный счет было произведено 06.02.2008.

За тот же период было произведено всего три зачисления нефтегазовых доходов (18.08.2008, 20.11.2009 и 18.12.2009) на общую сумму 909,1 млрд руб. Столь незначительное число зачислений нефтегазовых доходов связано с рядом факторов.

Во-первых, Фонд достиг предельного значения, установленного бюджетным законодательством, — 10 % от прогнозируемого ВВП. С начала

Таблица 2

Количество операций по зачислению и списанию средств Резервного фонда РФ на счетах Федерального казначейства в национальной и иностранной валютах в Банке России в 2008-2009 гг. [6]

Наименование Зачисление Списание Всего операций

Счет в российских 66 86 152

рублях

Счет в долларах 21 63 84

США

Счет в евро 25 61 86

Счет в фунтах 25 61 86

стерлингов

Таблица 3

Зачисление и списание средств Резервного фонда РФ на счетах Федерального казначейства в национальной и иностранной валютах в Банке России в 2008-2009 гг., млрд [6]

Валюта Зачисление Списание Остаток

Российские рубли 4 026,8 4 026,8 -

Доллары США 66,8 40,8 26,0

Евро 47,5 29,2 18,3

Фунты стерлингов 10,0 5,8 4,2

2008 г. все нефтегазовые доходы федерального бюджета формировались на отдельном рублевом счете Федерального казначейства («нефтегазовый» фонд), открытом в Банке России в целях финансирования нефтегазового трансферта. После накопления необходимого объема средств на данном счете все, что стало поступать сверх этого, подлежало зачислению в Резервный фонд РФ, а затем в Фонд национального благосостояния РФ. В июле 2008 г. нефтегазовые доходы федерального бюджета превысили планируемую величину нефтегазового трансферта. Поэтому в следующем месяце подлежали перечислению в Фонд. 18.08.2008 Фонд достиг установленного предельного объема. Поэтому в дальнейшем — в течение 2008 г. зачисление в него нефтегазовых доходов не производилось — они зачислялись в Фонд национального благосостояния РФ.

Во-вторых, появилась необходимость расходования средств Фонда в 2009 г. в связи с падением цен на нефть на мировых рынках.

Основным источником формирования рублевого счета Фонда в Банке России были средства от продажи иностранной валюты в целях финансового обеспечения сбалансированности федерального бюджета и финансирования нефтегазового трансферта. Практически одновременно (в тот же день) средства с рублевого счета Фонда списывались и перечислялись на счет федерального бюджета в целях финансирования расходов текущего бюд-

жетного года. Всего в 2009 г. из Фонда на эти цели было списано 3,1 трлн руб.

За 2008-2009 гг. в целях управления средствами Фонда было приобретено иностранной валюты на 837,7 млрд руб. Хотя объем продаж иностранной валюты превысил объем покупок (2 884,0 млрд руб.) из-за необходимости расходования в 2009 г. части средств Фонда. Средства Фонда были использованы на формирование резервной позиции России в МВФ (7 операций - на 44,9 млрд руб.). Данное списание средств в МВФ по отношению к Фонду не приводит к расходованию средств этого института, так как они по-прежнему числятся в его составе.

Общий доход в российских рублях от средств Фонда складывается от дохода от управления средствами, которые непосредственно зачисляются на рублевый счет в Банке России, и от переоценки иностранной валюты на счетах Фонда. Доход от переоценки может быть и отрицательным.

Общую величину дохода в рублях средств Фонда за определенный период времени, по оценке автора, можно рассчитать следующим образом: ДО = РФ ( ) - НГД + Р - РФ ( ..

^ рр рр

Или:

ДО = СЧ ( ) + СЧ ( ) К ( ) +

рр рр

ррЧевро (кон. дата)'' Кевро (кон.дата) + Ч ст. (кон.дата) <

X Кф ( ) - НГД + Р - СЧ ( ) -

ф. ст.

- СЧ ( ) •К ( ) - СЧ ( ) X

долл.

< к - СЧ • К

евро (кон. дата) ф. ст. (кон. дата) ф. ст. (кон. дата)'

где ДОрр - общий доход от средств Фонда (доход от управления и курсовых разниц) за период времени между начальной и конечной датами (в рублях);

РФ и РФ - величина Фонда

рр (нач. дата) рр (кон. дата) ^

на начальную и конечную даты (в рублях); НГДрр - общая величина нефтегазовых доходов, зачисленных в Фонд между начальной и конечной датами (в рублях); Ррр - общая величина расходования средств Фонда между начальной и конечной датами (в рублях);

СЧрр (нач. дата^ СЧдолл (нач. дата^ СЧевро (нач. дата),

СЧ , СЧ , СЧ

ф. ст. (нач. дата)' рр (кон. дата)' долл (кон. дата),

СЧ , СЧ - остатки средств

евро (кон. дата)' ф. ст. (кон. дата) * ^

Фонда на счетах Федерального казначейства в Банке России соответственно в российских рублях, долларах США, евро и фунтах стерлингов на начальную и конечную даты; К К К

долл. (нач. дата)' евро (нач. дата)' ф. ст. (нач. дата)'

К К К

СДР (нач. дата)' долл. (кон. дата)' евро (кон. дата)'

К , К - соответственно курс

ф. ст. (кон. дата)' СДР (кон. дата) *

российского рубля к доллару США, евро, фунту стерлингов и СДР на начальную и конечную даты (прямая котировка). Собственно доход, полученный от переоценки средств Фонда в иностранной валюте, можно рассчитать по формуле:

ДП = ДО - ДУ ,

рр рр рр

где ДПрр - доход от переоценки средств Фонда в иностранной валюте (в рублях); ДУрр - доход, полученный от управления средствами Фонда, инвестиционный доход (в рублях).

За 2008-2009 гг. общий доход от средств Фонда составил:

ДОрр (2008-2009 гг.) = 1 830,5 млрд ру6. -

- 909,1 млрд руб. + 3 144,2 млрд руб. -

- 3 069,0 млрд руб. = = 996,6 млрд руб.

За этот период доход, полученный от переоценки средств Фонда в иностранной валюте, составил:

ДПр

рр

= 996,6 млрд руб. -

- 233,7 млрд руб. = 762,9 млрд руб.

Учитывая, что в состав Фонда 06.02.2008 было зачислено 28,6 млрд руб. дохода от управления средствами Стабфонда и эта сумма инвестиционного дохода не относится к доходу от управления средс -твами Фонда, то доход, полученный от переоценки средств Фонда в иностранной валюте, будет больше на данную величину и составит 791,5 млрд руб.

В 2009-2012 гг. действует особый порядок использования средств Фонда, в соответствии с которым Правительство РФ вправе без внесения изменений в федеральное законодательство о федеральном бюджете направлять средства Фонда на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства, сокращение заимствований и обеспечение сбалансированности федерального бюджета (включая финансовое обеспечение нефтегазового трансферта), в том числе - с превышением общего объема расходов федерального бюджета в случае и в пределах увеличения бюджетных ассигнований федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов в целях обеспечения сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ [4].

Расходование средств Фонда должно производиться на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае нехватки нефтегазовых доходов соответствующего года, а также на досрочное погашение государственного внешнего долга. При нехватке нефтегазовых доходов Министерство финансов РФ вправе самостоятельно использовать

средства Фонда на финансирование нефтегазового трансферта без внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Однако решение о досрочном погашении государственного внешнего долга за счет средств Фонда должно быть оформлено соответствующим федеральным законом.

Бюджетное законодательство не определяет возможные схемы финансирования нефтегазового трансферта при исчерпании средств Фонда. При его проектировании Министерство финансов РФ исходило из того, что он должен быть предназначен для компенсации выпадающих доходов федерального бюджета в течение трех лет при снижении мировых цен на энергоресурсы. Период компенсации определен в три года и равен периоду бюджетного планирования. Три года также будет достаточно для адаптации бюджетной политики к изменяющимся внешнеэкономическим условиям.

Действительно, при достижении Фондом максимального значения (10 % от ВВП) и при уровне нефтегазового трансферта в 3,7 % от ВВП его средства можно тратить не менее 2,7 лет (10 %/3,7 % = 2,7). Учитывая, что нефтегазовые доходы не могут упасть до нуля (их незначительный приток в федеральный бюджет должен быть), период полного исчерпания средств Фонда составляет более 2,7 лет. Поэтому в качестве срока наиболее полного исчерпания средств Фонда можно взять три года. Таким образом, за три года (самые сжатые сроки) государство может изменить свою бюджетную политику и произвести необходимые денежно-кредитные и общие макроэкономические корректировки в целях необходимой стабилизации. В действительности период полного расходования Фонда может быть еще больше из-за обесценения рубля, что приведет к переоценке его средств в рублях.

Максимальная величина Фонда в российских рублях была достигнута 01.03.2009 и составляла 4 869,74 млрд руб., а в долларовом эквиваленте — 01.09.2008 и составляла 142,6 млрд долл. США. На изменение величины Фонда оказывают влияние не только зачисление или списание его средств, а также изменения курсов валют, в которых номинированы и рассчитываются его средства. Например, обесценение рубля, как было отмечено выше, начавшееся со второй половины 2008 г. и продлившееся до конца февраля 2009 г., приводило к увеличению величины Фонда в пересчете на рубли. В тот же период происходило укрепление доллара по отношению к евро, что приводило к снижению средств Фонда в долларах США.

По состоянию на 01.01.2010 объем Резервного фонда РФ составил 1 830,51 млрд руб., что эквивалентно 60,52 млрд долл. США. Средства Фонда были размещены на счетах, открытых в долларах США, евро и английских фунтах стерлингов Федеральным казначейством в Банке России и на резервном счете МВФ. На счетах в Банке России было размещено: 26,03 млрд долл. США, 18,30 млрд евро и 4,21 млрд фунтов стерлингов, а на резервном счете МВФ — 99,94 млн сДр.

Прогнозирование величины Фонда представляется крайне сложным ввиду трудной предсказуемости движения цен на нефть на мировых рынках. Падение нефтяных цен привело к корректировкам в прогнозах по Фонду, предполагалось его полное расходование в 2010 г., после чего для сбалансирования федерального бюджета должны были использоваться средства Фонда национального благосостояния РФ, который стал рассматриваться как возможный «резерв» Резервного фонда РФ.

По мере роста цен на нефть были пересмотрены параметры федерального бюджета. В соответствии с принятым Федеральным законом от 02.12.2009 № 308 «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.» прогнозируется, что в рамках 2010—2012 гг. нефтегазовые доходы должны превышать величину нефтегазового трансферта (табл. 4). В соответствии с финансово-бюджетным механизмом Фонда в него должна зачисляться разница между нефтегазовыми доходами и нефтегазовым трансфертом. За три года (2010—2012 гг.) накопленная величина таких превышений должна составить 4,3 трлн руб., однако их не планируется направлять в Фонд — они будут направлены на финансирование ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Однако все будет зависеть от мировых цен на нефть. Может возникнуть необходимость зачисления части средств в Фонд.

Опыт функционирования Фонда в 2008—2009 гг. показал, что его средств может быть недостаточно для поддержания бюджетных расходов в период

Таблица 4

Параметры федерального бюджета РФ на 2010-2012 гг., млрд руб. [3]

Показатель 2010 2011 2012

Нефтегазовые доходы 3 194,7 3 311,8 3 503,1

Нефтегазовый трансферт 1 943,4 1 778,7 1 987,3

Превышение нефтегазовых доходов над величиной нефтегазового трансферта 1 251,3 1 533,1 1 515,8

Нормативная величина Резервного фонда РФ 4 318,7 4 807,2 5 371,2

снижения нефтяных цен на мировых рынках. Поэтому, по мнению автора, обоснованным является увеличение предельного объема Фонда до 20-30 % от прогнозируемого ВВП. Это может быть достигнуто за счет:

- более полного учета и изъятия нефтегазовых доходов федерального бюджета путем расширения перечня таких доходов, а также государственного сбережения иных, повышенных доходов, которые получает федеральный бюджет в период высоких нефтяных цен от других отраслей экономики;

- установления более низкой цены на нефть, при которой происходит зачисление средств в Фонд.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации:

Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Информационные сообщения об использо-

вании нефтегазовых доходов федерального бюджета. URL: http://www.minfin.ru.

3. О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.: Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-Ф3.

4. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 09.04.2009 № 58-ФЗ.

5. Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.

6. Сведения о движении средств по счету Федерального казначейства в Банке России по учету средств Резервного фонда РФ в рублях за 2008-2009 гг. URL: http://www.minfin.ru.

7. Сухарев А. Н. Резервный фонд и Фонд национального благосостояния: финансовая конструкция и итоги функционирования // Финансы и кредит. 2009. № 40 (376). С. 50-59.