Особенности соотношения финансовой и гражданско-правовой ответственности в ходе финансово-хозяйственной деятельности казенных учреждений МЧС России

ОСОБЕННОСТИ СООТНОШЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ХОДЕ ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАЗЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ МЧС РОССИИ

Л.С. Муталиева, кандидат юридических наук, доцент. Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России. М.Ю. Терехов. Академия ГПС МЧС России

Проанализированы основания возникновения финансовой и гражданско-правовой ответственности казенных учреждений за нарушения, совершаемые казенными учреждениями МЧС России в процессе финансово-хозяйственной деятельности. Подверглись рассмотрению особенности гражданской и финансовой ответственности казенных учреждений МЧС России.

Ключевые слова: ответственность, казенные учреждения, финансовая ответственность, гражданско-правовая ответственность, бюджетное законодательство, бюджетные нарушения, обязательства

PECULIARITIES OF CORRELATIONS OF FINANCIAL AND CIVIL RESPONCIBILITY IN THE COURSE OF FINANCIAL AND ECONOMIC ACTIVITIES OF PUBLIC INSTITUTIONS OF EMERCOM OF RUSSIA

L.S. Mutalieva. Saint-Petersburg university of State fire service of EMERCOM of Russia. M.Yu. Terekhov. Academy of State fire service of EMERCOM of Russia

The authors analyzed the basis of appearance of financial and civil responsibility of public institutions for violations, committed by public institutions of EMERCOM of Russia in the process of financial and economic activity. There are also peculiarities of the financial and civil responsibility of public institutions of EMERCOM of Russia that have been subjected to review in the article.

Keywords: responsibility, public institutions, financial responsibility, civil responsibility, budget legislation, budget violations, responsibilities

В условиях экономического кризиса и нехватки бюджетных ассигнований возрастает роль повышения эффективности расходования бюджетных средств при принятии и исполнении бюджетных обязательств. Вследствие этого особое внимание стоит уделить казенному учреждению системы МЧС России как субъекту финансовых и гражданско-правовых отношений.

Отличие казенного учреждения от других типов юридических лиц (коммерческих организаций) заключается в том, что их целью не является извлечение прибыли и соответственно финансирование основных видов деятельности осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Федеральное государственное казенное учреждение системы МЧС России - это государственное учреждение, оказывающее государственные услуги, выполняющее работы и реализующее государственные функции в целях исполнения возложенных на МЧС России задач (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) [1]. Функции и полномочия

учредителя федерального государственного казенного учреждения МЧС России (казенное учреждение МЧС России) исполняет МЧС России, напрямую либо через территориальные органы МЧС России (Региональные центры МЧС России, Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации).

Казенное учреждение МЧС России является юридическим лицом, осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и утвержденным Уставом, в гражданско-правовые отношения выступает в качестве некоммерческой организации.

Финансовое обеспечение деятельности осуществляется за счет средств федерального бюджета на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение МЧС России может осуществлять приносящую доход деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. При отсутствии доведенных лимитов бюджетных обязательств казенному учреждению МЧС России в рамках принятых обязательств, по таким обязательствам отвечает МЧС России (как главный распорядитель бюджетных средств). Стоит учесть, что казенное учреждение МЧС России самостоятельно выступает в суде в качестве истца или ответчика.

Равно как и главный распорядитель бюджетных средств, казенное учреждение МЧС России является участником бюджетного процесса и, соответственно, обязано соблюдать положения бюджетного законодательства и осуществлять исполнение бюджетных обязательств, в рамах БК РФ. При нарушении положений БК РФ возникают основания для привлечения казенного учреждения МЧС России к финансовой ответственности как юридическое лицо либо руководителя казенного учреждения МЧС России как должностное лицо.

Исходя из того, что принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения [2], из чего следует, что, являясь участником бюджетного процесса, казенное учреждение МЧС России обязано соблюдать принципы бюджетного законодательства.

Права и обязанности руководителя казенного учреждения МЧС России определены уставом с учетом выполняемых задач МЧС России. К компетенции руководителя относятся вопросы осуществления текущего руководства деятельностью казенного учреждения МЧС России, за исключением вопросов, отнесенных федеральными законами или уставом к компетенции учредителя, и осуществления финансово-хозяйственной деятельности казенного учреждения МЧС России.

Нормы финансовой ответственности постоянно претерпевают изменения, что, в свою очередь, говорит об их актуальности как в теории, так и в практике применения.

По факту нарушения бюджетного законодательства правонарушитель привлекается к установленному виду ответственности (финансово-правовой, уголовной, административной и др.). Ввиду этого вопрос о точном определении вида ответственности имеет особое значение для привлечения виновного лица к ответственности. Характеристика подлежащей применению ответственности при нарушениях принятия и исполнения бюджетных обязательств, возникающих из договорных обязательств по заключенным государственным контрактам, договорам (на выполнение работ, оказание услуг и поставку товаров для государственных нужд), имеет существенное значение для определения вида санкций со стороны государства.

Системный характер юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств предполагает, что правонарушения, лежащие в ее основе, должны различаться. Так же как финансовая ответственность существенно отличается по основаниям возникновения и порядку применения от уголовной. Существует разница в задачах и порядке применения штрафных, финансовых санкций, с одной стороны, и имущественной ответственности, с другой [3].

В вводной части БК РФ определено, что основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации установлены БК РФ. Данная норма также закреплена в п. 2 ст. 1 БК РФ «Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». В случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, к казенному учреждению МЧС России будут применены меры государственного принуждения.

В свою очередь, стоит рассмотреть нормы бюджетного законодательства, устанавливающие ответственность казенного учреждения МЧС России за нарушение порядка и правил бюджетного законодательства.

Так, исходя из ст. 161 БК РФ, казенные учреждения МЧС России могут осуществлять деятельность, приносящую доход в соответствии с уставом, но при этом финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения все равно осуществляется за счет средств федерального бюджета. Тем самым денежные средства, полученные от приносящей доход деятельности, не могут быть потрачены учреждением самостоятельно. Таким образом, БК РФ дает право казенному учреждению осуществлять деятельность, приносящую доход, но при этом ограничивает право на его использование.

Учитывая вышесказанное, следует отметить, что бюджетное законодательство имеет свойственные пробелы, схематично и противоречиво решает вопросы касаемо установления ответственности за нарушения положений БК РФ.

В силу ст. 306.1 БК РФ к бюджетным нарушениям относятся:

- нецелевое использование бюджетных средств;

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

- нарушение условий предоставления бюджетного кредита;

- нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

В случае бюджетного нарушения к участнику бюджетного процесса могут быть применены меры бюджетного принуждения, которое закреплены в ст. 306.2 БК РФ:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Так, в ходе реформирования бюджетного процесса, после 1 января 2010 г., исключена мера принуждения, предусматривающая блокировку расходов (сокращение лимитов бюджетных обязательств по бюджетным ассигнованиям). В ходе данной реформы и до очередного этапа реформирования бюджетного законодательства не существовало действенной меры за нецелевое использование бюджетных средств.

Очередной этап реформирования бюджетного законодательства и укрепления финансовой ответственности связаны с принятием Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 418-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации

и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ФЗ № 418-ФЗ) и последующим принятием Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

ФЗ № 418-ФЗ установлена административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства, изменено правовое регулирование бюджетных правонарушений в части государственного финансового контроля.

В свою очередь, Н.П. Ольховская подчеркивала, что следует отличать меры предупреждения, установленные бюджетным законодательством от мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства [4]. В данном случае, можно рассмотреть ситуацию, когда уполномоченный работник органа федерального казначейства возвращает получателю средств федерального бюджета сведения об обязательстве в случае их несоответствия требованиям п. 2.3-2.5.3 Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 19 сентября 2008 г. № 98н «О Порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета» [5]. Например, при отсутствии реквизитов документа-основания, реквизитов, номера лицевого счета получателя бюджетных средств, что, в свою очередь, можно отнести к формальным основаниям для отказа. Стоит заметить, что в вышеуказанных случаях, целью органа федерального казначейства является не наказание казенного учреждения МЧС России, а принуждение как получателя бюджетных средств к добросовестному исполнению учета бюджетных обязательств как получателя средств федерального бюджета.

Основаними для привлечения казенного учреждения МЧС России к финансовой ответственности служит бюджетное нарушение, основные принципы которого закреплены в ст. 306.1 БК РФ. В силу указанной статьи, бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого БК РФ предусмотрено применение к нарушителю мер принуждения.

В свою очередь, БК РФ не раскрывает понятие бюджетного правонарушения, а дает определение бюджетного нарушения, что, в свою очередь, не является одним и тем же и не позволяет надзорным и контролирующим органам выявлять в противоправном деянии состав правонарушения и привлекать виновных лиц к ответственности. Нормы ответственности за нарушение финансового законодательства закреплены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (КоАП РФ) и если они по своей тяжести не влекут уголовного наказания, решение об их применении, в тех или иных случаях нарушения бюджетного законодательства, отдано на откуп проверяющим должностным лицам.

Исходя из того факта, что в гл.гл. 29, 30 БК РФ закреплены понятия бюджетных нарушений и применяемых за их совершение государственных мер принуждения, а размеры штрафов, как и порядок их применения определенны КоАП РФ, то в каждом случае меру ответственности определяют должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Круг бюджетных нарушений обширен, но из них можно выделить ряд подлежащих применению к казенным учреждениям МЧС России и их руководителям за принятие и исполнение казенными учреждениями МЧС России бюджетных обязательств:

- нецелевое использование бюджетных средств;

- нарушение порядка представления бюджетной отчетности;

- нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет;

- несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи;

- нарушение порядка принятия бюджетных обязательств;

- нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств;

- нарушение запрета на размещение бюджетных средств;

- нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания.

Так в перечень правонарушений, согласно гл. 30 БК РФ, не включены бюджетные

правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ст.ст. 15.15.6, 15.15.7, 15.15.9-15.15.12, 15.15.15 КоАП РФ, сопоставление списков оснований, по которым применяются меры ответственности, наводит на мысль их юридико-технической несостоятельности.

В частности, когда процедура государственных закупок осуществляется с нарушением установленного порядка, то бюджетные меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства не применяются, хотя такое нарушение предусмотрено ст. 15.15.10 КоАП РФ. С учетом того, что перечень видов бюджетных нарушений не ограничен БК РФ, то включение данного нарушения в БК РФ является необходимым.

Основываясь на том, что меры государственного принуждения нашли свое отражение не только в бюджетном законодательстве, к мерам принуждения можно отнести:

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- изъятие бюджетных средств.

Еще одним из видов меры принуждения можно считать приостановление до момента устранения нарушений осуществления операций по расходованию средств с лицевых счетов.

Следует отметить, что особое значение для соблюдения порядка принятия и исполнения бюджетных обязательств казенными учреждениями МЧС России в рамках исполнения государственных контрактов, договоров является доведение бюджетных средств в полном объеме, однако в соответствии со ст. 15.15.11 КоАП РФ предусмотрена лишь ответственность за «несвоевременное доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств», и выходит, что ответственность за неперечисление денежных средств по бюджетным обязательствам выпадает, что, в свою очередь, дает возможность обходить одни запреты по средством нарушения других норм, за которые не предусмотрена ответственность.

Отсутствие ответственности за неперечисление денежных средств по бюджетным обязательствам в полном объеме может послужить привлечением казенного учреждения МЧС России к гражданско-правовой ответственности.

Выделяя особенности гражданско-правовой ответственности, следует учитывать, что гражданско-правовая ответственность связана с имущественным воздействием, направленным на правонарушителя в пользу потерпевшего, и имеет своей целью восстановление нарушенного права потерпевшего посредством взыскания причиненного ущерба, уплаты неустойки. В рамках гражданско-правовой ответственности нарушитель может исполнить добровольно меры гражданско-правовой ответственности, не прибегая к судебным тяжбам, однако размер (ущерба, неустойки) должен быть эквивалентен размеру причиненного вреда. Фактически применение гражданско-правовой ответственности состоит в восстановлении имущественных прав потерпевшей стороны. Из чего можно заключить, что гражданско-правовая ответственность государственных казенных учреждений МЧС России, и, прежде всего, по заключаемым государственным контрактам, договорам имеет своей целью возложение на виновное лицо неблагоприятных последствий имущественного (экономического) характера посредством государственного принуждения.

Казенное учреждение МЧС России, выступающее государственным заказчиком и действующее от имени Российской Федерации, за счет бюджетных обязательств в рамках государственного контракта и отражающее операции расходов по лицевому счету, открытому в органе федерального казначейства и соответственно имеющее особый правовой

статус, и в рамках применения норм гражданско-правовой ответственности должно существовать особым порядком.

Ввиду финансирования казенного учреждения МЧС России из средств федерального бюджета, в случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств, ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящих к невозможности исполнения бюджетных обязательств, с учетом п. 6 ст. 161 БК РФ стоит ограничить размеры ответственности казенного учреждения.

Привлечение к ответственности по ст. 395 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) [6] осуществляется вне зависимости от того, занимается лицо приносящей доход деятельностью или нет, соответственно казенное учреждение МЧС России может быть привлечено к ответственности в рамках гражданско-правовых отношений.

Согласно п. 1 ст. 395 ГК РФ, за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. Размер процентов определяется существующей в месте жительства кредитора, а если кредитором является казенное учреждение МЧС России, в месте его нахождения учетной ставкой банковского процента на день исполнения денежного обязательства или его соответствующей части. При взыскании долга в судебном порядке суд может удовлетворить требование кредитора, исходя из учетной ставки банковского процента на день предъявления иска или на день вынесения решения. Эти правила применяются, если иной размер процентов не установлен законом или договором. На основании ст. 309 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями. В силу п. 1 ст. 401 ГК РФ лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности. Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства.

Иначе говоря, отсутствие денежных средств у казенного учреждения МЧС России не снимает с него ответственности за надлежащее исполнение обязанностей по заключенному государственному контракту, при этом казенное учреждение как должник может быть признано невиновным, в случае если были приняты все меры для надлежащего исполнения обязательства. В судебной практике сформировалась позиция, что недофинансирование учреждения со стороны его учредителя само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения за нарушение денежного обязательства по государственному контракту, и основанием для освобождения его от ответственности за неисполнение денежного обязательства (Постановления ФАС Московского округа от 4 февраля 2014 г. № Ф05-17182/2013, от 21 февраля 2014 г. № Ф05-17449/2013, от 16 сентября 2013 г. № А41-34692/12, от 25 декабря 2013 г. № Ф05-15755/2013).

Однако существуют и противоположные решения судов, в соответствии с которыми невыделение средств из бюджета учреждению, которое по статусу является некоммерческой организацией, а следовательно, лишено иных источников доходов, может быть признано обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии его вины в просрочке оплаты обязательств по договору (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 1 декабря 2009 г. № А19-6737/09). Указанная позиция сформирована на основании аналогичных выводов, изложенных в п. 7 Информационного письма Президиума ВАС Российской

Федерации от 14 июля 1997 г. № 17 «Обзор практики применения арбитражными судами статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации» [7].

Таким образом, неисполнение казенным учреждением МЧС России своих финансовых обязательств по государственному контракту может являться основанием для привлечения его к гражданско-правовой ответственности.

Сопоставляя вышесказанное и выделяя особый статус казенных учреждений МЧС России с учетом правового режима использования бюджетных средств, считаем логичным определить особый порядок применения гражданско-правовой ответственности, за невыполнения ими обязательств в рамках заключенных государственных контрактов, договоров.

Специфика привлечения к ответственности казенных учреждений МЧС России как обладателей особого правового статуса за нарушение финансового законодательства в ходе своей финансово-хозяйственной деятельности должно решаться в каждом конкретном случае отдельно. В связи с чем следует отдать споры о нарушении финансового законодательства на разбирательство судьям в судебном процессе, а административные составы финансовых правонарушений, совершаемых казенными учреждениями, закрепить в КоАП РФ полностью и раскрыть с целью исключения двоякого подхода к рассмотрению аналогичных финансовых нарушений.

Литература

1. Бюджетный кодекс Рос. Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Доступ из справ.-правового портала «КонсультантПлюс».

2. Уткин Н.И., Муталиева Л.С. Правовое регулирование финансовой деятельности и финансового контроля в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях // Науч.-аналит. журн. «Вестник С.-Петерб. ун-та ГПС МЧС России». 2012. № 2. С. 114-117.

3. Бутенко А.В. К вопросу о сущности правонарушений в области бюджетного закона // Финансовое право. 2007. № 12.

4. Ольховская Н. П. Расчеты правоотношения с участием учреждений Вооруженных сил Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М.: ВУ, 2011.

5. О Порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета: Приказ Министерства финансов Рос. Федерации от 19 сент. 2008 г. № 98н. Доступ из справ.-правового портала «КонсультантПлюс».

6. Гражданский кодекс Рос. Федерации (часть первая) от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ. Доступ из справ.-правового портала «КонсультантПлюс».

7. Обзор практики применения арбитражными судами статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации: Письмо Президиума ВАС Рос. Федерации от 14 июля 1997 г. № 17. Доступ из справ.-правового портала «КонсультантПлюс».

References

1. Bjudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 31.07.1998 g [Budget Code of the Russian Federation on 31.07.1998]. № 145-FZ. (in Russ.).

2. Utkin N.I., Mutalieva L.S. Pravovoe regulirovanie finansovoj dejatel'nosti i finansovogo kontrolja v sfere obespechenija bezopasnosti pri chrezvychajnyh situacijah [Legal regulation of financial activity and financial control in the area of safety in emergency situations] // Nauchno-analiticheskij zhurnal «Vestnik S.-Peterb. un-ta GPS MChS Rossii». 2012. № 2. S. 114-117. (in Russ.).

3. Butenko A.V. K voprosu o sushhnosti pravonarushenij v oblasti bjudzhetnogo zakona // Finansovoe pravo [To a question about the nature of the offenses in the area of the budget Law // Financial Law]. 2007. № 12. (in Russ.).

4. Ol'hovskaja N.P. Raschety pravootnoshenija s uchastiem uchrezhdenij Vooruzhennyh sil Rossijskoj Federacii: dissertacija ... kandidata juridicheskih nauk [Calculations of legal relationship

involving institutions of the Russian Armed Forces: the dissertation of the candidate of legal sciences]. M.: VU, 2011. (in Russ.).

5. O Porjadke ucheta bjudzhetnyh objazatel'stv poluchatelej sredstv federal'nogo bjudzheta: Prikaz Ministerstva Finansov Rossijskoj Federacii ot 19.08.2008 g. № 98n [On the procedure of budgetary obligations of recipients of the federal budget: Order of the Russian Ministry of Finance from 19.08.2008. № 98n]. (in Russ.).

6. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast' pervaja) ot 30.11.1994 g. [The Civil Code of the Russian Federation (Part One) of 30.11.1994] № 51-FZ. (in Russ.).

7. Obzor praktiki primenenija arbitrazhnymi sudami stat'i 333 Grazhdanskogo kodeksa Rossijskoj Federacii: Pis'mo Prezidiuma verhovnogo arbitrazhnogo suda Rossijskoj Federacii ot 14.07.1997 g. № 17 [Review the practice of arbitration courts of Article 333 of the Civil Code of the Russian Federation: Letter of the Presidium of the Supreme Arbitration Court of the 14.07.1997. № 17]. (in Russ.).