Институциональный дизайн как фактор развития политической конкуренции в России

С. М. Елисеев

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ДИЗАЙН КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОНКУРЕНЦИИ В РОССИИ

Современная представительная демократия основывается на конкуренции партий и их лидеров за право осуществлять политическую власть, формировать представительные органы государственной власти, определять основные направления внутренней и внешней политики.

«Партии, — писал К. Джанда, — это особый политический институт общества, опирающийся на поддержку граждан с целью замещения правительственных должностей своими признанными представителями» [7, с. 93]. Аналогичной точки зрения придерживается и авторитетный немецкий политолог К. фон Бейме. «Партии, — пишет он, — это общественные организации, конкурирующие между собой на выборах во имя достижения власти» [7, с. 92].

Развитие стабильных и представительных партий, честно конкурирующих между собой за успешное разрешение важнейших проблем своего общества, является одним из условий укрепления демократии. Когда партии слабы, все остальные институты государства становятся малоэффективными и уязвимыми.

Политическую конкуренцию можно определить как систему публичных сдерживания и противовесов, устанавливающую легитимные правила и нормы взаимодействия политических акторов в борьбе за государственную власть.

Конкуренция есть свойство политического рынка, который сложился в России на рубеже ХХ-ХХ1 вв. Она, как правило, оказывает позитивное влияние на развитие политики, поскольку развивает в ней механизмы обратной связи, стимулирует рациональное использование ресурсов, вынуждает акторов быть постоянно включенными в политический процесс, совершенствовать собственные организационные структуры, следить за состоянием и тенденциями изменения политического рынка, электоральными ожиданиями и поведением избирателей, участвовать в осуществлении эффективной политики или стремиться этому.

Конкуренция регулирует взаимодействия акторов в борьбе за власть и ее ресурсы, устанавливая определенные правила и нормы соперничества. Она стимулирует развитие политики и политических акторов, поощряя властью одних, и лишая ее других. Распределяет ресурсы власти между конкурирующими акторами, отдавая предпочтение более эффективным из них. Наконец, конкуренция ограничивает и контролирует количество акторов, принимающих участие в выработке политики.

Политическая конкуренция в условиях современной представительной демократии носит преимущественно партийный характер. Она предполагает конкуренцию партий и их лидеров за право осуществлять политическую власть, формировать представительные органы государственной власти, определять основные направления внутренней и внешней политики. Партии и конкуренция между ними за возможность участвовать в осуществлении

© С. М. Елисеев, 2009

правительственного курса являются фундаментальными характеристиками современной политики. Но политическую конкуренцию нельзя сводить только к конкуренции партий. Кроме партий в борьбе за власть могут принимать участие политические движения, избирательные объединения, независимые политики и т. д. Однако главными субъектами политической конкуренции традиционно считаются политические партии.

В условиях демократии избирательные системы выступают институциональными условиями развития партийной конкуренции. Традиционно под избирательной системой понимают совокупность норм, правил, регламентирующих порядок проведения выборов в представительные органы государственной власти и способ подсчета голосов. Эти нормы и правила регулируют деятельность органов государственной власти, осуществляющих проведение выборов, определяют статус избирателей и избирательных объединений или политических партий, устанавливают процедуры предвыборной агитации и голосования, порядок определения результатов выборов и способы обжалования результатов голосования.

Масштабы и характер политической конкуренции определяются взаимодействием объективных первичных социально-структурных факторов и вторичных институциональных ограничений. С одной стороны, политическая конкуренция детерминируются объективными социально-структурными факторами: социальным размежеванием, глубиной социальных конфликтов, различиями позиций групп в социальном пространстве. С другой — конструируемыми акторами политическими институтами: партиями, избирательной системой, электоральными правилами и нормами. Степень влияния социально-структурных и институциональных факторов на развитие политической конкуренции имеет конкретно-исторический и социокультурный характер.

В исследованиях условий и факторов развития политической конкуренции можно выделить два основных направления: социологическое и институциональное.

В рамках социологического направления обращают внимание на поведение избирателей и социальные факторы, его обусловливающие. Поведение избирателей рассматривается как зависимая переменная, определяемая социально-структурными факторами, такими как пол, возраст, социальное положение, место проживания, этническая и религиозная принадлежность, политическая идентичность и т. д. Это направление всегда находилось под сильным влиянием бихевиорального подхода в политической науке. Поэтому его еще называют бихевиористским подходом [3]. В рамках данного направления избирательная система является только одним из факторов, опосредованно воздействующих на поведение избирателей. Она задает границы политической конкуренции, способствует формированию партий и партийной системы, ориентации на которые оказывают влияние на электоральный выбор избирателей

В начальный период формирования социологического направления большинство ученых прежде всего интересовало воздействие электоральных институтов на политику. Вне их внимания оказались явные и скрытые возможности обратного воздействия политики на электоральные институты.

Как писал по этому поводу один из первых критиков социологического направления Дж. Грамм, на практике партийная система вообще предшествует избирательной. В странах с уже сложившейся мультипартийностью пропорциональная система принималась именно для того, чтобы устранить наиболее кричащие несоответствия между долями голосов и количеством мест [8].

Спустя десятилетие С. Липсет и С. Роккан предложили еще одну социологическую концепцию — концепцию социально-политических расколов (clevedge) [1]. В ней на обширном

историческом материале европейских обществ они доказали, что на процессы формирования политической конкуренции в Европе оказали влияние базовые социальные конфликты, а именно — конфликты между центром и периферией, церковью и государством, городом и селом, собственниками и рабочими. В результате этого в Западной Европе сложились относительно стабильные партийные системы, основывающиеся на стабильности партийных предпочтений и воспроизводящихся политических позициях.

Согласно теории Липсета-Роккана, социальные размежевания формируются «снизу вверх». Базовые социально-политические идентичности возникают в результате естественного развития общества, а политические институты и акторы являются своеобразными надструктур-ными образованиями, складывающимися на основе более широкой социальной базы. Следовательно, согласно интерпретации Липсета и Роккана, в основе развития партийной конкуренции лежат объективные, не зависимые от партий социально-экономические переменные. Именно они способствуют формированию социально-политической идентичности, которая находит свое выражение и закрепление в деятельности той или иной политической партии.

Однако, в 70-е гг. ХХ столетия социальная природа расколов была поставлена под сомнение. Сторонники институционального подхода выдвинули гипотезу о том, что политические партии способны преднамеренно политизировать или деполитизировать некоторые линии размежеваний. Этот вопрос вновь приобрел актуальность в 90-е гг., когда политологи стали изучать процессы становления партий и партийных систем в посткоммунистических странах.

Политико-социологические теории, созданные в период относительно стабильного развития западного общества, по сути, были призваны объяснить исторические, социальные и политические причины, приведшие к стабильности. Они были нацелены на выявление основных факторов стабильности сложившихся демократических обществ. Это присуще большинству политических теорий 50-70-х гг. ХХ в.: теории политических систем, теории политических партий М. Дюверже, теории социальных расколов С. Липсета и С. Роккана, теории политической культуры Г. Алмонда и т. д. Общей для всех них является установка на решающую (детерминирующую) роль социально-структурных факторов в политической деятельности акторов. При этом само состояние актора, его социальный и политический опыт, его интересы и цели, его возможности воздействия на условия внешней среды мало интересовали ученых. В качестве аксиомы принималась модель «регулирующего рынка», согласно которой «даже если первоначально участники рынка будут следовать ошибочным моделям, механизмы обратной связи и агенты, специализирующиеся на рыночном арбитраже, заставят их внести коррективы в эти модели, «наказывая» тех, кто ошибался, и подведут оставшихся игроков к верным моделям» [5].

Однако в условиях распада старой политической системы и становления новой акторы попадают в ситуацию институциональной неопределенности и риска. Старые институты уже не способны эффективно управлять поведением акторов и обеспечивать сохранение привилегированных позиций правящей группе, а новые еще не сложились или не обладают достаточной эффективностью, необходимой для поддержания стабильности и порядка. В этих условиях акторы вынуждены проявлять повышенную активность с целью скорейшего устранения неопределенности и минимизации рисков. Для преодоления кризиса и достижения стабильности системы акторам необходимо сделать исторический и институциональный выбор, от которого во многом будет зависеть не только динамика политического процесса, но и условия, детерминирующие их деятельность в будущем.

Возрастание роли актора как субъекта демократического транзита не означает умаления значения социально-экономических и культурно-политических факторов. Скорее речь идет

о возникновении их более сложного взаимодействия [2], раскрытие смысла и содержания которого в значительной мере способствует пониманию содержания и закономерностей трансформационных процессов.

Согласно теории нового институционализма, политические рынки, по сравнению с экономическими, имеют общие признаки и отличительные особенности. Главной общей чертой политического и экономического рынков является конкуренция, борьба за специфические ресурсы.

Но, по мнению Д. Норта, на политических рынках спецификацию соглашений и контроль за их выполнением осуществить гораздо труднее. «В демократических государствах законодатели обменивают предвыборные обещания на голоса избирателей. Избиратель не особенно стремится к приобретению точной информации, поскольку вероятность того, что его голос на что-то повлияет, близка к нулю, а сложность политической проблематики делает для него ситуацию принципиально неопределенной. Контроль над выполнением политических соглашений затруднен, конкуренция гораздо менее эффективна, чем на экономических рынках. Избиратели могут быть хорошо информированы о наглядных, легко поддающихся оценке сторонах политики, так или иначе связанных с их благосостоянием, в остальном в качестве замены информации выступают идеологические стереотипы, от которых и зависит дальнейшее развитие экономики» [5].

Существует несколько способов построения стабильных институтов. Они могут быть созданы как в результате доминирования одной группы над другими, так и в результате кооперации коллективных действий как выражения общего согласия [9, с. 124] либо через дистрибутивный подход, либо через коллективное действие. Первый способ предполагает, что институты возникают в результате координации действий акторов и представляют собой эффективные для всего общества установления, созданные в целях максимизации полезности за счет максимально возможного снижения трансакционных издержек между акторами. Второй предполагает, что институты возникают не как результат координации действий акторов, а как побочный продукт борьбы за власть и распределение ресурсов в обществе [6].

Выбор того или другого способа во многом определяется сложившимися культурными традициями и социальным опытом акторов, а также социальным и политическим контекстом.

Следует принимать во внимание тот факт, что институты в основном создаются не для того, чтобы достичь наибольшей социальной эффективности. Почти всегда их назначение (по крайней мере, если говорить о формальных институтах) — служить интересам тех, чьи позиции на рынке достаточно сильны, чтобы устанавливать новые правила [5]. Группы, обладающие на момент конструирования институтов властью, всегда стремятся производить правила взаимодействия, направленные на стабилизацию своего положения, в условиях противостояния другим акторам, обладающим большим или меньшим объемом власти [9, с. 122]. Конструирование социального порядка осуществляется таким образом, чтобы способствовать воспроизводству привилегированной позиции господствующей группы, а также определять позицию тех, кто пытается изменить status quo. Снижение институциональной неопределенности приносит наибольшую выгоду господствующим группам, однако и остальные группы в каком-то смысле выигрывают от этого за счет получения стабильности и легальности своего существования, хотя и обладают при этом меньшим объемом власти.

Поэтому в одних обществах в условиях кризиса в качестве исторически оправданного способа конструирования институтов используют метод коллективного действия, а в других — дистрибутивный подход.

Метод коллективного действия возможен тогда, когда в обществе складывается вну-триэлитный и национальный консенсус относительно целей и задач общественного развития. В этом случае институты выступают в качестве не только инструментов достижения общих целей, но и гарантий сохранения преемственности в развитии.

Дистрибутивный метод неизбежен, если в обществе по различным причинам не складывается внутриэлитный и общенациональный консенсус и господствующие группы навязывают обществу свое понимание целей и задач общественного развития. При этом институты выступают в качестве не только инструментов достижения целей, навязываемых обществу господствующей группой (группами), но и гарантий сохранения ее властвующих позиций.

Иногда эти два способа институционального конструирования описываются как консенсусная и мажоритарная модели. Считается, что консенсусная модель приводит к появлению более стабильных и эффективных политических институтов и позволяет консолидировать демократию за более короткий промежуток времени. Однако консенсус в институциональном конструировании не может возникнуть сам по себе, он обусловлен вполне конкретными институциональными условиями и предпосылками, которые по мере их вызревания в обществе превращаются в факторы, приводящие к тому или иному результату.

Политическая конкуренция в России сегодня во многом сохраняет дистрибутивный порядок развития. Это обусловлено прежде всего логикой реформирования российского общества. Траекторию политического развития российского общества в целом можно обозначить как движение от умеренного конфликта к слабой конкуренции.

Несмотря на неизбежный и закономерный характер экономических реформ, они усилили поляризацию общества и обострили внутриэлитные конфликты. Не случайно некоторые западные исследователи квалифицировали российскую партийную систему середины 90-х гг. как «поляризованный плюрализм», что выражалось в оппозиции сторонников — противников реформ. Но поляризация общества не привела к социальным расколам, подобным тем, которые пережило европейское общество. Она не сопровождалась ни резким ростом массового социального протеста, ни политическими расколами, пронизывающими все общество. Массы в России оказались значительно более пассивными чем в большинстве стран Восточной Европы. Поэтому постсоветский период, как справедливо отмечают российские ученые, стал подлинной «революцией элит», которые постепенно стали не просто важнейшими, но почти монопольными участниками политического процесса. В модернизированном обществе власть элит ограничена экономическими интересами социальных групп. В современном российском обществе экономические интересы как регулятор массового поведения и политической конкуренции еще не набрали силу. Поэтому именно властная элита оказывает определяющее влияние на эволюцию политической системы [4].

В 90-е гг. прошлого столетия конфликты и противоречия имели открытый публичный характер. Различные фракции элиты и внесистемной оппозиции боролись между собой за собственность и власть.

В условиях обострения конфликтов было очень сложно сохранить преемственность политического курса, т. к. приход к власти оппозиции означал его радикальное изменение и отказ от значительной части ранее принятых политических решений. В такой ситуации главным для правящей элиты было не допустить оппозицию к власти, поскольку результатом этого, вероятнее всего, стало бы изменение правил игры. Отсюда — стремление правящего класса продлить свое пребывание у власти превратилось в самодовлеющую цель. Кроме того, в отличие от большинства стран Восточной Европы, политическое давление граждан на правительство РФ было крайне слабым и принимало неорганизованные и зачастую спонтанные формы.

Неудачи и просчеты экономических реформ первой половины 90-х гг. усиливали опасения правящей группировки относительно возможностей потери господствующих позиций. По этой причине развитие политического рынка и осуществление политических реформ было отложено. Если бы в России в результате политических реформ возникло политическое общество, способное вызвать к жизни новых акторов, то для правящей элиты это означало бы переход на новый уровень политической конкуренции, чреватый потерей господствующих позиций. Но и сохранение состояния институциональной неопределенности не могло удовлетворить ее интересы. В сложившихся условиях необходимо было проявить политическую волю, организовать коллективное действие, направленное на достижение консолидации элиты, вытеснение внесистемной оппозиции на периферию политического процесса и установление стабильных правил политической конкуренции.

Проблема коллективного действия была решена путем «навязанного консенсуса», неформального отказа крупного бизнеса от поддержки внесистемных партий и нелегитимного вмешательства в деятельность органов государственной власти, признания им социальной ответственности перед обществом и государством, демонстрации готовности поддержать экономические, политические и социальные инициативы государства в обмен на государственные гарантии сохранения прав собственности, признания итогов приватизации, введения относительно стабильных правил экономической и политической конкуренции.

Приход к власти в начале XXI в. В. В. Путина и партии «Единая Россия» ознаменовали собой начало нового политического этапа — этапа стабилизации политической системы и реализации консервативно-либеральной политики.

В отличие от предыдущего исторического периода, когда имели место открытые внутриэлитные конфликты и институциональная нестабильность, данный этап в целом характеризуется консолидацией правящего политического класса и стабилизацией внутриэлитных взаимоотношений.

Политическая система вошла в состояние динамического равновесия. На смену противостоянию власти и внесистемной оппозиции пришли институциональная стабильность и политическая конкуренция. Сформировалась политическая система с одним доминирующим актором.

Достижение стабильности, подъем национальной экономики, рост благосостояния граждан, усиление позиций российского государства в мировой политике — вот только некоторые позитивные результаты этого периода.

Однако они были достигнуты путем внесения существенных изменений в институциональный дизайн и создания новой конфигурации политического пространства. Государство как институт власти укрепило свои позиции в политике, стало доминирующим актором политического процесса, значительно усилило контроль над политическим рынком и политическими партиями. В результате с политического рынка были удалены множество мелких неэффективных партий и движений, сократилось количество акторов, имеющих право и возможности участвовать в выборах, что привело к снижению уровня политической конкуренции. Если в период 1999-2007 гг. в обществе наблюдалась конкуренции между различными элитами, то в настоящее время конкуренция приняла форму соревнования внутри правящей элитной группы, формально дифференцированной на две неравные политические организации: «Единая Россия» и «Справедливая Россия». Есть основания утверждать, что конкуренция приняла сегодня преимущественно партийный характер и проявляется в виде межпартийной и внутрипартийной конкуренции. Первая носит внешний публичный характер. Вторая — внутренний, во многом скрытый от общества. Она, прежде всего, присуща доминирующей партии «Единая Россия». Хотя руководство «Единой

России» и отрицает наличие в партии разногласий и конфликтов, однако региональные и муниципальные выборы дают основания утверждать, что внутри партии развивается внутренняя конкуренция за власть и сопутствующие ей административные ресурсы. Пока руководству партии удается не допустить выход внутрипартийной конкуренции в сферу публичной политики, но эта ситуация может скоро измениться под влиянием внешних факторов. Глобальный экономический кризис может подорвать доверие избирателей к правительству и поддерживающим его партиям. В этом случае есть вероятность перехода внутрипартийной конкуренции в сферу публичной политики и усиления межпартийной конкуренции. Но в настоящий момент такой сценарий развития событий можно оценить как маловероятный. Опросы общественного мнения показывают, что граждане РФ по-прежнему доверяют президенту, правительству и доминирующей партии. Да и результаты региональных и муниципальных выборов 2009 г. свидетельствуют об удовлетворенности большинства граждан содержанием и уровнем политической конкуренции.

Литература

1. Lipset S., Rokkan S. Clevedge structures, party systems and voter alignments. An introduction // Party systems and voter alignments. New York, 1967.

2. Вайнштейн Г. И. Закономерности и проблемы посткоммунистических трансформаций // Политические институты на рубеже тысячелетий XX-XXI вв. М.; Дубна, 2002. С. 154.

3. Выборы и партии в регионах России / под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова М.; СПБ., 2000. С. 13, 18-24.

4. Гаман-Голутвина О. Верхи и корешки. Будущее элит и неэлитное будущее // Независимая газета. 23.10.2007

5. Норт Д. Функционирование экономики во времени // Отечественные записки. 2004. № 6. URL: www. strana-oz.ru.

6. Патрушев С. В. Институциональная политология: современный институционализм и политическая трансформация в России. М., 2006. С. 54.

7. Современная сравнительная политология: хрестоматия. М., 1997. С. 93.

8. Таагенера Р., Шугарт М. Описание избирательных систем // Современная сравнительная политология.

С. 189.

9. Флигстин Н. Поля, власть и социальные навыки: критический анализ новых институциональных течений // Экономическая социология: Новые подходы к институциональному и сетевому анализу. М., 2002.