Юридическая экспертиза в практике работы органов прокуратуры

Поступила в редакцию 9.06.2009 г.

Trophimov V.V. Law-making process: general theoretic aspect. The article describes the law-making process as a general theoretic problem. The meaning and the structure of the law-making are determined. The basic objective, basic subjective and providing factors of the law-making process are analyzed. Attention is accentuated on such

elements of the law-making mechanism as “lawful interest” and “legal idea”. The social-interactive nature of the lawmaking process is stated. The rules of an influence of a conflict social situations and collaboration for the process of forming legal rules are investigated.

Key words: law-making process; law-making structure; factors of law formation; complex approach; lawful interest; idea of law; social-legal interaction.

УДК 34

ЮРИДИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА В ПРАКТИКЕ РАБОТЫ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

© А.И. Баженов

Органы прокуратуры являются одним из ключевых звеньев в механизме обеспечения единства правового пространства Российской Федерации. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов непосредственно связано с укреплением законности в деятельности органов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. Юридическая экспертиза нормативных правовых актов является важным инструментом в деле органов прокуратуры по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации.

Ключевые слова: юридическая экспертиза; органы прокуратуры; механизм обеспечения единства правового пространства.

Одним из ключевых звеньев механизма обеспечения единства правового пространства РФ являются органы прокуратуры, которые в пределах предоставленных им полномочий уделяют первостепенное значение проблемам укрепления государственности, развития федерализма, обеспечения единства правового пространства.

Органы прокуратуры осуществляют проведение юридической экспертизы региональных и местных нормативных правовых актов, а также проектов указанных актов в рамках надзора за исполнением законов, который также традиционно называется общим надзором.

Предметом прокурорского надзора за исполнением законов выступают общественные отношения, на регулирование которых направлена прокурорская деятельность,

в т. ч. общественные отношения по обеспечению соответствия законам нормативных правовых актов представительных (законодательных), исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления [1].

Чтобы прокуроры могли выполнять возложенные на них надзорные функции, им

предоставлены необходимые полномочия [1], которые определяют пределы возможного вмешательства и реагирования на выявляемые нарушения.

Особенностью прокурорского надзора за исполнением законов, в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, является то, что основанием для применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Исключение составляет надзор за законностью правовых актов, издаваемых, в т. ч., представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, который должен осуществляться независимо от поступления информации о нарушениях законности [2].

Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов непосредственно связано с укреплением законности в деятельности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

В современной юридической литературе существуют различные подходы к определению понятия «законность».

Т.Я. Хабриева полагает, что «законность как принцип деятельности всех субъектов права и как одно из непременных условий существования правового государства подразумевает строгое и неукоснительное соблюдение в общественной практике действующего законодательства. Признано также, что законы и другие правовые акты должны соответствовать Конституции как Основному Закону страны» [3].

По мнению Б.С. Эбзеева, «законность -неотъемлемая черта конституционного правового государства, относящаяся ко всем сферам государственной жизни» [4].

Н.В. Витрук отмечает: «Законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве» [5].

Законность нормативных правовых актов определяется с помощью системы критериев. Наиболее четко они выявлены и классифицированы профессором Ю.А. Тихомировым [6].

На их основе можно сформулировать наиболее распространенные нарушения законности нормативных правовых актов. К ним относятся: несоответствие содержания акта объему полномочий субъекта, его принявшего; нарушение процедуры подготовки и принятия акта; неправильное использование понятий и терминов; превышение допускаемой степени самостоятельности конкретизирующих и дополнительных норм; несоответствие содержания нормативного акта Конституции, законам или другим правовым актам высшей юридической силы.

Сложнее выявить причины, порождающие принятие незаконных актов, тем более что они носят как объективный, так и субъективный характер.

К объективным причинам незаконности нормативных актов можно отнести: сложность правовой природы регулируемых правоотношений; несовершенство федерального законодательства, допускающего неясные, а иногда и противоречивые нормы; отсутствие полной определенности в разграничении полномочий Федерации и ее субъектов; низкий уровень информационного обеспечения процесса законотворчества.

К причинам субъективного характера следует отнести недостаточный профессио-

нализм участников нормотворческой деятельности, а также, нередко, противостояние ветвей власти, лоббирование интересов, амбиции представителей государственной власти и местного самоуправления, попытки исключить из сферы прокурорского надзора законотворческий процесс.

Выявление и устранение названных и других причин незаконности нормативных актов позволит существенно улучшить их качество, но, видимо, какие-то недостатки все же останутся. Поэтому так важно установить действенный механизм устранения незаконности правовых актов.

Т.А. Рабко способы выявления прокуратурой незаконных нормативных правовых актов подразделяет на прямые и косвенные. Под прямым (непосредственным) способом понимается такая организация работы прокурорской системы, когда работники прокуратуры сами обнаруживают правовые акты, в которых содержаться противоречия либо несоответствия актам высшей юридической силы.

Косвенный (опосредованный) способ выявления - это получение информации об ущербности правового акта от третьих лиц. К косвенному способу можно отнести получение информации от других властных органов, средств массовой информации, граждан, общественных объединений [7].

Прокуратура Тамбовской области работу по надзору за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти области и местного самоуправления проводит в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации [8].

Изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления осуществляется в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты [8].

В случае обнаружения противоречий законам региональных нормативных правовых актов прокуратурой дается письменное заключение о несоответствии акта действующему законодательству. В тех случаях, когда нормативный правовой акт соответствует положениям Конституции РФ и федеральному законодательству прокуратура воздерживается от дачи заключения на данный проект.

Такую позицию можно мотивировать тем, что при осуществлении надзора прокурор добивается устранения допущенного нарушения закона. Прокурорское реагирование носит всегда для адресата негативный характер и следует только в том случае, если нарушен закон. Прокурор не реагирует на издание соответствующего закону правового акта, не высказывает своего одобрения на этот счет.

Прокуратура занимает активную позицию в сфере обеспечения единообразного применения федерального законодательства и соответствия ему регионального, применяя все предусмотренные законодательством меры прокурорского реагирования. В частности, приносит протесты на незаконные правовые акты, вносит представления об устранении нарушений закона, направляет заявления в суд с требованием о признании недействительным правового акта.

Деятельность прокуроров по обеспечению законности нормативных правовых актов органов субъектов Российской Федерации носит упреждающий характер и осуществляется еще на стадии правотворчества, в т. ч. в форме проведения их юридической экспертизы.

Законом о прокуратуре не предусмотрена процедура участия прокурора в правотворческой деятельности, поэтому в целях обеспечения надлежащей организации работы в этой сфере Генеральный прокурор РФ издал приказ [9], которым утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры.

В соответствии с указанным Положением одним из основных направлений правотворческой деятельности является подготовка правовых заключений на проекты законов, представленные органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с регламентом Тамбовской областной думы прокуратуре области, как субъекту законодательной инициативы, в установленном порядке направляются материалы по повестке дня предстоящего заседания законодательного органа (законопроекты и проекты постановлений Думы, пояснительные записки, финансово-экономические обоснования к проектам нормативных правовых актов). Законопроекты изучаются в прокуратуре области, при выявлении проти-

воречий с федеральным законодательством, нарушений юридической техники готовятся и направляются в адрес председателя Думы соответствующие замечания с предложением принятия нормативных правовых актов с их учетом.

В 2008 г. прокуратурой Тамбовской области в областную думу было направлено 23 замечания на проекты законов области, которые были учтены законодательным органом. В 2007 г. направлялось 72 замечания на законопроекты, замечания были учтены.

Тщательное изучение прокуратурой проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, оценка их с точки зрения соответствия действующему законодательству, подготовка мотивированных заключений, внесение предложений, направленных на совершенствование таких проектов, предупреждает принятие актов противоречащих законам, способствует принятию более совершенных актов.

В соответствии с требованиями приказов Генерального прокурора РФ [9, 10] активизировано участие органов прокуратуры Тамбовской области в правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В 2008 г. заметно увеличилось количество изученных проектов муниципальных правовых актов и подготовленных замечаний на них.

Анализ практики прокурорского надзора в данной сфере показал, что в 2008 г. органами прокуратуры Тамбовской области было выявлено и оспорено 1100 незаконных нормативных акта органов местного самоуправления, в 2007 г. - 888 актов.

В 2007 г. по инициативе прокуроров Тамбовской области приведено в соответствие с требованиями законодательства 870 нормативных правовых актов органов местного самоуправления из 888 оспоренных.

По состоянию на 1 января 2009 г. по инициативе прокуроров приведено в соответствие с требованиями законодательства 1024 нормативных правовых актов органов местного самоуправления, в т. ч. по протестам - 948, по представлениям - 76. Остальные оспоренные акты находятся в стадии рассмотрения.

Причинами роста количества выявленных незаконных нормативных актов являются недостаточные правовые знания работников органов местного самоуправления,

большинство из которых составляют органы сельских поселений, которые не учитывают изменения федерального законодательства, зачастую при наличии типовых нормативных актов не могут разработать Положение конкретного сельсовета, а также формальный подход к принятию нормативных правовых актов в сельсоветах.

Успешное развитие федеративного государства, обеспечение верховенства Конституции РФ, создание режима законности на всей территории РФ невозможны без согласованной деятельности структур государственной власти, в т. ч. осуществляющих надзорные и контрольные функции.

Мы полагаем, что различные формы профессионального взаимодействия органов юстиции и прокуратуры по вопросам проведения юридической экспертизы региональных и местных нормативных правовых актов, а также проектов указанных актов будут способствовать не только совершенствованию региональной правовой системы, но и формированию единого правового пространства в Российской Федерации.

Итак, юридическая экспертиза нормативных правовых актов является эффективным инструментом в деле органов прокуратуры по надзору за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Благодаря проведению юридической экспертизы органы прокуратуры успешно выявляют, пресекают и предупреждают нарушения Конституции и федерального законодательства в деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Цель юридической экспертизы в практике работы органов прокуратуры состоит не только в укрепление законности, но и в утверждении действенной вертикали власти.

1. О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 // Собр. законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

2. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 г.

№ 195 // Законность. 2008. № 3. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

3. Хабриева Т.Я. Конституция как основа законности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 3. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

4. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд / отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 1997. С. 96.

5. Общая теория государства и права: в 3 т. / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 15.

6. Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. № 19. С. 3-4.

7. Рабко Т.А. Надзор прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации: ав-тореф. дис. ... канд. юр. наук: М., 2003. С. 47.

8. Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02.10.2007 г. № 155. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

9. О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления: приказ Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 г. № 144. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

10. Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления: приказ Г енерального прокурора РФ от 24.11.2008 г. № 243. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

Поступила в редакцию 17.06.2009 г.

Bazhenov A.I. Juridical examination in attorney’s law practice. Prosecutor’s offices are key factors in securing the integrity of legal framework within Russian Federation. Public prosecutor’s supervision over the execution of laws is immediately associated with propagation of legality in the law practice of bodies of legislative and executive power of subjects of Russian Federation, alongside with institutions of local government. Juridical examination of normative law acts is a valuable instrument applied by attorneys for securing integrity of legal framework within Russian Federation.

Key words: juridical examination; prosecutor’s offices; mechanism for securing the integrity of legal framework.