Роль политических партий в становлении местного самоуправления в России

© В.А. Головин, 2009

УДК 329.8

ББК 66.69

РОЛЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В СТАНОВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

В.А. Головин

В статье рассматриваются вопросы взаимоотношений между политическими партиями и местным самоуправлением в России.

Показано, что фундаментальные взаимоотношения партии и института местного самоуправления во многом зависят от того, насколько эффективно работа политической партии будет построена на муниципальном уровне. Успешные результаты этого сотрудничества приведут к развитию в России настоящей политической конкуренции и строительству гражданского общества.

Ключевые слова: политическая система, политические партии, местное самоуправление, программы партий, партийная борьба, партийные фракции, земство.

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений политических партий и местного самоуправления приобретает одно из ключевых значений.

Внимание партий к формированию органов местного самоуправления в России всегда было чрезвычайно пристальным и определялось той ролью, которую играло и играет местное самоуправление в системе жизнеобеспечения как самый приближенный к населению институт власти. Для партий борьба за институт муниципальной власти всегда была непростым этапом реализации их программных заявлений в ходе предвыборной кампании и после нее.

За период с 1917 по 2009 год политическая система страны, неоднократно и кардинально менялась: распускались и вновь создавались местные представительные и исполнительные органы власти, видоизменялись и корректировались полномочия и формы местного самоуправления и т. д. При этом властные муниципальные полномочия определенные законодательством страны в действитель-

ности предполагалось исполнять без реального и достаточного бюджета территорий, без должного политического влияния на принятие решений в сфере муниципальной политики, подбора и подготовки современных муниципальных служащих.

Начиная с Февральской революции 1917 года политические партии в своих программных документах, не скрывали своего желания оказывать самое непосредственное влияние на органы местной власти. Попадая в эпицентр партийной борьбы, депутаты фракций, на основании принятых партийных решений втягивали органы местного самоуправления в политический процесс так, что забывали о своей непосредственной сути - организации жизнедеятельности граждан на определенной территории.

В начале 1917 года, в преддверии выборов в Учредительное собрание, в газетах были опубликованы программы партий, в которых отмечалось, что участие в земстве является одним из основных пунктов в борьбе за популярность и голоса избирателей. Призыв «высоко держать в земствах партийное знамя» означал неизбежность создания в земских органах партийных фракций и втягивание местных самоуправлений в политическую борьбу.

25 мая 1917 года, на заседании Особого совещания по подготовке проекта положения

о выборах в Учредительное собрание был отмечен недостаток предлагаемой пропорциональной системы выборов, который таил опасность в том, что «несколько сот тысяч граждан, сгруппировавшись в партийные организации, подчинят своей воле многомиллионное население страны, страны, преимущественно беспартийной, и страна окажется во власти партийной бюрократии» [5, с. 7].

Проникновение в земства «партийности» не позволило резко улучшить его эффективность в политической системе страны. Политизация земства в 1917 году привела к тому, что депутаты органов местного самоуправления, от которых зависело эффективное управление огромным хозяйством и благополучие населения, в основном занимались политическими дебатами, а население сделали своеобразными «заложниками» своих партийных программ.

Структура местной власти России, основанная на земском и городском самоуправлении, будучи разделенной на классы и партии, оказалась не готовой к «партийному наступлению». В политическом соперничестве земств и Советов отразились две ключевые тенденции государственного строительства:

- земская - основанная на идее выборности, самоуправляемости, демократизма и преемственности традиций; -осуществление партийной власти над беспартийным населением, проявляющееся в централизации, ограничении представительских прав населения, доминировании классовых интересов над всенародными, что привело к революционной конфронтации, то есть - осуществлению через них диктатуры правящей партии. В СССР партийное влияние в Советах распространялось на всех властных уровнях. Безальтернативность выборов и регулярное переизбрание на ключевые посты власти представителей партийной номенклатуры были завуалированы четкой системой выдвижений и предварительного отбора кандидатур. Утвержденная в строгом соответствии, по всей властной вертикали партийной иерархии кандидатура выдвигалась в порядке «инициативы масс» в трудовых коллективах.

С началом «перестройки» в обществе возникло ощущение того, что многие пробле-

мы и недоработки политической системы легко устранимы через реформирование и демократизацию системы Советов. Однако попытки реформирования системы при сохранении руководящей роли КПСС не предоставили Советам реальных политических и хозяйственных полномочий.

Несколько ускорила демократизацию Советов XIX Всесоюзная партийная конференция КПСС, проходившая летом 1988 г. В своем докладе М.С. Горбачев обозначил курс на распределение властных полномочий между партией и государством, а также на необходимость реорганизации руководства местными делами на принципах самоуправления, самофинансирования и самообеспечения.

Общей задачей стало «возрождение полновластия Советов». Однако и здесь присутствовало политическое пожелание «рекомендовать на посты председателей Советов, как правило, первых секретарей соответствующих партийных комитетов» [3, с. 157-168].

Когда партийная власть в стране фактически была ликвидирована, Советы вместо того чтобы сконцентрироваться на хозяйственных вопросах и попытаться максимально закрепить на местном уровне свои полномочия, они оказались втянутыми в политический процесс дележа центральной власти в Москве, закончившегося в октябре 1993 года расстрелом Верховного Совета России и ликвидацией всей системы Советов. Советы угодили в ту же «политическую яму», которую в 1917-18 годах они «выкопали» земствам.

Согласно Указу Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» [7, л.55], с октября 1993 года прекращалась деятельность Советов народных депутатов, а их функции стали выполнять местные администрации. На этом историческом этапе институты местного самоуправления в России стали действовать на основе указов Президента, выстраиваясь под государственную исполнительную вертикаль, в интересах новых региональных элит во главе с губернаторами.

После столь серьезных политических преобразований в стране неокрепшее местное самоуправление России в 1993 году с роспуском Советов, на долгое время оказалось вне поля зрения различных государственных, об-

щественных и политических организаций. Третья (после земской и советской) система местного самоуправления, основы которой были заложены в Конституции 1993 г.[4] и ФЗ 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» [6], не привлекая внимания партий, просуществовала почти десять лет, до 2003 года, когда был принят новый федеральный закон N° 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10, л. 96].

Предсказывая опасности, подстерегающие создаваемый новый институт местного самоуправления в России при формировании нового облика политической культуры местной власти, А.И. Солженицын, выступая в 1994 г. в Госдуме, обратил внимание на две из них:

- «беспредельность начальствования», при которой бюрократия «сама сверху вниз наращивает себе кадры», а «государственные структуры и чиновники не отвечают перед простым гражданином».

- «партийность, политизация, при которой «нет выхода активным народным силам», нарушаются через партийные списки равные возможности граждан, а «партии рассматривают народ как материал для избирательной системы» и «кто бы из них не победил, все равно это будет одно и то же - партия начальства»[8, с.221-222].

По нашему мнению, отношение партий в России к институту местного самоуправления необходимо рассматривать с двух сторон. Во-первых, их позиция в Государственной Думе при голосовании за законопроекты, касающиеся местного самоуправления, во-вторых, их программные заявления при участии в региональных и местных выборах.

Как известно, в 2001 году Президентом России В.В. Путиным был подписан закон «О политических партиях» [9]. Этим законом предусматривалось решить следующие задачи трансформации в политической системе страны: укрупнение партий; превращение партий во всенародные; расширение влияния политических партий, в том числе, на уровне местного самоуправления, повышения уровня политической культуры населения.

С 2006 года политизация страны усилилась поправками в выборное законодатель-

ство, а смешанная мажоритарно-пропорциональная система избрания высшего законодательного органа власти России поменялась на пропорциональную, то есть формирующую парламент только по партийным спискам. Это полностью отдавало представительные органы власти партиям.

По мысли инициаторов партизации страны, было бы логичным распространить вводимую систему пропорциональных выборов и на представительные органы местного самоуправления, что, несомненно, в силу рассмотренных исторических закономерностей, рано или поздно, по нашему глубокому убеждению, привело бы к их кризису и возможному разрушению, так как противоречит самой природе местного самоуправления.

По мнению А.И. Солженицына, «идея народного самоуправления вызывает ярость у политического класса и у партий». При этом выборную систему в стране «от начала ог-рязнили отдачею половины голосов самозванным партиям, которые и верховодили в Думе,

- а теперь отдаются им и все голоса, что еще усугубляется введением партократии, правом этих самозванных партийцев занимать и министерские должности».

«Местное самоуправление - это школа,

- писал А.И.Солженицын, - в которой только и может быть взращен государственный разум народа. А «политический класс» - ничтожен от первых дней «перестройки» и по сегодня, он не способен ни к очищению души, ни к разумному развитию» [8, с.245].

Думаем, что наиболее цивилизованный подход к взаимоотношениям политической партии к развитию и становлению политической культуры института местного самоуправления в России демонстрирует «Единая Россия». Так, многие из участников торжественного заседания Государственной Думы, посвященного 100-летию парламентаризма в России, подчеркивали, что история народовластия в России намного глубже, чем 100-летний период - она начинается с народных вече, с различных элементов земского самоуправления. Российский парламентаризм многим обязан российскому местному самоуправлению, и сегодняшнее внимание депутатов к муниципальным проблемам свидетельствует о признании этого

поистине исторического вклада в нашу политическую культуру.

Такой диалог еще более актуален для России сегодня, когда повышается роль партий в жизни страны, тем более, когда после долгого исторического перерыва у нас появился председатель Правительства Российской Федерации, являющийся Председателем политической партии.

В 2008 году выборы депутатов Государственной Думы прошли по пропорциональной системе. Возросла роль партий в субъектах Российской Федерации - от участия в выборах до участия победившей партии в рекомендациях Президенту РФ кандидатуры будущего губернатора.

В то же время, изучив опубликованный на официальном сайте политической партии «Единая Россия» Программный документ принятый 21 ноября 2009 года на XI съезде ЕР, необходимо отметить, что позиция партии к развитию местного самоуправления на современном этапе выражена в следующем: «...Важнейшую задачу Партия видит в расширении финансовых возможностей территорий - как регионов, так и муниципалитетов, создании эффективных и гибких механизмов, стимулирующих их к развитию (в том числе путем совершенствования налоговой системы и инструментов выравнивания бюджетной обеспеченности).

Первостепенное значение для решения задач территориального развития имеет организация подготовки кадров для органов местного самоуправления. Партия будет активно участвовать в этой работе»[11].

Указанный тезис еще раз подтверждает, что проблема дальнейшего развития института местного самоуправления политическими партиями понимается однонаправленно, на что, кстати, мы обращали внимание в своих ранее опубликованных исследованиях [1, с. 595- 626, 2, с. 39-56].

Фундаментальные взаимоотношения партии и института местного самоуправления во многом зависят от того, насколько эффективно будет построена работа политической партии на муниципальном уровне. Это и строительство сети первичных организаций, реализация гражданских и партийных инициатив, позволяющих сплотить местное сообщество, и способность согласовать интересы жителей,

органов власти, бизнеса при реализации экономических проектов, и многое другое.

По нашему мнению, становлению гражданского общества, развитию цивилизованной системы взаимоотношений партий и института местного самоуправления препятствует неразвитость в России настоящей политической конкуренции.

Насколько велика опасность повторения через почти сто лет в России ситуации, когда «несколько сот тысяч граждан, сгруппировавшись в партийные организации, подчинят своей воле многомиллионное население страны, страны, преимущественно беспартийной и страна окажется во власти партийной бюрократии»?

Ответить на этот вопрос однозначно нельзя потому, что уровень развития партийной системы, политической культуры в современной России качественно отличается от ситуации 1917 года. На наш взгляд, реформы по усилению политического влияния партий на институт местного самоуправления, объективно проявившееся в период второго президентского срока В.В. Путина, объективно стимулируют в России партийное строительство и обострение борьбы партий за влияние в органах местной власти.

Новый глава российского государства Д.А. Медведев в марте 2009 года развил тему дальнейшего совершенствования партийного строительства в России и внес законодательные предложения в Государственную Думу РФ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона «О политических партиях» [12].

Законодательные предложения, внесенные Президентом России Д.А. Медведевым, касаются выборов в представительные органы местного самоуправления и предусматривают, что при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований списки кандидатов выдвигаются исключительно политическими партиями, их региональными отделениями или иными структурными подразделениями.

11 октября 2009 года на территории Российской Федерации состоялись выборы органов местного самоуправления, в которых принимали участие представители политических партий на основе выдвинутых партийных списков. Был открыт новый этап взаимоотношений между политическими партиями и институтом местного самоуправления.

Тезис о дальнейшем участии политических партий в выборах в органы местного самоуправления был предложен президентом России Д.А. Медведевым 12 ноября 2009 года в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ.

Характеризуя ход партийного строительства в России, Президент России сказал: «.В этом году ведется межпартийная дискуссия о необходимости перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам. Эту идею, кстати, высказывали и представители правящей партии, и представители оппозиционных партий. Общее мнение пока не выработано. Предлагаю начать его вырабатывать. Обсуждение этого вопроса должно быть продолжено, и по итогам этого обсуждения я приму решение» [13].

Предположить, что институт местного самоуправления останется в стороне от политической борьбы, было бы неверно, так как это противоречило бы всем историческим закономерностям, наблюдаемым и в земский, и в советский период. На наш взгляд, институт местного самоуправления в России ждет очередной уровень политизации.

Наиболее вероятным видятся следующие сценарии (или два сменяющих друг друга этапа): на одном речь пойдет о превращении городских и районных муниципальных дум, а теперь уже и Советов депутатов поселковых и сельских поселений в дискуссионные клубы, где одна партийная фракция будет блокировать работу другой (как в период земств лета - осени 1917 г. или перестроечных Советов). Другой сценарий отчасти будет напоминать ситуацию ранних Советов, когда одна партия - большевики в 1917 г. и «Единая Россия» в 2005-2009г. -вытеснит все иные партийные фракции из представительного органа, а затем - через вертикальную структуру партийного соподчинения -проведет фактическое огосударствливание органов местного самоуправления, встраивание их в качестве низового звена местного управления в государственную вертикаль власти.

Однако для того, чтобы данный сценарий реализовался в правовом поле, потребуется либо значительные изменения во всей политической системе страны, либо встраивание местного самоуправления в систему государственного управления уже по государственно-

партийной вертикали, а далее - через изменение нынешнего статуса местного самоуправления, заложенного в статье 12 действующей Конституции Российской Федерации.

В любом случае, на наш взгляд, очевиден тот факт, что чем сильнее влияние партий и партийной борьбы за институт местного самоуправления, тем более непредсказуемо будущее этого органа муниципальной власти.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Головин В.А. Эволюция политического института местного самоуправления в России. Монография. - Волгоград, 2009. - 716 с.

2. Головин В.А.Управление в политической партии.-Волгоград, 2005.- 360 с.

3. Горбачев М.С. Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира. - М., 1998. - 225 с.

4. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий (постатейный)(под ред. Дмитриева Ю.А.). - М.: Юстицинформ, 2007. -616 с.

5. Протасов Л.Г Всенародное Учредительное собрание и демократическая альтернатива // Отечественная история. - 1993. - N° 5. - с. 3 - 19.

6. Российский государственный архив новейшей истории. Ф.89. Оп. 15. Д. 23.

7. Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ). Ф.17. Оп.155. Д.3139.

8. Солженицын А.И. Двести лет вместе. - М.: Вагриус, 2008. - 544 с.

9. Федеральный закон «О политических партиях» (по состоянию на 20 февраля 2007 г.), СУИ, 2007 год. - 48 с.

10. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 (по состоянию на 20 ноября 2006 г., включая изменения, вступающие в силу с 1 января 2009 г.), СУИ, 2006. - с. 96.

11. Тезисы новой редакции Программного документа Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ»// ЕДИНАЯ РОССИЯ. ОФИЦИАЛЬНЫЙ САЙТ ПАРТИИ., 15.10.2009 года http://www.edmшs.ш/text.shtmШ0/9535,110030

12. Справка Государственно-правового управления Администрации Президента России к Федеральному закону №42 - ФЗ// 6 апреля 2009 года, П^: http://www.kremlin.ru/news/3657.

13. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // 12 ноября 2009 года, URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/5979.

THE ROLE OF POLITICAL PARTIES IN THE LOCAL GOVERNMENT

FORMATION OF RUSSIA

V.A. Golovin

The issues of the relationships between political parties and the local governments in Russia are examined in the article.

It is proved that fundamental relationships between parties and the institution of the local government depend mostly on a wel-built effective work of political parties on a municipal level. The author states that successful outcomes of this collaboration will lead to the development of a real political competition and civil society formation in Russia.

Key words: political system, political parties, local government, parties ’ programmes, political struggle, party fraction, Zemstvo