Регионализация российского государственного публично-правового управления: основные технологии

Регионализация политико-правового пространства в российской федеративной государственности в настоящее время является одной из доминирующих тенденций, которая будет определять развитие системы публично-правового управления в ближайшей перспективе.

Оптимизация системы регионального управления включает в себя следующие формы:

- ориентацию региональной системы управления на решение, прежде всего, социальных проблем, инфраструктурное развитие провинциального жизненного пространства, использование имеющегося ресурсного потенциала для повышения качества и уровня жизнедеятельности в регионе;

- формирование социальных программ и коммуникативных платформ в целях ориентирования управленческой деятельности региональных органов публичной власти, а также интерактивных форм и ресурсов, обсуждение наиболее значимых проблем регионального жизненного пространства и способов их разрешения;

- привлечение институтов гражданского общества к управленческому процессу, обеспечение возможности для общественности осуществлять контроль над реализацией региональной правовой политики;

- проведение систематического регионального мониторинга с использованием современных информационных средств и базы данных для осуществления системного и комплексного анализа и контроля за развитием социально-экономической, этнополитической, экологической ситуации в провинциональном социуме;

- переориентация управленческого процесса на оценку эффективности и оптимальности публично-правового управления в регионе по конечному результату в зависимости от степени соответствия уровня развития политического, социально-экономического, этнонационального и духовно-культурного процессов в регионе уровню жизни населения.

Кроме того, к региональному управлению предъявляются требования по разрешению кризисных и конфликтных ситуаций с наименьшими социальными издержками. Региональные институты власти также должны обеспечивать снижение социальной напряженности в период трансформации российской федеративной государственности, вызванной как внутренними политико-правовыми проблемами, так и внешними процессами глобализации [ 1; 2].

Единую правовую политику государства как доктринально-правовую основу единства функционирования всех публично-правовых институтов власти на федеральном, региональном и местном уровнях следует рассматривать в качестве публично-правовой технологии управления. При этом данная технология управления может основываться на трех взаимосвязанных подходах к управлению социальными объектами: государственный менеджмент, кибернетический и синергетический подходы [3, с. 103-104].

Учитывая теоретико-методологические наработки в общей теории управления и применяя их в сфере публично-правового управления, следует отметить, что кибернетический подход и государственный менеджмент эффективны и целесообразны в решении тактических и среднесрочных целей и задач правовой политики. Так, кибернетическая технология управления предполагает поиск и выбор решений из допустимого множества, организацию исполнения и установление обратной связи. В этом контексте управлять - значит воспринимать социальный заказ общества к публично-правовым институтам власти, собирать и анализировать необходимую информацию, выбирать результативное и эффективное решение и обеспечивать достижение результата.

Государственный менеджмент рассматривает публично-правовое управление общественными процессами как искусство решения социальных, этнонациональных и иных конфликтов и противоречий. С этих позиций управленческая деятельность трактуется как умение достигать результатов исходя из противоборствующих и противоречивых социальных заказов с минимальными конфликтологическими последствиями.

В свою очередь, синергетическая технология управления представляет собой стратегическое направление публично-правовой деятельности институтов власти при решении проблем и задач социального развития. В рамках этого подхода общественная система рассматривается как динамичная и саморазвивающаяся система, при этом управленческие воздействия должны сводиться к повышению способности этой системы к самоорганизации и стабильному воспроизводству. Стратегическое правовое воздействие и тактическое регламентирование общественных процессов

должно формировать условия, обеспечивающие качественный скачок, сопровождающийся переходом к должному правовому состоянию общества.

Одной из главных проблем неэффективности управленческой деятельности является несбалансированность властно-правового взаимодействия между различными уровнями публично-правового управления. Поэтому во многих случаях именно несбалансированность публично-властных отношений на уровне субъекта федерации приводит к размыванию ответственности за осуществление правовой политики государства. Имеет место и практика возложения ответственности за решения регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня.

Смысл публичной ответственности в федеративных отношениях заключается в том, что она должна быть разделенной, обеспечивающей единую сквозную и сбалансированную ответственность федерации и ее территорий перед гражданином, народом и населением за невыполнение возложенных функций, нарушение законов и нанесение вреда. Только такая система эффективно обеспечит защиту человека и населения от ненадлежащего осуществления власти и произвола властей каждого уровня. Одной из санкций может быть прекращение полномочий органа и выборного должностного лица. Кроме этого, по мнению И.Н. Барцица, в случаях социально-политического и правового кризиса возможно применение еще и ряда мер федеративной ответственности: во-первых, это перевод под непосредственное подчинение федерального правительства силовых подразделений, а во-вторых, это меры бюджетно-финансового воздействия [4].

Бесспорно, вопросы государственно-правовой ответственности еще нуждаются в значительной разработке. Однако следует согласиться с А.А. Юрчиным, что само существование механизмов ответственности и их реализация в федеративных (публично-правовых) отношениях имеют достаточно большие преимущества, поскольку обеспечивают ответственную зависимость публично-правовых институтов между собой и главным образом - перед населением [5, с. 25-26].

Организация и функционирование властных институтов в региональном политико-правовом пространстве институционально оформляется на общих для всех ветвей и уровней государственной власти конституционно-правовых и политических основах: принципах целостности и единства государственной власти, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, взаимной политико-правовой ответственности.

В свою очередь, содержательная конкретизация институционально-властной конфигурации находит свое продолжение в нормативно-правовых актах субъекта федерации с учетом специфики, целей и задач определенной территории. В этнополитической плоскости действует политико-правовая презумпция, согласно которой во взаимодействии региональных властных элит и институтов гражданского общества в субъекте федерации происходит относительно независимое становление региональных публично-правовых институтов, формируется определенный политико-правовой режим властвования, необходимые для эффективного и качественного решения государственных целей и задач на определенном жизненном пространстве. Кроме того, исходя из логики законодателя, относительная самостоятельность предоставляется в выборе средств и методов построения системы властно-правовых отношений.

При этом отсутствие эффективного механизма координации деятельности институтов власти на той или иной территории федерации, а также рамочное правовое регулирование единства и целостности системы публично-правового управления, взаимоотношений и ответственности в реализации федеральной правовой политики, создает предпосылки для развития конфликтогенных условий: в мягком варианте - для злоупотребления региональными властными элитами правом на самостоятельность; в более жестком варианте - к местничеству, экстремизму, сепаратизму и т.д. Поэтому в большинстве случаев формы взаимодействия федеральных и региональных элит из институционально-правовой сферы перемещаются в сферу теневых отношений и практик. В связи с этим можно констатировать, что с середины 90-х годов двадцатого века конфигурация властных отношений в России складывается в ходе неформального (теневого) взаимодействия федеральных и этнополитических элит, основанного на явных или неявных договоренностях о разделе власти, «зон» социально-экономического влияния и т.п.

В законодательных актах большинства субъектов федерации лишь в общих чертах устанавливается позитивно-правовое обязывание по обеспечению федеральных стандартов, общенациональной

политики на всей территории России. И, как правило, в региональных нормативно-правовых актах специально не формулируются единые цели и задачи функционирования органов и структур власти, что, конечно же, не способствует выстраиванию управленческой вертикали, единой системы публично-правового управления. Поэтому четкое закрепление целей и задач функционирования органов власти в регионе и согласование их с соответствующими федеральными институтами является необходимым фактором образования единой управленческой системы, в которой каждый элемент функционирует в пределах своей компетенции и одновременно взаимосвязан с другими в реализации функций единого государственного механизма.

Именно последнее, с точки зрения И.Д. Хутинаева, кроме всего прочего, позволит сформировать единую государственную службу Российской Федерации как целостный публично-правовой институт, а не некую совокупность разнородных «государственных служб» со своими целями, задачами, интересами [6, с. 46].

Поэтому вся совокупность действующих в постсоветской России публично-правовых органов власти должна быть объединена общими целями, задачами и принципами, получившими свое институционально-правовое закрепление на уровне федерального законодательства. Рамочный характер правового регулирования, неоднозначность формулирования целей, задач и принципов функционирования властных структур не способствует единству, эффективности, государственному и общественному контролю за деятельностью институтов власти в субъектах федерации. Несбалансированность центростремительных и центробежных управленческих процессов, отсутствие четких институциональных основ по взаимодействию федеральной и региональной элиты, координации властно-правовых функций и задач приводят к дезориентации и неэффективности системы публично-правового управления на всех ее уровнях (федеральном, региональном, муниципальном).

С формированием федеративной правовой политики и региональной концепции социально-политического развития возрастает и роль института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, который должен координировать взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти в плане реализации общей правовой политики, а также участвовать вместе со своим аппаратом в разработке региональных и межрегиональных программ социально-экономического и этнополитического развития, направленных на снижение социальной напряженности и конфликтности, организуя, в том числе, контроль над реализацией общефедеральных социальных, политических, экономических и культурных стандартов, согласовывая тем самым интересы (политические, экономические и др.) региональных сообществ и федеративного центра.

Также следует подчеркнуть, что в рамках разработки региональной правовой политики следует четко определить сущность и содержание государственного интереса, реализуемого публично-правовыми институтами власти на всей территории Российской Федерации. Важно учитывать, что вместе с ценностной характеристикой государственного интереса необходима также ориентация «не просто на этнокультурные и конкретно исторические особенности того или иного общества», той или иной территории, а особенно на «основные конституционные ценности конкретного государства, в том числе на конституционные права и свободы человека» [7, с. 87]. Здесь следует уточнить, что в современных социально ориентированных государствах, важно найти баланс между общенациональным (интересы общественного целого) и частными интересами (индивидуалистические права и свободы), поскольку общепризнано, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, их объединений и общества в целом. Поэтому приоритетами правовой политики необходимо признать не только защиту индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, но и единства, целостности и преемственности общественного целого. Однако данные положения, к сожалению, до сих пор не институционализированны в российском законодательстве, что во многом ведет к формированию конфликтогенных условий в процессе реализации публичного и частного интересов.

Исследователь Е.Н. Лашков справедливо отмечает, что национальный (государственный) интерес представляет собой обобщенную категорию, отражающую публично признанные социокультурные ценности, интересы и потребности, имеющие институционально-правовое оформление, в котором

должны быть выражены адекватные правокультурной среде общества условия, параметры и порядок взаимного сосуществования субъектов общественной жизни, обеспечивающих пользу всему обществу и отдельным его элементам [8]. Именно исходя из такого понимания общенационального интереса, как приоритет правовой политики, он может стать реальным критерием, определяющим деятельность публично-правовых институтов, необходимым для оценки функционирования государственно-правовых институтов власти, институтов гражданского общества и местного самоуправления.

Следовательно, правовое содержание национального интереса реально, объективно существует лишь в том случае, когда социальные интересы и потребности обобщены, консолидированы государственной властью и соответствующим образом оформлены. При этом национальные интересы формируются и реализуются всеми публично-правовыми институтами власти, если конечно под формированием понимать интеграцию, консолидацию социальных интересов, однако необходимо отметить, что государственные интересы являются частью более сложной и многоаспектной системы - национальных интересов России.

Таким образом, современная система регионального управления должна основываться на долгосрочной стратегии территориального развития, зафиксированной в соответствующих доктринально-правовых актах, что способствует не только целенаправленности и адекватности управленческих воздействий на различные процессы провинционального социума, но и обеспечивает преемственность в управленческом процессе при смене региональных и муниципальных глав. Поэтому в систему публично-правового управления в качестве важнейшего компонента должна быть включена четко сформулированная и понятная политическим силам и населению региональная правовая политика, направленная, прежде всего, на сохранение единства страны, соблюдение принципов социальной справедливости, достижения стратегических целей общегосударственного и регионального развития. Кроме того, учитывая специфику российского территориального пространства и неоднородность его развития, следует подчеркнуть, что региональная правовая политика должна быть преимущественно ориентирована на подъем самых слабых территорий, а не на развитие наиболее перспективных регионов. В этом именно и выражается социальная ориентированность Российского государства.

Политико-правовые технологии региональной политики в целях обеспечения территориального единства и целостности Российской Федерации должны быть направлены на снижение диспропорций в региональном развитии, поскольку повышение уровня диспропорций в функционировании провинциональных социумов представляет угрозу дестабилизации политического и правового порядка, ведет к росту регионального антагонизма и сепаратизма. Определившиеся в годы реформ диспропорции регионального развития чрезмерны и требуют неотложного вмешательства государства. Само наличие столь значимых территориальных диспропорций является общегосударственной проблемой, которая не может быть решена без согласованных действий всех публично-правовых институтов власти на различных уровнях государственно-правовой организации. Откладывать внедрение политико-правовых технологий «выравнивания» региональной политики чревато разрушительными последствиями.

Очевидно, что в действующих доктринально-правовых актах и федеральных и региональных законах, в которых институционализируется современная система публично-правового управления, отсутствуют четкие направления развития регионального управленческого процесса и политико-правовые рамки его реализации, в связи с чем следует осуществить институционально-нормативную фиксацию форм и направлений реализации регионального управления. С этой целью необходимо законодательно закрепить четыре взаимосвязанных направления функционирования регионального управления:

1) текущее администрирование региональных процессов, связанное с властно-управленческой реакцией на возникающие противоречия и конфликты, их профилактику и превенцию, а также управление процессами, влияющими на социально-политическую стабильность в регионе;

2) среднесрочное администрирование, направленное на реализацию региональной проективности этнополитических, правокультурных, социально-экономических и иных процессов, достижение социальных индикаторов качества жизни населения, региональной стабильности;

3) стратегическое администрирование, представляющее реализацию долгосрочного планирования и контроля над исполнением региональных и федеральных решений в контексте единой правовой политики Российского государства;

4) чрезвычайное администрирование, связанное с управленческой деятельностью публично-правовых органов власти, направленной на случайные (внеплановые), кризисные и иные явления и процессы, возникающие при развитии регионального жизненного пространства.

Данная система организации регионального управления позволит оптимально и эффективно осуществлять стратегическое планирование развития общественной системы, учитывающей различные факторы и условия, возможные сценарии трансформации отдельных территориальных пространств, конкретных сфер и секторов социальной жизнедеятельности общества. При этом стратегическое правовое воздействие и тактическое регламентирование общественных процессов должны формировать условия, обеспечивающие качественный переход к должному правовому состоянию общества.

Литература

1. Ливщиц А.Я., Новиков А.В., Смирнягин Л.В. Региональная стратегия России // Регион: экономика и социология. 1994. № 3.

2. Хабибулин А.Г., Селиванов А.И. Стратегическая безопасность российского государства: политико-правовое исследование. М., 2008.

3. Актуальные проблемы социологии управления (материалы «круглого стола») // Социологические исследования. 1998. № 2.

4. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: конституционно-правовые аспекты // Журнал российского права. 1999. № 12.

5. Юрчин А.А. Институт правовой ответственности в российской системе местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.

6. Хутинаев И.Д. Федерализация системы исполнительной власти Российской Федерации // Власть. 2006. № 3.

7. Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998.

8. Лашков Е.А. Институционально-правовое оформление национальных интересов в постсоветской России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.