О контроле в системе федеральных органов исполнительной власти

АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ

О КОНТРОЛЕ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ1

Аннотация. В статье раскрываются правовые и организационные аспекты контроля в системе федеральных органов исполнительной власти. На основе анализа положений теории административного права определены понятия «вневедомственный контроль», «ведомственный контроль», «внутриведомственный контроль». Раскрыты особенности правового регулирования и осуществления вневедомственного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти Правительством РФ, а также уполномоченными федеральными министерствами и федеральными службами. Обоснован вывод о том, что ведомственный контроль осуществляют федеральные министерства в отношении подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, а также иные федеральные органы исполнительной власти в отношении подведомственных им органов и организаций. Показана организация внутриведомственного контроля в органах исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных странах. В иностранных государствах внутренний (административный) контроль осуществляется в рамках административной системы как вышестоящими инстанциями, так и руководителями органов исполнительной власти и их структурных подразделений. Ключевые слова: система федеральных органов исполнительной власти, Правительство РФ, федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство, вневедомственный контроль, ведомственный контроль, внутриведомственный контроль, внутренний (административный) контроль, государственные служащие.

DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.036-048

S. M. ZUBAREV, Head of the Department of Administrative Law and Process of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Doctor of Science (Law), professor zubarevsm@yandex.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 ON CONTROL IN THE SYSTEM OF FEDERAL BODIES EXECUTIVE POWER Abstract. The article reveals the legal and organizational aspects of control in the system of Federal Executive authorities. Based on the analysis of the provisions of the theory of administrative law, the concepts of «non-departmental control», «departmental control», «internal control» are defined. The features

1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта © Зубарев С. М., 2019 № 18-29-16058.

Сергей Михайлович ЗУБАРЕВ,

заведующий кафедрой административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор zubarevsm@yandex.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

of legal regulation and implementation of non-departmental control over the activities of Federal Executive bodies by the Government of the Russian Federation, as well as by authorized Federal ministries and Federal services are revealed. The conclusion that departmental control is exercised by Federal ministries in respect of the Federal Executive bodies subordinated to them, as well as other Federal bodies of Executive power in respect of the bodies and organizations subordinated to them is substantiated. The organization of internal control in Executive authorities in the Russian Federation and foreign countries is shown. In foreign States, internal (administrative) control is carried out within the framework of the administrative system both by higher authorities and heads of Executive bodies and their structural subdivisions. Keywords: system of Federal Executive authorities, government of the Russian Federation, Federal Ministry, Federal service, Federal Agency, non-departmental control, departmental control, internal control, internal (administrative) control, civil servants.

В науке административного права одним из общепризнанных оснований для классификации государственного контроля в системе органов исполнительной власти признана организационная (управленческая) взаимосвязь субъекта контроля и контролируемого объекта. По данному критерию традиционно выделяют вневедомственный (надведомственный, межведомственный), ведомственный и внутриведомственный контроль.

Отправной точкой для исследования содержания перечисленных видов контроля является понятие «ведомство», которое буквально означает учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь область государственного управления2. В нормативных правовых актах и в юридической литературе до начала 2000-х гг. доминировал более узкий подход — ведомствами признавались все центральные органы исполнительной власти, за исключением министерств (государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, надзоры)3.

В настоящее время в теории и законодательстве такой подход скорректирован. Д. Н. Бахрах дает более широкое толкование рассматриваемого термина, понимая под административным ведомством систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти4. Применительно к фе-

См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1968. С. 68.

См., например: постановление Правительства РФ от 27.05.1993 № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской ^ Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» ; Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1

DD

(ред. от 17.11.1995) «О прокуратуре Российской Федерации». Ст. 21 // СЗ РФ. 1995. № 47.

Ст. 4472 ; Государственная служба: теория и организация. Ростов н/Д : Феникс, 1998. И

С. 236—240 ; Алехин А. П., Кармолицкий А. А, Козлов Ю. М. Административное право т

Российской Федерации : учебник. М. : Зерцало-М, 2003. С. 69—70. Н

См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник Е

для вузов. М. : Норма, 2004. С. 184. МНЕНИЕ

>

4

в Я УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кугафина

деральному уровню В. В. Бараненков определяет ведомство как совокупность организаций, возглавляемых федеральным органом исполнительной власти, чья интегрированная деятельность направлена на обеспечение исполнения определенных функций государства5.

В качестве основных признаков ведомства в литературе обычно выделяют: 1) единство нормативно закрепленных целей; 2) четкую обособленную систему, состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром, руководящим органом; 3) иерархичность, линейную структуру (нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность); 4) экономико-правовую общность (имущество, принадлежащее системе в целом, внутри него действуют нормативные акты руководящего системой органа6). При этом, на наш взгляд, не указан еще один признак, характеризующий ведомство, — это единство кадрового состава государственных служащих.

Использование указанных признаков помогает более полно установить сущность видов контроля, осуществляемых в системе федеральных органов исполнительной власти.

1. Вневедомственный контроль. В административно-правовой науке данный вид контроля отождествляется с надведомственным или межведомственным контролем, содержание которого достаточно хорошо разработано7. Одним из основных его субъектов в системе федеральных органов исполнительной власти выступает Правительство Российской Федерации (далее — Правительство), что вытекает из положений Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — ФКЗ о Правительстве)8, в частности, его предписаний о том, что Правительство осуществляет руководство и контроль федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность (ч. 1 ст. 12); обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов (ч. 1 ст. 13); в пределах своих полномочий контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 44).

Предметом правительственного контроля является исполнение органами исполнительной власти Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации (ч. 1 ст. 4). В этой связи Правительство, являясь субъектом общего вневедомственного контроля, может контролировать все направления деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Основные формы правительственного контроля перечислены в Регламенте высшего органа исполнительной власти: заслушивание на заседаниях федераль-

5 См.: Бараненков В. В. Юридическая личность военных организаций : монография. М., 2008. С. 84.

6 См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 185.

7 См., например: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М., 1974. С. 15—24.

8 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

ных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти (в пределах компетенции Правительства); оценка деятельности указанных органов и соответствующих организаций. Например, на заседании Правительства 5 декабря 2018 г. был заслушан доклад министра экономического развития РФ М. С. Орешкина «О ходе выполнения федеральных целевых программ и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы за 9 месяцев 2018 года», по результатам обсуждения которого была признана низкая эффективность реализации за указанный период федеральных целевых программ «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014—2020 годы» и «Развитие космодромов на период 2017—2025 годов в обеспечение космической деятельности Российской Федерации». В этой связи Минобрнауки России (М. М. Котюкову) и Госкорпорации «Роскосмос» (Д. О. Рогозину) было поручено принять исчерпывающие меры по обеспечению реализации в 2018 г указанных программ, соответственно, и до 20 декабря 2018 г. доложить в Правительство РФ9.

По результатам применения перечисленных форм контроля Правительство может принять решения: об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти; о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством. Кроме того, оно может внести Президенту РФ предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ10.

Председатель Правительства также осуществляет непосредственный контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти, например, заслушивая их руководителей в индивидуальном порядке либо участвуя в работе коллегий этих органов11. Аналогичные формы непосредственного контроля по вопросам, входящим в их компетенцию, могут использовать и заместители Председателя Правительства.

Следует отметить, что Правительство обладает различным объемом контрольных полномочий в отношении федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, и в отношении федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

В первом случае федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти в полной мере подчиняются и подконтрольны Правительству. Они ответственны перед ним за выполнение возложенных на них задач и функций.

Во втором случае, исходя из принципа двойного подчинения, контроль деятельности органов военного управления, правоохранительных органов, а также ^

Ш

Т

9 URL: http://govemment.ru/meetings/34955/decisions/ (дата обращения: 10.02.2019).

10 См.: постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 25.01.2019) «О Ре- И гламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правитель- Е ства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». j

11 См.: Расширенная коллегия Министерства экономического развития // URL: http:// Е government.ru/news/31845/ (дата обращения: 17.02.2019). МНЕНИЕ

в Я УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кугафина

органов юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий осуществляется только в рамках предоставленных высшему органу исполнительной власти полномочий. Например, в соответствии со ст. 19 ФКЗ о Правительстве в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство: участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов. Наиболее востребованным направлением правительственного контроля здесь является проверка реализации государственных программ в соответствующих сферах12.

Кроме того, на Правительство возложена координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ (ч. 4 ст. 32 ФКЗ о Правительстве).

В административно-правовой науке координация рассматривается как функция государственного управления, сущность которой состоит в согласовании деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач. Координация, помимо уточнения задач и функций взаимодействующих сторон и планирования их совместной работы, в обязательном порядке включает контроль за исполнением запланированных мероприятий13.

На правительственном уровне функция координации деятельности федеральных органов исполнительной власти реализуется в различных формах. Одной из них является создание при Правительстве специальных координационных органов — межведомственных комиссий. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы (далее — Комиссия) как координационный орган для обеспечения реализации приоритетных направлений адми-

12 См., например: постановление Правительства РФ от 06.04.2018 № 420 «О федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (2018—2026 годы)» // СЗ РФ. 2018. № 16 (ч. II). Ст. 2374 ; постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 345 (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. IV). Ст. 2188 ; постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 300 (ред. от 20.11.2018) «О государственной программе Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. I). Ст. 2149.

13 См. подробнее: Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М., 2000 ; Бачило И. Л. Организация советского государственного управления. М., 1984 ; Козлов Ю. М. Координация в управлении народным хозяйством. М., 1976.

УНИВЕРСИТЕТА О контроле в системе федеральных имени o.e. кугафина(мгюА) органов исполнительной власти

нистративной реформы14. В рамках своей деятельности Комиссия имеет право: заслушивать представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы и совершенствованию системы государственного управления, а руководителей федеральных органов исполнительной власти — о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и их планируемых значениях на перспективу; запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти материалы по вопросам административной реформы и совершенствования системы государственного управления, а также материалы о ходе и результатах выполнения плана мероприятий («дорожной карты») по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации, утверждаемых Президентом РФ.

Важное место в правительственном контроле занимает деятельность Аппарата Правительства, на который возложена проверка исполнения поручений, содержащихся в актах Президента и Правительства, протоколах правительственных заседаний и совещаний, резолюциях Председателя Правительства и его заместителя15. Для этого Аппарат Правительства запрашивает от органов исполнительной власти соответствующую информацию, организует заслушивание их руководителей или иных должностных лиц, при необходимости разрабатывает и представляет Председателю Правительства, заместителю Председателя Правительства предложения о дополнительных мерах по обеспечению выполнения поручений.

В рамках реализации национальных проектов16 контролирующая роль Аппарата Правительства значительно возросла. На проектный офис Правительства — Департамент проектной деятельности Правительства (структурное подразделение Аппарата Правительства) возложено проведение комплекса контрольных мероприятий по оценке фактических параметров национальных проектов и федеральных проектов, определению их отклонений от плановых параметров, анализу отклонений и выявлению причин их возникновения с привлечением при необходимости федеральных органов исполнительной власти и иных органов в соответствии с их компетенцией, а также экспертного сообщества и организаций17.

14 См.: постановление Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 (ред. от 21.11.2018) «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // СПС «Кон-сультантПлюс».

15 См.: п. 1 Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 25.01.2019) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». а

16-См.: Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегиче- Т

ских задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» ; Паспорта на-

циональных проектов, утвержденных президиумом Совета при Президенте Российской И

Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 г. // Е

URL: http://government.ru/rugovclassifier/660/events/ (дата обращения: 07.03.2019). j

17 См.: постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 03.01.2019) «Об Е

организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе МНЕНИЕ

в Я УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кугафина

Помимо общего вневедомственного контроля, в теории административного права выделяют межотраслевой вневедомственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Он осуществляется: 1) специально уполномоченным органом исполнительной власти; 2) в отношении организационно неподчиненных органов исполнительной власти; 3) по входящим в его компетенцию конкретным вопросам; 4) с применением установленных государственно-властных полномочий. Анализ организационно-функционального построения современной системы федеральных органов исполнительной власти показывает, что перечисленные признаки применимы прежде всего к федеральным службам, осуществляющим функции по контролю и надзору.

Вместе с тем изучение статутных документов о различных федеральных службах, принятых Правительством, показало, что лишь некоторые из них обладают компетенцией по контролю деятельности иных федеральных органов исполнительной власти. Например, согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 33118, Федеральная антимонопольная служба РФ (ФАС России) осуществляет контроль за соблюдением федеральными органами исполнительной власти антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), законодательства о государственном оборонном заказе, законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в пределах своей компетенции (5.3.1.1).

Кроме того, нами установлено, что не только федеральные службы могут быть отнесены к субъектам межотраслевого вневедомственного контроля. Так, Минюст России наделен определенными контрольными полномочиями в отношении иных федеральных органов исполнительной власти: проводит правовую и антикоррупционную экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства; осуществляет антикоррупционную экспертизу и государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер; ведет в установленном им порядке государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти19. Так, в 2018 г. Минюстом России рассмотрен 6 131 нормативный правовой акт федеральных органов исполнительной власти, в 19 из них (0,3 % от общего количества) выявлено наличие 20 коррупциогенных факторов20.

с Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации») // СПС «КонсультантПлюс».

18 См.: постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 (ред. от 30.11.2018) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // СПС «КонсультантПлюс».

19 См.: Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 (ред. от 24.10.2018) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

20 См.: Сведения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, их проектов и иных документов, об аккредитации независимых экспертов за январь —

Кроме того, Минюст России наделен правом проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации, также на него возложено ведение контрольных экземпляров зарегистрированных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

2. Ведомственный контроль. Вопрос об отнесении органов исполнительной власти к субъектам ведомственного контроля является одним из наиболее сложных. По нашему мнению, в настоящее время ведомственный контроль в системе федеральных органов исполнительной власти осуществляют: 1) федеральное министерство в отношении подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти (например, Минобороны России, Минюст России, Минздрав России и др.); 2) иные федеральные органы исполнительной власти в отношении подведомственных им органов и организаций (к примеру, Минобрнауки РФ в отношении федеральных государственных бюджетных учреждений науки и т.п.).

Данное мнение базируется на положениях Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 31421. В соответствии с пп. «г)» п. 2 данного Указа федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств (далее — подведомственный орган). В этих целях федеральный министр реализует такие полномочия, как утверждение ежегодного плана и показателей деятельности подведомственных органов и отчета об их исполнении; внесение в Правительство по представлению руководителя подведомственного органа проекта положения об органе, предложений о его предельной штатной численности и фонде оплаты труда; внесение в Минфин России предложений по формированию федерального бюджета и финансированию подведомственного органа; внесение в Правительство проектов нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности подведомственного органа, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства; контроль исполнения подведомственным органом поручений Президента РФ, Председателя Правительства и т.д.

Процедуры ведомственного контроля закреплены, как правило, в подзаконных актах. Это могут быть как специальные нормативные правовые акты22, так и разделы актов общего характера23.

3. Внутриведомственный контроль. Деятельность федеральных органов исполнительной власти невозможно представить без внутриведомственного контроля, который организуется самими руководителями этих органов в целях

декабрь 2018 года // URL: https://minjust.ru/ru/2018/svedeniya-o-deyatelnosti-minyusta-rossN-i-ego-territorialnyh-organov-po-protivodeystviyu (дата обращения: 12.02.2019).

21 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. а

22 См.: приказ Минюста России от 27.10.2009 № 361 «Об организации проверок в подве- Т домственных Министерству юстиции Российской Федерации федеральных службах,  осуществлении координации и контроля их деятельности» // СПС «КонсультантПлюс». И

23 См.: раздел IX Регламента Министерства финансов РФ, утв. приказом Минфина России Е от 15.06.2012 № 82н «О Регламенте Министерства финансов Российской Федерации» // j Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. Е

№ 51. МНЕНИЕ

в Я УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кугафина

повышения эффективности деятельности структурных подразделений и государственных служащих. Признаками внутриведомственного контроля следует признать: 1) всеобщность, так как он осуществляется всеми руководителями по всем направлениям деятельности органа исполнительной власти; 2) иерархичность — каждый вышестоящий руководитель контролирует деятельность нижестоящих руководителей или подчиненных; 3) гибкость — руководитель может использовать различные методы и формы контрольной деятельности; 4) оперативность — возможность быстро реагировать на изменение ситуации; 5) постоянный характер — осуществляется, как правило, в рамках служебных обязанностей руководителей и должностных лиц; 6) обязательность как для субъектов контроля, так и для подконтрольных объектов; 7) компетентность субъектов контроля; 8) сочетание линейного и функционального контроля; 9) локальное регулирование контрольных процедур.

Внутриведомственный контроль представляет собой целенаправленную организующую системную деятельность руководителей, должностных лиц органов исполнительной власти по установлению соответствия функционирования подчиненных подразделений и государственных служащих нормативным правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений. Руководители несут персональную ответственность не только за проведение процедур внутриведомственного контроля, но и за устранение выявленных недостатков24.

Таким образом, в системе федеральных органов исполнительной власти существуют различные виды контроля. При этом вневедомственный контроль осуществляют субъекты исполнительной власти, не относящиеся к соответствующему ведомству (Правительство, уполномоченные федеральные министерства и федеральные службы), ведомственный контроль — федеральные министерства в отношении подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, а также федеральные органы исполнительной власти в отношении подведомственных органов и организаций, а внутриведомственный контроль — руководители различного уровня в рамках одного федерального органа исполнительной власти.

Требование всестороннего контроля деятельности органов исполнительной власти актуально не только для Российского государства и общества. Во всем мире контроль в сфере реализации исполнительной власти — один из главных

способов обеспечения законности и эффективности административной деятельности.

Еще в конце 1950-х — начале 1960-х гг. в зарубежной научной литературе появились работы, в которых обосновывалась неотложная необходимость разработки демократических методов контроля за бюрократией25. В эти годы в США стала формироваться концепция контроля на основе теории «accountability» (подотчетности), которая в дальнейшем получила признание и развитие не только в Северной Америке, но и в Европе, Латинской Америке, Австралии и др. Ука-

24 См. подробнее: Зубарев С. М. К вопросу о сущности контрольных процедур в государственном управлении // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 5. С. 118—127.

25 См., например: Blau P. M. The Dynamics of Bureaucracy. Chicago, 1963.

занная теория (ТеАоск26, 1983; Tetlock27, 1985; Weigold и Schlenker28, 1991, и др.) рассматривает поведение или принятие решений индивидуумами в условиях, когда их деятельность контролируется заинтересованной стороной (источник подотчетности), имеющей право определять последствия для индивидуума в зависимости от его поведения. Подотчетность также включает возможность наложения формальных или неформальных санкций в случае несоответствия поведения заданным критериям со стороны подотчетного или, в ином случае, награду за адекватное исполнение29. Обычно под индивидуумом понимается как государственный или муниципальный служащий либо выборное должностное лицо, так и государственный или муниципальный орган и т.д. В качестве источника подотчетности — субъекта контроля, как правило, выступает вышестоящее должностное лицо, вышестоящий орган либо орган со специальными полномочиями, которому индивидуум подотчетен (парламент, суд, контрольно-счетный орган и т.д.). При этом «существуют прямые властные отношения, в которых одна сторона отчитывается перед лицом или органом за исполнение задач или функций, возложенных (тех, которые могут быть возложены) этим лицом или организацией»30. Однако в последние годы все чаще не только в научных трудах, но и в официальных документах подотчетность определяется как обязанность информировать граждан о своих действиях и право граждан принимать меры против тех органов и должностных лиц, чье поведение они считают неудовлетворительным31.

Тем самым подотчетность обозначает процесс, в рамках которого государственные служащие и органы исполнительной власти отчитываются за свои действия и обязаны обосновывать свои решения и нести за них ответственность не только перед субъектами власти, но и перед гражданами, а также институтами гражданского общества. В свою очередь, понятие «контроль» указывает на требование подотчетности, т.е. на право требовать отчета, наблюдать и привлекать к ответственности32.

В современной западной науке теория подотчетности является одной из основополагающих доктрин, на базе которой развиваются различные самостоятельные

26 Tetlock P. E. Accountability and complexity of thought // Journal of Personality and Social Psychology. 1983. Vol. 45. P. 74—83.

27 Tetlock P. E. Accountability: The neglected social context of judgment and choice // Research in Organizarional Behavior, 1985. Vol. 7. P. 297—332.

28 Weigold M. F.; Schlenker B. R. Accountability and risk taking // Personality and Social Psychology Bulletin. 1991. Vol. 17. P 25—29.

29 Pollitt C. The Essential Public Manager. London : Open University Press / McGraw-Hill, 2003. P. 89.

30 Australian Government (June 1991). Accountability in the Commonwealth Public Sector — An T exposure drafi. Canberra : Australian Government Publishing Service. 5. P. 9.

31 Barker R. S. Accountability authorities and its limits // Questions of democracy — the online ^ magazine of the State Department of the United States. 2000. T. 5. 2. P. 6. m

32 Stappenhurst F., Obrien M. Accountability in Governance Wash. DC, World Bank Institute / j Schedler A., Diamond L., Plattner M. (eds). The Self-Restraining State: Power and

>

m

Accountability in New Democracies. Boulder. Co. Lond. 1999. МНЕНИЕ

>

в Я УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кугафина

концепции. Так, аргентинский ученый Г. О. Доннел обосновал концепцию вертикального контроля, осуществляемого гражданами за правительством «извне государства», и горизонтального контроля, осуществляемого различными органами, являющимися частью государства. В первом случае граждане контролируют своих представителей (уполномоченных) «снизу вверх», а во втором случае органы одного государственного уровня осуществляют функции взаимного контроля33.

При этом, и здесь мы согласны с мнением А. Б. Зеленцова, в каждой стране концепция контроля в сфере деятельности публичной администрации, его роль, использование тех или иных форм, цели, субъекты и способы осуществления контроля в значительной мере зависят от государственного строя, соответствующей ему правовой системы, юридических традиций, уровня развития демократии, защиты прав человека и т.д.34

Особое место в системе контроля за деятельностью органов исполнительной власти в любой стране занимает контроль внутренний (административный).

В США административный (внутренний) контроль состоит в саморегулировании внутри бюрократических структур. Цель такого саморегулирования — наладить внутреннюю координацию, самодисциплину, признать иерархическую структуру. Контроль организуется вышестоящими инстанциями, а также руководителями органов государственной власти, учреждений и структурных подразделений35. Тем самым рассматриваемым понятием охватывается и внутриведомственный, и надведомственный контроль.

Подобная точка зрения на административный (внутренний) контроль поддерживается также в отдельных европейских странах: «Под внутренним контролем подразумевается такой вид контроля, который не выходит за рамки административной системы, он существует в ее аппарате и реализован таким образом, что административный орган контролирует работу других административных органов»36. В частности, такие страны, как Люксембург и Испания, вкладывают в термин «внутренний контроль» всю систему контроля в государственной администрации и сумму всех учреждений, участвующих в таком контроле (в этом контексте «внутреннее» означает «в рамках исполнительной власти», что противоположно термину «внешний»)37. Однако отдельные исследователи, на наш взгляд, искусственно расширяют границы административного контроля.

По мнению доцента Юго-Восточного Европейского Университета Ф. Зендели, административный контроль означает осуществление воздействия на органы исполнительной власти с целью успешного осуществления ими своих полномочий. Административный контроль находит свое отражение в законах и нормативных

33 См.: Donnell O., Disonancias G. Criticasdemocraticas a la democracia. Buenos Aires / ed. Prometeo. 2007. P. 114—115.

34 См.: Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002. С. 8.

35 Alan R. Ball. Modern Politics and Government. 1993.

36 Ivo B. (1997). Upravno Pravo // Administrative Law. Zagreb. Informator. P. 110.

37 Drumasu C. The EU Approach for Corporate Governance of Public Sector Entities: New Form of Governance // The EU at a Crossroads : Challenges and Perspectives, Cambridge Scholars Publishing, 2017. P. 96—108.

правовых актах вышестоящих органов38. Его цель заключается в повышении эффективности контроля и совершенствовании правил контроля, предотвращении или обнаружении нарушений закона в области государственного управления, борьбе с девиантными явлениями (коррупция, взяточничество), которые распространены в государственном управлении, и негативными последствиями для общества в целом.

При этом автор выделяет два вида административного контроля: иерархический или официальный контроль и инстанциональный контроль. Иерархический контроль позиционируется как внутренний административный контроль, который осуществляется официально (ex officio) — высшие административные органы имеют право и обязаны осуществлять контроль над работой низших административных органов. Данное понимание административного контроля в целом не вызывает возражений. Однако включение в исследуемое понятие инстанци-онного контроля является спорным. С точки зрения Ф. Зендели, инстанционный контроль означает контроль над административными решениями (действиями) и органами, которые их приняли, через подачу жалобы (апелляции). Неудовлетворенная сторона может обжаловать административное решение на более высоком административном уровне.

На наш взгляд, здесь имеет место процедура обжалования гражданами и их объединениями неправомерных решений (действий) органов исполнительной власти и их должностных лиц, что выходит за рамки административного контроля и является видом общественного контроля.

Во многих европейских странах превалирует более узкий — внутриведомственный подход к пониманию административного (внутреннего) контроля. Например, в Дании, Нидерландах, Великобритании и 12 новых государствах — членах ЕС «система внутреннего контроля» означает концептуально всеобъемлющий и согласованный подход государственной администрации, при котором все руководители публичных подразделений устанавливают, поддерживают и контролируют интеграцию процессов управления39.

Таким образом, внутренний (внутриведомственный) контроль повсеместно распространен как в России, так и во всех зарубежных странах и направлен на совершенствование результатов деятельности каждого чиновника при реализации им служебных обязанностей, а также на активизацию эффективной и бесперебойной работы всех подразделений в органе исполнительной власти.

>

Ш

Т

Р

Т

38 Zendeli F. (2012). Internal Control of the Public Administration Bodies (Institutions) in the m Republic of Macedonia // URL: http://www.proceedings.univ-danubius.ro/index.php/eirp/article/ j view/1327. Е

39 Drumasu C. Ор. oit. МНЕНИЕ

>

в Я УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кугафина

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации : учебник. — М. : Зерцало-М, 2003.

2. Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). — М., 2000.

3. Бараненков В. В. Юридическая личность военных организаций : монография. — М., 2008.

4. Бачило И. Л. Организация советского государственного управления. — М., 1984.

5. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник для вузов. — М. : Норма, 2004.

6. Государственная служба: теория и организация. — Ростов н/Д : Феникс, 1998.

7. Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. — М., 2002.

8. Зубарев С. М. К вопросу о сущности контрольных процедур в государственном управлении // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). — 2016. — № 5. — С. 118—127.

9. Козлов Ю. М. Координация в управлении народным хозяйством. — М., 1976.

10. Ожегов С. И. Словарь русского языка. — М., 1968.

11. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). — М., 1974.

12. Australian Government (June 1991). Accountability in the Commonwealth Public Sector — An exposure drafi. — Canberra : Australian Government Publishing Service. 5.

13. Ball A. R. Modern Politics and Government, 1993.

14. Barker R. S. Accountability authorities and its limits. Questions of democracy-the online magazine of the State Department of the United States. — T. 5. — 2000. — 2.

15. Blau P. M. The Dynamics of Bureaucracy. — Chicago, 1963.

16. Donnell O., Disonancias G. Criticasdemocraticas a la democracia. — Buenos Aires, 2007.

17. Drumasu C. The EU Approach for Corporate Governance of Public Sector Entities: New Form of Governance // The EU at a Crossroads : Challenges and Perspectives. — Cambridge Scholars Publishing, 2017. — P. 96—108.

18. Ivo B. Upravno Pravo //Administrative Law. — 1997. — Zagreb. Informator.

19. Obenhaus W. Kontrollen des Verwaltungshandelns // Allgemeine Verwaltungslehre, Praetoria Verlag. — 1994. — Р. 319—332.

20. Pollitt C. The Essential Public Manager. — London : Open University Press / McGraw-Hill, 2003.

21. Stappenhurst F., Obrien M. Accountability in Governance Wash. DC, World Bank Institute / Schedler A., Diamond L., Plattner M. (eds). The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. — Boulder. Co. Lond. 1999.

22. Tetlock P. E. (1983). Accountability and complexity of thought // Journal of Personality and Social Psychology. — 45: 74—83.

23. Tetlock P. E. (1985). Accountability: The neglected social context of judgment and choice // Research in Organizarional Behavior. — 7: 297-332.

24. Weigold M. F; Schlenker B. R. (1991). Accountability and risk taking // Personality and Social Psychology Bulletin. — 17: 25—29. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.