Институциональные условия формирования сети платных автодорог в регионе

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ ФОРМИРОВАНИЯ СЕТИ ПЛАТНЫХ АВТОДОРОГ В РЕГИОНЕ

Лаврикова Ю.Г., д.э.н., заместитель директора Института экономики УрО РАН по научным вопросам Подгорнов В.С., соискатель Института экономики УрО РАН

Статья посвящена анализу существующих институциональных условий строительства платных автомобильных дорог. Авторами рассмотрены российские нормативно-правовые акты, положения которых регулируют особенности возведения и последующей эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры, формируемых с использованием механизмов ГЧП.

Ключевые слова: институциональные условия, платные автодороги, региональная экономика.

INSTITUTIONAL CONDITIONS OF FORMATION OF TOLL ROADS IN REGION

Lavrikova J., Doctor of Economics, Deputy Director for Science, The Ural Branch of Russian Academy of Sciences Podgornov V., The applicant of Institute of Economics, The Ural Branch of Russian Academy of Sciences

The article analyzes the institutional framework of toll roads. The authors consider the Russian regulations, the provisions of which govern the particular construction and subsequent operation of the transport infrastructure, formed through the mechanisms of public private partnership.

Keywords: institutional conditions, toll roads, regional economy.

Институциональная среда является значимым фактором осуществления любых социально-экономических процессов: действующее законодательство, правила осуществления мероприятий, направленных на реализацию поставленных целей, во многом определяют успешность предполагаемых шагов. Особую роль играет рассмотрение сложившейся нормативно-правовой базы, законодательной основы проводимых преобразований: это позволяет, проанализировав весь спектр допустимых (необходимых) действий, выработать оптимальный алгоритм, избежав тех из них, которые могут быть истолкованы как правонарушения. При этом необходимо учитывать, что деятельность в рамках какой-либо сферы регулируется не только узкоспециализированным законодательством, но и целым рядом документов, ориентированных на представление положений по широкому кругу вопросов, а, значит, анализ нормативно-правовой базы не может сводиться к характеристике только одного (ключевого) аспекта изучаемого явления.

Так, дорожное строительство представляет собой сложный процесс, в который вовлечено значительное число субъектов, каждый из которых действует в соответствии с комплексом установленных правовой системой норм. В случае, если предполагается осуществление строительства платной автодороги, необходимо дополнительно учитывать те нормативно-правовые акты, которые регулируют взаимоотношения между владельцами автодороги и использующими ее субъектами, между властными структурами и частными лицами.

Платных автодорог в Российской Федерации действует не много, однако интерес к формированию в стране сети платных автомобильных дорог нельзя назвать новым явлением в российской практике: в 1992 г. был принят Указ Президента РФ «О строительстве и эксплуатации автомобильных дорог на коммерческой основе» [10], в котором признавалась целесообразность и обоснованность привлечения негосударственных источников финансирования для развития дорожного каркаса России (в интересах обеспечения их высокого технологического уровня).

К настоящему времени положения данного указа конкретизированы в ряде нормативно-правовых актов, регулирующих порядок создания и эксплуатации автомобильных дорог:

- основным федеральным законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, является закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [8];

- федеральный закон «О безопасности дорожного движения» [5] устанавливает требования к обеспечению безопасности дорожного движения в отношении проектирования, строительства и эксплуатации любых автомобильных дорог (в том числе и платных);

- порядок эксплуатации федеральных платных автомобильных дорог определяется Правилами организации проезда, представленными в Постановлении Правительства РФ «Об утверждении Правил оказания услуг по организации проезда транспортных

средств по платным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, платным участкам таких автомобильных дорог»;

- возможность строительства (реконструкции) платных автомобильных дорог в интересах формирования целостного дорожного каркаса страны определена Указом Президента «О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации» [11].

Анализ содержания вышеназванных документов позволил выявить ряд ключевых положений, определяющих особенности формирования сети платных автодорог. В частности, решение об использовании автомобильной дороги (ее участка) на платной основе может быть принято в отношении дороги любого значения, но только после утверждения ее проектной документации (и не ранее чем за шестьдесят дней до дня начала ее использования на платной основе). В то же время, нормативно-правовыми актами установлено важное требование в отношении платного использования автомобильной дороги - обязательно наличие возможности альтернативного бесплатного проезда транспортных средств (при этом бесплатный путь не должен более чем в три раза превышать протяженность платной автомобильной дороги).

Также законодательно закреплен порядок использования автодороги на возмездной основе: оплата проезда служит признаком заключения публичного договора между пользователем дороги и ее владельцем (оператором автомобильной дороги). В соответствии с данным договором, владелец платной автомобильной дороги обязан обеспечивать беспрепятственный проезд транспортных средств по дороге; устранять неисправности, препятствующие ее нормальному использованию; обеспечивать пользователей всей необходимой информацией (о стоимости проезда, об оказываемых услугах, о порядке их оплаты и т.п.). Кроме того, потенциальным потребителям не может быть отказано в праве пользования дорогой (если они осуществили оплату за проезд).

Принципиально важным является положение, в соответствии с которым размер платы за проезд по дороге устанавливает ее владелец, причем стоимость проезда не должна превышать законодательно установленный максимум и должна быть одинаковой для пользователей в отношении транспортных средств одной категории. При этом, в настоящее время Правительством РФ не утвержден максимальный размер платы, взимаемой за проезд транспортного средства по платным автодорогам, не утвержден алгоритм ее расчета. В то же время, Министерством транспорта РФ была разработана Методика расчета размера платы за проезд по платным автомобильным дорогам и дорожным объектам [14] (однако данный документ носит рекомендательный характер), а субъекты РФ устанавливают собственные значения данных параметров в отношении региональных дорог.

Отдельный правовой институт гражданского законодательства РФ, касающегося вопросов строительства и эксплуатации платных автодорог, составляют отношения, регулируемые нормативно-правовыми актами, которые устанавливает особенности деятельности

Государственной компании «Российские автомобильные дороги» (ГК «Автодор»).

К их числу можно отнести Федеральный закон «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9] (в котором определены полномочия ГК «Автодор», цели ее создания, особенности ее деятельности), Постановление правительства РФ «Об утверждении регламента Государственной компании «Российские автомобильные дороги» [13] (регламент устанавливает порядок осуществления полномочий и выполнения функций ГК), а также программу деятельности Государственной компании на долгосрочный период [15] (определяющую основные направления, финансово-экономические показатели и ожидаемые результаты деятельности ГК «Автодор»).

ГК «Автодор» представляет собой некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства (в частности, в целях развития сети автомобильных дорог, поддержания их в надлежащем состоянии). ГК «Автодор» владеет широким кругом финансово-организационных инструментов (возможностью привлечения средств федерального бюджета, собственных средств, кредитов, займов, а также средств частных инвесторов на основе механизмов государственно-частного партнерства) в отношении платных автомобильных дорог. Важно отметить, что к объектам регулирования Государственной компании «Российские автомобильные дороги» относятся только автодороги федерального значения, находящиеся в федеральной собственности, переданные в доверительное управление Государственной компании и используемые на платной основе (либо содержащие платные участки).

Особый интерес представляет исследование норм реализации проектов в рамках государственно-частного партнерства. Российская нормативно-правовая база, регулирующая отношения между участниками ГЧП, находится в процессе формирования, а в федеральном законодательстве определены особенности лишь одной его формы - концессии, при этом ключевым законопроектом является федеральный закон «О концессионных соглашениях» [7], в котором отмечается возможность использования механизма концессии при строительстве и последующей эксплуатации автомобильных дорог (сферой его применения также может быть образование, здравоохранение и т.п.).

К числу важнейших положений, раскрытых в данном законе, можно отнести следующие:

- на условиях концессионного соглашения в Российской Федерации за счет средств концессионера могут быть построены платные автомобильные дороги, находящиеся в государственной (федеральной или региональной) или муниципальной собственности (при этом концедент (государственный орган или уполномоченная им организация либо муниципальный орган) обязан предоставить концессионеру право осуществлять деятельность с использованием этой автомобильной дороги, то есть получать доход от ее платной эксплуатации);

- концессионное соглашение должно включать в себя все ключевые условия осуществления проекта (сроки его действия, обязательства сторон, технико-экономические показатели объекта соглашения и т.п.);

- обязательным является проведение конкурса на право заключения концессионного соглашения (он может быть как открытым, так и закрытым), в котором принимают участие потенциальные концессионеры (допускается заключение соглашения без проведения конкурса - например, в случае, если была прислана только одна заявка, удовлетворяющая при этом всем установленным критериям).

Следует отметить, что механизм использования концессионных схем является достаточно законодательно проработанным, а опыт его применения в интересах реализации проектов, осуществляемых в российской практике, позволяет развить положения действующих нормативно-правовых актов. В частности, в проектах, воплощаемых в настоящее время при участии ГК «Автодор», доход концессионера принимает форму либо платы за проезд, собираемой с пользователей автодороги, либо эксплуатационного платежа, который концедент выплачивает концессионеру в случае, если плата за проезд не покрывает его вложения в строительство объекта и расходы по его надлежащему содержанию.

Использование схемы государственно-частного партнерства в

процессе реализации проекта строительства платной автодороги подразумевает привлечение как государственных средств, так и частных инвестиций, что приводит к потребности анализа бюджетного законодательства.

Отечественная и зарубежная практика реализации проектов ГЧП убедительно показывают, что в случае незначительного участия государства в финансировании строительства объекта привлечение частных инвесторов в проект оказывается практически невозможным. Это приводит к тому, что реализуемые в настоящее время в Российской Федерации инфраструктурные проекты ГЧП (с применением концессионной модели) предусматривают финансирование со стороны государства в объеме 70-80% от общих затрат. Данная особенность находит отражение и в нормативно-правовых актах: закон «О концессионных соглашениях» предусматривает возможность концедента частично принять на себя расходы на проектирование, строительство (реконструкцию) и эксплуатацию объекта, а также предоставить концессионеру государственные гарантии. Обоснованность данной установки определяется еще и тем, что, в соответствии с законодательством, объект капитального строительства или реконструкции (автомобильная дорога) является государственной (муниципальной) собственностью, а, значит привлечь к проекту частные инвестиции на условии их 100%-ного участия в финансировании не удастся.

В то же время, выделение государственных средств из федерального бюджета и из бюджета региона может быть осуществлено только в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации [1]. В частности, в Кодексе отмечается, что из регионального бюджета не может финансироваться строительство объектов, находящихся в федеральной собственности, а из федерального - региональных объектов. Таким образом, межбюджет-ное софинансирование возможно только при условии передачи субсидий с одного бюджетного уровня на другой.

В то же время в отношении проектов ГЧП Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность вложения бюджетных средств (для реализации общественно-значимых целей проекта) в уставный капитал дочернего общества, кроме того, бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства могут осуществляться в форме капитальных вложений в основные средства.

Кроме того, необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса РФ [3] и положений Закона «Об автомобильных дорогах...» автодорога относится к объектам недвижимого имущества, так как имеет прочную связь с землёй и ее перемещение без несоразмерного ущерба назначению автодороги невозможно. Строительство автомобильной дороги как объекта недвижимости предполагает выделение для этих целей земельных участков (полосы отвода), на которых она будет находиться (кроме того, в границах полосы отвода могут располагаться объекты дорожного сервиса). При этом полосы отвода должны находиться в федеральной собственности (если дорога имеет статус федеральной), собственности субъекта РФ (если дорога имеет региональный статус), собственности муниципалитета (если дорога имеет местное значение), а устранение проблем, касающихся их земельного регулирования, - осуществляться органами власти соответствующего уровня.

В случае, если земельный участок, предназначенный для целей строительства автомобильной дороги, находится в частной собственности граждан или юридических лиц, он подлежит изъятию (условия и порядок которого определены Земельным кодексом РФ [4], Гражданским кодексом РФ), причем решение об изъятии (с выплатой компенсации) принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ (а выкуп участка, в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием). Впоследствии изъятые земельные участки в случае необходимости изменения их целевого назначения переводятся в категорию земель транспорта (в соответствии с законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в дру-гую»[6]).

Если в интересах реализации проекта применяется концессионная схема, действуют специальные нормы: земельные участки, на которых располагается объект концессионного соглашения, предоставляется концессионеру в аренду (субаренду), а годовой размер арендной платы за них не может превышать одного процента кадастровой стоимости этих земельных участков.

При проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте автомобильных дорог также необходимо учитывать положения Градостроительного кодекса РФ [2]. В частности, обязательным условием является проведение государственной экспертизы проектной документации (особенности ее проведения отражены в Постановлении Правительства «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» [12]). Подготовку проектной документации (а также проведение последующего комплекса работ) осуществляет застройщик (в случае использования схемы концессии им является концессионер).

Особое значение при осуществлении любой совместной деятельности имеют гарантии соблюдения обязанностей каждым из участников (органы власти, инвесторы, подрядные организации, потребители и т.д.), поэтому отдельно стоит отметить применимость к проектам создания и эксплуатации платных автомобильных дорог общих мер ответственности за нарушение установленных законом или соглашением между сторонами норм. Ответственность может иметь разный характер (быть гражданско-правовой, административной, уголовной), но при этом специальных нормативноправовых актов, которые бы регулировали ее меры непосредственно в рамках отношений, связанных с развитием автодорожной сети страны, в российской практике нет. Таким образом, важной частью правовой основы соблюдения законодательных норм в сфере строительства и использования автодорог служит ряд кодексов РФ (Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и т.д.), в случае использования платной автодороги на основе концессионного соглашения стороны также несут ответственность, предусмотренную законом «О концессионных соглашениях».

Таким образом, проведенный анализ позволил выявить ряд условий формирования сети платных автодорог, определяемых институциональными особенностями социально-экономической системы. Действующее законодательство содержит ряд положений (нашедших отражение в документах, регулирующих разные сферы хозяйственных процессов), которые составляют нормативно-правовую базу реализации проектов строительства дорог, за проезд по которым взимается плата. В то же время, очевидно, что система НПА, регулирующих отношения между участниками государственно-частного партнерства, находится в процессе формирования и нуждается в дальнейшей доработке (в частности, наряду с концес-сиионными следует регламентировать все возможные формы ГЧП).

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ

4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-Ф3

5. Федеральный закон от 10.12.1995 №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»

6. Федеральный закон от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»

7. Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях»

8. Федеральный закон от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

9. Федеральный закон от 17.07.2009 №145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

10. Указ Президента РФ от 08.12.1992 №1557 «О строительстве и эксплуатации автомобильных дорог на коммерческой основе» // Консультант-Плюс

11. Указ Президента РФ от 27.06.1998 №728 «О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации»

12. Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 №145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»

13. Постановление Правительства РФ от 03.09.2011 №685 «Об утверждении регламента Государственной компании «Российские автомобильные дороги»

14. Распоряжение от 19.05.2003 N ОС-435-р «О введении в действие «ОДМ. Методика расчета размера платы за проезд по платным автомобильным дорогам и дорожным объектам. Порядок ее взимания и пересмотра. Определение потребительского спроса»

15. Распоряжение Правительства РФ от 14.11.2011 №1989-р «Об утверждении «Программы деятельности Государственной компании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (2010-2019 годы)»