Взаимодействие органов внутренних дел с другими органами публичной власти в сфере обеспечения правопорядка

ПО МАТЕРИАЛАМ ДИССЕРТАЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ

ВЗАИМОДЕИСТВИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ С ДРУГИМИ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА

INTERACTION OF INTERNAL AFFAIRS BODIES WITH OTHER BODIES PUBLIC AUTHORITIES IN THE FIELD OF LAW

ENFORCEMENT

УДК 343.24

A.B. БЕЗРУКОВ,

докторант, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России) abezrukov@bk.ru

A.V. BEZRUKOV,

doctoral candidate, candidate of law, associate Professor

Аннотация: выявлены и рассмотрены основные направления взаимодействия органов внутренних дел с иными органами публичной власти в сфере обеспечения правопорядка. Особое внимание обращено на содержание и формы взаимодействия полиции с другими правоохранительными органами, муниципальными органами, избирательными комиссиями, что имеет важное значение для эффективного и качественного обеспечения правопорядка при организации подготовки и проведения выборов и референдумов, публичных манифестаций, предупреждении правонарушений в Российской Федерации.

Ключевые слова: Конституция РФ, законодательство, правопорядок, взаимодействие, органы публичной власти, правоохранительные органы, органы внутренних дел.

Abstract: identified and discussed the main directions of interaction of internal Affairs bodies with other public authorities in the field of law enforcement. Special attention is paid to the contents and forms of cooperation of police with other law enforcement agencies, municipal bodies, election commissions, which is important for effective and quality law enforcement in the organization of preparation and conduct of elections and referenda, public demonstrations, prevention of offences in the Russian Federation.

Keywords: the Constitution, legislation, enforcement, interaction, public authorities, law enforcement bodies, bodies of internal Affairs._

Важнейшим условием эффективного обеспечения правопорядка является слаженная и скоординированная работа всех правоохранительных органов, которые эффективно взаимодействуют как между собой, так и с другими органами публичной власти, общественностью.

Основной задачей правоохранительных органов является качественное и эффективное обеспечение правопорядка, для этого различные подразделения органов внутренних дел и иных правоохранительных органов консолидируют

свои усилия в этом направлении. Поэтому деятельность органов внутренних дел по обеспечению правопорядка осуществляется не только ими самостоятельно и в слаженном взаимодействии их подразделений между собой, но и в конструктивном сотрудничестве с другими органами публичной власти, включая иные правоохранительные структуры, органы местного самоуправления, избирательные комиссии.

К основным направлениям взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранитель-

: Проблемы правоохранительной деятельности 4'16-

117

ными органами в сфере обеспечения правопорядка относятся: совместный анализ динамики преступной деятельности, прогнозирование дальнейших ее тенденций; рассмотрение и совершенствование практической деятельности по выявлению, раскрытию, расследованию, предупреждению преступных действий; совместная работа по выполнению региональных и федеральных программ по обеспечению общественной безопасности и правопорядка; использование положительного опыта взаимодействия и координационной деятельности правоохранительных органов; изучение международной практики противодействия преступности, разработка новых предложений в данной сфере; рассмотрение практики применения законов, направленных на борьбу с преступностью, внесение новых предложений; поиск новых решений в области правового регулирования; подготовка и направление в необходимых случаях материалов по вопросам противодействия преступной деятельности Президенту РФ, Федеральному Собранию и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, муниципальным органам.

Реализация указанных направлений взаимодействия органов внутренних дел и других правоохранительных органов в сфере обеспечения правопорядка осуществляется в определенных формах. Различают процессуальную и организационную формы их взаимодействия.

К основным процессуальным формам взаимодействия органов внутренних дел и других правоохранительных органов можно отнести:

1) образование совместных следственных групп. Такая форма обеспечивает правоохранительным органам несколько вариантов методов поиска и установления лиц, причастных или совершивших преступление, а также быстро реагировать на информацию о противоправных действиях и принимать корректные решения;

2) проведение оперативно-разыскных мероприятий, в их числе опросы, наведение справок, наблюдение, проверочная закупка, оперативное внедрение и масса других, определенных федеральным законом;

3) информирование следователя по итогам проведения разыскных действий по установлению лиц, подозреваемых в совершении преступления. Следователь несет персональную ответственность за результаты расследования, ограничение конституционных прав при задержании подозреваемых и предъявлении обвинения, строгое соблюдение Конституции РФ и законодательства (ст. 45-51 Конституции РФ, УПК России);

4) взаимодействие следователя, дознавателя с сотрудником органа, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность по разрешению и организации встречи последнего с подозревае-

мым, с целью проведения оперативно-разыскных мероприятий;

5) действия следственного характера совместно с оперативно-разыскными подразделениями;

6) применение мер, направленных на обеспечение безопасности участников уголовного судопроизводства (защита потерпевших, свидетелей и др.) [5, с. 24-27].

К основным организационным формам взаимодействия относятся: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмен информацией и проведение совместных целевых мероприятий в целях выявления и пресечения преступлений и нарушений правопорядка, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; проведение совместных семинаров, конференций, курсов повышения квалификации; издание совместных приказов, инструкций, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности; направление совместных информационных писем, справок, обзоров, сборников и других изданий; формирование статистических данных и их эффективное использование, что в комплексе повышает качество работы силовых структур [5, с. 28-33].

Если говорить о реальном воплощении таких форм взаимодействия полиции с другими силовыми структурами в практической деятельности, то они используются неравномерно. Основными на практике являются обмен информацией и проведение совместных мероприятий. Реже создаются совместные следственно-оперативные группы и издаются совместные приказы и инструкции.

Невысокий уровень активности такого взаимодействия обусловлен рядом факторов. В их числе - конкуренция между правоохранительными органами, невысокое доверие и заинтересованность их сотрудников в совместной работе. Все это приводит к тому, что их действия зачастую не согласованы и дублируются вследствие того, что недостаточно внимания уделяется совместной координации и организации взаимодействия, что не обеспечивает слаженной работы правоохранительных органов и негативно отражается на результатах их работы.

Органы внутренних дел осуществляют свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными, региональными и муниципальными органами власти, общественными формированиями. В свою очередь, территориальные органы внутренних дел осуществляют свою деятельность во взаимодействии с соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Федеральный закон от 7 февраля 2011 года «О полиции», развивая положения Конституции РФ, содержит правовые нормы, регламентирующие вопросы взаимодействия полиции с государственными и муниципальными органами власти. Во-первых, среди принципов деятельности полиции законодатель закрепляет принцип взаимодействия и сотрудничества (ст. 10 Закона), согласно которому полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдении законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка (ч. 3 ст. 10 Закона). В свою очередь, органы публичной власти, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей (ч. 4 ст. 10 Закона).

Во-вторых, на полицию возлагаются обязанности (ст. 12 Закона), которые ее ориентируют на сотрудничество с другими органами публичной власти, а также институтами общественности. В их числе: содействие органам публичной власти, депутатам, кандидатам на выборные должности, должностным лицам, представителям общественных объединений и организаций в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность; принятие мер по пресечению в ходе избирательных кампаний противоречащей закону предвыборной агитации, информирование избирательных комиссий о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах; предоставление по запросам избирательных комиссий, комиссий референдума сведений о наличии неснятой или непогашенной судимости у лиц, являющихся кандидатами на выборные должности; охрана помещений, где хранятся бюллетени для голосования; участие в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в помещениях для голосования и др.

В-третьих, органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные органы в соответствии с Конституцией РФ и законодательством вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Расходы региональных и местных бюджетов на указанные цели осуществляются в соответствии с бюджетным законодательством РФ (ст. 47 ФЗ о полиции).

Исходя из конституционного предназначения органов местного самоуправления в охране правопорядка (ст. 132 Конституции РФ), обратим особое внимание на взаимодействие полиции с муниципальными органами. Справедливо подчеркивается исследователями, что централизация системы полиции в соответствии с Федеральным законом «О полиции» не может и не должна означать отсутствие взаимодействия органов полиции с муниципальными органами, являющимися самыми приближенными органами публичной власти к населению. В целях укрепления такой взаимосвязи исследователи предлагают в ст. 8 ФЗ «О полиции» определить категории должностных лиц, обязанных отчитываться перед законодательными органами субъектов РФ, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами. В их числе - отчеты участковых уполномоченных полиции перед населением и представляемые лично ежегодные доклады руководителя МВД, ГУ МВД, УМВД по субъекту РФ - соответствующему парламенту субъекта РФ, а руководителя органа внутренних дел на районном уровне - представительному органу муниципального образования [1, с. 10].

Между тем пока не имеется четко нормативно установленных критериев оценки эффективности взаимодействия полиции и муниципальных органов. Основными критериями оценки эффективности рассматриваемой деятельности в настоящее время являются качественные и количественные показатели, отражающие реализацию отдельных форм и направлений их взаимодействия, которые складываются в определенных сферах. Среди таких сфер взаимодействия муниципальных органов и полиции можно выделить организационно-правовую, правоохранительную и консультативно-информационную сферы. В то же время эффективность такого взаимодействия зависит не только от его нормативно-правового регулирования, а также организационно-аналитической подготовки и материально-технической оснащенности субъектов взаимодействия, способности руководителей подразделений полиции и должностных лиц муниципальных органов конструктивно организовать и выстроить сотрудничество между ними.

Среди основных направлений взаимодействия полиции с муниципальными органами выделяют: обмен информацией о состоянии правопорядка и мероприятиях по его обеспечению; совместная разработка комплексных целевых программ и проведение отдельных мероприятий; формирование в полиции и муниципальных органах подразделений, ведающих вопросами их взаимодействия по обеспечению правопорядка на территории муниципалитета [9, с. 11].

Вместе с тем так же значимы такие формы их сотрудничества, как участие представителей муниципальных органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов; совместная подготовка и согласование проектов нормативных правовых актов; взаимное участие в заседаниях и совещаниях, проводимых в муниципальных органах и органах внутренних дел; участие представителей соответствующих органов в работе межведомственных комиссий и совещаний; проведение совместных мероприятий по повышению квалификации, профилактической работы, заслушивание отчетов должностных лиц по вопросам обеспечения правопорядка.

Однако в любом случае в современных условиях нельзя говорить о подчиненности органов внутренних дел, функционирующих на районном уровне, главам муниципальных образований и муниципальным органам, можно вести речь об их конструктивном сотрудничестве.

Взаимодействие между полицией и органами местного самоуправления в пределах муниципального образования позволяет достичь их согласованных действий и решений, консолидировать усилия и продуктивно использовать ресурсы в обеспечении правопорядка, привлечь общественность посредством органов местного самоуправления к обеспечению правопорядка и безопасности. Должным образом организованное взаимодействие полиции и муниципальных органов с привлечением общественности поспособствует информированию населения о состоянии правопорядка и системе мер, комплексно принимаемых органами местного самоуправления и полицией по его обеспечению, степени участия институтов гражданского общества в таких процессах, что качественно отразится на профилактике и поспособствует минимизации противоправных проявлений в целом.

Другой вопрос - в каком нормативном документе должно быть регламентировано такое взаимодействие? Иногда оно регулируется в уставах муниципалитетов, что влечет проблему, связанную с тем, что органы внутренних дел не могут руководствоваться муниципальными нормативными правовыми актами и не несут ответственности перед муниципальными органами.

Практической реализацией такого взаимодействия является разработка и принятие муниципальных программ в сфере обеспечения безопасности и правопорядка. Их цель - участие в формировании действенной системы профилактики преступлений и правонарушений на территории муниципального образования, в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории

муниципалитета; обеспечение безопасности и правопорядка на территории муниципалитета.

В результате практической реализации таких программ полицией и органами местного самоуправления вырабатываются различные формы и модели их сотрудничества, что находит свое закрепление в определенных организационно-правовых документах (соглашениях о сотрудничестве, программах, концепциях, стратегиях, разрабатываемых муниципальными органами совместно с отдельными правоохранительными органами).

Особо значима организация слаженного взаимодействия полиции и муниципальных органов в ходе организации и проведения выборов и референдумов. В период избирательной кампании расширяются угрозы нарушения правопорядка, которые необходимо своевременно предупреждать и минимизировать.

Одним словом, согласованная деятельность и конструктивное сотрудничество полиции с органами местного самоуправления являются объективной потребностью государственно-правового развития России, способствуют укреплению правопорядка в России и эффективному обеспечению конституционных прав и свобод граждан.

Вместе с тем особую значимость приобретает значение слаженного взаимодействия полиции с другими правоохранительными органами, исполнительными органами власти, избирательными комиссиями при обеспечении правопорядка в период проведения массовых публичных мероприятий и избирательных кампаний.

Деятельность органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в период подготовки и проведения крупных массовых мероприятий должна носить организационно-слаженный характер, сконцентрированный на достижении единой цели во взаимодействии с другими государственными и иными структурами. Для чего необходимо формирование полноценной группировки сил и средств органов внутренних дел (координационных центров, оперативных штабов), способной эффективно выполнить поставленные задачи при любом (в том числе и негативном) развитии событий [10, с. 27-36].

Сущность конструктивного взаимодействия при проведении таких мероприятий сводится к четкой организации сотрудничества, выраженного в их согласованных действиях и взаимопомощи при достижении общих целей.

Эффективность деятельности органов внутренних дел также во многом обусловлена качественно организованным сотрудничеством с избирательными комиссиями, включая муниципальные избирательные комиссии, при проведении выборов. Так, в период избирательных кампаний

особую значимость приобретает эффективно выстроенный механизм взаимодействия органов внутренних дел и избирательных комиссий [11, с. 13-14; 7, с. 161-162; 12, с. 34-36].

Особенно возрастает значение подобного сотрудничества на таких стадиях избирательного процесса, как предвыборная агитация и голосование.

В период проведения предвыборной агитации многие проводимые публичные мероприятия носят агитационный характер, они являются одним из способов выражения политической платформы кандидатов и избирательных объединений. Порядок организации и проведения таких мероприятий регламентирован ФЗ от 19 июня 2004 года № 4-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», где предусмотрены права, обязанности, запреты и ограничения для организаторов и участников публичного мероприятия. Справедливо отмечается исследователями, что такие правовые установления направлены не только на реализацию прав граждан, но и на обеспечение правопорядка и безопасности во время проведения публичных мероприятий [2, с. 72-75].

Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» (п. 6 ст. 12) возлагает обязанность на сотрудников полиции обеспечивать совместно с представителями исполнительных органов власти субъектов РФ, муниципальных органов и организаторами публичных мероприятий безопасность граждан и общественный порядок. Реализация этой обязанности осуществляется территориальным органом внутренних дел, на территории обслуживания которого проводится публичное мероприятие. Приказом (распоряжением) начальника этого органа назначается уполномоченный представитель органа внутренних дел, который вправе требовать от организаторов и участников соблюдения правопорядка и законности, а случае нарушений законодательства -устранения таких нарушений, в противном случае - требовать прекращения (приостановления) мероприятия. В этой связи справедливо отмечалась в литературе необходимость корректировки ст. 17 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части уточнения срока для вручения и исполнения организатором

мероприятия указания уполномоченного представителя компетентного органа о прекращении манифестации при возникновении угрозы правопорядку [6, с. 11; 4, с. 23].

При проведении голосования обеспечение правопорядка и общественной безопасности осуществляется сотрудниками полиции посредством пеших и автопатрулей, контрольно-пропускных пунктов, постов охраны правопорядка и безопасности. В литературе выделяются зоны безопасности, имеющие различные режимы присутствия в них сотрудников полиции. Первая - в радиусе 200-400 метров от помещения для голосования - внешняя зона, где особое внимание уделяется выявлению фактов незаконной агитации, подкупа избирателей, пресечению проведения несогласованных публичных мероприятий, предотвращению других правонарушений. Вторая - непосредственно примыкает к помещению для голосования. В третьей зоне обеспечение правопорядка осуществляется в форме контрольно-пропускного поста полиции с применением досмотровой техники с целью выявления запрещенных предметов. Четвертая зона располагается в помещении для голосования, где сотрудник полиции не имеет права вмешиваться в избирательный процесс, но обязан пресекать правонарушения и задерживать правонарушителей для привлечения их к юридической ответственности [2, с. 80-82; 3, с. 127-128].

Резюмируя, заметим, что в целом значение рассматриваемого сотрудничества нельзя принижать, деятельность органов внутренних дел в механизме обеспечения правопорядка становится более продуктивной при их взаимодействии с другими органами публичной власти, а также общественностью.

Таким образом, эффективное взаимодействие органов внутренних дел с другими органами публичной власти способствует укреплению правопорядка. Результативность деятельности и слаженность такого взаимодействия предопределяют качественное состояние правопорядка и эффективность его обеспечения, что особо значимо при организации и проведении публичных манифестаций, избирательных кампаний, профилактике правонарушений, чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации.

Литература

1. Баликоева Л.М. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2013.

2. Елагин А.Г., Чистобородов И.Г. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению правопорядка и безопасности в период подготовки и проведения избирательных кампаний: научно-практическое пособие. - М., 2015.

3. Волков В.П., Дамаскин О.В., Шапиев С.М. Некоторые проблемы и пути их решения для законности избирательного процесса в Российской Федерации. - М., 2009.

4. Зеленский П.А. Формы гражданского участия в управлении обществом и возможности их воздействия на правовую систему России // Правовая культура. 2010. № 1.

5. Зуев С.В. Уголовное преследование по делам о преступлениях, совершаемых организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями): монография. - Челябинск, 2010.

6. Нудненко Л.А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.

7. КрасинскийВ.В. Правовое обеспечение защиты конституционного строя России в избирательном процессе: монография. - М., 2010.

8. Организация служб и подразделений полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности: учебник / под ред. В.В. Гордиенко. - М., 2012.

9. Переверзев Е.А. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001.

10. Пожидаев С.Г. Управление органами внутренних дел при проведении крупномасштабных мероприятий в современных условиях: монография. - М., 2015.

11. Чистобородов И.Г. Административно-правовое обеспечение органами внутренних дел правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения избирательных кампаний: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2013.

12. Федотова Ю.Г. Контрольные полномочия избирательных комиссий в механизме обеспечения безопасности Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2.

= References =

1. Balikoeva L.M. Powers of local governments law enforcement: author. dis. ... сand. of law Sciences. - M., 2013.

2. Elagin A.G., Chistoserdov I.G. The Activities of internal Affairs bodies in ensuring law and order and security during the preparation and conduct of election campaigns: scientific-practical manual. - M., 2015.

3. Volkov V.P., Damaskin O.V., Shapiev S.M. Some problems and their solutions for the legality of the electoral process in the Russian Federation. - M., 2009.

4. Zelensky P.A. Forms of civic participation in the management of the company and their impact on the legal system of Russia // Legal culture. 2010. № 1.

5. Zuev S.V. Criminal prosecution in cases of crimes committed by organized groups and criminal associations (criminal organizations): the monograph. - Chelyabinsk, 2010.

6. Nudnenko L.A. Problems of legal regulation of the constitutional right of a citizen to a public event // The Constitutional and municipal law. 2006. № 6.

7. Krasinskiy V.V. Legal support of protection of the constitutional system of Russia in the electoral process: monograph. - M., 2010.

8. The organization of services and divisions of police on protection of a public order and ensuring public security: tutorial / under the editorship of V.V. Gordienko. - M., 2012.

9. Pereverzev E.A. Legal and organizational bases of interaction of internal Affairs bodies and bodies of local self-government: dis. ... сand. of law. - M., 2001.

10. Pozhidaev S.G. Management of the internal Affairs bodies during large-scale events in modern conditions: monograph. - M., 2015.

11. Chistoborodov I.G. Administrative and legal support internal Affairs agencies of law and order and public security during preparation and holding election campaigns: dis. ... сand. of law. - M., 2013.

12. Fedotovа Yu.G. Supervisory powers of election commissions to ensure the security of the Russian Federation // The State power and local self-government. 2015. № 2.