Проблемы нормативного обеспечения разработки и установления нормативов допустимого воздействия на водные объекты

20

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

УДК 502.51

О.В. Гагарина

ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЗРАБОТКИ И УСТАНОВЛЕНИЯ НОРМАТИВОВ ДОПУСТИМОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ

Основными проблемами в области нормирования воздействия на водные объекты в РФ являются: нехватка методических разработок для оценки отдельных видов воздействия на водные объекты, отсутствие учета рассредоточенных источников загрязнения и устаревшие принципы нормирования качества воды в водных объектах. Ретроспективный анализ официальных источников по данной тематике показал, что следование рекомендациям многих из существующих документов является затруднительным, а порой и невыполнимым.

Ключевые слова: нормативы предельно допустимых сбросов, нормативы предельно допустимого вредного воздействия, нормативы допустимого воздействия.

Несмотря на то, что вопросы нормирования техногенной нагрузки на водные объекты в нашей стране начали активно подниматься с середины 80-х гг. XX в., наберется не так много официальных источников, которые были бы посвящены этой острой и наболевшей проблеме. О необходимости установления нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду говорится в ст. 22 ФЗ «Об охране окружающей среды» (№7-ФЗ от 10.01.02). О разработке и установлении нормативов допустимого воздействия на водные объекты трактуется в ст. 35 Водного кодекса РФ. Однако в подзаконных нормативных актах по этой тематике возникла довольно запутанная ситуация. Посмотрим, как происходило раскрытие данного вопроса в этих документах, особое внимание к которым вызвано тем, что именно по ним действуют хозяйственные субъекты, формирующие (и обязанные контролировать) техногенный фон в пределах речных бассейнов.

Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. №1504 «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» (далее Постановление №1504) было одним из первых официальных нормативных актов, где встречается упоминание о предельно допустимых вредных воздействиях на водный объект.

Раскрытие понятия «предельно допустимые вредные воздействия» в данном документе, к сожалению, отсутствует. Однако четко указано, на кого возлагаются основные функции по разработке этих нормативов - Министерство природных ресурсов РФ (далее МПР РФ) и органы исполнительной власти заинтересованных субъектов РФ, при участии Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Государственного комитета РФ по науке и технологиям и Российской академии наук. Особый интерес в части методического обеспечения представляет п.5 рассматриваемого постановления: «Установить, что нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты разрабатываются водопользователями на основании расчетных материалов по нормативам предельно допустимых воздействий на водные объекты... а также исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах, определенных с учетом целевого использования этих объектов».

Как видим, из нормативов вредного воздействия на водные объекты предпочтение отдается нормативам предельно-допустимых сбросов (ПДС) вредных веществ, которые должны разрабатываться на основании нормативов предельно допустимых воздействий на водные объекты. Данные рекомендации кажутся несколько странными при отсутствии единой методики по расчетам нормативов предельно допустимого воздействии. В этом случае нормативы ПДС устанавливаются «исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах, определенных с учетом целевого использования этих объектов». Таким образом, нормирование воздействия на водные объекты сводится к соответствию качества воды в водном объекте предельно-допустимым концентрациям (ПДК), из которых чаще всего, без всякого разумного объяснения, в том числе и целевого использования водного объекта, используются ПДК для водных объектов рыбохозяйственного назначения. Слабым звеном в методическом плане является и то, что в данном документе отсутствует всякое упоминание о нормировании неорганизованного воздействия на водные объекты со стороны рассредоточенных источников загрязнения, которых большинство в сельской местности, на территориях добывающей промышленности.

БИОЛОГИЯ. НАУКИ О ЗЕМЛЕ 2010. Вып. 1

Упоминание нормативов ПДС в качестве основных при нормировании воздействия на водные объекты не случайно, так как это наиболее разработанный раздел по данной тематике. Если провести небольшой ретроспективный анализ, можно назвать несколько основных нормативных актов по расчету нормативов ПДС:

- Инструкция по нормированию выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в атмосферу и в водные объекты (утв. Госкомприроды СССР 11.09.1989);

- Методика расчета предельно допустимых сбросов (ПДС) веществ в водные объекты со сточными водами (М.: ВНИИВО, 1990);

- Методические указания по разработке нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в поверхностные водные объекты (уточненная редакция) (утв. МПР России 23.09.1999);

- Методические рекомендации по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов (МДК 3-01.01) (утв. приказом Госстроя России от 06.06.2001 №75);

- Методика расчета нормативов предельно-допустимых сбросов (ПДС) загрязняющих веществ в поверхностные водные объекты со сточными водами (утв. МПР, 2004);

- Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (утв. приказом МПР России от 17.12.2007 №333).

Несмотря на внушительный перечень документов по вопросу нормирования ПДС, базовые положения приведенных методик, в том числе и последней, действующей Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, по-прежнему основаны на положениях методики ВНИИВО от 1990 г. И описанный выше способ установления нормативов ПДС на уровне ПДК и ниже получил повсеместное распространение на территории РФ. При таком подходе отсутствует учет региональных особенностей водных объектов, что особенно важно, например, при определении расчетных норм качества природных вод таежной зоны.

Вслед за Постановлением №1504 Правительство РФ Постановлением № 208 от 10.03.2000 г. утверждает Правила разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (далее Правила). Настоящие Правила призваны установить «порядок разработки и утверждения «...предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду ... при осуществлении хозяйст-

венной и иной деятельности». Казалось бы, что при таком функциональном назначении документа здесь будут перечислены основные методические принципы разработки нормативов допустимых вредных воздействий на морские воды. Однако в п.5 этого документа в довольно общем виде дано перечисление подобных воздействий, «...связанных с поступлением в морскую среду химических веществ и/или их смесей, биологических веществ, радиоактивных веществ и излучений, взвешенных минеральных веществ, тепла, шума и вибрации, растений, животных и микроорганизмов, не свойственных данной экосистеме и изъятием из морской среды водных биологических ресурсов и ресурсов недр». Данные виды воздействий будут впоследствии «переходить» из одного документа в другой, без особого разъяснения о методах оценки воздействия того или иного вида хозяйственной или иной деятельности.

Этим же пунктом Правил устанавливаются «зоны влияния вредного воздействия на морскую среду ... по каждому виду воздействия и по совокупности всех его источников (исходя из гидрологических условий и восстановительных особенностей морских экосистем)». При этом на водопользователя возлагаются несколько очевидно неразрешимых (по причине отсутствия методического обеспечения) проблем: 1) каким образом устанавливаются эти «зоны влияния вредного воздействия на морскую среду»; 2) как оценить совокупное воздействие всех источников? Если первую проблему можно частично решить, используя наработки в области математического моделирования процессов распространения вещества в водной среде (на сегодняшний день это востребовано в части моделирования процессов разбавления сточных вод от организованных выпусков стоков), то методик, оценивающих совместное действие как организованных, так и неорганизованных источников, поставляющих в водную среду химические и биологические вещества, тепло, шум, вибрацию и т.д., на сегодняшний день нет. Перед водопользователем ставятся такие сложные, без четкой методической основы задачи, что это дискредитирует нормативные акты.

За период с конца 90-х гг. ХХ в. по начало ХХ1 в. выходят сразу несколько важных для данной тематики нормативных актов, призванных разрешить возникшую сложную ситуацию с методической разработкой оценки вредного воздействия на водные объекты.

В 1998 г. выходят Методические указания по разработке нормативов предельно допустимых вредных воздействий (далее, нормативы ПДВВ) на подземные водные объекты и предельно допустимых сбросов вредных веществ в подземные водные объекты (утв. МПР России 29.12.1998). Вслед за ними в 1999 г. утверждаются Методические указания по разработке нормативов предельнодопустимых вредных воздействий на поверхностные водные объекты (утв. МПР РФ, Госкомэкологии РФ 26.02.1999). Знаменательны эти документы тем, что пытаются хоть как-то раскрыть завесу методического обеспечения подобной работы и разъяснить основные термины и определения относительно воздействия (и нормативов этого воздействия) на подземные и поверхностные воды.

Так, Методические указания по разработке нормативов ПДВВ на подземные водные объекты и предельно допустимых сбросов вредных веществ в подземные водные объекты поясняют следующую основную терминологию относительно воздействия на подземные воды:

вредное воздействие на подземные водные объекты - воздействие хозяйственной деятельности, приводящее к ухудшению количественных и качественных показателей подземных водных объектов;

допустимое вредное воздействие на подземные водные объекты - такой вид вредного воздействия, при котором происходящие изменения количественных и качественных показателей подземных вод не влияют на возможность их использования по заданному назначению и обеспечивают сохранение других компонентов природной среды на заданном уровне;

нормативы предельно допустимого вредного воздействия на подземные водные объекты -совокупность количественных и качественных показателей (характеристик) процессов и сооружений, которые могут оказывать вредное воздействие на подземные водные объекты. При соблюдении этих нормативов вредное воздействие не превышает допустимых пределов.

Как видно, одно из самых сложных в данном случае понятий («нормативы предельно допустимого вредного воздействия») довольно расплывчато - «совокупность количественных и качественных показателей (характеристик) процессов и сооружений, которые могут оказывать вредное воздействие на подземные водные объекты». В п.3.11 авторы данных Методических указаний пытаются сузить круг этих показателей и выделяют виды хозяйственной деятельности, которые надо учитывать при оценке воздействия на подземные водные объекты:

а) эксплуатация подземных вод водозаборными сооружениями, в том числе с искусственным пополнением запасов подземных вод;

б) разработка месторождений твердых подземных ископаемых, включая отбор подземных вод водопонизительными и осушительными системами, строительство и эксплуатацию хвостохранилищ и гидроотвалов, складирование твердых отходов. Санация неперспективных шахт и разрезов;

в) разработка месторождений нефти и газа, включая законтурное и внутриконтурное заводнение;

г) промышленное и гражданское строительство, включая строительство и эксплуатацию зданий и сооружений, промплощадок, водонесущих коммуникаций, котлованов, тоннелей, накопителей сточных вод и пульп промышленных и коммунальных предприятий, накопителей для хранения нефти и нефтепродуктов, полигонов складирования твердых отходов, полей фильтрации, нефтепроводов и т.д.;

д) сельскохозяйственное освоение территории, включая проведение оросительных и осушительных мероприятий, дренаж орошаемых земель, использование органических и неорганических удобрений и пестицидов, складирование удобрений и пестицидов, строительство фильтрующих накопителей животноводческих комплексов, птицефабрик, ферм и т.д.;

е) гидротехническое строительство, включая строительство плотин, водохранилищ, каналов, набережных, отвод рек и т.д.

Каждый из перечисленных видов хозяйственной деятельности характеризуется своими особенностями протекания процессов изменения условий питания и разгрузки подземных вод, а также их качества, поэтому данные методические указания приводят в общих чертах особенности разработки нормативов ПДВВ. Однако какие-либо методы расчета, примеры расчетов нормативов ПДВВ, упрощающие процедуру установления нормативов ПДВВ на подземные воды, этот документ, к сожалению, не содержит.

БИОЛОГИЯ. НАУКИ О ЗЕМЛЕ 2010. Вып. 1

Примечательно, что документ четко оговаривает, на кого ложатся основные функции по разработке нормативов: «разработка нормативов ПДВВ осуществляется природопользователями, деятельность которых оказывает или может оказать вредное воздействие на подземные водные объекты, либо по их заказу, научной, проектной или иной организацией, имеющей право на проведение данных работ». Таким образом, тяжелое бремя по разработке и установлению нормативов ПДВВ ложится на самого водопользователя (или группу водопользователей).

Методические указания по разработке нормативов ПДВВ на поверхностные водные объекты (утв. МПР РФ, Госкомэкологии РФ 26.02.1999) также содержат основные термины:

вредное воздействие - воздействие хозяйственной и иной деятельности на водный объект, в результате которого происходят нарушения устойчивого состояния экосистемы, ее естественного развития и ухудшение условий использования водного объекта или его части (участка);

норматив предельно допустимого вредного воздействия на водный объект (норматив ПДВВ) -утвержденный в установленном порядке показатель предельно допустимого воздействия хозяйственной и иной деятельности на водный объект, несоблюдение которого может привести к нарушению естественного состояния экосистемы водного объекта или его части (участка);

предельно допустимое вредное воздействие на водный объект - предельный уровень воздействия хозяйственной и иной деятельности на водный объект, при котором сохраняется естественная структура и нормальное функционирование экосистемы и не причиняется вред здоровью населения.

Но при разборе толкования норматива ПДВВ возникают следующие вопросы:

- норматив ПДВВ - это единый комплексный показатель или набор частных показателей, оценивающих воздействие отдельного вида хозяйственной деятельности? Судя по справочному приложению А к данным методическим указаниям, скорее предполагается второй вариант;

- как совокупно оценить воздействие хозяйственной и иной деятельности, изменяющей широкий круг как качественных, так и количественных характеристик водного объекта;

- что принимать в качестве критериев естественного состояния экосистемы водного объекта при установлении нормативов допустимого воздействия?

Как и в предыдущем документе, здесь для удобства работы пользователей приводится перечень основных видов воздействий хозяйственной и иной деятельности, которые должны быть учтены при определении воздействия на водный объект:

1) привнос в водный объект (путем сброса или с диффузным стоком, выброса или с атмосферным переносом, разгрузки подземных вод в поверхностные водные объекты и др.): химических веществ и/или их смесей, биологических веществ, радиоактивных веществ и излучений, взвешенных минеральных веществ, воды, тепла, шума и вибраций, электромагнитных излучений, растений, животных, микроорганизмов, не свойственных данной водной экосистеме;

2) изъятие из водного объекта: водных ресурсов, биологических ресурсов, полезных ископаемых, торфа и сапропеля, участков водного объекта, в том числе включающих места обитания водных организмов;

3) изменения водного режима, гидродинамических и морфометрических характеристик водного объекта.

Перечень обширный и многосторонний, естественно, что оценить воздействие приведенных выше отдельных видов хозяйственной деятельности на водный объект очень сложно, а если это еще и совокупное воздействие - это практически невыполнимо.

Видимо поэтому разработка нормативов ПДВВ на поверхностные водные объекты согласно этому документу возлагается в первую очередь на государственные структуры: МПР России, его территориальные органы и органы исполнительной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации с участием Росгидромета и его территориальных органов, Миннауки России, РАН и их подведомственных организаций, или по заказу МПР России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - на научные, проектные и иные организации.

О необходимости в качестве нормативов допустимого воздействия на водные объекты принимать именно «совокупное воздействие источников» трактуется в п.1 Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. №881 «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты»: «Установить, что нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатывает Федеральное агентство водных

ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах и в соответствии с методическими указаниями по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты и утверждает указанные нормативы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы».

Упоминаемые этим постановлением методические указания, призванные помочь разобраться в вопросе совокупного воздействия на водный объект, появились немного позднее. Речь идет о Методических указаниях по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты (утверждены приказом МПР России от 12.12.2007 №328). По вопросу нормирования воздействия на водные объекты эти методические указания очень схожи с Методическими указаниями по разработке нормативов ПДВВ на поверхностные водные объекты. Многие положения Методических указаний по разработке НДВ «скопированы» из Методических указаний по разработке ПДВВ. Естественно, что должны быть отличия, иначе целесообразность данного документа была бы под вопросом. И такие отличия есть. Первое, что «бросается в глаза», - это отсутствие в новом документе понятия «нормативы предельно допустимого вредного воздействия». В Методических указаниях по разработке НДВ этот термин заменен на «нормативы допустимого воздействия». Хотя, к сожалению, вновь появившееся понятие «нормативы допустимого воздействия» в тексте данного документа не раскрывается. Как и предыдущее Постановление №881, данный документ уточняет, что под допустимым воздействием подразумевается «допустимое совокупное воздействие всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть».

Согласно п.8. Методических указаний по разработке НДВ [14], нормативы допустимого воздействия на водный объект разрабатываются для следующих видов воздействий:

1) привнос химических и взвешенных веществ;

2) привнос радиоактивных веществ;

3) привнос микроорганизмов;

4) привнос тепла;

5) сброс воды;

6) забор (изъятие) водных ресурсов;

7) использование акватории водных объектов для строительства и размещения причалов, стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов и других сооружений;

8) изменение водного режима при использовании водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых.

Список видов воздействий практически тот же, что и в предыдущих Методических указаниях по разработке нормативов ПДВВ на поверхностные водные объекты. Единственным добавлением является внесение такого вида воздействия, как «использование акватории водных объектов для строительства и размещения причалов, стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов и других сооружений». И, напротив, в Методических указаниях по разработке НДВ отсутствуют такие виды воздействия, как привнос в водные объекты шума и вибраций, электромагнитных излучений, растений, животных, не свойственных данной водной экосистеме, которые учитывались Методическими указаниями по разработке нормативов ПДВВ. В данном случае надо отдать должное авторам последнего документа, которые убрали эти заведомо трудно учитываемые и оцениваемые виды воздействия на водный объект. Во-первых, на сегодняшний день невозможно оценить эти виды воздействия на водные объекты, отсутствуют методические наработки. Как, например, установить нормативы привноса шума в водный объект? Во-вторых, так ли велика целесообразность учета таких видов воздействия, как привнос в водные объекты растений и животных, воздействие на поверхностные воды электромагнитных излучений?

Решение вопросов по таким второстепенным видам воздействия отнимает много сил и времени, отвлекает от более важных аспектов техногенного воздействия - оценки привноса химических веществ и микроорганизмов от неорганизованных источников, воздействие которых сегодня практически не учитывается и не контролируется.

Несколько упрощает работу по нормированию совокупного воздействия на водные объекты выделение данными Методическими указаниями по разработке НДВ основных нормируемых видов воз-

БИОЛОГИЯ. НАУКИ О ЗЕМЛЕ 2010. Вып. 1

действий: привнос химических и взвешенных веществ, привнос радиоактивных веществ, привнос микроорганизмов, привнос тепла, сброс воды, изъятие водных ресурсов. Следующее уточнение в этом документе («нормативы допустимого воздействия на водные объекты устанавливаются для критических условий водности, при которых нормируемый вид воздействия наиболее сильно влияет на водный объект»), с одной стороны, помогает вычленить основные виды воздействия, но с другой - требует критерия для оценки интенсивности воздействия (как, например, определить, что более сильно воздействует на водный объект - привнос химических веществ или изъятие водных ресурсов?).

Поскольку на настоящее время методически разработаны только три вида воздействия на водные объекты (привнос в водные объекты химических веществ, привнос в водные объекты микроорганизмов и изъятие водных ресурсов), в приложениях к Методическим указаниям по разработке НДВ приведены примеры расчетов допустимого воздействия именно по этим видам воздействия.

Принципиально важным и нужным отличием Методических указаний по расчету НДВ от подобных Методических указаний по расчету ПДВВ является появление в тексте документа таких понятий, как «региональный фон» и «целевые показатели качества воды» (подробнее см. [1]).

Анализируя все вышеперечисленные сложности, связанные с оценкой воздействия на водные объекты (отсутствие общепринятых расчетных методов, большой объем необходимых научных и фактических данных, слабая методическая проработка вопроса), можно сделать вывод, что разработка НДВ является процедурой длительной по времени, затратной с точки зрения материальных ресурсов и вряд ли практически выполнимой в России.

По нашему мнению, работа по Методическим указаниям по расчету НДВ в сегодняшних экономических условиях России нецелесообразна. Даже если будут изысканы средства для проведения такой объемной работы, как разработка и установление нормативов совокупного допустимого воздействия на водный объект, всякое установление норматива предполагает его контроль, а проконтролировать совокупное влияние источников воздействия в принципе невозможно. До сих пор в нашей стране по настоящему контролируется только часть организованных источников и без всякого внимания остаются, например, диффузные источники воздействия, расположенные на водосборах водных объектов.

Если ставятся заведомо трудновыполнимые задачи, то теряется время, средства, которые можно использовать на решение более «простых» с позиций методического обеспечения, затрат материальных ресурсов, но не менее важных проблем. Одной из таких проблем является достижение упоминаемых выше целевых показателей качества воды с учетом регионального гидрохимического фона. Данная работа является более осуществимой и перспективной в сегодняшних условиях, нежели установление нормативов для техногенного воздействия на водный объект. Время, прошедшее с появления основных нормативных документов по этому вопросу, показало фактическое отсутствие работы по ним в целом в масштабах государства, а значит, признается их слабая работоспособность и целесообразность на современном этапе развития водопользования.

* * *

1. Гагарина О.В. Комплексная оценка степени загрязнения (качества) воды в нормативных документах РФ / Вестн. Удм. ун-та. Биология. Науки о Земле. 2009. Вып. 2. С.3-12.

Поступила в редакцию 25.02.10

O. V. Gagarina, candidate of geography, associate professor

Regulatory issues to ensure the development and establishment of standards of permissible impact on water objects

Article is devoted to problems of normalization of influence on water objects in the Russian Federation.

The basic problems in this area of normalization are: shortage of methodical development for an estimation of separate kinds of influence on water objects, absence of the account of the dispersed sources of pollution and the out-of-date principles of normalization of quality of water in water objects.

The retrospective analysis of official sources on the given subjects has shown, that following to recommendations of many of existing documents is inconvenient, and at times and impracticable.

Keywords: specifications of maximum permissible dumps, specifications of maximum permissible harmful influence, specifications of admissible influence.

Г агарина Ольга Вячеславовна, кандидат географических наук, доцент ГОУВПО «Удмуртский государственный университет»,

426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1

E-mail: olgagarina@mail.ru