Актуальные проблемы административной юстиции в России

СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВО И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ

Н.М. Селезнева

СЕЛЕЗНЕВА Наталия Михайловна -

кандидат юридических наук, доцент Саратовской государственной академии права

ровень судебной защиты прав граждан является одним из важнейших показателей демократичности государства, так как изначально суду предназначено быть оппонентом исполнительной, а иногда и законодательной власти, в определенной мере уравновешивая их влияние на общество в целом. Однако действительность свидетельствует о том, что право на судебную защиту для многих категорий граждан остается «не больше, чем лист бумаги, на котором оно напечатано» [1, с. 5]. В связи с этим и в контексте проводимой административной реформы актуальным для России остается создание административной юстиции.

дате— да

Под административной юстицией в самом широком смысле понимается порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и государством, точнее, «органом государственного управления при реализации полномочий этого органа» [2, с. 4]. Между тем до настоящего времени в научной литературе отмечается различное понимание природы данного института, что во многом обусловлено разнообразием действующих в разных странах моделей административной юстиции. Безусловно, зарубежный опыт организации административной юстиции может быть полезен для России.

Известно, что административная юстиция функционирует во многих странах. По оценке Госсовета Франции, в мире около пятидесяти государств имеют автономную административную юстицию; в Европе в восемнадцати странах созданы специализированные административные суды, в двенадцати - специализированные палаты при Верховных судах, в двух странах этим занимается Конституционный суд, а в девяти европейских странах вообще нет административной юстиции. В силу особенностей организации административной юстиции выделяют две ее модели: континентальную и англосаксонскую.

Континентальная, или европейская (романо-германская), модель характеризуется наличием специализированных судов для рассмотрения административных споров. Они достаточно отчетливо отграничены от общей судебной системы, что позволяет говорить о существовании автономной административной юстиции.

Такие специализированные суды появились во Франции, а в дальнейшем получили свое развитие в ряде стран Западной Европы (ФРГ, Швейцария, Австрия). Например, в Германии первые независимые административные суды были созданы еще в конце XIX в., однако административный кодекс был принят только в 60-е годы XX в. Все это время судьи сами разрабатывали процедуру рассмотрения административных дел. Административно-судебный («германский») вариант характеризуется созданием специализированных судов для рассмотрения споров по административным делам, при этом административные суды входят в единую судебную систему и независимы от административных органов и от иных судов в осуществлении функции правосудия.

Вторая модель - англосаксонская - отличается широкой компетенцией общих судов по рассмотрению административных споров, отсутствием специализированной системы административной юстиции в рамках общей судебной системы (США, Канада, Австралия) [3]. Подобный вариант организации административной юстиции предполагает создание системы подконтрольных судам общей юрисдикции специаль-

ных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему, то есть квазисудебных органов.

В Российской империи идеи создания института административной юстиции возникли в период судебной реформы 1864 года. Очевидно, что в условиях абсолютистской концепции власти, консерватизма, отсутствия развитого гражданского общества и традиций борьбы за права личности административная юстиция в стране просто не могла быть сформирована [4, с. 438-439], что и показала последующая российская история.

В начале XX столетия П.А. Столыпин главной задачей административной реформы считал организацию административных судов. После Февральской (1917 г.) революции Временное правительство, решая вопрос о создании административных судов в России, отказалось от этой идеи, посчитав ее несвоевременной и дорогостоящей.

В советский период вопросы создания административной юстиции не поднимались, хотя ее отдельные элементы находили место в советском законодательстве. Так, право граждан обжаловать «действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий», в судебном порядке впервые было закреплено на конституционном уровне в ч. 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 г. Данная норма явилась базой для принятия законов, в которых право граждан на судебную защиту устанавливалось как общее правило.

В конце 1980-х - начале 1990-х годов в СССР сложились две основные формы рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц: административная и судебная. Преобладающей формой была административная. 30 июля 1987 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». До этого граждане имели право на судебную жалобу лишь в случаях, указанных в специальных актах. С принятием данного Закона устанавливалось общее право граждан на обращение с жалобой в суд на действия должностных лиц, облеченных властными полномочиями. Это право было значительно расширено Законом СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». В соответствии с этим Законом к актам, подлежащим судебному обжалованию, «относятся коллективные и единоличные действия, в результате которых: гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина наложена какая-либо обязанность».

дате— да

Принятие 22 ноября 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина и 12 декабря 1993 г. Конституции РФ означало, что российская власть должна создать такие условия, при которых право на судебную защиту устанавливается государством и оно обязывается развивать возможности такой защиты. Поэтому признание права на судебную защиту является новым феноменом в российской правовой культуре постсоветского периода.

В зависимости от характера нарушенного права защита может осуществляться в порядке конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Практика свидетельствует, что, несмотря на некоторые трудности, право на судебную защиту в современной России реализовано. Во многих случаях судебная защита оказывается самым доступным и эффективным видом защиты, так как в суд можно обжаловать любые действия, нарушающие права и свободы граждан без каких-либо ограничений.

Наличие административной юстиции в правовом государстве сегодня рассматривается как один из важнейших способов защиты прав граждан. Необходимость учреждения административной юстиции в стране обусловлена статьями 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, конституционного, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Нельзя не упомянуть и Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [5], принятый еще до Конституции. Он, по существу, в какой-то мере проложил дорогу институту административной юстиции.

Впервые возможность создания административных судов в постсоветской России была предусмотрена Концепцией судебной реформы [6, с. 56]. Таким образом, формирование административной юстиции в России предполагалось как часть судебной реформы.

Следует подчеркнуть, что активная дискуссия о создании административных судов началась после вступления России в Совет Европы в 1996 г. С этого времени и до настоящих дней российская правовая система, включая судебную, испытывает сильное влияние со стороны Европейского сообщества. В частности, Советом Европы было обращено внимание, что такое понимание административного судопроизводства, как у нас, не соответствует пониманию, сложившемуся в других странах: надо различать защиту граждан в сфере административных

8 1

отношений от осуждения мелких правонарушителей и взыскания штрафов в судебном порядке.

Интересно, что в ряде стран постсоциалистического пространства созданы административные суды (страны Балтии, Украина, Казахстан). А в самой Европе уже ставится вопрос о выходе административной юстиции за пределы одной страны. Активные процессы глобализации в скором времени могут привести к созданию такой системы судов, которые будут принимать решения, в том числе и в сфере административного права, обязательные на территории государств - участников соответствующего договора.

В России в течение пятнадцати лет вопрос о создании административной юстиции активно обсуждается на страницах научных изданий, где высказываются неоднозначные точки зрения. Их можно обобщить в три группы:

- специалистами отстаивается позиция необходимости создания специализированных административных судов [7-12];

- предлагается создать иные квазисудебные органы [13-14];

- высказываются возражения против формирования специализированных органов, считая их создание нецелесообразным [15-16].

Позиция сторонников первой группы ученых (наиболее активную роль здесь играют председатель Верховного Суда РФ и его заместители) находит свое практическое воплощение. Еще 30 июня 2000 г. между председателем Верховного Суда РФ В.М. Лебедевым и Президентом РФ В.В. Путиным была достигнута договоренность о создании административных судов, а 22 ноября 2000 г. Г осударственной Думой в первом чтении был принят Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенный в порядке реализации права законодательной инициативы Верховным Судом РФ.

Цель названного законопроекта - формирование в судебной системе РФ подсистемы судов, специализирующихся на рассмотрении дел, вытекающих из административных правоотношений. Предлагается создать 500 межрайонных судов первой инстанции; каждый суд должен охватывать территорию приблизительно от 4 до 6-8 и более районов, для чего потребуется около четырех тысяч судей. Второй инстанцией будет 21 окружной суд (от двух до семи субъектов Федерации) в составе 500-600 судей. Надзорной и высшей инстанцией планируется Административная коллегия Верховного Суда РФ, которая в качестве эксперимента уже действует. Таким образом, законодатель пытается сделать административные суды максимально независимыми от мес-

пате— гр

тных властей по аналогии с системой арбитражных судов, где судебные округа не совпадают с административно-территориальным делением страны.

Согласно проекту Закона, к подведомственности административных судов предлагается отнести рассматриваемые в настоящее время различными судами дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, об оспаривании решений и действий избирательных комиссий, дела по разрешению споров между органами государственной власти различных уровней, о приостановлении и прекращении деятельности общественных объединений и другие дела административного характера.

Несмотря на то что Верховный Суд настаивал на вступлении Закона в силу с 1 января 2001 г., его первоначально было предложено ввести в действие с 2002 г. Но, как показало время, прошло пять лет, а работа над законопроектом не завершена. В чем же причины столь длительного прохождения законопроекта, правильной ли была его концепция и какой быть административной юстиции в России - на эти вопросы еще предстоит ответить. Бесспорно, что проблемы ее создания имеют многоаспектный характер организационного, процессуального, материального и даже политического плана. К их числу следует отнести следующие:

- отсутствие ясности в концепции административной юстиции. Законопроект об административных судах содержит спорные положения, а ряд новелл вызывают серьезные дискуссии. К ним следует отнести непринятие необходимых мер для реализации прав и свобод граждан как основание для подачи жалобы, введение такого института, как «модельное дело» (рассмотрение дела в упрощенном порядке), установление государственных пошлин по административным делам [17, с. 125] и т.п.;

- невысокая общественная потребность в таких судах;

- принятию ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации» должно предшествовать принятие ФКЗ «О федеральных судах общей юрисдикции», проект которого длительное время находится на рассмотрении в Государственной Думе ФС РФ;

- нехватка финансовых средств. На создание административных судов потребуется не менее 1,5 млрд руб.;

- не решена проблема подведомственности. В массовом сознании административное судопроизводство ассоциируется с рассмотрением дел, предусмотренным Кодексом об административных правонарушениях. В действительности предметом этой отрасли является спор между гражда-

нином и государством. Следовательно, логично было бы сосредоточить рассмотрение всех административных дел в специализированных судах. Для этого потребуется изъять категорию таких дел из арбитражных судов (а это почти половина всех дел, рассматриваемых арбитражными судами) и военных, но законопроект этого не предполагает;

- создание административной юстиции повлечет существенное изменение гражданского процессуального законодательства в части сосредоточения его норм на регулировании отношений в сфере частного, а не публичного права [18, с. 716];

- низкая степень правового регулирования и систематизации административного права. В частности, не принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которым будут проходить судебные процедуры [19, с. 6-45];

- требуется высокий профессионализм и специализация судей административных судов. В условиях отсутствия специализации в судах общей юрисдикции таких кадров практически нет и их надо готовить не один год. Судья должен знать административное право, которое в отличие от уголовного и гражданского разбросано по множеству нормативноправовых актов, и управленческую действительность, ее особенности;

- нет полной уверенности в том, что предлагаемая модель административной юстиции сможет обеспечить независимость и объективность принимаемых судами решений по делам об обжаловании действий высших должностных лиц, а также представительных органов власти субъектов РФ;

- с созданием административных судов появится проблема доступности правосудия, учитывая огромные расстояния нашей страны.

Таким образом, налицо ситуация, которая свидетельствует о существенных препятствиях для создания административной юстиции в ближайшее время. Вместе с тем следует выделить и основные аргументы в защиту административных судов:

- институт административной юстиции является элементом правового государства;

- создание административных судов позволит сократить число обращений граждан России за защитой в Конституционный Суд РФ и Европейский Суд по правам человека, уменьшить расходы из федерального бюджета и повысить авторитет государства на международной арене [20, с. 3]. Это повысит доверие к нашей правовой системе;

- надобность в административных судах обусловлена количеством административных дел, которое постоянно возрастает в судах как общей, так и арбитражной юрисдикции. Такие категории дел, как о

дате— да

признании незаконными нормативно-правовых актов различных ветвей власти (в том числе издаваемых субъектами РФ), споры между субъектами РФ и органами местного самоуправления, жалобы о нарушениях избирательного законодательства, включая признание выборов недействительными, и некоторые другие, возникающие в сфере административно-правовых отношений, становятся все более актуальными. Повысится качество рассмотрения административных дел, сократятся сроки их разрешения;

- предлагается ряд положительных процессуальных новаций. Так, чтобы избавиться от волокиты и неоднократных отмен решений законодатель предусмотрел, что суд второй инстанции не имеет право отправлять дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Предполагается коллегиальное рассмотрение большинства категорий дел. На трех судей повлиять сложнее и снижается вероятность ошибки. Чтобы уравнять возможности в процессе гражданина и государства в суде первой инстанции, как со стороны государственного органа, так и гражданина должен быть адвокат. Если гражданин затрудняется пригласить адвоката и настаивает на том, чтобы его интересы представлял адвокат, то участие адвоката будет оплачено из средств федерального бюджета. Предполагается обеспечить транспарентность административных судов, то есть все решения, которыми отменяются нормативные акты, будут опубликованы в печати. Решения, по которым отменяются ненормативные акты, могут быть опубликованы по усмотрению суда либо полностью, либо частично.

Приведенный перечень положительных и проблемных аспектов будущей административной юстиции в России позволяет сделать следующий вывод. Можно предположить, что на современном этапе необходимо «готовить почву» для создания административной юстиции в России. С учетом нынешних экономических и политических реалий формирование административной юстиции возможно только в рамках действующей судебной системы (увеличить штаты судов общей юрисдикции и создать специальные судебные составы или коллегии по рассмотрению споров между гражданами и государством).

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Карпов Д.В. Проблемы конституционно-правового гарантирования правозащитной функции судебной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000.

2. Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.

3. Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. М., 1981.

4. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002.

5. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

6. Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С.А. Пашин. М., 1992.

7. Скитович В.В. Правосудие по делам, возникающим из административных правовых отношений: Исторический опыт и перспективы // Государство и право. 1995. № 8.

8. Бойцова В.В. Нужна ли административная юстиция? // Советская юстиция. 1993. № 7.

9. Конституция РФ: Историко-правовой комментарий / Под ред. Б.А. Стра-шуна. М., 1997.

10. Туманов В.А. Совершенствование правосудия в России // Государство и право. 1998. № 12.

11. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002.

12. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

13. Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь избрать России? // Государство и право. 1996. № 5.

14. Сажина В.В. Административная юстиция: к теории и истории вопроса // Государство и права. 1989. № 9.

15. Бахрах Д.М. Административная юстиция: важные вопросы административного права // Государство и право. 1993. № 2.

16. Артамонов А.Н. Формирование научных взглядов на развитие административной юстиции в России // Журнал российского права. 1998. № 8.

17. Колесов Ю.И. Правовое пространство России: Участие органов юстиции в обеспечении его единства. М., 2004.

18. Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003.

19. Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Российская юстиция. 2004. № 3.

20. Новые правила обращения в Европейский Суд по правам человека: текст Регламента, новеллы, комментарии. М., 2004.