Опрос граждан в субъектах Российской Федерации: теоретико-правовые основания

М., 1969.

2. Берталанфи Л.фон. История и статус общей теории систем // Системные исследования. Ежегодник. -М., 1973. - С.20-36.

3. Бабичев И.В. Муниципальное право: системноструктурный анализ юридических конструкций. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.

4. Муниципальное право России // под ред. А.Н. Костюкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. -С.179.

5. Бабичев И.В. Органы местного самоуправления муниципального образования как публично-правовая система: некоторые вопросы институционализации // Вестник Моск. ун-та. - Сер.11. Право. - 2010. - №3.

6. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. -М., 1899. - С.6.

7. П. 2 ст. 34 федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест-

ного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 40. Ст. 3822.

8. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: ТК Велби, Проспект, 2006. - С. 135.

9. Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2010. - № 49. - Ст. 6411.

Хорганов Вячеслав Очирович - аспирант кафедры конституционного, административного и муниципального права Бурятского государственного университета.

Khorganov Vyacheslav Ochirovich - .postgraduate student, department of constitutional, administrative and municipal law, Buryat State University.

УДК 342.9

© Н.Е. Васюткин

Опрос граждан в субъектах Российской Федерации: теоретико-правовые основания

В статье рассматриваются проблемы правового регулирования и перспективы развития опроса граждан в субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: опрос граждан, институт прямой демократии, общественное мнение.

N.E. Vasyutkin

Interviewing of citizens in subjects of the Russian federation: theoretical-legal base

In the article the problems of legal regulation and prospects of the development of interviewing of citizens in subjects of the Russian Federation are considered.

Key words: interviewing of citizens, institution of direct democracy, public opinion.

В Российской Федерации государством взят курс на развитие демократических институтов, на совершенствование механизмов взаимодействия граждан и органов публичной власти, выявление общественного мнения. Изучение общественного мнения нацелено на поиск возможных компромиссов при различных интересах граждан в законодательной деятельности и как следствие на содействие органам публичной власти в подготовке рациональных управленческих решений [1].

Ведущую роль по выявлению мнения населения играет такой институт демократии, как опрос граждан. Несмотря на то, что проблемам правового регулирования опроса граждан в России посвящено достаточное количество научных работ, вопросы определения понятия и правовой природы опроса граждан остаются дискуссионными.

Профессор С.А. Авакьян определяет опрос граждан (консультативный референдум) как институт непосредственной демократии, выявляю-

щий мнение народа государства, населения территории по общественно значимому вопросу посредством голосования [2]. В.В. Комарова, исследовав институты непосредственной демократии на уровне местного самоуправления, определила опрос граждан как консультативную форму непосредственного народовластия жителей муниципального образования в обсуждении вопросов местного значения и иных вопросов, затрагивающих их права и интересы [3].

Опираясь на существующие определения, можно выделить несколько моментов в определении понятия и правовой природы опроса граждан. Во-первых, опрос граждан следует рассматривать как форму выявления волеизъявления граждан и народа (мнения населения). Во-вторых, конечной целью опроса граждан является получение от населения согласия (одобрения) или несогласия (неодобрения) по выносимому вопросу или пред-

ложению. В-третьих, выявленное волеизъявление при опросе граждан носит консультативный и рекомендательный характер для органов публичной власти, которое должно ими быть учтено. В то же время данное волеизъявление не обязывает орган публичной власти безоговорочно следовать ему при принятии окончательного решения. В-четвертых, многие ученые, в частности С.А. Авакьян, опрос граждан относят к одному из видов референдума - консультативному (факультативному) референдуму.

Говоря об опросе граждан как разновидности референдума, следует отметить следующее. Опрос граждан часто именуют в юридической литературе и законодательных актах плебисцитом [4]. В то же время имеются различные точки зрения по природе данных институтов. Первая группа ученых утверждает, что плебисцит и референдум - различные институты непосредственной демократии. Другие ученые не видят разницы между этими двумя институтами, считают, что плебисцит (опрос граждан) является разновидностью референдума [5]. Следует отметить, что консультативный референдум не имеет четкой правовой регламентации в Российской Федерации в отличие от императивного референдума.

Опрос граждан по свой природе имеет общие черты с референдумом. Во-первых, как и при опросе граждан, так и при референдуме волеизъявление граждан определяется путем голосования (способ выявления воли граждан). Во-вторых, организация и проведение референдума и опроса граждан предполагают вынесение вопросов на обсуждение (на стадии подготовки при формулировании вопросов в агитационный период). В то же время голосование как способ выявления мнения и воли граждан является важнейшим признаком опроса граждан и референдума. В связи с этим предложенное В.В. Комаровой определение опроса граждан как обсуждения является некорректным. Элементы обсуждения имеет место быть в референдуме и опросе граждан, но обсуждение как форма выявления мнения и воли граждан характерна для таких институтов демократии, как общественное (всенародное) обсуждение, публичные слушания.

В теории права традиционно выделяют представительную демократию и непосредственную (прямую) демократию, которые имеют соответствующие институты. Одним из спорных вопросов в конституционном праве всегда оставался вопрос определения круга институтов непосред-

ственной демократии. В рамках исследования данный вопрос имеет важное значение, т.к. место опроса граждан в системе институтов демократии не определено.

Как отмечает В.Н. Руденко, дихотомия «представительная демократия - непосредственная демократия» являлась стержнем исследований в советский период, и на сегодня такой подход применяется в научных исследованиях. К институтам прямой демократии данные ученые относят все институты, обеспечивающие участие граждан в управлении государством, не входящие в систему представительной демократии. Основным критерием отнесения того или иного института народовластия к институтам прямой демократии является способ участия граждан в управлении государством и обществом: либо граждане участвуют лично и непосредственно, либо делают это через избираемых ими представителей [6].

В.Н. Руденко определяет институты прямой демократии как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по принятию гражданами в рамках установленной законом компетенции общеобязательных публично-властных решений, имеющих силу государственно-волевых решений (решений органов местного самоуправления). По мнению ученого, институты митингов, шествий, демонстраций, пикетирования, обращений граждан являются институтами, выражающими участие граждан в решении значительной части публично-властных решений (формы взаимодействия граждан и власти). В процессе данного взаимодействия граждане могут существенно повлиять на характер принимаемого публичновластного решения, но право принятия окончательного решения принадлежит органу государственной власти (местного самоуправления).

Применяя данный подход к институтам прямой демократии, В.Н. Руденко относит следующие институты: 1) регулирующие принятие гражданами управленческих решений и прямое правотворчество граждан (референдум, народная правотворческая инициатива, народное вето, общие собрания (сходы) граждан по месту жительства); 2) обеспечивающие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти (выборы, отзыв депутата, выборного должностного лица, институт роспуска выборного органа власти). Таким образом, В.Н. Руденко не относит консультативные институты к институтам непосредственной демократии. Данные институты относятся, по его мнению, к формам гражданско-

го участия в политике (формам взаимодействия граждан и государства), в том числе опрос граждан.

Некоторые авторы (профессор Л.А. Нудненко) рассматривают опрос граждан как метод изучения общественного мнения [8]. Профессор С.А. Авакьян под непосредственной демократией понимает совокупность конституционно-правовых институтов, посредством которых народ выражает свою волю, сам осуществляет государственную власть или власть местного самоуправления. При этом выражение воли может иметь обязательный и окончательный характер, т.е. принятое решение не требует утверждения кем-либо (императивные институты непосредственной демократии). В других случаях воля народа носит так называемый консультативный характер, где окончательное решение принимает компетентный орган государства или местного самоуправления [7].

При этом ученый выделяет две группы институтов непосредственной демократии: 1) императивные институты непосредственной демократии, где выражение воли народа носит окончательный и (императивный) обязательный характер, т.е. принятые им решения не требуют утверждения кем-либо. В данную группу входят такие институты, как референдум, выборы, отзыв депутата и т.д.; 2) консультативные институты непосредственной демократии, где официальное окончательное решение принимает компетентный орган государства или орган местного самоуправления. К ним относят публичные слушания, народные (общественные) обсуждения проектов нормативных актов или иных общественно значимых вопросов, народные правотворческие инициативы, коллективные обращения граждан (петиции), наказы избирателей, опросы населения (иначе консультативный референдум), законодательные предложения и др.

Анализ позиций по определению институтов непосредственной демократии позволяет выделить два подхода в теории конституционного права - «узкий» (В.Н. Руденко) и «широкий» (С.А. Авакьян), каждый из которых обоснован и имеет право на существование. По своей правовой природе опрос граждан носит консультативный и рекомендательный характер для органов публичной власти. Применяя «узкий» подход, его нельзя отнести к институту непосредственной демократии, но можно рассматривать как форму гражданского или политического участия. В случае, если придерживаться «широкого» подхода, его можно

определить как консультативный институт непосредственной демократии.

Вполне возможно опрос граждан следует рассматривать как некий смежный институт демократии, который включает в себя элементы непосредственной (инициация гражданами по выявлению мнения населения, форма волеизъявления граждан) и представительной (средства коммуникации общества с органами представительной власти, способ согласования или одобрения органами власти своих действий или принимаемых решений с гражданами) демократии.

В условиях интенсивного развития информационных технологий появляются новые возможности проведения опроса граждан и разнообразные подходы к выбору форм и способов проведения опроса граждан в регионах и муниципальных образованиях. В связи с этим в ближайшее время опрос граждан как институт может трансформироваться в современных условиях, в частности, может поменяться понятие и содержание опроса граждан. Например, представителями власти могут проводиться социологические опросы. В последнее время социологический опрос получает широкую поддержку в регионах для выявления мнения и воли населения при подготовке и обсуждения проектов законов и решении вопросов, требующих законодательного решения.

Как отмечает профессор С.А. Авакьян, определенную позитивную роль могут сыграть различные социологические анкетные опросы. Однако не стоит их переоценивать. Обычно творцов законопроектов интересуют следующие моменты: а) сама необходимость акта; б) удачность регулирования посредством включенных в проект норм; в) исправление имеющихся норм; г) включение дополнительных правил. Надо сказать, что посредством анкетного опроса более или менее выявляется картина по позициям «а» и «б». Корректировка содержащихся в проекте норм и тем более включение новых правил (позиции «в» и «г») посредством анкетного опроса малореальны. Для этого не подходят ни оперативность, обычно присущая опросу, ни степень подготовленности исполнителей, ни, главное, степень подготовленности респондентов, которые просто не готовы с ходу предложить что-то новое в законопроект [9].

С данным мнением можно согласиться частично. Так, появление информационнокоммуникационной сети интернет и мобильной связи позволило проводить опрос граждан пу-

тем организации голосования на официальных сайтах государственных или муниципальных органов в интернете (предварительно опубликовав проект правового акта с сопроводительной документацией - пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование и т.д.), а также организовывать смс-голосования (технология, позволяющая осуществлять прием и передачу коротких текстовых сообщений сотовым телефоном). Вариант проведения опроса граждан с использованием интернета может включать элементы другого института непосредственной демократии - общественного обсуждения, когда гражданин может вносить свои предложения по проекту правового акта помимо голосования за поддержку проекта правового акта.

Р.А. Сафаров высказал мнение о наличии юридических и социологических методов выявления общественного мнения, так, к юридических методам он относит институты непосредственной демократии, а также институты представительной демократии, а к социологическим методам отнес анкетирование, интервьюирование и экспериментирование [10].

Плебисцит отличается от социологического опроса тем, что опрос граждан предполагает сплошной охват населения и сложен в организационном плане, также по итогам органом публичной власти принимается правовой акт, устанавливающий результаты опроса. Прежде всего, опрос граждан предполагает прямое (личное) участие гражданина в голосовании. При проведении социологического опроса с использованием Интернета и смс-голосования граждане участвуют опосредованно без прямого контакта с опрашивающим субъектом (член комиссии, ответственное лицо и т.д.). Данное обстоятельство может повлечь злоупотребление правом со стороны отдельных граждан, лоббирующих лиц (организаций, групп граждан). Учитывая то обстоятельство, что волеизъявление граждан носит консультационный и рекомендательный характер для органов публичной власти, а также позитивную роль данных способов проведения опроса граждан, мобильность в организационном плане, не требующих больших затрат из бюджета, есть большая необходимость развивать данные технологии. Если данные формы выявления мнения граждан «облачить» в правовые нормы, урегулировать порядок проведения и т.д., то можно будет их перечислить к опросу граждан.

В Республике Бурятия на законодательном

уровне институт опроса граждан не закреплен и не урегулирован на должном уровне. Лишь в п. «д» ч. 1 ст. 16 закона Республики Бурятия от 19 июня 1996 г. № 321-1 (в ред. от 18.09.2006 г.) «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия»* отмечается, что при подготовке законопроекта субъект права законодательной инициативы (инициатор законопроекта) вправе организовать его общественное обсуждение, формой которого может выступить выявление общественного мнения в отношении к законопроекту и его отдельных положений посредством социологического и иных опросов.

Следует отметить, что законодатель осуществляет толкование понятия общественного обсуждения с расширительных позиций, поскольку рассматривает социологический и иные виды опроса как формы общественного обсуждения, что является неверным. К сожалению, в данном законе и иных нормативных правовых актах Республики Бурятия не раскрывается порядок организации и проведения социологических опросов, а также не раскрываются и не уточняются содержания иных опросов.

На сегодняшний день в Республике Бурятия со стороны органов власти принимаются активные шаги по изучению общественного мнения. К примеру, Президент Бурятии Вячеслав Наговицын 27 сентября 2010 г. на планерном совещании Правительства РБ дал поручение разработать законопроект, который бы позволил участвовать в интернет-слушаниях по важным вопросам жизни республики абсолютно всем желающим. Было предложено публиковать материалы по вопросам, которые затрагивают жизнь граждан, наиболее важные законопроекты, на интернет-портале Правительства Бурятии [12].

Таким образом, опрос граждан можно определить как форму волеизъявления граждан по значимому для общества вопросу путем проведения голосования, имеющую рекомендательный и консультативный характер для органов публичной власти при дальнейшем принятии решения, урегулированную конституционно-правовыми нормами. Также следует отметить, что способы проведения опроса граждан совершенствуются с учетом развития информационно-коммуникационной сети интернет и мобильной связи. Проведение опроса граждан возможно не только путем образования участков для голосования, но и путем голосования на официальных сайтах государственных или муниципальных органов в интернете, а

также смс-голосования. Данные способы проведения опроса граждан требуют всесторонней правовой регламентации.

В Российской Федерации опрос граждан практически не применяется. Данное обстоятельство вызвано тем, что инициировать проведение опроса граждан очень сложно. В связи с этим необходимо упростить и демократизировать процедуру назначения опроса граждан, рассмотреть возможности использования интернета при опросе граждан.

* При написании статьи использовалась Информационноправовая система «Консультант Плюс. Версия региональное законодательство». ЦРЕ: http://president.buryatia.ru

Литература

1. Лукашева А.В. Общественное мнение и законотворчество. Демократия и права человека // Гражданин и право. - 2001. - № 11.

2. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т.1. - М.: Юристъ, 2005. - С. 410

- 452.

3. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры).

- М.: Формула права, 2006. - С. 521.

4. Трайнин И.П. О непосредственно-народном законодательстве в капиталистических странах // Советское государство и право. - 1937. - № 1, 2. - С. 100.

5. Более подробно: Комарова В.В. Новые формы народовластия или старый референдум? // Законодательство и экономика. - 2006. - № 5.

6. Руденко В.Н. Методология исследования институтов непосредственной демократии // Правоведение.

- 2003. - №3. - С. 41.

7. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. - Т. 1. - М.: Юристъ, 2005.

- С. 410-452.

8. Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. - С. 291.

9. Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. - 2006. -№3. - С. 12.

10. Сафаров Р.А. Выявление общественного мнения в государственно-правовой практике // Советское государство и право. - 1967. - №10. - С. 52.

11. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры).

- М.: Формула права, 2006. - С. 529 - 542.

Васюткин Николай Ефремович - аспирант кафедры конституционного и международного права Бурятского государственного университета.

Vasyutkin Nikolay Efremovich - postgraduate student, department of constitutional and international law, Buryat State University.

УДК 342.53 © С.В. Дагангаров

Институт парламентского контроля в субъектах Российской Федерации

В статье рассматривается институт парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, виды контрольной деятельности региональных парламентов. Статья адресована специалистам в области конституционного права, всем, кто интересуется вопросами российского парламентаризма.

Ключевые слова: парламент, парламентский контроль, субъекты Российской Федерации.

S.V. Dagangarov

The institution of parliamentary control in the subjects of the Russian Federation

This article focuses on the institution ofparliamentary control in the subjects of the Russian Federation. The article is addressed to experts in constitutional law, to those, who are interested in the issues of the development of Russian parliament.

Keywords: parliament, parliamentary control, subjects of the Russian Federation.

На современном этапе развития российского общества для эффективного выполнения государством своих функций необходимо постоянное совершенствование контрольных механизмов по мере изменения социально-экономических и иных условий. Контроль является одним из важнейших атрибутов демократического государственного

управления, отражающих интересы и волю граждан. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности институтам гражданского общества и народу в целом

[5, 12].