К вопросу о соотношении контроля и надзора в российском административном праве

польных органов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам ч. 2 ст. 51.2 Закона о защите конкуренции следует дополнить подробным перечнем новых и вновь открывшихся обстоятельств. Кроме того, в целях полноценной реализации оснований для пересмотра необходимо внесение изменений в ст. 17.9 КоАП РФ в части установления ответственности за факты фальсификации доказательств, заведомо ложного показания лица, располагающего сведениями об обстоятельствах рассматриваемого дела, заведомо ложного заключения эксперта, заведомо неправильного перевода в рамках производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Библиографический список

1. Гражданский процесс: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. / под ред. М.К. Тре-ушникова. М.: Статут, 2014. 960 с.

2. Алиев Т.Т. Пересмотр судебных постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам. Саратов: Изд. центр СГСЭУ, 2004. 252 с.

3. Арбитражный процесс: учебник для студентов юридических вузов и факультетов. 5-е изд., перераб. и доп. / под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2015. 704 с.

4. Москвитин О., Русецкий П. Новые и вновь открывшиеся обстоятельства в антитрасте // Корпоративный юрист. 2015. № 7. С. 11-15.

References

1. The Civil Procedure: A Textbook. 5 th ed., Revised and Additional / ed. M.K. Treushnikov. M.: Statut, 2014. 960 p.

2. Aliev T.T. Revision of Judicial Decisions on Newly Discovered Circumstances. Saratov: Publish. Center of SSSEU, 2004. 252 p.

3. Arbitration Procedure: A textbook for students of law schools and faculties. 5 th ed., Revised and additional / ed. M.K. Treushnikov. M.: Gorodets, 704 p.

4. Moskvitin O., Rusetsky P. New and Newly Discovered Circumstances in the Antitrust // Corporate lawyer. 2015. № 7. P. 11-15.

УДК 342

М.М. Нахапетян

К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В РОССИЙСКОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ

Введение: в советской и российской юридической литературе существуют различные теории и подходы в изучении вопросов соотношения контроля и надзора в российском административном праве, что в значительной степени осложняет

© Нахапетян Микаэл Михайлович, 2017

Аспирант кафедры административного и муниципального права

деятельность государственного аппарата. Цель: формирование авторских определений «контроль» и «надзор», границ и способов разграничения данных дефиниций на основе существующих позиций ученых. Методологическая основа: исторический, формально-логический и метод системного и сравнительного правоведения. Автор обращался также к опыту практического администрирования. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно вопросов дифференциации изученных понятий. Выводы: выработаны признаки надзора, позволяющего отграничить его от понятия «контроль»: наличие специального объекта и субъекта; дана оценка деятельности поднадзорных субъектов с точки зрения законности; отсутствие организационной подчиненности надзирающего органа и поднадзорного объекта; возможность применения мер государственного принуждения; невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность.

Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, контроль, надзор, государственный аппарат, государственное управление.

M.M. Nakhapetyan

TO THE QUESTION OF THE RELATION BETWEEN THE CONTROL AND SUPERVISION IN THE RUSSIAN ADMINISTRATIVE LAW

Introduction: in the Soviet and Russian legal literature there are various theories and approaches to the studying issues of the relationship between control and supervision in the Russian administrative law, which significantly complicate activities of the state apparatus. Purpose: formation of the author's definition of the terms "control" and "supervision", as well as the boundaries and ways of delineating these definitions on the basis of previously stated positions of scientists was thoroughly researched in the article. Methodology: carrying out the study the author applies historical, formal logical methods and method of system and comparative law, in accordance with which the author continuously moves to the experience of practical administration, making his conclusions on the basis of real, legal, existing scientific and sociological studies. Results: in the article the author's position on the issues of the concepts differentiation studied and to which the author's assessment was expounded. Conclusions: characteristics of supervision have been developed, which make it possible to distinguish the essence of the term "supervision" from the notion of "control". They are as follows: existence of a special object and subject; evaluation of activities of subjects under supervision from the point of view of legality; the lack of organizational subordination of the supervising authority and the supervised facility; the possibility of applying measures of state coercion; impossibility of interference in operational and economic activities.

Key-words: control, supervision, administrative management

Контроль и надзор выступают непременными атрибутами государственного 1 управления. Их необходимость доказана практикой исторического развития .2 любого государства. 1

В юридической теории и практике проблема соотношения контроля и надзора являлась дискуссионной как на ранних этапах развития советского административного права, так и в российском административном праве.

В научных работах советского периода можно встретить различные подходы к соотношению понятий «контроль» и «надзор». Так, применительно к вопросам государственного управления широкую поддержку получило рассмотрение дд

надзора через призму надведомственного контроля, характерного в то время для системы государственного регулирования. Предлагалось также рассматривать надзор как контроль в специальной сфере деятельности государственного аппарата. Было высказано мнение о существовании контрольно-надзорной деятельности как одной из форм «советской государственной деятельности» [1, с. 38-39].

Что касается сферы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, советская наука определяла надзор как систематическое наблюдение за соблюдением общеобязательных правил поведения в целях выявления, предупреждения и пресечения правонарушений [2, с. 88].

Следует отметить, что эта точка зрения в последнее время все чаще находит свое отражение в трудах современных административистов, высказывающихся о необходимости вывода надзора за пределы государственного управления и придания ему правоохранительных черт [3, с. 18; 4, с. 599-600; 5, с. 511-514].

Для современной административно-правовой науки также характерны различные точки зрения на соотношение понятий «контроль» и «надзор»: от отождествления этих понятий до необходимости их разграничения. Кроме того, в литературе наряду с государственным контролем и надзором выделяется категория «контрольно-надзорная деятельность», объединяющая контроль и надзор [6, с. 6; 7, с. 125-127]. По мнению некоторых исследователей, невозможность разграничения контроля и надзора обуславливает существование такого вида деятельности органов исполнительной власти [8, с. 13].

Из сказанного следует, что в концепциях советского и современного периода развития российского административного права так и не преодолены «теоре-й тическая двусмысленность и неопределенность» [9, с. 7] в отношении понятий

° о ,-т

? «контроль» и «надзор» в системе исполнительной власти. Поэтому вполне можно 3 согласиться с Н.И. Глазуновой, отмечающей, что «...не будет большой ошибкой, » если подчеркнуть, что у нас нет правильной „теории контроля", отвечающей I современному состоянию управленческих наук» [10, с. 454]. | Во многих работах надзор наделяется чертами контрольных процессов. В

! результате существование надзорной формы деятельности в системе государ-§ ственного управления некоторыми теоретиками ставится под сомнение [11, | с. 126-142]. Кроме того, можно встретить утверждение, что термин «надзор» | в наименовании органов государственного управления, по сути являющихся 'I контролирующими органами, ведет к смешению содержания контрольных и | надзорных функций [12, с. 85].

| Существует более категоричное мнение, согласно которому надзорными сле-

дует считать органы прокуратуры, а все остальные органы следует называть | контрольными [13, с. 189].

§ В специальной литературе неоднократно отмечалась необходимость исполь-

§ зования единого термина по отношению к контролю и надзору, т.к. проверочная | деятельность (контроль и надзор) реализуется в одном направлении по единым | правилам [14, с. 29].

Существенно расходятся взгляды ученых относительно содержания понятий «контроль» и «надзор». Впервые такая проблема была поднята в административном праве еще в 60-гг. прошлого столетия при разграничении надзора, контроля и проверки исполнения.

При всем многообразии современных работ на эту тему нетрудно отметить 100 тенденцию воспроизведения многими авторами критериев разграничения кон-

троля и надзора, выработанных еще советской наукой административного права. Однако такое дублирование отличий контрольной деятельности от надзорной осуществляется без учета сущности советского административного надзора, далекой от современного назначения контрольно-надзорной деятельности [14, с. 29].

Следует согласиться с мнением Д.Н. Бахраха об увеличении объема надзорной деятельности вследствие сужения объема полномочий контрольного характера. Помимо этого, ученым обосновывается динамичный характер надзора как результат развития технического прогресса, в условиях которого особую роль играют технические правила и нормативы, вызывающие необходимость контроля за их соблюдением в целях обеспечения безопасности [15, с. 301].

Действительно, если обратиться к исследованиям советских ученых, административный надзор первоначально рассматривался с позиций правоохранительной деятельности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, позднее — как функция многочисленных государственных инспекций, наблюдавших за исполнением специальных норм и правил в установленной сфере деятельности (внутриведомственный надзор) [16, с. 69-78; 17, с. 45].

Многие авторы рассматривают понятия «контроль» и «надзор» как формы государственного управления [18, с. 14; 19, с. 51-60; 20, с. 362-369]. Следует отметить, что управленческий характер контрольной функции находит широкую поддержку как в советской юридической науке, так и в работах современных исследователей [21, с. 43; 22, с. 99]. Исходя из управленческой теории контроля, он присущ всем органам исполнительной власти. В связи с этим трудно согласиться с положением подп. «в» п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 ш «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Российской и Федерации» (в ред. от 22 июня 2010 г.), согласно которому министерству запре- а щается выполнение контрольных функций1. о

Таким образом, в юридической науке государственный контроль изучается о как особый вид деятельности наделенных компетенцией и полномочиями ор- о

с

ганов государства и должностных лиц, осуществляемой с использованием раз- а личных методов управляющего воздействия, направленной на установление и в оценку контрольных фактов (соответствия заданным параметрам) в деятельности о подконтрольного объекта, имеющей результатом ее корректировку или распро- ю

"О

странение положительного опыта, а также поощрение подконтрольного объекта. |

Дискутируя вопрос об объеме понятия «надзор», одни ученые [23, с. 31] к

считают, что он не должен вторгаться в сферу государственной регистрации и |

лицензирования и привлечения к административной ответственности; другие |

[24, с. 7; 25, с. 91; 26, с. 9, 33] допускают вторжение административного надзора и

в отдельные виды деятельности для обеспечения законности и порядка, напри- №

мер, в лицензирование и выдачу разрешений. Мы не разделяем указанные точки 11

зрения и полагаем, что, несмотря на наличие схожих черт административного )

надзора и лицензирования, выдачей разрешений или регистрации, надзор все 7 же обладает признаками, не свойственными ни одному из этих видов деятельности органов государственного управления.

Анализ юридической литературы и действующего законодательства позволяет выделить следующие общие черты целей надзора и лицензирования: обеспече-

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945; 2010. № 46, ст. 3331.

101

ние безопасности личности, общества, государства, межотраслевой характер деятельности, их осуществление во многих случаях одним и тем же органом, наличие единых регулирующих норм и т.д.

Между тем нельзя игнорировать признаки, характерные только для административного надзора и не охватывающие, например, лицензирование, разрешительную систему. Различие можно провести по моменту возникновения лицензионно-разрешительных, регистрационных отношений и административного надзора. Так, моментом возникновения первых является подача заинтересованным субъектом заявления и иных предусмотренных законодательством документов. Административный надзор берет свое начало с момента выдачи лицензии (разрешения) или регистрационного документа. В этом случае лицензионное, разрешительное, регистрационное производства оканчиваются, а административный надзор, наоборот, только начинает «набирать обороты». В особых условиях на части или всей территории Российской Федерации лицензирование, выдача разрешений, регистрация могут приостанавливаться или осуществляться в ограниченном порядке, надзор же носит постоянный характер и в условиях таких режимов может приобретать дополнительные свойства.

Получение лицензии, регистрационного или разрешительного документа обременяет их получателя новыми обязательствами и ограничениями, которые являются составной частью административного надзора.

Полагаем, что нельзя согласиться с включением юрисдикционной деятельности в понятие «надзор», что имеет место в литературе. Например, инспектор пожарного надзора ограничен правом составления протокола об административном правонарушении, а разбирательство по делу и вынесение постановления согласно КоАП РФ — прерогатива иного субъекта. Таким образом, результат надзора служит основанием для дальнейшего развития юрисдикционного процесса.

Следствием неоднозначного понимания рассматриваемых понятий является не только свободная интерпретация в теории права задач и функций контрольных и надзорных органов, но и произвольное нормативное применение терминов «контроль» и «надзор». Так в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов государственной власти» (в ред. от 22 июня 2010 г.)2 отсутствует определение контрольной или надзорной деятельности. Функция по контролю и надзору рассматривается как единая деятельность федерального органа исполнительной власти. В результате в положениях, определяющих статус федеральных служб, грань между надзорными или контрольными полномочиями органа стирается.

Согласно Указу Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 5 апреля 2016 г.)3 сформировано 8 федеральных служб по надзору. Наименование таких служб, как Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, противоречит понятию федеральной службы, раскрытому в Указе Президента РФ № 314, согласно которому «федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности» (подп. «б» п. 2).

Анализ положений, регулирующих деятельность федеральных надзоров, свидетельствует о том, что на них возложено исполнение не только надзорных,

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945; 2010. № 46, ст. 3331.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 22, ст. 2754; Российская газета. 2016. 7 апр.

но и контрольных полномочий. Например, на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека4 возложено исполнение функций трех групп: по контролю, по надзору и по контролю и надзору. В связи с этим логичнее было бы в наименованиях федеральных надзоров использовать понятие «Федеральная служба по контролю и надзору...».

Законодатель не только не разделяет функции по контролю и надзору5, но и не делает различий между ними, употребляя понятия «контроль» и «надзор» в наименованиях нормативных актов как синонимы. Примером тому является Федеральный закон от 26 декабря 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 9 февраля 2016 г.)6.

Учитывая наработки советской и современной науки административного права, анализируя действующее законодательство, считаем, что отличие контроля от административного надзора заключается в следующем.

Во-первых, для контроля характерна оценка эффективности, своевременности выполнения объектом управляющего воздействия предписаний и распоряжений индивидуального характера субъекта управления, в то время как административный надзор направлен на соблюдение общеобязательных правил, стандартов, нормативов и т.д. в целях обеспечения, например, общественной безопасности, прав и свобод граждан, соблюдения требований осуществления какой-либо деятельности.

Во-вторых, контроль предполагает выявление отклонений от заданных правовыми нормами стандартов поведения. Так, результатом контроля может являться отмена акта управления или привлечение к дисциплинарной ответственности, что несвойственно административному надзору. И наоборот, меры административного принуждения, применяемые по результатам надзорной деятельности, никак не соответствуют характеру контроля.

В-третьих, если контроль направлен на достижение эффективного функционирования отраслей государственного управления посредством обеспечения слаженного взаимодействия и исполнения полномочий всеми звеньями управленческой цепи в режиме «власть — подчинение», то надзор обеспечивает управленческое воздействие на внешнюю среду через установление административного режима.

Библиографический список

1. Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. 1084 с.

2. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Юридическая литература, 1965. 215 с.

3. Зырянов С.М. Развитие административно-надзорных отношений / Административно-правовые отношений («Лазаревские чтения») // Государство и право. 2009. № 2. С. 9-24.

4 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (в ред. от 23 июля 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 28, ст. 2899; 2015. № 31, ст. 4680.

5 См., например: Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (в ред. от 13 июля 2015 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 766; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. I, ст. 4359.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. I, ст. 6249; 2016. № 11, ст. 1495. 103

4. Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А.В. Куракина. М.: Дело и Сервис, 2004. 816 с.

5. Административное право России: учебник / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. 3-е изд. М.: Юнити-Дана, 2008. 559 с.

6. Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид наук. М., 2009. 27 с.

7. Давлетов С.Ф. Категории «контроль» и «надзор»: сущность понятия и их соотношения // Вестник Владимирского юридического ин-та. 2008. № 4. С. 125-127.

8. Гладун З.С. Административно-правовые вопросы государственного санитарного надзора в СССР: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1986. 26 с.

9. Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения. М.: Юнити-Дана, 2010. 183 с.

10. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учебник. М.: Проспект, 2006. 560 с.

11. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М.: Проспект, 2005. 272 с.

12. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С 79-85.

13. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. 305 с.

14. Назаров С.Н. Общая теория надзорной деятельности. М.: Книга сервис, й 2007. 240 с.

? 15. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 2-е изд. М.: Экс-

й мо, 2006. 528 с.

g 16. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в со-

i ветском государственном управлении // Вопросы советского административного | права на современном этапе. М.: Госюриздат, 1963. C. 69-78. i 17. Здир Я. Государственные инспекции в СССР. М.: Госюриздат, 1960. 134 с.

| 18. Зарубицкая Т.К., Скляров И.А. Правовое положение органов, обеспечи-

ф

i вающих законность в государственном управлении. Н. Новгород: НВШ МВД | РФ, 1993. 121 с.

'I 19. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М.: Проспект,

I 2005. 252 с.

| 20. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: монографический учебник.

| М.: Эксмо, 2008. 448 с.

! 21. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Норма, 2004. 355 с.

| 22. Нетесова М.С. О разграничении функции контроля и надзора в государ-

§ ственном управлении // Власть. 2007. № 2. C. 97-101.

1 23. Зырянов С.М. Административно-надзорная деятельность федеральных

J органов исполнительной власти. М.: ВНИИ МВД России, 2004. 136 с.

24. Журавлев Р.В. Административное разрешение в предпринимательской деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 22 с.

25. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. 278 с.

26. Гущин А.В. Лицензирование в Российской Федерации: Правовые и орга-104 низационные основы. М.: Дашков и К, 2004. 166 с.

References

1. Sorokin V.D. Selected works. SPb.: Legal Center Press, 2005. 1084 p.

2. Eropkin M.I. Management in the Field of Public Order. M.: Jurid. lit, 1965. 215 p.

3. Zyryanov S.M. Development of Administrative and Supervisory Relations / Administrative and Legal Relations ("Lazarevsky readings") // State and Law. 2009. № 2. P. 9-24.

4. Belsky K.S. Police law: Lecture course / Ed. A.V. Kurakina. M.: Case and Service, 2004. 816 p.

5. Administrative Law of Russia: Textbook / Ed. P.I. Kononova, V.Ya. Kikotya, I.Sh. Kilyaskhanov. 3rd ed., M.: Unity-Dana, 2008. 559 p.

6. Yablonskaya A.B. Control and Supervisory Function of State Power in the Russian Federation (theoretical and legal research): the author's abstract. dis. ... cand. Law of sciences. M., 2009. 27 p.

7. Davletov S.F. Categories "Control" and "Supervision": theEssence of the Concept and their Correlation // VestnikVladimirskogo Juridical Institute. № 4. 2008. P. 125-127.

8. Gladun Z.S. Administrative and Legal Issues of State Sanitary Supervision in the USSR: Author's abstract. Dis. ... cand. jurid. sciences. M., 1986. 26 p.

9. Martynov A.V. Administrative Supervision in Russia: Theoretical Foundations of Construction. M.: Unity-Dana, 2010. 183 p.

10. Glazunova N.I. State and Municipal (administrative) Management: Textbook. M.: Prospectus, 2006. 560 p.

11. Belyaev V.P. Control and Supervision in the Russian State. M.: Prospectus, e

2005. 272 p. I

12. Shalumov M.S. Prosecutor's Supervision and State Control over the Execu- a tion of Lws: Delineation of Competence and Responsibility // State and Law. 1999. 0 № 1. P. 79-85. 1

o

13. Rokhlin V.I. Procuratorial Supervision and State Control: History, Develop- 0 ment, Concept, Correlation. St. Petersburg: Jurid. center Press, 2003. 305 p. a

14. Nazarov S.N. General Theory of Supervisory Activities. M.: Book service, B

2007. 240 p. H

o

15. Bakhrakh D.N. Administrative Law of Russia: textbook. 2 ed., M.: Eksmo, g

2006. 528 p. g

x s

16. Razarenov F.S. On the Essence and Importance of Administrative Supervision | in the Soviet State Administration // Questions of Soviet administrative law at the a present stage. M.: Gosyurizdat, 1963. P. 69-78. |

17. Zdir J. State Inspections in the USSR. Moscow: Gosyurizdat, 1960. 134 p. |

18. Zarubitskaya T.K., Sklyarov I.A. The Legal Status of Bodies that Ensure Law- № fulness in Public Administration. N. Novgorod: NWS of the Ministry of Internal 51 Affairs of the Russian Federation, 1993. 121 p. )

19. Belyaev V.P. Control and Supervision in the Russian State: a monograph. M.: 7 Prospectus, 2005. 252 p.

20. Tikhomirov Yu.A. Modern Public Law: a monographic textbook. M.: Eksmo,

2008. 448 p.

21. Tikhomirov Yu.A. Theory of Competence. M.: Norma, 2004. 355 p.

22. Netesova M.S. On the Delimitation of the Function of Control and Supervision

in Public Administration //Branch. 2007. № 2. P. 97-101. 105

23. Zyryanov S.M. Administrative and Supervisory Activities of Federal Executive Bodies: Monograph. M.: All-Russian Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2004. 136 p.

24. Zhuravlev R.V. Administrative Permission in Entrepreneurial Activity: author's abstract. dis. ... cand. jurid. Sciences. M., 2008. 22 p.

25. Osintsev D.V. Methods of Administrative and Legal Impact. SPb .: Legal Center Press, 2005. 278 p.

26. Gushchin A.V. Licensing in the Russian Federation: Legal and Organizational Basis. M.: Dashkov and K, 2004. 166 p.