Зоны территориального развития как новая форма развития предпринимательства

С.М. Мотуренко*

ЗОНЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ КАК НОВАЯ ФОРМА РАЗВИТИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

В соответствии ч. 1 ст. 7 Конституции РФ государство обязано проводить политику и создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Это фундаментальное начало определяет смысл и содержание деятельности государства, в том числе в сферах, связанных с организацией предпринимательской деятельности, формированием для этого благоприятных условий и поддержанием таковых в последующем.

Утверждения некоторых ученых и общественных деятелей относительно всесилия рынка, способного в одночасье изменить сформированные годами приемы и методы управления отечественной экономики, со временем не подтвердились. Юридические механизмы, обеспечивающие данный процесс, подчас инертны и нуждаются в регулярном совершенствовании. Об этом свидетельствует плодотворная деятельность законодательного органа, к сожалению, не всегда качественная и своевременная. Пример тому - проблема моногородов -печального наследия плановой экономики.

Опыт не такого уж далекого прошлого показал, что рынок не в состоянии урегулировать эту проблему самостоятельно, без вмешательства государства. Например, после приватизации находящегося в городе Пикалево Ленинградской области ПО «Глинозем» три основных завода, некогда составлявших единый градообразующий производственный комплекс и единую производственную цепочку, перешли в частные руки разных владельцев, которые в условиях разразившегося финансово-экономического кризиса не смогли договориться между собой о поставках сырья и совместном использовании транспортной инфраструктуры, что в итоге привело к сокращению и приостановке производства, массовым невыплатам заработной платы, значительным сокращениям работников1, прекращению подачи тепла

* Научный сотрудник сектора предпринимательского права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

1 Без работы оказался каждый четвертый житель Пикалево. См.: Владимир Путин разрешил «пикалевский кризис»? // URL:

Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2014

в жилые дома, росту социального напряжения в указанном моногороде, жители которого захватили здание мэрии и перекрыли федеральную трассу.

Экстренное вмешательство руководителей государства способствовало преодолению в «ручном» режиме пикалевского кризиса и путем государственного стимулирования, прежде всего через систему

кредитования, помогло умерить аппетиты капитанов бизнеса и пону-

2

дить их к взаимному сотрудничеству .

Данный пример получил широкую огласку благодаря средствам массовой информации и является наглядным подтверждением констатации краха в реальной экономике псевдолиберальной концепции и

3

поворота в сторону государственного участия .

Следует признать, что приведенный пример не единичный, но каждую подобную проблему не решишь в «ручном» режиме - нужен эффективный юридический механизм преодоления подобных явлений, основанный на органичном сочетании частноправовых и публично-правовых методов воздействия на экономику и происходящие в ней процессы.

Несмотря на совершенствование гражданского законодательства, проблема ограниченного публично-правового воздействия на экономику не потеряла своей актуальности. В связи с этим отыскание новых форм и методов взаимодействия государства и бизнеса (например, государственно-частного партнерства, институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей и некоторые другие) не отбрасывает сформированные правовой отечественной традицией подходы к регулированию экономики и происходящих в ней процессов правовыми нормами предпринимательского, как ранее хозяйственного, права.

Разработанная в секторе предпринимательского права ИГП РАН концепция о хозяйственном (а с переходом экономики страны к рыночным методам регулирования - предпринимательском) праве как единой совокупности правовых норм, приемов и методов, эффективно регулирующей формирующиеся в процессе хозяйствования отноше-

http://www.proftatms.ru/news/139 (дата обращения: 05.08.2013).

2 См.: Путин заставил Дерипаску подписать договор в Пикалево // URL: http://www.rb.ru/article/putin-zastavil-deripasku-podpisat-dogovor-v-pikalevo/5875867.html (дата обращения: 05.08.2013).

3 См.: Примаков Е. 2007 год: прощание с псевдолибералами // Российская газета. 2008. 15 янв.

ния, не потеряла своей актуальности в наши дни4. Ее жизнеспособность подтверждается количеством нормативных правовых актов, органично сочетающих частноправовые и публично-правовые начала регулирования экономической деятельности, особенно в секторе реальной экономики, на что было обращено внимание в юридической литературе5.

Опасность рецидива пикалевского явления обусловлена особенностями территориального размещения единиц производства, их хозяйственного кооперирования и значительным влиянием градообразующего производства на развитие региона. С сожалением приходится констатировать значительную долю предприятий и монопрофильных муниципальных образований6, в которых ситуацию удалось стабилизировать посредством публично-правового вмешательства и применения антикризисных краткосрочных мер. В целях исправления ситуации и недопущения подобных явлений начиная с 2010 г. ведется совместная целенаправленная работа государственно-властных структур и бизнес-сообщества по комплексному инвестиционному планированию модернизации и реструктуризации экономики монопрофильных

4 Концепция предпринимательского права, разработанная в трудах

B.В. Лаптева, С.С. Занковского, Н.И. Михайлова, М.И. Клеандрова,

C.Н. Шишкина и др., позволяет рационально формировать хозяйственно-правовые институты и органично применять комплексное правовое регулирование экономических, в том числе предпринимательских, отношений, последовательно отстаивается в ряде работ. См., например: Лаптев В.В. Введение в предпринимательское право. М., 1994; .Банковский С.С. Публичные и частные начала в правовом регулировании экономики // Предпринимательское право в ХХ1 веке: преемственность и развитие. М., 2002; он же. Предпринимательские договоры. М., 2004; Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. В.В. Лаптева и С. С. Занковского. М., 2006; Шишкин С.Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики. М., 2011.

5 См.: Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. М., 2010. С. 16.

6 По данным Минрегионразвития России, в Российской Федерации насчитывается 333 монопрофильных муниципальных образования с совокупным населением 16 млн человек, что составляет 25% городского населения страны. См.: Перспективы моногородов в современной России // URL: http://www.memoid.ru/node/Perspektivy_monogorod... (дата обращения: 05.08.2013).

муниципальных образований. Недиверсифицированная экономика моногородов является сдерживающим фактором свободы экономической деятельности, способствует процветанию монополии и недобросовестной конкуренции, не позволяет гражданам - жителям этих монопрофильных образований использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, обеспечивать себе достойный уровень жизни и свободное развитие.

В целях решения проблем моногородов Правительством РФ предлагалось, в том числе на территории субъектов РФ, где имеются такие моногорода, создание особых экономических зон, размещение там новых высокотехнологичных производств и обеспечение занятости населения7. Высказывается мнение, что монопрофильные населенные пункты необходимо наделить статусом особой экономической

8

зоны .

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»9 (далее - Закон об ОЭЗ) особой экономической зоной признается часть территории РФ, определяемая Правительством РФ, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны.

Не разрывая единство экономического пространства Российской Федерации, действующее законодательство предусматривает возможность создания на ее территории особых экономических зон (далее -ОЭЗ), где устанавливается особый порядок хозяйствования и его правового опосредования. Учитывая, что законодателем при этом используется слово «особый», следует понимать, что ОЭЗ не могут иметь широкого, прежде всего территориального, распространения, поскольку их создание связано со значительной концентрацией затрат на обу-

7 См.: План по реализации основных направлений антикризисных действий и политики модернизации российской экономики Правительства РФ на 2010 год. Утв. Правительством РФ 2 марта 2010 г. // СПС «Кон-сультантПлюс».

8 См.: Рой О.М. Проблемы и перспективы модернизации российских моногородов // URL: http://innclub.info /wp-content/uploads/2012/03/рой.doc (дата обращения: 05.08.2013).

9 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3127.

стройство инфраструктуры зоны и прилегающей территории, а также с недопущением снижения концентрации инвестиционных, трудовых и иных ресурсов в случае чрезмерно больших размеров территорий таких зон. В связи с этим, по мнению А.Н. Козырина, при создании ОЭЗ должен соблюдаться принцип ограниченности их территорий10.

Действующим законодательством предусматривается возможность создания нескольких типов ОЭЗ: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые, которые называются в юридической литературе «отрасле-выми»11; существуют также ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях12.

Следует заметить, что основными целями создания ОЭЗ являются развитие обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики, туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработка технологий и коммерциализация их результатов, производство новых видов продукции (ст. 3 Закона об ОЭЗ). Востребованность ОЭЗ определяется, прежде всего, стремлением к развитию производства, о чем свидетельствует увеличение объема продукции, произведенной в ОЭЗ в 2012 г., на 46% по сравнению с предшествующим периодом, что в стоимостном выражении составило 73,6 млрд руб., и прогнозируемым, по мнению специалистов, дальнейшим увеличением объемов фактических инвестиций и произведен-

13

ной продукции .

Вместе с тем, способствуя развитию отраслей производства, ОЭЗ не имеют принципиальной направленности на социально-экономическое развитие определенных регионов в целом. Такую цель

10 См.: Постатейный комментарий Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2006. С. 22.

11 См.: Белицкая А.В. О зонах территориального развития: комментарий нового законодательства // Право и экономика. 2012. № 8. С. 21.

12 См.: Федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» // СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2807; Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 280.

13 См.: РГ-Бизнес. 2013. 16 июля. 182

преследует иной институт, недавно введенный законодателем, - зона территориального развития (далее - ЗТР).

Понятие ЗТР в легальный оборот введено Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»14 (далее - Закон о ЗТР). Под ЗТР понимается часть территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения социально-экономического развития путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику субъекта РФ резидентам ЗТР предоставляются меры государственной поддержки (ст. 2 Закона о ЗТР).

Бесспорно, основной целью обоих указанных выше институтов является привлечение инвестиций в определенные отрасль или регион и создание определенной формы партнерства между государством и частными лицами. Однако у них разное целевое предназначение: в первом случае - развитие определенной отрасли, во втором - комплексное ускорение социально-экономического развития определенного публично-правового образования, что в условиях достаточно остро поставленного вопроса о реиндустриализации, развитии аграр-но-промышленного комплекса, об изменении структуры нашей экономики будет способствовать увеличению роли регионов в экономическом плане15, в том числе преодолению наследованных проблем монопрофильных территорий.

На прорывное предназначение ЗТР указывает срочный характер данных проектов. Такие зоны создаются сроком на 12 лет на территориях субъектов РФ, перечень которых утверждается Правительством РФ16. Субъекты, подлежащие включению в указанный перечень, определяются на основе показателей социально-экономического развития этих публично-правовых образований за предшествующий 10-летний период. Также субъект РФ может быть включен в число потенциаль-

14 СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 5). Ст. 7070.

15 См.: Примаков Е. Необходимо комплексное решение // Российская газета (столичный выпуск). 2013. 22 мая.

16 В настоящее время действует утвержденный Правительством РФ перечень, включающий 20 субъектов. См.: постановление Правительства РФ от 10 апреля 2013 г. № 326 «Об утверждении перечня субъектов Российской Федерации, на территориях которых допускается создание зон территориального развития» // СЗ РФ. 2013. № 16. Ст. 1955.

ных кандидатов на создание ЗТР по решению или поручению Президента РФ.

Следует сказать, что определенные требования к социально-экономическим показателям предъявляются также к муниципальным образованиям, на территориях которых предполагается создание ЗТР.

Законодательно установлено несколько ограничений на создание ЗТР: пределами территории только одного субъекта РФ, а также недопустимость создания ЗТР на территории одного муниципального образования одновременно с ОЭЗ.

Решение о создании ЗТР принимает непосредственно Правительство РФ и оформляет его соответствующим постановлением, которое является основанием для заключения соглашения о функционировании ЗТР. Сторонами такого соглашения выступают Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительные органы муниципального образования или муниципальных образований, на территории которых создается ЗТР. Данное соглашение по своей сути сходно с соглашением о создании ОЭЗ. В юридическом сообществе высказываются самые разнообразные мнения относительно правовой природы таких соглашений: от отнесения их к непоименованным в ГК РФ гражданско-правовым

17

договорам до признания их нормативными актами локального значения, обозначающими территорию действия соответствующего зако-

18

на .

В силу императивного влияния существует мнение, что такие соглашения являются разновидностью договора в публичном праве19.

Не ставя своей целью детально анализировать высказанные мнения, необходимо признать недостаточное внимание исследователей к методологии юридического оформления предпринимательских отношений. Вместе с тем отношения, складывающиеся между государ-

17 См., например: Царева Л.В. Правовое регулирование свободных экономических зон в Республике Беларусь: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Минск, 2003.

18 См., например: Андреев В.К. Правовое регулирование создания и деятельности особых экономических зон // Государство и право. 2006. № 7. С. 44-47.

19 См.: Постатейный комментарий Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина. С. 88-89.

ственными (муниципальными) органами и коммерческими организациями (индивидуальными предпринимателями) в связи с государственным регулированием бизнеса, традиционно являются предметом предпринимательского права и образуют так называемые вертикальные обязательства, которые регламентируют предпринимательство в целях направления его в требуемое русло, что может рассматриваться в качестве своеобразного соглашения, как отмечает С. С. Занковский20.

Следует согласиться авторами, придерживающимися мнения о комплексном характере соглашения о создании ЗТР21. Вместе с тем такое соглашение является основой формирования предпринимательских отношений и необходимым условием для будущей предпринимательской деятельности, вследствие чего указанные отношения признаются организационными предпринимательскими, входящими в

22

предмет предпринимательского права .

Условия соглашения о функционировании ЗТР ориентированы на организацию предпринимательства в пределах определенной территории и в определенные сроки, определяющие этапы функционирования ЗТР, и могут рассматриваться как императивные для подобного соглашения наряду с такими, как:

показатели оценки эффективности функционирования ЗТР на каждом этапе и по окончании данных этапов;

меры государственной поддержки, которые могут быть предоставлены резидентам в соответствии с Законом о ЗТР;

меры государственной поддержки, которые могут быть предоставлены резидентам субъектом РФ;

обязательство исполнительно-распорядительных органов муниципального образования или муниципальных образований по передаче исполнительному органу государственной власти субъекта РФ права на управление и распоряжение земельными участками, находящимися

20 См.: Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. В .В. Лаптева, С.С. Занковского. С. 233-234.

21 См., например: Лисица В.Н. Особые экономические зоны в Российской Федерации. Новосибирск, 2010; Белицкая А.В. Указ. соч. С. 23.

22 См.: Российской предпринимательское право / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. 4-е изд. М., 2012. С. 7.

в муниципальной собственности и расположенными в границах ЗТР, на срок ее функционирования;

порядок прекращения предоставления мер государственной поддержки в связи с прекращением или досрочным прекращением существования ЗТР, а также в связи с исключением юридического лица или индивидуального предпринимателя из реестра резидентов;

объем и сроки финансирования создания в ЗТР находящихся в государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности ее субъектов, муниципальной собственности объектов инженерной, транспортной и иных инфраструктур (ч. 1 ст. 8 Закона о ЗТР).

Помимо перечисленных условий, подобное соглашение диспози-тивно может содержать обязательства органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по предоставлению налоговых льгот резидентам в рамках налогового законодательства, а также иные положения, связанные с функционированием ЗТР.

Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в ЗТР, признаются резидентами в том случае, если они отвечают ряду требований, а именно: зарегистрированы в качестве юридического лица и индивидуального предпринимателя на территории муниципального образования, входящего в ЗТР; представили в администрацию ЗТР инвестиционную декларацию, отражающую инвестиционный проект, реализуемый в ЗТР в соответствии с предъявляемыми требованиями; включены в реестр резидентов ЗТР. О регистрации в качестве резидента предприниматели получают соответствующее свидетельство.

Не подлежат включению в реестр, а следовательно, не могут быть резидентами ЗТР субъекты естественных монополий, государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также хозяйственные товарищества и общества, акции (доли) в уставном (складочном) капитале которых принадлежат Российской Федерации, ее субъектам либо муниципальным образованиям.

Помимо ограничения по кругу лиц законом предусмотрено ограничение по видам деятельности для кандидатов в резиденты ЗТР. В частности, ограничение касается производства этилового спирта, алкогольной продукции, производства табачных изделий и других подакцизных товаров (за исключением мотоциклов и легковых автомобилей); добычи сырой нефти, природного газа, предоставления услуг в этих областях; добычи драгоценных металлов, драгоценных

камней, полудрагоценных камней, их производства и переработки; оптовой и розничной торговли; ремонта транспортных средств, бытовых изделий и предметов личного пользования; финансовой деятельности; обработки лома и отходов цветных и (или) черных металлов.

В отличие от резидентов ОЭЗ с резидентами ЗТР не заключаются соглашения о ведении соответствующего вида предпринимательской деятельности в пределах ЗТР и механизм государственного регулирования складывается по-иному: резиденты ЗТР вправе получить меры государственной поддержки при условии обращения с соответствующей заявкой в администрацию ЗТР, которая определяет перечень сведений, необходимых для подачи заявок, формирует перечень заявок и устанавливает критерии и очередность их удовлетворения с учетом стратегии развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу.

Обобщив собранную информацию, администрация ЗТР представляет сведения о необходимых для ЗТР мерах государственной поддержки, об их объеме и количестве заявок резидентов, претендующих на получение мер государственной поддержки в очередном финансовом году, в уполномоченный федеральный орган, который, в свою очередь, представляет эти сведения главным распорядителям бюджетных средств в целях внесения предложений о планировании соответствующих расходов федерального бюджета, составлении обоснований бюджетных ассигнований. Удовлетворяется только обеспеченное бюджетными ассигнованиями количество заявок.

Следует заметить, что такой механизм позволяет субъектам РФ, в которых созданы ЗТР, стимулировать социально ориентированные проекты предпринимательской деятельности на основе симбиоза частной инициативы и государственной поддержки.

Государственная поддержка резидентов ЗТР осуществляется посредством следующих мер:

предоставление бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ для реализации в ЗТР инвестиционных проектов с участием резидентов;

создание объектов капитального строительства в области энергетики, транспорта, находящихся в государственной собственности Российской Федерации и необходимых для осуществления резидентами предпринимательской и иной экономической деятельности;

предоставление резидентам в аренду земельных участков из состава земель, которые находятся в государственной или муниципаль-

ной собственности либо государственная собственность на которые не разграничена, в границах ЗТР;

предоставление налоговых льгот и инвестиционного налогового кредита резидентам в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

предоставление государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым юридическими лицами, в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ;

предоставление из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов РФ в целях поддержки предпринимательской и иной экономической деятельности, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями;

иные меры государственной поддержки в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ (например, предоставление инвестиционного налогового кредита), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами.

Меры государственной поддержки могут предоставляться не только за счет федерального бюджета, но и бюджета субъекта РФ, в этом случае последнему из федерального бюджета могут предоставлять субсидии для возмещения резидентам, заявки которых включены в перечни заявок, части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, возмещения части затрат на уплату лизинговых платежей за оборудование, приобретаемое у российских лизинговых компаний, а также на развитие инфраструктуры, включая сети инженерно-технического обеспечения.

Довольно интересной мерой государственной поддержки является создание в ЗТР объектов капитального строительства в области энергетики и транспорта. Такие масштабные и капиталоемкие проекты реализуются по обращению высшего должностного лица субъекта РФ с обоснованием их необходимости. Финансирование осуществляется за счет средств федерального бюджета, и в последующем эти объекты находятся в государственной собственности Российской Федерации. Однако указанные объекты создаются в целях государственной поддержки предпринимательской и иной экономической деятельности резидентов. Государственно-частное партнерство позволяет решать масштабные задачи развития предпринимательской и иной экономической деятельности, социально-бытовые и другие проблемы первона-

чально в пределах определенных территорий, а в последующем с реализацией указанных выше проектов в новых образованиях.

Подводя итоги вышесказанному, следует отметить, что, несмотря на формирование правового механизма государственной поддержки развития предпринимательства в пределах отдельных территорий, проблема эффективного сочетания частноправовых и публично-правовых интересов и приемов регулятивного воздействия на складывающиеся отношения все еще остается актуальной и нуждается в дальнейшем исследовании.