Об изменении подходов к оценке налогового потенциала регионов в ходе реформы межбюджетных отношений

ОБ ИЗМЕНЕНИИ ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА РЕГИОНОВ В ХОДЕ РЕФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Н. Н. НЕСТЕРОВА, Н. Н. БЕРЕЗИНА

В статье рассматриваются методы расчета индекса налогового потенциала региона при определении трансферта из фонда финансовой поддержки регионов на различных этапах реформы межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Ключевые слова: налоговый потенциал, валовые налоговые ресурсы, индекс налогового потенциала региона.

Показатели налогового потенциала и методы их оценки являются важными инструментами бюджетного планирования статистического учета. Однако имеются существенные различия в трактовке этого показателя. Наибольшее распространение получило определение налогового потенциала как совокупности объектов налогообложения в рамках действующей налоговой системы субъектов Федерации.

Часто налоговый потенциал (страны, региона) трактуется как совокупность потенциалов отдельных налогов. Например, выделяется потенциал косвенных, прямых, имущественных и прочих групп налогов.

Налоговый потенциал - это количественно выраженная в денежных единицах способность плательщиков (организаций и физических лиц) вносить налоги в бюджет; при этом по отношению к действующему налоговому законодательству платежеспособность определяется по ее максимальному уровню, а для поисков наилучшего варианта системы налогообложения она оценивается по ее оптимальному уровню [12].

Показатель налогового потенциала может использоваться для различных целей:

- для прогнозирования и планирования налоговых поступлений в бюджет;

- для определения трансфертов в процессе регулирования межбюджетных отношений в пользу нуждающихся в финансовой помощи регионов;

- для оценки уровня экономического развития территорий.

Расчет налогового потенциала является важной составляющей в бюджетном процессе и бюджетном регулировании. Существует несколько

подходов к оценке налогового потенциала региона. Ключевыми характеристиками этих методов являются поступления налогов и сборов, образованная задолженность по налогам, выпадающие суммы налоговых доходов от предоставления льгот, макроэкономические показатели.

Все методы оценки можно разделить на четыре группы:

- методы оценки с использованием показателей экономического дохода;

- методы оценки на основе построения репрезентативной налоговой системы;

- методы оценки на основе данных форм налоговой отчетности и корректировки сумм фактически собранных налогов;

- методы оценки с использованием индекса налогового потенциала [3].

Последняя группа представлена структурным методом определения налогового потенциала региона, который был разработан Министерством финансов РФ для создания системы распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Рассматривая эволюцию форм и методов бюджетного регулирования, будем использовать именно методы расчета индекса налогового потенциала.

Расчет индекса налогового потенциала стал использоваться при определении регионов, получающих трансферты из федерального бюджета в конце 1990-х гг. До этого использовался показатель бюджетных доходов на душу населения. Для того, чтобы проследить различные подходы в методах расчета этих показателей, рассмотрим изменения в системе межбюджетных отношений в связи с переходом к рынку и внедрением принципа бюджетного федерализма между бюджетами РФ.

Действовавший в СССР в течение десятилетий механизм управления общественными финансами обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетной системе государства и использование их для выполнения функций, возложенных на органы власти. Но этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменения политического строя, а вместе с ним и экономических основ государства с распадом СССР в начале 90-х гг. XX в. поставили перед бюджетной системой страны новые задачи, требовавшие незамедлительного реформирования механизма управления общественными финансами.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ. Эти реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике. Уже в 1991 г. были разработаны и изданы два основополагающих Закона: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1 и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ, заложивших новые основы формирования и функционирования бюджетной системы [10; 11]. Также в 1991 г. вместо действовавших, раздельных для федерального и территориальных бюджетов классификаций была введена единая бюджетная классификация, объединившая в одном документе однородные доходы и расходы федерального, региональных и местных бюджетов. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила федеративное устройство Российского государства, основанное на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Конституция РФ уста-

новила, что каждый субъект РФ имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. [2]. Это стало основой создания современной трехуровневой бюджетной системы России.

Быстрому развитию финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации и формированию современной структуры бюджетной системы страны способствовало принятие ряда федеральных законов.

Согласно Закону «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. субъекты Федерации получили право самостоятельно определять размеры своих доходов и расходов, а также направления использования бюджетных средств.

Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. разделил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 2268 в механизм бюджетного федерализма была введена новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами - передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов в составе федерального бюджета и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами [9].

В 1998 г. были приняты Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также самого бюджетного процесса.

В рамках создания системы межбюджетных отношений, адекватной условиям рыночной экономики, в 2001 г. была разработана «Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года». В ней были определены цели и задачи в области бюджетного устройства, принципы разграничения расходных и налоговых полномочий между звеньями бюджетной системы, требования к системе финансовой помощи территориям. В программе была сформулирована конечная цель -разграничение доходов между бюджетами на основе принципа «один налог - один бюджет». В соответствии с этим принципом каждый вид бюджета должен формироваться на основе закрепленных за ним видов налогов [7].

Следует отметить, что современная налоговая система, предусматривающая разграничение и закрепление налогов по уровням бюджетной системы, была сформирована после принятия в 1998 г. Налогового кодекса РФ. Сегодня при распределении налоговых доходов России между звеньями бюджетной системы используются следующие методы:

- закрепление конкретных налогов за определенными бюджетами (отсюда и деление налогов на федеральные, региональные и местные);

- установление на долгосрочной основе нормативов отчислений налогов и сборов вышестоящих бюджетов (федеральные, региональные) в нижестоящие (региональные, местные).

За федеральным уровнем были закреплены налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, сборы во внебюджетные фонды, заменившие ЕСН, сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, государственная пошлина. За бюджетами субъектов РФ (региональный уровень бюджетной системы) были закреплены транспортный налог, налог на игорный бизнес и налог на имущество организаций, за местными бюджетами - налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Однако налоговая система не обеспечивала территориальные бюджеты налоговыми доходами в размере, соответствующем принятым ими расходным обязательствам. Следует отметить, что территориальные бюджеты обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунальнобытовым обслуживанием населения, так как через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику. После отказа от установления федеральным законодательством распределения поступлений от региональных налогов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами и предоставления этих полномочий властным органам субъектов Федерации, осложнилось налоговое наполнение местных бюджетов.

Однако в условиях существующей разницы в уровнях экономического и социального развития регионов и их бюджетной обеспеченности осуществление принципа «один налог - один бюджет» оказалось просто нереальным даже в среднесрочной перспективе. Процесс реформирования меж-бюджетных отношений в России в последние годы был ориентирован на совершенствование фондовых, а не налоговых методов регулирования

бюджетов территорий. Поэтому продолжилось совершенствование системы межбюджетных трансфертов, функционирующей на основе целевых бюджетных фондов.

Финансовое выравнивание и поддержка региональных бюджетов из федерального бюджета осуществляется через действующие в его составе целевые фонды. Для обеспечения той части расходов бюджетов территорий, которую они не могли покрыть за счет собственных налоговых источников, были сформированы фонды финансовой поддержки регионов в составе федерального бюджета и фонды поддержки местных бюджетов в составе бюджетов регионов.

Федеральный фонд финансовой поддержки регионов действует с 1994 г. Он был образован в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Согласно Бюджетному кодексу РФ, общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ [1].

Методика распределения средств ФФПР неоднократно менялась. В 1994 г. распределение фонда осуществлялось с учетом единственного критерия - бюджетной обеспеченности на душу населения. Несовершенство методики определялось не только тем, что не учитывались расходы территориальных бюджетов, но и тем, что оценка доходов региона осуществлялась по данным докризисного 1991 г. В соответствии с Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 г. расчет трансфертов из ФФПР производился в несколько этапов [6].

На первом этапе определялся душевой доход консолидированного бюджета региона по формуле 1 :

Ддуш

Д(0 - объем доходов консолидированного бюджета,

Чн(/) - численность населения данного субъекта РФ на 01.01.1998 г.

Базовыми данными для расчета являлись расчетные данные за 1997 г., скорректированные на изменение в бюджетном и налоговом законодательстве 1999 г.

На втором этапе определялся индекс бюджетных расходов (ИБР), который рассчитывался для регионов по единой методике на основе объективных параметров: прожиточный минимум; бюджетная обеспеченность; соотношение расчетных доходов и расходов. Целью являлось приве-

дение удельных бюджетных доходов субъектов федерации к сопоставимым условиям.

На третьем этапе производился расчет приведенного душевого дохода бюджета субъекта федерации по формуле 2:

Дпр

На заключительном этапе осуществлялся расчет трансфертов и долей регионов в ФФПР.

С 2001 г. при распределении ФФПР начал использоваться индекс налогового потенциала, который рассчитывался по формуле 3:

ИНП

где ¥(1) - суммарная величина добавленной стоимости отраслей экономики в расчете на душу населения по данному субъекту Федерации, отнесенная к аналогичному показателю по Российской Федерации;

Котр - поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики данного субъекта Федерации, учитывающий относительные уровни налоговой нагрузки на промышленность, строительство, транспорт, торговлю, ЖКХ и прочие отрасли экономики.

На его основе, начиная с 2001 г., производился официальный ежегодный расчет валовых налоговых ресурсов субъектов РФ и индексов их налогового потенциала. Оба показателя являлись количественной оценкой налогового потенциала регионов страны с одним ключевым различием: валовые налоговые ресурсы определялись как абсолютная величина потенциальных налоговых доходов консолидированных бюджетов, приходящаяся на душу населения, а индекс налогового потенциала являлся относительной оценкой возможности экономики региона мобилизовать данные налоговые доходы по сравнению со среднероссийским значением.

При формировании бюджета 2001 г. впервые стала осуществляться оценка валовых налоговых ресурсов субъектов Российской Федерации.

Валовые налоговые ресурсы (ВНР) субъекта РФ - основанная на показателях экономической деятельности оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, полученная путем усреднения доли налоговых изъятий в валовой добавленной стоимости, произведенной в основных отраслях экономики.

Средняя доля налоговых изъятий по основным отраслям экономики субъектов РФ (промышленность, строительство, сельское хозяйство без учета продукции, произведенной населением, рыночные услуги) рассчитывалась по отчетным данным о величине произведенной добавленной

стоимости и налоговых обязательствах (сумма собранных налогов и прироста задолженности по уплате налогов) перед консолидированными бюджетами субъектов РФ.

Были рассчитаны средние по Российской Федерации доли налоговых изъятий в консолидированные бюджеты субъектов Федерации, которые составили:

- по промышленности - 0,265;

- по строительству - 0,163;

- по сельскому хозяйству (без продукции, произведенной населением) - 0,066;

- по рыночным услугам (без жилищного хозяйства) - 0,113.

Исходный объем валовых налоговых ресурсов субъектов Российской Федерации рассчитывался по формуле 4:

ВНР=0,265хВРП

где ВРП(п) - объем валового регионального продукта (добавленной стоимости), произведенного в промышленности субъекта РФ в 1997 г.;

ВРП(с) - объем валового регионального продукта, (добавленной стоимости) произведенного в строительстве субъекта РФ в 1997 г.;

ВРП(с/х) - объем валового регионального продукта (добавленной стоимости), произведенного в сельском хозяйстве субъекта РФ в 1997 г. (без продукции, произведенной населением);

ВРП(у) - объем валового регионального продукта (добавленной стоимости), произведенного в отраслях рыночных услуг (без жилищного хозяйства) субъекта РФ.

Среднедушевые объемы валового регионального продукта субъектов РФ, используемые при расчете трансфертов на 2000 г., определялись по формуле 5:

ВНРдуш., = ВНР', / N

где ВНР', - объем ВНР субъекта РФ (с учетом ограничений и коэффициента роста в 2000 г. по сравнению с 1998 г.);

N - численность населения данного субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января 1999 г.

Приведенные к сопоставимым условиям среднедушевые валовые налоговые ресурсы (ВНР) субъектов РФ рассчитывались по формуле 6:

ВНРпр, = ВНР'душ./ТИБР/,

где ВНР'душ., - среднедушевые валовые налоговые ресурсы субъекта РФ;

ИБР, - индекс бюджетный расходов для данного субъекта РФ.

С 1 января 2005 г. при расчете трансфертов стала действовать новая методика. Сначала определялся уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ по формуле 7:

БО, = ИНП/ ИБР,,

где БО, - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до распределения дотаций из Фонда;

ИНП/ - индекс налогового потенциала субъекта РФ;

ИБРi - индекс бюджетных расходов субъекта РФ.

Существенные изменения в расчете индекса налогового потенциала произошли в 2007 г. При определении дотаций на 2008-2010 гг. оценка налогового потенциала регионов стала проводиться не на основе объема созданной добавленной стоимости в разрезе отдельных отраслей, а на основе величины налогооблагаемых баз в разрезе отдельных видов налогов.

Следует отметить, что принципиальных различий между методами оценки индекса налогового потенциала по добавленной стоимости и по налогооблагаемым базам нет. При оценке по добавленной стоимости налоговый потенциал региона равен сумме добавленных стоимостей по 28 отраслям и подотраслям, помноженным на среднероссийскую налоговую нагрузку. Налоговая нагрузка показывает, какой объем налоговых доходов поступает в региональный бюджет с 1 руб. добавленной стоимости. При оценке по базам налогообложения налоговый потенциал представляет собой сумму статистических оценок налогооблагаемых баз по 16 видам и подвидам налогов, помноженным на среднероссийскую эффективную налоговую ставку. Эффективная налоговая ставка показывает, сколько налогов собирает региональный бюджет с единицы налогооблагаемой базы. Основной причиной отказа от методики расчета индекса налогового потенциала, используемой Минфином с 2000 по 2006 гг., стало изменение системы учета статистических данных о добавленной стоимости. Произошел переход от классификации по отраслям народного хозяйства (ОКОНХ) к классификации по видам экономической деятельности (ОКВЭД). В связи с этим переходом данные за временной период, используемый в расчете ИНП, оказались несопоставимыми. Это и стало решающим фактором при определении метода оценки ИНП регионов на 2008 г. и последующие годы.

Следует указать на ряд преимуществ метода налогооблагаемых баз перед методом добавленной стоимости. Во-первых, статистические данные о базах налогообложения формируются бы-

стрее, чем данные о добавленной стоимости. На момент утверждения проекта методики распределения средств ФФПР на 2008-2010 гг. в мае 2007 г. последними доступными данными о добавленной стоимости были данные за 2004 г., в то время как статистические оценки баз налогообложения были известны уже для 2006 г. В условиях трехлетнего финансового планирования запаздывание информации могло привести к существенному искажению картины планового периода, вследствие чего выравнивание бюджетной обеспеченности было бы эффективным.

Во-вторых, при расчете по добавленной стоимости использовалось большое количество корректировок, косвенных оценок, связанных с отсутствием информации в необходимом разрезе. Это также способствовало искажению оценки налогового потенциала регионов. В методе расчета по налогооблагаемым базам косвенные оценки данных практически не используются.

Существуют и недостатки метода оценки налогового потенциала по базам налогообложения по сравнению с методом добавленной стоимости, например, невозможность включения в расчет ряда налогов, являющихся важными источниками доходов региональных бюджетов в связи с отсутствием адекватного показателя базы налогообложения в действующей статистической отчетности. Но возможность влияния со стороны региона в рамках действующей системы отчетности метод расчета налогового потенциала по налогооблагаемым базам является более предпочтительным, чем метод добавленной стоимости.

В расчете налогового потенциала по каждому налогу используются данные о налогооблагаемой базе за три последних отчетных года с различными весовыми коэффициентами, которые нивелируют. влияние экономической конъюнктуры в прошлом на объем дотации регионам в перспективе трехлетнего финансового планирования.

Методика 2008 г. обладала рядом недостатков. Расчет индекса налогового потенциала, используемый в методике, не учитывал изменения, вносимые в Налоговый кодекс РФ. Использование валовой добавленной стоимости при расчете налогового потенциала основывалась на ряде условий. Во-первых, предполагалось постоянство налогового бремени на единицу добавленной стоимости для всех отраслей. Во-вторых, такая оценка ставила регионы в неравные условия, так как была чувствительной к масштабу, то есть больший регион входит в эту оценку с большим весом. Для крупных регионов оценка была более точной, чем для мелких. Для оценки налогового

потенциала конкретных регионов, целью которого является выравнивание, это было неприемлемо. В-третьих, разные налоговые базы облагались налогами по разным ставкам. В-четвертых, валовая добавленная стоимость не учитывала место регистрации налогоплательщиков и наличие их структурных подразделений на территориях нескольких регионов, что вело к значительным потерям налоговых поступлений в бюджет данного региона.

Необходимо, чтобы при использовании валовой добавленной стоимости в качестве меры оценки налогового потенциала доходы предприятий рассматривались по всем регионам, в которых они осуществляют свою хозяйственную деятельность, и это производилось с помощью формул, в которых бы учитывались местонахождение производственных мощностей, рабочей силы и территориальная структура продаж.

Также методика не учитывала потери бюджетов субъектов РФ от предоставления налоговых льгот на федеральном уровне. Отраслевой подход не позволял учитывать данные по федеральным льготам, так как они доступны только при оценке в разрезе отдельных налогов. Все это обусловило необходимость дальнейшего совершенствования методики.

В рамках концепции реформирования меж-бюджетных отношений была сформирована новая методика, в которой индекс налогового потенциала субъекта РФ на очередной финансовый год рассчитывается путем суммирования потенциала по:

- налогу на прибыль организаций;

- налогу на доходы физических лиц;

- налогу на имущество организаций;

- налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

- единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

- акцизам;

- налогу на добычу полезных ископаемых и прочих [8].

При характеристике показателей для расчета налогового потенциала использовались соответственно:

- объем прибыли крупных и средних организаций по видам экономической деятельности;

- фонд начисленной заработной платы работникам организаций;

- остаточная балансовая стоимость основных фондов коммерческих организаций на конец года;

- розничный товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг населению по всем каналам реализации;

- объем отгруженной алкогольной продукции, спирта этилового, вина предприятиями, объемы производства пива.

Данные предоставлялись Федеральной службой государственной статистики.

В действующую методику в соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 935 и № 1057 от 20 декабря 2011 г. были внесены отдельные изменения, вступившие в силу с 01.01.2012 г. [4; 5].

Использование предложенной методики существенно повышает качество оценки налогового потенциала субъекта Федерации и обеспечивает большую объективность в процессе налогового планирования, системы распределения налогов между бюджетами различных уровней и в конечном итоге повышает эффективность межбюджет-ного регулирования.

Литература

1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ принят ГД ФС РФ 17.07.1998 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

2. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

3. Куницина Н. Н., Рощупкина В. В. Проблемы оценки налогового потенциала региона // Налоги и налогообложение. 2008. № 2. С. 49-53.

4. О внесении изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от № 1057 от 20 декабря 2011 г. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс».

5. О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670: постановление Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 935. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

6. О концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 -2001 году: постановление Правительства РФ № 862 от 30.07.1998 г. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс».

7. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: постановление Правительства РФ № 584 от 15.08.2001 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

8. О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

9. О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году: указ Президента РФ № 2268. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс».

10. Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР: федер. закон от 10 октября 1991 г. № 1734-1. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

11. Об основах налоговой системы в РФ: федер. закон от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

12. Сиражудинова С. И. Налоговый потенциал субъектов федерации: показатели, методика и проблемы оценки // Налоги и налогообложение. 2012. № 5. С. 4-9.

* * *

ABOUT CHANGE OF APPROACHES TO THE ASSESSMENT OF TAX CAPACITY OF REGIONS DURING REFORM OF THE INTERBUDGETARY RELATIONS

N. N. Nesterova, N. N Berezina

In article methods of calculation of an index of tax capacity of the region at transfer definition from fund of financial support of regions at various stages of reform of the interbudgetary relations in the Russian Federation are considered.

Key words: tax potential, gross tax resources, index of tax capacity of region.