Программно-целевой принцип и управление образованием

ББК 4314.1 УДК 370

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПРИНЦИП И УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ

С.А. Репин ЧелГУ

В статье рассматриваются теоретические основы системного подхода к управлению образованием. Раскрываются особенности планирования, управления и прогнозирования развития образовательной системы на региональном и муниципальном уровнях.

Программно-целевое управление присуще не только производственно-экономической сфере. Внимание к такому подходу в управлении проявляют ученые-методологи, такие как А.Н. Аверьянов, В.Г. Афанасьев, и др. Это свидетельствует о принципиальной применимости такого метода и в управлении социальной сферой.

В педагогике ряд авторов трактует программно-целевой подход, также как и в других науках, - как синтез множества известных подходов (системного, функционального, структурного и др.). Однако все признают, что его ядро составляет системный подход. Вторым существенным признаком и составной частью называют цели (в нашем случае, -управление образованием). Третьим атрибутом предстает наличие программы по достижению цели.

Сущность программно-целевого подхода к управлению образованием состоит в реализации системного подхода при помощи специальных средств - целевых программ.

Согласно другому подходу, управление образованием имеет системный характер и методологической основой его отражения является системный подход. Программно же целевой метод используется для придания управлению характера системы. Цель управления выступает как системообразующий признак. При этом реализация управления в программно-целевом смысле предстает как некая руководящая идея, правило, на котором базируется управление. В таком аспекте программно-целевое управление выступает в качестве принципа. Остановимся на содержательных характеристиках этого принципа.

В науке принцип трактуется как основное, исходное положение какой либо теории, учения; руководящая идея.

В теории управления образованием наличие такого принципа означает, что деятельность по управлению образованием должна осуществляться в соответствии с требованиями программно-целевого управления. А именно: в основе управления образованием лежит цель, представляющая собой опосредованные и адаптированные цели общества и отдельных его членов (участников образования). Адаптация целей означает их систематизацию по основанию «глобальная цель». Устанавливается степень соответствия каждой цели глобальной, отметаются те из них, которые находятся в противоречии с ней; определяются способы увязывания совместных целей. В результате происходит корректировка и глобальной, и частных целей. Управление состоит в разработке и реализации целевых программ по достижению этих целей и, следовательно, создании условий для ее практического осуществления. Программа есть последовательность полноценно обеспеченных шагов по достижения целей. Она содержит в себе все компоненты своего практического осуществления: научное обоснование всех этапов; их методическое, информационное, материальное обеспечение, кадровый потенциал и прочее.

Эта обобщенная характеристика про-граммно-целевого принципа в управлении образованием дает лишь общее представление о его сути. Во-первых, она базируется полностью на выводах, в которых программноцелевое управление охарактеризовано применительно к другим сферам. Образование же имеет свою специфику. Во-вторых, образование и управление образованием сегодня характеризуют определенные тенденции, которые, на наш взгляд, не нашли должного отражения в теориях и которые в действительно-

сти существенно влияют на содержание программно-целевого принципа управления образованием.

В качестве методологического основания для выявления специфики программноцелевого управления в образовании выступают соотношения между философскими категориями «единичное», «особенное» и «всеобщее». Соотношение единичного, особенного и всеобщего имеет место при установлении особенностей программно-целевого принципа в управлении образованием. В качестве всеобщего выступают постулаты, характеризующие программно-целевой подход в целом. Единичные проявления принципа наблюдается в разработках конкретных образовательных целевых программ: программ развития школы, областной

образовательной системы, разработки урока и др. Анализ родовых признаков в общем и извлечение существенных и общих признаков в единичном позволяет определиться с особенным в программно-целевом принципе в управлении образованием. Этому же способствует изучение уже достигнутого в науке уровня представления о программно-целевом принципе в теории управления образования (см. рисунок). Наш опыт выявления особенного программноцелевого принципа в образовании не является первым. Программно-целевой принцип входит в практику управления образованием и находит отражение в научной литературе. В ряде работ он представляется как методологическое основание, в частности, в теории управления образованием.

Сложившиеся подходы к программноцелевому признаку в управлении образованием

Пути выявления особенного в программно-целевом принципе управления образованием

Программно-целевой принцип управления реализуется нами в рамках системного подхода и обеспечивает системность самого управления. При этом возникает необходимость охарактеризовать его содержательные стороны: цели и целевые программы применительно к предмету рассмотрения данной статьи. Привычно понятие цели связывать с признаком «ожидаемый результат». Однако, как отмечают М.М. Поташник и М.А. Моисеев, цель представляет собой образ результата, во-первых, с фиксированным временем его получения, во-вторых, соотнесенного с возможностями его получения к определенному сроку, в-третьих, мотивирующего субъект действовать в направлении его достижения, в-четвертых, - операционально определенного, т.е. заданного так, что всегда можно сравнить фактически полученный результат с ожидаемым.

Системе образования присущи специфические цели. В самом обобщенном виде среди них называют освоение учащимися человеческого опыта и самореализацию их внутреннего потенциала.

Эти цели разворачиваются в «дерево целей» для каждой образовательной системы. К тому же образовательные системы имеют внутренние цели. Например, цели развития. Они тесно связаны с социально значимыми и непосредственно касающимися субъектов образования целями. Поэтому даже в общем виде эта группа целей может быть дополнена: рост квалификации педагогов, помощь в самореализации их сущностных свойств, развитие педагогической науки, совершенствование практики образования (управления образованием, - в том числе).

Они естественным образом влияют и на содержание целей управления образованием.

Средством достижения цели при использовании программно-целевого принципа служат программы, которые строятся в соответствии с глобальной целью (возможно, на стыке образования и других социальных, культурных, экономических сфер) и в соответствии со сложностью носят сложный комплексный характер.

Под комплексной программой можно понимать систему мер, направленных на решение единой проблемы, отличающейся особой сложностью и требующей объединения усилий как внутри образовательного учреждения, так и в пределах его микрорайона, административно-экономического района. Главная чер-

та программы - целенаправленность. Основу ее составляет взаимосвязанная совокупность действий, ведущих к единой конечной цели.

В современной теории образования находят отражение два основных вида программ. Это программы развития образовательных систем и образовательные программы. И те, и другие могут выступать в качестве целевых. Установим их признаки и виды с точки зрения признаков целевых программ.

Основное целевое назначение программ развития образовательных систем заложено в их названии. При этом следует учитывать ряд общих положений:

а) целевое назначение обусловлено социальным заказом;

б) цель развития образовательной системы должна соответствовать целям развития других образовательных систем и социальной сферы;

в) цель развития как сложное образование должна охватывать и примирять личные цели субъектов в образовательной системе, групп, коллективов, функционирующих в ней, а также других заинтересованных субъектов или групп извне (из образовательного пространства).

В зависимости от уровня рассмотрения образовательных систем (федерального, регионального и т.д.) цели (и ожидаемые результаты) могут быть различными. Это и обусловливает составные части программы.

Федеральная программа развития образования ориентируется на самые общие цели и тенденции в образовании. Ее разработка осуществляется на правительственном уровне. В ней находят отражение государственная политика в области образования и приоритетные направления развития образовательной сферы. При разработке учитываются психологопедагогические, медицинские, экономические, материальные аспекты. Федеральная программа развития непосредственно или опосредованно влияет на программы развития последующих уровней и служит основанием для их конструирования. Ее признаки сохраняются и конкретизируются в других программах развития.

Региональные программы развития строятся и по другому основанию - специфике социально-экономической сферы в регионе. Эта специфика может проявляться в имеющейся материально-технической базе, сложившемся состоянии в сфере образования, приоритетах в социальной сфере региона и др. В региональной программе находят отраже-

ние те же аспекты, что и в федеральной, поскольку последняя является одним из оснований ее построения. Таким образом, удается выявить ее атрибуты: уточняемые цели и направления развития образования; ожидаемые результаты в процессе достижения целей; основные меры, направленные на осуществление ожидаемых результатов; реализация кадровой политики в регионе; порядок разграничения полномочий в управлении образованием по выполнению региональных программ; источники, механизмы финансирования и общерегионального материально-технического обеспечения сферы образования.

Аналогично по основаниям общих программ (федерального, регионального уровня) и учета местной специфики можно разрабатывать программы муниципального уровня.

Следующий уровень - программы развития образовательного учреждения. В настоящее время разработке именно этих программ и отражению их в педагогической науке отводится особое внимание.

Отметим ведущую функцию программ развития всех уровней: отражение перспектив развития образования (в стране, регионе, городе, селе, образовательном учреждении, его подразделении) и ориентация субъектов на их реализацию. Эта программа призвана обеспечивать развитие образовательной системы. Режим же ее функционирования осуществляется в соответствии с образовательными программами, которые могут выступать в качестве целевых программ.

Под образовательной программой мы понимаем специальную форму выражения содержательных, процессуально-действенных и организационно-управленческих аспектов педагогических средств, с помощью которых учащиеся во взаимодействии друг с другом и с педагогическими работниками могут присваивать определенный уровень образованности с допустимой (не угрожающей безопасности жизнедеятельности) учебной нагрузкой, а также иметь перспективы для дальнейшего развития собственной образованности. По степени общности образовательные программы подразделяются на уровни: концептуаль-но-целевой уровень представления образовательной программы; интегративно-содержательный уровень, предметно-дифференци-рованный, пакетно-выраженное представление, индивидуально-синтезируемый уровень представления программ.

Образовательные программы обладают признаками целевых программ лишь в случае их взаимосвязанности с программами развития образовательных систем и согласованности с ними.

Итак, программно-целевое управление в образовании: системно, подчинено глобальным образовательным целям, осуществимо при помощи программ развития образования или согласованных с ними образовательных программ.

Основное назначение образования - передача социального опыта подрастающему поколению. Оно и определяет доминирующие цели и задачи при реализации программноцелевого принципа управления. Механизм формирования цели сложен. Общество влияет на образование посредством социального заказа, который формулируется в обобщенной форме. Для постановки целей учитываются также и многочисленные особенности управляемой образовательной системы. Среди них: специфика региона, ориентация, тенденции развития, материальная база, кадровый потенциал и др. Общество использует образование для роста своего культурного потенциала. Другими словами, оно влияет на целеполага-ние в сфере образования с тем, чтобы получить социально значимые результаты. Образовательная функция является главной, определяющей все остальные в образовательных системах.

Поскольку цели в образовании обычно выступают в качестве системообразующего признака, то их специфика определяет все другие аспекты, в том числе, и функционирование системы. Так, в управлении образованием определяющим, системообразующим признаком выступает цель. По цели формируются целевые программы и создаются условия для их реализации. Цель образовательной системы и цель управления образовательной системой находятся в определенном соответствии между собой, но они не тождественны друг другу.

Между ними имеется отношение взаимного обусловливания. Так, одной из целей управления является ориентация образовательной системы на социально значимые цели и задачи. Однако же такое целеполагание осуществляется не строго административно. Оно опирается на основание, которое обычно характеризуют как «состояние образовательной системы». Поэтому целеполагание в управлении принимает характер цикла: общая

ориентация на социально значимые цели -обратная связь, сведения о состоянии образовательной системы (по результатам диагностирования) - тенденции и цели развития образовательной системы - приведение целей образовательной системы в соответствие с социально значимыми целями, координация, взаимосогласование целей субъектов групп, коллективов - целеполагание - постановка целей развития и функционирования образовательной системы.

Образование невозможно без деятельности людей и, в целом, направленно на человека. В частности, цели управления напрямую связаны с человеком: приращение образованности, квалификации, самореализация сущностных свойств и др.

От людей, участников образования, во многом зависят его результаты. В образовательной системе чрезвычайно сильно влияние субъективного фактора. Эффективность и результативность функционирования всей системы зависят от способностей субъектов, от их готовности к выполнению прогнозируемых функций. Для учащихся это выражается в исходном состоянии образованности.

Для педагогов готовность к функционированию отражается в характеристике его профессионально-педагогической квалификации.

Программно-целевой принцип в управлении предполагает наличие цели, причем четко осознаваемой, и разработку программы по достижению этой цели. Субъектами же управления в образовании являются учащиеся и педагоги. Очевидно, что, во-первых, эти категории участников образования имеют разные цели. Во-вторых, цели образования в разной степени четко осознаются этими категориями участников образования. В-третьих, очевидно, что создание программ развития является прерогативой педагогов, работников органов управления образованием. Отсюда вытекает следующая особенность. Ведущими субъектами сознательной реализации про-граммно-целевого принципа в образовании являются педагоги образовательных учреждений и работники органов управления образованием.

Помимо исходных состояний необходима готовность педагогических работников к взаимодействию, в которой важна их психологическая совместимость. Поэтому реализация программно-целевого принципа в управлении образованием означает учет психоло-

гических теорий общения, психологической совместимости, типологии личности и др.

Человек в центре образования придает образовательной системе еще один признак -чрезвычайную сложность. Образовательные системы являются сверхсложными системами. Следовательно, при реализации программно-целевого принципа мы учитываем, что речь идет об управлении сверхсложной образовательной системой. Сложность определяется значительным числом элементов образовательных систем, многообразием форм связи между ними, функционированием каждой из них и их совокупностей, мало предсказуемым характером видоизменений в элементах, механизмами развития образовательных систем как целостностей.

Все люди, так или иначе, в своей жизни взаимодействуют с образовательными системами. Особенность управления образованием состоит как раз в том, что оно включает управляющие воздействия практически на всех людей в обществе. Заданный в системе образования управляющий импульс имеет достаточно весомые отсроченные последствия для всей социальной сферы, для жизнедеятельности общества в целом. Особенность программно-целевого принципа в управлении образованием состоит, таким образом, во всеобъемлющем характере управления, лонгиро-ванных последствиях управления в продолжение всей жизни людей.

В частности, такая сложная и опосредованная связь образования с социумом затрудняет оценку эффективности управляющих воздействий. На практике она осуществляется по явно проявляющимся критериям, заметным в обозримом после осуществления управляющего воздействия будущем. Отсроченные же результаты, с учетом хаотичного многообразия всяческих воздействий на людей в течение их жизнедеятельности, проследить вряд ли возможно вообще.

В общей теории управления среди общепризнанных инструментов управления называют иерархию, рынок, культуру. Для сферы образования наиболее приемлемой формой является культура. Культурная среда образовательного пространства оказывает непосредственное управляющее влияние на образование. В принципе, не отрицается и иерархия в управлении. В частности, иерархичность структуры присуща системе управления образованием. Однако же иерархию следует понимать не как синтез принуждения и контро-

ля. В образовании структура управления более сложна, хотя в ней и пролегает иерархическая линия управления. Тем не менее, равноправную роль играют самоуправление человека и внутренне управление в образовательных коллективах. Исходя из опыта можно выделить три присущие образованию структурные схемы управления и, соответственно, три компонента управленческих взаимоотношений: распорядительно-организующий, вза-имно-согласовывающий и исполнительно-регулирующий.

Всякая система имеет развивающийся характер. Системе образования присуща стадийность развития. Проявляется она в диалектической взаимосвязи между режимами функционирования и развития. Для их синтезированной реализации создаются целевые программы развития. Имеются различные точки зрения на осуществление целевых программ развития образования.

Существо принципиальных различий подходов сводится к следующему. Некоторые авторы считают возможным реализацию целого ряда целевых программ для одного образовательного учреждения. Другие же считают необходимым наличие целостной программы развития школы.

В рамках системного подхода нам представляется приемлемой вторая точка зрения. Разрозненные между собой программы (не подчиненные единой цели, не являющиеся подпрограммами одной общей программы) могут быть рассогласованы, не структурированы. Функции одних могут препятствовать осуществлению функций других. В целом можно охарактеризовать такую совокупность программ как некий комплекс, который не обязательно обладает признаками системы.

Эти две точки зрения могут быть примирены, если множество целевых программ представляют собой подсистемы или составные части единой программы развития образовательного учреждения. Поэтому при рассмотрении программно-целевого принципа в образовании особую роль играет единая программа развития образовательного учреждения или образовательной системы.

Именно в ней содержатся ожидаемые результаты (цели) развития образовательной системы, всех ее подсистем, субъектов образования. И она служит постоянно функционирующим в образовательной системе разви-

вающимся ориентиром для управления. В современной литературе, как мы уже отмечали, преобладают отражения программ развития школы.

Существенными признаками (качествами) такой программы считаются: актуальность, прогностичность, рациональность, реалистичность, целостность, контролируемость, чувствительность к сбоям (И. Ансофф, В.И. Загвя-зинский, B.C. Лазарев и др.).

Проектирование программы развития, начало ее реализации, корректировка соответствуют зарождению и становлению новой образовательной системы. Когда программа развития начинает работать, говорят о стадии зрелости системы. По прошествии времени целевая программа становится нормой для данной образовательной системы, и относительно этой программы образовательная система начинает работать в режиме функционирования.

Сама стадийность развития для образования несколько отличается от непрерывного развития других социальных систем. В образовании официально приняты перерывы в функционировании систем образования - каникулы (в действительности, происходит переключение на функционирование других, в том числе, и образовательных, систем). Особенностью развития системы является и то, что ежегодно программа реализуется в новых условиях, на новом контингенте учащихся.

Особенности современной образовательной сферы охарактеризованы нами относительно предмета - программно-целевого принципа управления. В плане его реализации целесообразно говорить о перспективах и тенденциях развития образования. Охарактеризуем лишь те, которые непосредственно связаны с программно-целевым принципом в управлении.

Программно-целевое управление образовательной системой состоит в управлении ее развитием и функционированием в единстве.

В центре программно-целевого управления находится человек. Цель программноцелевого управления обусловливается целями образования, личными целями, потребностями, способностями субъектов образования и заинтересованных субъектов из образовательного пространства. В этом состоит гуманистическая направленность программно-целевого принципа в управлении образованием.

Литература

1. Афанасьев, В.Г. Общество: системность, познание, управление / В.Г. Афанасьев.

- М.: Политиздат, 1981. - 432 с.

2. Аверьянов, А.Н. Системное познание

мира: методологические проблемы /

А.Н. Аверьянов. - М.: Политиздат, 1985. -236 с.

3. Ансофф, И. Стратегическое управление: [пер. с англ.] /И. Анософф. - М.: Экономика, 1998. — 519 с.

4. Беспалько, В.П. Педагогика и прогрессивные технологии обучения / В.П. Беспалько.

- М.: ИРПО МОРФ, 1995. - 336 с.

5. Диалектика познания сложных систем / под ред. B.C. Тюхтина. - М.: Мысль, 1988. -316 с.

6. Загвязинский, В.К, Творчество в управлении школой / В. И. Загвязинский, С.А. Тильманов. -М.: Знание, 1991. - 64 с.

7. Поташник, М. М. Демократизация управления школой. Новое в жизни, науке, технике / М.М. Поташник. - М.: Знание, 1990.-76 с.

8. Репин, С.А. Теория и практика управления образовательной системой: (региональный аспект) монография / С.А. Репин. -Челябинск: ЧелГУ, 2004. - 159 с.

9. Сериков, Г.Н. Управление образованием. Системная интерпретация: монография / Г.Н. Сериков. - Челябинск: ЧГПУ, 1998. - 664 с.

10. Третъяков, П.И. Управление школой по результатам: практ. пед. менеджмента / П.И. Третьяков. - М.: Новая школа, 1997. -228 с.

11. Управление школой: теорет. основы и методы: учебн. пособие / под ред. В. С. Лазарева. - М.: Центр социальных и экономических исследований, 1997,- 92 с.