Закупательная арифметика

С точки зрения властей, у роскошных автомобилей, солдатской тушенки, почтовых бланков и трасс федерального значения есть одно общее место — все это покупается за казенный счет. С 1 января следующего года государство станет закупать по-новому. "Власть" решила разобраться, зачем понадобилось менять правила, принятые несколько лет назад, и сравнила обе системы.

В прошлую среду Совет федерации одобрил закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Контрактная система (КС) заработает с 1 января будущего года, сменив действующий закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", известный как 94-ФЗ.

Перед новым законом стоят те же задачи, которые должен был, но не смог решить старый,— повысить эффективность бюджетных расходов и победить коррупцию. Главным недостатком 94-ФЗ, в итоге стоившим ему жизни, была узкая специализация. Он в деталях расписывал процедуры проведения торгов. КС же пытается регламентировать все, что относится к бюджетным тратам, начиная с момента, когда ведомство или муниципалитет только задумываются о покупке карандашей, и заканчивая оценкой эффективности бумаг, этим карандашом написанных.

Но дьявол, как всегда, кроется в деталях. Для того чтобы новая система заработала в полную силу, требуется не один десяток подзаконных актов, и от того, что будет написано в них, во многом зависит ее эффективность. "Основная проблема существующей системы госзаказа в том, что она нацелена не на удовлетворение нужд государства, а на снижение стоимости. Ее главная цель — борьба с коррупцией через тотальную регламентацию процедуры закупок. Но ведь это лишь средство достижения конечного результата",— отмечает исполнительный директор Национальной ассоциации институтов закупок Георгий Сухадольский.

Контрактная система вводит планирование закупок, включающее разработку перспективных трехлетних планов и планов-графиков на каждый год. Появляется понятие нормирования, по которому заказчик должен обосновывать необходимость покупок. Если раньше все закупки производились только через электронный аукцион, то теперь способов становится намного больше: это конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Кроме того, КС вводит меры по борьбе с демпингом и обязательное общественное обсуждение закупок, стоимость которых превышает миллиард рублей. (Подробнее о новой системе — в интервью с заместителем министра экономического развития Владимиром Симоненко на стр. 16.) "Уверен, что КС расширит возможности для бизнеса и благоприятно скажется на конкуренции. В связи с тем что Россия не присоединилась к ВТО в отношении госзаказа, можно с уверенностью сказать, что почти все можно будет покупать у отечественного производителя, тем самым обеспечив поддержку малого и среднего бизнеса",— полагает председатель совета директоров "Сбербанка-АСТ" Николай Андреев.

Главный экономический закон Думы этого созыва, как назвал его глава рабочей группы в Госдуме Игорь Игошин, рождался в страшных муках. Между первым и вторым чтениями прошло почти девять месяцев. Главным оппонентом новой системы был глава ФАС Игорь Артемьев. В ФАС считали, что надо реформировать действующую систему, а не менять ее на новую. Ведомство выступало резко против закупок вне электронных площадок. "В свое время 94-ФЗ обеспечил доступ бизнеса к госзакупкам и позволил сэкономить около 2 трлн руб.,— вспоминает Николай Андреев.— Если касаться темы электронных аукционов, то в рамках 94-ФЗ все закупки осуществляются с применением электронного аукциона. Ранее ФАС России именно на этом способе и настаивала, когда были согласительные совещания по новому законопроекту, считая его наиболее конкурентным. Конечно, теперь для электронных площадок многое будет зависеть от перечня номенклатуры, который будет обязателен для закупок с использованием электронного аукциона".

Споры дошли до того, что Артемьев публично назвал готовящийся законопроект профанацией и добавил, что ситуация будет еще хуже, чем до принятия 94-ФЗ. Пришлось вмешаться первому вице-премьеру Игорю Шувалову. Он велел прекратить выносить сор из избы и наложил эмбарго на любые комментарии. Ходили слухи, что из-за жесткого противостояния вокруг Федеральной контрактной системы (ФКС) со своего поста пришлось уйти бывшему главе управления по контролю за размещением госзаказа ФАС Михаилу Евраеву. Но, даже если это так, его дальнейшей карьере это не повредило. В октябре прошлого года он перешел на должность замминистра в Минрегион, а затем в Минкомсвязи.

Замечания были и у Кремля, и у депутатов. Сроки рассмотрения закона переносились несколько раз, и в итоге, потеряв приставку "федеральная", контрактная система прошла через Думу, хоть и с довольно редким по нынешним временам результатом в 90 голосов против. Это были почти все голоса КПРФ, за исключением лишь одного члена фракции.

"Версия, принятая Госдумой, является результатом компромисса между различными ведомствами и бизнес-сообществом. Поэтому в закон перекочевал ряд принципиально устаревших подходов, в него вошли противоречащие друг другу положения. В частности, не учтены предложения по стимулированию развития электронной торговли. Не в полном объеме закреплены возможности для общественного мониторинга, обсуждения и контроля госзакупок",— отмечает Сухадольский.

Впрочем, когда-то принятие 94-ФЗ сопровождалось такими же боями. Закон был принят в 2005 году по инициативе тогдашнего министра экономического развития Германа Грефа. В 2009 году для того, чтобы сделать закупки более прозрачными, были созданы электронные площадки, и система приобрела современный вид. А уже в ноябре 2010 года Дмитрий Медведев поручил разработать новый закон. Но преемница Грефа на посту главы Минэкономики Эльвира Набиуллина почти сразу начала работу по внедрению ФКС. Хотя завершить эту работу на посту министра она не успела, но, вероятно, одобрение Кремля произошло не без ее участия. В послании Федеральному собранию президент Владимир Путин попросил ускорить принятие закона о КС.

В законе много отложенных норм, которые заработают лишь в 2015-м, 2016-м и даже 2017 году. Лишь тогда станет понятно, удалось ли КС преодолеть недостатки 94-ФЗ.

"Для проведения закупки с предсказуемым результатом используются разные способы: от безальтернативной передачи контракта конкретному исполнителю (например, решением главы правительства) до манипуляций в ходе конкурентных конкурсов и аукционов. Такие возможности присутствуют на всех этапах снабжения от планирования до исполнения контракта. Например, требования к продукции составляются под конкретного изготовителя, условия исполнения договора устанавливаются кабальные, малореальные для работы "не своего поставщика" (скажем, поставка в течение двух часов с момента получения заявки при штрафе в размере 10% от цены контракта за несвоевременное исполнение), до участия допускаются только "квалифицированные" поставщики (при весьма субъективной оценке квалификации заказчиком), при заключении контракта "нужным" поставщиком вместо дорогостоящей банковской гарантии принимается ее практически бесплатная имитация, а в ходе исполнения контракта, если он достался "незапланированному" поставщику, максимально осложняется приемка результатов и т. д. Перечисленное — лишь вершина айсберга",— говорит руководитель Центра эффективных закупок Tendery.ru Кирилл Кузнецов.

"Закон содержит новые элементы, потенциально способные перекрыть некоторые из таких лазеек. Например, информационная система, содержащая реестр банковских гарантий, вполне решает очень злободневную на сегодняшний день проблему выявления подделок (на днях в Москве были задержаны аферисты, сбывшие гарантий на сумму около 1 млрд руб.). Ряд проблем с кабальными условиями контрактов может решить библиотека типовых контрактов, также предусмотренная законопроектом. Однако у заинтересованных лиц по-прежнему остается достаточно инструментов для манипулирования результатами и даже появляются новые, например квалификационные требования",— добавляет Кузнецов.

Еще одна проблема — люди. "Причиной многих нарушений в сфере госзакупок как со стороны заказчиков, так и со стороны поставщиков и даже контролирующих органов не всегда является умысел. Часто речь идет о низкой профессиональной квалификации. Учитывая изменения, непрерывно вносимые в законодательство о госзакупках, профессионалов, успевающих следить за ними даже в рамках закона N94, на рынке сегодня очень мало. Специализированные организации проводят только треть всех торгов. Все остальные закупки ведут сами заказчики в силу своего понимания процесса размещения заказа. Даже крупные ведомства не могут похвастаться штатом профессиональных закупщиков",— отмечает эксперт по госзакупкам Международного центра финансово-экономического развития Ирина Склярова. "По новой системе заказчики должны будут организовывать на предприятии контрактные службы. Этот тезис — одновременно и плюс, и минус. С одной стороны, кадровые проблемы 94-ФЗ автоматически перейдут в контрактную систему. С другой — по новому закону не все члены закупочных комиссий обязательно должны быть штатными сотрудниками заказчика, что дает возможность включать в комиссии профессиональных экспертов".

Пока непонятно, насколько эффективными окажутся механизмы контроля. "Поменять закон — это полбеды. Самое сложное — сформировать судебную практику. Сейчас накоплен довольно большой массив судебных решений по стандартным ситуациям. Но теперь все придется начинать сначала,— говорит Склярова.— К тому же по 94-ФЗ львиную долю споров между заказчиком и поставщиком в досудебном порядке рассматривала ФАС в пятидневный срок. Теперь на некоторых этапах проведения госзакупок поставщик с заказчиком остаются один на один, без посредничества контролирующей инстанции. Разрешить спорные вопросы сможет только суд, у которого вместо пяти дней рассмотрение дела затянется на несколько месяцев, а то и лет. Представьте ситуацию. По новому закону заказчик имеет право в одностороннем порядке расторгнуть контракт. Поставщик подает в суд. Все время судебного рассмотрения контракт просто висит. Так что об оптимизации бюджетных расходов речь не идет".

В целом 7 трлн бюджетных рублей, а именно в такую сумму оценивает ежегодные объемы закупок всех уровней Минэкономразвития, как были, так и остаются лакомым куском для распорядителей бюджетных средств и близких им компаний. А значит, на каждое новое правило найдутся новые способы его обойти.