Пропаганда, агитация и политическая реклама: проблемы и противоречия правового регулирования

Актуальные проблемы конституционного права России и зарубежных стран

Е.Н. Тогузаева*

Пропаганда, агитация и политическая реклама: проблемы и противоречия правового регулирования

Аннотация. Предметом исследования выступает правовой анализ таких понятий, как пропаганда, политическая реклама и предвыборная агитация, а также их соотношение на уровне нормативного регулирования в действующем российском законодательстве. Анализируются нормы Федерального закона «О рекламе» и ведомственные подзаконные акты Центральной избирательной комиссии, в которых сохранилось по настоящее время употребление термина «политическая реклама», обозначены недостатки имеющегося нормативного определения и противоречия другим нормативным актам. Приводится видовая характеристика агитации и пропаганды, ее правовые последствия. Используется сравнительно-правовой метод исследования. Междисциплинарный характер темы исследования обуславливает обращение к нормам конституционного, гражданского, избирательного законодательства. Предлагается унифицировать понятия «пропаганды», «агитации» и «политической рекламы» в целях реализации принципа правовой определенности и внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О рекламе», исключив из него термина «политическая реклама». Предпочтительным видится употребление такого термина, как «предвыборная агитация», а также обосновывается необходимость исключения из ч. 2 ст. 29 Конституции РФ термина «агитация» в силу того, что более емкое определение «пропаганды» будет включать в себя и агитацию, и политическую рекламу. Ключевые слова: предвыборная агитация, пропаганда, политическая реклама, нормативное закрепление, изменение норм Конституции, противоречия, правовая определенность, виды агитации, ведомственные нормативные акты, виды политической рекламы.

Федеральный закон «О рекламе» от 13 марта 2006 г. раскрывает понятие рекламы как информации, распространенной любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованной неопределенному кругу лиц и направленной на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке1. Однако в ст. 2 указанного закона обозначена сфера его применения и установлено правило о том, что закон не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума. Из данного правила можно заключить, что законодатель умышленно обозначает политическую рекламу как более емкое понятие, включающее в себя и различные виды агитации (предвыборную и по вопросам референдума). А соответственно, политические деятели, проводя свои политические кампании, могут не соблюдать нормы Федерального закона «О рекламе», поскольку такие нарушения не повлекут для них правовых последствий.

1 Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О рекламе» // Собрание законодательства РФ. 2006. №12. Ст.1232.

Такое толкование, на наш взгляд, будет противоречить некоторым нормам других нормативных актов, в том числе избирательному законодательству, в котором политическая реклама нормативно не отождествляется с агитацией.

Еще меньше юридически закрепленных различий между политической рекламой и пропагандой, хотя исключая политическую рекламу из поля регулирования Федерального закона «О рекламе», законодатель фактически приближает, а может быть, и отождествляет политическую рекламу с пропагандой. Если учесть, что легального определения последней нет, об их сходствах и различиях мы можем формулировать лишь теоретизированные выводы. Политическая реклама осуществляется, как правило, политическими деятелями и выражается в форме либо политической агитации, либо политической пропаганды.

Политической рекламой нередко подменяется социальная реклама в силу повышенной «политизированности». Существует мнение, например, В.В. Мыльникова, о том, что законодательно произошло отождествление политической рекламы не только с предвыборной агитацией, но и, по сути, с

© Тогузаева Е.Н., 2014

* Тогузаева Екатерина Николаевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и

процесса Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского.

[belana1@yandex.ru]

410012, Россия, г. Саратов, ул. Астраханская, д. 83.

Е.Н. Тогузаева

рекламой социальной2. С данным мнением можно согласиться, учитывая то, что социальная реклама, распространяемая от лица государства, одновременно может быть и политической.

В свою очередь, А.М. Маркович в своем диссертационном исследовании предлагает ни социальную рекламу, ни политическую рекламой не называть, признать такие сведения справочно-информационными, предвыборной агитацией или иными общественно-значимым сообщениями, мотивируя эту позицию тем, что подобная информация не направлена на продвижение объекта рекламирования на рынке в целях систематического получения прибыли от его реализации, а значит, не является рекламой3.

И реклама, и пропаганда, и агитация, являясь разновидностями информационного взаимодействия субъектов коммуникации, побуждают к конкретному действию лица, к участию в каких-либо действиях и имеют цели, отличные от целей коммерческой рекламы, то есть извлечение прибыли в результате продвижения товара или услуги на рынке. Пропаганда, политическая реклама и агитация представляют собой различные формы рекламных коммуникаций с элементом навязывания и воздействия на сознание.

Политологи и PR-менеджеры могут разграничить указанные выше понятия по формам и способам создания, воздействия на сознание людей, желаемому результату, приемам, которыми пользуются создатели агитационного материала, политической рекламы либо пропаганды, однако, в правовом поле никаких четких критериев для их разграничения нет, что не может положительно сказываться на правоприменительной практике.

Используя дифференцированный подход к пропаганде, можно выделять коммерческую и политическую пропаганду, а исследуя агитацию и ее виды, считаем возможным выделить:

- предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума (например, исходя из смысла ст. 44, 48 Федерального закона «Об основных избирательных правах и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законодатель, перечисляя эти понятия друг за другом, подчеркивает их нетождественность);

- по критерию правомерности: агитацию противоправную (нарушающую требования закона) и правомерную;

- по субъектам, осуществляющим агитационную деятельность: агитацию, проводимую

2 См.: Мыльников В.В. Проблемы понятия «политическая реклама» и некоторые подходы к его законодательному определению // Реклама и право. 2008. № 2. С. 27-30.

3 См.: Маркович А.М. Реклама (рекламная деятельность) как вид предпринимательской деятельности: автореф.

дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 13.

гражданами, кандидатами, избирательными объединениями, общественными объединениями;

- по методам и приемам реализации: прямую и косвенную агитацию;

- по формам проведения: агитацию, проводимую коллегиально (например, дискуссия, шествие) или единолично (пресс-конференция одного лица, интервью).

Употребляемый в Федеральном законе «О рекламе» термин «политическая реклама» фактически не встречается больше в российских нормативных актах, однако из смысла ст. 2 данного закона напрашивается вывод о том, что если политическая реклама намеренно исключена из регулирования данным нормативным актом, и законодатель на это исключение прямо указывает, значит, ее правовое регулирование должно быть осуществлено иным нормативным актом (например, отдельным законом «О политической рекламе», который отсутствует в настоящее время), либо в рамках других нормативных актов избирательного законодательства. Тем не менее анализ норм избирательного законодательства показывает отсутствие должного правового регулирования «политической рекламы» в современном российском законодательстве, поскольку в данной сфере законодатель предпочитает использовать термин «предвыборная агитация», практически полностью подменяя им «политическую рекламу».

Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает правила предвыборной агитации, запрещает агитационным материалам содержать коммерческую рекламу и при этом в тексте ни разу не использует термин «политическая реклама»4. В ст. 62 раскрывается понятие «предвыборной агитации» и обозначаются возможные формы ее проявления (призывы голосовать за кандидатов или против них, выражение предпочтения какой-либо политической партии, распространение информации, в которой явно преобладают сведения о какой-либо политической партии, деятельность, способствующая формированию положительного или отрицательного отношения избирателей к политической партии и др.), однако в Законе выделена цель, присущая только предвыборной агитации, — побуждение избирателей голосовать за федеральный список кандидатов или против него либо за кандидата (кандидатов) или против него (них).

В настоящее время еще остается действующим Постановление Центральной избирательной комиссии (ЦИК) России от 20.09.1995 № 18/149-П

4 Федеральный закон от 22.02.2014 №20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

Актуальные проблемы конституционного права России и зарубежных стран

«Об Инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием»5, пожалуй, это — единственный нормативный документ, в котором сохраняется употребление термина «политическая реклама», последняя четко отнесена к видам предвыборной агитации, вместе с выступлением, интервью, пресс-конференцией, предвыборными дебатами, «круглым столом». Такое нормативное закрепление прямо противоречит Федеральному закону «О рекламе», в котором, наоборот, политическая реклама включает в себя предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума. Кроме того, Инструкция ЦИК — единственный документ, содержащий определение политической рекламы: под ней понимается распространение сведений (объявления, призывы, видео и аудиоролики и т.п.) участниками избирательного процесса через СМИ об избирательных объединениях, избирательных блоках, кандидатах в депутаты с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, подчеркивание доминантного достоинства рекламируемого объекта) и признаваемых в качестве признаков рекламы федеральным законодательством и практикой СМИ, с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты. Как видим, данное определение не вносит ясность и правовую определенность, а наоборот, вызывает еще больше вопросов, поскольку оно перенасыщено оценочными понятиями.

В постановлении Центральной избирательной комиссии от 05.04.1996 г. также давалось определение политической рекламе как распространяемой участниками избирательного процесса через СМИ информации о кандидатах на должность Президента РФ с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, повторяемость), с целью формирования общественного мнения как «за», так и «против» тех или иных кандидатов6.

5 Российская газета. 1995. 27 сент.

6 «Инструкция о порядке предоставления эфирного вре-

мени на каналах государственных телерадиокомпаний кандидатам на должность Президента Российской Федерации, избирательным объединениям, инициативным группам

Поскольку политическое развитие как позитивный процесс следует относить, по мнению ученых, к «позитивной эволюции» политических явлений7, они неминуемо должны быть обращены в должную правовую форму, и сделать это нужно своевременно во избежание всяческих нарушений и злоупотреблений.

Для приведения в соответствие и единство действующего российского законодательства, нам представляются целесообразными на сегодняшний день следующие меры:

- в случае использования термина «политическая реклама», важно дать ее определение и сформулировать признаки, отграничивающие ее от социальной и коммерческой рекламы в отдельном нормативном акте (не на уровне Инструкций ЦИК), а также определить ее статус нормативно как статус тождественный понятию «предвыборная агитация», в таком случае будет логичным переход к регулированию данных отношений в нормах избирательного законодательства. Однако этот вариант представляется нам нецелесообразным, с точки зрения правил юридической техники, поскольку при наличии одного понятия внедрять и пользоваться другим по меньшей мере нелогично, кроме того, употребление термина «реклама» по отношению к агитационным политизированным материалам представляется нам некорректным;

- в случае отказа от термина «политическая реклама», в ФЗ «О рекламе» следует закрепить правило о том, что данный закон не распространяется на материалы предвыборной агитации, поскольку последние регулируются нормами избирательного законодательства. Данный вариант представляется более успешным и рациональным, с точки зрения правил юридической техники и минимального количества требуемых изменений в действующее законодательство.

Как в первом, так и во втором предложенном случае также представляется целесообразным вывести термин «агитация» из ч. 2 ст. 29 Конституции РФ и сформулировать данную часть следующим образом: «Не допускается пропаганда, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства».

избирателей и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях» (утв. Постановлением ЦИК России от 05.04.1996 № 86/716-11) // Российская газета. 1996. 17 апр.

7 См.: Борисенков А.А. Особенности политического развития // Философские исследования. 2013. № 6. С. 171-198.

E.H. Тогузаева

А если в агитационном материале присутствуют призывы, имеющие такие цели, как разжигание национальных конфликтов либо убеждающие в расовом, национальном превосходстве и т.д., — это будет свидетельствовать о наличии в агитационном материале пропагандистского содержания, причем речь идет о пропаганде противоправного характера.

Логичным было бы вывести из ст. 29 ныне действующей Конституции РФ слово «агитация», поскольку возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, на наш взгляд, может быть только пропаганда, а политическая реклама и предвыборная агитация будут охвачены термином пропаганда.

Библиография:

1. Борисенков A.A. Особенности политического развития // Философские исследования. 2013. № б. C. 171—198.

2. Маркович A.M. Реклама (рекламная деятельность) как вид предпринимательской деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 30 с.

3. Мыльников В.В. Проблемы понятия «политическая реклама» и некоторые подходы к его законодательному определению // Реклама и право. 2008. № 2 (11). С. 27—30.

References (transliteration):

1. Borisenkov A.A. Osobennosti politicheskogo razvitiya // Filosofskie issledovaniya. 2013. № б. C. 171—198.

2. Markovich A.M. Reklama (reklamnaya deyatel'nost') kak vid predprinimatel'skoi deyatel'nosti: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2010. 30 s.

3. Myl'nikov V.V. Problemy ponyatiya «politicheskaya reklama» i nekotorye podkhody k ego zakonodatel'nomu opre-deleniyu // Reklama i pravo. 2008. № 2 (11). S. 27-30.

Материал поступил в редакцию 4 мая 2014 г.