Бюрократия жалоб

Последние исследования показывают: институт жалоб по некоторым параметрам начинает конкурировать с судебной системой. Например, количество жалоб, поступающих в органы исполнительной власти районного и городского уровня, сравнимо с количеством гражданских исков, подаваемых в суды. Как функционируют современные «жалобные книги» и зачем они нужны государству? «Огонек» выяснил это у исследователя феномена.

Елена Богданова — социолог, доцент Европейского университета в Санкт-Петербурге, приглашенный преподаватель Университета Восточной Финляндии, научный сотрудник Центра независимых социологических исследований. В настоящее время готовит книгу о бюрократии жалоб в новой России

Я изучала советский институт жалоб еще в те времена, когда казалось, что это исчерпавшая себя практика, любопытная примета отжившего строя. Однако, по иронии судьбы, как раз в 2006 году, когда мое исследование было закончено и я защитила диссертацию о жалобах в советской системе, был принят закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российский Федерации» (№ 59-ФЗ), при одном взгляде на который стало понятно: бюрократия жалоб возвращается. В 2008–2010 годах заработала основная инфраструктура «жалобной машины», причем она следовала в фарватере тогдашней кремлевской политики. Скажем, сначала появилась сеть общественных приемных председателя правительства и партии «Единая Россия», место которого занимал Владимир Путин. Но незадолго до знаменитой «рокировки» возникла параллельная сеть — общественных приемных президента. Уже из одного этого любой исследователь мог сделать вывод: институт признан полезным и ему уготовано большое будущее.

Так и вышло. Сегодня работа с жалобами граждан тщательно продумана и выстроена: существует более 30 правовых документов, находящихся в открытом доступе и регулирующих бюрократию жалоб в России, а кроме того, масса непубличных распоряжений и постановлений, имеющих силу внутри самого института и превращающих его в действенный канал связи между властью и обществом. Своеобразным венцом всего строения (хотя оно, конечно, еще далеко от завершения) стало постановление 2017 года, фактически передавшее функцию защиты прав человека от омбудсменов к прокуратуре. История сделала причудливый виток: еще с советского периода прокуратура была тесно связана с институтом жалоб. Всякое обращение гражданина, которое имело правовые основания или являлось «сигналом бдительности» (неким аналогом доноса), могло автоматически переадресовываться прокуратуре. Ныне мы имеем такую же органическую связь двух ведомств — «жалобного» и силового, что порождает массу интересных прецедентов возбуждения уголовных дел в отношении тех или иных лиц по просьбам третьих лиц, часто остающихся анонимными.

Что важно — обновленный институт жалоб прижился в России. Количество жалоб, подающихся в районные администрации, инспекции, службы, сравнимо с количеством гражданских исков, подающихся в суды.

На локальном уровне — городов, областей, регионов, по моим подсчетам, возник даже некий устойчивый процент населения, регулярно подающий жалобы. В Петербурге, например, это 6 процентов горожан, в Москве чуть больше. Количество жалоб, адресуемых президенту, может переваливать за миллион в год (как, например, в 2015 году — один из пиков жалобной активности). И кроме того, доступная статистика, отражающая соотношение поддержанных и неподдержанных жалоб, ярко свидетельствует: количество неудовлетворенных обращений год от года сокращается. Похоже, что институт жалоб находится под пристальным контролем власти, и в глазах граждан должен сохранять имидж эффективного инструмента решения проблем.

Возникает вопрос: зачем этот институт вообще нужен современной России? Зачем он был нужен СССР, понятно. Сразу после революции требовалось компенсировать дыру в законодательстве: советский проект административной юстиции (карающей за должностные преступления) провалился, и всю эту область преступлений решили вывести вообще за пределы судебного процесса — в бюрократию жалоб. Это обернулось тем, что официальных правил наказания за подобные нарушения могло вовсе не существовать, и даже если правила существовали, они часто не применялись. В советском Уголовном кодексе, например, была статья 156 «Обман потребителей», но основная масса потребительских проблем решалась как раз посредством жалоб. Регламенты работы с жалобами, которыми руководствовались отдельные ведомства и региональные органы власти, еще долго могли различаться. Окончательно весь институт был унифицирован только в 1968 году, после указа президиума Верховного совета СССР: именно тогда работа с жалобами перестала быть добровольной нагрузкой, а стала обязанностью всех должностных лиц. Кроме того, добавилось новшество: отныне любая жалоба, опубликованная в СМИ, считалась доставленной своему адресату. Последнее обстоятельство крайне повысило влиятельность СМИ, ведь публичная жалоба направляла «прожектор» общественного контроля не только на виновного, но и на его непосредственного руководителя или вышестоящую инстанцию.

К началу 80-х уже были заметны попытки превратить институт жалоб в низовой уровень судебной системы: определили основной адресат жалоб (райисполкомы), наделили их правом самостоятельно «устанавливать правила, за нарушение которых наступает административная ответственность». Ну а в 90-е годы все это здание, изначально возникшее вследствие особенностей советской юстиции, обрушилось: страна решила строить западную правовую систему, в которую бюрократия жалоб вписывалась плохо.

Дело в том, что СССР не признавал приоритета разделения властей, поэтому исполнительная власть — конечный адресат всякой жалобы — могла исполнять правосудие, принимая решение по конкретному обращению гражданина. Современная Россия этот приоритет признает, соответственно попадает в непростую ситуацию: как сохранить установление справедливости уникальной функцией суда, но при этом вернуть «жалобный канал связи» с гражданами? С 2006 года, собственно, шло создание наших «сдержек и противовесов», позволяющих снять остроту озвученной дилеммы. А результатом всего процесса стало, конечно, укрепление роли исполнительной власти, во многих случаях теперь выступающей судьей самой судебной системы как раз благодаря бюрократии жалоб.

Уровни эффективности

Я пыталась понять, как функционирует вся эта бюрократия сегодня, опираясь на целый ряд источников: законодательные материалы, тексты жалоб, которые собирала самыми разными способами, ряд личных интервью с руководителями приемных председателя правительства, а также видеообращения-жалобы, выложенные на YouTube,— один из очень интересных современных элементов системы.

По сравнению с советскими временами ярко проступает отличие в степени результативности подачи жалобы тому или иному адресату. В разные периоды существования СССР на передний план борьбы с несправедливостью выходили разные адресаты: сначала это были бюро жалоб, потом партийные органы, в позднесоветские годы –- СМИ… Сегодня же мы видим очень иерархическую систему с ярко выделенным уровнем суперрезультативности (предпочтительного адресата) — президентским. Вот простая статистика: из всех жалоб, зарегистрированных в официальной приемной президента в 2017 году и переданных на уровень исполнительных органов федерального уровня, было поддержано 86,9 процента, а из переданных на уровень федеральных министерств — целых 93,3 процента! Для сравнения: на локальном уровне, скажем, на уровне администрации Санкт-Петербурга, в 2017 году положительного решения дождалось только 14,6 процента жалоб. А в 2018 году таких оказалось всего 8,8 процента… В Москве показатели повыше — около 20 процентов удовлетворенных обращений, но тут и мэр обладает гораздо большей влиятельностью. То есть чем выше уровень, на котором рассматривается ваша жалоба, тем больше шансов получить положительное решение. Понятно, что ни сам президент, ни даже его офис лично не реагируют на поступившие сигналы, и значительная часть обращений (порядка 40 процентов) отправляется опять-таки на региональный или районный уровень. Однако на этих спущенных жалобах уже будет стоять гриф президентского офиса: эта пометка почти наверняка гарантирует, что данную бумагу местные власти рассмотрят в приоритетном порядке.

Конечно, не всякая жалоба принимается к рассмотрению на любом из уровней: везде существуют внутренние фильтры, но в президентском офисе они не строже, чем где бы то ни было еще. Как правило, не берутся жалобы, в которых отсутствует предмет обращения, есть нецензурная лексика или просто обнаружено невнятное изложение проблемы (отсеивается, по-видимому, 20–30 процентов поступивших писем). Когда местная власть понимает, что отсеять ту или иную жалобу по формальным признакам нельзя, а исправить описанную ситуацию не хватает влиятельности, она прибегает к так называемой разъяснительной функции. Гражданам эти разъяснения напоминают отписки, а их процент на локальном уровне достигает половины и более от всех рассмотренных обращений. Сами чиновники прекрасно понимают, как воспринимаются их разъяснения, но чувствуют себя попавшими в ловушку: не реагировать нельзя, но и «не по чину брать» — нарушать, скажем, принцип разделения властей — конкретно им не положено.

Еще одним чрезвычайно интересным и, по-видимому, действенным механизмом являются жалобы-видеообращения. Прецедент был создан еще Алексеем Дымовским с его памятной видеожалобой на всю систему МВД. Обращение Дымовского имело большой резонанс и обсуждалось даже на официальных телеканалах. Впрочем, после того случая власть пересмотрела тактику работы с такими заявлениями, во всяком случае, отказалась от их широкого афиширования. Как мне удалось узнать из интервью с руководителями приемных председателя правительства, одна из функций, предусмотренных их должностными обязанностями,— это отслеживание громких заявлений в интернете и фиксация наиболее проблемных зон. В дальнейшем могут быть разные сценарии асимметричной реакции властей на эти жалобы. Скажем, сама партия (напомним, что председатель правительства одновременно является главой «Единой России») иногда использует обращения граждан как поводы для законодательных инициатив. Мне сложно здесь что-либо доказать, но я могу поделиться эмпирическими наблюдениями: в какой-то момент YouTube переполнился жалобами обманутых дольщиков, через пару месяцев последовали официальные слова в их защиту и был анонсирован соответствующий законопроект. Потом случился вал жалоб от многодетных семей — и была похожая реакция власти. Моя гипотеза состоит в том, что есть некие локально распространяющиеся инструкции — не оставлять интернет-жалобы без внимания, но и не накручивать им лайки.

К сожалению, у института жалоб есть и своя теневая сторона, связанная с практикой доносов.

Сегодня она тоже активизировалась: вспомним сигналы бдительных граждан в отношении деятельности фонда Александра Сокурова и другие прецеденты. Правоохранители всегда рады подчернить, что начали дело не сами собой, а после обращения некоего анонима. Другое дело, что подлинность этого обращения всегда сложно проверить, а реальный объем доносительства — оценить. Скажем, представления об объемах доносительства в том же СССР, по-видимому, далеки от реальности. Исследователь Франсуа Нерар проанализировал огромный корпус текстов, служивших в советское время материалами доносов, и сравнил их с обычными жалобами того же времени. Его главный вывод: непонятен критерий, по которому одно письмо квалифицировалось как жалоба, а другое как донос, ведь пафос обличительства везде был приблизительно равным. Дело в том, что жалоба всегда пишется на языке адресата. Если власть транслирует «язык разоблачений», то он будет воспроизводиться и в обращениях граждан. Мы никогда не сможем доподлинно сказать: гражданин N обличал гражданина B, потому что желал последнему физического уничтожения или потому что хотел починить водопровод. В любом случае доносы не становятся популярны сами по себе — это зеркало риторики властей, способ сделать свое обращение эффективным.

В поисках чуда

Интересно, что сами руководители общественных приемных, с которыми мне удалось поговорить, часто считают свою деятельность по приему жалоб атавизмом. У многих из них за плечами опыт работы в советских административных структурах, и они обнаруживают сходство с тем, что было тогда и что есть сейчас. При этом подчеркивают, что результативность их работы ограничена: в частности, существует внутреннее постановление для общественных приемных, очерчивающее круг вопросов, в которые сотрудники приемных не могут вмешиваться (а только писать по ним разъяснения или помогать в составлении судебного иска).

Первые советские Бюро жалоб на на страницах «Огонька»

Через 10 лет после революции впасть поняла, что необходимо как-то налаживать обратную связь с народом, который она облагодетельствовала.

На что жалуются люди? Как правило, это сильно зависит от уровня власти. Скажем, среди писем, адресованных президенту, первые места занимают жалобы на сотрудников прокуратуры (потому что на них вообще больше некуда жаловаться), а также на чиновников. На локальном уровне (городском, региональном) картина предсказуемая: на первом месте — жилищные проблемы, далее идет почти равный по объему сегмент «экономика», куда попадают все обращения на денежную тему: проблемы с выплатами, льготами, субсидиями. На третьей строчке — социальная сфера, то есть детсады и доставка пенсий. Совсем немного обращений посвящено проблемам законности и безопасности. Жалоб на медицинское обслуживание в общем корпусе сигналов, попадающих в органы исполнительной власти, практически нет, потому что контроль за медициной осуществляется по другим каналам — будь то Роспотребнадзор или сам Минздрав.

Нарисовать обобщенный портрет типичного жалобщика и просто, и сложно одновременно. Просто, потому что почти половина тех, кто обращается в те же общественные приемные,— это люди, которые помнят советский опыт и хотят решать свои проблемы по старинке, то есть это достаточно малообразованные, бедные и пожилые россияне. А сложно, потому что описанной категорией просителей контингент жалобщиков совершенно не ограничивается. Большой сегмент жалоб составляют обращения людей, которые пытались добиться справедливости в суде, потерпели крах на всех его инстанциях и теперь надеются оспорить нечестное, по их мнению, решение Фемиды. В их глазах институт жалоб, привязанный к исполнительной власти,— это некая надсудебная структура, которая еще способна помочь и все изменить. Среди таких жалобщиков может быть вообще кто угодно: и предприниматель, и чиновник, и профессор вуза.

Настолько же пестрым и сложно структурируемым стал и сам текст жалобы. В СССР существовал господствующий язык для обращения к государству — язык официальной идеологии. Как я уже говорила, жалобы всегда пишутся на языке адресата, поэтому советские люди в своих обращениях старались воспроизводить стилистику газетных передовиц. Например, жалоба на низкое качество приобретенного одеколона могла начинаться такими словами: «Борьба за качество продукции — дело большой государственной важности, дело чести коллектива каждого предприятия…» Сегодня всякий проситель оказывается в сложной ситуации выбора правильных слов. Что интересно: внезапно сильно проявился правовой дискурс. Современные россияне, которых часто упрекают в правовом нигилизме, тем не менее стараются аргументировать свои просьбы ссылками на тот или иной закон: в СССР этого вовсе не наблюдалось. Максимум человек мог апеллировать к некоему «духу закона», заметив, например, что Конституция гарантирует право на труд. Зато осталась традиционная апелляция к обещаниям власти. В советское время, как правило, жалобщики напоминали слугам народа, что те собирались о них заботиться, а значит, должны продать им лыжи/поставить остановку/закрыть вредное производство. Сегодня чаще звучит аргумент: вы обещали защищать наши права, но этого не делаете. Легко в текстах жалоб найти ссылки на тексты посланий президента Федеральному собранию или других его публичных выступлений. Еще один интересный дискурс — религиозный: некоторые жалобщики специально подчеркивают свою конфессиональную принадлежность («я православный, а значит...»), или по-особому обращаются к адресату («для меня вы второй после Бога»), или приводят ссылки не на законы, а на священные тексты («в Библии/Коране сказано...»).

Наконец, не могу не отметить мотив последних лет — в текстах жалоб все чаще появляется категория «чуда». Мне сложно как-то точно классифицировать этот дискурс, но он сводится к тому, что проситель сразу признается: правовых оснований для решения проблемы у него нет, но есть надежда на волшебное исправление ситуации. Цитата из реальной жалобы: «Скоро Новый год, хочется верить в чудо. <…> Станьте нашим Дед Морозом, помогите получить беспроцентную субсидию». По-видимому, институт жалоб начинает восприниматься еще и как лотерея: если вдруг повезет, то заслужил ты этого или нет, а счастливым будешь; возможно, на руку таким представлениям играют еще и телемосты с президентом, участники которых внезапно и удачно разрешают свои проблемы. Этот факт во многом объясняет особое и крайне важное место бюрократии жалоб в современном российском государстве: она смягчает всякое столкновение с неэффективной госмашиной, давая людям надежду на «ручное» исправление ситуации.