Актуальные проблемы восстановления системы стратегического планирования в Российской Федерации

УДК 332.14 К. А. МАРКОВА

ББК 65.054 Байкальский государственный университет экономики и права

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВОССТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рассмотрены актуальные проблемы восстановления системы стратегического планирования в Российской Федерации. Представлены основные преимущества принятия проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» как решение основных проблем, с которыми сталкиваются разработчики на практике при реализации системы стратегического планирования.

Ключевые слова: система стратегического планирования; социально-экономическое развитие; регион; проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании».

K. A. MARKOVA

Baikal State University of Economics and Law

TOPICAL ISSUES OF STRATEGIC PLANNING RESTORATION IN THE RUSSIAN FEDERATION

The article deals with the topical issues of the strategic planning restoration in the Russian Federation. It describes the main advantages of the approval of the draft federal law «On the State Strategic Planning» as a way of solving the main problems law drafters face in practice while implementing the strategic planning system.

Keywords: strategic planning system; socio-economic development; region; draft federal law «On the State Strategic Planning».

Одним из основных факторов динамичного развития любой территории, а также повышения эффективности государственного управления является скоординированная система стратегического планирования. В настоящее время вновь появился интерес к долгосрочному планированию социально-экономического развития отдельных территорий и страны в целом. Вместе с тем наблюдается недостаточный уровень правовой и методической проработки системы стратегического планирования в России, в том числе, и на региональном уровне.

Так, иерархическую взаимосвязь основных документов стратегического планирования развития территории (рис. 1) можно представить следующим образом.

Базовым стратегическим документом является Концепция социально-экономического развития территории. Данный документ содержит систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах социально-экономического развития территории.

Рис. 1. Система основных документов стратегического планирования

Далее в иерархической системе документов стратегического планирования следует стратегия социально-экономического развития территории, которая представляет систему мер, направленных на создание условий для реализации приоритетных направлений, определенных в качестве стратегического выбора.

Программа социально-экономического развития территории включает в себя систему увязанных по срокам, ресурсам и

© К. А. Маркова, 2013

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ

исполнителям мероприятий, направленных на достижение целей социально-экономического развития территории.

Целевые программы разрабатываются в разрезе реализации стратегических задач.

Стоит отметить, что при практической реализации системы стратегического планирования в России наблюдается отсутствие взаимосвязи и соответствия рассматриваемых стратегических документов на всех уровнях власти.

Данное обстоятельство вызвано рядом причин, из которых основополагающими, по нашему мнению, являются:

- недостаточность законодательной базы, закрепляющей правовые основы функционирования системы стратегического планирования;

- неоднородность методического инструментария для разработки документов системы стратегического планирования и реализации предусмотренных в них мероприятий социально-экономического развития территории;

- отсутствие механизмов реализации системы документов стратегического планирования, обеспечивающих реализацию стратегических целей социально-экономического развития территории во взаимосвязи с необходимой корректировкой базового стратегического документа.

Приоритетным в направлении изучения данного вопроса является установление факта слабовыраженной концептуальной и нормативно-правовой базы системы стратегического планирования на региональном уровне. По мнению экспертов, в частности В. Б. Крымова [3], Е. Р. Метелевой [3], данной проблеме не уделено достаточного внимания на федеральном и муниципальном уровнях. Можно согласиться с мнением В. Е. Селиверстова (заместителя директора ИЭОПП СО РАН), определившего следующие основные проблемы, с которыми сталкиваются на практике регионы при реализации стратегического планирования в России1:

1. Разработка региональных стратегий не стала основополагающим элементом совершенствования региональных систем управления. Стоит отметить, что региональное стратегическое планирование рассматривается

1 Материалы X общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России: ресурсы для развития» (17-18 окт. 2011 г.). — URL : http://2011.forumstrategov.ru/rus/doc.html.

не как необходимый элемент совершенствования системы регионального управления, а, главным образом, как инструмент привлечения государственной финансовой поддержки и инвестиций.

Чаще всего на практике имеет место изолированный характер разработки региональных стратегий и отсутствие необходимого анализа компонентов внешней среды, в том числе интересов и конкурентных преимуществ соседних регионов. Немаловажным является тот факт, что многие региональные стратегии имеют преимущественно производственную направленность в ущерб социальной (не исключением является и проект стратегии развития Иркутской области), слабую проработку вопросов ресурсного обеспечения стратегических целей развития территории.

2. Недостаточная развитость институтов, цель деятельности которых направлена на реализацию основных результатов стратегического планирования. Отсутствуют необходимая и качественная информационная база, механизмы мониторинга и оценки процесса реализации для эффективного сопровождения системы стратегического планирования в регионах.

3. Слабое вовлечение в процесс разработки, обсуждения и утверждения региональных стратегий граждан, их объединений и организаций, равно как и в процесс контроля за эффективностью реализации программных мероприятий.

На наш взгляд, немаловажным является также тот факт, что на практике наблюдается нарушение одного из основных принципов стратегического планирования, а именно принципа «единства и системности». На каждом уровне власти при разработке нормативных правовых актов стратегического планирования обязательно должно прослеживаться соответствие между стратегическими целями социально-экономического развития региона и целями федерального центра. Более того, необходима четкая взаимосвязь и соответствие между стратегическими целями социально-экономического развития муниципального образования и целями субъекта Российской Федерации, в который входит данное муниципальное образование.

Анализ системы нормативных правовых актов стратегического планирования Иркутской области и входящих в ее состав муници-

пальных образований показал, что при всем наличии стратегических нормативно-правовых документов не сформирована единая система управления реализацией стратегии развития региона, отсутствуют действенные инструменты ее реализации. Стоит отметить, что как и в большинстве российских субъектов, в Иркутской области отсутствует комплексная система стратегического планирования, которая описывала бы системно процесс стратегического планирования на этапах разработки, реализации, контроля и корректировки стратегии.

Нередким является и тот факт, что разработанные программы комплексного социально-экономического развития и целевые программы по срокам реализации рассчитаны на более длительные периоды, чем основной стратегический документ (концепция долгосрочного социально-экономического развития территории), которому должны соответствовать данные программы, более того, отсутствует увязка по целям в разработанных документах стратегического планирования. Так, цели Программы социальноэкономического развития Иркутской области на 2011-2015 гг.1 однозначно не увязаны с задачами Концепции социально-экономического развития Иркутской области на период до 2020 г.2 Более того, отсутствует связь между целями и разработанными целевыми программами Иркутской области. В этой связи, прослеживается необходимость увязки долгосрочных и среднесрочных документов стратегического планирования по целям и приоритетам, регламентирующих периодичность их разработки и корректировки.

В настоящий момент социально-значимой задачей становится достижение единства нормативно-правовой системы стратегического планирования в стране, обеспечивающей законность, контроль и консолидацию процессов, происходящих на региональном и соответственно муниципальном уровнях.

С учетом обозначенных проблем восстановления системы стратегического планирования в России определенный резонанс

1 Программа социально-экономического развития Иркутской области на 2011-2015 годы : закон Иркутской области от 31 дек. 2010 г. № 143-О3.

2 Концепция социально-экономического развития

Иркутской области на период до 2020 года : распоряжение губернатора Иркутской области от 4 июня 2010 г. № 34-р.

вызвал проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании», разработанный Министерством экономического развития России в соответствии с п. 4 Плана реализации мероприятий по исполнению Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. Основной идеей данного проекта является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Немаловажным является тот факт, что законопроектом определяются участники процесса государственного стратегического планирования с распределением их полномочий. Это обстоятельство позволит законодательно закрепить систему государственного стратегического планирования с единой системой правоотношений в рамках данного процесса (рис. 2).

По мнению разработчиков, последствиями принятия данного законопроекта станут3:

- создание условий для достижения целей социально-экономической развития Российской Федерации в соответствии с долгосрочными и среднесрочными приоритетами государственной политики;

- повышение эффективности использования имеющихся ресурсов в рамках достижения целей;

- увеличение прозрачности и эффективности деятельности органов государственной власти;

- повышение исполнительской дисциплины в связи с введением обоснованных и объективных критериев оценки деятельности участников процесса государственного стратегического планирования.

Однако надо понимать, что проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» в существующем виде — рамочный документ. Это обусловлено тем, что он содержит перечень нормативных правовых актов стратегического планирования

3 О государственном стратегическом планировании : проект федер. закона.

Рис. 2. Этапы процесса государственного стратегического планирования

и в общих чертах указывает на взаимосвязь этих документов и распределение полномочий между участниками процесса.

По мнению М. Э. Дмитриева (президента фонда «Центр стратегических разработок»), система долгосрочного планирования и управления территориальным развитием в России все еще находится в зачаточном состоянии. В этих условиях принятие детализированного закона нанесло бы больше вреда развитию системы, нежели принесло пользы [1]. Трудно не согласиться с данным мнением, поскольку действительно сложно предсказать, какие из форм стратегического планирования и механизмы согласования различных документов будут работоспособными в современной России, в том числе и в субъектах Российской Федерации.

В соответствии с рассмотренной точкой зрения, можно заключить, что разработан-

ный Министерством экономического развития России законопроект допускает большую гибкость на стадии реализации форм и механизмов стратегического планирования, в связи с чем возможно дальнейшее развитие и совершенствование системы стратегического планирования на всех уровнях власти. Проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» в предлагаемой форме не сможет полностью решить все существующие проблемы методологического и организационного характера, но некоторым образом позволит упорядочить систему стратегического планирования и определить единые стандарты подготовки документов на всех уровнях власти, что является решением одной из основных проблем, возникающей при практической реализации системы стратегического планирования на региональном и муниципальном уровнях.

Список использованной литературы

1. Дмитриев М. Э. Система стратегического планирования — масштабный организационный эксперимент / М. Э. Дмитриев // Геоинформационный портал ГИС-Ассоциации. — URL : http://www.gisa.ru/57052.html (дата обращения: 21.10.2012).

2. Крымов В. Б. Стратегическое планирование в системе управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации / В. Б. Крымов. — М. : Академия, 2010. — 22 с.

3. Метелева Е. Р. Совершенствование методического инструментария стратегического планирования городского развития в условиях глобализации / Е. Р. Метелева // Известия Иркутской государственной экономической академии. — 2008. — № 2 (58). — С. 79-82.

- masshtabnyi organizatsionnyi eksperiment / URL : http://www.gisa.ru/57052.html (data

References

1. Dmitriev M. E. Sistema strategicheskogo planirovaniya M. E. Dmitriev / / Geoinformatsionnyi portal GIS-Assotsiatsii. -obrashcheniya: 21.10.2012).

2. Krymov V. B. Strategicheskoe planirovanie v sisteme upravleniya sotsial'no-ekonomicheskim razvitiem sub'ekta Rossiiskoi Federatsii / V. B. Krymov. — M. : Akademiya, 2010. — 22 s.

3. Meteleva E. R. Sovershenstvovanie metodicheskogo instrumentariya strategicheskogo planirovaniya gorodsko-go razvitiya v usloviyakh globalizatsii / E. R. Meteleva // Izvestiya Irkutskoi gosudarstvennoi ekonomicheskoi akade-mii. — 2008. — № 2 (58). — S. 79-82.

Информация об авторе

Маркова Кристина Анатольевна — аспирант, кафедра экономики и государственного управления, Байкальский государственный университет экономики и права, 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11, e-mail: kristina.markova@mail.ru.

Author

Markova Kristina Anatolievna — post-graduate student, Chair of Economics and Public Management, Baikal State University of Economics and Law, 11, Lenin Street, Irkutsk, 664003, e-mail: kristina.markova@mail.ru.