Право на традиционное природопользование коренных малочисленных народов как объект правового регулирования

Е.В. Жукова

ПРАВО НА ТРАДИЦИОННОЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ

КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ*

В последние годы в российской экономике отмечается преобладание сырьевой составляющей, что, несмотря на сокращение промышленности, повлекло дальнейшее обострение существующих и появление новых экологических проблем. Поэтому встал вопрос о форме хозяйствования, в частности использования природных ресурсов, в наименьшей степени порождающей экологические проблемы. Было обращено внимание на природопользование, традиционно осуществляемое коренными народами. Ведь традиционное природопользование коренных народов - один из видов хозяйственного освоения территории, значительно более щадящий, чем осуществляемое пришлым населением и современное хозяйственное использование (сельское хозяйство: растениеводство, животноводство; тем более промышленность, энергетика, добыча природных ресурсов) - осуществлялось на протяжении веков, а территории до сегодняшнего дня сохраняли свою перво-зданность и ресурсоемкость, даже северные, очень хрупкие экосистемы не были нарушены.

Традиционное природопользование является одной из ключевых составляющих традиционного образа жизни коренных народов, которые особым образом (традиционно) используют землю и другие природные ресурсы. Такое природопользование можно назвать комплексным, так как оно включает способы пользования самыми различными природными ресурсами: объектами животного и растительного мира, землей, лесными и водными ресурсами, ресурсами континентального шельфа, - и почти все подотрасли экологического права, регулирующие общественные отношения в области использования отдельных природных ресурсов, содержат нормы о праве коренных мало-

* Статья рекомендована к печати доктором юридический наук сором, заслуженным деятелем науки РФ М.М. Бринчуком.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2010

, профес-153

численных народов на пользование ими либо об особенностях их использования. Традиционное природопользование осуществляется особыми субъектами - коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее - коренные народы); оно сложилось исторически и является неистощительным. Эти признаки традиционного природопользования заложены в ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»1.

Право на традиционное природопользование является одним из основополагающих прав коренных народов, его реализация обеспечивает реализацию ряда иных прав. Но является ли право на традиционное природопользование экологическим? Можно выделить два подхода к критериям экологичности права. С одной стороны, экологичность права определяется его прямой направленностью на обеспечение благоприятной окружающей среды, и если цель обеспечения благоприятности окружающей среды является косвенной либо взаимосвязанной с основной целью, такое право относить к экологическим не корректно. Тогда природоресурсные права нельзя отнести к экологическим, так как они имеют самостоятельное значение и лишь взаимосвязаны с экологическими правами. С другой стороны, с позиции широкого подхода, экологичность права определяется не только прямой направленностью на обеспечение благоприятной окружающей среды, но и связанностью его с этой основной целью. Так, права природопользования относятся к экологическим в рамках широкого толкования экологического права как комплексной отрасли, включающей в себя и природоресурсные отрасли права (земельное, лесное, водное и проч.), обеспечивающие реализацию прав земле-, лесо-, водопользования и пользования другими природными ресурсами. Такой широкий подход к определению экологических прав широко используется в науке и в учебной дисциплине экологического права2. Поэтому право традицион-

1 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

2 См.: БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник для высших учебных заведений. М., 2005. С. 91-100; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 157-194.

154

ного природопользования коренных народов, как и их обще-гражданские3 права на использование земли и других природных ресурсов, включаются в систему экологических прав коренных народов, являясь одним из основных в ряду экологических

4

прав коренных народов .

Положения Конституции РФ5 создают благоприятные предпосылки для законодательного закрепления специальных прав коренных народов на землю и иные природные ресурсы. Эти народы выделяются в особую группу, и государство гарантирует им права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (ст. 69). Государство обязуется осуществлять регулирование и защиту прав национальных меньшинств (ст. 71) и берет на себя обязательство осуществлять защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (ст. 72), к которым, в первую очередь, относятся коренные народы. Тем самым Конституция РФ практически провозгласила право коренных народов на исконную среду их обитания и традиционный образ жизни, основу которого составляет традиционное природопользование.

Немаловажное значение имеют нормы Конституции РФ, согласно которым в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17), а перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и

3 В данном контексте речь идет не об отраслевой принадлежности права, а о характеристике субъекта, обладающего не только особыми, специфическими правами, но и правами, присущими всем гражданам государства.

4 См.: Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208; Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

5 СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

гражданина (ст. 55). То есть коренные народы и принадлежащие к ним лица вместе со всеми жителями России обладают также «общечеловеческими» и «общегражданскими» правами, закрепленными в международном и российском законодательстве, и их особые права не являются альтернативой правам человека и гражданина. Права коренных народов и их представителей - это, с одной стороны, дополнительные права, которые предоставляются им в силу их особенного образа жизни, экономически и социально более уязвимого положения и определяют их особый, специальный статус по сравнению с общим статусом человека и гражданина. С другой стороны, они служат гарантией реализации их общегражданских (прав граждан России) и общечеловеческих прав, в том числе экологических.

Право на традиционное природопользование относится к коллективным правам, что предполагает его осуществление как каждым членом этого коллектива, так и коллективом в целом. Например, образование территорий традиционного природопользования осуществляется на основании обращений лиц, относящихся к коренным народам, и обращений общин коренных народов или их уполномоченных представителей.

Особое место среди экологических прав коренных народов играют права на земли и иные природные ресурсы. Они фактически и образуют комплексное право традиционного природопользования, включающее в себя права пользования различными природными ресурсами.

«Земля - необходимый элемент политического, экономиче-

6 1->

ского и социального развития коренных народов» . В реализации этого верного по сути тезиса большое значение принадлежит ст. 9 Конституции РФ, согласно ч. 1 которой «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Разъяснение этого положения было дано постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституци-

6 Максимов А.А. Права коренных народов Севера на землю и природные ресурсы: Эффективное использование и совместное управление. Серия: Библиотека коренных народов Севера. Вып. 3. М., 2004. С. 7. 156

онности Лесного кодекса Российской Федерации»7. Конституционный Суд РФ дал следующее толкование данной нормы: «земля и иные природные ресурсы (недра, лес, животный мир) представляют собой естественное богатство, ценности всенародного значения, то есть публичное достояние многонационального народа России, и являются федеральной собственностью особого рода, имеющей специальный правовой режим».

Толкование Конституционного Суда РФ не исключает возможность и другого толкования указанного конституционного положения. Земля, действительно, достояние многонационального народа России, но в первую очередь это достояние того народа, который на этой земле проживает, имеет с ней теснейшую связь. И справедливо, если коренное население будет иметь определенные преимущества перед населением пришлым и (или) временным, тем более что использование земли и природных ресурсов является основой его образа жизни, хозяйствования и культуры. Еще более справедливо такое положение в связи с тем, что, используя земли как свое достояние, коренные народы обеспечивают их сохранение для всех народов российского государства, т.е. как достояние всего многонационального народа России. Это же касается и всех иных природных ресурсов РФ.

Право на традиционное природопользование коренных народов регулируется как «этническим», так и природно-ресурсным законодательством. «Этническое» законодательство посвящено непосредственно правовому положению коренных малочисленных народов, включая их право на традиционное природопользование; природоресурсное содержит отдельные нормы, отражающие специфику правового регулирования общественных отношений с участием коренных народов в регулируемой ими сфере.

Основу «этнического» законодательства составляют три закона:

Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (далее - Закон о гарантиях прав); Федеральный Закон от

7 СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»8; Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (далее - Закон о ТТП).

Закон о гарантиях прав впервые закрепил систему экологических прав коренных народов. Так, ст. 8 Закона предусмотрены экологические права коренных народов, связанные с реализацией права на традиционное природопользование: право владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности этих народов землями различных категорий и общераспространенными полезными ископаемыми; право участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных народов; право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания; право пользоваться необходимыми льготами по землепользованию и природопользованию.

К сожалению, Закон о гарантиях прав носит в значительной степени декларативный характер, так как для своего применения требует принятия федеральных и региональных нормативных правовых актов, уточняющих либо устанавливающих механизм реализации положений данного закона, чего с момента его принятия до сих пор практически сделано не было.

Большое значение в регулировании права на традиционное природопользование призван был сыграть и Закон о ТТП, который посвящен одной из форм реализации права коренных народов на традиционное природопользование - созданию и функционированию территорий традиционного природопользования (далее - ТТП) коренных народов. Он предполагает необходимость принятия Правительством РФ (а с 1 января 2009 г. - уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти) положения, устанавливающего правовой режим федеральных ТТП. Однако, несмотря на неоднократные

8 СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122. 158

обращения общин коренных народов о создании ТТП, положение разработано не было. В результате Закон о ТТП, как и Закон о гарантиях прав, имеет более декларативный, нежели практический характер, и до сих пор ни одной ТТП федерального значения в России не создано. И.В. Доронина отмечает, что «из-за неопределенности статуса данных территорий многие субъекты Федерации приостановили процесс их выделения малочисленным народам, а в некоторых начался процесс изъятия у коренного населения ранее выданных государственных актов на выделенные родовые угодья и территории традиционного природо-пользования»9. Это связано, как обоснованно считает В.А. Кряжков, с нежеланием органов власти создавать ТТП, поскольку в случае их создания «происходит отчуждение собственности на природные ресурсы, а также возникают ситуации, когда приходится делиться с коренными народами правом контроля за использованием данных ресурсов»10. В.А. Кряжков, ссылаясь на постановление Совета Федерации от 24 сентября 2003 г. «О мерах по образованию территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»11, отмечает следующие факты, подтверждающие его мнение: Правительство РФ не исполняет свои обязанности по принятию необходимых подзаконных актов; регулярно отказывает по надуманным основаниям по обращениям о создании ТТП, пытается осуществить ревизию концептуальных положений Федерального закона, не торопясь реализовывать мероприятия, способствующие образованию ТТП. Фактически политика, проводимая Правительством РФ, нарушает права коренных малочисленных народов на традиционное природопользование и традиционный образ жизни12.

9 См.: Доронина И.А. Политико-правовые основы формирования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера России. На примере Ненецкого автономного округа: Дисс. ... канд. полит. наук. М., 2005. С. 156.

10 Кряжков В.А. ТТП как реализации права КМН на земли // Государство и право. 2008. № 1. С. 48.

11 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3839.

12 См.: КряжковВ.А. Указ. соч. С. 48.

Особенности пользования отдельными природными ресурсами предусмотрены и отраслевым («ресурсным») законодательством.

Так, пользование землей коренными малочисленными народами осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ13 и Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»14. Лесной кодекс РФ15 предоставляет представителям коренных народов право бесплатно осуществлять заготовку древесины для собственных нужд исходя из установленных нормативов (ст. 30). Особенности использования водных объектов коренными народами для осуществления традиционного природопользования установлены Водным кодексом РФ16. Федеральный закон РФ от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»17 наделил коренные народы рядом особых прав, кроме предоставленных остальным пользователям животного мира (например, предоставление первоочередного выбора промысловых угодий; льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира) (ст. 49). Преимущественным правом на использование живых ресурсов в исключительной экономической зоне РФ и в пределах континентального шельфа РФ коренные народы наделены в соответствии с Федеральными законами РФ от 17 декабря 1998 г. № 191 -ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»18 и от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»19.

Это не исчерпывающий перечень правовых актов, предусматривающих особенности использования природных ресурсов коренными народами в местах их традиционного проживания и хозяйствования.

13 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

14 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

15 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

16 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

17 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

18 СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.

19 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

Нужно отметить, что у России огромный исторический опыт правового регулирования общественных отношений по поводу использования природных ресурсов с участием коренных народов. Как отмечает Л.В. Андриченко, «Россия всегда была многонациональным, поликультурным государством. Помимо сословного, в государственном управлении приходилось учитывать также конфессиональный и этнический факторы»20, особенно при управлении сибирскими окраинами, где проживали так называемые инородцы. С момента присоединения к Российской империи территорий проживания этих народов их права, в том числе в отношении землепользования и традиционного образа жизни, регулировались государством особо.

Первым нормативным актом стала «Жалованная грамота Великого князя Василия III ненцам, живущим по реке Обь, о принятии их в подданство России» от 2 апреля 1525 г. Этой грамотой Великий князь взял самоедов «под свою руку», а им велел ему «служити и дань давати»21. Присоединенные земли становились собственностью государства22.

До XIX в. в земельных конфликтах государство неизменно стояло на стороне аборигенов. Как пишет И.А. Доронина, царское правительство соблюдало «право давности» землевладения и землепользования, строго следя за тем, чтобы земли «ясачных людей» не изымались без высочайшего на то соизволения23.

Соборным Уложением 1649 г. земли за инородцами закреплялись на праве постоянного пользования. Россия покровительствовала коренному населению, защищала его права на ресурсы, в том числе от пришлого населения. Так, ст. 43 Соборного Уложения запрещалось покупать, менять, брать в заклад и в наем земли у ясачных людей. Нарушителям предусматривалось «за то от государя быти в опале».

20 Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. М., 2005. С. 228.

21 Взимаемая дань называлась ясаком, поэтому эти народы назывались ясачными (или ясашными) людьми.

22 См.: ДоронинаИ.А. Указ. соч. С. 17.

23 Там же. С. 18.

22 июля 1822 г. утвержден Устав об управлении инородцев24. Это был первый российский законодательный акт, посвященный статусу коренных народов. В 1892 г. он переименован в «Положение об инородцах»25.

Согласно Уставу сибирские инородческие племена делились на три разряда, и в зависимости от разряда за ними закреплялись те или иные права. Оседлые инородцы занимались хлебопашеством, жили деревнями или в городах, занимаясь торговлей и промыслами городских обывателей. Они приравнивались в правах и обязанностях к россиянам того сословия, куда вступали (в том числе в отношении земли). Кочевые инородцы, имеющие

«оседлость хотя постоянную, но по временам года перемещае-

26

мую и не жившие деревнями» , приравнивались к крестьянам. Им во владение назначались земли, где они могли заниматься земледелием, скотоводством, местными промыслами, а могли разделить земли на участки по своим обыкновениям. Им гарантировалась возможность перейти в оседлость с выделением во владение земель для хозяйственной деятельности. Бродячие (или ловцы) инородцы, которые, «не имея никакой оседлости, переходили с одного места на другое по лесам и рекам или урочищам для звероловного и рыболовного промысла отдельными

27

родами и семействами» , приравнивались в правах к кочующим. Но земли их по племенам и участкам не распределялись, а выделялись земельные полосы в определенных границах, по которым они переходили для промыслов «из уезда в уезд и из губернии в губернию без всякого стеснения»28. Инородцы на основе своих обычаев решали вопросы владения и распоряжения этими зем-

24 Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. Т. 38. 1822-1823 г., СПб., 1830. Документ № 29126. С. 394- 416.

25 Свод законов Российской империи. СПб., 1903. Т. 2. Ч. 1. Тетрадь 7. С. 1-44.

26 См.: Кряжков В.А. Правовые основы развития народов Севера и Сибири // Современное положение и перспективы развития малых народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Независимый экспертный доклад / Под ред. В.А. Тишкова. М., 2004. С. 124-130.

27 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1909. С. 355.

28 См.: КряжковВ.А. Указ. соч. С. 124-130.

лями. Природными ресурсами для рыболовства, собирательства, охоты и других видов традиционной деятельности инородцы пользовались безвозмездно и более свободно по сравнению с

29

другими гражданами .

Уставом было закреплено право беспрепятственного перемещения инородцев до 500 верст от места проживания, а государственным служащим рекомендовалось сократить количество посещений их стойбищ и стоянок и устанавливались случаи, по которым «казаки и чиновники допускались в стойбища инородцев». Русским не дозволялось самовольно селиться на инородческих землях; юридически они могли только взять у инородцев места в оброчное пользование, причем по согласованию с обществом.

С принятием Устава была сформирована уникальная система взаимоотношений государственной власти с аборигенным населением с учетом исторических, экономических и этнических особенностей коренных народов, и, как отмечает И.А. Доронина, «суть и дух этого документа совпадают с новейшими международными принципами конца 20 - начала 21 веков»30.

В целом политика российского государства до конца XIX в. была благоприятна для коренного населения, сохраняя их самобытность и образ жизни.

Современное российское законодательство в рассматриваемой сфере, по мнению самих коренных народов, нуждается в совершенствовании и дальнейшем развитии. При совершенствовании законодательства важно опираться при этом на исторический опыт (например, разделение коренных народов на разряды, ограничение вмешательства региональных и местных властей в хозяйственную деятельность коренных народов, предоставление особых прав на землю и иные природные ресурсы и проч.), используя как образец не только международное и зарубежное законодательство, но и дореволюционное российское законодательство.

29 См.: Андриченко Л.В. Указ. соч. С. 237.

30 Доронина И.А. Указ. соч. С. 26.