Битва за телефон

ФОТО: СЕРГЕЙ МИХЕЕВ

       Принятие Госдумой нового закона "О связи" (см. "Власть" #49 за 2002 год) под угрозой: президент прислал отрицательное заключение, а члены Совета федерации потребовали вернуть проект в первое чтение. Состоявшееся 6 марта заседание рабочей группы Думы закончилось безрезультатно.

Действующий закон "О связи" был принят в 1995 году, когда телекоммуникационный рынок в России только начинал развиваться. Сейчас на рынке конкурируют несколько тысяч операторов связи, как проводной, так и мобильной; оборот компаний вырос в несколько раз; появились новые услуги и новые проблемы во взаимоотношениях между операторами, абонентами и государством. Действующий закон не учитывает новых реалий и сдерживает развитие отрасли. Поэтому Минсвязи в 2002 году подготовило новый вариант закона "О связи". В законе два наиболее существенных пункта.
       Первый: способ оплаты услуг связи определяется договором между абонентом и оператором. Способов имеется два: абонентская плата (внося фиксированную сумму каждый месяц, абонент получает неограниченное время для телефонных разговоров) и повременная оплата.
       Второй: создается резерв универсального обслуживания, который должен стать источником финансирования общедоступной связи (под универсальным обслуживанием подразумевается минимум, которым должен обеспечиваться любой гражданин России). Телекоммуникационные компании ежемесячно вносят в фонд процент с оборота. Эти средства перераспределяются между теми компаниями, которые обеспечивают связью сельскую местность, где рентабельность бизнеса ниже, чем в мегаполисах, и осваивают удаленные и малодоступные регионы.
Оба пункта встретили серьезные возражения.
       
       Абонентскую плату за телефон устанавливает МАП, а размер повременной оплаты будет определять оператор. Поэтому идея сделать способ оплаты услуг связи предметом договора между оператором и абонентом не понравилась многим. Главный аргумент противников этой идеи — компании будут навязывать повременную оплату, и отказаться от нее абонент не сможет. Конечно, по замыслу разработчиков законопроекта, с развитием конкуренции на рынке повременная оплата будет снижаться и в конце концов окажется даже ниже традиционной абонентской платы. Однако на рынке проводной связи во всех регионах пока доминируют монополисты. В Москве, например, есть компании, которые могут установить телефон наряду с МГТС, но за это придется выложить несколько тысяч долларов, а затем платить по тарифам, несопоставимым с теми, которые МАП устанавливает для МГТС. Настоящей конкуренции МГТС эти компании не составляют, потому что работают в другом ценовом секторе, а их доля на рынке ничтожно мала. Это означает, что ни малейшего стимула устанавливать не слишком высокие повременные тарифы у главного московского оператора телефонной связи нет.
       С учетом этого депутаты решили в предвыборный год не раздражать избирателя и пошли на заведомо нерыночную меру: при подготовке законопроекта ко второму чтению было предложено зафиксировать в законе право абонента самому выбирать форму оплаты.
       Идея создать резерв универсального обслуживания не понравилась в первую очередь телекоммуникационным компаниям, которым придется делатьв этот фонд отчисления. Однако законопроект вызвал возражения и у правового управления администрации президента, которые изложены в официальном заключении, направленном Владимиром Путиным в январе в Госдуму вместе с письмом на имя Геннадия Селезнева. Как отмечает правовое управление, "неясна правовая природа отчислений в резерв универсального обслуживания". Ведь отчисления из прибыли (либо с оборота), строго говоря, являются налогами, а это значит, что закон необходимо привести в соответствие с Налоговым и Бюджетным кодексами. Кроме того, если предположить, что новый налог будет введен, средства должны не поступать в упомянутый резерв, а зачисляться в бюджет.
       У президентских экспертов есть и другие претензии к законопроекту. В одном и том же органе — Минсвязи — сосредотачиваются функции управления, контроля, надзора и регулятивные полномочия в области связи. Непонятен статус вводимой законом платы за использование радиочастотного спектра (для сотовых операторов) и за выделение ресурса нумерации (для операторов проводной связи). Наконец, если Минсвязи само определяет операторов для работы на отдаленных территориях и выделяет им деньги из резерва, получается, что такие компании, по сути, получают льготное финансирование, что противоречит закону "О конкуренции".
       Когда письмо президента поступило в Думу, количество противников предложенного Минсвязи законопроекта значительно увеличилось. Члены Совета федерации потребовали вернуть его в первое чтение. "Я в Думе заседаю десятый год, но подобного напряжения при обсуждении закона не припомню",— говорит депутат, председатель Союза потребителей и автор альтернативного проекта закона "О связи" Петр Шелищ. А министр по антимонопольной политике Илья Южанов заявляет, что оценка законопроекта его ведомством "полностью совпадает с оценкой президента".
       Несмотря на критику, позиция Минсвязи пока существенно не изменилась. Министр Леонид Рейман расценивает письмо президента не как отрицательное заключение, а как "ряд замечаний". 28 февраля глава государства поручил министру "продолжать работу над доработкой закона". Леонид Рейман по-прежнему уверен, что "в той или иной форме фонд универсальных услуг все равно необходим — иначе откуда брать деньги на финансирование сельской связи или телефонизацию удаленных районов?"
       6 марта в Госдуме состоялось закрытое заседание рабочей группы по доработке законопроекта. Никаких решений принято не было, но предложениями Минсвязи депутаты остались недовольны. Как рассказал "Власти" член рабочей группы Михаил Емельянов, "представленные изменения представляют собой слегка подретушированный вариант прежних статей и сути проекта не меняют". Не так уж важно, будет ли законопроект возвращен в первое чтение, как на этом настаивают члены Совета федерации. Ни нижняя, ни верхняя палата Федерального собрания в любом случае не пойдут против воли Владимира Путина. Так что законопроект, судя по всему, ожидают еще долгие разбирательства в рамках рабочей группы. "Власть" будет следить за развитием событий.

АЛЕНА КОРНЫШЕВА

Цифра закона
       В России имеется почти 20 млн абонентов сотовой связи и более 40 млн абонентов проводной связи.
       
Буква закона
       Статья 57. Источники формирования резерва универсального обслуживания
       1. Источниками формирования резерва универсального обслуживания являются обязательные отчисления операторов сети связи общего пользования и иные не запрещенные законодательными актами Российской Федерации средства.
       2. Обязательные отчисления операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания производятся в размерах и порядке, ежегодно определяемых правительством Российской Федерации.
       
Мировая практика
       В большинстве стран мира регулированием телекоммуникационной отрасли (выделением частот, выдачей лицензий, распределением номерной емкости) занимается независимое телекоммуникационное агентство, не подчиняющееся министерству, отвечающему за эту отрасль. Такая система принята во всех странах "большой семерки", за исключением Японии, а также в Турции, Венгрии, Польше, Чехии, Словакии, Египте и большинстве крупных развивающихся стран — Бразилии, Корее, Индии, Аргентине, Пакистане.
       Главу независимого агентства в большинстве стран (в частности, во Франции, Великобритании, Италии, Португалии, Бразилии, Чехии, Австралии) утверждает исполнительная власть. Бюджет чаще всего (например, в США, Германии, Франции, Бразилии и Чехии) формирует законодательная власть.
Кроме Японии, из крупных стран независимое регулирование отрасли отсутствует в Индонезии и Китае.
       
От автора
       Леонид Рейман, министр по связи и информатизации
       Над законопроектом идет нормальная работа. Ко второму чтению поступило 1500 поправок, и над ними трудится рабочая группа, в которую входят и представители правительства, и депутаты, и сенаторы. Главная цель закона — отменить административные барьеры, которые серьезно сдерживают развитие отрасли. Закон должен способствовать тому, чтобы телефонов стало больше и чтобы они были дешевле. Если кто-то внесет свои обоснованные предложения, как это лучше сделать, мы их обязательно учтем. Но здесь нельзя ударяться в крайности, а то так можно все отменить и будет анархия. А резерв универсального обслуживания, по-моему, в каком-то виде должен остаться — иначе откуда брать деньги на телефонизацию села и на другие коммерчески невыгодные, но социально значимые проекты?
       
За
Александр Шубин, заместитель председателя комитета Госдумы по информационной политике
       В закон уже внесены все изменения, которые нужны. Конечно, самый сложный момент — это какова должна быть схема финансирования резерва универсального обслуживания. Но то, что этот принцип должен остаться, у меня лично сомнений не вызывает. Закон должен установить минимум услуг связи, которыми государство обеспечит любого гражданина. Думаю, что в этот пакет должны войти доступ к телефонной и почтовой связи, а также доступ к интернету через общественные пункты доступа. Ведь гарантирует же государство минимум медицинских услуг. Но здесь сразу же возникает вопрос: на какие средства это осуществлять? Ведь есть труднодоступные места, к которым тянуть кабель абсолютно невыгодно. Так что идея резерва правомерна. Другое дело, каким должен быть сам порядок его финансирования.
       
Против
       Владимир Слуцкер, заместитель председателя комитета Совета федерации по промышленной политике
       Во-первых, закон "О связи" в его нынешнем виде подвергает сомнению принцип равных условий для конкуренции. Я имею в виду резерв универсального обслуживания, существование которого открывает возможности для доступа к льготному финансированию, а следовательно, и для коррупции. Во-вторых, Минсвязи вводит в закон понятия, которыми никогда ранее не оперировало законодательство. Это сами универсальные услуги и фонд по их предоставлению. Первая ассоциация такая: каждый россиянин должен иметь доступ к качественной телефонной связи. Это похвальное стремление, но у госбюджета есть задачи поважнее — например, довести уровень пенсий до прожиточного минимума. А по этому принципу в универсальные услуги можно записать и обязательное предоставление мобильного телефона и интернета.
Петр Шелищ, депутат Госдумы, председатель Союза потребителей
       Как автор альтернативного законопроекта "О связи", я, естественно, был бы заинтересован в честной конкуренции двух законопроектов. Но наш законопроект не допустили до рассмотрения, хотя он значительно либеральнее — в частности, в вопросе выдачи лицензий. По закону, предложенному Минсвязи, оператор сотовой связи должен трижды обращаться в министерство за различными разрешениями и лицензиями, а оператор проводной связи — дважды. Я уверен, что достаточно одной разрешительной процедуры. Необходимо радикально расширить частотный спектр, который можно использовать для гражданских нужд. Пока 95% частотного спектра находится в распоряжении силовых структур, а надо наоборот. В законе нужно записать, что в течение 15 лет государство передаст в гражданское пользование не менее 50% частот.