Понятие и признаки устава муниципального образования

Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 25 (206). Право. Вып. 25. С. 28-33.

Т. П. Шкуратова

ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Определяются понятие, признаки и свойства устава муниципального образования. Обосновывается необходимость обеспечения синхронного правового регулирования порядка его принятия. Предложенный подход возлагает на судебные органы обязанность по внесению ясности в правовое регулирование порядка принятия устава муниципального образования с целью определения того, в каких случаях его принятие (внесение в него изменений) возможно представительным органом, а в каких — непосредственно населением на местном референдуме.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, устав муниципального образования, признаки устава муниципального образования, представительный орган муниципального образования, государственная регистрация устава муниципального образования.

В настоящее время важнейшие задачи развития местного самоуправления в Российской Федерации — это создание и развитие на основе федерального и регионального законодательства нормативной базы муниципальных образований. Одним из серьезных вопросов развития местного самоуправления является совершенствование уставов муниципальных образований. Конституционное регулирование институтов местного самоуправления развивается в уставах муниципальных образований, которые по своим юридическим характеристикам могут рассматриваться как своеобразные малые «конституции».

Устав муниципального образования представляет собой новый вид правового акта в системе нормативных актов нашей страны. Его главная задача состоит в создании условий для укрепления государственности и развития институтов гражданского общества в соответствующем муниципальном образовании.

Новые факторы функционирования правовой системы Российской Федерации требуют определения роли и места уставов муниципальных образований в системе законодательства России, а также создания научно обоснованной концепции устава муниципального образования, поскольку именно он выступает связующим звеном, посредством которого конституционные установления и нормы законодательства Российской Федерации и ее субъектов трансформируются в положения нормативных актов муниципальных образований, что является важным условием единства правовой системы страны. Устав муниципального образования и устав субъекта Российской Федерации играют системообразующую роль в уставном регулировании.

Исторический анализ деятельности муниципальных образований показывает, что устав (хартия) — один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольностей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве ХУ1-ХУН вв. и другие источники постепенно формировали опыт создания подобных актов местного самоуправления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, различающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных документов, основанием для классификации которых является характер функций местного самоуправления:

1) устав общего типа, который разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции;

2) классифицированный устав, регламентирующий функции в зависимости от численности населения муниципального образования;

3) устав необязательный, предполагающий положение о том, что органы местного самоуправления имеют право менять формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств;

4) уставы «местных правил» — наиболее гибкий тип устава, предоставляющий органам местного самоуправления наибольшую свободу в выборе форм деятельности1.

История устава в российском нормотворчестве началась в 1991 г. с принятием Закона РСФСР о местном самоуправлении2. Закон предусматривал принятие районными и городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы согласно указанному Закону могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении,

в котором конкретизировались функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Закон устанавливал также, что положение (устав) о местном самоуправлении должен регистрироваться органами государственной власти соответствующих краев, областей, автономной области и автономного округа.

Местные органы власти активно включились в разработку новых нормативных актов, но столкнулись с многочисленными проблемами, связанными со слабой проработанностью основных положений приведенного закона, в связи с чем в период его действия было принято незначительное количество уставов.

Наибольшее развитие муниципальное уставное правотворчество получает после конституционного закрепления основ местного самоуправления в Конституции РФ 1993 г. и принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 (далее — Федеральный закон 1995 г.). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (далее — Федеральный закон 2003 г.), сохраняя преемственность правового регулирования данных вопросов, вносит существенные коррективы в муниципальное уставное правотворчество.

Как основной правовой акт органов местного самоуправления, закон определяет устав муниципального образования, который разрабатывается, принимается, регистрируется в порядке, установленном законодательством. Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих самостоятельность органов местного самоуправления. Всесторонний анализ содержания уставов муниципальных образований позволил выделить их основные признаки и свойства.

В частности, особенность местного самоуправления вытекает из характеристики находящихся в системном единстве положений ст. 12, 130 и 131 Конституции РФ, по смыслу которых каждое местное сообщество вправе самостоятельно — в пределах, установленных Конституцией РФ и законом,— и в особой правовой форме решать ключевые вопросы органи-

зации и функционирования институтов местного самоуправления на конкретной территории, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, решать другие вопросы местного значения и т. п. При этом определение структуры органов местного самоуправления, включая порядок взаимоотношений между соответствующими органами, составляет один из важнейших вопросов организации муниципальной власти5.

Названные и подобные им вопросы местного значения требуют особой формы юридического выражения, которая обеспечивала бы, с одной стороны, стабильность правового регулирования, а с другой — верховенство соответствующих нормативных положений над иными в системе муниципальных правовых актов. Такой юридической формой в рамках действующего правового регулирования и является устав муниципального образования, который, хотя прямо и не называется в Конституции РФ, но, как это вытекает из вышесказанного, предполагается ею как особый учредительный по природе нормативный правовой акт в системе муниципального правотворчества, разрешающий важнейшие вопросы организации муниципальной жизнедеятельности и обладающий в рамках данной нормативной подсистемы качествами верховенства и прямого действия. Поэтому наличие устава в любом муниципальном образовании является обязательным. Федеральный закон 2003 г., в отличие от Федерального закона 1995 г., не содержит прямого указания на то, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав. Однако без такого устава невозможна эффективная деятельность по осуществлению местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. выделяет устав в качестве одного из элементов правовой основы местного самоуправления (ст. 4) и включает его в систему муниципальных правовых актов (ч. 1 ст. 43). Важным является то обстоятельство, что указанный Закон считает актами высшей юридической силы устав муниципального образования и решения, принятые на референдуме (сходе) граждан (ч. 2 ст. 43), что также подчеркивает значимость этого документа.

Не менее важным признаком устава муниципального образования является особый субъект его принятия. Федеральный закон 1995 г. предусматривал, что устав муниципального образования принимался либо населением, либо

представительным органом местного самоуправления. Например, Устав муниципального образования города Екатеринбурга принят решением Екатеринбургской городской Думы 16 октября 1995 г.; Устав города Челябинска принят на городском референдуме 17 декабря 1995 г.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает принятие устава представительным органом муниципального образования, и только в качестве исключения в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек устав принимается на сходе граждан.

Нельзя не согласиться с И. В. Выдриным и Н. С. Бондарем в том, что принятие устава непосредственно населением в большей степени соответствует самой природе местного самоуправления, последовательной реализации конституционного принципа самостоятельного решения гражданами вопросов местного значения6.

Представляется, что вопрос о порядке принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений будет приобретать все большую актуальность7. Это связано и с проводимой в настоящее время реформой местного самоуправления. В п. 2 ст. 8 Федерального закона 1995 г. закреплялись два варианта принятия устава муниципального образования — представительным органом муниципального образования или непосредственно населением. В редакции Федерального закона 2003 г. указано, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. И только в малочисленных поселениях (до 100 человек) устав муниципального образования принимается непосредственно населением на сходе граждан. Но прямого запрета на принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений на местном референдуме в Федеральном законе 2003 г. не содержится.

Однако в ч. 8 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N° 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»8 содержится закрытый перечень вопросов, не подлежащих вынесению на референдум. Напомним, что на местный референдум не могут выноситься вопросы о сроках полномочий органов местного самоуправления, досрочных выборах или

об отсрочке выборов, о персональном составе

данных органов, об избрании, утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности соответствующих лиц, о бюджете и финансовых обязательствах муниципального образования, о чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению здоровья и безопасности населения. Как видим, в данном случае отсутствуют упоминания об уставе муниципального образования. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в данной статье, не допускается (ч. 9 ст. 12).

Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «налицо несогласованность двух актов»9. Казалось бы, в данном случае полагается руководствоваться нормами Федерального закона 2003 г. Но в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ четко сказано, что именно он является главным по соответствующим вопросам. В частности, ч. 6 ст. 1 указанного Закона гласит: «Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона». Очевидно, что законодатель должен обеспечить в данной ситуации синхронность правового регулирования указанных вопросов, тем более что речь идет о местном референдуме как институте народовластия. Полагаем, что суды должны внести ясность в данный вопрос и дать однозначный ответ о том, в каких случаях принятие устава муниципального образования (внесение в него изменений) возможно представительным органом, а в каких — непосредственно населением на местном референдуме.

Еще одну важную особенность устава муниципального образования закрепляет положение Федерального закона 2003 г. о том, что устав является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Однако в данной ситуации важно не путать высшую юридическую

силу устава и Конституции РФ. Естественно, что приоритет будет отдан Конституции РФ, что следует из ч. 1 ст. 15 Конституции РФ.

Являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по местному самоуправлению. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества. Так ч. 1 ст. 44 Федерального закона 2003 г. закрепляет положение о том, что уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания ее наступления и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного

самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Важной особенностью устава является его самодостаточность, то есть по возможности он должен включать все правовые нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поскольку устав является своеобразным сводом норм, регламентирующих жизнь муниципального образования, он должен содержать нормы четырех типов:

нормы-понятия, имеющие одинаковое толкование во всем тексте устава;

нормы, определяющие структуру представительного и исполнительного органов муниципального образования, наименования подразделений, основных должностей, их права и функциональные обязанности;

нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены муниципальных правовых актов, формирования органов местного самоуправления и избрания либо назначения его должностных лиц, разрешения споров между органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юридическими лицами;

нормы-запреты, которые ограничивают деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (депутатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение дополнительных доходов и т. д.10.

Устав муниципального образования имеет особый порядок принятия и внесения в него изменений. Так, проект устава в обязательном порядке должен быть вынесен на публичные слушания. Таким образом закрепляются гарантии реализации прав граждан на участие в обсуждении принимаемого устава муниципального образования, учитываются предложения населения муниципального образования по проекту устава. На федеральном уровне такие гарантии ранее не закреплялись. Представляется, что они позволят населению муниципальных образований в целом эффективнее реализовывать свои права на осуществление местного самоуправления, оказывать воздействие на решения органов местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что на местном уровне должен разрабатываться и приниматься нормативный акт, регламентирующий порядок учета предложений

по принимаемому уставу или вносимым в него изменениям, а также порядок участия граждан в обсуждении проекта устава, изменений в действующий устав. Такой нормативный акт должен носить не формальный, закрытый характер, а в соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. должен публиковаться не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса

о принятии устава вместе с его проектом либо предлагаемыми изменениями. Предложения по проекту устава или изменениям в него могут вносить не только отдельные граждане, но и другие субъекты муниципально-правовых отношений — органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, в том числе муниципальных, и т. д.

Необходимо отметить, что устав муниципального образования действует только на территории конкретного муниципального образования, обладая высшей юридической силой. Уставы муниципальных образований могут значительно отличаться друг от друга, поскольку именно этот документ в большей степени учитывает местные традиции и особенности. Однако во многих муниципальных образованиях, входящих в один субъект Российской Федерации, действуют тождественные уставы, не учитывающие местные социальные, экономические и культурные особенности. Например, в Алтайском крае Управлением юстиции зарегистрированы 423 устава муниципальных образований, отличающихся только названиями. Аналогичная ситуация в Красноярском крае, где действуют 179 «родственных» уставов муниципальных образований, в Кемеровской области 314 таких уставов. Полагаем, что сложившуюся ситуацию нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, уставы муниципальных образований должны отражать специфику каждого отдельно взятого муниципального образования, с другой — в процессе становления местного самоуправления муниципальным образованиям необходима поддержка органов государственной власти, в том числе методическая, организационная и правовая.

Учитывая важнейшее требование к уставу муниципального образования о необходимости наличия в нем механизмов реализации его положений, а также норм федерального законодательства и законов субъекта Российской Федерации, в нем должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия.

Все уставы муниципальных образований должны пройти обязательную государственную регистрацию. Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований и вносимых в них изменений устанавливается федеральным законом. Этим законом является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляет уполномоченный федеральный орган (его территориальное подразделение) исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Регистрирующий орган:

1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;

2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в него изменений могут быть:

1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении в него изменений.

Подводя итог вышеизложенному, мы предлагаем определить устав муниципального образования как муниципальный правовой акт высшей юридической силы в системе остальных муниципальных правовых актов, принятый представительным органом муниципального образования или на сходе граждан, имеющий учредительный

характер и прямое действие, применяющийся на всей территории конкретного муниципального образования и подлежащий обязательной государственной регистрации.

Примечания

1 См.: Барабашев, Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 25.

2 Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. № 1550-1 // Ведомости Съезда народ. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

3 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

4 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

5 См.: Бондарь, Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализа-ция муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 210.

6 См.: Выдрин, И. В. Муниципальное право России : учеб. для вузов. М., 2004. С. 107; Бондарь, Н. С. Указ. соч. С. 185.

7 См., напр.: Игнатюк, Н. А. Муниципальное право : учеб. пособие / Н. А. Игнатюк, А. В. Палушкин. М., 2007; Муниципальное право России : учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2009.

8 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

9 Муниципальное право России... С. 134.

10 См.: Акмалова, А. А. Муниципальное право России. М., 2006. С. 100.