"Споры между операторами в вопросах ставок интерконнекта происходят во всех странах"

В последнее время между крупными телекоммуникационными операторами разразился ряд серьезных конфликтов, потребовавших вмешательства Нацкомиссии по вопросам регулирования связи (НКРС). Среди наиболее громких дел — определение ставок интерконнекта и порядок доступа операторов к кабельной канализации электросвязи. Свое мнение относительно выбора НКРС взвешенной позиции в данных проблемных вопросах Ъ-Телеком/IT высказал вице-президент, глава регуляторного департамента норвежской Telenor Group Сверрэ Хольт.

— Международные эксперты рекомендуют правительству Украины передать функции по определению субъектов с доминирующим положением в отрасли связи от Антимонопольного комитета НКРС. Но в таком случае крупным операторам через своих лоббистов в составе комиссии будет легче блокировать принятие невыгодных для них решений. Возможно, существующая в Украине система не так уж плоха?

— Модель, которая используется на рынках стран--членов ЕС, заключается в том, что отраслевой регуляторный орган занимается определением и анализом рынков, присвоением операторам статуса субъекта с существенным влиянием и наложением соответствующих регуляторных мер. Но регулятор обязан консультироваться с органом по вопросам рыночной конкуренции и принимать во внимание высказанные им комментарии. Считаю, такую модель следует внедрить и в Украине. И этот подход уже отражен в новом законопроекте, поданном на рассмотрение парламента.

Однако на практике грань между полномочиями отраслевых регуляторов и антимонопольных органов нечеткая — в чем-то их функции пересекаются. Одним из наиболее распространенных примеров такого пересечения может быть регулирование субъектов с существенным влиянием на рынок. Можно предположить, что главную роль должен играть орган по вопросам рыночной конкуренции, который лучше понимает эти принципы. С другой стороны, регулятор обычно обладает гораздо большим пониманием телекоммуникационной сферы. Для отрасли же в целом важно документально закрепленное разделение ответственности между этими двумя органами, чтобы избежать пересечения юридических полномочий.

— Одной из наиболее важных для украинского рынка телекоммуникаций проблем является вопрос определения ставок интерконнекта. Возникали ли в вашей стране конфликты между операторами в данных вопросах и как они решались?

— Споры между операторами в вопросах ставок интерконнекта происходят во всех странах. Обсуждаемых вопросов много, и поскольку соглашение об интерконнекте заключается между конкурентами, всегда существует возможность возникновения конфликта интересов. Конфликты возникают чаще всего вокруг ценообразования, видов услуг, за которые взимается плата, и технических аспектов. В большинстве стран существуют процедуры урегулирования, согласно которым отраслевой регулятор несет ответственность за разрешение споров.

— В Европе принята модель определения ставок интерконнекта, в основе которой — базовая себестоимость услуги. НКРС допускает включение операторами в тариф определенной нормы рентабельности. Как такой подход согласуется с международной практикой, в частности европейской?

— Ориентир на себестоимость соответствует международной практике, но, насколько мы понимаем, НКРС планирует внедрять систему с разными ставками интерконнекта для каждого оператора, рассчитанными на основании его базовых затрат. Такой подход не соответствует принципу эффективной деятельности, а это значит, что операторы должны иметь стимулы для сокращения своей затратной базы.

Доминирующий в мире подход к регулированию на основании затрат базируется на принципе симметричности цен между операторами, при котором ставки интерконнекта должны быть одинаковыми для всех операторов, вне зависимости от уровня их затрат. Регулятор должен решать, насколько высокими должны быть цены, основываясь на существующей затратной модели или теоретической модели. Один из основных аргументов заключается в том, что самые эффективные операторы отрасли должны быть вознаграждены за свою деятельность. Это соответствует предложению НКРС, предполагающему потенциальную "премию" для операторов с наиболее низкой затратной базой.

На самом деле в странах Европы существует множество моделей расчета затрат. Их всех объединяет возможность получения дохода на вложенный капитал. Недавние усилия Европейской комиссии направлены на сближение принципов моделирования затрат, но Еврокомиссия остается верной принципу, гласящему, что ставки интерконнекта не должны быть установлены на уровне ниже себестоимости и должны включать обоснованную норму возврата на инвестиции (норму прибыли).

— Существующие в Украине ставки интерконнекта в первую очередь выгодны двум крупнейшим сотовым операторам. При этом они нашли поддержку со стороны госструктур, в частности налоговой администрации, которая прогнозирует значительное снижение поступлений в госбюджет от изменения величины ставок. Какой выход, на ваш взгляд, из этой неоднозначной ситуации?

— Нужно отметить, что уровень ставок за завершение соединений в мобильных сетях Украины ниже, чем средний по Европейскому союзу, и они необязательно должны быть снижены с 50 коп. По крайней мере до тех пор, пока не будет внедрена методология, основанная на лучшей международной практике. Несмотря на то что этот процесс может занять до двух лет, необходимо пойти этим путем, иначе может быть уничтожен один из наиболее важных секторов экономики Украины.

В сложившейся ситуации для всех субъектов рынка, в том числе двух наиболее крупных операторов, наиболее важным является предсказуемое развитие регуляторного поля, гарантирующее значительный объем инвестиций и эффективную конкуренцию на украинском рынке мобильной связи, не только сегодня, но и в будущем. Думаю, что НКРС, как независимый регулятор, должна разработать соответствующие нормативно-правовые акты, основанные на принципах, описанных мною ранее.

— Одним из инициаторов конфликта в вопросах интерконнекта является госоператор "Укртелеком", пытающийся уравнять ставки при соединениях абонентов сетей фиксированной и мобильной связи. При этом размер ставки за интерконнект "Укртелекома", в отличие от сотовых операторов, превышает среднеевропейский уровень. Должна ли, на ваш взгляд, НКРС пойти вопреки интересам государственной компании?

— Да, если регулятор сочтет такое решение корректным и соответствующим его полномочиям, определенным законом "О телекоммуникациях". Структуры затрат для сетей фиксированной и мобильной связи значительно отличаются. НКРС должна действовать соответственно, то есть как независимый регулятор, и не обращать внимания на форму собственности какого бы то ни было игрока рынка.

— Еще одной из проблем являются вопросы доступа операторов к кабельной канализации электросвязи (ККЭ), более 90% которой принадлежит "Укртелекому". Вправе ли НКРС при разработке порядка формирования тарифов на услугу доступа к ККЭ вмешиваться, по сути, в работу "Укртелекома", который является самостоятельным хозяйствующим субъектом?

— Если "Укртелеком" поймет, что развитие хорошо работающего оптового бизнеса в его собственных интересах, это будет, на мой взгляд, наилучшим выходом их ситуации. Судя по существующим предложениям от "Укртелекома", я убежден, Украине есть что перенять из передовой европейской практики регулирования, и НКРС действительно должна устанавливать условия и ставки доступа в кабельную канализацию.

— Участники рынка опасаются, что после приватизации "Укртелекома" новый собственник ограничит их доступ к канализации. Как не допустить такого развития событий?

— Любая компания — частная или государственная — будет пытаться максимизировать прибыль. Не думаю, что поведение "Укртелекома" радикально изменится с приходом новых собственников. Со своей стороны Фонд государственного имущества не должен допускать каких-либо исключений в применении нормативно-правовых актов, которые предписывают обеспечить физический и коммерчески обоснованный доступ к кабельной канализации другим операторам.

Что действительно важно, так это применение НКРС действующих регуляторных норм, а также обеспечение справедливого и прозрачного определения стоимости доступа к кабельной канализации, а также контроль за ее соответствием общепринятой в мировом сообществе методологии расчета затрат. Полагаю, в Украине еще многое предстоит сделать в сфере методологии расчета затрат и ценообразования. НКРС могла бы использовать тот же подход при расчете затрат на доступ к кабельной канализации, который она использует при расчете ставок интерконнекта. Мы ожидаем, что НКРС внесет окончательную ясность в этот вопрос в течение следующих нескольких месяцев.

Мы видим на примере других стран, таких как Норвегия, что политика развития оптового рынка в сфере предоставления доступа к кабельной канализации обеспечила Telenor стабильный источник дохода (Telenor занимает в Норвегии доминирующее положение в сегменте доступа к ККЭ.— прим. Ъ-Телеком/IT). Это также привело к уменьшению ценового регулирования услуг доступа к кабельной канализации в Норвегии, поскольку органы государственной власти увидели, что операторы могут самостоятельно найти коммерческие решения в сложившейся ситуации.

— Вы также занимаетесь вопросами регулирования при выдаче лицензий на предоставление услуг связи новых поколений. В Украине до сих пор нет полноценных операторов 3G, так как не проведена конверсия частот. На ваш взгляд, не утратил ли этот вопрос актуальности в связи с недавним изменением в Европе так называемой "Директивы GSM" и решением о возможности использовании частот в диапазоне 900 МГц под связь следующих поколений?

— Нет, еще не утратил, но чем дольше власти тянут с конверсией, тем более высоки шансы потери этими частотами своей ценности. Технологии постоянно эволюционируют, но пока что оба диапазона частот полезны: диапазон 900 МГц помогает обеспечить покрытие при оптимальном уровне затрат, а при помощи диапазона 2,1 ГГц возможно обеспечить необходимую пропускную способность. Основная характеристика полосы 900 МГц — отличный баланс покрытия и пропускной способности. Диапазон 900 МГц имеет преимущества по сравнению с другими диапазонами, например 2,1 ГГц или 2,6 ГГц, пригодными для развертывания услуг 3G. Полоса частот 900 МГц обеспечивает покрытие гораздо более высокого качества, чем диапазоны 2,1 ГГц или 2,6 ГГц. Более высокое качество покрытия означает меньшее количество базовых станций, необходимых для развертывания сети 3G. Меньшее количество базовых станций, в свою очередь, означает большую быстроту и значительно меньшую стоимость развертывания сети. В Европе ожидается, что GSM будет основной технологией, используемой в диапазоне 900 МГц в течение следующих нескольких лет. Это означает, что пропускная способность этой частоты ограничена и что потребуются дополнительные диапазоны на других частотах. Однако в Украине оптимальное распределение диапазона 900 МГц действительно может быть использовано для развертывание услуг 3G уже сегодня.

Быстрая же конверсия частот для коммерческой эксплуатации, на данный момент контролируемых военными (2,1 ГГц.— прим. Ъ-Телеком/IT), обеспечит обществу более значительные и долгосрочные преимущества, включая ежегодные налоговые платежи государству, чем единоразовая высокая плата за конверсию. Технологии развиваются быстро, и 4G уже начинает представлять коммерческий интерес. Если развертывание сети 3G в Украине и далее будет происходить с серьезными задержками, операторы могут начать строительство сети 4G с использованием доступных частотных диапазонов. А военные могут в результате ничего не получить за частоты, которые они на данный момент контролируют.