К вопросу о понятии и методах бюджетного регулирования

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И МЕТОДАХ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

© Шмакова С. А., 2008

С. А. Шмакова - преподаватель Братского филиала ИГУ

Одной из ключевых задач осуществляемой в стране реформы меж-бюджетных отношений является решение вопроса сбалансированности бюджетной системы. Однако в масштабах Российской Федерации, по вполне объективным причинам (различия в природно-климатических условиях, социально-экономическом развитии регионов, территориальные диспропорции и др.), решение данной проблемы невозможно без соответствующего перераспределения финансовых ресурсов между публично-территориальными образованиями. Иными словами, как отмечает В. Б. Шуба, необходимо наличие механизмов бюджетного регулирования, которые бы создавали возможность выравнивания условий жизни населения, проживающего на различных территориях1.

Заметим, что Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., заложившей основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, в качестве одной из стратегических задач ее реализации рассматривалось «формирование и развитие системы бюджетного регулирования, обеспечивающего оптимальное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность бюджетов разных уровней, развитие экономического потенциала регионов и страны в целом» (ст. 2)2.

Вместе с тем говорить о правильности выработанных правовых подходов к формированию и развитию такой системы, выбору методов бюджетного регулирования на качественно новом этапе реформирования межбюджетных отношений вряд ли возможно без понимания сущности, места и роли бюджетного регулирования в процессах преобразования социально-экономической сферы государства. Вопрос представляется тем более актуальным, что с принятием федеральных законов № 120-ФЗ от 20.08.04 г. и № 63-Ф3 от 26.04.07 г. Бюджетный кодекс претерпел существенные изменения в части регулирования межбюджетных отношений и связанного с этим понятийного аппарата. Однако отсутствие законодательной трактовки понятия «бюджетное регулирование», безусловно, создает определенные трудности в законотворческой и правоприменительной деятельности3.

Несколько раньше Р. Г. Сомоев правомерно обращал внимание на то, что «несомненная теоретическая и практическая значимость проблем межбюд-жетных отношений предполагает, в том числе достаточно жесткую регламентацию терминологического аппарата»4. Отдельными авторами подчеркивалась не только «необоснованность исключения» из БК РФ понятия «бюджетное регулирование», но и указывалось на необходимость проведения законодателем различий между понятиями «разграничение», «распределение» и «перераспределение» доходов и расходов между уровнями бюджетной системы5.

Ситуация усугубляется и тем, что в научной среде с момента принятия Бюджетного кодекса и до настоящего времени не выработано единого мнения относительно содержания термина «бюджетное регулирование». Зачастую наряду с понятием «бюджетное регулирование» в одном и том же смысле употребляются понятия «финансовое выравнивание», «бюджетное вырав-

нивание», «бюджетное балансирование», «бюджетное администрирование», «меж-бюджетное распределение», «межбюджет-ное регулирование» и т. п.6 Как справедливо отмечает Ю. А. Крохина, «сфера применения бюджетного регулирования, его понятие и содержание находятся в постоянном развитии и в настоящее время являются довольно дискуссионными» 7. К тому же следует признать, что, как и в случае с толкованием категории «бюджетный федера-лизм»8, разработкой понятия «бюджетное регулирование» занимаются в основном ученые-экономисты, исследуя его экономическое содержание в контексте проблемы повышения эффективности управления общественными финансами.

На наш взгляд, характеристику рассматриваемого понятия необходимо начать с определения границ сферы применения бюджетного регулирования. В этой связи, ввиду несовершенства терминологического аппарата, наиболее сложным представляется вопрос соотношения понятий «бюджетное регулирование» и «межбюджетные отношения». Спорность легальной дефиниции последнего тем более порождает различные к этому подходы9.

Можно выделить две основные точки зрения. В одном случае межбюджетные отношения рассматриваются как «составной блок механизма бюджетного регули-рования»10. Полагают, что именно в процессе бюджетного регулирования возникают межбюджетные отношения11. В другом — бюджетное регулирование определяют как действующий в рамках меж-бюджетных отношений механизм, с помощью которого достигается выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий.

В последнем случае, конкретизируя содержание и сферу такого регулирования, точнее было бы обозначать его как межбюд-жетное регулирование. По образному выражению А. Г. Игудина, наряду с фундаментом построения межбюджетных отношений его вторым блоком, как бы надстройкой является межбюджетное регулирование, осуществляемое в дополнение к разграничению на постоянной основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и доходных источников12. Иными словами, межбюджетные отношения следует рассматривать здесь как первичные, бюджетообразующие.

Очевидно, что в условиях терминологической неопределенности границы сферы применения и содержания бюджетного регулирования сильно «размыты». В рассмотренных нами случаях имеет место как широкий, так и узкий подход к их пониманию. Вместе с тем в большинстве публикаций последнего времени между терминами «бюджетное регулирование» и «межбюджетное регулирование» ставится знак равенства. Такое отождествление, как нам кажется, еще больше осложняет проблему разграничения понятий «межбюджетные отношения» и «бюджетное регулирование».

В частности, в юридической литературе дается следующее определение: «Бюджетное регулирование (иногда называемое межбюджетным регулированием) одна из форм государственного регулирования экономики и социальных отношений, важнейшее средство перераспределения средств между бюджетами разного уровня, осуществляемое для сбалансирования доходов и расходов бюджетов различного уровня»13. В свою очередь, особенности межбюджет-ного регулирования определяются формой правления и формой государственного уст-ройства14.

Ученые-экономисты предлагают иную трактовку: «Бюджетное регулирование — это по существу межбюджетное регулирование, осуществляемое органами власти вышестоящего территориального уровня путем распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой при недостаточности налогового потенциала на соответствующих территориях в целях выравнивания доходов бюджетов нижестоящего территориального уровня и социально-экономического развития территориальных образо-

ваний»15.

На наш взгляд, понятия «бюджетное регулирование» и «межбюджетное регулирование» не являются тождественными. Исходя из смысла представленных здесь определений, первое из понятий видится более широким по содержанию. По данному вопросу заслуживает внимания позиция ряда авторов. Согласно аргументации некоторых из них, если исходить из конституционного разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ), то бюджетное регулирование, составляя часть финансового регулирования, относится к предмету веде-

ния Российской Федерации как самостоятельное государственное полномочие. При этом межбюджетное регулирование согласно действующему бюджетному законодательству является частью бюджетного регу-лирования16.

По мнению Р. Ю. Рыбаковой, межбюд-жетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня. Термин бюджетное регулирование может иметь расширительное толкование, учитывая регулирующее воздействие через бюджетную систему на экономические и соци-

17

альные процессы в стране17.

Таким образом, как в юридической, так и в экономической литературе встречаются различные суждения относительно содержания термина «бюджетное регулирование», что, как отмечалось выше, обусловлено широким или узким подходом авторов к его пониманию.

В первом случае, то есть в широком понимании, некоторые исследователи18 представляют модель бюджетного регулирования, состоящей из трех блоков (компонентов):

• совокупность методов и средств формирования доходной базы бюджетов всех уровней;

• комплекс мер по организации своевременного исполнения бюджетов, ориентированных на оценку социальной эффективности расходов;

• систему межбюджетных отношений, включающих систему форм и методов оказания финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.

При этом остается открытым перечень инструментов бюджетного регулирования: правовые, налоговые, трансфертные и др.19

Представителями финансово-правовой науки выработан иной подход, когда бюджетное регулирование рассматривается вполне предметно как объект межбюджет-ных отношений федеративного государства. С этой позиции взгляды на содержание, правовая сущность и методы бюджетного регулирования наиболее полно исследованы Ю. А. Крохиной20.

До вступления в силу поправок в Бюджетный кодекс, принятых Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», бюджетное регулирование осуществлялось с применением регулирующих доходов. Согласно ч. 1 ст. 48 БК РФ21 под регулирующими доходами бюджетов понимались «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов».

По мнению ученых, такая трактовка регулирующих доходов не совсем точно отражала суть данной бюджетно-правовой категории. В научном определении регулирующие доходы государственных бюджетов — это закрепленные Бюджетным кодексом РФ и утверждаемые законом о федеральном бюджете на предстоящий год процентные отчисления от федеральных налогов и иных платежей, которые на долговременной основе передаются в бюджеты субъектов Федерации, а также формы прямой финансовой поддержки субъектов РФ,

предназначенные для бюджетного регули-

22

рования.

Соответственно, в российской практике бюджетной деятельности существовало два метода передачи регулирующих доходов: а) метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей; б) метод оказания прямой финансовой поддержки23. Основным являлся первый метод, когда межбюджетное регулирование осуществляется отчислением от регулирующих налогов, которые «расщепляются» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам.

Достаточно вспомнить, например, что в период 2001—2002 гг. в большинстве субъектов РФ формирование доходной части местных бюджетов базировалось на отчислениях от регулирующих доходов. Более 90 % доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации образовывалось путем отчислений от федеральных «закрепленных» и «регулирующих» налогов. Собственные налоги составляли соответственно 13 и 6 % общих доходов региональных и

местных бюджетов. Последние получали по каналам бюджетного регулирования около 80 % своих суммарных доходов24.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (ст. 5), а также в специ-

25

альных исследованиях25 констатировались недостатки метода регулирующих доходов: отсутствие стимулов к развитию налогооблагаемой базы, ежегодная конкуренция с федеральной властью за источники доходов, отсутствие должного уровня ответственности исполнительных органов власти субъектов РФ за сбор доходов в бюджетную систему и т. д.

По словам заместителя директора Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ О. Г. Бежаева, первый этап изменений механизма межбюд-жетного регулирования был начат Федеральным законом № 120-ФЗ от 20. 08. 2004 г26.

Принципиальным новшеством этого этапа явилось закрепление за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами доходных источников на постоянной основе (в том числе процентных долей федеральных налогов), которые в отличие от регулирующих доходов не подлежат ежегодному изменению. Предусматривался порядок установления субъектами РФ нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. Кроме того, законодательно были определены механизмы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из бюджетов всех уровней.

С принятием Федерального закона №198-ФЗ от 29.12.2005 г.27 права субъектов РФ в части межбюджетного регулирования существенно расширились. На переходный период 2006—2008 гг. им предоставлено право заменять полностью или частично, по согласованию с муниципальными образованиями, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов) дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и от любых других федеральных, региональных налогов и сборов, поступающих в региональный бюджет (ст. 137, 138 БК РФ).

По логике законодателя введение дифференцированных нормативов должно обеспечить более эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности муници-

пальных образований и создать дополнительные стимулы для органов местного самоуправления по развитию налоговой базы на соответствующей территории.

Вместе с тем постоянное перераспределение бюджетных доходов путем дифференциации нормативов отчислений от любых налоговых доходов и сборов в определенной мере означает восстановление системы «регулирующих доходов» и смешение доходов местных бюджетов, что может привести к снижению прозрачности и объективности выравнивания28. К тому же применение механизма закрепления единых и дополнительных нормативов имеет определенные ограничения в связи с неравномерностью размещения налоговой базы по территории региона. В этом случае более эффективным может оказаться использование механизмов финансовой помощи в виде межбюджетных трансфертов.

В настоящее время, как считают специалисты, в России применяются два основных метода бюджетного регулирования: перераспределение доходов между уровнями бюджетной системы и межбюджетные трансферты, причем наиболее востребованным на практике оказался последний29.

Действительно, объем межбюджетных трансфертов в структуре консолидированных бюджетов РФ ежегодно возрастает. На 2008 г. общий объем межбюджетных трансфертов определен в сумме 2,3 млн руб., что на 23 % превышает плановый объем 2007 года. В среднесрочной перспективе предусмотрено увеличение межбюджетных трансфертов еще в 1,5 раза. В доходах 63 % местных бюджетов более половины приходится на средства межбюджетных трансфертов.

Таким образом, в бюджетах большинства субъектов РФ и муниципальных образований значительное место занимают средства межбюджетного регулирования, состоящие из прямых перечислений разных форм финансовой помощи. Между тем передаваемые в виде межбюджетных трансфертов средства, не способствуют расширению и укреплению собственной налоговой базы того территориального образования, в бюджет которого они поступают, а, в определенной мере, порождают иждивенческие отношения.

Справедливо также утверждение, что дотации и субсидии, даже если они предусмотрены методиками, действующими в те-

чение трехлетнего периода, не могут гарантировать стабильность определяемых на их основе перечислений, так как последние зависят от многих факторов и причин, находящихся в сфере деятельности и полномо-

30

чий органа власти другого уровня30.

Более того, существующее в настоящее время большое количество видов межбюд-жетных трансфертов, только субсидий — более 80, затрудняет контроль и оценку эффективности расходования средств финансовой помощи, применение передовых принципов управления финансами. Примечательно, что в целях устранения подобных недостатков в новом варианте Концепции развития межбюджетных отношений на 2009—2012 годы Министерство финансов России предлагает сократить количество форм и видов перечислений средств субъектам РФ из федерального бюджета, «сосредоточившись на выравнивающей финансовой помощи и предоставив регионам больше прав в использовании межбюджетных трансфертов»31.

Специалисты юридического отдела Департамента финансов Иркутской области отмечают, что в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ «в теории и на практике возникают значительные трудности и неясности в надлежащем правоприменении отдельных положений, касающихся предоставления межбюджет-ных трансфертов»32. В частности, в качестве недостатков указывается на открытость перечня форм межбюджетных трансфертов, исключение из ст. 6 Бюджетного кодекса определений таких ключевых понятий, как «субвенция», «субсидия», что затрудняет понимание их содержания работниками финансово-бюджетной сферы, а, следовательно, осложняет использование трансфертного механизма в межбюджетном регулировании.

Очевидно, что повышение эффективности применения метода межбюджетных трансфертов требует, прежде всего, серьезной проработанности его понятийного аппарата, упорядочивания форм межбюджет-ных трансфертов.

В завершение отметим, что решение проблемы финансовой самостоятельности территориальных образований заключается в нахождении оптимального баланса в использовании как налоговых, так и трансфертных инструментов межбюджетного ре-

гулирования. По мнению многих ученых и практиков, необходимо существенно уменьшить долю трансфертных поступлений в доходах региональных и местных бюджетов, в том числе и путем более рационального разграничения налогов и других платежей между бюджетами бюджетной системы РФ с помощью их закрепления за этими бюджетами на постоянной основе33.

Иными словами, существующие в России формы и методы бюджетного регулирования еще не в полной мере обеспечивают реализацию программных положений в сфере управления общественными финансами. Это актуализирует вопрос дальнейшего совершенствования механизма бюджетного (межбюджетного) регулирования с учетом разработанности и четкого законодательного закрепления его понятийного аппарата. ^

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Шуба В. Б. Формирование и развитие межбюд-жетных отношений. М., 2004. С. 92.

2 Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Одобрена Постановлением Правительства РФ № 584 от 15.08.01 г.

3 Заметим, что как законодательную недоработку следует расценивать и отсутствие в Кодексе определения финансовой помощи и ее форм. При этом термин «финансовая помощь» не только широко используется в специальной литературе, но и нашел закрепление в основном программном документе в сфере регулирования межбюджетных отношений «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах» (см., например, «текущая финансовая помощь», «доля финансовой помощи», «средства финансовой помощи» и т. п.).

4 Сомоев Р. Г. Бюджеты территорий в условиях формирования российской модели бюджетного федерализма : автореф. дис. ... канд. экон. наук. СПб., 1999. С. 26.

5 Швецов Ю. Г. Государственные финансы в условиях макроэкономического регулирования : в 3 т. Т. 2. Барнаул, 2000. С. 81.

6 До вступления в силу БК РФ понятие бюджетного регулирования, хотя и весьма спорное, содержалось в ст.

18 Закона РСФСР от 10.10.91 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Она гласила, что «основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня».

7 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 350.

8 Более подробно см.: Шмакова С. А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма / / Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. С. 17—22.

9 Более подробно см.: Шмакова С. А. Межбюджетные отношения: определение и сущность // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12. С. 20—22.

10 См.: Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулиро-

вания территориального развития. М., 2000. С. 150; Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № 6. С. 23; Швецов Ю. Г. Государственные финансы в условиях макроэкономического регулирования: в 3 т. Т. 2. Барнаул, 2000. С. 149 и др.

11 Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие меж-бюджетных отношений в РФ. СПб., 1999. С. 99.

12 Игудин А. П. Использование в России совместных налогов для межбюджетного регулирования // Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России / под ред. Н. С. Максимовой, Н. Г. Сычева,

В. Г. Ермилова. М., 2003. С. 214.

13 Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / под ред. Г. В. Петровой. СПб., 2003. С. 127.

14 Там же. С. 45.

15 Татаркин А. И., Пыхова И. А. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода (проблемы, пути решения, рекомендации). Екатеринбург, 2000. С. 14.

16 Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / под ред. Г. В. Петровой. СПб., 2003. С. 131.

17 Рыбакова Р. Ю. Теоретические основы построения межбюджетных отношений // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 9. С. 16—21.

18 См.: Швецов Ю. Г. Государственные финансы в условиях макроэкономического регулирования : в 3 т. Т. 2. Барнаул, 2000. С. 149; Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № 6. С. 23; Подпорина И. В. Межбюджет-ные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. № 10. С. 17.

19 Пупенко Д. П. Бюджетное регулирование на субфеде-ральном уровне: проблемы и пути совершенствования : автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. С. 6.

20 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 348—385.

21 Статья 48 БК РФ «Регулирующие доходы бюджетов» согласно Федеральному закону от 20.08.04 г. № 120-ФЗ с 1 января 2005 г. утратила силу.

22 Крохина Ю. А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Журнал рос. права. 2002. № 2. С. 30-31.

23 См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 353; Шуба В. Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. М., 2004. С. 113.

24 Пронина Л. И. Пути укрепления финансовых основ местного самоуправления и совершенствования меж-бюджетных отношений // Российский экономический журнал. 2002. №7. С. 15.

25 Швецов Ю. Г., Бутакова О. В. О новом подходе к бюджетному регулированию // Финансы. 2008. № 2. С. 16.

26 Бежаев О. Г. Нововведения в Бюджетный кодекс РФ и федеральное законодательство в части совершенствования бюджетного процесса / / Муниципальная власть. 2007. Сент.-окт. С. 6.

27 О внесении изменений в Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2005 г. № 198-ФЗ.

28 Карчевская С. А. Реформа местного самоуправления: налоговый аспект // Финансы. 2007. № 12. С. 10.

29 Швецов Ю. Г., Бутакова О. В. Функциональная направленность системы бюджетного регулирования // Финансы. 2007. № 10. С. 9.

30 Бюджетный кодекс РФ: постатейный научно-практический комментарий / под общ. ред. В. М. Родионовой. М., 2008. С. 93.

31 Силуанов А. Г. Межбюджетные отношения: потоки финансовой помощи будут оптимизированы // Финансы. 2008. № 4. С. 4.

32 Шишлов А. В. Бюджетное законодательство и межбюджетные трансферты // Финансы. 2007. № 11.

С. 10-12.

33 Бюджетный кодекс РФ: постатейный научно-практический комментарий / под общ. ред. В. М. Родионовой. М., 2008. С. 94.