Этический аспект деятельности государственных служащих: значение в преодолении коррупции

Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 3 (257).

Управление. Вып. 7. С. 27-30.

ЭТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ:

ЗНАЧЕНИЕ В ПРЕОДОЛЕНИИ КОРРУПЦИИ

В статье на основе анализа международного опыта рассматривается значение этической стороны деятельности государственных служащих в борьбе с коррупцией. Автор подчёркивает важность соответствия нормам Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, принятого Генеральной Ассамблеей ООН, и других этико-деонтологических документов в качестве инструмента для руководства в практической борьбе с коррупцией.

Ключевые слова: Организация Объединённых Наций, коррупция, этичность, государствен-

ные служащие, этико-деонтологический кодекс,

Пренебрежение моральным законом лиц, осуществляющих государственную службу, приводит к коррупции и, как следствие, к нарушению прав человека и норм права. Сегодня данное утверждение принимается международным сообществом как аксиома и предполагает осуществление превентивных мер, в частности, таких как повышение уровня нравственности государственных служащих. Между тем в России важность такой постановки вопроса всё ещё недопонимается и не принимается, что, без сомнения, актуализирует проблему борьбы с коррупцией, в частности, через повышение этичности государственных служащих.

Кроме того, уровень коррупции в РФ один из самых высоких в мире. По данным международной неправительственной организации Transparency International (TI), Россия в 2010 г. заняла 154 из 178 мест в рейтинге по уровню распространения коррупции. Индекс восприятия коррупции составил 2,1 балла [8]. И до тех пор, пока не будут достигнуты существенные успехи в её преодолении, российское государство будет малоэффективным, так как, по мнению международного сообщества, коррупция разрушает основы государственного устройства. Это антисоциальное явление, конечно, неприемлемо для правового демократического социального государства, каковым по Конституции является Россия, а действия коррупционного и иного безнравственного порядка несовместимы с образом служащего данного типа государства.

В связи с широтой распространения и глобальностью проблемы коррупции международное сообщество вынуждено разрабатывать этические и правовые нормы, организационные и др. средства, направленные на пред-

борьба с коррупцией.

упреждение и пресечение коррупции в сфере публичного управления и государственной службы. Результатом такой работы стало появление ряда многосторонних документов, направленных на предупреждение коррупции и борьбу с ней. Это, прежде всего, документы ООН, Организации экономического сотрудничества и развития, Совета Европейского Союза, Организации американских государств, Африканского союза и т. д. Среди документов важно отметить резолюцию VIII Конгресса ООН «Коррупция в сфере государственного управления» (1990 г.); резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Борьба с коррупцией» (1996 г.) и «Конвенция против коррупции» (2003 г.); «Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейского сообщества», принятая Советом Европейского Союза (1997 г.); «Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках», принятая Организацией экономического сотрудничества и развития (1997 г.); «Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию», принятая Комитетом министров Совета Европы (1999 г.); «Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию», принятая Комитетом министров Совета Европы (1999 г.); «Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией», принятая Организацией американских государств (1996 г.) и др.

Признавая важность борьбы с коррупцией, одним из организаторов антикоррупционных международных мероприятий выступает Организация Объединённых Наций. Её активность направлена, прежде всего, на консолидацию международного сообщества для противостояния и искоренения коррупции.

В 1989 г. под эгидой ООН прошел международный семинар по проблемам коррупции в области государственного управления. Материалы семинара стали предпосылкой для рассмотрения этой проблемы на VIII Конгрессе ООН, прошедшем в Гаване в 1990 г. Участники этого международного форума обратили внимание на то, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер. Но особенно пагубное влияние это явление оказывает на деятельность государственных служащих стран с уязвимой экономикой. На Конгрессе отмечалось, что действия коррумпированных государственных служащих могут свести на нет потенциальную эффективность всех видов государственных программ, препятствовать развитию и наносить ущерб как отдельным лицам и группам, так и обществу в целом.

Конгресс принял резолюцию «Коррупция в сфере государственного управления», в которой особо подчёркивалось, что коррупция приводит к несправедливости и несовместима с осуществлением правосудия на справедливой и беспристрастной основе. В связи с этим возник вопрос о необходимости разработки антикоррупционной политики, включающей стратегию в области экономики и развития, а также меры общего превентивного, специального, административного, следственного и правового характера.

Однако значительных результатов не было достигнуто, и в 90-х гг. международное сообщество пришло к пониманию важности усиления этико-деонтологического аспекта борьбы с коррупцией, ставшего одним из основных направлений антикоррупционной политики.

Генеральная Ассамблея ООН выразила обеспокоенность по поводу серьезности проблем, порождаемых коррупцией. В её резолюции № 51/59 от 12 декабря 1996 г. «Борьба с коррупцией» говорилось: «Коррупция представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за национальные границы и затрагивает всё общество» [3]. Её распространение может поставить под угрозу стабильность и безопасность общества, социальное, экономическое и политическое развитие, подорвать значение демократии и морали. Генеральная Ассамблея обратила внимание на связь коррупции с другими формами преступлений, в частности организованной и экономической, включая отмывание денег. Именно поэтому коррупция не совместима с государственной службой.

В резолюции Генеральной Ассамблеи закреплялось принятие «Международного кодекса поведения государственных должностных лиц». В ст. 1 Кодекса подчёркивалось, что пребывание в должности государственного служащего является проявлением доверия сообщества и подразумевают обязательность осуществления служебной деятельности в интересах общества. При этом лояльность государственных служащих должна быть подчинена государственным интересам своей страны, представляемым демократическими институтами власти. Служащие не должны подрывать веру общественности в беспристрастное выполнение ими своих функций и обязанностей [2].

Международный кодекс поведения государственных должностных лиц состоит из пяти разделов. В них рассматриваются общие принципы поведения государственных должностных лиц; конфликт интересов и отказ от извлечения личных выгод, в том числе финансовых; подчёркивается необходимость открытия информации о доходах; обосновывается важность введения порядка принятия подарков и других знаков внимания; сохранения тайны информации конфиденциального характера. Кодекс установил порядок осуществления политической и иной деятельности служащих.

К государственным служащим предъявлялись этико-деонтологические требования. Такие как эффективное и честное, в соответствии с законами и административными положениями, выполнение служебных обязанностей и функций, стремление к тому, чтобы государственные ресурсы, за которые они несут ответственность, использовались наиболее эффективно и действенно. В своей деятельности, как отмечалось в Кодексе, государственные должностные лица должны быть внимательными, справедливыми и беспристрастными как при выполнении своих функций, так и в отношениях с общественностью. Они не могут позволить себе злоупотреблять властью и полномочиями, предоставленными им общественностью.

Международный кодекс поведения государственных должностных лиц был рекомендован государствам в качестве инструмента для руководства в практической борьбе с коррупцией.

Таким образом, Организация Объединенных Наций стала играть важную роль в оказании помощи государствам, борющимся с коррупцией. Эта работа приобрела постоянный ха-

рактер и продолжается в настоящее время, в том числе с помощью официального сайта ООН, где служащий любой страны может совершенствовать свои профессиональные знания, в том числе этического порядка, на специальных заочных бесплатных курсах. Кроме того, в последние годы появились документы, обобщающие международный опыт борьбы с коррупцией. Таким документом стала принятая в 2003 г. «Конвенция против коррупции» [1] - многосторонний международно-правовой документ, отражающий природу коррупции и предлагающий разнообразные меры борьбы с ней.

С учётом рекомендаций ООН была развёрнута большая работа по повышению уровня этичности европейских государственных служащих. Так, Комитет министров Совета Европы принял модельный Кодекс поведения государственных должностных лиц (Code of Conduct for Public Officials, 2000 г.), подготовленный Многопрофильной группой по борьбе с коррупцией (Multidisciplinary Group on Corruption, GMC) [4]. Через год, в сентябре 2001 г., Европейский Омбудсмен утвердил Кодекс надлежащего административного поведения (The European Code of Good Administrative Behaviour) [7].

Следствием многогранной работы ООН и других международных организаций, а также в рамках реализации рекомендаций по внедрению норм Международного кодекса поведения государственных должностных лиц 54 страны мира приняли национальные этико-деонтоло-гические кодексы государственных служащих. К сожалению, России в этом списке нет.

В Канаде был разработан и принят документ «Ценности и Этический кодекс государственной службы» (Values and Ethics Code for Public Service Values and Ethics). Этот документ установил ценности и этику государственной службы для повседневного руководства ими и для поддержки государственных служащих в их профессиональной деятельности. В нём утверждалось, что он будет служить поддержанию и укреплению доверия общественности в добросовестности и неподкупности государственных служащих, будет способствовать укреплению уважения и признания роли государственной службы в рамках канадской демократии [9].

В качестве ценностей государственной службы Канады признавалось, что повышение и поддержание общественного доверия

к государственным институтам имеет фундаментальное значение для деятельности государственной службы Канады. Поэтому все сотрудники должны обеспечивать это в своей деятельности и решениях, поддерживать ценности государственной службы и соответствовать высоким этическим стандартам, которые выражены в «Ценностях и Этическом кодексе государственной службы».

Опыт международного сообщества эффективно внедряется и имеет положительные результаты, в частности, в уменьшении коррупционных деяний. В этом плане интересен опыт повышения этичности чиновников и борьбы с коррупцией в Сингапуре. Это государство разделяет с Данией и Новой Зеландией первое место в рейтинге, проводимом неправительственной независимой организацией Transparency International. Так, индекс восприятия коррупции Сингапура составил в 2010 г. 9,3 балла [8].

Сингапурская стратегия борьбы с коррупцией включала:

1) создание автономного Бюро по расследованию случаев коррупции, основной задачей которого стало рассмотрение жалоб граждан на госслужащих и решение вопросов о возмещении убытков;

2) ужесточение законодательства;

3) повышение требований к этичности служебного поведения государственных служащих;

4) повышение независимости судебной системы с одновременным ростом зарплаты и установлением привилегированного статуса для судей;

5) введение экономических санкций за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях;

6) дерегулирование экономики;

7) осуществление регламентации действий чиновников;

8) упрощение бюрократических процедур;

9) установление строгого надзора над соблюдением высоких этических стандартов;

10) введение жёстких санкций за факты коррупции, вплоть до увольнения сотрудников государственных служб;

11) повышение зарплаты чиновников;

12) повышенное внимание к подготовке квалифицированных административных кадров с акцентом на их этичность.

В результате реализации данной стратегии Сингапур стал занимать лидирующие позиции в мире по низкому уровню коррупции, эконо-

мической свободе и темпам развития.

В Дании преступлений, совершённых государственными служащими, в том числе, таких как коррупция, по данным ЕС, практически не существует. Хотя этико-деонтологический кодекс государственных служащих находится в стадии разработки, в этой стране были приняты общие руководящие принципы, направленные против коррупции, а также подготовлены рекомендации по поводу того, как обращаться с предложениями даров или выгод в различных ситуациях и т. д. Кроме того, положения о взяточничестве были включены в уголовный кодекс страны [5].

Отдельные этические нормы антикоррупционного содержания содержатся и в Законе о гражданской службе. Так, в нём подчёркивается, что государственный служащий должен добросовестно соблюдать такие требования в своей деятельности, как долг и ответственность. Вне службы он должен показывать, что достоин уважения и доверия, каковое требует его положение и т. д. [6].

Но главное, транспарентность, подотчётность сообществу, децентрализованная система управления, позволяющая максимально усилить контроль со стороны общественности над деятельностью государственных служащих Дании - всё это даёт положительные результаты в повышении уровня нравственности государственных служащих и, как следствие, ведёт к значительному уменьшению фактов коррупции.

Итак, международный опыт свидетельствует о том, что повышение этичности государственных служащих, их ориентация на служение населению, а также развитие институтов гражданского общества, способных осуществлять действенный контроль, способствуют повышению качества профессиональной деятельности государственных служащих, приводят к снижению уровня коррупции.

Список литературы

1. Конвенция против коррупции. Принята Генеральной Ассамблеей ООН Резолюция № A/RES/58/4 от 21 ноября 2003 г. URL : www. un.org/ru/documents/.../corruption.shtml.

2. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц. Принят Генеральной Ассамблеей ООН 12 декабря 1996 г. URL : http://www.un.org/documents/ga/ res/51/a51r059.htm.

3. Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединённых Наций от 12 декабря 1996 г. № 51/59 «Борьба с коррупцией». URL : http://www.un.org/documents/ga/res/51/ a51r059.htm.

4. Code of Conduct for Public Officials.

Multidisciplinary Group on Corruption, GMC. URL : http://www.coe.fr/cmm/ta/

rec/2000/2000r10.htm.

5. Comparative Study on the Public-service. Ethics of the EU Member States. Timo Moilanen. University of Helsinki. Ari Salminen. University of Vaasa. A report from the Human Resources Working Group. EUPAN. 2006. URL : http:// www.dgap.gov.pt/media/0601010000.

6. Kingdom ofDenmark. Public Administration. Country Profile Division for Public Administration and Development Management (DPADM). Department of Economic and Social Affairs (DESA). United Nations. 2006. URL : http://un-pan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ un/unpan023306.pdf.

7. The European Code of Good Administrative Behaviour. European Ombudsman. URL : http:// www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces.

8. Transparency International. URL : http:// www.transparency.org.ru/index.asp.

9. Values and Ethics Code for Public Service. Treasury Board of Canada Secretariat. URL : http:// www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TB_851/vec-cve-eng.asp.