О совершенствовании системы дисциплинарных взысканий государственных гражданских служащих

административное право

УДК 342.9 Е. В. Кирильчик

БбК 67.301 Иркутский юридический институт

Российской правовой академии Минюста России

о совершенствовании системы дисциплинарных взысканий государственных гражданских служащих

В статье рассматривается проблема совершенствования системы дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным гражданским служащим. Корректировка действующих положений законодательства в указанной сфере представляется необходимой. Используя зарубежный опыт применения к государственным служащим дисциплинарных мер материального характера, следует дополнить перечень видов дисциплинарных взысканий. Нуждается в конкретизации и порядок применения некоторых уже закрепленных законодательством дисциплинарных взысканий. В настоящее время к гражданским служащим применяются либо меры морального воздействия, не имеющие между собой существенных различий, либо увольнение, которое весьма проблематично из-за неполноты правового регулирования.

Ключевые слова: государственная служба; гражданский служащий; дисциплинарная ответственность; виды дисциплинарных взысканий.

Ye. V. Kirilchik

Irkutsk Law Institute (Affiliate) of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation

on iMPRoviNG THE SYSTEM oF DiSciPLiNARY PuNiSHMENTS

for civil servants

The paper examines the issues of improving the system of disciplinary punishments for civil servants. The author believes that it is necessary to amend the active legislative provisions in this sphere and that the existing list of disciplinary punishments should be supplemented using the international experience of applying disciplinary measures of material type to public servants. The procedure of using some disciplinary measures already embodied in laws should be specified. The measures used for civil servants at present are either moral pressure measures that are not substantially differentiated or dismissal from office that is quite problematic due to incomplete legal regulation.

Keywords: public service; civil servant; disciplinary liability; types of disciplinary punishment.

о-о-о

Реформированию института государ- применяемых к гражданским служащим ственной гражданской службы в последние за совершение дисциплинарных проступ-годы уделяется серьезное внимание. Одна- ков: замечание, выговор, предупреждение ко до настоящего времени некоторые сто- о неполном должностном соответствии, роны государственно-служебных отноше- освобождение от замещаемой должности ний урегулированы недостаточно полно. государственной гражданской службы и В частности, в совершенствовании нужда- увольнение.

ются положения, касающиеся дисципли- Однако перечисленные виды дисциплинарной ответственности государственных нарных взысканий можно было бы сокра-гражданских служащих (далее — граждан- тить до двух: выговор и увольнение. Анализ ские служащие). установленных Законом видов дисципли-

В Федеральном законе «О государствен- нарных взысканий позволяет сделать вывод ной гражданской службе Российской Фе- о том, что замечание и выговор представля-дерации» (далее — Закон)1 предусмотрено ются полностью идентичными — это меры пять видов дисциплинарных взысканий, морального воздействия, порядок приме--нения которых и юридические последствия

О Государстаеннай гражданскойстужбе рос- абсолютно одинаковы. Встречающееся мне-сиискои Федерации : федер. закон РФ от 27 июля г _

2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства ние о том, что замечание является более РФ. — 2004. — № 31, ст. 3215. «мягким» видом взыскания, ничем не обо-

© Е. В. Кирильчик, 2013

О 00

с ш

о

X

00

2 I-

о

2

о си

и

сновано. Общие правила назначения дисциплинарных взысканий установлены в отношении всех дисциплинарных взысканий и не предусматривают каких-либо особенностей в отношении замечания [2, с. 103].

Предупреждение о неполном должностном соответствии, при всей внешней серьезности этого взыскания, фактически не отличается от выговора и автоматически снимается через год. Поэтому следует согласиться с мнением М. В. Преснякова и С. Е. Чаннова о том, что если гражданский служащий в момент наложения взыскания не в полной мере соответствует замещаемой должности, ниоткуда, собственно, не вытекает, что через год он будет ей соответствовать. По их мнению, выглядело бы более логичным, если бы гражданские служащие, к которым применялось дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия, по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлялись бы на внеочередную аттестацию [Там же, с. 105]. Представляется также необходимым закрепить, что если по результатам этой внеочередной аттестации гражданский служащий будет вновь признан не соответствующим замещаемой должности, то должен быть освобожден от замещаемой должности и уволен с гражданской службы.

Целесообразно установить, что гражданские служащие, к которым применено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном должностном соответствии, в обязательном порядке направляются на переподготовку или повышение квалификации. Это будет способствовать совершенствованию профессиональных знаний, навыков и умений и создаст условия для соответствия гражданского служащего замещаемой должности.

Освобождение от замещаемой должности (по смыслу п. 10 ст. 58 Закона) является разновидностью увольнения, с той лишь разницей, что гражданский служащий, освобожденный от замещаемой должности в связи с дисциплинарным взысканием, включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. По логике (к сожалению, Закон не содержит прямого указания на этот счет), под иной должностью следует понимать должность, которая является ниже, чем замещаемая гражданским служащим до применения данного вида дисциплинарного взыскания. Таким образом, освобождение от замещаемой должности можно рассматривать и как «завуалированное» понижение в должности, которое не

закреплено в законодательстве России в качестве самостоятельного дисциплинарного взыскания. В то же время следует помнить, что институт государственной службы является публично-правовым, а основная задача государственной службы — обеспечение исполнения полномочий государственных органов. Как справедливо указывает С. Е. Чаннов, представляется абсолютно неправильным, что публичная дисциплинарная ответственность в системе государственной службы строится на тех же принципах и подходах, что и частная дисциплинарная ответственность по нормам трудового законодательства [3, с. 41]. В дисциплинарных отношениях гражданскому служащему противостоит не отдельный работодатель, преследующий частный интерес, а государство — наниматель, устанавливающее правила служебного поведения и требующее их соблюдения [1, с. 169]. Следовательно, представляется возможным установить дисциплинарное взыскание в виде понижения в должности в отношении гражданских служащих. В США в дисциплинарной практике отдельных ведомств используется такое дисциплинарное взыскание, как понижение в должности, во Франции допускается перевод государственного служащего на другое место работы1. Такое взыскание представляется весьма действенным, поскольку является мерой не только морального, но и материального воздействия.

Увольнение как наиболее строгая мера дисциплинарного взыскания допускается только по основаниям, установленным Законом, одно из них — однократное грубое нарушение должностных обязанностей. Некоторые проявления данного нарушения нуждаются в детализации. Так, в соответствии с подп. «а» п. 3 ч. 1 ст. 37 Закона прогулом считается отсутствие на служебном месте более четырех часов подряд в течение служебного дня. В соответствии со ст. 45 Закона нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 ч в неделю, при этом установлена пятидневная служебная неделя. Таким образом, служебное время в течение дня — 8 ч, из которых, как правило, 4 ч составляет служебное время до перерыва на обед и 4 ч после этого перерыва. Следовательно, отсутствовать на служебном месте более четырех часов подряд не представляется возможным. Таким образом, увольнение за прогул на практике достаточно проблематично. По нашему

1 иКЬ : http://student.zoomru.ru/adminpravo/

disciplmamoe-proizvodstvo/13217.126457.s2.html.

3 • 2013

мнению, следует подкорректировать понятие прогула, исключив слово «подряд» и определив, что прогулом является отсутствие на служебном месте более четырех часов в течение служебного дня.

Сложности при увольнении гражданского служащего за появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения могут возникнуть в связи с тем, что законодатель не определяет, каким образом следует доказывать нахождение в состоянии опьянения. Представляется вполне достаточным закрепить, что необходимо на служебном месте составить соответствующий акт в присутствии не менее двух гражданских служащих, которые должны этот акт подписать. Акт должен быть составлен непосредственным, либо, в отсутствие непосредственного, вышестоящим руководителем. При этом, если гражданский служащий посчитает необходимым, то он может по собственной инициативе пройти медицинское освидетельствование на состояние опьянения.

Внесение указанных дополнений могло бы способствовать единообразию правоприменительной практики, однако, как было отмечено ранее, в совершенствовании нуждается и сама система дисциплинарных взысканий. Представляется возможным заимствовать зарубежный опыт применения к гражданским служащим дисциплинарных взысканий материального характера. Например, во Франции кроме привычных предупреждения и выговора к государственным служащим применяются такие виды дисциплинарных взысканий, как прекращение повышения в разряде; временное увольнение сроком до 15 дней; перевод на другое место работы; понижение в разряде; временное увольнение от 6 месяцев до 2 лет. В отдельных ведомствах США используются

такие меры, как понижение в должности и временное отстранение от работы без выплаты зарплаты. В Японии в отношении государственных служащих широко применяются следующие дисциплинарные санкции: временное отстранение от должности сроком от 1 дня до 1 года (за это время государственный служащий не получает заработную плату), удержание из должностного оклада (до 1/3 жалования за период от 1 дня до 1 года)1. Представляется, что на современном этапе развития нашего государства аналогичные меры явились бы более действенными, чем меры морального характера. Это не значит, что следует заимствовать все вышеперечисленные виды дисциплинарных взысканий, так как временное отстранение от должности (временное увольнение) не будет способствовать повышению профессионального уровня и качественному исполнению должностных обязанностей после восстановления на службе. Однако положительный зарубежный опыт дает основания полагать, что применение отдельных мер, связанных с материальным воздействием (понижение классного чина, перевод на нижеоплачиваемую должность или удержание из должностного оклада части жалования), способствовало бы более эффективному исполнению должностных обязанностей гражданскими служащими. В то же время зарубежный опыт свидетельствует о том, что закрепление в законодательстве дисциплинарных мер материального характера должно повлечь и изменение системы мер поощрения — кроме единовременных материальных поощрений необходимо предусмотреть и меры, направленные на стабильное увеличение денежного содержания гражданских служащих.

1=1 О

1 URL : http://student.zoomru.ru/adminpravo/ disciplinarnoe-proizvodstvo/13217.l26457.s2.html.

-О

-о

список использованной литературы

1. Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. — Екатеринбург, 2005. — 488 с.

2. Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. — 2009. — № 9. — С. 103-110.

3. Чаннов С. Е. Публичная дисциплинарная ответственность государственных служащих: проблемы построения модели // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 2. — С. 40-42.

информация об авторе

Кирильчик Елена Валерьевна

iNFoRMATioN ABoUT THE AUTHoR

Kirilchik, Yelena Valeryevna

3 • 2013

Ж s

T3

s

T £ S 35

m в

о о n

CD T3

E №

W О w s>

о №

£ g

s

о J=

s>

T3 X оЙ в ы о-

35

S)

о

0

1

о

о т я (D

Ой г

о

S)

о ж

л

в

5

X