Актуальные проблемы социальной политики в Калининградской области в контексте распределения ответственности между ее субъектами

УДК 316.52

В.Я. Дыханов

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ В КОНТЕКСТЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ МЕЖДУ ЕЕ СУБЪЕКТАМИ

Представлен обзор социальных проблем в Калининградской области в контексте распределения полномочий и ответственности между различными субъектами социальной политики. Проблема низких среднедушевых доходов и низкого уровня реальной заработной платы рассматривается в качестве примера, который позволяет понять более глубокие институциональные и правовые проблемы социальной сферы региона. Автор приходит к выводу о неопределенности в выборе модели социальной политики для российского эксклава на Балтике и выдвигает некоторые предположения относительно оптимального пути устойчивого социального развития области.

The article presents a survey of main social issues in Kaliningrad Oblast in the context of distributing social responsibility between the regional agents of social policy. The problem of low incomes and low real wages is investigated as a case, which reveals a complex of deeper institutional and legal problems in this area. It is concluded that there is an uncertainty about the model of social policy for the Russian exclave at the Baltic Sea. Some proposals on the optimal choice for the sustainable social development of the Oblast are promoted.

Калининградская область относится к социально неблагополучным регионам даже по сравнению со средним уровнем Северо-Запада России, не говоря уже о соседних государствах. При этом российский анклав в Европейском союзе следует рассматривать в интерьере стран Балтийского моря, поскольку калининградцы предпочитают сравнивать себя со своими соседями — поляками, литовцами или шведами, причем чаще, чем с псковичами, новгородцами или петербуржцами. Далеко не случайно главная цель «Стратегии социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества на период до 2010 года» сформулирована как «Устойчивое повышение уровня и качества жизни населения Калининградской области, сокращение разрыва в уровне благосостояния с сопредельными странами» [1, с. 5].

Для достижения указанной цели вначале необходимо решить наиболее острые социальные проблемы, грозящие обернуться социальной деградацией большинства населения изолированной российской территории с вытекающим из нее экономическим кризисом и делегитимацией всех ветвей власти в регионе. Последнее утверждение не выглядит преувеличением, если принять во внимание рост социально-политической апатии регионального сообщества. По мнению политологов,

Вестник РГУ им. И. Канта. 2005. Вып. 3. Сер. Гуманитарные науки. С. 49- 56.

50

она обусловлена отсутствием социально-политической консолидации, якобы вызванной высоким удельным весом мигрантов и «усталостью» населения от выборов и трескучих предвыборных кампаний.

Расхожий тезис о Калининградской области как о крае иммигрантов обычно не подвергают сомнению, однако статистика механического притока населения в регион в сопоставлении с некоторыми российскими показателями не выглядит экстраординарной. Россия в целом является страной иммигрантов, притом положительное сальдо внутрирегиональной миграции в большинстве субъектов Федерации обеспечивается оттоком населения из северных, проблемных территорий (табл. 1).

Таблица 1

Коэффициенты миграционного прироста, убыли (-) на 10 тыс. человек населения, включая внутрирегиональную миграцию

[по данным: 2, с. 26]

Регион Год

2000 2001 2002

Российская Федерация* 15 5,0 5,4

Северо-Западный федеральный округ 8 8 8

Ленинградская область 77 71 80

Ненецкий автономный округ -44 -22 66

Калининградская область 53 46 55

Республика Карелия 16 21 25

Новгородская область 18 9 16

г. Санкт-Петербург 24 23 17

Псковская область 11 -1 8

Вологодская область 11 1,2 2,6

Архангельская область, включая Ненецкий АО -42 -34 -34

Республика Коми -60 -47 -59

Мурманская область -101 -83 -86

* Только внешняя миграция.

При всей правдоподобности объяснений нельзя не видеть социальных факторов «усталости», которые могут спровоцировать снижение уровня легитимной поддержки публично-правовой власти, а в крайней форме привести к постепенной утрате политической идентичности, фиксируемой в политониме «россиянин». Не стоит упускать из виду, что социальная идентичность («муж», «сын», «отец», «инженер», «учитель», «интеллигент», «ученый», «успешный предприниматель» и т. д.) во многом обусловливает политическую.

Недооценка далеко идущих политических последствий пренебрежения социальными проблемами отчасти вызвана тем, что в центре внимания исследователей калининградской проблематики оказались преимущественно хозяйственно-экономические трудности, вызванные анклавно-эксклавным положением региона, между тем как социально-

политические проблемные области остаются пока малоизученными. Между тем не исключено, что в калининградском социуме протекают латентные социальные процессы, требующие пристального внимания, учета, анализа и адекватных превентивных мер. Неблагополучие служит для данных проблем питательной средой.

Один из ключевых факторов социального неблагополучия, на наш взгляд, заключается в низком уровне доходов населения. По показателям динамики среднедушевых доходов Калининградская область оказалась среди социально отсталых северо-западных российских регионов (табл. 2).

Таблица 2

Среднедушевые доходы (в рублях) [по данным: 2, с. 34]

Регион Год

1998 1999 2000 2001 2002

Российская Федерация 1012 1659 2281 3060 3888

Северо-Западный федеральный округ 1007 1594 2244 3017 3848

Ненецкий автономный округ 1172 1706 3061 5252 6515

Республика Коми 1373 2081 2922 4501 5738

Мурманская область 1509 2367 3387 4377 5545

г. Санкт-Петербург 1179 1838 2583 3468 4646

Республика Карелия 1039 1684 2216 2797 3862

Архангельская область, включая Ненецкий автономный округ 805 1369 2034 2879 3732

Вологодская область 870 1332 1826 2300 3406

Новгородская область 939 1358 1782 2371 2958

Калининградская область 709 1333 1952 2173 2511

Псковская область 597 963 1360 1742 2423

Ленинградская область 653 1015 1366 1885 2377

Однако следует учитывать, что в российском эксклаве высок уровень теневых доходов. Согласно экспертным оценкам, теневые доходы населения региона составляют 43 % от официально регистрируемых, причем по данному показателю Калининградская область принадлежит к первой десятке самых «теневых» российских регионов [3, с. 7]. Это косвенно подтверждается тем фактом, что только в двух северо-западных регионах среднедушевые расходы превышают доходы — г. Санкт-Петербурге и Калининградской области (рис. 1) [по данным: 2, с. 35].

Если отбросить предположение о превышении реальных показателей потребления над накоплением в домохозяйствах, то для Северной Пальмиры это несоответствие объяснимо с точки зрения наплыва туристов и сложности учета расходов средств, незаработанных в городе. Сложнее объяснить данное явление для самого западного российского региона, не прибегнув к предположению о высоких теневых доходах.

52

6600

5800

5000

4200

3400

2600

1800

Рис. 1. Среднедушевые денежные доходы и расходы населения в 2002 г. в среднем за месяц, руб:

1 — Республика Карелия; 2 — Республика Коми; 3 — Архангельская область;

4 — Ненецкий авт. округ; 5 — Вологодская область; 6 — Калининградская область;

7 — Ленинградская область; 8 — Мурманская область; 9 — Новгородская область;

10 — Псковская область; 11 — г. Санкт-Петербург

К теневым доходам причисляются доходы преступные, добытые незаконными вицами деятельности («черные»), нерегистрируемые, добытые законными, но незарегистрированными видами деятельности («левые»), и неучтенные, законно добытые, но начисленные без должной отчетности («серые»). Очевидно, львиную долю в теневых доходах составляют «серые» выплаты работникам с целью ухода работодателей от налогообложения.

Можно предположить, что относительно более развитый частный сектор и высокий удельный вес населения, занятого в малом бизнесе (36 % от общего числа занятых в Калининградской области, всего 13 % — в России, 68 % — в Евросоюзе до 1 мая 2004 г. [4. с. 55, 66]), где предоставляются большие возможности ухода от налогов и сговора работодателей с работниками, служат главными причинами высоких теневых доходов.

«Серая» оплата труда не только приводит к снижению поступлений во внебюджетные фонды, и прежде всего муниципальные бюджеты (за счет низкой собираемости подоходного налога в консолидированный бюджет), но и к беспрецедентной социальной незащищенности работников. Отпускные пособия, оплата учебных, декретных отпусков, больничных листов и накопление пенсий зависят от формально начисляемой заработной платы. Работник оказывается бесправным перед произволом работодателя.

Для органов местного самоуправления, на которые ложится основное бремя ответственности за социальную политику, подоходный налог по своему удельному весу устойчиво занимает первое место в доходной части муниципального бюджета. Таким образом, в легализации и прозрачности в оплате труда заинтересованы почти все субъекты социальной политики: органы государственной власти и местного само-

123456789 10 11

Доходы  Расходы

управления (для более эффективного осуществления фискальной, регулятивной и планово-прогностической функций), профсоюзы (для действенной защиты законных прав и интересов работников), общество в целом (пока, к сожалению, не институализированное в сколько-нибудь влиятельные и подлинно независимые общественные организации, составляющие «третий сектор»).

Пока в этом списке не числятся предприниматели, еще не проявляющие «социальной ответственности». Договоренности по установлению регионального минимума легально начисляемой оплаты труда, достигнутые в Калининградской области в рамках работы трехсторонней комиссии (администрация Калининградской области, профсоюзы и крупнейшие ассоциации предпринимателей), не выполняются, так как они не привели к росту собираемости подоходного налога. Минимальный размер оплаты труда устанавливается федеральным законодательством, а многие работодатели не считают необходимым выполнять условия «социального контракта» при отсутствии правового механизма реализации таких «контрактов».

Следует отметить, что рентоориентированный подход к ведению бизнеса, характерный для большинства российских и латиноамериканских предпринимателей, проявляется и в отношении к людским ресурсам. Как происходит хищническая и недальновидная эксплуатация основных производственных фондов, созданных при советской власти и в большинстве случаев доставшихся новым собственникам по низкой цене, точно так же используется «дешевая рабочая сила», которая дорого обошлась стране и в настоящее время не воспроизводится.

Для более 86 % населения Калининградской области невозможно простое социальное воспроизводство, не говоря уже о расширенном. И если декапитализация за счет сокращения стоимости основных фондов и нехватка инвестиций в основной капитал явственно ощущаются и широко обсуждаются в Калининградской области и России в целом, то недофинансирование социальной сферы, «человеческого капитала» дает о себе знать через более значительный временной лаг, постепенно проявляясь через 10—25 лет. Причем наступление всех негативных последствий расхищения людских ресурсов уже невозможно будет остановить никакими инвестициями — возникнет необходимость вырастить новое поколение и одновременно решать комплексные проблемы восстановления социальной инфраструктуры, социокультурной среды жизнедеятельности общества и образования, системы доступного образования и здравоохранения, восстановления семьи и мн. др. Наступает «пороговый» эффект, при котором незаметные и длительные количественные изменения приводят к резкому, необратимому и, казалось бы, внезапному изменению всей ситуации.

Важно подчеркнуть, что невыполнение государством своих обязательств связано в Калининградской области с хронической нехваткой бюджетных средств. Значительный объем таможенных и налоговых льгот в рамках действующего режима Особой экономической зоны, призванный компенсировать хозяйствующим субъектам сухопутную изоляцию российского региона, поддерживается за счет доходной части консолидированного бюджета, а федеральные субвенции и дотации, судя

53

по бюджетным расходам, недостаточны. Именно по этой причине Калининградская область занимает последнее место на Северо-Западе России по бюджетным расходам на душу населения (табл. 3).

Таблица 3

Доходы и расходы региональных консолидированных бюджетов на душу населения (в рублях)*

[по данным: 2, с. 93]

54

Регион Доход Расход

2000 2001 2002 2000 2001 2002

Республика Карелия 7899 9316 12970 7657 9486 13870

Республика Коми 10444 13461 16517 10312 13507 18374

Архангельская область 6716 10712 12029 6545 10762 12300

в т. ч. Ненецкий авт. округ 53844 67899 58648 48158 68278 63994

Вологодская область 11002 12866 16611 8041 11372 14294

Калининградская область 4658 5775 8261 4708 5803 8407

Ленинградская область 6038 8440 11486 5769 8365 11085

Мурманская область** 10402 11326 16234 10314 11968 16821

Новгородская область 5760 6642 8231 5680 6749 8463

Псковская область 5018 6437 10619 5217 6457 10206

г. Санкт-Петербург 8146 11215 14527 7796 10721 14297

Российская Федерация 14447 18587 24432 13499 16756 23655

* С учетом внутренних оборотов.

** 2001 — 2002 гг. — без учета закрытых административно-территориальных образований.

При этом удельный вес бюджетных расходов на социальную политику невелик. По этой статье («социальная политика») в бюджете Калининградской области на 2005 год запланировано всего 478 млн руб., или 500 руб. на одного калининградца в год! Учитывая дотационный характер и скудость всех муниципальных бюджетов, едва ли следует рассчитывать на достойное ресурсное обеспечение социальной сферы.

Впрочем, остается некоторая неопределенность в отношении выбора модели социальной политики в области и России в целом и, соответственно, не решен вопрос о социальной ответственности государства как одного из субъектов социальной политики. Выделяются три основные модели социальной политики в демократическом обществе: либеральнодемократическая, социал-демократическая и консервативная [5, с. 21]. Примерами трех моделей могут послужить соответственно США, Швеция (до начала либеральных реформ 90-х гг. ХХ в.) и Германия.

Либеральная модель, опирающаяся в настоящее время на идеологию неолиберализма, предполагает минимальные социальные расходы и минимальное налогообложение (табл. 4), стимулирующее рост предпринимательства и социальную активность населения. Бремя социальной ответственности возлагается на развитый «третий сектор» — общественные организации, по принципу «дело спасения утопающих — дело рук самих утопающих», так как ни либеральное государство, ни «свободный» от обременений бизнес не могут нести большие социальные расходы. Ценности свободного рынка доминируют над ценно-

стями социального благополучия, а гражданские права неизмеримо важнее социальных. За соблюдение последних государство попросту не берет на себя ответственности.

Вторая, социалистическая, модель возлагает ответственность за социальное благополучие преимущественно на государство, вменяет ему неукоснительное соблюдение и ресурсное обеспечение социальных прав населения. При этом государство считает себя вправе не только регулировать рыночные отношения, но и активно вмешиваться в систему распределения материальных благ в направлении преодоления социального и имущественного неравенства. В социал-демократических государствах тяжелое и высокодифференцированное налоговое бремя сочетается с высокими социальными расходами. При этом «третий сектор» выполняет, главным образом, представительские и коммуникативные функции, а не занимается социальным обслуживанием населения, как в либеральном обществе.

Наконец, консервативная модель социальной политики, реализованная в Германии, распределяет социальную ответственность на паритетных началах между государством, бизнесом и гражданским обществом (представленным общественными организациями и профсоюзами). Эти три равноправных субъекта социальной политики взаимодействуют на основе принципов социального партнерства в рамках системы трипартизма (буквально «трехчастности»). Социально значимые цели достигаются путем заключения социальных контрактов (или общественных договоров). Компетенция государственной власти ограничивается только косвенным, налоговым воздействием на рыночные механизмы создания и распределения материальных благ в направлении обеспечения социальной защищенности без подавления предпринимательской инициативы и при признании первостепенной важности сохранения рыночных отношений. Девизами германской модели социальной политики стали «социально ориентированная политика», «социально ответственный бизнес» и «социальное рыночное государство».

Таблица 4

Социальные расходы и налогообложение в государствах, представляющих различные модели социальной политики в начале 90-х гг. ХХ в. (в % к ВВП) [по данным: 6, с. 91; 7, с. 261]

55

Модели Налоговое бремя Социальные расходы В том числе

Здраво- охранение Образова- ние Пенсии

Либерально-демократическая (США) 29,4 18,2 4 5,3 7,2

Консервативная (ФРГ) 39,6 25,8 6,4 4,4 11,8

Социал-демократическая (Швеция) 49,3 32,0 8,5 5,9 11,2

Похоже, Россия выстраивает социальную политику в соответствии с консервативной моделью (при либеральном налогообложении), что сочетается с неоконсервативными чертами внутренней и внешней по-

56

литики нынешнего политического руководства страны. Впрочем, представленные модели являются не более, чем «идеальными типами». На практике социальная политика не только государств, но и регионов внутри страны настолько многогранна и специфична, что ее трудно свести к одной модели, а любые попытки классификации всегда останутся уязвимыми для критики. Кроме того, социальная политика в российских регионах остается настолько разнообразной ввиду их огромного географического и экономического разнообразия, что вопрос о выборе модели остается открытым для регионального уровня государственной власти и управления.

В Калининградской области пока не сложился «социально ответственный бизнес», ввиду отсутствия правовых и социально-культурных условий, не прослеживается «социально ориентированной политики» ввиду ее недостаточного ресурсного обеспечения, не просматривается социальный характер рыночной экономики ввиду неразвитости самих рыночных принципов и механизмов, которые можно было бы как-либо характеризовать или классифицировать. По инерции социально уязвимое постсоветское население видит в государстве своего попечителя и защитника, возлагая на него ответственность за социальное неблагополучие, а власть уже не может следовать патерналистским моделям и принципам социальной политики. Тем не менее развитие социального партнерства и налаживание системы трипартизма для достижения социально значимых целей при всех очерченных выше проблемах представляются для Калининградской области безальтернативными. Эти приоритеты соответствуют как федеральной социальной политике, так и европейским стандартам и моделям.

Список литературы

1. Стратегия социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества на период до 2010 года. Калининград, 2003.

2. Социально-экономические показатели регионов Северо-Западного федерального округа в 1995 — 2002 гг.: Статистический сборник. Сыктывкар: Госкомстат Российской Федерации, 2003.

3. Елисеева И., Бурова Н. Оценка теневой экономики в Санкт-Петербурге и Калининграде / / Доклад на конференции RECEP, Москва, 20 — 21 сентября 2002 г. Санкт-Петербург, 2002 (рукопись).

4. Калининградская область: Особенности экономики и предпринимательской деятельности / Под ред. С. Д. Козлова. Калининград: Изд-во КГУ, 2002.

5. Ginsburg N. Divisions of Welfare. A Critical Introduction to Comparative Welfare Policy. L.: SAGE Publication, 1993.

6. Welfare in Civil Society. Report for the Conference of European Ministers Responsible for Social Affairs — United Nations European Region. Bratislava: European Centre Vienner, 1993.

7. Leibfried St. Toward a European Welfare State? / Adorno T. and others. German Sociology. N. Y.: Continium, 1995.

Об авторе

В.Я. Дыханов — канд. ист. наук, доц. РГУ им. И. Канта, akupych@yandex.ru