Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

УДК 342.553

А. В. Краснов, Д. Х. Бадрутдинова

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Ключевые слова: муниципальное управление, методика оценки, интегральный показатель, метод ранговой оценки, эффективность деятельности органов местного самоуправления.

Авторы предлагают и апробируют на примере Республики Татарстан методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, которая базируется на сравнительном анализе показателей муниципальных образований по достигнутому уровню и динамике изменений, характеризующих такие важнейшие сферы как обеспечение его здоровья, образование, культуры, физической культуры и спорта, жилищно-коммунального комплекса, а также уровня организации муниципального управления.

Keywords: municipal administration, estimation procedure, integral indicator, method of ordered estimate, effectiveness

of the local government activity.

The authors propose and certify the estimation procedure of the effectiveness of the local government activity in terms of the Republic of Tatarstan, which is based on the comparative analysis of municipal corporation indicators due to the achieved levels and trends of change that characterize such vital spheres as: healthcare, education, culture, physical education, housing and utility complex and also the organization level of municipal administration

В настоящее время устойчивое развитие объектов управления, в том числе местного самоуправления, становится одним из эффективных методов их социально-экономического развития. Важное значение, на наш взгляд, имеет оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления, мониторинг которого позволит своевременно реагировать на текущую ситуацию и при необходимости вносить коррективы.

Оценку эффективности функционирования органов местного самоуправления уместно предварить идентификацией особенностей данной формы власти. Согласно ст.130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления, при этом данная форма реализации власти на местах предполагает ответственность граждан и формируемых ими органов местного самоуправления за управление местными делами с учетом исторических и иных местных традиций, и наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Таким образом, местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное и ответственное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наряду с общими правовыми, территориальными, организационными и экономическими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, определением государственных гарантий его осуществления, также устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа, а также полномочия органов государственной власти по решению вопросов местного значения. При этом, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, а также формируют доходы местного бюджета за счет таких важнейших их составляющих, как доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, а также прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов. В этой связи, одним из наиболее значимых вопросов системы органов местного самоуправления является оценка эффективности оценка эффективности их деятельности, как в динамике, так и в структуре её составляющих. Комплексная оценка эффективности муниципального управления в Республике Татарстан по итогам 2010 года была выполнена по результатам мониторинга показателей оценки эффективности муниципального управления, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 г. №1313-р [1].

Данная методика определяет алгоритм оценки эффективности расходования бюджетных средств, динамики изменения показателей, характеризующих уровень социальноэкономического развития муниципального образования, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления. Метод оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления базируется на сравнительном анализе показателей муниципальных образований по достигнутому уровню за отчетный период и (или) динамике изменений, характеризующих такие важнейшие сферы жизнедеятельности населения муниципалитетов как обеспечение его здоровья, образование, культуры, физической культуры и спорта, жилищно-коммунального комплекса, а также уровня организации муниципального управления.

Оценка уровня эффективности деятельности органов местного самоуправления строится на оценке трех важнейших направлений их деятельности, включая результативность их деятельности, эффективность расходования ими бюджетных средств, а также оценке населением результатов их деятельности. При этом, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления представляет собой значение комплексного интегрального показателя, складывающегося из значений интегральных базовых показателей в соответствующих сферах. Значения интегральных базовых показателей представляют собой сумму значений интегральных показателей в соответствующих направлениях сферы.

Система расчета комплексного интегрального показателя заключается в построении упорядоченных рейтингов муниципальных районов и городских округов на основе показателей, отражающих различные сферы деятельности органов местного самоуправления.

Комплексный интегральный показатель рассчитывается методом ранговой оценки по 7 базовым интегральным показателям, 19 интегральным показателям и 109 частным

показателям, сгруппированным по важнейшим сферам жизнедеятельности населения муниципалитетов.

Комплексный интегральный показатель определяется по формуле:

Ор = 0,1 х Орэ + 0,2 х Орз + 0,2 х Оро + 0,1 х Орк + 0,1 х Орс + 0,2 х Орж + 0,2 х Орм, где Ор - комплексный интегральный показатель эффективности деятельности муниципального образования;

Орэ - базовый интегральный показатель эффективности деятельности в сфере

социально-экономического развития;

Орз - базовый интегральный показатель эффективности деятельности в сфере

обеспечения здоровья;

Оро - базовый интегральный показатель эффективности деятельности в сфере

образования;

Орк - базовый интегральный показатель эффективности деятельности в сфере культуры;

Орс - базовый интегральный показатель эффективности деятельности в сфере

физической культуры и спорта;

Орж - базовый интегральный показатель эффективности деятельности в сфере жилищнокоммунального комплекса;

Орм - базовый интегральный показатель эффективности деятельности в сфере муниципального управления.

Базовый интегральный показатель эффективности деятельности в сферах обеспечения здоровья, образования и жилищно-коммунального комплекса, организации муниципального управления определяется по формуле:

Ор (з, о, ж, м) = 0,4 х Ир + 0,5 х Ид + 0,1 х Опр, где Ир - интегральный показатель результативности;

Ид - интегральный показатель эффективности расходования бюджетных средств;

Опр - интегральный показатель оценки населением результатов деятельности органов местного самоуправления муниципального образования [1].

Аналогичным образом определяются базовые интегральные показатели эффективности в сферах культуры, физической культуры и спорта, а также интегральный показатель результативности, эффективности расходования бюджетных средств и оценки населением деятельности органов местного самоуправления. При этом, все показатели подлежат рейтинговому ранжированию в разрезе муниципальных образований, а расчет рейтингов производится по методу ранговой оценки посредством использования автоматизированной информационной системы.

Обобщенный индикатор состояния позволяет естественным образом отслеживать динамику состояния объекта даже в том случае, когда распределение мест при ранжировании остается неизменным. Используя обобщенный индикатор состояния для сопоставления различных регионов по данным одного временного периода между собой, одновременно может быть решена задача сравнительного анализа динамики состояния этих регионов за несколько отчетных периодов. Этот вид обобщенной оценки состояния характеризуется высокой степенью универсальности для различных видов оценки, обобщая выбранные характеристики регионов в соответствии с заданной для них степенью важности.

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Республике Татарстан проводилась нами исходя из принятия за базовую характеристику итоги их деятельности в 2009 году, а в последующие годы - динамику изменений оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Как видно по данным сводных рейтингов районов Татарстана по уровню показателя за 2010 год (см. табл.1) по итогам ранжирования лидируют Альметьевский, Нижнекамский, Елабужский районы, городской округ Набережные Челны и Сабинский район, худшие показатели характеризуют Верхнеуслонский, Ютазинский, Атнинский, Тюлячинский и Кайбицкий районы республики.

По итогам ранжирования по динамике показателей эффективности (см. табл.2) наилучших результатов достигли Сабинский, Спасский, Высокогорский районы, городской округ Казань и Верхнеуслонский район.

В то время как наибольшую сумму баллов, что характеризует худшую динамику показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, наблюдается в Муслюмовском, Атнинском, Алькеевском, Нижнекамском и Нурлатском районах республики.

Таким образом, как это не парадоксально, но положительную динамику эффективности деятельности органов местного самоуправления продемонстрировали районы с наименее развитым уровнем промышленного производства, такие как Сабинский, Спасский и Верхнеуслонский районы.

С учетом двух видов оценок, по комплексной оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления за 2010 г. (см. табл.3) на первом месте находится Сабинский район, у которого зафиксирована наименьшая сумма баллов (2621), на втором -Альметьевский район (2806), на третьем - Елабужский район (2811), на четвертом - городской округ Казань (2849) и на пятом месте - Арский район (2964).

Таблица 1 - Сводный рейтинг районов по уровню (значению) показателя деятельности органов управления муниципальных образований в Республике Татарстан за 2010г.

Название муниципального района (городского округа) Сумма баллов по местам в рейтинге по разделам * Итого- вая сумма баллов **

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Ранг

Альметьевский район 568 497 92 231 73 82 292 310 158 71 2374 1

Нижнекамский муниципальный район 589 482 102 389 108 91 249 375 158 24 2567 2

Елабужский район 514 476 68 535 52 136 278 319 164 61 2603 3

Набережные Челны 600 575 85 435 128 107 162 383 165 22 2662 4

Сабинский район 622 476 148 491 29 99 219 338 172 79 2673 5

Верхнеуслонский район 706 583 284 1000 163 55 346 614 174 146 4071 41

Ютазинский район 758 758 225 1036 149 152 221 587 115 73 4074 42

Атнинский район 731 643 290 1062 150 178 300 519 142 97 4112 43

Тюлячинский район 734 755 250 992 117 183 256 593 185 68 4133 44

Кайбицкий район 707 719 287 1014 155 165 292 569 148 96 4152 45

* - ранжирование представлено по показателям, динамика которых отражает эффективность деятельности органов местного самоуправления в установленной сфере деятельности согласно Методике мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р.

** - меньшая сумма баллов отражает лучшую динамику изменений, произошедших в отчетном году.

Источник: [2].

Таблица 2 - Итоговое ранжирование по динамике эффективности показателей деятельности органов управления муниципальных образований в Республике Татарстан за 2010 г.

Название муниципального района (городского округа) Сумма баллов по местам в рейтинге по эффективности показателей Итого- вая сумма балло в** Ран г

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Сабинский район 522 408 166 586 77 93 215 327 134 42 2570 1

Спасский район 433 579 196 650 41 97 262 335 162 89 2844 2

Высокогорский район 475 606 203 391 114 122 323 307 169 139 2849 3

Казань 568 557 121 500 56 79 238 484 168 108 2879 4

Окончание табл.2

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Верхнеуслонский район 557 477 105 683 117 57 276 421 136 139 2968 5

Муслюмовский район 520 739 184 692 106 177 327 433 174 109 3461 39

Атнинский район 572 806 149 813 54 152 308 392 193 139 3578 40

Алькеевский район 546 650 252 708 128 173 308 529 224 92 3610 41

Нижнекамский район 590 701 219 857 154 128 322 475 126 139 3711 42

Нурлатский район 612 656 200 962 75 109 296 565 204 94 3773 43

** - меньшая сумма баллов отражает лучшую динамику изменений, произошедших в отчетном году. Источник: [2].

Таблица 3 - Комплексная оценка сводного рейтинга районов по показателям эффективности деятельности муниципальных образований в Республике Татарстан в 2010 г.

Название муниципального района (городского округа) Сумма баллов по местам в рейтинге по разделам Итого- вая сумма баллов** Ранг

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Сабинский район 572 442 157 538 53 96 217 332 153 60 2621 1

Альметьевский район 638 547 143 385 75 91 312 371 151 91 2806 2

Елабужский район 575 570 110 473 59 159 283 366 142 73 2811 3

Казань 604 563 100 446 78 71 244 451 194 95 2849 4

Арский район 598 685 164 433 99 79 279 389 140 95 2964 5

Алькеевский район 552 651 256 799 132 179 275 534 209 93 3681 40

Ютазинский район 695 688 163 926 115 126 250 527 143 77 3711 41

Камско-Устьинский район 715 627 230 968 109 101 260 484 126 89 3712 42

Аксубаевский район 689 751 213 771 131 150 293 484 175 88 3746 43

Атнинский район 651 724 219 937 102 165 304 455 167 118 3845 44

** - меньшая сумма баллов отражает лучшую динамику изменений, произошедших в отчетном году. Источник: [2].

Оценка степени эффективности деятельности органов местного самоуправления по показателям общего объема расходов бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления является, как нам представляется, недостаточно полной и точной в связи с тем, что она не учитывает таких характеристик муниципального образования как численность проживающего там населения, наличие промышленных предприятий, степени специализации района на том или ином виде сельского хозяйства или животноводства и др. Поэтому, по нашему мнению, одной из наиболее адекватных и полноценных характеристик уровня эффективности деятельности органов местного самоуправления является оценка показателя совокупного объема расходов бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя муниципального образования.

По прогнозу совокупных объемов расходов бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя

муниципального образования Республики Татарстан (данные получены на основе официальных данных Министерства экономики Республики Татарстан), наиболее эффективно с точки зрения параметров этого показателя функционируют органы местного самоуправления в Нижнекамском (208 руб. на одного жителя), Зеленодольском (212 руб.), Бугульминском (275,9 руб.), Лениногорском (289,3 руб.) и Набережно-Челнинском (294,4 руб.) районах Республики Татарстан. Именно эти пять районов республики показали наименьшие размеры затрат на содержание работников органов местного самоуправления, что свидетельствует о высоком уровне организации и управления в указанных муниципальных районах. Причиной этой ситуации может быть то, что указанные районы отличаются выраженным промышленным характером, связанным с наличием на их территории крупных, вертикально интегрированных объединений и инфраструктурных предприятий нефтегазохимического комплекса. Достаточно высокий уровень менеджмента на этих предприятиях с объективной необходимостью выдвигает аналогичные требования и к администрации муниципального района, на территории которого они расположены.

В то же время, наиболее низкий уровень эффективности в соответствие с параметрами показателя расходов на содержание работников органов местного самоуправления, размеры которых существенно превышают показатели приведенных выше муниципалитетов, зафиксированы в таких районах как Тюлячинский (1222,1 руб. на одного жителя), Верхнеуслонский (1107,6 руб.), Алькеевский (1077,2 руб.), Новошешминский (1036,9 руб.) и Камско-Устьинский (946,7 руб.). Так, например, в Тюлячинском районе на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя района тратиться почти в 6 раз больше средств, чем в Нижнекамском районе республики, что объяснить объективными причинами достаточно трудно.

Современным и высокотехнологичным показателем уровня эффективности деятельности органов местного самоуправления является показатель количества муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями гражданам и организациям в электронном виде. Этот показатель является прямым отражением уровня интегрированности администрации муниципальных районов в единое информационное пространство в рамках Программы «Электронный Татарстан». Как свидетельствуют данные 2010 года только половина муниципальных районов республики оказывали буквально единицы электронных услуг населению и юридическим лицам. Так, наибольшее количество электронных услуг населению и юридическим лицам оказано было в 2010 году в Мамадышском районе (13), Актанышском (9), Тукаевском (7), Бугульминском (5) и Кукморском (4) муниципальном районах. Остальные муниципальные районы республики оказывали в 2010 году всего единицы электронных услуг для населения и бизнеса.

В то же время, прогнозы на 2011-2013 годы предполагают резкое увеличение количества электронных услуг, оказываемых населению и юридическим лицам администрациями муниципальных районов, что, безусловно, связано со значительными инвестициями в информационную структуру территорий [4].

Как отмечалось выше, в соответствие с Конституцией Российской Федерации целью деятельности органов местного самоуправления является обеспечение жизнедеятельности и соответствующего уровня и качества жизни населения, проживающего на территории муниципального района. Поэтому комплексными характеристиками уровня эффективности функционирования органов местного самоуправления, в конечном итоге, является качество жизни проживающего на этой территории населения.

Индекс качества жизни в регионах страны рассчитывают аналитики Института региональной информации и ученые Лаборатории математических методов политического анализа и прогнозирования МГУ им. М.В. Ломоносова. В состав индекса входят шесть показателей: размер индивидуальных доходов населения, миграционная привлекательность региона, выживаемость детей до одного года, уровень безопасности жизни, развитость рынков

услуг и доступность рабочих мест. Составляющие квартального индекса качества жизни учитывают сразу несколько сфер развития региона: социальную, демографическую и экономическую. По этой методике Республика Татарстан за I квартал 2011 года занимает 5 место среди субъектов Российской Федерации (в 2009 - 4, в 2010 - 6) [3].

Среди различных методов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления метод социологического опроса позволяет наиболее полноценно и адекватно определить удовлетворенность проживающего на территории муниципалитета населения условиями своей жизни и ее обеспеченности.

Так, если в сводном рейтинге районов по уровню (значению) показателя деятельности органов управления муниципальных образований в Республике Татарстан за 2010 год на первом месте стоит Альметьевский район, то по уровню удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью, Альметьевский район занимает 2 место.

В свою очередь, Нижнекамский район, который в сводном рейтинге районов по уровню (значению) показателя деятельности органов управления муниципальных образований в Республике Татарстан за 2010 год занимает 2 место, по уровню удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью, Нижнекамский район занимает лишь скромное 14 место.

Если Елабужский район в соответствие со сводным рейтингом районов по уровню (значению) показателя деятельности органов управления муниципальных образований в Республике Татарстан за 2010 год занимает 3 место, то по результатам социологического опроса о степени удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью, Елабужский район занимает лишь 8 место.

Далее в первой пятерке районов в соответствие со сводным рейтингом по показателям деятельности органов управления муниципальных образований в Республике Татарстан за 2010 год позиционируется на 4 месте Набережные Челны, в то время как в соответствие с социологическим опросом о степени удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью, муниципальный район Набережных Челнов занимает лишь 16 место.

В Сабинском районе, занимающем 5 место по рейтингу по показателям деятельности органов управления муниципальных образований в Республике Татарстан за 2010 год, оценки удовлетворенности населения деятельностью администрации этого муниципального района почти совпали с данными рейтинга, рассчитанного в соответствие с официальной методикой оценки эффективности муниципального управления, утвержденной Правительством Российской Федерации. По результатам социологического опроса о степени удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью, Сабинский район занимает 4 место.

Таким образом, из пяти рассмотренных лидеров по показателям эффективности деятельности органов управления муниципальных образований в Республике Татарстан за 2010 год, определяемых в соответствие в официальной методикой оценки эффективности муниципального управления, с данными социологического опроса населения о степени его удовлетворенности деятельностью органов местного самоуправления почти совпали только два - Альметьевский и Сабинский муниципальные районы. Это свидетельствует о недостаточной объективности официальной методики оценки эффективности муниципального управления, которая требует более глубокой проработки и адаптации к качественным характеристикам жизни проживающего на территории муниципального района населения.

Литература

1. Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р.

2. Сводный доклад Республики Татарстан о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Республики Татарстан на 2010 год и их планируемых значениях на 2011-2013 годы.

3. ИД «Экономическая газета»/ № 33 (9399) 26 августа 2011 г.

4. Киселев, С. В. Состояние и перспективы развития научно-технического потенциала Республики Татарстан/ С.В. Киселев, Г.Р. Стрекалова, Г.Р. Нугаева// Вестник Казан. технол. ун-та. - 2011. - Т.14, № 15. - С. 304-309.

© А. В. Краснов - д-р экон. наук, проф. каф. экономики и управления на предприятии пищевой промышленности КНИТУ; Д. Х. Бадрутдинова - соиск. той же кафедры, u1702@mail.ru.