Система нормативно-правовых средств в формировании и осуществлении мер безопасности отечественной модели миграционной политики как реализация концепции государственного идеала

ствление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

В п. 11, наряду с императивом о необходимости отграничения преступных действий должностных лиц от действий лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, весьма лаконично описываются критерии, позволяющие отнести полномочия, предоставленные сотруднику коммерческой или иной организации, к категории управленческих. Здесь практически воспроизводится примечание 1 к ст. 201 УК РФ и приводятся лишь в качестве примеров должности, нахождение на которых сопровождается осуществлением управленческих полномочий: директор, генеральный директор, член правления акционерного общества, председатель производственного или потребительского кооператива, руководитель общественного объединения, религиозной организации.

Полагаем, что такая трактовка (отсутствие четких критериев в сочетании с приведением лишь примеров управленческих должностей) может вызвать серьезные разногласия у правоприменителей. Содержание управленческих полномочий в коммерческих и иных организациях следует раскрыть, хотя бы по аналогии с должностны-

ми полномочиями предварительно дифференцировав их на организационно-распорядительные и административно-хозяйственные (пп. 4-5 анализируемого Постановления). Как уже отмечалось, в условиях функционирования рыночных отношений в России, помимо организаций, относящихся к категории малого и среднего бизнеса, важную роль в отечественной экономике играют крупные, в том числе градообразующие, субъекты экономической деятельности, созданные в форме коммерческих организаций. Они укомплектованы большим штатом сотрудников, часть из которых осуществляет руководящие полномочия на определенном уровне. Полагаем, что во избежание вышеуказанных разногласий следует внести предложенные коррективы в данный официальный документ.

Литература

1. Казанцев Д. А. Особенности предварительного расследования и судебного разбирательства по делам о коммерческом подкупе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2010.

2. Шнитенков А. В. Применение нормы о злоупотреблении полномочиями (ст. 201 УК РФ) в судебной практике // Право и экономика. 2006. № 6.

К. В. Казарян, Ю. И. Литвинова

СИСТЕМА НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ В ФОРМИРОВАНИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕР БЕЗОПАСНОСТИ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ МОДЕЛИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ КАК РЕАЛИЗАЦИЯ КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИДЕАЛА

В статье исследуются проблемы формирования и осуществления системы мер безопасности с учетом современной миграционной ситуации в условиях становления российской государственности. Проводится правовой анализ отечественной модели правового регулирования миграции, различных подходов к решению актуальных миграционных проблем, отмечается необходимость доработки некоторых нормативно-правовых актов в миграционной сфере и принятия Миграционного кодекса.

Ключевые слова: миграция, национальная безопасность, Концепция государственной миграционной политики, мигрант, миграционные процессы.

Актуальность темы исследования правового регулирования миграционных отношений в контексте формирования и осуществления определенных мер безопасности обусловлена такими факторами, как глобализация, интеграция в мировое сообщество, усиление роли международного сотрудничества, информационный обмен в

борьбе с преступностью, в том числе с участием иностранных граждан. Особенности современных миграционных процессов в Российской Федерации неразрывно связаны с угрозами ее национальной безопасности.

Потребность в безопасности принадлежит к числу базисных мотивационных источников че-

ловеческой жизнедеятельности, а социальная организация представляет собой способ обеспечения нормальных жизненных условий, средство совместного противодействия природным и социальным угрозам [ 1].

Глобальные изменения, происходящие в современном мире, наряду с позитивными явлениями, влекут возникновение новых угроз и усиливают действие угроз, существовавших ранее, меняется их характер и степень опасности [2, с. 20-23]. В данных условиях государство становится основным субъектом обеспечения безопасности, особая роль отводится государственным средствам противодействия угрозам разного характера и степени опасности [3, с. 176].

Необходимо согласиться с авторами, утверждающими, что национальную миграционную безопасность в современных условиях можно представить как государственно-правовой институт, включающий комплекс механизмов и структур по обеспечению и защите основ легальной миграции, прав и свобод человека, устойчивого миграционного порядка [2, с. 20-23].

В настоящее время российская территория активно используется выходцами из стран с нестабильной внутриполитической и экономической обстановкой в качестве убежища, а также для осуществления незаконной трудовой деятельности, включая торговлю наркотическими средствами, оружием, людьми. События на юго-востоке Украины также отражаются на миграционной ситуации в нашей стране [4].

В значительной мере усугубили ситуацию «прозрачные» границы и отсутствие жесткого иммиграционного контроля. Распад СССР де-юре произошел очень быстро, без соответствующей правовой подготовки, институирования новых межгосударственных отношений [5, с. 29-44].

Правовую основу национального миграционного законодательства Российской Федерации составляют более 240 нормативных правовых актов, в том числе: Конституция Российской Федерации; международные договоры Российской Федерации; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от 1 6 января 1997 года; Соглашение от 30 ноября 2000 года между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан; ФЗ «О порядке выезда

из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ; ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ; ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ; ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ; ФЗ от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах»; КоАП РФ и другие.

Данный перечень не является исчерпывающим, что и порождает необходимость систематизации, унификации, гармонизации миграционного законодательства. Принятие Миграционного кодекса Российской Федерации, по нашему мнению, позволит объединить разрозненные правовые нормы в сфере миграции, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы и коллизии миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие нормы.

Реализацию государственной миграционной политики, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции осуществляет Федеральная миграционная служба Российской Федерации (далее - ФМС). Согласно статистическим данным, представленным ФМС России, только за 2013 год на миграционный учет поставлено 8 367 559 иностранных граждан и лиц без гражданства.

В связи с этим представляется необходимым разработать систему управления миграционными процессами, которая посредством правовых регуляторов будет контролировать и распределять поступающие в государство миграционные ресурсы [6].

Модель правового регулирования миграции должна учитывать все многообразие разноплановых и разнонаправленных процессов, происходящих на территории государства. Однако модель по своей сущности не должна и не может совпадать с этими процессами, поскольку должна их регулировать, иметь для них ориентирующее и целеполагающее значение. Подобная модель содержит две стороны: внешнюю (формальную) и внутреннюю (содержательную). Первая представляет собой иерархическую совокупность различных правовых актов и содержащихся в них норм, относящихся к вопросам миграции. С учетом государственного устройства России важно включить в такое регулирование правовые акты не только федерального значения, но и субъектов Федерации, а также отдельные акты

муниципальных образований [7, с. 132-137; 8, с. 3-16; 9], то есть структурированную систему нормативных правовых актов различного уровня, имеющих единое целевое назначение. Важное значение имеет и правоприменительная практика, мероприятия, направленные на повышение квалификации и правовой культуры сотрудников уполномоченных органов, работающих в данной сфере [6].

Действующая система привлечения и использования иностранной рабочей силы не дифференцирована в зависимости от профессиональных качеств мигрантов [10, с. 29-31]. В результате большинство иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих в Российской Федерации трудовую деятельность, имеют низкую профессиональную квалификацию. Основными критериями отнесения лица к числу высококвалифицированных специалистов можно считать уровень образования (квалификации), опыт работы по специальности либо в определенной сфере, выполняемые трудовые функции [11].

За первые девять месяцев 2012 года Федеральной миграционной службой Российской Федерации выдано 17 042 разрешения на работу иностранным гражданам - квалифицированным специалистам, получено 705 590 уведомлений о заключении трудового или гражданско-правового договора с иностранными гражданами, прибывшими в РФ в порядке, не требующем получения визы. Из них: в сфере строительства - 240 329, в оптовой и розничной торговле - 66 033, на обрабатывающих производствах - 78 215, в сфере услуг - 110 784, на транспорте и в связи - 32 952, в сельском и лесном хозяйстве - 52 544, в иных отраслях - 124 733.

Кроме того, в России неэффективна сама структура занятости, причем касается это как государственного, так и корпоративного секторов. В одной из крупнейших мировых нефтегазовых компаний Royal Dutch Shell работает 87 тыс. человек, тогда как в «Роснефти» - 168 тыс., «Газпроме» - 404 тыс., в «Ростехнологиях» - 900 тыс., а в ОАО «РЖД» - более 1 млн человек. Свыше 1 млн чел. заняты в системе госуправления (737,7 тыс. чел. - в федеральных и региональных и 336,3 тыс. - в местных органах власти). Аналогичной, по данным Росстата за 2011 год, была ситуация в области занятости в ключевой для российской экономики сфере добычи полезных ископаемых (1 072 тыс. чел.). Другое негативное следствие неконтролируемой миграции из стран СНГ - ухудшение криминогенной ситуации. Особенно сильное влияние миграция оказывает на

криминогенную обстановку в Москве. Если в целом по России мигранты совершают 3,4 % преступлений, то в Москве - уже 1 8 %. Тревожной тенденцией является и то, что граждане стран СНГ стали в 5,5 раза чаще совершать преступления в составе организованных групп [12].

Таким образом, одной из актуальных угроз, влияющих на сферу миграционной безопасности, является нелегальная (незаконную) миграция -перемещение в Российскую Федерацию с нарушением законодательства России, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан и (или) лиц без гражданства на территории нашей страны и (или) осуществления ими трудовой деятельности [13].

Для повышения эффективности нормативной правовой базы, регламентирующей миграционные процессы в современной России, необходимо: унифицировать нормы, определяющие правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев, апатридов и мультипатридов; регламентировать целевое обеспечение преференций русскоязычным гражданам, проживающим на территории стран СНГ; развивать международное сотрудничество в сфере нормотворчества в области управления глобальными и региональными миграционными процессами; нормативно закрепить процессы социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов на федеральном и региональном уровнях; внедрить в качестве структурного элемента в комплексную модель правового регулирования миграционных отношений демографическую подсистему; построить и внедрить в практическую деятельность систему оценки полезности потенциального мигранта для государства в целом и отдельно взятого региона [14].

В рамках реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года [15] в целях повышения эффективности государственной политики в области обеспечения национальной миграционной безопасности следует обратить пристальное внимание на следующее:

- совершенствование нормативной правовой базы противодействия нелегальной миграции и мер юридической ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации, системы государственного контроля въезда и пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также межведомственного взаимодействия как на внутригосударственном, так и на международном уровнях с компетентными органами иностранных

государств по вопросам противодействия незаконной миграции;

- создание и эффективное функционирование системы иммиграционного контроля путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий;

- создание условий для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечение органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов России функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению, или депортации;

- противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих идентифицировать личность;

- разработку и принятие межгосударственных программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных оперативно-профилактических мероприятий.

Реализация вышеперечисленных и иных необходимых государственных мероприятий в значительной степени приведет к сокращению количества нелегальных мигрантов, пребывающих (проживающих) на территории Российской Федерации, и к улучшению состояния национальной миграционной безопасности в целом.

Таким образом, на завершающем этапе создания российской государственности, базирующейся на демократических основах и цивилизованной рыночной экономике, первоочередное значение имеет разработка и реализация нормативной правовой базы, регламентирующей становление и развитие гражданского общества. Успешное достижение поставленной цели возможно лишь при условии соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина на всей территории России, а также формирования привлекательного экономического климата в государстве.

Литература

1. Удычак Ф. Н. Национальная безопасность и организация политико-правовой системы общества // Национальная политико-правовая система: основные направления функционирования и развития: сборник научных трудов / под общ. ред. П. А. Оля, М. В. Сальникова, Н. Г. Янгола. СПб., 2009.

2. Степанов А. В. Нелегальная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации: понятие, содержание, направления противодействия // Административное право и процесс. 2007. № 8.

3. Кортунов С. В. Безопасность в глобальном мире: эволюция российской политики: дис. ... д-ра полит. наук. М., 2005.

4. URL // http://www.rusdialog.ru/news/2986_ 1408429209

5. Зайончковская Ж. А. Развитие внешних миграционных связей России // Социологический журнал. 1995. № 1.

6. Балашов С. А. К вопросу о выборе правовой модели регулирования миграционных процессов в современной России // Миграционное право. 2011. № 2.

7. Трыканова С. А. Оптимизация миграционного права и политики как комплексная задача наднационального, федерального, регионального и муниципального уровней власти // Право и образование. 2008. № 10.

8. Хабриева Т. Я. Роль субъектов Российской Федерации в государственном управлении в сфере миграции // Журнал российского права. 2008. № 4.

9. Штарев П. В. Миграционная политика Российской Федерации: региональные политические институты и процессы: дис. ... канд. полит. наук. Ярославль, 2004.

10. Иванова А. А. Актуализация миграционной политики (на материале миграционных законодательств России и США) // Миграционное право. 2013. № 2.

11. Плюгина И. В. Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

12. Миграция и национальная безопасность России. На введении визового режима настаивают даже либералы. Ц^ // http://blog.comunicom.ru/ ?р=5630

13. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

14. Балашов С. А. Правовые основы миграционной политики Российского государства: история и современность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

15. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ). URL // http: // kremlin.ru