Теоретико-методологические аспекты в изучении российской бюрократии

ПРАВО

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ В ИЗУЧЕНИИ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ

Ваганов А.М.

В рамках настоящей статьи обозначаются теоретико-методологические подходы, позволяющие исследовать особенности регулятивной системы бюрократической организации России в контексте государственно-правовых традиций. Выявляется эвристический потенциал теории М. Вебера для юридической науки как теоретической концепции, способной выявлять специфику развития правовых основ государственной бюрократии на базе самобытности государственности и правовой системы конкретного общества.

Ключевые слова: бюрократия, государственность, правовая система, государственно-правовые традиции, теория бюрократии М.Вебера, правовые основы бюрократии.

THEORETICAL-METHODOLOGICAL ASPECTS IN THE STUDY OF BUREAUCRACY PHENOMENON

Vaganov A.M.

Theoretical-methodological policy allowing to research peculiarities of regulatory system of a bureaucratic organization of a specified state in the context of state-legal traditions is defined within the frame of this article. Heuristic potential of M. Webers theory for legal science as theoretical concept capable of revealing specific features of legal basis development of state bureaucracy on the base of statehood originality and law system of a specific society is defined.

Keywords: bureaucracy, statehood, legal framework, state-legal traditions, M.Weber's bureaucracy theory, legal basis of bureaucracy.

В современной России, как и во многих других странах, не относящихся к западноевропейской цивилизации, проводятся масштабные административные преобразования, затрагивающие все уровни управления, направленные на совершенствование системы государственной службы, оптимизацию функционирования государственной бюрократической организации и борьбу с коррупцией в данной сфере. Ведется работа по созданию качественных правовых основ функционирования системы админис-

трирования, направленная на исчерпывающую правовую регуляцию возникающих отношений в управленческой системе.

Вместе с тем становится все более очевидным, что основные проблемы государственной бюрократии стран «не западного мира» кроются не в качестве или количестве правовых актов, регулирующих данную сферу отношений, а в правореализации. В XXI веке правотворчество в системе российского государственного администрирования существенно возросло, но остаются

Ваганов А.М.

неразрешенными такие серьезные проблемы правореализационного характера, как масштабная коррупция, широкая распространенность неправовых латентных межличностных и властных отношений в ущерб правоотношениям, несоблюдение юридически установленных правил, процедур в управленческой деятельности и т.д. Многие российские ученые приходят к выводу о необходимости фундаментального переосмысления правовых институтов в жизни российского общества.

Перед российской государственно-правовой наукой встала задача глубокого теоретического осмысления указанных проблем и поиска путей их разрешения. Становится актуальным историко-генетичес-кий анализ становления и развития правовых основ российской сферы государственного управления на разных исторических этапах, позволяющий дать основу для оптимизации проходящих в современной России административных преобразований. Следует выявлять преемственность от присущих российской сфере государственного управления и государственной бюрократии характерных черт, а также самобытности российской государственности и правовой системы.

Необходимо отметить, что представители государственно-правого знания и других социогуманитарных наук все чаще приходят к выводам, указывающим на невозможность разработки универсальной модели развития государственно-правовых институтов, в том числе и бюрократии, которую можно было бы применить к разным обществам. Ученые сходятся во мнении, что элементы таких сложных социальных явлений как государство и право развиваются одновременно под воздействием как внешних для общества факторов, так и внутрисоци-альных закономерностей. Только проводя исследование в контексте их соотношения, можно достичь объективного и всестороннего понимания происходящих процессов.

Такие выдающиеся ученые в сфере поли-

тологии и социологии, как Ш. Эйзенштадт и С. Хантингтон еще в 60-х - 70-х гг. XX века доказывали многовариантность исторического развития общественных институтов разных цивилизаций и огромное влияние на него веками складывавшихся самобытных культур и традиций [1, с. 162-168].

Во время «перестройки» широко известный российский писатель и общественный деятель А.И. Солженицын предостерегал: «Сейчас у нас самовнушение, что нам никакого собственного пути искать не надо, ни над чем задумываться, а только поскорее перенять, как делается на Западе. Но на Западе делается еще ой как по-разному! У каждой страны своя традиция» [2, с. 8]. В этой связи в современной российской юридической науке заметно усиливается интерес к самобытности государственно-правовых институтов. Возрастает количество исследований, в которых причины их становления и развития, а также рекомендации по рационализации стараются найти в широком пласте традиций конкретного общества, признавая за ними самостоятельную и огромную роль в его формировании. Как доказывает видный уральский ученый-юрист В.Д. Перевалов, «анализ государственной и регулятивной системы общества неотделим от анализа общества и культуры в целом» [3, с. 8].

Исследование государственно-правовых институтов на базе выявления преемственности от традиционных черт конкретной государственности и правовой системы делает актуальными цивилизационную и мо-дернизационную теории.

В отличие от формационной теории, господствовавшей в Советской России, ци-вилизационная теория интегративный (си-стемаообразующий) фактор общественных институтов, в том числе таких как государство и право, интерпретирует достаточно широко, включая в него, помимо экономических отношений, культуру, традиции, менталитет, религию и т.д. определенного общества, признавая за ними в равной сте-

пени самостоятельную и огромную роль в становлении соответствующей государственности и правовой системы. При этом отстаивается многомерность и вариативность исторического процесса развития общества, его государственно-правовых институтов, доказывается их самобытность, линейно-стадиальная теория развития сочетается с локально-региональной [4].

В исследовании государственно-правовых традиций в рамках юридической науки приобретает значение модернизаци-онная теория, образовавшаяся путем пересмотра с начала 1970-х гг. ее классического варианта. В рамках данного теоретического направления исследуются мо-дернизационные преобразования, представляющие собой качественные изменения во всех сферах жизни общества, в том числе и государственно-правовой. Помимо выявления общих закономерностей преобразований доказывается неизбежность сохранения традиционных черт и, как следствие этого, многовариантность самих путей модернизации, развития государственности и правовой системы конкретного общества [5].

Вместе с тем цивилизационная и модер-низационная теории, позволяющие проанализировать самобытность государственности и правовой системы конкретного общества, причины их возникновения, являются слишком абстрактным инструментарием в исследовании административных систем. Для выявления феномена бюрократической организации определенного государства, особенностей становления и развития ее правовых основ необходима теоретическая конструкция, специализирующаяся на объяснении эволюции государственной бюрократии и ее регуляторов.

Анализ основных теоретических концепций и взглядов о бюрократической организации приводит к выводу о том, что в большинстве своем они представляют собой фрагментарное исследование каких-либо конкретных проблем, связанных с государ-

ственным администрированием. Непосредственно развитие бюрократической организации и ее регулятивной системы исследует теоретическая концепция М. Вебера.

Считаем, что разработанная в социологии немецким ученым теория бюрократии обладает значительным для государственно-правовой науки потенциалом и незаслуженно остается без внимания со стороны ученых-юристов. Проводя глубокий анализ данной теории с позиций юриспруденции, можно прийти к следующим выводам.

В теории бюрократии М. Вебера раскрывается классическая эволюция регуляторов системы администрирования от неправовых к правовым, от патримониального господства, функционирующего на неправовых властных императивах и межличностных отношениях, к легально-рациональной бюрократии в современном понимании данного государственного института, действующей на системе нормативных правовых актов, совокупность которых образует предмет исследования для юридической науки [6].

В своей теоретической концепции М. Вебер определил, что в абсолютных монархиях на территории Западной Европы и в государствах Древнего Востока существовало патримониальное господство. Данная система государственного управления отличалась нечетким разделением полномочий между чиновниками, отсутствием специализации, тенденцией к присвоению служащими занимаемых должностей. Но самое главное указанный тип управленческой структуры характеризовался не формально-правовыми, а межличностными и властными отношениями между вышестоящими и нижестоящими в бюрократической организации. В такой структуре неправовые властные императивы правителя имеют приоритет перед любыми правовыми нормами, а «отношение управленческого аппарата к господину определяется не объективным служебным долгом, а личной преданностью» [7, с. 130]. При этом само патри-

Ваганов А.М.

мониальное господство ученым разделялось на традиционный патримониализм (патримониальную властную структуру), для которого характерна неограниченная власть монарха, и сословное господство, характеризующееся ограничением власти монарха сословными правами и влиятельными сослов-но-представительными органами.

В соответствии с рассматриваемой концепцией модернизационные процессы, включавшие развитие рынка, промышленную революцию, зарождение и развитие капитализма, формирование крупных промышленных фабрик, монополий, захлестнувшие Западную Европу примерно с XVIII века, стали естественной предпосылкой зарождения основ правового государства, а вместе с тем рационализации и прежде всего детальной юридизации системы государственного администрирования. Легально-рациональная государственная бюрократия пришла на смену патримониальному господству Но данный переход был постепенным на пути к классической бюрократии западноевропейского образца, всецело функционирующей на правовых началах, имеющей развитый правовой институт государственной службы, лежала промежуточная стадия - патримониальная бюрократия. В соответствии с рассматриваемой теоретической концепцией для данного типа управленческой системы характерно сочетание элементов патримониального господства и легально-рациональной бюрократии (рисунок 1).

Следует признать, что рассматриваемая теоретическая модель в науке не признается универсальной. Такие ученые, как К. Фридрих, Р. Бендикс, В. Пинтнер и Д. Роу-ни отмечают значительные сложности в применении данной концепции при изучении эволюции государственной бюрократии, ее регулятивной системы во многих обществах, особенно в странах «не западного мира». Кроме того, исследователи выражают большие сомнения в возможности практической реализации классической легально-рациональной бюрократии в социуме, где не развиты традиции правового государства [8, с. 115].

Тем не менее необходимо обратить внимание на принципиальное положение теории М. Вебера: теоретическая концепция вводит идеально-типические модели, которые требуют приспособления к конкретным государственно-правовым институтам [9, с. 625] Разрабатывая данную теорию, ученый максимально приблизил ее для объяснения эволюции западноевропейской, прежде всего немецкой, системы администрирования, становления ее правовых основ. При этом исследователь не отрицал, что эволюция государственной бюрократии в других странах имеет свои особенности в зависимости от самобытности государственности и правовой системы конкретного общества.

В этой связи представляют интерес научные выводы, сделанные в рамках совре-

Патримониальное господство

Патримониальная бюрократия

±

. Классическая легально-рациональная

бюрократия \

Модернизация экономики и государственно-правовых институтов

Рис. 1. Классическая (западная) модель развития сферы государственного управления и бюрократической организации

менной модернизационной теории, показавшие, что развитие государственно-правовых институтов, в том числе бюрократической организации преуспевающих в настоящее время «не западных обществ» обладает своими особенностями [10, с. 548] Неизбежно находят отражение в становлении и развитии бюрократической организации и государственно-правовые традиции. В итоге формируются административные системы, обладающие существенными отличиями от классической веберовской легально-рациональной бюрократии.

Таким образом, выявляя теоретико-методологические подходы в исследовании регулятивной системы российской бюрократии как и административной системы стран, не относящихся к западноевропейской цивилизации, в контексте самобытности государственности и правовой системы определенного общества приходим к следующему. Большим потенциалом для юридической науки обладает теория М. Вебера, которая объясняет эволюцию такого неотъемлемого государственно-правового института как государственной бюрократии и ее правовых основ. Данная теоретическая концепция не является универсальной, вместе с тем выработанные в ее рамках идеально-типические модели, по признанию самого немецкого ученого, можно корректировать применительно к самобытности государственности и правовой системы конкретного общества. В свою очередь, изучить государственно-правовые традиции, существующие в конкретном государстве, представляется возмож-

ным, опираясь на базовые теоретические принципы, выработанные в рамках цивили-зационной теории и модернизационной теории, образовавшейся в процессе ее пересмотра с начала 1970-х гг.

Имеет также свою специфику и эволюция российской государственной бюрократии, становление и развитие ее правовых основ. В этой связи административные преобразования, проходящие в настоящее время в российской бюрократической организации, не должны ориентироваться на «слепое копирование» правовых конструкций, успешно действующих в странах Запада. Правовая политика должна быть направлена на детальное изучение общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, и государственно-правовых традиций. Считаем, что в российской государственно-правовой науке возникла необходимость разработать оригинальную теорию, которая бы с достаточной глубиной выявляла и объясняла самобытное развитие регулятивных основ бюрократической организации российского общества.

Конечно, в каждой стране имеются свои государственно-правовые традиции, отражающиеся на функционировании бюрократической организации. Вместе с тем разработка базовых методологических аспектов теоретической модели эволюции регулятивных основ бюрократической организации того или иного общества в контексте государственно-правовых традиций требует обмена мнениями представителей государственно-правовой науки разных стран.

ЛИТЕРАТУРА

1. Eisenstadt S. N. Modernization: Protest and Change. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1966; Хантингтон С. Столкновение цивилизаций М.: Изд-во АСТ, 2003.

2. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию: посильные соображения. Л.: Сов. писатель, 1990. С. 8.

3. Перевалов В.Д. Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. В.Д. Перевалов. М.: Норма, 2009.

4. Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М.: Книга, 1991; Шпенглер О. Закат Европы. Новосибирск: Наука, 1993; Тойнби А.Д. Постижение истории: Сборник. М.: Прогресс, 1990;

Ваганов А.М.

Гумилев Л.Н. Этногенез и биосфера Земли. М.: Кристалл, 2001; Ерасов Б.С. Цивилизации: универсалии и самобытность. М.: Наука, 2002; Ионов И.Н., Хачатурян В.М. Теория цивилизаций от античности до конца XIX века. Спб.: Алетейя, 2002.

5. Eisenstadt S.N. Modernization: Protest and Change. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1966; Хантингтон С. Столкновение цивилизаций. М.: Издательство АСТ, 2003; Алексеев В.В., Побережников И.В. Школа модернизации: эволюция теоретических основ // Уральский исторический вестник. № 5-6: Модернизация: факторы, модели развития, последствия изменений / Под ред. академика РАН В.В. Алексеева. Екатеринбург, 2000. С. 8-50; Torstendahl R. Modernization and loss of governability. European trends in state development in the 20th Century // Уральский исторический вестник. № 5-6: Модернизация: факторы, модели развития, последствия изменений / Под ред. академика РАН В.В. Алексеева. Екатеринбург, 2000. С. 50-64.

6. Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Soziologie. Fьnfte, revidierte Auflage, besorgt von J. Winckelmann. Studienausgabe. Ebingen: J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), 1972; Вебер М. Хозяйство и общество / Пер. с нем. под научн. ред. Л.Г. Иони-на. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2010 (готовится к публикации); Вебер М. Политические работы, 1895-1919 = Gesammelte Politische Schriften, 1895-1919 / Макс Вебер; пер. с нем. Б-М. Скуратова; послесл. Т. А. Дмитриева. М.: Праксис, 2003; Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Монография. Нижний Новгород: Изд-во ННГУ, 1997; Масловский М.В. Веберовская концепция патримо-ниализма и ее современные интерпретации // Социологический журнал. 1995. № 2; Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3.

7. Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Soziologie. Fьnfte, revidierte Auflage, besorgt von J. Winckelmann. Studienausgabe. Ebingen: J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), 1972. S. 130.

8. Pintner W., Rowney D. Officialdom and bureaucratization: An introduction. // Russian officialdom. L., 1980. P. 3-19; Reader in bureaucracy / Ed. by R. Merton and others. Illinois: Free Press, 1952 (seconc edition 1962). P. 26-33; Зверев А.Ф. Бюрократия в зеркале социологии. (К 40-летию публикации первой социологической хрестоматии по бюрократии) / / Государство и право. 1992. № 8. С. 115-122.

9. Вебер М. Избранные произведения / Пер. с нем.; сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова; предисл. П.П. Гайденко; коммент. А.Ф. Филиппова. М.: Прогресс, 1990. С. 625.

10. Theobald R. Research note: Patrimonialism. // World politics. 1982. Vol. 34. P. 548-559.