Правовой порядок в сфере противодействия коррупции: к теоретико-правовой постановке проблемы исследования

С.Н. Шишкарев

ПРАВОВОЙ ПОРЯДОК В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ:

К ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ ПОСТАНОВКЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

В справочной литературе термин «порядок» определяется как «правильное, налаженное состояние, расположение чего-либо», «последовательный ход чего-нибудь», «правила, по которым осуществляется что-нибудь» [1, с. 565]. Соответственно, порядок можно рассматривать как упорядоченное состояние, обусловленное правилами, принципами, нормами, определяющими последовательность чего-либо. Видовое отличие порядка определяется действующими в той или иной сфере нормами, принципами и правилами. В сфере общественных отношений - это социальный порядок. Социальный порядок - это порядок общественных отношений, складывающихся в результате действия всех социальных норм, т.е. норм права, норм морали, а также обычаев, корпоративных норм -состояние урегулированности общественных отношений, основанное на реализации всей совокупности социальных норм.

Несмотря на важность категории правового порядка в познании правовой действительности, обращает на себя внимание ее слабая разработанность, множественные разночтения, встречаемые в юридической литературе. В общей совокупности мнений можно выделить четыре подхода:

- определенная система общественных отношений, складывающаяся на основе права и законности [2];

- основанная на праве и законности организация общественной жизни, отражающая качественное состояние общественных отношений [3];

- состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающих реальное, практическое осуществление требований законности [4];

- объективно и субъективно обусловленное состояние социальной жизни, которое характеризуется внутренней согласованностью, урегулированностью системы правовых отношений, основанных на нормативных требованиях, принципах права и законности, а также на демократических, гуманистических и нравственных требованиях, правах и обязанностях, свободе и ответственности всех субъектов права [5].

Свое видовое отличие, например, от экономического и политического порядков правовой порядок получает благодаря тому, что общественные отношения урегулированы нормами права. Однако здесь возможны разночтения в интерпретации правового порядка, заключающиеся в разных акцентах на содержание и формы правовой урегулированности. С одной стороны, она понимается как организация общественной жизни, система общественных отношений, с другой - как итог действия права, то есть совокупность правовых норм, правовое качество, с третьей - как состояние социальной жизни, основанное не только на нормах права, но и на правовых принципах, демократических, гуманистических и нравственных требованиях.

Отмечая справедливость всех перечисленных точек зрения, акцентирующих внимание на разных аспектах данного явления, в целом следует констатировать узкое и широкое понимание правового порядка. Согласно первому из них правовой порядок рассматривается в качестве нормативной системы, объективно выраженной посредством законов и иных нормативно-правовых актов. Широкое понимание соответствует отождествлению порядка с совокупностью субъективных прав и обязанностей.

Узкое понимание правопорядка, хотя и имеет значение в познании правовых явлений, - менее операционально, не учитывает ряд существенных обстоятельств. Так, соглашаясь с тем, что «...правопорядок означает реальное обеспечение и реализацию субъективных прав, соблюдение юридических обязанностей всеми гражданами, должностными лицами, органами и организациями» [6], нельзя признать, что правопорядок - это лишь результат действия норм права, собственно, некий нормативно-правовой каркас.

Как известно, субъективное право есть мера возможного, дозволенного поведения, а юридическая обязанность - вид и мера должного поведения. При этом характерной чертой субъективного права следует рассматривать то, что мера поведения обеспечивается не только законом, но и обязанностями других лиц. Иначе это лишь дозволенность, вытекающая из правового порядка в целом*. Субъективные права и обязанности являются основой правоотношений, в которых субъекты правоотношений есть носители субъективных прав и обязанностей. Однако необходимо признать и то, что правовой порядок как упорядоченность общественных отношений посредством права, основан не только на субъективном, но и на объективном праве.

Поскольку законодательство не всегда четко регламентирует меру дозволенного и меру должного поведения возникает противоречие между объективным и субъективным правом, которое разрешается введением новых правовых норм, принятием новых нормативно-правовых актов. Очевидно, что

субъективное право является первичным в этом отношении. Но если рассматривать правопорядок как урегулированные правом общественные отношения, то необходимым его компонентом является и объективное право. Неразрывность объективного и субъективного права означает, что их единство является основой правопорядка. Другими словами, если отождествлять правовой порядок с объективным правом, то нивелируется его смысловая, содержательная компонента, то во имя чего он формируется - человек, если с субъективным - нивелируется его материальный носитель. Следует также усматривать объективную и субъективную основы правопорядка. Объективной основой являются общественные отношения и совокупность содержащихся в законодательстве правовых норм, посредством которых они регулируются, субъективной - участники (субъекты) общественных отношений, обладающие соответствующей совокупностью прав и обязанностей.

Существенным является то обстоятельство, что субъективное право всегда шире объективного. Оно основано не только на нормах, прописанных в законодательных и иных нормативно-правовых актах, но и на правовых принципах, выражено в официально принятых государственных концепциях и доктринах политики, моральных регламентациях, которые в условиях правовой неурегулированности соответствующей совокупности отношений могут рассматриваться как его источники.

Так, вопрос о том, каким должен быть правопорядок, какие цели реализовывать и на каких идеях основываться, являющийся сферой государственной политики, принципиально важен в процессе его формирования. Перечень прав и свобод, обязанностей граждан характеризует правопорядок со стороны его содержания и определяет направление правового упорядочивания общественных отношений.

Структура правопорядка определяется его социально-правовой природой, отношением его объективной и субъективной основ. Элементами его структуры выступают правовые нормы, институты, правовые отрасли, законодательные и иные нормативно-правовые акты, а также сферы правового регулирования общественных отношений, субъекты и объекты общественных отношений, к которым относятся органы государственной власти, общественные и правительственные организации, граждане, правовые режимы и механизмы и др. В контексте представленного в статье подхода в структуру правопорядка следует включать и идеологические компоненты в виде ценностей и целей государственной политики, формирующие направление его развития, правовые идеи и принципы, имеющие официальное государственное признание.

Правовой порядок всегда конкретен, поскольку предполагает урегулированность не общественных отношений вообще, но их строго определенной совокупности при помощи соответствующей системы правовых норм. Таким образом, общий правопорядок подразделяется на отраслевой и специальный. Можно сказать, что он представляет собой общие институциональные рамки (формы), а специальный -их конкретное правовое выражение, в ходе которого формируется особенное содержание правопорядка на основе правового регулирования одной из сфер общественных отношений. В нормативно-правовых актах, юридической литературе категория специального правопорядка, как правило, встречается в связи с задачами систематизации той или иной законодательной отрасли, совокупности институтов или норм [7; 8; 9; 10; 11].

В контексте систематизации российского антикоррупционного законодательства представляется актуальной дефиниция антикоррупционного правового порядка, которая может составить важную часть методологической основы оценки предпринятых законодательных мер в целях

совершенствования государственной политики в этой сфере. Основываясь на приведенных методологических положениях, можно утверждать, что антикоррупционный правовой порядок - вид специального правового порядка как совокупности урегулированных нормами антикоррупционного законодательства отношений в сфере борьбы и противодействия коррупции; правовая категория, отражающая определяемое совокупностью правовых идей и принципов, государственной

антикоррупционной политикой, нормативными предписаниями состояние борьбы и противодействия коррупции.

Содержание антикоррупционного правового порядка включает исторически сложившуюся систему общественных отношений и условий жизнедеятельности личности, общества и государства, включающих противоречия, порождающие коррупцию, цели и ценности государственной

антикоррупционной политики, правовые теории коррупции и антикоррупционные правовые доктрины, совокупность правоотношений, возникающих в процессе реализации и проведения государственной антикоррупционной политики.

Структура антикоррупционного правового порядка представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, функционирование которых направлено на реализацию цели и задач государственной антикоррупционной политики: государственная антикоррупционная идеология, правовые нормы и институты, регулирующие борьбу и противодействие коррупции, объекты и субъекты антикоррупционной политики, формы, методы и механизмы борьбы и противодействия коррупции.

К основным функциям антикоррупционного правового порядка относятся: регулятивная,

онтологическая, кумулятивно-закрепительная, трансдинамическая, официально-формализующая, правоохранительная, организующе-мобилизующая и предметно-деятельная, мировоззренческая, воспитательная или социализаторская, а также нравственная, идеологическая функции.

Юридическая природа антикоррупционного правового порядка состоит в нормативно-правовой форме его функционирования, осуществляющей институциональную связь между гражданским обществом и государством посредством реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Учитывая, что коррупция как социально-правовой феномен затрагивает сферу национальных интересов, необходимо отметить, что юридическая легитимация российского антикоррупционного правового порядка соответствует тенденциям институционально-правового обеспечения системы национальной безопасности России, составляет необходимое условие защиты и реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства. Официально принятые концептуально-правовые принципы защиты национальных интересов являются необходимой составляющей формирования содержания антикоррупционного правового порядка, определяют институционально-правовой контекст государственной антикоррупционной идеологии, цель и задачи антикоррупционной политики, создавая необходимые условия формирования его структуры, реализации функций.

Объективной основой формируемого Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» антикоррупционного правопорядка являются:

- совокупность форм коррупции, характеризующая ее как правовое явление (злоупотребление служебным положением, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами (ст. 1);

- правовая основа противодействия коррупции (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты (ст. 2).

Субъективную основу составляет совокупность прав и обязанностей участников (субъектов) противодействия коррупции (ст. 5, 7, 8, 9, 12, 13, 14).

Введение новых принципов и норм объясняет необходимость принятия актов, вносящих изменения в действующее законодательство, касающиеся уточнения требований к судьям, депутатам Г осударственной Думы и членам Совета Федерации, депутатам законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, членам избирательных комиссий, председателю, заместителю председателя и аудиторам Счетной палаты Российской Федерации и служащим Банка России. Так, Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» от 25.12.2008 № 274-ФЗ внесены изменения:

- в Закон РФ «О статусе судей Российской Федерации» от 26.06.1992 № 3132-1, уточняющие обязанности судей, требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи, порядок предоставления сведений о доходах, имущественных обязательствах и др.;

- в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8.05.1994 № 3-ФЗ, дополняющие ограничения, касающиеся возмездных отношений в связи с осуществлением функций членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

- в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11.01.1995 № 4-ФЗ, уточняющие права и обязанности Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты, изменяющие порядок представления сведений о доходах, об имуществе, принадлежащем на праве собственности, и обязательствах имущественного характера;

- в Федеральный закон «О дополнительной гарантии социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» от 10.01.1996 № 6-ФЗ;

- в Федеральный закон «О судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации» от 8.01.1998 № 7-ФЗ;

- в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6.10.1999 № 184-ФЗ;

- в Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» от 14.03.2002 № 30-Ф3;

- в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ;

- в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131-Ф3.

С целью устранения пробелов в правовом регулировании конфискации имущества, усиления санкции за злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп, совершаемые лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой и иной организации, и в соответствии с международными обязательствами закрепляющими уголовную, гражданскую, административную и дисциплинарную ответственность за коррупцию Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятием Федерального закона «”О противодействии коррупции”» внесены изменения в следующие законодательные акты:

- Закон РФ «О милиции» от 18.04.1991 № 1026-1;

- Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 17.11.1995 № 168-ФЗ);

- Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» от 3.04.1995 № 40-ФЗ;

- Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 № 144-ФЗ;

- Гражданский кодекс РФ;

- Уголовный кодекс РФ;

- Федеральный закон «О службе в таможенных органах» от 21.07.1997 № 114-ФЗ;

- Федеральный закон «О судебных приставах» от 21.07.1997 № 118-ФЗ;

- Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 № 53-Ф3;

- Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 № 76-ФЗ;

- Федеральный закон «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» от 25.07.1998 № 128-ФЗ;

- Уголовно-процессуальный кодекс РФ;

- Кодекс РФ об административных правонарушениях;

- Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ;

- Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2.03.2007 № 25-ФЗ.

Таким образом, следует признать существенную корректирующую роль, которую играет Закон о

противодействии коррупции в отношении российского антикоррупционного порядка. В этом смысле принятие данного закона можно рассматривать как историческую веху не только в развитии антикоррупционного законодательства, но и в становлении российской правовой системы.

Категория антикоррупционного правового порядка является необходимым компонентом методологии познания правовой действительности, позволяет выделить из всей совокупности правовых явлений ту совокупность урегулированных правом отношений, которая составляет предмет исследования - противодействие коррупции, совокупность правовых норм и институтов, составляющих субъекты антикоррупционной политики, равно как выявить противоречия и пробелы, встречающиеся в антикоррупционном законодательстве.

Данная категория отражает социально-правовое значение борьбы с коррупцией, раскрывая функционирование правового порядка в обществе, его ценностные константы, приоритеты антикоррупционной политики в контексте задач социально-экономического развития страны.

Литература

1. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990.

2. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Курс лекций. Екатеринбург, 1996.

3. Шабуров А.С. Законность и правопорядок // Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Норма, 1997.

4. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1.

5. Борисов В.В. Правопорядок // Теория государства и права: Курс лекций. М.: Юрист, 2001.

6. Кожевников С.Н. Законность и правомерное поведение граждан в условиях реформирования России // Вестник Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского. Н. Новгород, 2000.

7. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде от 14 июня 1992 г. // Международное публичное право: Сборник документов / Сост. К.А. Бекяшев, А.Г. Ходаков. М., 1996. Т. 2.

8. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. № 30.

9. Пчельников М.В. Экологическая правовая политика Российской Федерации: институциональноправовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009.

10. Василенко В.А. Российский миграционный порядок: институционально-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007.

11. Вокуев М.Р. Миграционное право современной России: теооретико-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2006.