Этапы становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации

И.А. Акулич,

соискатель ОмГА

ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Укрупнение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в форме создания федеральных округов и принципиальное изменение схемы взаимоотношений полномочных представителей с администрацией субъектов Федерации происходило в несколько этапов.

Stages of formation of the authorized representatives' Russian Federation President

institution

Enlargement of the authorized representatives' of the Russian Federation President institution occured during several stages as a creation offederal districts and principle changes of relationship scheme of authorized representatives with Russian Federation's districts' administration.

Свое политико-правовое обоснование институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах находит только в связи с общей историей представительства президентской власти в субъектах (регионах) Российской Федерации в 1990-е гг., которая ввиду этого нуждается в систематизации. Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах, хотя и является новым институтом государственной власти, тем не менее, с точки зрения политико-правовой, является логическим развитием института представителей Президента РФ сначала в субъектах, затем — регионах Федерации. Об этом же свидетельствует указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г., в котором говорится о преобразовании института полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах [1].

Институт президентских представителей в субъектах, а затем федеральных округах Российской Федерации прошел в своем развитии несколько этапов:

Первый этап: Территориальные президентские представители впервые упоминаются в указе Президента РСФСР «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» от 22 августа 1991 г. В п. 5 этого указа устанавливалось, что в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР учреждаются представительства республик при Президенте РСФСР и представительства Президента РСФСР в этих республиках [2]. Согласно этому указу в целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда Президент РСФСР мог назначать своих представителей «на местах», которые входили в состав Контрольного управления Администрации Президента России.

Представители Президента РФ назначались без указания срока их пребывания в должности. Очевидно, презюмировалось, что они сохраняют свои посты, пока не утрачивают доверие главы государства. Лишь в одном случае этот порядок был нарушен: Костоев И.М. 14 июля 1992 г. был назначен временным представителем Президента РФ в Ингушетии, правда, опять-таки, без указания продолжительности этого времени [3]. Второй этап: Первый статутный акт о представителе Президента в субъекте Российской Федерации из числа опубликованных был принят 15 июня 1992 г. Это было Положение о

представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге, утвержденное указом Президента России № 765 [4]. В соответствии с указанным актом представитель Президента РФ именовался должностным лицом, представляющим Президента на соответствующей территории. Он подчинялся единственно Президенту и нес перед ним персональную ответственность. Назначение и освобождение представителя должно было осуществляться указом Президента по представлению Главного государственного инспектора РФ, которому Положением вменялась координация деятельности представителей. На представителя Президента накладывались ограничения, свойственные статусу государственного служащего. Он не мог быть членом политических объединений, занимать какие-либо должности в государственных органах и органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Однако представитель был вправе одновременно заниматься научной, педагогической и творческой работой.

Функции представителя выглядели обширными и многообразными, в их числе впервые появляется информационно-аналитическая. Он обязывался представлять Президенту РФ аналитическую и иную информацию о политических, социальных и экономических процессах, происходящих на территории, и вносить соответствующие предложения.

Третьим этапом развития статуса представителя главы российского государства стал указ Б.Н. Ельцина № 186 от 5 февраля 1993 г. «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» [5], которым было утверждено одноименное Положение. Обращается, прежде всего, внимание на то, что указ обошел вопросы представительства Президента в республиках в составе России, которые, таким образом, по-прежнему регламентировались закрытым актом. Объяснение этому странному факту подыскать трудно. Возможно, представитель Президента России в республике не играл столь важной роли в отстаивании федеральных интересов, как в других регионах, и ограничивался, главным образом, дипломатическими задачами. Другое объяснение может заключаться в том, что Положение о представителе Президента от 5 февраля 1993 г. в части общих задач, функций и полномочий представителей могло подразумевать и представителя Президента в республике, имея в виду, что идея формального равенства всех субъектов Российской Федерации уже начала возводиться в ранг государственной политики.

Четвертый этап: 12 декабря 1993 г. институт представителя Президента РФ получил конституционную прописку, что усилило его правовой статус и благоприятно сказалось на его политической судьбе. В п. «к» ст. 83 Конституции РФ формулировалось, что Президент РФ «назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации» [6]. Необходимо отметить, что институт представителей главы государства на Конституционном совещании, посвященном разработке новой Конституции России, вызвал оживленную дискуссию. Активно выступали противники этого института. Так, 11 июня 1993 г. на заседании группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке проекта Конституции РФ один из участников (не представился) произнес: «Мне кажется, что мы допустили ошибку, когда проголосовали за сохранение пункта о представителях Президента на местах. Дело в том, что представители Президента теперь там находятся в связи с определенной социально-экономической и политической ситуацией. Если исполнительная и распорядительная власть будет функционировать как единый и слаженный механизм, такой необходимости не будет. А мы обязываем Президента конституционными нормами обязательно назначать туда представителя» [7].

Другой участник совещания (также не представился) возражал против слова «полномочный»: «В абзаце 9, где речь идет о представителях Президента на местах,

введено слово «Полномочные представители». На мой взгляд, это не совсем верно. В практике считается, что полномочные представители направляются за границу» [8]. Вокруг института полномочных президентских представителей на Конституционном совещании велась острая полемика, что свидетельствует о его далеко не формальном характере. В конечном итоге возобладала позиция, в соответствии с которой Президенту РФ предоставлялось назначать и освобождать своих полномочных представителей без указания при этом на их профиль (территориальный или функциональный).

Пятый этап: Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г., представителей Президента в субъектах было положено считать «полномочными» представителями, что само по себе усиливало их политико-правовой статус [9]. Было выполнено, таким образом, требование Конституции РФ, согласно которому представители Президента России именовались именно полномочными. 17 января 1995 г. Положение о представителе Президента РФ в крае, области и т.д. от 5 февраля 1993 г. было переименовано в Положение о полномочном представителе Президента РФ в субъекте РФ, которое, таким образом, стало единым комплексным источником института, характеризующим статус представителей во всех субъектах Федерации, в том числе в республиках [10]. Соответственно, было признано утратившим силу Временное положение о представителях Президента РСФСР в республиках от 2 сентября 1991 г., которое не было официально опубликовано.

Новая редакция Положения о представителе Президента РФ усилила позиции об ответственности представителя. Впервые четко формулировалось, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей полномочный представитель несет в установленном порядке ответственность перед Президентом Российской Федерации.

Впервые был закреплен институт основных гарантий деятельности полномочного представителя. Также в этот период меняются задачи полномочного представителя, из фискальных они становятся по преимуществу управленческими.

Шестым и последним этапом эволюции статуса территориального Представителя Президента РФ стали указ Президента от 9 июля 1997 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» и утвержденное этим же указом Положение о полномочном представителе [11].

Было высказано предположение, что новая редакция статуса полпреда Президента диктовалась политическими условиями, не благоприятствовавшими главе российского государства [12].

Переименование представителей Президента в субъектах в представителей в регионах, видимо, выдавало неудовлетворенность их географией и стремление к укреплению этого института. Термин «регион» не раскрывался, но, очевидно, подразумевалась возможность создания одного представительства в масштабе нескольких субъектов. Видимо, президентская власть испытывала определенные сложности в общении с массой представителей, число которых приближалось к количеству субъектов Федерации. Президент России, который в силу принятых им Положений должен был осуществлять личное руководство своими представителями, не мог это сделать физически ввиду обилия полпредов [13].

Тем не менее, идея создания региональных президентских представительств, выходящих за рамки отдельных субъектов Федерации, не получила массового применения. Представительства, которые бы основывались на собственно региональном признаке (объединяющем смежные субъекты Федерации, связанные устойчивыми отношениями экономического, географического или геополитического порядка) за двумя исключениями не были созданы. Этими исключениями стали полномочное представительство Президента РФ в Республике Адыгея, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской республике и Ставропольском крае, созданное 30 декабря 1996 г. (Положение от 20 марта 1997 г.) [14],

а также полномочное представительство Президента в Северной Осетии-Алании и Республике Ингушетия, образованное 17 сентября 1996 г. (Положение от 19 октября 1996 г.) [15], впоследствии переименованное в специальное представительство Президента РФ по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта.

В силу отсутствия сколько-нибудь полных официальных данных о деятельности территориальных представителей Президента РФ практически невозможно установить, насколько эффективным оказалось выполнение ими своих функций. Определенно можно сказать о том, что полпредам так и не удалось добиться законодательного единства в своих регионах, соответствия актов субъектов федеральным законам, в чем их, однако, полностью нельзя упрекать. Сам факт укрупнения полпредств в форме создания федеральных округов и принципиальное изменение схемы взаимоотношений полномочных представителей с администрацией субъектов Федерации свидетельствует о том, что институт полномочных представителей Президента России в регионах себя не оправдал либо исчерпал в условиях укрепления вертикали государственной власти, проходящей под знаком усиления позиций федерального центра на местах.

Библиографический список

1. Саурин А.А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М.: РГБ, 2005

2. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №34, Ст. 1146.

3. Ведомости Съезда... 1992. № 29. Ст. 1762.

4. Ведомости Съезда... 1992. № 29. Ст. 1767.

5. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №6. Ст.481.

6. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек. С. 3-6.

7. Конституционное совещание, Стенограммы. Материалы. Документы. T.6. - М.: Юрид. лит., 1995.- С.97.

8. Там же. С. 103.

9. САПП. 1994. № 7. Ст. 698.

10. С3 РФ. 1995. № 4. Ст. 293.

11. СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421.

12. Лысенко В.М., Лысенко Л.М. Губернаторы в прошлом и настоящем // Регионология. 1997. № 3. С. 74-75.

13. Саурин А.А. Указ. Сочин.

14. СЗ РФ. 1997. №12. Ст. 1420.

15. СЗ РФ. 1996. №43. Ст.4888.

Рецензент: О. В. Волох, д-р полит. наук, профессор