Сецессия: способен ли федерализм предотвратить угрозу?

Экспертиза

Анатолий СИДОРЕНКО

СЕЦЕССИЯ: СПОСОБЕН ЛИ ФЕДЕРАЛИЗМ ПРЕДОТВРАТИТЬ УГРОЗУ?

В современном мире вопрос целостности государства является ключевым в обеспечении национальной безопасности. Эскалация этнорегиональных конфликтов в последние десятилетия заставляет по-новому оценить двойственную роль федерализма в решении проблемы предотвращения сецессии.

The question of state integrity is the key factor in national security in the modern world. The escalation of ethno-regional conflicts during last decades make us to reconsider the ambiguity of federalism in solving the problem of secession.

Ключевые слова:

сецессия, сепаратизм, целостность государства, конфликт, федерализм; secession, separatism, state integrity, conflict, federalism.

СИДОРЕНКО Анатолий Иванович — доктор

политических наук,

профессор

anvasid@yandex.ru

Несмотря на то что сецессия и дезинтеграция государств были характерны для всей истории человеческой цивилизации, в политической науке теоретическое осмысление проблем сецессии началось, главным образом, только после распада Советского Союза, Югославии и Чехословакии в начале 1990-х гг Сегодня уже очевидно, что для мировой политики вопросы целостности национального государства и права какой-то части его территории на отделение являются крайне актуальными и требуют дальнейшего глубокого изучения.

Теории сецессии затрагивают фундаментальные проблемы политической философии: легитимность и моральные основания власти государства, базирующиеся на «божьей воле», общественном договоре, нравственности целей или полезности для решения определенных задач.

Обобщая западные исследования проблем сецессии, следует отметить, что одни авторы подчеркивают принципиальное право на сецессию, по каким бы основаниям она не осуществлялась (т.н. «теории выбора»), в то время как другие считают, что сецессия может быть оправдана лишь в тех случаях, когда она является ответом на серьезные несправедливости («теория справедливого дела»). В самом общем виде аргументами для обоснования права на сецессию могут быть следующие факторы.

• В качестве первого аргумента право на сецессию рассматривается как коллективное право, производное от индивидуального права на свободу личности, свободу объединений и частную собственность.

• Второй аргумент связан с необходимостью облегчения принятия решения государствами о вступлении в союз с другими государствами. Будучи убежденными в возможностях выхода из него в том случае, если цели, ради которых создавался союз, не достигнуты, потенциальные участники объединения будут осознавать снижение уровня риска принятия соответствующего решения.

• Третья, пожалуй, наиболее распространенная группа аргументов опирается на право народов на самоопределение. Сецессия, по мнению многих исследователей и практикующих политиков, оправдана в том случае, когда доминирующее большинство представляет собой смертельную угрозу для меньшинства, когда отделение является единственным способом сохранения культуры, языка и т.п. от ассимиляции или уничтожения большей по численности или более сильной группой. В последнем случае речь идет о необходимости поддержания разнообразия путем поощрения стремления различ-

ных культур сохранить свою идентичность.

• Четвертая группа аргументов связана с экономическими и управленческими проблемами. Так, сецессия оправдывается стремлением избежать «дискриминационного перераспределения», т.е. реализации схем налогообложения, политики регулирования, экономических программ и т.п., которые служат инструментом перераспределения ресурсов с одной территории на другую, особенно если это осуществляется недемократичным путем. Вопрос о разделении может ставиться и тогда, когда национальное государство или империя становятся слишком большими для эффективного управления.

• Существующие аргументы оправдания сецессии включают и чисто политические соображения. Так, речь может идти о сохранении «либеральной (или консервативной) чистоты», позволяя менее (или более) либеральным регионам отделиться. С точки зрения политического участия особую ценность представляет сохранение небольшой величины политических целостностей, позволяющей обеспечить их приближенность к человеку.

• Наконец, речь достаточно часто ведется о восстановлении исторической справедливости, когда факт совершенного в прошлом завоевания и/или несправедливостей, реальных или мнимых, имевших место в истории, считается достаточным основанием для оправдания сецессии.

В реальности именно угроза целостности государства воспринимается государственной властью любой страны в качестве одной из главных угроз национальной безопасности. Государственная политика, как правило, включает в себя как меры по предупреждению сецессионистских требований, так и различного рода действия, направленные на подавление соответствующих политических движений, использующих разнообразную риторику и заявляющих о стремлении к автономии, сепаратизму, независимости, отделению, деволюции, децентрализации, самоопределению, суверенитету, самоуправлению или деколонизации.

Усилия правительства могут быть направлены на конституционный запрет сецессии или максимальное осложнение этого процесса, например благодаря установлению так называемого «налога на выход», то есть обязанности отделяющегося

региона выплачивать своего рода компенсацию покидаемому государству. В рамках так называемого «мягкого патернализма» проводится пропагандистская работа, направленная на разъяснение негативных последствий сецессии и для отделяющихся, и для остающихся. Достаточно широко используется и профилактика «ошибочных шагов», например с помощью государственного инвестирования в инфраструктуру проблемных регионов.

В политической теории и практике в последние десятилетия широко обсуждается вопрос о роли федерализма в сохранении целостности страны и предупреждении сецессии.

Федерации в силу самой их природы характеризуются наличием элементов двойственности, которые приводят к тому, что, как напоминает нам П. Кинг1, «история федераций, по крайней мере, в равной степени история успеха и поражений».

Многие многонациональные федерации либо распались, либо вынуждены были отойти от демократических принципов. Это касается бывших социалистических стран и постколониального мира. Федерации Советского Союза, Югославии и Чехословакии распались в процессе демократизации. В постколониальном мире мультиэтнические федерации либо распались, либо вообще не были созданы, хотя это и планировалось, как это случилось с Вест-Индской федерацией. Даже миниатюрная Федерация Святого Кристофора и Невиса, объединяющая два крошечных острова, столкнулась с угрозой сецессии из-за стремления провести референдум на меньшем из островов — Невисе.

Много неудач с федерализмом характерно и для Азии. Примерами могут служить Индокитай, Бирма, Пакистан и Малайский союз, от которого отделился Сингапур. Весьма показательна история Пакистана, где имела место война между двумя географически разделенными территориями — Западным и Восточным Пакистаном, в результате которой образовалось новое независимое государство — Республика Бангладеш.

Эти провалы федерализма могут иметь различные объяснения. В некоторых случаях меньшинства могут быть слабо (в

1 King P. Federation and Representation // Comparative Federalism and Federation / M. Burgess, A. Gagnon (eds.). — Hempstead Harvester : Wheatsheaf, 1993, p. 97.

пропорциональном отношении к своей численности) представлены на федеральном уровне; более того, на их пути в органы федеральной власти могут создаваться искусственные преграды. Возникающая вследствие этого фрустрация в сочетании с уже зафиксированными границами, осознание (истинное или ложное) того факта, что значительные институциональные ресурсы уходят из-под контроля соответствующего субъекта федерации, порождают стремление к сецессии. Попытка выхода из федерации обычно вызывает крайне негативную реакцию центра и остальных ее субъектов. Так, например, территориальная целостность Нигерии (как, впрочем, и США в XIX в.) была сохранена ценой миллионов человеческих жизней. Индии также приходится использовать вооруженные силы для решения этой проблемы.

Опасность сецессии в многонациональных федерациях столь велика, что еще в 1972 г. Э. Нордлингер вообще исключил федерализм из списка желательных мер по урегулированию конфликтов1.

Принятый в 1990-е гг. в международном праве чрезвычайный принцип, который разрешает в случае дезинтеграции государства создание новых государственных образований по линиям разделения субъектов федерации, по мнению многих специалистов, только усугубляет сецессион-ный потенциал федерализма.

Условия, при которых возникает порождающая сецессионистские настроения межэтнорегиональная напряженность в федеративном государстве, могут быть различными и носить комплексный характер, однако все они в той или иной форме отражают территориальность системы политической власти.

Особая опасность подстерегает муль-тиэтнические федерации, в которых границы субъектов федерации и этносов в большей или меньшей степени совпадают. В этом случае национализм редко не играет серьезной роли на общенациональной политической арене, подпитывая собой целый ряд объективно существующих проблем, которые в результате в той или иной форме могут потенциально сыграть мобилизующую роль для призывов к перераспределению власти, включая

1 Nordlinger E. Conflict Regulation in Divided Societies. — Cambridge, MA: Center for International Affairs, Harvard University, 1972, p. 112.

требования независимости. Как отмечает Г. Мидуэлл, «федерализм... является важным источником институциональных возможностей, поскольку он обеспечивает целый набор политических рычагов и доступ к ресурсам, которые делают групповую мобилизацию более вероятной. И хотя федеративные институты создаются как средство компромисса и кооптации, они могут быстро быть переключены на другие проблемы в тех случаях, когда кооптированное лидерство меняется или изменяются его приоритеты»2. В результате так называемой «тихой революции 1960-х» в Квебеке политические элиты провинции стали менее заинтересованы в защите франкофонских интересов в федеративной Канаде и взяли курс на более радикальные решения, сделав ставку на их защиту путем сецессии. Аналогично этому в процессе перестройки в Советском Союзе республиканские политические элиты перешли от попыток получения большей экономической свободы от Москвы в рамках сохраняющегося единого государства к требованиям полной независимости.

Среди различных источников межэтнической региональной напряженности, оборачивающейся стремлением региональных политических элит к изменению параметров суверенитета субъектов федерации и, в конечном счете, к сецессии, следует, на наш взгляд, выделить четыре наиболее существенных момента: культурное самосохранение, восстановление справедливости, неравномерное развитие и процедуры и практики функционирования федерации.

Межэтническая региональная напряженность может быть связана со страхом эрозии культурных барьеров, в результате которых регион, претендующий на се-цессию, ощущает опасность потери своей культуры. Такая ситуация наиболее характерна для мультиэтнических федераций с доминирующей культурой одного этноса. Нагнетание напряженности может быть результатом проведения общенациональной политики стандартизации в таких сферах, как образование, язык и т.п. Оно может быть также следствием страхов, порождаемых более общими социальными изменениями, связанными с тем, что

2 Meadwell H. Transitions to Independence and Ethnic Nationalist Mobilization // Politics and Rationality / W. Booth et al. (eds.). - N.Y : Cambridge University Press, 1993, p. 200.

Р. Гиббинс1 называет «национализирующим характером социального изменения» внутри федеративных общностей (например, большая географическая мобильность, обмен идеями, основанными на национальной жизни и культуре), или с воздействием на культурную жизнь стилей, связанных с экономическими и социальными изменениями, порождаемыми глобализацией. Такие угрозы культурной общности означают, что она должна либо пойти на ассимиляцию, либо смириться с ролью отсталой нации. В этой ситуации возможность мобилизовать поддержку сецессионистских требований будет зависеть от того, достаточно ли велико чувство общей идентичности для того, чтобы пересилить идентичности, пересекающие этнорегиональные различия, либо от того, достаточно ли местная идентичность размыта стратификацией и сегментацией, чтобы свести к минимуму общую заинтересованность в культурном выживании. В любом из этих случаев индивидуумы и базовые социально-классовые группы вряд ли могут быть мобилизованы на поддержку сепаратистских требований, несмотря на страх эрозии национальной культуры, если это только не осознается ими как свой личный интерес.

Идея восстановления справедливости также может выступать в качестве мощного ресурса политической мобилизации. В этом случае сецессионистские требования увязываются с утверждением, что членство в федерации не было добровольным и что поэтому региональное сообщество имеет право создать собственное суверенное государство, базирующееся на провозглашении исторического права установления суверенитета над своей родной землей. Кроме того, этот призыв к восстановлению справедливости может сопровождаться требованием «восстановления» национальных границ на том основании, что историческая родина должна совпадать с границами политического сообщества. Такого рода призывы заставляют нас вспомнить о том, что не все федерации формировались на исключительно добровольной основе, а даже если это было так, настроения в поддержку федеративных отношений со временем могут быть под-

1 Gibbins R. Federal Societies, Institutions, and Politics // Federalism and the Role of the State / H. Bakvis (ed.). — Toronto : University of Toronto Press, 1987, p. 16.

вержены изменениям. Особенно уязвимыми оказываются федеративные связи в постколониальных государствах, навязанные или установленные в результате длительных переговоров.

Межэтническая региональная напряженность в большинстве федеративных государств также связана с политикой неравномерного развития. Ключевую роль здесь играет степень приверженности и эффективность перераспределения, осуществляемого центром для выравнивания региональных различий, прежде всего в отношении этнорегионов более или менее развитых, которые ощущают, что они не получают выгоды от союза. Так, в Югославии попытки сгладить региональные различия, предпринимавшиеся центральной властью в последнее десятилетие существования федерации, привели к тому, что при определенном усилении процентристских настроений в более слабо развитых южных республиках пошел процесс отчуждения и нагнетания враждебных настроений в более богатых северных республиках Словении, Хорватии и Воеводины.

Таким образом, цена за то, чтобы оставаться частью федерации, и получаемые преимущества, несомненно, играют важную роль в развитии сецессионизма. Сторонники теории рационального выбора обрисовали, что этнорегионы оказываются весьма чувствительными к фискальной стороне федерализма2. И хотя подобный подход порождает ряд вопросов, в частности, насколько действующие акторы в лице регионов обладают достаточно точной информацией о возможных экономических последствиях отделения, необходимой для принятия рационального решения, он позволяет лучше идентифицировать аргументы, используемые для обоснования необходимости сецессии.

Особый интерес представляют предложенные А. Бухананом3 сецессионист-ские сценарии, при определении которых используется принцип оптимальности Парето, где оптимальность определяется как система кооперации, которая имеет

2 См. например: Hechter M., Levi M. A rational choice approach to the rise and decline of ethnoregional political parties // New Nationalisms of the Developed West / E. Tiryakian et al. (eds.). — Boston : Allen and Unwin, 1985, p. 115-139.

3 Buchanan A. Secession. The Morality of Political Divorce from Port Sumter to Lithuania and Quebec. — Boulder, Colo : Westview Press, 1991.

распределительные последствия (дистрибутивный эффект). Первый вариант — когда сецессия ведет к улучшению положения и для отделившегося субъекта, и для оставшейся части федерации. В этом случае, по крайней мере, исходя из материальных соображений, никто не будет препятствовать отделению. Однако это наименее реальный из всех сценариев. Второй вариант заключается в том, что в результате сецессии с экономической точки зрения выигрывает отделившийся регион, а ситуация в оставшейся части сохраняется прежней. Третий вариант означает, что выигрывает либо отделившийся регион, либо оставшаяся часть. Если в выигрыше окажется регион, то можно ожидать сильного сопротивления сецессии со стороны федерации. К этим трем сценариям, на наш взгляд, логично было бы добавить еще и четвертый. В результате сецессии федерация своего положения не улучшает, однако ситуация в отделившемся регионе ухудшается. Это как раз то, что мы могли наблюдать в Чечне в период 1996—1999 гг, когда республика де-факто существовала в независимом от Российской Федерации режиме.

Наконец, необходимо сказать о той роли, которую играют в предотвращении сецес-сии используемые федеральной властью институты и процедуры. Как справедливо подчеркивают М. Берджесс и А. Ганьон1, «успех федеративной системы измеряется не тем, насколько удается ликвидировать социальные конфликты, а ее способностью регулировать и управлять такого рода конфликтами».

Для предотвращения дезинтеграции федеративного государства могут быть использованы две основные стратегии. Одна из них заключается в создании сильного центрального правительства, которое бы обеспечило единство федерации и принятие институциональных процедур и практик, соответствующих такой форме централизованного территориального контроля. Самая крайняя форма централизации включает полную или частичную монопо-

1 Comparative Federalism and Federation: Competing Traditions and Future Directions / M. Burgess, A. Gagnon (eds.). — Hempstead Harvester : Wheatsheaf, 1993, p. 18.

лию контроля центра над политическими партиями. Эта стратегия часто сопровождается жесткой, но эффективной политикой «разделяй и властвуй», предназначенной для того, чтобы переключить внимание с определенных социальных различий, проблем и событий. Классический пример этого — решение В.И. Ленина разделить советскую Среднюю Азию по этническим линиям для того, чтобы отвлечь внимание от панрегиональной идентичности, базирующейся на идее исламского Туркестана.

Альтернативной стратегией является попытка приглушить стремление к разнообразию путем институционализации уровней возрастающей автономии регионов.

Особенно часто в федерациях используются две следующие модели немажоритарного правления: кантонализм, при котором многонациональное государство подвергается делению на небольшие части, которым передается значительная доля политической власти и которые обладают определенным суверенитетом, и консоци-онализм (сообщественная демократия), который подразумевает основанное на согласии поведение этнических элит2. Эти стратегии могут быть совмещены как с федерализмом, так и друг с другом. Более того, в обеих моделях существуют ограничения степени передачи власти регионам.

В целом, несмотря на целый ряд возникающих проблем, антисецессионистский потенциал федерализма представляется нам достаточно высоким. Объясняется это тем, что федералистское решение гарантирует меньшинствам определенную долю государственной власти, способствуя нахождению компромисса по вопросу разделения властных полномочий, тем самым предупреждая или приостанавливая требование сецессии. В рамках федерации повышаются шансы этнических меньшинств на сохранение собственной культуры, облегчается политическая интеграция этнических групп, в целом происходит усиление конституционных основ государственности.

2 Federalism: The Multiethnic Challenge / G. Smith (ed.). — London : Longman, 2005, p. 15.