Проблемы реализации собственниками земельных участков в садоводческих товариществах права на строительство жилых строений на примере городского округа "Город Хабаровск"

Ю.А. Куликова"

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ СОБСТВЕННИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В САДОВОДЧЕСКИХ ТОВАРИЩЕСТВАХ ПРАВА НА СТРОИТЕЛЬСТВО ЖИЛЫХ СТРОЕНИЙ НА ПРИМЕРЕ ГОРОДСКОГО ОКРУГА «ГОРОД ХАБАРОВСК»

В соответствии со ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Согласно части 1 статьи 263 Гражданского кодекса РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260).

В статье 40 Земельного кодекса РФ (часть 1 подпункт 2) закреплено аналогичное право собственника земельного участка на возведение жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, сооружений в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Таким образом, на реализацию права на застройку земельного участка прямым образом влияют градостроительные и строительные нормы и правила.

Законодатель разделяет понятия «целевое назначение» и «разрешенное использование». Понятие «разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства» раскрывается в ст. 37 Градостроительного кодекса РФ. Исходя из анализа данной статьи разрешенное использование - это составная часть градостроительного регламента земельного участка, посредством которого мы определяем, что нам разрешено делать с данным земельным участком.

Основным документом, ключом к пониманию объема «разрешенного использования земельного участка» являются правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Цели и состав ПЗЗ установлены в ст. 30 Градостроительного кодекса РФ.

© Куликова Ю.А., 2016.

*Куликова Юлия Александровна - главный специалист администрации города Хабаровска (г. Хабаровск), Россия.

На территории города Хабаровска ПЗЗ утверждены решением Хабаровской городской думой от 21.05.2002 г. №211 [8]. В данный документ ежегодно вносятся изменения, в том числе в части изменения границ территориальных зон и градостроительных регламентов территориальных зон. Таким образом, необходимо дополнить к вышесказанному, что ПЗЗ позволяют определить, что можно сделать с данным земельным участком на данный момент времени.

В данной статье будет рассмотрена сложившаяся в городе Хабаровске ситуация со строительством жилых строений на территориях садоводческих товариществ. Актуальность вопроса состоит в том, что граждане используют возможность решения жилищного вопроса (улучшения жилищных условий) за счет строительства жилых строений на земельных участках, находящихся в границах садоводческих товариществах. Так, в 2015 году, согласно данным, размещенным на официальном портале ДАСиЗ, почти 40 граждан выразили свое намерение строительства ИЖС на землях садоводства.

Согласно карте градостроительного зонирования, являющейся составной частью ПЗЗ, почти все садоводческие товарищества находятся в территориальной зоне ведения садоводства Ж-6.

Отметим, что положения Федерального закона от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[1], содержащиеся в абзаце втором статьи 1 с учетом постановлений Конституционного Суда РФ от 14.04.2008 г. №7-П [3] и от 30.06.2011 г. № 13-П [4] устанавливают, что садовый земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений).

Таким образом, федеральный законодатель закрепил право возведения жилого строения на землях садоводства.

До недавнего времени Правила землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск» позволяли собственникам земельных участков, находящихся в территориальной зоне коллективных садов, возвести одноквартирные жилые дома. Однако, в связи с вступлением в силу решения Хабаровской городской Думы от 21.04.2016 г. №294 [7], в настоящее время такая возможность отсутствует. Местным правотворческим органом сформулировано следующее положение: «В территориальной зоне ведения садоводства Ж-6 устанавливаются следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: ведение садоводства - осуществление деятельности, связанной с выращиванием плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля;

размещение садового дома, предназначенного для отдыха и не подлежащего разделу на квартиры».

Прослеживается резкий контраст между тем, что установлено Федеральным законом от 15.04.1998 г. №66-ФЗ (ред. от 31.01.2016 г.) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (абзац 2 ст. 1) и местной нормой. Очевидно, что понятие «садового дома, предназначенного для отдыха и не подлежащего разделу на квартиры» много уже понятия «жилое строение с правом проживания (а не просто отдыха) и правом регистрации по месту жительства».

Объектами индивидуального жилищного строительства называются жилые дома, которые стоят отдельно и имеют не более трех этажей. Они предназначаются для проживания одной семьи, согласно п. 3 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ.

Определение термина «жилое строение» находится в СП 53.13330.2011. Свод правил. Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 30-02-97» (утвержден Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2010 г. №849) [9]. И трактуется следующим образом «жилое строение: здание, возводимое на садовом участке для временного проживания без права регистрации». Очевидно, что данное определение не соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в постановлении № 7-П от 14.04.2008 г.: «Одновременно в земельном законодательстве и в законодательстве о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан сохранен принцип целевого использования садового земельного участка, при том, что гражданским и жилищным законодательством возможность использования жилых строений в иных, помимо отдыха граждан, целях, в том числе для постоянного или преимущественного проживания, не исключается.

В соответствии с Законом Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» изменил правовой статус садовых домиков, определив соответствующие строения, расположенные на садовых земельных участках, как жилые. По смыслу абзаца второго его статьи 1, такие жилые строения предназначаются для отдыха, при этом норма, закрепляющая требование о первоочередном использовании садовых земельных участков для осуществления сельскохозяйственной деятельности, в действующем законодательстве отсутствует».

Вместе с тем, в действующей редакции ПЗЗ имеется отсылочная норма в пункте 8.2.6, согласно которой установлено, что территориальная зона выделена для использования земельных участков, предоставленных для ведения садоводства в соответствии с нормативными правовыми актами или приобретенных для указанных целей. Разрешенное использование земельных

участков, предназначенных для ведения садоводства, определяется в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Организация и застройка территории садоводческих некоммерческих объединений граждан осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 15.04.1998 г. №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «СП 53.13330.2011. Свод правил. Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 30-02-97» (утвержден Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2010 г. №849) и требованиями иных нормативных правовых актов.

Обратимся к классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 1 сентября 2014 г. № 540 (зарегистрирован в Минюсте РФ 8 сентября 2014 г. Регистрационный № 33995).

В классификаторе в п. 13.1, 13.2 и 13.3 относительно ведения садоводства мы имеем следующую формулировку «Осуществление деятельности, связанной с выращиванием плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля; размещение садового дома, предназначенного для отдыха и не подлежащего разделу на квартиры; размещение хозяйственных строений и сооружений».

Данные формулировки перенесены в ПЗЗ городского округа «Город Хабаровск».

С учетом вышеизложенного возникает проблема реализации собственниками земельных участков в с/т права на строительство жилых строений.

Следует отметить, что у собственников земельных участков в с/т есть возможность до 01 марта 2018 года решить данную проблему путем применения следующих норм:

1) части 4 ст. 8 Федеральный закон от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» [10], согласно которой до 1 марта 2018 года не требуется получение разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, а также представление данного разрешения для осуществления технического учета (инвентаризации) такого объекта, в том числе для оформления и выдачи технического паспорта такого объекта.

2) части 4 ст. 25.3 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [2], которая также подтверждает, что до 1 марта 2018 года разрешение на ввод такого объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию не запрашивается и правоустанавливающий документ на зе-

мельный участок является единственным основанием для государственной регистрации прав на такой объект индивидуального жилищного строительства».

Однако, если гражданин будет использовать материнский капитал или заемные средства у кредитных организаций, то ему потребуется разрешение на строительство ИЖС или жилое строение. Здесь возникнет неустранимое препятствие в получении разрешения на строительство ИЖС или жилого строения в с/т, т.к. в границах территориальной зоны для ведения садоводства в настоящее время в городском округе «Город Хабаровск» отсутствует такой вид разрешенного использования как ИЖС или жилое строение.

При рассмотрении данной проблемы также нужно учесть ст. 32 и ст. 44 Федерального закона от 15.04.1998 г. №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» [1], в соответствии с которыми организация и застройка территории садоводческого или дачного некоммерческого объединения, осуществляются на основании проекта планировки территории и проекта межевания территории и возведение строений и сооружений в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении осуществляется в соответствии с проектом планировки территории и (или) проектом межевания территории, а также градостроительным регламентом.

Застройка садоводческих товариществ регламентируется достаточным количеством градостроительных, строительных норм и правил. Среди которых выделяются прежде всего СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений»; ВНС 59-88 «Электрооборудование жилых и общественных зданий. Нормы проектирования»; СНиП 2.04.08-87 «Газоснабжение» и, конечно, СНиП 30-02-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения». Регламентируются расстояния между постройками на участке и расстояния от дома до границы соседнего участка, до улицы и проезда, причем эти дистанции зависят и от материалов, из которых дома построены. Определяется количество этажей, оговариваются различные ограничения, если вблизи - санитарная или природоохранная зона, железная дорога, памятник архитектуры. Например, на территории садоводческого, дачного объединения ширина улиц и проездов в красных линиях должна быть: для улиц - не менее 15 м; для проездов - не менее 9 м. Соответственно, возникновение массовой жилой застройки на территории с/т возлагает на органы местного самоуправления ряд обязательств. В числе которых: подъездные пути, детские площадки, инженерные коммуникации и т.д. Нормативы застройки на землях населенных пунктов устанавливаются органами местного самоуправления. На территории городского округа «Город Хабаровск» действует решение Хабаровской городской Думы 22.12.2015 г. № 225 «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования городского округа «Город Хабаровск» [6].

С учетом изложенного, можно сделать выводы и определить проблемы, требующие разрешения на уровне законодательной власти или представительной власти органа местного самоуправления либо могущие породить судебные прецеденты.

Среди выводов: существующая редакция ПЗЗ городского округа «Город Хабаровск» противоречит положениям федерального законодательства.

Безусловно, позиция местного представительного органа весьма логична. Садоводческие товарищества не могут обеспечить нормативы градостроительного проектирования и, если предположить, что все или большинство реализуют право на строительство ИЖС или жилых строений в с/т, обеспечить соблюдение нормативов градостроительного проектирования становится крайне затруднительным.

Необходимо также учитывать, что в городском округе «Город Хабаровск» часть садоводческих товариществ находятся в границах земель населенного пункта, предусмотренных генеральным планом городского округа «Город Хабаровск» для комплексного перспективного развития. Согласно ПЗЗ такая территориальная зона выделена для обеспечения правовых условий формирования территорий, предназначенных генеральным планом для комплексного перспективного развития. Особенностью зоны является необходимость проведения мероприятий по преобразованию территорий, предназначенных для ведения садоводства, в территории общественно-деловой и смешанной жилой застройки.

Представляется, что искусственное изменение градостроительной ситуации городского округа «Город Хабаровск» на перспективу посредством изменения Правил землепользования и застройки не может ограничивать права собственников земельных участков в с/т на застройку данного земельного участка жилым строением.

Список литературы:

[1] «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»: ФЗ от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. №16. Ст. 1801.

[2] О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: ФЗ от 17.06.1997 г. № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

[3] Постановление Конституционного Суда РФ от 14.04.2008 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2089.

[4] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих,

огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева // Собрание законодательства РФ. 2011. № 27. Ст. 3991.

[5] Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» // Российская газета. 2014. 24 сентября. №217.

[6] Решение Хабаровской городской Думы 22.12.2015 г. № 225 «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования городского округа «Город Хабаровск» // Хабаровские вести. 2015. 29 декабря. №199.

[7] Решение Хабаровской городской Думы от 21.04.2016 г. № 294 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск», утвержденные решением Хабаровской городской Думы от 21.05.2002 № 211 // Хабаровские вести. 2016. 16 мая. №67.

[8] Решение Хабаровской городской думой от 21.05.2002 № 211 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск» // Хабаровские вести. 2002. 14 июня. №87.

[9] СНиП 30-02-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения» // М.: Госстрой России, ЦНИИЭПгражданстрой, ГУП ЦПП, 2001.

[10] «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»: ФЗ от 29.12.2004 № 191-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 декабря. №290.