Децентрализация управления крупным городом: теория и практика

УДК 352.075.2

Н.Н. Мусинова ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ КРУПНЫМ

ГОРОДОМ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Аннотация. Положения Федерального закона от 27.05.2014 №136-ФЗ, дают возможность децентрализовать управление крупным городом путем введения двухуровневой модели местного самоуправления. Однако при принятии решения о переходе на двухуровневую модель организации МСУ в конкретном городском округе необходимо использовать взвешенный подход, учитывающий все ее достоинства и недостатки.

Ключевые слова: крупный город, децентрализация, местное самоуправление, модели местного самоуправления, двухуровневая модель местного самоуправления.

Nina Musmova DECENTRALIZATION OF MANAGEMENT OF THE

LARGE CITY: THEORY AND PRACTICE

Abstract. Provisions of the Federal law of 27.05.2014 No.136-FZ, give the chance to decentralize management of the large city by introduction of two-level model of local government. However at making decision on transition to two-level model of the MSU organization in the concrete city district it is necessary to use the weighed approach considering all its merits and demerits.

Keywords: Large city, decentralization, local government, models of local government, two-level model of local government.

Одним из условий успешного осуществления демократических преобразований в современной России является местное самоуправление (далее - МСУ). Оно дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по многим вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при учете и поддержании баланса государственных и местных интересов способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

Безусловно, институт МСУ составляет основу формирования гражданского общества, но успешная реализация этой миссии возможна только в том случае, если органы МСУ приближены к населению и жители принимают активное участие в муниципальном управлении.

В соответствии с базовым федеральным законом о местном самоуправлении [1], принятым в 2003 году, территориальная организация МСУ в крупных городах со статусом городского округа основывалась на одноуровневой модели. Исключение составили только города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. В этих городах МСУ осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях, а на городском уровне функционируют органы государственной власти субъекта РФ. Это означает, что за рамками внимания базового закона оказались значимые вопросы оптимизации самоуправления в городских агломерациях и крупных городах, развитых в инфраструктурном отношении. В то же время нельзя не видеть, что на устойчивое развитие этих городов большое влияние оказывает степень субъектности городских сообществ, степень включенности местного населения и местных элит в процесс демократического принятия решений. К организации МСУ в этих городах, являющихся основной ресурсной и кадровой базой модернизационных процессов в стране, необходим качественно иной подход. Такой вывод был сделан в итоговом докладе масштабного исследования МСУ, проведенного в 2008 году Институтом современного развития в 16 субъектах РФ [6]. На эту сторону обратил внимание Глазычев В.Л., отметив в Докладе Комиссии по региональному развитию Общественной палаты РФ, что «развитие не бывает равномерным, тем более, когда речь идет об и инновационном развитии... Ядрами такого развития в современном мире, безусловно, являются крупнейшие города и агломерации городов...» [4].

© Мусинова Н.Н., 2014

Не случайно, в мае 2014 года федеральным законом №136-ФЗ [2] внесены значительные поправки в базовый закон о местном самоуправлении в РФ [1], касающиеся, прежде всего, территориальной основы МСУ в крупных городских округах. Согласно данному Федеральному закону вводятся два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Их суть в том, что на территории городского округа могут располагаться другие муниципальные образования -внутригородские районы. Исходя из этого, в практике организации МСУ в субъектах РФ могут использоваться различные модели: как одноуровневые, так и двухуровневые.

Одноуровневая модель направлена на создание соответствующих городских органов МСУ и обеспечивает концентрацию на общегородском уровне всех управленческих полномочий. Двухуровневая модель предполагает создание органов МСУ на уровне города и на уровне внутригородских районов. При этом органы МСУ каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией и функционируют автономно. Взаимодействие между органами МСУ различных уровней осуществляется, как правило, на основе договорных отношений.

Идея разделения города на внутригородские территории, имеющие статус муниципального образования, ненова. В практике организации управления крупными городами и городскими агломерациями Западной Европы и США, кроме одноуровневой модели, используются двухуровневая и смешанная (фрагментарная) модели. Последняя заимствует частично черты одноуровневой и двухуровневой модели и основывается на различных формах координации управленческих структур [7].

Разделение города на внутригородские территории, имеющие статус муниципального образования, имеет как свои плюсы, так и минусы. Главным доводом в ее пользу является тот факт, что в масштабах крупного города наличие одного уровня муниципальной власти делает ее организационно (а в ряде случаев и территориально) удаленной от населения. Смысл принятых поправок в том, чтобы в целом повысить роль и самостоятельность МСУ, максимально приблизить этот уровень власти к людям, которые проживают в крупных городах.

В соответствии с внесенными поправками теперь федеральным законом предоставляется возможность законами субъектов РФ устанавливать дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. В первую очередь речь идет о закреплении за городскими округами вопросов местного значения, необходимых для развития их экономического и инновационного потенциала (участие в определении вопросов промышленной и научно-технической политики, здравоохранения, высшего и среднего профессионального образования и др.). При этом дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением не могут одновременно являться государственными полномочиями Российской Федерации или субъектов РФ.

Также законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами МСУ и органами государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем федеральный законодатель закрепил и так называемый «неснижаемый остаток» -минимальный перечень вопросов местного значения, который всегда будет находиться в исключительном ведении муниципальных образований. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года.

В результате крупные городские округа, являющиеся точками роста, получат действенные стимулы для развития, большую свободу маневра, в т.ч. путем реализации предоставленного им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения и развития налогооблагаемой базы местных бюджетов.

Вместе с тем, разделение города на самостоятельные муниципальные образования может повлечь за собой определенные сложности с точки зрения сохранения единства городского хозяйства. Как уже отмечалось, до недавнего времени такое разделение было характерно только для городов Москвы и Санкт-Петербурга, и в целях преодоления подобной ситуации МСУ на внутригородских территориях этих мегаполисов осуществляется с учетом целого ряда особенностей, установленных ст. 79 Федерального закона №131-ФЗ.

Например, данной статьей предусмотрено правило, согласно которому перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов определяются законами соответствующих субъектов РФ, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Так согласно ст. 12 Налогового кодекса РФ законом города Москвы [3, ст. 4] установление и введение в действие местных налогов и сборов отнесено к полномочиям органов государственной власти города Москвы. Целесообразность введения данной нормы вполне очевидна, так как в рамках одного города нежелательна ситуация, когда в различных его районах существуют разные ставки местных налогов. [5] Однако редакционными поправками, внесенными Законом №136-ФЗ [1] в базовый федеральный закон, подобные требования не предусмотрены. Согласно Закону №131-ФЗ п. 1. ст. 16.2 к вопросам местного значения внутригородского района относятся установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, т.е. каждый внутригородской район будет сам устанавливать ставки местных налогов (так же, как и городской округ в целом).

Большинство специалистов рассматривает двухуровневую модель организации муниципального управления как наиболее приспособленную к решению задач городского управления. Однако это далеко не так. Опыт внедрения этой модели в полном объеме в ряде крупнейших городов Западной и Восточной Европы свидетельствует о том, что подобные модели не всегда экономичны и стабильны. Они влекут за собой рост количества выборных должностных лиц и администраторов и, как следствие, усиливают влияние бюрократии, приводят к запутанности системы налогообложения и даже носят конфликтный характер.

Конфликтность двухуровневой модели организации муниципального управления вызвана противоречивостью избирательной системы. Так, в избирательной практике используется два подхода формирования муниципальных структур верхнего уровня: прямые выборы и представительство муниципалитетов низшего уровня. И тот, и другой подходы имеют существенные недостатки, которые связаны с обострением противоречий между муниципалитетами нижнего и верхнего уровня или с преобладанием частных интересов отдельных муниципальных образований, что ведет к отсутствию единого стратегического взгляда на перспективы развития городского сообщества в целом. При этом конфликты между муниципалитетами верхнего и нижнего уровней могут проявляться и по финансовым вопросам, и по вопросам, связанным с координацией деятельности муниципалитетов нижнего уровня в ходе реализации общегородских программ.

Непрозрачность и высокая конфликтность двухуровневой системы предопределили стремление к отказу от данной модели и поиску новых решений проблем организации управления и самоуправления в крупнейших зарубежных городах. Причем, движение здесь происходило в разных, часто противоположных направлениях. Примерами альтернативных вариантов преобразования двухуровневой структуры могут служить город Торонто (Канада) и Лондон (Великобритания) [7, с. 50-60].

Территориальные преобразованиями в сфере организации отечественного МСУ в городских округах получили широкое обсуждение в объединениях муниципальных образований (советах, союзах, ассоциациях), законодательных (представительных) органах субъектов РФ. По итогам обсуждения первым из крупнейших российских городов переходит на двухуровневую систему МСУ Челябинск. Депутаты Законодательного собрания полагают, что таким образом управление мегаполисом будет осуществляться на качественно новом уровне. Вместе с тем многими отмечается, что введение двухуровневой модели МСУ в городских округах имеет не только плюсы, но и свои минусы, а некоторые положения закона вызывают вопросы [9]. Чаще всего оппоненты обращают внимание на то, что ее введение неизбежно повлечет удвоение властных структур. Так, например, в Челябинске горожанам предстоит выбрать депутатов в семь районных Советов - всего 170 человек, которые в дальнейшем изберут главу и на конкурсной основе назначат главу администрации в каждом районе. Также из числа районных депутатов в городскую думу будут делегированы 49 человек - они выберут председателя, который одновременно будет мэром Челябинска, а также назначат сити-менеджера, кандидатуру которого внесет губернатор [8]. Кроме того, формирование представительных органов в каждом районе однозначно потребует создания аппаратов этих органов и соответственно увеличения численности муниципальных служащих. То же, хотя и в меньшей степени, может коснуться и местных администраций. Все это неизбежно скажется на увеличении расходов местных бюджетов на содержание

управленческого аппарата, что вряд ли можно приветствовать в создавшейся в Российской Федерации экономической ситуации.

В качестве уточнения заметим следующее. Во-первых, численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района должна определяться законом субъекта РФ. Во-вторых, на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа [1, п. 5 ст. 40]. В связи с этим, несмотря на то, что определенное увеличение численности депутатского корпуса в крупных городах, в случае реализации рассматриваемого предложения, весьма вероятно, однако это не повлечет существенного увеличения расходов местных бюджетов на содержание управленческого аппарата. Несомненно, численность служащих местных администраций в связи с приобретением ими статуса юридического лица может увеличиться, но совсем незначительно.

На самом деле при введении двухуровневой модели существуют другие риски. Например, не исключено, что органы МСУ внутригородского района будут обязаны выполнять мозаичный набор функций, тесно переплетенных с функциями городских органов власти, и их расходные обязательства не будут соответствовать их финансовым возможностям, а посему их исполнение без дополнительной поддержки из городского бюджета окажется проблематичным. Или другой вариант - по сценарию эксперимента в городе Москве: лишение органов МСУ муниципальных округов хозяйственных функций и превращение их в улучшенный инструмент общественного контроля.

Следовательно, при принятии решения о переходе на двухуровневую модель организации МСУ в конкретном городском округе необходимо использовать взвешенный подход, учитывающий все ее достоинства и недостатки, а также возможные риски.

Резюмируя все выше сказанное, следует отметить, что движение на пути становления и формирования одного из важнейших институтов современного общества - института МСУ - набирает обороты. Но на этом пути встречается еще много преград, предстоит решить еще целый ряд проблем и поэтому реформирование МСУ должно продолжаться, ибо развитие МСУ - это условие устойчивого развития России.

Библиографический список

1. Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 // [Электр. ресурс]: www.consultant.ru.

2. Федеральный закон №136-ФЗ «О внесении поправок в Федеральный Закон №131-ФЗ от 06.10.2003» от 27.05.2014 // Правовая система «Консультант».

3. Закон города Москвы №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 06.11.2002 // [Электр. ресурс]: www.consultant.ru.

4. Глазычев В.Л. Стратегии территориального развития России (к технологиям общественно-государственного партнерства). Доклад Комиссии по региональному развитию Общественной палаты РФ. - М., 2008.

5. Идея разделения города находит законодательное закрепление на федеральном уровне // Практика муниципального управления. - 2014. - №5.

6. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. - М.: Экон-Информ, 2009.

7. Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы. Учебно-методическое пособие. 2-е изд. исп. и дополн./ под ред. В.Б. Зотова. -М.: ГУУ; МГУУ Правительства Москвы, 2010.

8. Челябинск АН «Доступ» [Электр. ресурс]: http://www.dostup1.ru/politics/Chelyabinsk-dal-start-reforme-sistemy-mestnogo-samoupravleniya-v-Rossii_65408.html.

9. [Электр. ресурс]: http://www.usinsk.eu/13480-soyuz-gorodov-zapolyarya-i-kraynego-severa-raskritikoval-institut-siti-menedzherov.html.