Административный процесс: основные подходы к пониманию и место в современной системе административного права России

УДК 342.9 © В. И. Сургутсков, 2018

Административный процесс: основные подходы к пониманию и место в современной системе административного права России

В. И. Сургутсков, Омская академия МВД России. E-mail: Surgutskov55@mail.ru

Одной из важнейших задач, стоящих перед учеными-юристами, разрабатывающими проблемы развития административного права, выступает достижение взаимной договоренности по поводу единого понимания понятия и содержания административного процесса и связанного с ним административно-процессуального права. По мнению автора, административный процесс реализуется посредством норм, регулирующих судопроизводство по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений. Сформулировано понятие, отражающее процессуальную деятельность органов исполнительной власти, отличное от понятия административного процесса. Перечислены признаки, присущие административному производству как неотъемлемой части процессуальной административной деятельности, основу которой составляют осуществление органами исполнительной власти административных процедур позитивного и юрисдикционного характера и административный процесс.

Ключевые слова: административный процесс; административное производство; административные процедуры; административная юрисдикция; административное судопроизводство; производство по делам об административных правонарушениях.

Administrative Procedure: the Main Approaches to Understanding and its Role in the Modern System of the Russian Administrative Law

V. I. Surgutskov, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: Surgutskov55@mail.ru

One of the priorities of legal scholars who study the problems of developing administrative law is seeking mutual agreement on the comprehension of the term and content of administrative procedure and administrative procedural law connected with it. According to the author, administrative procedure is enforced through norms regulating trial proceedings on cases arising from administrative and other public legal relationships. The paper formulates the term reflecting procedural activity of the executive branch of power different from administrative procedure. The author enumerates the features appropriate to administrative proceedings as an integral part of administrative procedural activity based on the performance of administrative processes of positive and jurisdictional character by executive bodies and administrative procedure.

Keywords: administrative procedure; administrative proceedings; administrative processes; administrative jurisdiction; administrative legal proceedings; proceedings on administrative offences.

За последние годы административно-правовая материя, регламентирующая деятельность по разрешению отдельных категорий дел в сфере государственного управления, претерпела значительные изменения и продолжает качественно обновляться. Практически сформировались и накопили обширную правоприменительную и судебную базу административно-правовые институты: обращений граждан и организаций, лицензирования отдель-

ных видов деятельности, государственного контроля (надзора), государственной регистрации, привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности.

Такое совершенствование обусловлено многими факторами. Проводимая в Российской Федерации административная реформа направлена прежде всего на повышение качества предоставления государственных услуг, исполнения государственных

функций органами исполнительной власти, обеспечение прозрачности действий их должностных лиц. Заметно возрастает роль граждан и организаций в управлении государством. Видоизменяются задачи и функции государственных органов: от односторонне императивных к договорным и обслуживающим. Постепенно ослабевает контроль государства в административно-хозяйственной сфере. Активное нормотворчество, происходящее на всех уровнях публичной власти, обусловливает повышенный интерес ученых к проблемам, связанным с реализацией компетентными органами материальных норм административного права.

Как справедливо отмечает профессор А. Е. Ав-рутин, вопросы о соотношении административного процесса, административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях в последние годы стали фактически «фирменным знаком» административно-правовой науки [1, с. 4].

Действительно, понятие «административный процесс» и соответствующее ему определение долгие годы остаются предметом для острых дискуссий. Так, в современной учебной и научной юридической литературе принято выделять по крайней мере четыре концепции относительно содержания административного процесса и связанного с ним административно-процессуального права: юрисдикцион-ную, судебную, управленческую и интегративную.

Юрисдикционная концепция административного процесса связана с именем профессора Надежды Георгиевны Салищевой. Она определяла административный процесс как «...регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения» [2, с. 16]. Несколько иной подход изложил С. И. Котюргин: «О процессе можно говорить только тогда, когда нарушен запрет, когда гражданин действует несвободно, когда поступки лица подпадают под действие санкций и наступает ответственность в той или иной форме» [3, с. 24]. Такое видение административного процесса можно встретить и в современном законодательстве. Например, в ч. 3 ст. 7 Таможенного кодекса Таможенного союза 1 установлено, что таможенные органы государств-членов Таможенного союза ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам об административных правонарушениях. Один из авторов Кон-

ституции РФ профессор С. М. Шахрай, анализируя отдельные положения ст. 72, определившей вопросы совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, отмечает, что «под административным и административно-процессуальным законодательством, упомянутым в п. „к" ч. 1 комментируемой статьи, на практике понимается законодательство об административных правонарушениях и о порядке производства по этим делам» [4, с. 94].

В научных работах можно встретить и другое мнение о понятии юрисдикции: как о позитивной регулятивной деятельности, а в случае спора или нарушения правовой нормы — правоохранительной деятельности [5, с. 62].

В своих последних работах Н. Г. Салищева пересмотрела свои взгляды на административный процесс только как на правоприменительный процесс по разрешению в административном порядке споров и применению мер административного наказания, признавая административно-процессуальными отношениями также те, в которых орган публичной власти в пределах своей компетенции, установленной законодательным или иным нормативным правовым актом, обязан рассматривать в определенном порядке обращения (предложения, ходатайства, заявления) не подчиненных ему физических и юридических лиц в связи с реализацией и защитой их прав и охраняемых законом интересов [6, с. 13-22]. Вместе с тем сложно отрицать то значительное влияние, которое оказали идеи ученых, отстаивавших в разные годы в своих работах преимущество именно этой модели административного процесса, на становление и развитие административной юрисдикции в нашей стране и, в особенности, на производство по делам об административных правонарушениях.

Идейный вдохновитель судебной концепции административного процесса профессор Ю. Н. Стари-лов и его последователи отождествляют его с административным правосудием, т. е. с судебным порядком рассмотрения дел, возникающих из административных или иных публично-правовых отношений [7, с. 19; 8, с. 6-10]. При этом производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое судами (судьями), по мнению ученого, находится за рамками административного процесса, как и административно-процедурная деятельность иных государственных органов и их должностных лиц, в том числе связанная с разрешением спора, вызванного подачей административной жалобы. Таким образом, отстаивается традиционная, принятая во многих государствах Западной Европы модель администра-

1 Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. № 17) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 50, ст. 6615.

тивного процесса, который ведется в специализированных судах и направлен на проверку законности действий государственной администрации [9].

Развитие теории советского юридического процесса в 70-80-х гг. прошлого столетия позволило выйти за рамки господствовавшей точки зрения об исключительно принудительном и тяжебном характере процессуальных норм [10]. «Сущность концепции общего юридического процесса заключается в том, что функции процессуального права нельзя ограничивать только регламентацией принуждения или разрешения гражданско-правовых споров, — писал профессор И. А. Галаган, — что помимо уголовного и гражданского процессов в системе материальных отраслей советского права имеются многочисленные процессуальные нормы и институты, на основе которых осуществляется деятельность по реализации предписаний материально-правовых норм любых отраслей» [11, с. 6].

Основоположник управленческой концепции профессор В. Д. Сорокин, автор значимых научных работ, посвященных теории административно-процессуального права, относил административный процесс к числу самостоятельных отраслей российского права, при этом делал важное уточнение: «административный процесс. „происходит" не от „совокупности" процессов гражданского и уголовного, отражающих исключительно содержание и особенности судебной власти. У административного процесса совершенно иной „родитель", а именно: исполнительная власть, реализуемая в деятельности системы весьма разнообразных по своим конкретным целям, задачам, функциям и т. д. государственных органов» [12, с. 172].

В последнее время набирает популярность близкий к управленческому интегративный подход к пониманию современного отечественного административного процесса, который, по мнению его приверженцев, представляет собой «комплексную государственную деятельность, осуществляемую публичной администрацией и судебными органами в рамках административных и судебно-административных дел в соответствии с юридическими процедурами, закрепленными в сформировавшемся административно-процессуальном законодательстве (административными и судебно-административными процедурами)» [13, с. 55].

Можно говорить о большей привлекательности, по сравнению с другими, управленческого и инте-гративного подходов, отражающих широкий взгляд на содержание административного процесса. Однако его сторонники демонстрируют разное понима-

ние места административно-процессуального права в современной системе российского права, а также структуры административного процесса и других не менее значимых вопросов.

Ю. Н. Старилов справедливо отмечает, что в настоящее время в связи с многообразием точек зрения на структуру административного процесса сложно определить даже приблизительно количество выделяемых учеными видов административных производств [14, с. 11].

Кроме того, не все ученые считают современную систему административно-процессуального законодательства сложившейся, чтобы делать вывод о наличии самостоятельной отрасли российского права. «Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, — указывает профессор Д. Н. Бахрах, — <...> административно-процессуальное право существует как большая сумма процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права, которые имеют свою процессуальную часть» [15, с. 309-310]. С ним солидарен профессор П. И. Кононов, отмечающий отсутствие «юридических оснований для обособления административно-процессуальных норм. в отдельную самостоятельную отрасль права в связи с отсутствием системообразующего федерального закона — Административно-процессуального кодекса Российской Федерации или хотя бы нескольких подобных законов» [16, с. 5].

Наконец, как существенную проблему следует констатировать отсутствие на федеральном уровне закона, призванного урегулировать однотипные общественные отношения по поводу разрешения дел, связанных с получением специального правового статуса физическими и юридическими лицами и осуществляемых органами исполнительной власти.

Важной вехой развития судебной защиты от произвола властей стало вступление в силу Кодекса административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ) 2. По мнению Ю. Н. Старилова, таким образом сделано поступательное движение вперед к «практической реализации конституционно-правовой нормы, устанавливающей административное судопроизводство как специальную форму реализации судебной власти в стране наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством» [17, с. 10].

Содержание указанного нормативного правового акта в целом отвечает тем высоким требованиям, которые предъявляет устоявшаяся столетиями международная судебная практика по разрешению публично-правовых споров между властью и граж-

2 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10, ст. 1391.

данином. Вместе с тем необходимость его принятия, а также отдельные положения до сих пор вызывают горячие споры не только в судейском сообществе, но и в научной среде. Отсутствует единство по поводу вопроса о том, является КАС РФ источником административно-процессуального или гражданско-процессуального права. Так, профессор Т. В. Сахнова полагает, что факт принятия КАС РФ «свидетельствует о законодательном обособлении специальных судебных процедур, но никакой новой („нецивили-стической") процессуальной формы не создается» [18, с. 9].

Представляется, что КАС РФ, выполненный в основном по лекалам Гражданского процессуального кодекса РФ 3, оригинален прежде всего тем, что определяет активную роль суда при разрешении административных дел, а также специфику некоторых из них. В качестве примера можно привести установление административного надзора или госпитализацию гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке. Главная особенность подобных категорий дел видится в том, что орган власти, инициируя разбирательство, должен доказать свою правоту, а условный административный ответчик (невластная сторона) не только освобождается от такой обязанности, но и находится под защитой суда. Последний при этом осуществляет ярко выраженные контрольные функции.

Хочется надеяться, что конструктивное решение данного вопроса, которое устроило бы все заинтересованные стороны, найдут сами представители юридической науки, занимающиеся проблемами теорий административно- и гражданско-процессуального права. Только в этом случае возможно достижение компромисса.

Еще один проблемный вопрос — определение критериев, позволяющих рассматривать ту или иную совокупность действий, ведущих к определенному юридическому результату, в качестве административного производства.

Выделение административных производств, по нашему мнению, допустимо, если имеются следующие составляющие: 1) наличие индивидуально-конкретного дела, разрешение которого влечет возникновение, подтверждение, изменение или прекращение правоотношения; 2) стадийность действий; 3) принятое уполномоченным субъектом власти решение по делу.

Профессор В. А. Лория перечисляет следующие признаки индивидуального дела: 1) его содержание составляют конкретные, индивидуальные материаль-

ные права и обязанности субъектов; 2) субъекты являются конкретными, индивидуальными; 3) дело материально закреплено в определенной форме, имеет вполне конкретную, установленную в сфере управления форму проявления; 4) во всех случаях рассмотрения и разрешения индивидуальных дел принимаются индивидуальные акты (административные акты), которые характеризуются индивидуальностью своего проявления и действия [19, с. 25-26].

Стадия представляет сравнительно самостоятельную часть производства, которая наряду с общими для всего производства имеет свойственные только ей задачи [20, с. 119]. Решение по административному делу оформляется индивидуальным правовым актом, представляющим собой изданное в односторонней письменной форме в виде документа волеизъявление властного органа, которое устанавливает правовые последствия разрешенного дела.

Ю. Е. Аврутин предлагает не искать в позитивных производствах административный процесс и понимать под процессуальной формой только судебный порядок рассмотрения дел, вытекающих из административных и иных публичных отношений [21, с. 106, 108]. Осмелимся утверждать, что процессуальная форма возможна как в позитивных, так и в юрисдикционных административных производствах, осуществляемых органами исполнительной власти. Профессор П. П. Серков в одной из своих работ с сожалением отмечает отсутствие в доктрине административного права понятия, отражающего процессуальную деятельность органов исполнительной власти, которое устроило бы все стороны указанной отрасли юридической науки [22, с. 174].

Выскажем определенные соображения на данный счет, не претендуя, однако, на безупречную правильность и глубину нашего мнения и его оригинальность. Материальную часть административного права обслуживают три его института, содержащие: 1) процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся по поводу разрешения отдельных категорий дел в сфере позитивного государственного управления (по выдаче лицензий и разрешений, по государственной регистрации, по административному контролю и надзору, и др.); 2) процессуальные нормы, регулирующие административную юрисдикцию или внесудебную деятельность по делам об административных правонарушениях и некоторым категориям негативных дел предупредительно-пресекательного характера (по административным жалобам и спорам, по дисциплинарным проступкам, по аннулированию лицензий и разрешений, и др.); 3) процессуальные нормы,

3 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46, ст. 4532.

регулирующие административное судопроизводство по делам, вытекающим преимущественно из административных правоотношений (нормы, регулирующие административный процесс).

Указанные институты определяют содержание подотрасли административного права, основу которой составляют процессуальные нормы об административных процедурах (административно-процедурное законодательство) и административно-процессуальные нормы (административно-процессуальное законодательство). Предлагаем именовать данную подотрасль процессуальным административным правом. В настоящее время административно-процессуальное законодательство регулирует административное судопроизводство по делам об административных правонарушениях и по административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ 4.

Процесс осуществления органами исполнительной власти административных процедур как понятие, отражающее процессуальную деятельность

органов исполнительной власти, следует отличать от административного процесса, которым называется исключительно правосудие по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений. Процессуальная форма административных процедур есть не что иное, как порядок осуществления органами исполнительной власти отдельных категорий дел, влекущих правовые последствия. Полагаем, что только осознание необходимости выбора номинального определения административного процесса позволит преодолеть размытость его понятия в современной научной юридической литературе.

Кроме того, считаем целесообразным изменить наименование научной специальности 12.00.14 «Административное право; административный процесс», с учетом высказанной в настоящей работе позиции, на 12.00.14 «Административное право; административные процедуры; административный процесс», что, в свою очередь, должно найти отражение в паспорте названной специальности.

Список литературы

1. Аврутин Ю. Е. О соотношении административного процесса, административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные вопросы публичного права. 2015. № 1.

2. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

3. Котюргин С. И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции. Омск, 1973.

4. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М., 2011. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Головко В. В. Понятие и признаки административной юрисдикции // Научный вестник Омской академии МВД России. 2014. № 4.

6. Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры / Н. Г. Салищева [и др.] ; под ред. М. А. Штатиной. М., 2015.

7. Старилов Ю. Н. Административный процесс в трудах профессора В. Д. Сорокина: «управленческая концепция» и ее значение для науки административного права // Административное право и процесс. 2007. № 1. С. 19.

8. Старилов Ю. Н. О двух главных современных направлениях развития административного и административно-процессуального законодательства (тезисы) // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2014. № 3.

9. Ежегодник публичного права — 2015: Административный процесс / Б. К. Аманалиева [и др.]. М., 2015. 464 с. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

10. Теория юридического процесса / под ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985.

11. Процессуальные нормы и отношения в советском праве (в «непроцессуальных отраслях»). Воронеж, 1985.

12. Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003.

13. Стахов А. И. Интегративный подход к пониманию административного процесса в России // Административное право и процесс. 2015. № 2.

4 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30, ст. 3012.

14. Старилов Ю. Н. Административный процесс: «административная подделка ради легкости административных воздействий» или Способ усиления судебного контроля над администрацией // Полицейское право. 2006. № 4.

15. Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник для вузов. М., 2001.

16. Кононов П. И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. № 3.

17. Старилов Ю. Н. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: значение для судебной и административной практики и проблемы организации преподавания учебного курса // Административное право и процесс. 2015. № 7.

18. Сахнова Т. В. Достижимо ли единство цивилистического процесса? (в контексте концепции единого ГПК РФ и Кодекса административного судопроизводства) // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 4.

19. Лория В. А. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси, 1986.

20. Бахрах Д. Н., Ренов Э. Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М., 2004.

21. Аврутин Ю. Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления // Журнал российского права. 2014. № 10.

22. Серков П. П. Административное судопроизводство и административный процесс // Актуальные проблемы административного судопроизводства : мат-лы всерос. науч. практ. конф. (Омск, 28 ноября 2014 г.) / отв. ред. Ю. П. Соловей. Омск, 2015.