Административный надзор как функция органов исполнительной власти

УДК 351/354

Тищенко Г.И.

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР КАК ФУНКЦИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В статье проводится анализ административного надзора в научных аспектах. Также проведено сравнение понятий и способов применения административного надзора в советский и современный периоды существования нашего государства. Рассмотрены наиболее известные концепции административного надзора.

Ключевые слова: административный надзор, теории административного надзора, административный надзор в СССР, концепции административного надзора в Российской Федерации.

* * *

Tishchenko G.I.

ADMINISTRATIVE SUPERVISION AS FUNCTION OF EXECUTIVE AUTHORITIES

In article the analysis of administrative supervision in scientific aspects is carried out. Comparison of concepts and methods of application of administrative supervision is carried also out to the Soviet and modern periods of existence of our state. The most known concepts of administrative supervision are considered.

Key words: administrative supervision, theories of administrative supervision, administrative supervision in the USSR, concepts of administrative supervision in the Russian Federation.

*

Административный надзор - надведом-ственный, специализированный, систематический контроль госуцарственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм [5].

Административный надзор в науке административного права является особой формой исполнительной власти, осуществляющей функции по обеспечению законности и соблюдению конституционных прав и свобод граждан, общественных организаций и юридических лиц, а также безопасности в деятельности организационно неподчиненных государственных органов власти и их должностных лиц.

С целью достижения определенного результата эта форма может быть и способом управленческого воздействия. Также административный надзор является способом осуществления контроля власти и дисцип-

* *

лины в государстве.

Концепция административного надзора на данном этапе должна иметь более четко выраженную дефиницию этого административно-правового явления. Для этого должно быть выработано общее понимание административного надзора, отобразить его признаки, формы, критерии, классификации и качество административно-надзорной деятельности.

Административному надзору следовало бы использовать материальные административно-правовые нормы, устанавливающие статус административно-надзорной деятельности органов и должностных лиц (материальные источники) и процессуальные административно-правовые нормы. Они бы могли регулировать порядок административно-надзорных действий и оформление результатов данной деятельности.

Такие административно-правовые нормы могут быть основаны на определенных принципах данного вида надзора, которые обязаны обусловливать структуру института административного надзора.

В Российской Федерации на данный момент существуют несколько типов надзора: прокурорский, судебный, административный.

Административный - самый большой по разнообразию надзор. Существует множество его отличий от прокурорского или судебного.

Подразделения государственной администрации, а также субъекты публичной исполнительной власти являются властными субъектами надзорной деятельности.

Если главная цель судебного и прокурорского надзора - обеспечение законности в стране, то у административного надзора обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Это является важным отличием этих видов надзора. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т.д.), уменьшения тяжести их последствий [см.: 5].

Административный надзор более специфичен, так как занимается соблюдением специальных правил (ветеринарных, санитарных, таможенных, торговли и др.), а не соблюдением законности в целом.

Административный надзор имеет систематичный характер так как он проводится не только из-за поступления сигнала, но и в плановом порядке.

Также административным принуждением характерен административный надзор, так как надзорные структуры наделены полномочиями административного пресечения и наказания.

Можно выделить три разновидности в системе регулярного надзора:

• за неопределенным количеством субъектов;

• за получившими лицензии и разрешения лицами;

• за лицами, освобожденными их мест лишения свободы.

Этот вид носит принудительный характер и осуществляется органами внутренних дел [9].

На три группы можно разделить большое количество надзорных служб государственной администрации:

- надзорные ведомства, главной задачей которых является системный надведом-ственный контроль за соблюдением специальных правил;

- входящие в состав федеральных органов исполнительной власти государственные инспекции и иные подразделения;

- разнообразные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это, например, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии.

Следует упомянуть и о том, что понятие административного надзора к нам пришло из советского периода, где он выступал в качестве важного метода обеспечения законности. В большей степени административный надзор понимался как надведом-ственный контроль, представлял собой форму активного наблюдения и в определенных случаях мер административно-властного характера [см.: 3; 7; 18].

Чаще всего административный надзор относили к органам милиции, которые осуществляли надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за иной, строго определенной законом категорией граждан [14, с. 275278; 12, с. 69-78].

Стоит подчеркнуть, что во всех концепциях советского административного надзора отсутствовало строгое разделение контроля и административного надзора. То есть контроль отождествлялся с административным надзором, поэтому административный надзор считался разновидностью контроля.

Именно из-за этой теоретической двусмысленности данных понятий произошло смешение надзора и контроля, которое тянется до российского законодательства.

Административное право современной России не разрешило сложившихся противоречий административного надзора, он стал рассматриваться как правовое явление, имеющее много функций, осуществляемое различными органами государственной власти.

Имеет место быть теория о том, что органом надзора является только прокуратура, а все остальные, именуемые «надзором», следовало бы называть контрольными органами [13, с. 189].

М.С. Шалумов утверждает, что термин «надзор», сохранившийся в наименовании многих контрольных органов, лишь вводит в замешательство при понимании государственных функций органов контроля и надзора [15, с. 85].

Также ряд ученых считают, что функции реализации ответственности не может выполнять надзорная деятельность. Выходит за рамки надзорной деятельности процесс применения любого наказания, что представляет собой самостоятельную форму административной ответственности. Это доказывает то, что не совпадают две формы деятельности, осуществляемые одним субъектом [16, с. 3233; 6, с. 92; 17, с. 88-90].

Достаточно распространенной является научная позиция о том, что стоит относить юрисдикционную деятельность в содержание административного надзора, а административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Довольно известные правоведы, такие как Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, Л.Л. Попов и др., утверждают, что надзорные структу-

ры наделены юрисдикционными полномочиями, а также административный надзор связан с широким применением мер административного принуждения [см: 4, с. 356, с. 364; 8, с. 543-545; 1, с. 474-475; 2, с. 411; 11, с. 203; 10, с. 427 и др.].

Современные подходы к трактовке административного надзора являются довольно дискуссионными среди ученых в области административного права. Многие авторы указывают на то, что административный надзор имеет исключительно правоохранительную природу, а никак не управленческую. По этой теории к правоохранительным органам относятся все государственные инспектора различных ведомств. Данные предположения могут служить лишь для выведения подразделов административного надзора, так как имеют недостаточную аргументацию.

Между правоведами существует много споров по поводу природы административного надзора, поэтому его развитие имеет малопродуктивный характер. Административно-правовая наука в Российской Федерации не предложила единого подхода к пониманию административного надзора, сочетавшегося с законодательными положениями, которые устанавливали бы статус и порядок осуществления административно-надзорной деятельности.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что на данный момент в Российской Федерации нет единого правового акта, который закреплял хотя бы основы административного надзора, но существуют федеральные законы, которые регулируют разные виды надзора. А также нет единого мнения о природе административного надзора.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. М., 2008.

2. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008.

3. Асадов А.М. Конституционные основы государственного финансового администрирования // Административное право и процесс. 2011. №7. С. 16-20.

4. Бахрах Д. H. Административное право России: Учебник. M., 2011.

5. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. M.: Эксмо, 2009.

6. Еропкин M.^ Управление в области охраны общественного порядка. M., 1965.

7. Кармолицкий А.А. Правовое регулирование полномочий государственных инспекций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. M., 1976.

8. Козлов ЮМ. Административное право: Учебник. M., 2007.

9. Федеральный закон от 06.04.2011 № 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" // СПС "КонсультантПлюс" Версия Проф, сетевая. Электрон. дан. M., 2012. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

10. Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007.

11. Овсянко ДМ. Административное право: Учебное пособие. M., 2002.

12. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы советского административного права на современном этапе. M., 1963.

13. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003.

14. Советское административное право (Общая и особенные части). M., 1973.

15. Шалумов M.Q Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. №1.

16. Шергин А.П. Административная юрисдикция. M., 1979.

17. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): Дис. на соиск. уч. степ. д.ю.н.. Ростов-на-Дону. 2011.

18. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. M., 1981.

REFERENCE

1. Administrativnoye pravo i protsess: polnyy kurs / YU.A. Tikhomirov. M., 2008.

2. Administrativnoye pravo: uchebnik / Pod red. L.L. Popova, M.S. Studenikinoy. M., 2008.

3. Asadov A.M. Konstitutsionnyye osnovy gosudarstvennogo finansovogo administrirovaniya // Administrativnoye pravo i protsess. 2011. № 7. S. 16-20.

4. Bakhrakh D.N. Administrativnoye pravo Rossii: uchebnik. M., 2011.

5. Bakhrakh D.N. Administrativnoye pravo Rossii: Uchebnik / D.N. Bakhrakh, V.G. Tataryan. M.: Eksmo, 2009.

6. Yeropkin M.I. Upravleniye v oblasti okhrany obshchestvennogo poryadka. M., 1965.

7. Karmolitskiy A.A. Pravovoye regulirovaniye polnomochiy gosudarstvennykh inspektsiy: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 1976.

8. Kozlov YU.M. Administrativnoye pravo: uchebnik. M., 2007.

9. Federal'nyy zakon ot 06.04.2011 № 64-FZ "Ob administrativnom nadzore za litsami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody" // SPS "Konsul'tantPlyus ". Versiya Prof, setevaya. Elektron. dan. M., 2012. Dostup iz lokal'noy seti Nauch. b-ki Tom. gos. un-ta.

10. Obshcheye administrativnoye pravo: Uchebnik / Pod red. YU.N. Starilova. Voronezh, 2007.

11. Ovsyanko D.M. Administrativnoye pravo: Uchebnoye posobiye. M., 2002.

12. Razarenov F.S. O sushchnosti i znachenii administrativnogo nadzora v sovetskom gosudarstvennom upravlenii // Voprosy sovetskogo administrativnogo prava na sovremennom etape. M., 1963.

13. Rokhlin V.I. Prokurorskiy nadzor i gosudarstvennyy kontrol' : istoriya, razvitiye, ponyatiye, sootnosheniye. SPb., 2003.

14. Sovetskoye administrativnoye pravo (Obshchaya i osobennyye chasti). M., 1973.

15. Shalumov M.S. Prokurorskiy nadzor i gosudarstvennyy kontrol' za ispolneniyem zakonov: razgranicheniye kompetentsii i otvetstvennosti // Gosudarstvo i pravo. 1999. №1.

16. Shergin A.P. Administrativnaya yurisdiktsiya. M., 1979.

17. Shmaliy O.V. Pravovoye obespecheniye effektivnosti ispolnitel'noy vlasti (teoretiko-metodologicheskiye aspekty): Dis. na soisk. uch. step. d.yu.n. Rostov-na-Donu, 2011.

18. Shorina Ye.V. Kontrol' za deyatel'nost'yu organov gosudarstvennogo upravleniya v SSSR. M., 1981.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

ТИЩЕНКО Георгий Игоревич, студент 2 курса юридического факультета заочной формы обучения, Южно-Российский институт управления, филиал РАНХиГС, г. Ростов-на-Дону.

E-mail: t-g-Igorevich@mail.ru

Рецензент:

доктор юридических наук, доцент

Шмалий О.В.

E-mail: adminpravo@uriu.ranepa.ru