Анализ взглядов на сущность и структуру муниципального хозяйства в современной России

А.Х. Хамизов

АНАЛИЗ ВЗГЛЯДОВ НА СУЩНОСТЬ И СТРУКТУРУ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Аннотация

Сущность и принципы функционирования муниципального хозяйства в условиях трансформации российского экономического пространства приобретают новые особенности. Первоочередной целью функционирования муниципального хозяйства является удовлетворение общественных интересов населения муниципалитета, в связи с этим главным критерием при определении его структуры считается участие хозяйствующих субъектов различных форм собственности и отношений с местными властями в удовлетворении общественных потребностей. В связи с двойственностью природы местного самоуправления муниципальное хозяйство одновременно является институтом общественных отношений, регулирующая функция которого выражена в придании общественно значимого характера процессам производства и потребления в рамках экономики муниципального образования.

Annotation

The essence and principals of municipal economy functioning acquires new peculiarities in Russian economy space transformation. The satisfaction of social interests of municipality population is the priority objective of municipal economy functioning, that is why the participation of economic subjects with different forms of ownership and relations with the local government in satisfaction of social needs is considered as the main criteria in definition of his structure. In connection with dual nature of local government the municipal economy simultaneously is the institution of social relations, with controlling function is expressed in attaching to production process and the consumption in the borders of economics of the municipality.

Ключевые слова

Муниципальное хозяйство, удовлетворение общественных потребностей, хозяйствующие субъекты, институциональная природа.

Keywords

Municipal economy, satisfaction of social needs, economic subjects, institutional nature.

2009 № 3

Вестник Ростовского государственного экономического университета

В основе развития местного самоуправления лежат экономические процессы. Следовательно, экономическую деятельность местного сообщества можно описать через понятие «муниципальное хозяйство». Степень схожести данных понятий довольно высока, вплоть до того, что ученые зачастую проводят знак равенства между ними. Муниципальное хозяйство можно рассматривать как инструмент, с помощью которого органы местного самоуправления осуществляют экономическую деятельность. Эта категория сложна и противоречива. Ее понятие до сих пор остается дискуссионным в науке. С методологической точки зрения при определении данного понятия следует обратиться к классикам муниципальной науки, в первую очередь, к Л.А. Велихову. Отождествляя «муниципальное хозяйство» с «городским» [1], он трактует его в трех значениях: «Во-первых, под городским хозяйством нередко подразумевается совокупность частных хозяйств в городе. ...Во-вторых, городское хозяйство, в его статическом значении, называют. всю сумму наличных оборудований и учреждений, обслуживающих городское благоустройство. Наконец, в-третьих, городское хозяйство понимается как деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения» [1]. Также Л.А. Велихов оперирует еще двумя понятиями: местным и коммунальным хозяйством, которые «между собой совпадают» [1]. По его мнению, «местное или коммунальное хозяйство в городах принимает форму муниципального хозяйства» [1].

Следуя вышесказанному, Л.А. Велихов дает следующее определение муниципальному хозяйству: «городское или муниципальное хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства

людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (то есть благоустройства в широком смысле) живущего на ней и принадлежащего к господствующему классу коллектива» [1].

Данное определение верно для условий аграрной России 1928 года, когда монография увидела свет. Безусловно, это связано с тем, что в сельских поселениях того времени коммунальная инфраструктура практически отсутствовала, так же, как и обрабатывающая промышленность. Поэтому в данном контексте, когда речь идет о муниципальном хозяйстве, прежде всего, подразумевается городское хозяйство. Однако современная ситуация на местах существенно изменилась. Хотя по-прежнему определяющую роль в социально-экономическом развитии России играют экономики городов, и коммунальная инфраструктура сельских поселений не получает должного развития, сегодня их хозяйства нельзя не считать муниципальными. Многие сельские поселения уже обладают некоторыми признаками городов: наличием инфра-

структуры, несмотря на ее слабое развитие, обрабатывающей промышленности и др.

При определении понятия муниципального хозяйства современных исследователей можно разделить на две группы. Первая группа рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности, то есть речь идет о коммунальном хозяйстве. Вторая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хо-

зяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Фактически дискуссионным считается вопрос о принадлежности хозяйствующих субъектов немуниципальной собственности муниципальному хозяйству.

В результате группа ученых (А.Г. Воронин [2], В.Г. Игнатов [6], Б.Г. Преображенский [4] и др.) на основе исследований Велихова вывели критерий, по которому стало возможным дифференцировать эти два подхода к данному определению, - это «деятельность,

.направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения» [1].

Таким образом, муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения[2].

Однако следует повторить, что исследования Велихова проводились на заре коммунистического строя и были актуальны для своего времени. Объект исследования - коммуна, община - за такой промежуток времени претерпел значительные изменения, вплоть до появления нового объекта. В данном случае - это муниципальное образование, представленное в виде социальноэкономического комплекса. Элементы системы - объекта исследования того времени - приобрели новые свойства и видоизменили или потеряли старые. Также необходимо отметить, что вместе с объектом исследования изменилась и внешняя среда, в которой функционирует данная система. В результате это приводит к видоизменению подсистем и самих элементов, а также к наделению их новыми функциями. В данном конкретном случае мы видим, что, несмот-

ря на существенное изменение объекта исследования, цель его функционирования остается прежней - поддержание высокого уровня благосостояния населения. Поэтому следует конкретнее проанализировать основополагающую функцию хозяйствующих субъектов, входящих в понятие муниципального хозяйства, - удовлетворение общественных потребностей.

В первую очередь, сюда входят предприятия и учреждения муниципальной формы собственности. Цель их создания - благоустройство муниципального образования. Также муниципальное образование берет на себя поддержание малоприбыльных, но социально значимых отраслей производства. Это может выражаться также в создании муниципальных предприятий или в долевом участии муниципалитета в предприятиях других форм собственности.

Далее, в соответствии с вышеуказанным определением в удовлетворении общественных потребностей участвуют предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности, взаимоотношения с местными органами власти которых построены на договорной основе. Это дает право органам местного самоуправления координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии

муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность [3] .

Таким образом, из данного определения выпадают предприятия и организации немуниципальной формы собственности, не связанные с муниципалитетом какими-либо договорными отношениями, так же как и индивидуальные предприниматели и домохозяйства. Однако внешняя среда функционирования системы кардинально изменилась: сегодня это уже рыночная экономика со своими законами и механизмами регу-

лирования. Соответственно эти элементы уже наделены новыми свойствами и функциями.

В этих условиях любое предприятие, независимо от его формы собственности и отношений с местными властями, так или иначе участвует в удовлетворении общественных потребностей, при условии, что оно соответствует всем государственным стандартам и нормам. Во-первых, если предприятие рентабельно, способно функционировать в условиях рыночной конкуренции, значит, его продукция или услуги пользуются спросом, что является удовлетворением общественных потребностей. В противном случае предприятие ликвидируется в силу законов рыночной экономики. Во-вторых, создаются новые рабочие места. Это является одним из ключевых факторов социальной стабильности. В-третьих, за счет налоговых отчислений хозяйствующих субъектов пополняются бюджеты различных уровней. Предприятия могут достигать этих целей с различной долей эффективности. Но это не может служить основанием для невключения одних из них в определение муниципального хозяйства. Эти правила справедливы так же и для индивидуальных предпринимателей.

Особый статус в рамках структуры муниципального хозяйства имеет домохозяйство. Это комплексное внутри- и межсемейное образование, располагающее неделимой собственностью, общим бюджетом и согласованным поведением его членов на местных рынках. От этой категории напрямую зависят такие социальные показатели, как: уровень рождаемости, уровень смертности, естественный прирост населения и т.д. Поэтому было бы некорректно говорить, что домохозяйства не участвуют в удовлетворении общественных потребностей.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что на территории муни-

ципального образования хозяйствующие субъекты любых форм собственности участвуют в удовлетворении общественных потребностей населения и соответственно являются неотъемлемыми элементами системы производства и конечного потребления. Следовательно, такой критерий включения в понятие муниципального хозяйства, как участие в удовлетворении общественных потребностей, теряет смысл, так как ему соответствуют практически все хозяйствующие субъекты, независимо от формы собственности и отношений с местными властями. Подтверждением данного тезиса также является тот факт, что властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты, хотя и с различной степенью вмешательства. Регулирующая деятельность муниципальных органов власти по определению направлена на удовлетворение общественных потребностей.

Итак, следуя вышесказанному, будем придерживаться точки зрения, определяющей муниципальное хозяйство как всю совокупность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования. Этого подхода придерживаются такие ученые как Ю.В.Филиппов и Т.Т. Авдеева [5]. Данное определение отождествляет муниципальное хозяйство с местным и, далее, с местной экономикой. Однако это не совсем корректно, так как понятие местного хозяйства имеет довольно размытые границы и не всегда соответствует территории именно муниципального образования.

Для более полного понимания сущности муниципального хозяйства необходимо остановиться на его специфике, которая исходит из двойственности природы местного самоуправления. Муниципальное хозяйство (в части субъектов хозяйственной деятельности, использующих муниципальную собст-

венность) с точки зрения ведения хозяйственной деятельности в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности, то есть может самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны для выполнения возложенных на них общественных функций. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности по своей природе общественны.

Вместе с тем органы управления муниципальным хозяйством выполняют государственные поручения, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых централизованными государственными структурами невозможно: производство различных услуг, отнесенных к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней. Кроме того, органы управления муниципальным хозяйством действуют и как заказчик тех услуг, которые отнесены к ведению муниципалитета, но не могут быть произведены предприятиям муниципальной собственности.

Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области хозяйственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности [2].

Указанная специфика муниципального хозяйства позволяет выявить

его институциональную природу. С точки зрения такого подхода

А. Г.Воронин дает следующее определение: «Муниципальное хозяйство - это экономическая категория, выражающая экономические отношения между органом местного самоуправления, являющимся органом власти и субъектом хозяйственных отношений и вследствие этого имеющим двойственную природу, и субъектами хозяйственной и иной общественно значимой деятельности по поводу использования местных ресурсов в коллективных интересах территориальной общности.» [2]. Здесь мы видим, что муниципальное хозяйство одновременно является институтом общественных отношений, регулирующая функция которого выражена в придании общественно значимого характера процессам производства и потребления в рамках экономики муниципального образования.

Для определения структуры муниципального хозяйства вернемся к первому подходу, определяющему его как всю совокупность действующих на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов.

Как правило, при определении элементов муниципального хозяйства и основания для их классификации используют методику, предложенную при определении самого понятия «муниципальное хозяйство» Л. А. Велиховым. Данный подход исходит из того, что:

• муниципальное хозяйство -это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования;

• деятельность этих предприятий и учреждений направлена на удовлетворение общественных интересов;

• поскольку деятельность осуществляют разнородные по своей природе субъекты этой деятельности, то необходим и субъект, координирующий их деятельность [2].

Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место того или иного элемента в реализации общественных потребностей. Этот подход к классификации также является справедливым и для определения муниципального хозяйства, нашедшего отражение в данной работе.

Синтезируя классификацию элементов муниципального хозяйства,

предложенную в работах А. Г. Воронина [2] и в работах Ю.В. Филиппова и Т.Т. Авдеевой [5], можно выделить следующие их виды:

• органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующего субъекта на территории муниципального образования, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения муниципального образования;

• предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);

• предприятия, учреждения и организации немуниципальной формы собственности, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований (как правило, выражается в договорных отношениях с органами местного самоуправления);

• иные предприятия, учреждения и организации немуниципальной формы собственности, а также индивидуальные предприниматели (косвенно участвуют в удовлетворении общественных потребностей муниципального образования);

• домохозяйства.

Библиографический список

1.Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. - Обнинск: Институт муниципального управления, 1995. С. 102-104, 203204.

2.Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Финансы и статистика, 2004. С. 13-20.

3.Горный М.Б., Иванова В.Н., Ошурков А.Т., Скрябина Н.И. Основы муниципальной экономики. М.: «Весь Мир». 2000. С. 63.

4.Управление развитием муниципальных образований: Монография / д.э.н., проф. Б.Г. Преображенского. - Воронеж: Изд-во «Научная книга», 2005. С. 152-156.

5. Филиппов Ю.В., Авдеева Т. Т. Основы развития местного хозяйства. М.: Дело, 2000. С. 52-57.

6. Экономика муниципальных образова-

ний: Учебное пособие / Под общей ред. проф В.Г. Игнатова. - М.; ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр

«МарТ», 2008. С. 237-241.

Bibliographic list

1.Velihov L.A. Foundations of municipal services. General apprenticeship of city, its controlling, finances and methods of economy. Obninsk: Institution of municipal board, 1995. P. 102-104, 203-204.

2.Voronin A.G. Municipal economic management and board: problems of theory and practice. - 2nd edition, revised and corrected. - M.: Finances and statistics, 2004. P. 13-20.

3.Gorniy M.B., Ivanova V.N., Oshurkov

A.T., Scryabina N.I. Foundations of municipal economy. M.: «Whole world». 2000. P. 63.

4.Management of municipal formations development: Monograph / r.e.s., professor

B.G. Preobrazhenskiy. - Voronezh: «Scientific book». 2005. P.152-156.

5.Filippov Yu.V., Avdeeva T.T. Foundations of local economy development. M.: Act, 2000. P. 52-57.

6.Economy of municipal formations: Teaching aid / ed. Professor V.G.Ignatova.

- M.; PBC «Mart». Rostov-on-Don. 2008 P. 237-241.