Особенности расходов бюджетов субъектов федерации на образование

ОСОБЕННОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ НА ОБРАЗОВАНИЕ

FEATURES OF BUDGET EXPENDITURES OF SUBJECTS OF FEDERATION ON EDUCATION

Елистратова Е.Ю., аспирант кафедры «Государственные и муниципальные финансы», Финансовый университет при Правительстве

Российской Федерации E-mail: lenok-1987@yandex.ru

Elena J. Elistratova, Post-graduate Student, Department of State and municipal Finance, Financial University under the Government of the Russian

Federation

E-mail: lenok-1987@yandex.ru

Аннотация. В статье рассматриваются приоритеты государственной финансовой политики в сфере общего образования на данном этапе развития экономических отношений. С использованием научного подхода раскрывается содержание понятия «расходы бюджета на образование». Исследуются направления, формы, структура и масштабы расходов бюджетов субъектов федерации на образование с учетом воздействия внешних и внутренних факторов. Анализируются варианты моделей финансирования учреждений и их эффективность в системе БОР.

Abstract. The article deals with the priorities of the state financial policy in the sphere of education at the present stage of development of economic relations. The concept of "budget expenditures on education" discloses by means of the scientific approach. In recognition of the impact of external and internal factors directions, forms, structure and range of budget expenditures of subjects of Federation on education are studied in this article. Variants of models of establishments' financing

and their effectiveness in the system of performance budgeting are analyzed as well.

Ключевые слова: расходы бюджетов субъектов федерации, общее образование, бюджетирование, ориентированное на результат.

Key words: budget expenditures of the subjects of Federation, education, performance budgeting.

Главное преимущество высокоразвитой страны заключается в ее человеческом потенциале, во многом определяемом эффективностью системы образования. Образование является одним из основополагающих факторов в обеспечении благосостояния и конкурентоспособности государства, благополучия общества в целом и каждого отдельного гражданина в частности.

Роль бюджетов субъектов федерации в финансировании общего образования значительна. Мировой опыт и тенденции в финансировании общего образования подтверждают наибольшую эффективность децентрализованной модели финансирования отрасли. В данном случае действует принцип максимального приближения бюджетной услуги к потребителю. Так, в США, например, на долю штатов и местных бюджетов приходится более 90% бюджетных расходов на общее образование (см. табл. 1).

Таблица 1

Распределение расходов на государственные начальные и средние школы

в США по уровням бюджетной системы 1

Учебный год Расходы всего, млн. долл. В том числе

Федеральный бюджет Бюджеты штатов Местные бюджеты

млн. долл. % млн. долл. % Млн. долл. %

2007/2008 584684 47788 8,2 282623 48,3 254273 43,5

2008/2009 592422 56670 9,6 276526 46,7 259226 43,7

1 Digest of Education Statistics. National Center for Education Statistics. URL: http://nces.ed.gov (дата обращения 17.07.2013) .

2009/2010 597486 75998 12,7 259810 43,5 261678 43,8

Расходы бюджета на образование имеют особую социальную и экономическую значимость. Расходы на образование - это инвестиции, которые стимулируют экономический рост, повышают производительность труда, способствуют личному и социальному развитию и снижению социального неравенства2.

Помимо прочего, государственное финансирование социально значимых услуг связано с достижением социальной справедливости. В этом случае социальная справедливость понимается как обеспечение доступности образовательных услуг для населения независимо от уровня его доходов.

Пользу от образования получают государство, отдельные хозяйствующие субъекты и граждане как результат своего обучения. Эффекты, получаемые от образования, представлены в табл. 2.

На наш взгляд, при определении содержания понятия «расходы бюджета на образование» следует исходить из понимания сути расходов бюджета не только как суммы денежных средств, но и как: (1) инструмента реализации государственной политики в области образования, (2) особых экономических отношений, складывающихся между органами государственной власти, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу распределения и использования финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения потребности общества в образовательных услугах надлежащего качества.

Таблица 2

Эффекты от образования 3

Виды факторов воздействия Человек Хозяйствующий субъект Государство

Факторы прямого воздействия Увеличение заработной платы, а впоследствии и трудовой пенсии Рост производительности труда Увеличение национального дохода

2 Expenditures across levels of government, in OECD // Factbook 2013: Economic, Environmental and Social Statistics, OECD Publishing. - 2013. - P. 194.

3 Составлено автором

Факторы косвенного Повышение общей и Развитие Повышение уровня

воздействия профессиональной технологий, жизни населения,

культуры профессиональных конкурентоспособно

навыков сотрудников сти и

и т.п. обороноспособности

страны, создание

основы для развития

инновационных

процессов,

сокращение

преступности и т.п.

В случае понимания расходов бюджета на образование как экономических

отношений «расходы бюджета на образование» представляют собой систему взаимоотношений, охватывающих не только органы государственной власти, но и все население страны.

Особенности расходов бюджетов субъектов федерации на образование определяются, во-первых, их экономической ролью и общественным назначением, во-вторых, территориальными аспектами оказания услуг в сфере образования, в-третьих, процедурами предоставления и использования бюджетных средств (см. табл. 3).

На величину расходов бюджетов субъектов федерации на образование и их удельный вес в общем объеме расходов бюджетов субъектов федерации существенное влияние оказывают факторы, которые можно разделить на внешние и внутренние. К внешним факторам, по нашему мнению, следует отнести: а) приоритеты государственной и региональной социально-экономической политики; б) качество нормативно-правового регулирования

оказания услуг в сфере образования; б) инфляционные процессы в экономике.

Таблица 3

Особенности расходов бюджетов субъектов федерации на образование

Определяющие факторы влияния Назначение Механизм реализации

1. Экономическая роль и общественное значение Обеспечение доступности общего образования 1.Установление законодательных гарантий доступности общего образования. 2. Отнесение услуг в сфере общего образования к государственным (муниципальным) услугам.

2.Территориальные аспекты оказания услуг в сфере Приближение услуг к потребителю, 1. Закрепление за субъектами федерации полномочий по оказанию и финансовому обеспечению услуг в сфере общего образования

образования учет потребностей общества в получении качественного и доступного образования 2. Предоставление грантов (субсидий) из федерального бюджета для обеспечения на всей территории страны равного доступа граждан к услугам общего образования

3. Процедуры предоставления и использования бюджетных средств Обеспечение оказания качественных услуг общего образования для всех категорий граждан 1. Использование различных форм бюджетного финансирования (сметного, нормативного подушевого и прогрммного) 2.Расчет объема бюджетного финансирования на основе демографических показателей 3. Ориентация при оценке эффективности расходов бюджета на общее образование преимущественно на непосредственные результаты

Расходы бюджета субъекта федерации формируются в зависимости от

социально-экономической политики государства, а также выбранных социальных и экономических приоритетов развития региона. Направления, формы, структура и масштабы расходов бюджетов субъектов федерации на образование определяются в соответствии с выбранными приоритетами. Например, реформа общего образования может обуславливать как рост, так и сокращение расходов бюджетов субъектов федерации на образование в зависимости от ее целей, задач, механизма реализации и степени самостоятельности субъектов федерации в выборе моделей реформирования региональной системы общего образования.

Нормативно-правовое регулирование оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере образования является основанием для осуществления расходов региональных бюджетов на образование. Нормативно-правовые акты оказывают непосредственное влияние на планирование, финансирование, а также эффективность расходов бюджетов субъектов федерации на образование.

Инфляционные процессы в экономике вынуждают органы государственной власти субъектов федерации проводить индексацию расходов бюджетов субъектов федерации на образование, однако уровень индексации может как соответствовать темпам инфляции, так и быть ниже официального

уровня инфляции, что приводит к затруднению долгосрочного планирования и усилению социальной напряженности в обществе.

Следует отметить, что фактические расходы бюджета субъекта федерации на общее образование должны быть соотнесены с факторами, оказывающими непосредственное влияние на величину расходов бюджета субъекта федерации на общее образование, т.е. внутренними факторами. Считаем, что такими факторам являются: а) демографическая ситуация в регионе; б) структура и организация сети государственных (муниципальных) образовательных учреждений; в) средняя заработная плата в субъекте федерации, характеризующая оплату труда работников в данной сфере; г) объем бюджетных расходов в расчете на одного ученика.

Первым фактором, оказывающим влияние на объем расходов бюджета субъекта федерации на общее образование является демографическая ситуация в регионе. Здесь следует учитывать количество детей школьного возраста (количество учащихся), количество учащихся требующих особого подхода.

Расходы бюджета субъекта федерации зависят от структуры и организации сети государственных (муниципальных) образовательных учреждений. При этом следует учитывать организационно-правовую форму государственных (муниципальных) образовательных учреждений, месторасположение (сельская местность, городская), контингент учащихся. Оптимизация сети государственных (муниципальных) образовательных учреждений способствует повышению эффективности расходов бюджетов субъектов федерации на образование.

Следующий фактор, влияющий на объем расходов бюджета субъекта федерации, - средняя заработная плата в субъекте федерации, характеризующая оплату труда работников отрасли. Повышение оплаты труда работников образования, доведение и поддержание соответствия уровня заработной платы учителей уровню средней заработной платы по экономике регионов, а также ее зависимость от результативности труда можно рассматривать как одну из мер, направленных на повышение качества предоставляемых образовательных услуг.

Данная мера способствует повышению мотивации работников сферы образования, созданию условий для привлечения в отрасль высококвалифицированных кадров.

По нашему мнению, говоря о расходовании бюджетных средств на образование, следует учитывать как количественный, так и качественный аспекты. Количественный аспект заключается в том, чтобы определить ту часть бюджетных средств, которая должна направляться на финансирование отрасли (образовательных услуг), предоставляемых населению. Решение этой проблемы зависит от приоритетов государственной политики на данном этапе развития, а также от наличия соответствующих ресурсов. В свою очередь качественный аспект заключается в обеспечении наиболее эффективного использования бюджетных средств.

Объем бюджетных ресурсов ограничен. Недостаток ресурсов вынуждает органы власти субъектов федерации к поиску вариантов эффективного использования бюджетных средств. В этой связи расходы бюджетов субъектов федерации на образование должны быть ориентированы на достижение конечного результата наиболее эффективным способом.4 Так, перспективным подходом к формированию и исполнению бюджета является модель, широко применяемая во всем мире, - «бюджетирование, ориентированное на результат» (performance budgeting). В разных странах модель бюджетирования, ориентированного на результат, имеет свои особенности, в мире не существует единых методик, процедур, инструментов, используемых в рамках данной модели.

В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, можно определить как систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и ожидаемой отдачей от этих расходов, достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами) с их социальной и экономической эффективностью5.

4

5 Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / под общ. ред. А.А. Климова. - М.: Издательство «Дело» АНХ, 2009. - С. 260

Задачей бюджетирования, ориентированного на результат является повышение эффективности расходов бюджетов субъектов федерации на образование путем привязки финансирования государственных (муниципальных) учреждений к результатам их работы (рис. 1).

Цель - каких результатов хотим достичь_у

Расходы бюджета субъекта федерации на образование

Оценка результатов (анализ индикаторов, опрос общественного мнения и

Жг

Плановые цели, задачи

I

Предоставление услуг

^непосредственные результаты)

х- Л

Задачи - каким образом мы хотим этого добиться

Рис. 1 Характеристика взаимосвязи расходов бюджета субъекта федерации с результатами БОР

Такой подход к планированию и расходованию бюджетных средств, предусматривает тесную увязку расходов бюджета с результатами деятельности бюджетополучателей. В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, используется систематизированный ряд информации о результатах деятельности для создания этой привязки (показатели, оценки, и т.д.).

В целях увязки результатов деятельности учреждений с объемами финансирования из бюджета в современных моделях бюджетирования ориентированного на результат, используются три основных механизма:6

- создание связей между бюджетом и выполнением плановых целей;

- финансирование по формуле;

- стимулы финансирования, «привязанного» к результатам деятельности.

Первый механизм, который используется для создания связи между

финансированием и результатами, - это создание связей между бюджетом и выполнением плановых целей. Модель бюджетирования, ориентированного на результат, подразумевает обязательную связь бюджетного финансирования с выполнением плановых целей. Главная проблема, связанная с использованием данного механизма, заключается в выборе правильной количественной

M. Robinson. Performance-based Budgeting P.16

6

величины для постановки плановой цели. С другой стороны, при выбранной плановой цели возникает опасность того, что учреждение, стремясь выполнить плановую цель по одному направлению деятельности, может снизить результативность по другим направлениям деятельности, которые не учитываются в плановой цели.

Второй механизм - финансирование по формуле. Суть данного механизма заключается в следующем: уровень финансирования учреждения (целиком или частично) определяется по математической формуле. Примером может выступать формула, применяемая для оценки потребностей школы в финансировании. Финансирование зависит от числа учеников и от затрат на каждого обучающегося и определяется по количеству учеников, умноженному на сумму затрат, которые должны покрыть стоимость обучения одного ученика в течение года на определенном этапе образовательного процесса. В данном случае формула выступает лишь инструментом для оценки необходимого объема финансирования.

Следует отметить, что не все механизмы финансирования по формуле являются инструментами бюджетирования, ориентированного на результат. Финансирование по формуле является инструментом БОР только в том случае, когда формула увязывает финансирование с результатами и задачей этого является повышение эффективности и результативности бюджетных расходов.

Третий механизм - стимулы финансирования, привязанного к результатам деятельности. Например, система финансирования университетов, широко применяемая за рубежом, при которой университеты могут получать дополнительное финансирование свыше своего основного финансирования, на основании результатов своей деятельности по выбранным показателям, например, процент выпускников трудоустроившихся по специальности в течении трех месяцев после окончания университета.

Стимулы финансирования, привязанные к результатам деятельности, чаще всего являются одним из вариантов финансирования по формуле, т.к.

размер дополнительного финансирования определяется по формуле, увязанной с показателями деятельности.

Все три механизма, используемые для увязки финансирования с результатами деятельности, могут использоваться как в совокупности, так и раздельно при финансировании расходов бюджетов субъектов федерации на образование (см. табл. 4).

Следует отметить, что бюджетирование, ориентированное на результат, означает распределение бюджетных ресурсов в соответствии с результатами деятельности участников бюджетного процесса в условиях ограниченности бюджетных ресурсов. По сути дела БОР - это попытка переноса на государственный сектор принципов конкурентного распределения финансовых ресурсов.

Модель бюджетирования, ориентированного на результат, имеет существенные отличия от затратной модели бюджетного планирования и расходования бюджетных средств, применяемой в Российской Федерации на протяжении длительного периода времени. Характерной особенностью затратной модели является детальное планирование направлений расходования бюджетных средств, а также строго целевой характер их использования. Смета является основным финансовым документом, определяющим общий размер, целевое направление и распределение средств, выделяемых из бюджета.

Таблица 4

Использование механизмов БОР в системе финансирования общего

образования

Цель -указывает на желаемые долгосрочные результаты. Задачи -ориентированы на более конкретные результаты. Механизм Финансирование Результат

должна отражать желаемый результат, а не процесс. Например, реализация общеобразовательны х программ Создание связей между бюджетом и выполнением плановых целей Полное финансирование образовательных услуг. Финансирование Оценивается с помощью индикаторов

Например, достижение высокого качества образования. Финансирование по формуле: нормативно-подушевое финансирование увязано с результатами в целях повышения эффективности и результативност и бюджетных расходов субъекта федерации на образование

Например, поощрение учителей и учреждений Стимулы финансирования , привязанные к результатам деятельности: распределение средств по рейтингам Дополнительное финансирование образовательных услуг. Финансирование увязанно с показателями деятельности

Источник: составлено автором

При затратной модели планирование расходов осуществляется вне их формализованной связи с результатами, планирование осуществляется на основании информации прошлых лет. Однако это не означает, что в условиях сметного финансирования в принципе не достигаются общественно значимые результаты. Эти результаты не являются определяющими в процессе бюджетного планирования, а основным механизмом является планирование от достигнутого.7

В рамках данной модели бюджетное финансирование деятельности учреждений образования осуществляется на основе сметы, т.е. путем покрытия затрат на их функционирование. Порядок сметного финансирования учреждений образования не ориентирован на результат, т.к. за счет расходов бюджета осуществляется финансирование не предоставления услуг, а функционирования сети учреждений. Учреждения не заинтересованы к снижению издержек и экономии бюджетных средств. У учреждений отсутствует

7 Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / под общ. ред. А.А. Климова. - М.: Издательство «Дело» АНХ, 2009. - С. 278.

конкуренция за возможность бюджетного финансирования и как следствие, отсутствуют стимулы к повышению качества оказываемых услуг.

В свою очередь, бюджетирование, ориентированное на результат, основано на принципе оплаты из бюджета определенной услуги, т.е. средства выделяются из бюджета не на функционирование учреждения (применительно к системе общего образования - школы), а на оплату предоставляемых учреждением услуг населению, т.е. образовательных услуг. Такая форма финансирования образования предполагает внедрение во взаимодействие между субъектами элементов рыночных отношений, а именно, элементов конкуренции между образовательными учреждениями, являющимися поставщиками услуг. Конкуренция должна создать мотивацию для снижения издержек, улучшения качества услуг и тем самым обеспечить эффективность бюджетных расходов на образование.

Нормативно-целевое финансирование преследует основные цели внедрения методов БОР - установление прямой зависимости между количеством и качеством услуг и величиной бюджетных расходов на их предоставление. Нормативно-целевое финансирование предполагает формирование расходов на оказание услуг по единым нормативам. В общем образовании таким нормативом является норматив затрат на обучение одного ученика по каждому типу образовательного учреждения, при этом нормативы, устанавливаемые на уровне субъектов федерации, должны учитывать региональную специфику, например, по расходам на содержание зданий, сооружений. Данная модель нацелена не на обеспечение всех потребностей в расходах на одного ученика, а на эффективное распределение бюджетных средств (в расчете на одного ученика). Применение таких нормативов обеспечивает повышение прозрачности и объективности распределения бюджетных средств между образовательными учреждениями.

Данная модель ориентирована на управление результатами и основана на прямой взаимосвязи «средства-результат» (см. рис. 1). Результатом в данном случае становится достижение конкретной цели, ради которой денежные

средства были выделены. Для того чтобы оценить достижение результата необходимо выработать индикаторы, которые выступят критерием эффективности и результативности бюджетных расходов.

Отрицательным эффектом внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в образование, является возможность искажения информации, используемой при измерении индикаторов. Так, индикаторы могут не в полной мере отражать результаты, например, их плановые значения могут занижаться или определяться субъективно.

Отметим, что рост бюджетных расходов должен сопровождаться выработкой четких критериев оценки эффективности бюджетных затрат, а также развитием финансовых инструментов, которые позволят обеспечить доступность образования для различных групп населения. Для оптимизации бюджетных расходов требуется наилучшим образом использовать ресурсы в каждой сфере общественного сектора, в том числе и в образовании.

Таким образом, основной целью расходов бюджетов субъектов федерации является обеспечение для населения повышения уровня жизни и социальных гарантий. В связи с чем расходы бюджетов субъектов федерации оказывают прямое влияние на социально-экономическое положение и уровень жизни населения в каждом конкретном регионе.

Библиографический список

1. Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / под общ. ред. А.А. Климова. - М.: Издательство «Дело» АНХ, 2009.

2. Финансы: учебник для студентов вузов / Под ред. Г.Б.Поляка. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. - С. 356.

3. Expenditures across levels of government, in OECD // Factbook 2013: Economic, Environmental and Social Statistics, OECD Publishing. - 2013.

4. Dudin M.N., Prokof'ev M.N., Fedorova I.J. The world experience of transformation of innovative approaches to assurance of financial stability of social economic systems // Life Science Journal.- 2014.- № 11(9) - P. 370-373.

5. Robinson, Marc. Performance Budgeting, Linking Funding and Results -Palgrave Macmillan. - 2007

6. Digest of Education Statistics. National Center for Education Statistics. URL: http://nces.ed.gov

References

1. Enhancement of efficiencyof budgetary expenditures: text edition/ under the general editorship of A.A. Klimov. - M.: Publishing house "Delo", 2009.

2. Finance: text-book for students of higher education institutions/ under the editorship of G.B. Polyak.- Revised and Updated 3rd Edition.-M.:UNITY-DANA,2008. - p.356

3. Expenditures across levels of government, in OECD // Factbook 2013: Economic, Environmental and Social Statistics, OECD Publishing. - 2013.

4. Dudin M.N., Prokof'ev M.N., Fedorova I.J. The world experience of transformation of innovative approaches to assurance of financial stability of social economic systems // Life Science Journal.- 2014.- № 11(9) - P. 370-373.

5. Robinson, Marc. Performance Budgeting, Linking Funding and Results -Palgrave Macmillan. - 2007

6. Digest of Education Statistics. National Center for Education Statistics. URL: http://nces.ed.gov