Институт правовой ответственности в публичном праве: теоретические аспекты

О.В. Яценко

ИНСТИТУТ ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ПУБЛИЧНОМ ПРАВЕ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Вопрос о генезисе, становлении и трансформации института правовой ответственности в сфере властных отношений, конечно, не является однозначным. Самым распространенным было требование об установлении политической ответственности Совета Министров перед Государственной думой и конституционной ответственности отдельных министров за незаконные действия перед палатами парламента. В.М. Гессен, С. А. Котляровский, Ф.Ф. Кокошкин, П.И. Новгородцев и др. принимали участие в разработке механизма конституционно-правовой ответственности.

В соответствии с существовавшими проектами министры могли быть привлечены к ответственности в особом порядке за умышленные нарушения основного закона, а также за нанесение тяжкого ущерба интересам государства превышением, бездействием или злоупотреблением властью. Рассмотрение дела должно было осуществляться особым судом под председательством президента Верховного суда и Высшего кассационного суда. Министры могли быть привлечены к ответственности в форме отрешения от должности в течение срока, не превышающего пяти лет. К сожалению, эти проекты не были реализованы.

В советском государственном праве проблема правовой ответственности активно начала обсуждаться в 70-е годы прошлого века. Первой такой работой была статья Ю.П. Еременко и Ф.М. Рудинского «Проблемы ответственности в советском государственном праве», в которой авторы делали попытку теоретически обосновать существование правовой ответственности в государственном праве подобно тому, как она существовала в административном, гражданском, уголовном. Существовали и некоторые элементы конституционно-правовой ответственности в законодательстве - например, институт отзыва депутатов Советов.

Среди современных ученых-государствоведов нет единого мнения по поводу определения понятия конституционно-правовой ответственности, а также в отношении названия данного вида ответственности. В разных источниках этот институт именуется «конституционным», «конституционно-правовым», «государственно-правовым» либо вообще «публичной ответственностью».

Некоторые исследователи, рассматривая данный вид ответственности, обосновывают различия между перечисленными терминами. Например, А.А. Безуглов и С.А. Солдатов считают, что более верным является название «конституционно-правовая ответственность», поскольку «конституционная ответственность - это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права, а так как конституционное право включает в себя нормы права, не только закрепленные в Конституции Российской Федерации, но и нормы, содержащиеся во многих других источниках конституционного права, то, естественно, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности» [1, с. 65].

Для того, чтобы определить понятие «конституционно-правовая ответственность», необходимо выделить ее основные, сущностные черты, отметить, что конституционно-правовой ответственности свойственны общие признаки юридической ответственности: установление ее оснований, санкций и иных аспектов в форме нормативно-правового акта; правонарушение как основание возникновения ответственности; специальная процедура привлечения к ответственности; применение к нарушителю средств государственного принуждения. Так, А.А. Кондрашев определяет конституционную ответственность как правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощающуюся в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения [2, с. 27]. Он считает, что понятие конституционной ответственности должно включать следующие признаки:

- государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера;

- совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной противоправностью и виной;

- установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения.

Учитывая особенности предмета конституционного права, предметом защиты посредством конституционно-правовой ответственности выступает надлежащий порядок осуществления публичной власти. В свою очередь, публичная власть в науке конституционного права определяется как система полномочий по управлению общественными делами, обеспечиваемая в случае необходимости принудительным исполнением решений, которые приняты для осуществления полномочий. В зависимости от уровня управления, она осуществляется либо государством в лице его органов (государственная власть), либо самоуправляющимися публичными корпорациями в лице их органов в отношении установленного законом круга ведения.

Таким образом, конституционно-правовую ответственность можно определить как установленный нормами конституционного права особый вид юридической ответственности, представляющий собой ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти должностными лицами и органами публичной власти [3, с. 156].

Меры конституционно-правовой ответственности могут быть применены также к политическим партиям и их должностным лицам в той части, в какой эти субъекты осуществляют публичную власть.

В этом плане в современной правовой науке необходимо рассматривать и более широкое, по сравнению с конституционной ответственностью, понятие - публично-правовая ответственность, проанализировать его сущностный аспект.

Публично-правовая ответственность отличается от других видов ответственности тем, что в ней сочетаются моральные, политические и правовые меры ответственности, и субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти - гражданином, народом, населением. Особым видом публично-правовой ответственности является ответственность федерации и ее субъектов как носителей публичной власти в федеративном государстве. Разграничивая между собой функции и полномочия государственной власти, федерация и ее субъекты в то же время представляют собой единое целое - государство. Поэтому смысл публичной ответственности в федеративных отношениях заключается в том, что она должна быть раздельной, обеспечивающей единую сквозную и сбалансированную ответственность Российской Федерации и ее территорий перед гражданином, народом и населением за невыполнение возложенных функций, нарушение законов и нанесение вреда. Публичная ответственность федерации и ее субъектов как носителей государственной власти, урегулированная правом, становится публично-правовой ответственностью.

Нельзя игнорировать моральную ответственность органов власти и их должностных лиц за неправомерно принятые решения, в ряде случаев - аморальное поведение конкретных должностных лиц, которые своими действиями дискредитируют органы власти в глазах людей и общества в целом.

Актами, устанавливающими конституционно-правовую ответственность, являются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти субъектов РФ, должностных лиц и представительных органов местного самоуправления закрепляется в конституциях (уставах) субъектов РФ, законах субъектов РФ.

Основанием правовой ответственности является совокупность следующих составляющих:

- фактическое основание (совокупность юридических фактов);

- нормативное основание (закрепление состава правонарушения в нормативно-правовом акте).

Основанием наступления любого вида ответственности всегда является нарушение выраженного в

норме права обязательного правила поведения - правонарушение. Нарушение каких-либо моральных, нравственных, политических норм не может рассматриваться как основание конституционной ответственности, если эти нормы не нашли соответствующего закрепления в нормах права. Утрата доверия избирателей, если она не сопровождалась нарушением правовых норм, даже если такое основание отставки закреплено в законодательстве, не является основанием конституционно-правовой ответственности, а представляет собой разновидность политической ответственности.

Различные виды правонарушений могут иметь различные наименования: преступление, деликт и т. д. Основание конституционно-правовой ответственности не имеет какого-либо устоявшегося наименования:

конституционное правонарушение, конституционный деликт [4, с. 12]. Так, В.О. Лучин определяет конституционный деликт как «деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности».

Конституционным деликтом является противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти, и за которое законодательством предусмотрена конституционно-правовая ответственность.

Признаками конституционного деликта являются:

1. Деяние.

2. Противоправность.

3. Виновность.

4. Общественная опасность.

5. Наказуемость.

6. Специальный субъект.

При этом для признания деяния конституционно-правовым деликтом необходимо обязательное наличие одновременно всех признаков.

Объектом конституционного правонарушения является комплекс охраняемых законом общественных отношений, урегулированных нормами конституционного права, складывающихся по поводу осуществления публичной власти.

Объективная сторона конституционного деликта состоит из нескольких элементов: противоправного деяния (действия или бездействия), общественно опасных последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Деяние может быть осуществлено как посредством активных действий, так и бездействием (например, неисполнением обязанностей).

Недостатком действующего законодательства является нечеткая формулировка объективной стороны конституционного правонарушения. Что касается оснований отставки Правительства РФ, а также отзыва депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, объективная сторона не сформулирована вообще. Только взятое в целом недолжное поведение данного субъекта государственного права позволяет ставить вопрос об его ответственности.

Основанием отставки Правительства РФ могут быть: отклонение Государственной думой отчета об исполнении федерального бюджета, низкие показатели экономического развития страны, принятие актов, противоречащих федеральным законам (это противоречие должно быть установлено судом), и т.д. Отставка Правительства РФ по инициативе самого Правительства (вследствие отказа в доверии Государственной думой или отставки по решению Президента РФ) также может представлять собой меру конституционно-правовой ответственности, если Правительство РФ поставило данный вопрос вследствие неудовлетворительной экономической политики или по иным основаниям, представляющим собой противоправные деяния Правительства РФ.

Дискуссионным является вопрос, кто может выступать субъектом правового деликта, т. е. лицом, способным нести ответственность за противоправное деяние. Правовая ответственность характеризуется специальным субъектом правонарушения. Им могут быть только орган или должностное лицо, на которых Конституцией РФ возложены функции по осуществлению публичной власти. В соответствии с законодательством РФ не предусмотрена ответственность депутата Государственной думы, как и конституционная ответственность палат Федерального собрания.

Соответственно, субъектами конституционного деликта являются: Президент РФ, Правительство РФ, член Совета Федерации РФ, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган исполнительной власти субъекта РФ, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления или должностное лицо органа муниципального образования, политическая партия, Генеральная прокуратура РФ в лице Генерального прокуро-ра РФ, Председатель Центрального Банка РФ, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты РФ.

Необходимым элементом субъективной стороны конституционного правонарушения является наличие вины и психического отношения субъекта к совершенному деянию, выражающееся в форме умысла либо неосторожности.

Состав конституционно-правового деликта зачастую не имеет полной формулировки в законодательстве. Отдельные его элементы выводятся только путем толкования. Кроме того,

конституционно-правовые деликты разбросаны по различным правовым актам, некодифицированы и несистематизированы. Такое положение недопустимо и ограничивает возможности применения конституционно-правовой ответственности. Отсутствие четких юридических оснований привлечения субъекта к конституционно-правовой ответственности свидетельствует либо о пробеле в конституционном законодательстве, либо о том, что в данном случае налицо лишь политическая ответственность [3, с. 166].

Субъекты конституционно-правовой ответственности могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Для того, чтобы лицо могло нести конституционно-правовую ответственность, оно должно обладать деликтоспособностью, т.е. способностью нести ответственность за свои действия.

Деликтоспособность должностных лиц начинается с момента их вступления в должность и заканчивается с момента прекращения полномочий. Деликтоспособность коллегиальных субъектов -органов публичной власти - определяется моментом их создания, однако привлечение к конституционноправовой ответственности должностных лиц как членов коллективного органа также возможно только в отношении уже вступивших в должность лиц.

Что же касается санкции, то она также является необходимым элементом конституционно-правовой ответственности. Санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к субъекту конституционно-правовой ответственности.

В. А. Виноградов полагает, что конституционно-правовая санкция - это определенная нормами конституционного права мера государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая применяется в случае несоответствия фактического поведения должному поведению, установленному диспозицией конституционно-правовой нормы, и которая содержит его итоговую оценку [5, с. 46].

Целями применения конституционно-правовых санкций могут являться пресечение совершения конституционно-правовых деликтов и предупреждение совершения новых деликтов. Восстановление нарушенных отношений или возмещение причиненного вреда в случае совершения конституционного деликта чаще всего бывает невозможно и не относится к целям санкций.

Санкциями конституционно-правовой ответственности являются:

- предупреждение, выносимое главе органа исполнительной власти (высшему должностному лицу), законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ либо главе муниципального образования, представительному органу местного самоуправления;

- отзыв депутата законодательного (представительного) органа местного самоуправления;

- досрочное прекращение полномочий депутата Государственной думы, члена Совета Федерации;

- увольнение в отставку Правительства РФ, увольнение в отставку органа исполнительной власти субъекта РФ;

- увольнение в отставку главы органов исполнительной власти (высшего должностного лица) субъектами РФ или главы муниципального образования вследствие отрешения его от должности Президентом РФ или вследствие выражения ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ;

- роспуск законодательного (представительного) органа либо представительного органа муниципального образования;

- отрешение от должности Президента РФ;

- увольнение в отставку Генерального прокурора РФ;

- досрочное прекращение полномочий Председателя Центрального Банка РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ.

Литература

1. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. М., 2001. Т. 1.

2. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права. 2000. № 2.

3. Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004.

4. Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1.

5. Виноградов В.А. Конституционно-правовые санкции // Законодательство. 2001. № 12.