Конституционная политика Канады как фактор детерминации стратегии, тактики и техники законотворчества

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

С.В. Кабышев

Кабышев Сергей Владимирович — кандидат, юридических наук, доцент, председатель Российского правотворческого общества, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина

Конституционная политика Канады как фактор детерминации стратегии, тактики и техники законотворчества

Конституционная история Канады началась в 1867 году, когда английским парламентом был принят Акт о Британской Северной Америке. Правовая система Канады была основана на английском общем праве, в провинции Квебек применялось французское гражданское право. Также невозможно было игнорировать традиции коренных народов Канады, обычаи, привнесенные многочисленными иммигрантами, и влияние американских правовых доктрин. Поскольку элементы правовой системы Канады представляли собой различные культуры и традиции, они находились в состоянии конфликта.

В 1982 году произошла «патриация»1 Конституции Канады. Включение в Конституционный акт Хартии прав и свобод2 произвело революцию в Канаде3, наступила новая эра в жизни всех канадцев, цев, цель которой премьер-министр Канады Пьер Эллиот Трюдо сформулировал следующим образом: «Создание общества, в котором все люди разделяют две главных ценности — свободу и равенство: где все равны между собой и имеют одинаковые права, вытекающие из свободы»4.

Хартия прав и свобод заменила ранее действовавший Билль о правах 1960 года, не имевший силы конституционного закона. Она придала закрепленным в ней правам и свободам высшую юридическую силу по сравнению с другими правами и свободами, в ней не указанными. Несомненным достоинством Хартии явилось закрепление равенства всех перед законом и запрещение дискриминации по признакам расы, национального или этнического происхождения, цвета кожи, религии, пола, возраста, умственных и физических недостатков (ст. 15). Хартия провозгласила официальными английский и французский языки, придав им равный статус.

Хартия изменила работу правительственных чиновников, теперь главным критерием для них стало обеспечение прав и свобод, осуществление конституционной политики во всех сферах жизни общества. Под «конституционной политикой» в Канаде понимают курс действий государственных и общественных институтов по обеспечению равных возможностей для всех канадцев, реализации ценностей Хартии и прогрессивного развития страны5.

Принятие Хартии обусловило стратегическую цель правовой политики в Канаде — гармонизацию канадской правовой системы в целях отражения особенностей различных источников права в федеральном законодательстве6. В 1985 году были приняты Законы о ревизии и консолидации действующего канадского законодательства и правилах его толкования7. В 1988 году принят Закон об официальных языках Канады8, и федеральное правительство начало разработку своих законопроектов одновременно двумя разработчиками — франкоязычным юристом (обычно специалистом по континентальному праву) и англоязычным юристом (специалистом по общему праву), чтобы конечный результат учитывал обе системы права. В 1993 году Министерство юстиции Канады одобрило концепцию применения Гражданского кодекса Квебека в деятельности федерального правительства. В 1995 году Министерство юстиции Канады одобрило руководство по разработке законодательных актов. Основная его цель — обеспечение максимально полного отражения в каждой язы-

1 «Patriation» — букв. смысл — «Возвращение на родину», означало принятие новой формулы изменения Конституции Канады, ликвидировавшей зависимость от Великобритании (даже символическую), в соответствии с которой канадцы обладают всей полнотой власти изменять Конституцию Канады.

2 The Constitution Act. 1982. Schedule B to the Canada Act 1982 (UK), 1982, c. 11. URL.: https://www.canlii.org/en/ca/ laws/stat/schedule-b-to-the-canada-act-1982-uk-1982-c- 11/latest/schedule-b-to-the-canada-act-1982-uk-1982-c-11.html

3 Strayer B.L. Canada's Constitutional Revolution. University of Alberta Press. 2013. P. 335.

4 Trudeau J.Ph.P.Y. E. Memoirs. Toronto, 1993.

5 James P. Constitutional Politics in Canada after the Charter: Liberalism, Communitarianism, and Systemism. UBC Press The University of British Columbia. 2010. P. 174.

6 Policy on Legislative Bijuralism. URL.: http://www.justice.gc.ca/eng/csj-sjc/harmonization/bijurilex/policies-politiques. html

7 Legislation Revision and Consolidation Act. 1985; Interpretation Act. 1985. URL: http://www.canlii.org

8 Official Languages Act. 1988. URL: http://www.canlii.org

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

ковой версии закона и подзаконного акта обеих систем права. В 2001 году в Канаде был принят первый федеральный закон «О гармонизации гражданского законодательства», в 2004 году — второй и в 2011 году — третий1.

Задача гармонизации — приведение в сбалансированное состояние всего массива законодательных актов, позволяющее его рассматривать как единое функционально эффективное правовое образование. Все источники права (прецеденты, доктрины англо-американского права, законы Великобритании и Франции и т. п.), которые раньше применялись в Канаде, подлежали пересмотру на предмет их соответствия канадской Хартии прав и свобод. Хартия выступает организующим ядром всей правовой системы Канады, обеспечивая согласованность ее элементов на основе закрепленных в ней ценностей.

Необходимость обеспечения отмеченных задач вызвала и институциональные изменения в системе органов государственной власти, участвующих в законотворческом процессе.

В 1985 году был принят закон, регулирующий деятельность Министерства юстиции Канады, которым закреплена его особая роль в подготовке законопроектов2.

Министерство юстиции Канады обладает своеобразной монополией в правительстве на разработку законопроектов. Все инициативы, которые исходят от исполнительной власти любого уровня, оформляются в виде текста законопроекта сотрудниками министерства юстиции Канады. В Министерстве юстиции создан отдел разработчиков законопроектов (около 100 человек), которые вместе с юристами, работающими в отраслевых министерствах, осуществляют подготовку законопроектов. Разработчики законопроектов вне политики, они профессионалы и должны составлять документы на основе правил юридической техники, содержащихся в разработанных Министерством юстиции Канады руководствах по составлению законопроектов и актов делегированного законодательства3. Самым первым и обязательным элементом процесса разработки законопроекта в Канаде является оценка его основных положений на соответствие Хартии прав и свобод, являющейся составной частью канадской Конституции. Каждый участник законотворческого процесса, заполняет специальную таблицу, в которой отмечает свое мнение по вопросам законопроекта. Если есть несоответствие конституционным положениям, все другие позиции таблицы могут не заполняться, пока не снимутся противоречия. Обращение к конституционным актам является необходимым условием психологической «настройки» на конституционный порядок. Таким образом обеспечивается качество подготовки текста проекта акта, основанное на объективности, единообразии понимания, с учетом двуязычия, являющегося одной из основных ценностей Хартии. Затем проект акта поступает в специальный отдел министерства, осуществляющий контроль за соответствием проектов актов Хартии. После их положительного заключения проект направляется заместителю Министра юстиции, который должен сделать свой вывод о его соответствии Хартии, подписав специальный сертификат. Тем самым осуществляется предварительный конституционный нормоконтроль4.

В Хартии содержится требование толковать ее с учетом целей сохранения и приумножения многокультурного наследия канадцев (ст. 27).

Канада стала первым государством, которое утвердило мультикультурализм в качестве основы конституционного строя общества. По результатам переписи населения 2011 года в Канаде сейчас проживают представители 223 национальностей (этнических групп), которые разговаривают более чем на 200 языках5. Мультикультурализм (то есть постоянная практика компромисса и толерантности) сти) считается основополагающей чертой канадского общества, канадской сущностью, основой канадской самобытности. И даже общеканадской «идентичности», так как концепция «культурной мозаики» объединяет канадские сообщества в единую нацию6. В 1988 году был принят специальный закон о сохранении и развитии мультикультурализма в Канаде7. В основе канадского подхода лежит идея сохранения иммигрантами своей культурной идентичности в отличие от американского, делающего ставку на их ассимиляцию.

Для обеспечения реализации политики мультикультурализма в Канаде была создана система государственных органов федерального и провинциального уровней, отвечающих за ее проведение8, приняты федеральные и провинциальные законы9.

1 Federal Law — Civil Law Harmonization Act. URL: http://www.canlii.org

2 Department of Justice Act, s. 4 (R.S.C., 1985, c. J-2). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/J-2/

3 Законотворчество в Канаде / отв. ред. С.В. Кабышев. М., 2006. С. 3—223.

4 Кабышев С.В. Министерство юстиции Канады: позитивный опыт для России // Юридический мир. 2014. № 5. C. 54—57.

5 URL: http://www12.statcan.gc.ca/census- recensement/index-eng.cfm?HPA

6 Russel P.H. Constitutional odyssey: can Canadians become a sovereign people? Toronto, 2004. P. 190—201.

7 Act for the preservation and enhancement of multiculturalism in Canada.1988. URL: http://www.canlii.org

8 См. например: Министерство наследия Канады и Министерство иммиграции и мульти культурных связей провинции Онтарио. URL: http://www.canadianheritage.gc.ca

9 См. например: Broadcasting Act. 1991.; The Manitoba Multiculturalism Act. 1992.

Кабышев С.В. Конституционная политика Канады как фактор детерминации...

277

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

Статья 52 Конституционного акта 1982 года установила, что любой закон, который не соответствует Хартии (или иным положениям Конституции Канады, которая включает в себя и Акт о Британской Северной Америке 1867 г. и все дополнения к нему) не имеет юридической силы. А в статьях 1 и 7 Хартии было закреплено, что законодательные ограничения гарантируемых ею прав и свобод должны быть разумными и оправданными в свободном и демократическом обществе, и только суд может признать закон, не соответствующий положениям Конституции, недействительным.

В 1985 году был принят новый закон о Верховном суде Канады1, укрепляющий его статус высшей судебной инстанции в стране. В соответствии с указанным законом, Верховный суд Канады — не только главный апелляционный суд Канады (чем он и был раньше), но и наделен полномочиями по проверке конституционности федеральных и провинциальных законов, подзаконных актов, полномочий парламента Канады и законодательных собраний провинций, и их правительств. Суд рассматривает дела на основе ценностей, закрепленных в Хартии прав и свобод Канады. Он выступает советником федерального правительства, рассматривая по его запросу вопросы о толковании Конституции. Суд обеспечивает единство, согласованность понимания конституционных принципов во всей правовой системе Канады2.

За 30 лет после принятия Хартии Верховный суд Канады рассмотрел около 500 конституционных дел, из них в 40% требования истцов были удовлетворены3.

Канадские ученые подчеркивают, что сама процедура подготовки и рассмотрения дел Верховным судом Канады подверглась конституционализации4. Это выразилось в концепции прогрессивного го «конституционного» и целенаправленного толкования правовых норм, с помощью которого уточняется нормативное содержание статьи закона; преодолеваются коллизии между нормами путем поиска баланса содержащихся в них конкурирующих конституционных ценностей; выявляются системные, иерархические связи между отдельными нормами правовых институтов защиты прав и свобод; придается новое, современное содержание норме «доконституционного» закона. В отношении Хартии суд признал, что он поддерживает «широкое толкование, без того, что называется “аскетизм упорядоченного формализма”, направленное на предоставление гражданам в полной мере упомянутых фундаментальных прав и свобод»5.

Верховный суд Канады интерпретирует Конституцию таким образом, что не может существовать конкуренции правовых систем в Канаде, поскольку они являются отражением разнообразия и мультикультурности канадской нации. Различия должны разрешаться на основе баланса, учитывающего взаимные уступки, но никак не в режиме конфликта. Необходимо искать пути «смягчения», разрешения возможных коллизий.

Для этого Верховным судом были выработаны правовые позиции, которыми следует руководствоваться при создании и применении законов.

Среди них:

— обеспечивать такое соотношение между различными правовыми традициями, при которых соблюдаются конституционные принципы и учитывается контекст, в котором применяется правовая норма;

— принимать во внимание, что юридическая норма может опираться на несколько институтов, относящихся к различным правовым традициям, и применяться по-разному в зависимости от места ее применения, с учетом соотношений между федеральным законом и законами провинций;

— всегда тщательно проверять, насколько необходима унификация законодательных норм;

— иметь двойной взгляд на разработку концепции и подходить с различных точек зрения на выработку юридического языка;

— упрощать тексты законов и делать их более нейтральными;

— всегда учитывать и прогнозировать последствия, к которым могут привести новые законы6.

1 Supreme Court Act (R. S. C., 1985, c. S-26). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/S-26/

2 France Allard. The Supreme Court of Canada and Its Impact on the Expression of Bijuralism. Department of Justice, 2001. URL: http://www.justice.gc.ca/eng/rp-pr/csj-sjc/harmonization/hfl-hlf/b3-f3/bf3a.pdf C. L'Heureux-Dubес. Perspective // Louisiana Law Review. 2002. Vol. 62. № 2. P. 450—465.

3 McLachlin B. The Canadian Charter of Rights and Freedoms. First 30 Years: A Good Beginning // Supreme Court Law Review. 2013. Vol. 61. P. 25.

4 Morgan E. Constitutionalizing Procedure. Special Lectures 2001: Constitutional and Administrative Law, P. 1—26; Law Society of Upper Canada, ed. Irwin Law. December 2002.

5 Miller B.W. Beguiled by Metaphors: The 'Living Tree' and Originalist Constitutional Interpretation in Canada // The Canadian Journal of Law and Jurisprudence. 2009. Vol. 22, P. 331; Randal N.M. Graham Right Theory Wrong Reasons: Dynamic Interpretation, the Charter and «Fundamental Laws» // Supreme Court Law Review. 2006. Vol. 34. P. 169—226; Huscroft G. A Constitutional 'Work in Progress?' The Charter and the Limits of Progressive Interpretation // Supreme Court Law Review. 2004. Vol. 23. №. 2. Р. 413—438.

6 Bastarache M. The Harmonization of Federal Legislation with the Civil Law of the Province of Quebec and Canadian Bijuralism. Ottawa, 2001. P. 19—26.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

Статья 33 Хартии содержит важную оговорку о том, что Парламент Канады, как и легислатуры ее провинций, могут не согласиться с Верховным судом и судами провинций и временно (до 5 лет) приостанавливать действие решений судов в области прав и свобод. Данная статья была вынужденным компромиссом. Она была направлена на защиту британской традиции парламентского верховенства от возможной ее узурпации судебной властью. Жан Кретьен, бывший в то время Министром юстиции федерального правительства Канады, объяснил ее появление тактическим ходом, иначе принятие всей Хартии было под вопросом1. За это время данная статья Хартии применялась ограниченной число раз, в основном в Квебеке, и не получила общественной поддержки среди канадцев. Для поддержания баланса законодательной и судебной властей канадские ученые выработали теорию диалога, согласно которой право развивается через диалог между судами и законодателями, что позволяет избежать крайностей2. Хотя у этой теории есть и критики3, доминирующей является позиция о том, что и законодатели, и судьи должны рассматривать диалог как свой конституционный долг для максимально полной реализации конституционных ценностей4.

К сожалению, в рамках статьи мы лишь фрагментарно обозначили влияние конституционной политики на стратегию, тактику и технику законотворчества в Канаде. Есть там свои проблемы. Но тот факт, что Канада последние 20 лет занимает первые места в авторитетных международных рейтингах самых благополучных стран по качеству жизни5 и верховенству права6, позволяет сделать вывод, что это происходит во многом благодаря последовательной конституционно-правовой политике государства по воплощению конституционных ценностей в жизнь канадцев. Это и привлекает многих граждан различных стран мира к переезду в Канаду на постоянное место жительства7.

1 Chretien J. My Years as Prime Minister. Toronto, 2007. P. 392.

2 Hogg P.W., Bushell A.A. The Charter Dialogue Between Courts and Legislatures // Osgoode Hall L.J. 1997. Vol. 35. P. 75.

3 Mathen Carissima. Dialogue Theory, Judicial Review and Judicial Supremacy: A Comment on 'Charter Dialogue Revisited' // Osgoode Hall. L.J. 2007. Vol. 45. P. 125.

4 TushnetM. Dialogue and Constitutional Duty // Harvard Public Law Working Paper. 2012. № 12—10.

5 URL: http://www.oecdbetterlifeindex.org/

6 URL: http://worldjusticeproject.org/

7 Темпы роста населения Канады за счет иммигрантов являются самыми высокими в мире, наряду с Австралией, Новой Зеландией и Швейцарией. URL: http://www.statcan.gc.ca/daily-quotidien/140926/dq140926b-eng.htm7HPA

Кабышев С.В. Конституционная политика Канады как фактор детерминации...