Правовое закрепление форм деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне

Т.Н. Михеева, Н.С. Вавилов

ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ФОРМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

В статье рассматриваются формы деятельности населения и институтов гражданского общества на муниципальном уровне, анализируется практика их правового закрепления в муниципальных правовых актах; предлагаются возможные пути улучшения взаимодействия органов местного самоуправления и гражданского общества.

Ключевые слова: гражданское общество, местное самоуправление, взаимодействие, влияние на деятельность, правовое закрепление, муниципальный уровень

T.N. Miheeva, N.S. Vavilov

LAW FIXATION OF FORMS OF CIVIL SOCIETY'S INSTITUTION'S ACTIVITY ON MUNICIPAL LEVEL

The article is devoted to forms of activity of citizens and civil society's influence on municipal level, analyzes practice of their law fixing in municipal acts and author suggests possible ways of developing interaction between local authorities and civil society.

Keywords: civil society, local authority, interaction, influence on activity, law fixation, municipal level.

Основными институтами гражданского общества на муниципальном уровне являются общественные объединения, религиозные организации, некоммерческие организации, добровольные дружины по охране общественного порядка, добровольные пожарные дружины, общественные советы при органах местного самоуправления, местные и первичные отделения политических партий, общественные палаты субъектов РФ.

На сегодняшний день назрела необходимость в развитии новых форм гражданской активности населения на местном уровне, которые бы охватывали все население муниципального образования. Предлагаем следующие способы выражения волеизъявления населения и институтов гражданского общества на муниципальном уровне:

1. Выражение общественного недоверия органу местного самоуправления. В абз. 2 ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 указывается, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Однако если население не доверяет всему представительному органу местного самоуправления, то придется инициировать голосование по отзыву каждого депутата, члена выборного органа местного самоуправления. Необходимо дополнить вышеуказанный Федеральный закон ст. 24.1 «Выражение общественного недоверия органу местного самоуправления», которая бы предусматривала: 1) порядок создания

© Михеева Татьяна Николаевна, 2013

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права (Марийский государственный университет); e-mail: Miheeva_TN@energy.mari.ru

© Вавилов Никита Сергеевич, 2013

Аспирант кафедры конституционного и административного права (Марийский государственный уни-24 верситет); e-mail: nikitalawyer@rambler.ru

инициативной группы и сбора подписей для выражения общественного недоверия органу местного самоуправления; 2) порядок утверждения решения о выражении общественного недоверия органу местного самоуправления; 3) процедуру голосования по вопросу выражения недоверия органу местного самоуправления и по отзыву всех депутатов, членов выборного органа местного самоуправления в случае положительного ответа на первый вопрос.

2. Местный общественный контроль. В ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность в первую очередь перед населением муниципального образования. Такая формулировка дает возможность населению осуществлять непосредственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Данный вид контроля именуется общественным.

19 ноября 2012 г. Общественная палата РФ направила председателю президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции С. Иванову проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который был обсужден и одобрен на совместном заседании Общественной палаты Российской Федерации и Совета общественных палат России 3 ноября 2012 г.2

Полагаем, что система общественного контроля на местном уровне должна охватывать деятельность представительного органа, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, деятельность муниципальных предприятий, учреждений, а также деятельность организаций ш

с

жилищно-коммунального комплекса. Механизм общественного контроля на н

и

местном уровне должен включать в себя в первую очередь прозрачность деятель- а

ности вышеуказанных органов; во-вторых, реальную возможность обжаловать о

действия и решения данных органов и учреждений. к

Главой 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного з

самоуправления в Российской Федерации» установлен порядок наделения ор- |

ганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, е

предполагающий осуществление государственного контроля за исполнением |

таких полномочий. Считаем, что этого недостаточно и необходимо предусмотреть р

и

обязательный общественный контроль за процессом исполнения государствен- Ч

с

ных полномочий органами местного самоуправления. В этих целях необходимо ко дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ст. 21.1 следующего а

содержания: I

и

«Статья 21.1. Общественный контроль за осуществлением органами местного •

№

самоуправления отдельных государственных полномочий (

1. Население муниципального образования, а также объединения граждан, • инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации, | общественные палаты, общественные советы, общественные наблюдательные комиссии, комиссии по общественному контролю, профсоюзы, попечительские (наблюдательные) советы вправе осуществлять общественный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. 25

2. Должностные лица и органы местного самоуправления обязаны предоставлять вышеуказанным субъектам документы и иные предметы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

3. Лица, осуществляющие общественный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, вправе делать замечания и вносить предложения по поводу реализуемых органами полномочий с их обязательным рассмотрением органом местного самоуправления и уведомлением о результатах рассмотрения.

4. Орган местного самоуправления обязан устранить замечания, выявленные в ходе мероприятий по общественному контролю за осуществлением им отдельных государственных полномочий».

В целях законодательного закрепления существования общественного контроля на муниципальном уровне предлагаем также дополнить ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим положением: «В необходимых случаях органами местного самоуправления к участию в мероприятиях муниципального контроля привлекаются население муниципального образования, а также объединения граждан, инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации, общественные палаты, общественные советы, общественные наблюдательные комиссии, комиссии по общественному контролю, профсоюзы, попечительские (наблюдательные) советы».

Для обеспечения законности при проведении общественного контроля необходимо дополнить Кодекс РФ об административных правонарушениях следующим составом административного правонарушения:

«Статья 19.4.2. Воспрепятствование деятельности лица, осуществляющего общественный контроль

1. Неповиновение заявлению, требованию лица, объединения граждан, инициативной группы, некоммерческой негосударственной организации, общественной палаты, общественного совета, общественной наблюдательной комиссии, комиссии по общественному контролю, профсоюза, попечительского (наблюдательного) совета, осуществляющих в установленном законодательством Российской Федерации порядке общественный контроль, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц — от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей».

3. Сельские старосты. Регулирование деятельности сельских старост в основном осуществляется на муниципальном уровне, однако на уровне субъектов РФ также приняты нормативные акты, регулирующие их деятельность: так, в соответствии с законом Алтайского края от 7 июня 2012 г. № 45-ЗС «О старосте сельского населенного пункта Алтайского края»3 староста сельского населенного пункта, входящего в состав поселения и не являющегося административным центром, представляет интересы населения соответствующего населенного пункта (населенных пунктов) при взаимодействии с органами местного самоуправления поселения, на территории которого он (они) расположен (расположены). Согласно данному закону в компетенцию старосты входит информирование населения о принятых муниципальных правовых актах и содействие их исполнению, доведение до органов местного самоуправления поселения проблемы населения, принятие мер по их решению.

В основном регулирование деятельности сельских старост осуществляется посредством принятия муниципальных правовых актов. Так, в соответствии с решением Совета депутатов сельского поселения Базаровское «Об утверждении Положения о старостах в деревнях сельского поселения Базаровское»4 в сельских населенных пунктах, входящих в сельское поселение Базаровское, осуществлению местного самоуправления содействует институт старост. Среди основных полномочий старосты необходимо выделить содействие претворению в жизнь решений органов местного самоуправления; организацию на добровольных началах участия населения в работах по благоустройству и озеленению общественных мест отдыха, дорог и тротуаров; организацию населения на систематическое проведение работ по благоустройству жилых домов, надворных построек и территорий домовладений. Таким образом, институт сельского старосты является перспективным направлением развития активности институтов гражданского общества, а также повышения активности местного населения. Само по себе это лицо институтом гражданского общества не является, но по сути выступает общественным элементом в местном самоуправлении, в связи с чем всем муниципальным образованиям целесообразно развивать деятельность института старост на местном уровне.

4. Электронный муниципалитет. Важным в функционировании муниципальных органов является их открытость и гласность, которая может быть обеспечена посредством интернет-технологий. Электронный муниципалитет — это не только официальный сайт муниципального образования, под ним необходимо понимать процесс информационного взаимодействия органов местного самоуправления и населения, институтов гражданского общества, различных ш организаций по решению вопросов местного значения. Так, О.Н. Ванеев под н электронным муниципалитетом понимает информационное взаимодействие С

а

органов местного самоуправления с населением и организациями с использо- т

о

ванием информационно-коммуникационных технологий, основанное на прин- к

о

ципах открытости, доступности и достоверности информации о деятельности о'

органов местного самоуправления, свободы поиска, получения, передачи и рас- а

пространения информации о деятельности органов местного самоуправления в

законным способом5. Кроме того, следует согласиться с Д. Сивоволовым, кото- о

рый указывает, что, «участвуя в создании «электронного государства», местное Ю

самоуправление создает «электронное местное сообщество»6. и

28 января 2002 г. было принято постановление Правительства № 65 «О феде- с

к

ральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)»7, которое а положило начало формированию электронного пространства для деятельности д

п>

органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Фе- | дерации. 9 февраля 2009 г. вступил в силу Федеральный закон «Об обеспече- №

нии доступа к информации о деятельности государственных органов и органов 69

8 ) местного самоуправления»8, установивший основы правового регулирования •

отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности к государственных органов и органов местного самоуправления. Одним из способов обеспечения доступа к информации является размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет».

Распоряжением Правительства Республики Марий Эл от 13 сентября 2011 г. № 563-р утвержден план мероприятий по развитию информационного обще- 27

ства и формированию электронного правительства в Республике Марий Эл на 2011-2013 годы9, которое одним из направлений деятельности определяет обеспечение доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Республики Марий Эл с помощью интернет-сайтов.

Следует отметить, что на сегодняшний день использование Интернета в интересах органов государственной власти и местного самоуправления представляет собой яркий пример информационного неравенства. Для большинства муниципалитетов России не только на уровне городских и сельских поселений, но и муниципальных районов создание и поддержка сайта, хотя бы только для обозначения своего существования в Интернете, весьма проблематичны в силу жесточайшего дефицита бюджета и отсутствия специалистов по созданию и сопровождению сайтов. В то же время некоторая часть органов государственной власти субъектов РФ чуть ли не ежегодно модернизируют до неузнаваемости свои сайты и порталы, демонстрируя все более ультрасовременные и дорогие решения. К сожалению, до настоящего времени не выработаны единые подходы к созданию муниципальных сайтов — «электронных муниципалитетов», в т.ч. не разработаны типовые решения и методические рекомендации по созданию сайтов муниципальных образований; не определены условия организации доверительного пространства для зарегистрированных пользователей органов местного самоуправления и другие многочисленные и важнейшие вопросы.

Например, в Республике Марий Эл проблема создания интернет-сайтов во всех муниципалитетах, находящихся на территории Республики, пока решена частично. Собственные официальные сайты пока имеют только городской § округ «Город Йошкар-Ола», Медведевский, Параньгинский, Новоторъяльский, ~ Моркинский, Горномарийский, Звениговский муниципальные районы. На их ш сайтах пользователь может ознакомиться с историей создания муниципального ^ образования, структурой органов местного самоуправления муниципальных | районов, нормативно-правовыми актами, регулирующими организацию и дея-| тельность органов местного самоуправления и касающимися вопросов местного о|к значения, графиком приема должностных лиц, выйти на официальный портал | предоставления государственных и муниципальных услуг, а также написать | органам местного самоуправления обращение в электронном виде. о| Вместе с тем информацию о структуре и деятельности органов местного

| самоуправления муниципальных районов, не имеющих собственных офици-| альный сайтов, можно найти на официальном интернет-портале Республики | Марий Эл (http://portal.mari.ru) во вкладке «местное самоуправление», где размещены сведения о муниципальных образованиях, структуре органов местного | самоуправления, порядке приема и рассмотрения обращений граждан. § Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что приоритетным

ник направлением в деятельности электронных муниципалитетов наряду с ка-| чественным и оперативным предоставлением муниципальных услуг должна быть информационная связь местных властей с населением, т.е. оперативное информирование населения о деятельности муниципалитета. С целью внедрения интернет-технологий в деятельность органов местного самоуправления мы рекомендуем всем муниципальным образованиям Российской Федерации осуществлять трансляцию заседаний представительных органов местного са-

28

моуправления и проводимых публичных слушаний в сети Интернет.

СН. Братановский, Н.В. Галицкая • Понятие и содержание контроля и надзора в области обеспечения безопасности

Необходимо дополнить ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» пунктом «информационное освещение собственной деятельности в сети «Интернет», что расширит полномочия органов местного самоуправления.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

2 См.: Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации. URL: http://www.oprf.ru/ press/news/2012/newsitem/19661 (дата обращения: 10.04.2013).

3 См.: Сборник законодательства Алтайского края. 2012. № 194. С. 62.

4 См.: Решение Совета депутатов сельского поселения Базаровское Каширского муниципального района Московской области от 4 июля 2007 г. № 18/6 «Об утверждении Положения о старостах в деревнях сельского поселения Базаровское» (в ред. от 24 января 2008 г.) // Каширские известия. 2007. 24 авг.

5 См.: Ванеев О.Н. Электронный муниципалитет: пути информационного взаимодействия органов местного самоуправления с населением // Современное право. 2010. № 4. С. 62.

6 Сивоволов Д. Роль муниципальной власти в создании «электронного государства» в России // Муниципальная власть. 2010. № 6. С. 67.

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 5, ст. 531.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.

9 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

СН. Братановский, Н.В. Галицкая

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ

В статье рассматриваются организационно-правовые аспекты контрольно-надзорной деятельности в области безопасности в России. Исследуются нормативные источники и позиции ученых в этой сфере, обозначаются проблемы, связанные с деятельностью различных органов власти в сфере обеспечения защиты населения и территорий от угроз природного и техногенного характера.

Ключевые слова: безопасность, государственное управление, контроль и надзор, административное воздействие, угрозы природного и техногенного характера, права и свободы граждан.

S.N. Bratanovsky, N.V. Galitskaya

CONCEPT AND THE CONTENT OF CONTROL AND SUPERVISION IN THE FIELD OF SAFETY

In article organizational and legal aspects of control and supervising activity in the field of safety in Russia are considered. Standard sources and positions of scientists in this sphere are investigated, the problems connected with activity of various authorities in the sphere of ensuring protection of the population and territories from threats of natural and technogenic character are designated.

Keywords: safety, public administration, control and supervision, administrative influence, threats of natural and technogenic character, right and freedom of citizens.

В качестве важнейших организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового обеспечения безопасности в России контроль и надзор характеризуются возможностью проведения тщательной проверки и всесторонностью оценки деятельности субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного

© Братановский Сергей Николаевич, 2013

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин (Поволжский юридический институт Российской правовой академии).

© Галицкая Наталья Владимировна, 2013

Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: bratfoot@mail.ru 29