Об основных проблемах законодательного обеспечения противодействия коррупции и мерах по их решению

Чечко О.В.

об основных проблемах законодательного обеспечения противодействия

КОРРУПЦИИ И МЕРАХ ПО ИХ РЕШЕНИЮ

Цель: Разработка мер, направленных на решение основных проблем законодательного обеспечения противодействия коррупции.

Методология: Использовались формально-юридический и статистический методы. Результаты: Статья посвящена изучению основных проблем законодательного обеспечения в сфере противодействия коррупции. Автор исследует законодательную базу в заявленной области, обобщает мнение ряда ученых, высказывавшихся по данной тематике, и приходит к выводу о необходимости глубокой независимой антикоррупционной экспертизы. Кроме этого, в статье имеется ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование механизма противодействия коррупции.

Новизна/оригинальность/ценность: Ценность статьи заключается в формулировании конкретных предложений, направленных на совершенствование механизма противодействия коррупции.

Ключевые слова: противодействие коррупции, коррупция, прокурорский надзор, антикоррупционная экспертиза, взятка, степень общественной опасности, системный подход, имплементация международных норм.

Chechko O.L.

ON THE MAIN ISSuES OF LEGISLATIVE SuPPORT OF ANTI-CORRuPTION AND MEASuRES TO ADDRESS them

Purpose: Development of measures aimed at solving the main problems of legislative provision of anticorruption.

Methodology: Formal legal and statistical methods were used.

Results: Article is devoted to the study of the basic problems of legislative support in combating corruption. The author examines the legal framework in the declared area, summarizes the views of a number of scientists to speak out on the subject. The author comes to the conclusion that deep an independent anti-corruption expertise. In addition, the article has a number of specific proposals aimed at improving the mechanism for combating corruption.

Novelty/originality/value: The value of the article is in the formation of specific proposals aimed at improving the mechanism for anti-corruption.

Keywords: combating corruption, corruption, public prosecutor's supervision, anti-corruption expertise, a bribe, the degree of public danger, systematic approach, the implementation of international standards.

К настоящему времени накопился достаточный опыт для того, чтобы четко формулировать проблемы и ставить задачи в сфере совершенствования антикоррупционного законодательства.

Ряд авторов отмечает, что базовый Федеральный закон «О противодействии коррупции» характеризуется крайней неравномерностью своего содержания. Он включает в себя значительное количество положений декларативного характера, часто не имеющих выраженного регулирующего значения. Часть положений данного закона нашла свое развитие в иных федеральных законах и нормативных правовых актах (например, антикоррупционная экспертиза, ограничения и запреты для должностных лиц), в то время как другие положения сохраняют статус декларации о намерениях.

Ещё одна проблема состоит в том, что в развитие Федерального закона «О противодействии коррупции» принимаются федеральные законы

с относительно узким предметом регулирования, в то время как крупные блоки вопросов, которые с большим основанием требуют принятия самостоятельных федеральных законов, развиваются лишь путем внесения фрагментарных изменений в многочисленные другие федеральные законы.

Такой «экстенсивный» путь развития правового регулирования неизбежно приводит к появлению в нем многочисленных коллизий, пробелов и дублирований. Между внедрением в законодательство различных правовых конструкций антикоррупционной направленности проходит необоснованно долгое время. В результате нарушается научный, целостный подход в развитии правового регулирования в этой сфере. В итоге антикоррупционное регулирование оказывается несбалансированным и в значительной степени ориентированным не на профилактику коррупции, а на локализацию последствий.

Можно согласиться с А.В. Ковалем, что неопределенность понятия «преступление коррупционной направленности» снижает эффективность применения уголовного закона» [2]. Так, коррупционная преступность включает разные по своей уголовно-правовой природе деяния. В её состав входят многие преступления против государственной власти, государственной и иной службы. Это, прежде всего, взяточничество, а также связанные с ним злоупотребления должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, незаконное участие в предпринимательской деятельности; служебный подлог, привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, незаконное освобождение от уголовной ответственности, преступления против интересов службы в коммерческих и других организациях и целый ряд иных преступлений.

Важной задачей в уголовно-правовой сфере является определение характера и точного соизмерения степени общественной опасности каждого из деяний, а также установление соответствующего его характеру места в единой классификации среди прочих преступлений. Верным представляется подход авторов, предлагающих разделить всю совокупность коррупционных преступлений на две группы: публичные и непубличные коррупционные преступления [3]. К первой группе целесообразно отнести злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); дачу взятки (ст. 291 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ); провокацию взятки в целях шантажа (ст. 304 УК РФ); подкуп свидетеля, потерпевшего, эксперта или переводчика (ч. 1 ст. 309 УК РФ); воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, соединенное с подкупом (п. а ч. 2 ст. 141 УК РФ); при наличии корыстной или иной личной заинтересованности - превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ). Во вторую группу следует включить подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184 УК РФ); злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ); злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст. 202 УК РФ); превышение полномочий служащими частных охранных или детективных служб (ст. 203 УК РФ); коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ); провокацию коммерческого подкупа в целях шантажа (ст. 304 УК РФ).

Следует отметить, что уголовное право берет под свою охрану объекты правонарушений при наиболее опасных формах посягательств на них, например, в случаях получения взятки (ст. 290 УК РФ); дачи взятки (ст. 291 УК РФ); служебного подлога (ст. 292 УК РФ). Менее опасные нарушения (например, предоставление государственной или муниципальной структурой контракта без тендера, проявление местничества, протекционизма) регулируются нормами морали, иными отраслями права.

Проблема конструирования составов преступлений, а также вопросы предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельности по делам о коррупции государственных служащих, служащих коммерческих и иных организаций были и остаются в центре внимания законодателей и работников правоохранительных органов.

Необходимо уточнение определения коррупции, предусмотренного законом, с учетом новых ее проявлений и, прежде всего, различных форм посредничества и нематериальной заинтересованности в получении ненадлежащей выгоды. При этом в международных правовых документах содержится более широкое обязательство по криминализации соответствующих деяний.

Не менее важным является вопрос обеспечения надлежащей имплементации требований международных правовых актов в области противодействия коррупции, ратифицированных Российской Федерацией. Как отмечается в юридической литературе, выполнению этой задачи нередко препятствуют сложности, связанные с особенностями национальной правовой системы [4].

Будучи полноправным членом Группы государств против коррупции (ГРЕКО), Россия проходит необходимые процедуры по вступлению в Организацию экономического сотрудничества (ОЭСР). В России проведена значительная работа по приведению национального законодательства в соответствие с положениями Конвенции ОЭСР. Так, Федеральным законом «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации дополнены понятиями «иностранное должностное лицо», «должностное лицо международной организации», воспроизводящими соответствующие определения, используемые в Конвенции ООН. Кроме того, предусмотрено существенное

ЕВРАЗИЙСКАЯ

> 6 (19) 2015 <

АДВОКАТУРА

усиление наказания в отношении физических и юридических лиц за подкуп иностранных должностных лиц (ст. 291 УК РФ и 19.28 КоАП РФ). Реализованы требования Конвенции ОЭСР об установлении ответственности юридических лиц за подкуп иностранных юридических лиц, приняты меры по применению соразмерных штрафных санкций. В дальнейшем планируется рассмотрение вопроса о ратификации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 года.

Изменения в российском законодательстве, связанные с реализацией положений Конвенции ОЭСР и присоединением к ней, должны оказать положительное влияние на развитие экономических связей и предпринимательской деятельности, на дальнейшее формирование идеологии выгодности ведения честного бизнеса, способствовать повышению антикоррупционного рейтинга Российской Федерации.

На основании анализа обозначенных проблем в сфере законодательного обеспечения противодействия коррупции в Российской Федерации можно выделить основные пути их решения.

Прежде всего, необходимо обеспечить единство и системность государственной политики в сфере противодействия коррупции, а также более эффективную координацию деятельности правоохранительных органов и иных органов государственной власти.

Немаловажную роль в этом вопросе играет повышение эффективности прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции. Во-первых, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, являющаяся действенным инструментом такого надзора, позволяет оперативно выявлять коррупционные предпосылки в нормативных актах. Во-вторых, инструменты прокурорского реагирования дают возможность оперативно реагировать на коррупционные правонарушения.

Совершенствование прокурорского надзора может осуществляться как в форме усиления взаимодействия прокуратуры с государственными органами и органами местного самоуправления [1], так и в форме внутреннего совершенствования прокуратуры (совершенствование кадровой политики, уровня подготовки прокурорских работников и др.).

Помимо совершенствования инструментов противодействия коррупции следует создать унифицированную систему учета уровня коррупции и ущерба от коррупционных правонарушений, разрешить данный вопрос на уровне федерально-

го закона, а не подзаконного акта. Для этого необходимо исследовать систему индикаторов уровня коррупции, выявить и обосновать их роль в процессе обеспечения безопасности. Это необходимо еще потому, что за последние годы законодательство в данной сфере существенно расширилось. Только на федеральном уровне оно включает сотни нормативных правовых актов различной юридической силы. Наряду с федеральными законами, регулирующими сферу противодействия коррупции, активно развивается и нормативная база. Также растёт нормотворческая активность в субъектах федерации и муниципальных образованиях.

Целесообразно сформировать комплекс взаимосвязанных мер уголовно-правового, административного и гражданско-правового характера по установлению ответственности за коррупционные правонарушения и преступления, а также законодательно обеспечить введение антикоррупционных стандартов, то есть установить единую систему запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленную на предупреждение коррупции.

Необходимо также обсудить возможность расширения полномочий органов прокуратуры при проведении проверок деклараций о доходах, об имуществе и обязательств имущественного характера, предоставляемых государственными и муниципальными служащими, обеспечить справедливую и равную для всех доступность правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах.

Учитывая большое количество и специфику таких дел в России, следует рассмотреть вопрос о целесообразности создания специализированных коллегий в судах общей юрисдикции по делам о коррупции. В некоторых зарубежных странах существует такая практика (например, в Испании).

Следует и дальше развивать институт проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов.

Для эффективного решения проблем в рассматриваемой сфере представляется необходимым провести комплексный анализ всего массива действующего антикоррупционного регулирования с точки зрения его соответствия требованиям целостности, полноты, непротиворечивости, обоснованности и эффективности.

Важно, чтобы данное регулирование стало предметом глубокой независимой антикоррупционной экспертизы. Для этого целесообразно организовать постоянно действующую площадку в целях общественного обсуждения действующего

антикоррупционного законодательства и продвижения инициатив по его совершенствованию.

Данный институт должен, во-первых, предоставить гражданам возможности высказывать предложения по любому законопроекту, находящемуся на рассмотрении в Федеральном Собрании, обеспечить расширение практики публичного обсуждения важнейших законопроектов до их внесения.

Во-вторых, это поможет установить конкретный перечень коррупциогенных факторов с тем, чтобы сделать возможным судебное оспаривание правовых актов и признание их недействующими именно на основании наличия таких факторов, а также активнее внедрять механизмы общественного контроля за публично значимой деятельностью.

В-третьих, общественное обсуждение будет содействовать мониторингу действующего законодательства о государственных и муниципальных заказах, о статусе лиц, замещающих должности в органах публичной власти и иные публично значимые должности.

Пристатейный библиографический список

1. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник М.: Высшее образование 2005.

2. Коваль А.В. К вопросу о понятии коррупции и объекте преступлений коррупционной направленности (уголовно-правовой аспект) // Проблемы укрепления законности в военной организации государства: Российский военно-правовой сборник. 2010. № 14. Вып. 109.

3. Максимов С.В. Основы противодействия коррупции (системы общегосударственной этики поведения). М. 2000.

4. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО (сравнительно-правовое исследование) // Журнал российского права. 2011. № 9.

References

1. Vinokurov Ju.E. Prokurorskij nadzor: uchebnik M.: Vysshee obrazovanie 2005.

2. Koval' A.V. K voprosu o ponjatii korrupcii i ob#ekte prestuplenij korrupcionnoj napravlennosti (ugolovno-pra-vovoj aspekt) // Problemy ukreplenija zakonnosti v voen-noj organizacii gosudarstva: Rossijskij voenno-pravovoj sbornik. 2010. № 14. Vyp. 109.

3. Maksimov S.V. Osnovy protivodejstvija korrupcii (sistemy obshhegosudarstvennoj jetiki povedenija). M. 2000.

4. Naryshkin S.E., Habrieva T.Ja. Mehanizm ocenki an-tikorrupcionnyh standartov GREKO (sravnitel'no-pravo-voe issledovanie) // Zhurnal rossijskogo prava. 2011. № 9.

EURASIANILEGALIPORTAL

ЕВРАЗИЙСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ПОРТАЛ

Наш портал состоит из следующих разделов:

а Законопроекты а Принятые законы а Судебная практика а Пресс-релизы а Юридические статьи а Юридические вузы а Юридическая школа в лицах а Новости а Наши партнеры а Институт законодательства а Бесплатная юридическая консультация

www.eurasialegal.info

Целями проекта являются:

1. Создание информативной актуальной научной базы в области права для успешного ориентирования в современном юридическом мире.

2. Свободный обмен теоретическими и практическими знаниями в области права в рамках Содружества Независимых государств (СНГ).

Наша задача заключается в постоянном усовершенствовании портала, предоставлении полной и достоверной информации пользователям, внедрении новых актуальных проектов, интересных юридических источников и привлечении к развитию проекта профессиональных юристов для взаимовыгодного сотрудничества.