К вопросу об институциональном дизайне антикоррупционной политики субъектов Байкальского региона

Политология

УДК 323:328.185

Погулич Оксана Викторовна Oxana Pogulich

К ВОПРОСУ ОБ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОМ ДИЗАЙНЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ СУБЪЕКТОВ БАЙКАЛЬСКОГО РЕГИОНА

TO THE QUESTION OF INSTITUTIONAL DESIGN OF THE SUBJECTS' ANTICORRUPTION POLICY IN BAIKAL REGION

Статья посвящена анализу некоторых аспектов институционального дизайна антикоррупционной политики в субъектах Байкальского региона Российской Федерации. Структурно-функциональный метод позволил выявить основные элементы механизма реализации антикоррупционной политики в субъектах Федерации с позиции институционального дизайна. Определены общие и особенные черты противодействия коррупции в субъектах Байкальского региона. Перечислены факторы распространенности коррупционных проявлений в Байкальском регионе. Сформулировано предположение, что национальная специфика усиливает дезинтеграци-онные тенденции в антикоррупционном взаимодействии

Ключевые слова: антикоррупционная политика, институциональный дизайн, субъекты Российской Федерации, Байкальский регион, органы власти, гражданское общество, противодействие коррупции

The paper is devoted to the analysis of several aspects of institutional design of the anticorruption policy in the subjects of the Baikal region of the Russian Federation. Structural-functional method has allowed to identify the main elements of a mechanism for implementing anti-corruption policy in the regions from the perspective of institutional design. The general and specific features of combating corruption in the subjects of the Baikal region are defined. The factors of the corruption prevalence in the Baikal region are recounted. The proposition that national identity enhances disin-tegrative tendencies in the anti-corruption cooperation is formulated

Key words: anticorruption policy, institutional design, subjects of the Russian Federation, Baikal region, authorities, civil society, anticorruption activity

В современной общественно-политической и исследовательской практике под Байкальским регионом, как правило, понимают несколько близко расположенных субъектов Российской Федерации, а именно Республику Бурятию, Иркутскую область и Забайкальский край. Не выступая в качестве административно-территориаль-

ной единицы, Байкальский регион отражает общие характеристики существования нескольких субъектов РФ, для которых характерны, во-первых, территориальная близость и общая история освоения, во-вторых, схожие принципы социально-экономического уклада, а также общность национально-культурных обычаев и традиций.

Л г1 ° о

Сегодня Ьаикальскии регион рассматривается и как особая межрегиональная система развития, и как составная часть единоИ общероссиИскоИ системы развития. Это подтверждается тем, что развитие данного региона является одним из приоритетных направлении государственной политики современного российского государства. Так, действующая государственная программа «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» направлена на «устранение межрегиональных диспропорции развития макрорегиона» [1], на создание условиИ для роста численности населения данных субъектов, а также на повышение качества жизни населения БаИкальского региона.

Значительной ролью в развитии региона обладает региональныИ уровень власти. По мнению Президента РФ В.В. Путина, «...руководство региона должно нести политическую ответственность за качество инвестиционного климата, качество условиИ, создаваемых для инвесторов. При этом определяющая роль отводится губернатору, на нем лежит ответственность выбора направления регионального развития, координации деятельности чиновников» [3]. При этом инвестиционная привлекательность регионов обратно пропорциональна уровню коррупции. Учитывая, что коррупция признана обществом и на всех уровнях власти как системная проблема государства, актуальность исследования антикор-рупционноИ политики в регионах России не вызывает сомнениИ.

Антикоррупционная политика понимается нами как последовательная и системная деятельность органов власти всех уровнеИ и гражданского общества, проявляющаяся в профилактике и сокращении негативного последствиИ коррупции, а также в устранении условиИ и причин, способствующих ее возникновению, и имеющая научную проработку и обоснование. Именно системная деятельность институтов государства и гражданского общества определяет функциональную структуру и направления деятельности в сфере проти-водеИствия коррупции не только регионов,

но и россиИского государства в целом. Таким образом, для анализа системы институтов, осуществляющих антикоррупционную политику, предлагается использовать понятие «институциональныИ дизаИн». При этом институт мы понимаем как устоИчи-вую форму организации деятельности лю-деИ, выполняющих определенные функции в обществе.

Под институциональным дизаИном принято понимать «набор, внутреннее сочетание и структурирование институтов публичноИ политики, при котором они в совокупности представляют собоИ нечто целостное и единое» [2]. В теории и практике принято говорить об институциональном дизаИне публичноИ политики в разрезе соотношения и взаимодеИствия политических институтов. Исходя из понимания того, что антикоррупционная политика — это одно из направлениИ публичноИ политики, реализуемое как политическими, так и не политическими акторами, считаем целесообразным введение понятия «институцио-нальныИ дизаИн антикоррупционноИ политики». В итоге, институциональныИ дизаИн антикоррупционноИ политики можно определить как систему структурных элементов политики, включающую не только органы государственноИ власти и местного самоуправления, но и институты гражданского общества, участвующих в реализации ан-тикоррупционноИ деятельности, а также совокупность нормативных, символических, социокультурных, процедурных аспектов принятия политических решениИ в сфере противодеИствия коррупции.

Обращаясь к историческому опыту, целесообразно отметить, что на особенности государственного строительства в субъектах БаИкальского региона существенное влияние оказали такие факторы, как политика федерального центра по отношению к субъектам Федерации, социально-экономические и этнополитические особенности их развития [8].

В постсоветскиИ период национальные автономии стали активно развивать свою государственность, поэтому для них вопрос государственного строительства являлся

чрезвычаИно актуальным. Так, «этнополи-тическиИ фактор более всего выразился в процессе государственного строительства Республики Бурятия: активизировавшиеся в начале 1990-х гг. национальные движения преследовали цель сохранения и развития республики как национально-государ-ственноИ, что, естественно, выразилось в основных нормативно-правовых актах республики» [8].

Прочные и стабильные, исторически сложившиеся связи по этническим вопросам в БаИкальском регионе сохраняются и по сеИ день. Межтерриториальному сотрудничеству субъектов БаИкальского региона способствовали такие факторы, как «мно-гонациональность населения БаИкальско-го региона и вхождение в состав областеИ (ИркутскоИ и ЧитинскоИ) самостоятельных и равноправных субъектов Федерации национальных округов Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и Агинского Бурятского автономного округа)» [8]. Анализ практики формирования системы органов государственного управления в субъектах БаИкальского региона показывает, что тенденции государственного строительства и реализации государственноИ политики в целом соответствуют общерос-сиИскоИ практике. Это, в свою очередь, определяет некоторое сходство в реализации антикоррупционноИ политики в субъектах.

Так, во исполнение федерального законодательства о противодеИствии коррупции (2008) первыИ региональныИ закон о противодеИствии коррупции разработан в ЗабаИкальском крае в том же 2008 г., в Республике Бурятии — лишь в марте 2009 г., в то время как Иркутская область приняла соответствующиИ закон для формирования региональноИ антикоррупционноИ политики лишь в 2010 г.

Однако при этом внедрение механизмов противодеИствия коррупции в деятельность государственных органов исполни-тельноИ ветви власти ЗабаИкальского края (ранее ЧитинскоИ области) началось еще в 2007 г. в рамках мероприятиИ Программы противодеИствия коррупции в Читин-скоИ области на 2007-2008 гг., утверж-

денноИ Постановлением Администрации ЧитинскоИ области от 20 июля 2007 г. № 167-А/п. Данное Постановление, опередив федеральные инициативы, стало первым правовым актом, определяющим направления и этапы противодеИствия коррупции, в том числе по закреплению принципов последовательного и комплексного подхода реализации антикоррупционных мероприятиИ на плановоИ основе [5; С. 40-43].

ДанныИ факт возможно объяснить волевым решением главы субъекта. Власть в регионе находилась в одних и тех же руках практически 17 лет: с 1996 по 2013 гг. пост губернатора занимал Р.Ф. Гениатулин. Одним из основных положительных результатов его управления явился «не экономи-ческиИ рост, а политическая стабильность — отсутствие выраженных и организованных протестных настроениИ, массовых протестных акциИ и мероприятиИ. Ему удалось установить внутриэлитное согласие. Таким образом, регион отличался высокоИ степенью консолидации и моноцентризмом при единственном фактически безальтернативном лидере, низким уровнем поли-тическоИ конкуренции при среднем уровне демократичности» [6].

Тем не менее, при всем стремлении губернаторов к подчинению всех возможных властных структур и консолидации власти в одних руках на основе принципов единоначалия полностью избежать полицентризма в распределении политическоИ власти в россиИских регионах невозможно. В то же время собственно региональныИ уровень власти был и остается в высокоИ степени консолидированным под контролем губернаторов [10; С. 82-92].

В условиях современных россиИских реалиИ можно говорить об «исключитель-ноИ прерогативе антикоррупционноИ поли-тическоИ воли первого лица. Проявление его политическоИ воли в организации и совершенствовании антикоррупционноИ политики в регионе является организационным и идеологическим фундаментом» [4]. Изъявление воли — это не только желание противодеИствовать коррупции, но и ответственность за ход этого процесса и за резуль-

тат. Так, например, в 2008 г. в Ульяновской области губернатором С.И. Морозовым эта воля проявлена в создании независимой от правительства государственной должности Уполномоченного по противодействию коррупции. Однако это единственный в России опыт работы антикоррупционного омбу-дсмена. В полномочия антикоррупционного омбудсмена входит «разработка материалов антикоррупционного анализа нормативных правовых актов и их проектов, изучение зон коррупционного риска в деятельности государственных и муниципальных служащих, мониторинг внутриведомственной финансовой деятельности исполнительных органов, работа с обращениями граждан, которые направляются в правоохранительные органы для расследования» [4].

В рамках формирования региональной антикоррупционной правовой базы в субъектах Байкальского региона при помощи программно-целевого метода в разное время разрабатывались и внедрялись региональные программы по противодействию коррупции. В Забайкальском крае первоначально функционировала краевая программа «Противодействие коррупции в Забайкальском крае на 2009-2011 гг.» («Не оступись!»), которая была призвана создать систему противодействия коррупции в Забайкальском крае, обеспечить защиту прав и интересов граждан, общества и государства в целом от угроз, связанных с проявлениями коррупции. Затем работа продолжилась в рамках краевой долгосрочной целевой программы «Противодействие коррупции в Забайкальском крае на 20122014 годы». В текущем 2015 г. такая программа не принималась.

Опыт внедрения республиканской целевой программы «Противодействие коррупции в Республике Бурятия на 20092011 годы» в республике не повторялся. Впоследствии программа была заменена на план противодействия коррупции на соответствующий период.

В Иркутской области такая программа на 2014-2016 гг. разработана и принята в 2014 г. впервые. Она предусматривает решение таких задач, как совершенствование

механизмов борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы, проведение антикоррупционной экспертизы и антикоррупционного мониторинга, совершенствование организации и представления государственных услуг, привлечение населения и институтов гражданского общества к активному участию в реализации направлений антикоррупционной политики, а также осуществлению такой меры, как антикоррупционное просвещение.

Организационные меры по созданию механизма противодействия коррупции и реализации основных направлений антикоррупционной политики на территории субъектов региона возлагаются на органы власти с различной степенью централизации. В Забайкальском крае эти функции находятся в компетенции Межведомственного координационного совета по противодействию коррупции при Губернаторе Забайкальского края, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Забайкальского края и урегулированию конфликта интересов, образованных Правительством Забайкальского края и исполнительными органами государственной власти Забайкальского края. В Республике Бурятия в текущем году планируется создание подобной структуры — единой антикоррупционной комиссии, которая будет аккумулировать в себе функции комиссии по конфликту интересов, координационного совещания, функций Администрации Главы и Правительства Республики Бурятия. Планируется, что эта комиссия будет напрямую работать с Управлением Президента РФ по противодействию коррупции.

По аналогии с практикой на федеральном уровне власти в Иркутской области создан и действует Координационный совет при Губернаторе Иркутской области по противодействию коррупции, осуществляющий общий контроль за реализацией мероприятий антикоррупционной направленности.

Среди общественных организаций, наиболее активно занимающихся проблемами противодействия коррупции, в Республике

Бурятия (всего таковых 17 организаций) можно отметить Республиканскую общественную организацию «Общественный совет по борьбе с коррупцией», региональное республиканское отделение представительства МОО РАП «Общественный антикоррупционный комитет» по Сибирскому федеральному округу. Основными формами взаимодействия структур гражданского общества с органами государственной власти и местного самоуправления являются участие представителей общественности в обсуждении проектов принимаемых органами власти решений, а также в обучающих семинарах и учебных занятиях, направленных на повышение правовой грамотности служащих, формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции.

По итогам работы за последние годы, из 13 активных общественных правозащитных объединений, зарегистрированных на территории Забайкальского края, в том числе в сфере противодействия коррупции, можно отметить Региональное отделение Общероссийской Общественной Организации «Общественная комиссия по борьбе с коррупцией» по Забайкальскому краю [4]. Показателем возрастающего уровня социальной и антикоррупционной активности населения края, складывающейся системы эффективного взаимодействия органов власти и структур гражданского общества, является Гражданский форум «Забайкальцы — Забайкалью», который проводится с 2002 г. при поддержке Губернатора Забайкальского края [7].

На сайте Законодательного собрания Иркутской области работает проект «Stop коррупция», в рамках которого граждане могут сообщить об известных им фактах коррупции. Действует общественная организация «Областной антикоррупционный комитет», есть региональное отделение Центра противодействия коррупции в органах государственной власти. Уполномоченный по правам человека в Иркутской области по характеру своей работы защищает интересы людей, общественные интересы с использованием государственных средств.

Анализ практики показывает, что во всех субъектах БаИкальского региона в сфере строительства, агропромышленного комплекса, здравоохранения и образования, а также системе ГИБДД и комплексе ЖКХ коррупционные правонарушения выявляются в значительноИ степени чаще, чем в других. Кроме того, значительное количество коррупционных правонарушениИ совершается при осуществлении чиновниками разрешительных функциИ, при проведении конкурсов на предоставление в собственность или аренду имущества и земельных участков, при распределении бюджетных средств [7; С. 109-118, 9].

За последние 7 лет среднегодовое число выявляемых преступлениИ коррупцион-ноИ направленности в ЗабаИкальском крае составило 531, что соответствует общерос-сиИскоИ тенденции. Так, например, в 2013 г. в Республике Бурятия сотрудниками правоохранительных органов зарегистрировано 905 преступлениИ коррупционноИ направленности, в ИркутскоИ области — 394 преступления. Для сравнения: в Новосибир-скоИ области — 985 преступлениИ, в Республике Татарстан — свыше 1200 преступлениИ коррупционноИ направленности [4 ].

Определяющими факторами распространенности коррупционных проявлениИ в БаИкальском регионе являются:

— отдаленность от федерального центра и соответственно более слабыИ контроль;

— приграничное положение БаИкаль-ского региона, граничащего с Китаем и МонголиеИ;

— расположение на территории Иркут-

о О у"" о о

скоИ области и ЗабаИкальского края раИо-нов добычи золота;

— криминальная ситуация в регионах, особенно в ЗабаИкальском крае;

— разрушение морально-нравственных устоев в обществе и правовоИ нигилизм большеИ части населения.

В настоящее время отсутствует эф-фективныИ механизм межрегионального взаимодеИствия в сфере противодеИствия коррупции. Проведение координационных совещаниИ и совместных конференциИ и круглых столов носит в большеИ степени

теоретический, чем практический смысл. Практика обмена успешным передовым опытом в аспекте борьбы с коррупцией отсутствует. Считаем, что это связано не только с осознанием субъектами Байкальского региона полноты своей власти в пределах своих полномочий, но и желанием субъектов самостоятельно решать проблемы снижения уровня коррупции. Кроме того, национальная специфика в регионе выступает дезинтеграционным фактором на пути осуществления антикоррупционного взаимодействия.

Важно осознать, что эффективность борьбы с коррупцией определяется не только усилиями, принимаемыми государственными органами власти и органами местного самоуправления, но и, прежде всего, отношением каждого гражданина к данному явлению, моделью поведения гражданина, непосредственно сталкивающегося с коррупционными практиками. Результаты социологических исследований общественного мнения, проводимых ВЦИОМ, убедительно доказывают, что антикоррупционное просвещение населения в последние годы позволяет все большему количеству граждан формировать собственную антикоррупционную модель поведения. Не вы-

Литературя-

1. Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»: утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 308 // Официальный сайт Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока http://minvostokrazvitia. ru/. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// minvostokrazvitia. ru/bitrix / redirect. php ? event 1 = file&event2=download&event3=gp34.pdf&goto=/ upload/iblock/6ed/gp34.pdf (опубликовано 28 апреля 2014 года; дата обращения 12.02.2015).

2. Зайцев A.B. Институциональный дизайн публичной политики и институционализация диалога государства и гражданского общества / / Политика, государство и право. 2014. № 7. [Электронный ресурс ]. Режим доступа: http://politika.snauka. ru/2014/07/1768 (дата обращения 10.02.2015).

зывает сомнений необходимость совершенствования дальнейшего взаимодействия и координации усилий всех институтов власти, включая повышение результативности работы как правоохранительных и следственных органов, так и прокурорского надзора в области противодействия коррупции. Однако ключевая роль в сфере профилактики коррупции принадлежит воспитательной работе по формированию у граждан правового сознания, антикоррупционного менталитета, навыков правового поведения для противодействия коррупции.

Институциональный дизайн антикоррупционной политики, проводимой в субъектах Байкальского региона — Республике Бурятия, Иркутской области и Забайкальском крае, в большей степени определяется общими чертами, чем различиями. Территориальная близость, особенности формирования и развития субъектов, национальные и культурные характеристики населения, а также императивный характер федерального антикоррупционного законодательства позволяют сделать вывод об отсутствии явных различий в характере и эффективности проводимой антикоррупционной политики в субъектах Байкальского региона.

-References

1. Gosudarstvennaya programma Rossiyskoy Federatsii «Sotsialno-ekonomicheskoe razvitie Dalne-go Vostoka i Baikalskogo regiona»: utverzhdena post-anovleniem Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii ot 15 aprelya 2014 goda № 308 (State program of the Russian Federation «Socio-economic development of the Far East and the Baikal region»: approved by the Government of the Russian Federation on April 15, 2014 № 308): The official website of the Ministry of the Russian Federation on the development of the Far East http://minvostokrazvitia.ru/ [Available at: http:// minvostokrazvitia.ru/bitrix / redirect. php ? event 1=fil e&event2=download&event3=gp34.pdf&goto=/up-load/iblock/6ed/gp34.pdf (published april 28, 2014, accessed 12.02.2015).

2. Zaitsev A.V. Politika, gosudarstvo i pravo (Politics, State and Law), 2014, no. 7. Available at: http ://politika.snauka.ru/2014/07/1768 (accessed 02/10/2015).

3. Заседание Госсовета по вопросу о повышении инвестиционной привлекательности регионов / / Официальный сайт Президента Российской Федерации http: //www.kremlin.ru/. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/ news/17232 (дата обращения 15.02.2015).

4. Бейдина Т.Е. Коррупция в Российской Федерации: генезис, формы, технологии, противодействие: монография; под общ. ред. проф. H.H. Меньшениной; М-во образования и науки Рос. Федерации, Урал. федерал. ун-т. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2014. 202 с.

5. Лобцова О.В. Современные тенденции реализации антикоррупционной политики в Забайкальском крае // Власть. 2013. № 6. С. 40-43.

6. Петров А. Забайкальская провинция России // Эксперт — Сибирь № 10 (366) 11 марта 2013 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: / / expert.ru/siberia/2013/10/zabajkalskaya-provmtsiya-rossii/ (дата обращения 15.02.2015).

7. Погулич О.В. Антикоррупционная активность в Забайкальском крае // Вестник ЗабГУ. 2014. № 09 (112). С.109-118.

8. Раднаева С.Д. Государственное строительство в субъектах Российской Федерации Байкальского региона в 1990-е гг.: ... автореф. дис. канд. ист. наук. М., 2009. 29 с.

9. Результативность борьбы с коррупцией / Газета РБ — Интернет-газета Республики Бурятия http://gazetarb .ru/. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://gazetarb.ru/news/section-interview/ detail-135136/ (опубликовано 05 декабря 2013 года; дата обращения 16.02.2015).

10. Туровский Р.Ф. Институциональный дизайн российской региональной власти: кажущаяся простота? // Общественные науки и современность. 2011. № 5. С. 82-92.

3. Zasedanie Gossoveta po voprosu o povyshenii investitsionnoy privlekatelnosti regionov (The meeting of the State Council on enhancing the investment attractiveness of regions): Official site of the President of the Russian Federation http://www.kremlin.ru/. Available at: http://www.kremlin.ru/news/17232 (accessed 15/02/2015).

4. Beydina T.E. Korruptsiya v Rossiyskoy Feder-atsii: genezis, formy, tehnologii, protivodeystvie [Corruption in Russia: genesis, shape, technology, counteraction]: monograph; under the general. ed. prof. N.N. Menshenina; Ministry of Education and Science Rus. Federation Ural. Federal. Univ. Ekaterinburg: Publishing House of the Ural University Press, 2014. 202 pp.

5. Lobtsova O.V. Vlast (Power), 2013, no. 6, pp. 40-43.

6. Petrov A. Ekspert — Sibir (Expert — Siberia), no. 10(366), 11 March 2013 Available at: http://ex-pert.ru/ siberia/2013/10/zabajkalskaya-provintsiya-rossii/ (accessed 15/02/2015).

7. Pogulich O.V. Vestn. Zab Gos. Univ. (Transbaikal State University Journal), 2014, no. 09(112), pp. 109-118.

8. Radnaeva S.D. State-building in the regions of the Baikal region in the 1990. [Gosudarstvennoe stroi-telstvo v subektah Rossiyskoy Federatsii Baikalskogo regiona v 1990 gg. ]: Abstract. diss. cand. historical sciences. Moscow, 2009. 29 p.

9. Rezultativnost borby s korruptsiey (The effectiveness of the fight against corruption): Newspaper RB — Online newspaper of the Republic of Buryatia http://gazetarb.ru/. Available at: http://gazetarb.ru/ news/section-interview/detail-135136/ (published December 5, 2013, accessed 02.16.2015).

10. Turovsky R.F. Obshhestvennye nauki i sovremennost (Social studies and the present), 2011, no. 5, pp. 82-92.

Коротко об авторе _

Погулич О.В., канд. социол. наук, доцент, доцент каф. «Государственное, муниципальное управление и политика», Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия oxy-pusik@ramЫer .ги

Научные интересы: проблемы противодействия коррупции в России и мире, антикоррупционная политика, геополитика, безопасность субъекта РФ

_ Briefly about the author

O. Pogulich, candidate of sociological sciences, associate professor, State and Municipal Management and Politics department, Transbaikal State University, Chita, Russia

Scientific interests: problems of confronting corruption in Russia and all over the world, anti-corruption policy, geopolitics, Russian Federation subject security