Информационное обеспечение выборов: информирование и предвыборная агитация

Шишкин В.С.

ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЫБОРОВ: ИНФОРМИРОВАНИЕ И ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ

Выборы - сегмент масштабного политического процесса, занимающий одно из центральных мест в общественной жизни. Согласно Конституции Российской Федерации свободные выборы органов государственной власти являются основным способом участия народа в управлении делами государства. Механизм выборов используется и при формировании структур местного самоуправления.

Очевидно, что для обеспечения свободного осуществления народом его власти на выборах необходимы законодательные меры защиты формирования мнений избирателей от влияющих на них факторов, которые ущемляют свободу этого процесса, делая его зависимым от воли отдельных лиц, политических, финансовых и иных структур. Такие факторы проявляются в основном в виде информационного воздействия на избирателей через средства массовой информации (СМИ) и часто представляют собой злоупотребление правом на распространение информации. Вместе с тем, свободные выборы немыслимы без свободы массовой информации, предполагающей наличие возможности свободно искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Среди множества проблем в сфере проведения выборов в органы государственной власти, волнующих российских граждан, проблема информационного обеспечения выборов является одной из наиболее актуальных. Это можно объяснить тем, что в современных условиях огромное значение имеет информация и оказываемое с ее помощью воздействие. В сфере избирательного процесса такое воздействие выражается в формировании электоральных предпочтений и может существенно повлиять на волеизъявление избирателей.

Основным способом информационного обеспечения выборов является использование СМИ. Значение СМИ как средства информационного

обеспечения выборов состоит в том, чтобы помочь гражданам интегрироваться в процесс формирования органов власти, обрести и реализовать навыки открытой и законной политической борьбы. В рамках избирательной системы СМИ выполняют одновременно несколько функций. Они служат, во-первых, каналом информирования избирателей, во-вторых, средством предвыборной агитации и, наконец, в-третьих, инструментом гражданского контроля.

Таким образом, СМИ выступают в избирательном процессе не только как производитель массово-информационных услуг, но и как юридический институт, а так же как самостоятельный институт демократии.

Свое нормативное закрепление информационное обеспечение выборов находит в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ. Глава VII. этого правового акта посвящена гарантиям прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах. Ст. 44 ФЗ «Об основных гарантиях...» гласит, что информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов.

Заметим, что законодательство, регулирующее информационное обеспечение выборов трудно назвать стабильным, напротив оно динамично развивается. Характеризуя причины его изменений, нельзя не отметить большое число споров, жалоб и разногласий, возникающих на фоне разного рода противоречий и, на мой взгляд, расширительного толкования закона. Нередко такие жалобы становились поводом к производству в Конституционном Суде РФ1.

Несколько существенных и немаловажных изменений в ФЗ «Об основных гарантиях.» привнес Федеральный закон «о внесении изменений в законодательные акты РФ о выборах и референдумах и иные законодательные акты РФ» от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ.

В связи с принятыми поправками можно ожидать реального улучшения качества информационного обеспечения выборов. Так, можно привести мнение, что «изменения в действующем избирательном законодательстве, связанные с появлением в новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях...» «четвертого» поколения, знаменуют собой качественно иной уровень правового регулирования сферы информационного обеспечения избирательного процесса»2.

Однако, несмотря на новеллы законодательства в области информационного обеспечения выборов остаются нерешенными отдельные проблемы. Так, обозначив две обособленные формы информационного обеспечения выборов, законодатель должен был для каждой из них установить свой особый правовой режим. По воле законодателя указанная деятельность, выраженная в той или иной форме, должна отвечать критериям достоверности и объективности, не должна нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков или, иначе говоря, должна быть беспристрастной. Законодателю представляется, что с этих позиций возможно отграничение деятельности по информированию избирателей от агитационной деятельности, так как к последней вышеупомянутые критерии не относятся. Так ли это на самом деле, можно установить на основе рассмотрения индивидуальных признаков указанных оценочных понятий.

Сразу очевидно, что если для предвыборной агитации введено достаточно детализированное описание, то понятие «информирование избирателей» как таковое в законе отсутствует.

Предвыборная агитация законодателем определяется как деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) (п. 4 ст. 2 ФЗ «об основных гарантиях избирательных прав»).

Правом на проведение агитации за или против любого зарегистрированного кандидата (списка кандидатов) в соответствии с российским законодательством обладают граждане, общественные объединения, в том числе политические партии.

В агитации при проведении выборов не могут принимать участие избирательные комиссии и их члены с правом решающего голоса, государственные органы, органы государственной власти и местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения и их представители при совершении обрядов и церемоний, а также лица, замещающие государственные должности категории «А», и выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения, воинские части, военные учреждения и организации, представители организаций, осуществляющих выпуск СМИ при осуществлении ими профессиональной деятельности, иностранные граждане.

На практике отсутствие определения информирования породило ряд серьезных проблем, связанных с фактическим возложением на правоприменителя обязанности по самостоятельному определению объема понятия "информирование избирателей" путем исключения из сферы информационных отношений всего того, что могло бы быть отнесено к понятию «предвыборная агитация». В результате такого нормативного воздействия объем понятия «информирование избирателей» оказался довольно узким.

По смыслу ФЗ «Об основных гарантиях...», информирование - это любая информация, связанная с избирательным процессом, не содержащая признаков предвыборной агитации (например, информация о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах и т.д.) .

Информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, организации, осуществляющие выпуск СМИ, юридические и физические лица в соответствии с законом. В то же время органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, политических партиях, выдвинувших списки кандидатов. Это делает избирательная комиссия.

В соответствии с п.4 ст.45 ФЗ «Об основных гарантиях...» деятельность организаций, осуществляющих выпуск СМИ по информированию избирателей, осуществляется свободно. В п.3 той же статьи сказано, что информирование избирателей, как уже было сказано, осуществляют избирательные комиссии. Из данного положения закона непонятно, отводится ли здесь СМИ лишь роль механизма передачи информации, или они являются самостоятельным субъектом информирования.

Анализ п. 1 ст. 46 («информирование избирателей осуществляют. организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации») приводит к выводу, что СМИ могут самостоятельно информировать граждан. В то же время декларированная свобода информирования граждан весьма сомнительна. Например, в информационных теле - и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. Однако законодательного определения термина «комментарий» не существует, поэтому что считать комментарием, неясно; теоретически комментарий - любая информация, предшествующая данному информационному блоку либо непосредственно за ним следующая.

Большим плюсом на пути к решению проблемы о разграничении предвыборной агитации и информирования избирателей стало исключение подпункта «ж» пункта 2 из статьи 48 ФЗ «об основных гарантиях.», относившего к понятию предвыборной агитации иные действия, имеющие

целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов, или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов. Таким образом, перестал оставаться открытым перечень действий, попадающих под понятие предвыборной агитации. Но, наряду с этим, подпункт «ж» пункта 7 статьи 48 ФЗ «об основных гарантиях...» запрещает проводить предвыборную агитацию по вопросам референдума, выпускать или распространять любые агитационные материалы представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности. В данной ситуации уместно мнение, что «не имея достаточных критериев отграничения информирования от предвыборной агитации, уполномоченные органы и должностные лица задействовали нормативно-запретительный потенциал данной нормы, стали произвольно ее толковать и применять, что создало условия для нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации»4.

Некоторые ученые проводят разграничение между предвыборной агитацией и информированием избирателей по цели. Так, Н.И. Воробьев и В.В. Никулин считают что, в отличие от информирования избирателей «основной целью агитационной части информационного обеспечения выборов является ознакомление избирателей с кандидатами, их личными и деловыми качествами, политическими пристрастиями, предвыборными программами и т.п., что способствовало бы формированию у избирателей осознанного выбора наиболее достойного, с их точки зрения, кандидата»5.

Можно отметить, что проблемы отграничения правовых режимов форм информационного обеспечения выборов не являются характерными для большинства зарубежных стран.

Так, большинство демократических стран не регулирует размещение агитационных материалов в печатных СМИ, рассматривая это как покушение на свободу прессы. Не регулируются также все частные, и преимущественно партийные СМИ, даже если они являются эфирными. Тем самым

обеспечивается право избирающей части общества на высказывание мнения, подачу информации и обсуждение.

В ряде стран вопрос о совмещении интересов избирателей и кандидатов и их прав на высказывание в СМИ в предвыборный период решается на основе рекомендаций, содержащихся в Декларации «О критериях свободных и справедливых выборов»6.

В п. 3 Декларации говорится: «Каждый индивидуально или совместно с другими лицами имеет право свободно выражать политические взгляды, искать, получать и сообщать информацию», «каждый кандидат или каждая политическая партия должны иметь равные возможности доступа к СМИ с целью изложения своих политических взглядов», «вышеуказанные права могут быть ограничены в исключительных случаях, которые предусмотрены законом и обоснованно применяются в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан». Россия не ратифицировала эту конвенцию, избрав свой путь решения вопроса о регулировании информационного обеспечения выборов и реализации прав граждан.

В заключение хотелось бы отметить, что для действительной свободы выбора необходима стопроцентная информированность избирателей об избирательном процессе. Поэтому ограничение свободы массовой информации в связи с проведением выборов неизбежно ведет к ограничению права граждан на непосредственное осуществление государственной власти, ведь информация - важнейший инструмент принятия решений.

С другой стороны, свобода массовой информации в том формате, в котором она существует вне избирательного процесса, может также способствовать ограничению названного права граждан, например, путем чрезмерного прессинга, давления, подмены воли избирателя волей журналистов и т.д.

Проведение выборов, полноценное информационное обеспечение их хода невозможно без возложения на СМИ определенных обязанностей. Однако СМИ должны иметь гарантии своей профессиональной деятельности. Тотальное регулирование в этой сфере, к тому же с помощью не четко определенных законодательных норм и границ, не может соответствовать цели становления демократического государства.

Очевидно, что необходимо дальнейшее совершенствование правовых механизмов, препятствующих нарушениям и злоупотреблениям в информационном обеспечении выборов во вред конституционному процессу формирования органов государственной власти в ходе проведения свободных выборов.

1 Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 года №15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ФЗ «Об основных гарантиях...» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы ФС РФ и жалобами С.А Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова.

2 Игнатенко В.В., Миронов А.В. Особенности толкования и применения правовых норм об информационном обеспечении выборов // http://www.izpi.ru.

3 Китайчик М. Ограничение свободы массовой информации в России в связи с проведением выборов // http://www.medialaw.ru.

4 Бондарь Н.С. Предвыборная агитация: теория и практика. М.: ГОРОДЕЦ, 2004. С. 56.

5 Воробьев Н.И., Никулин В.В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие. Тамбов: ТГТУ, 2005.

6 Принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже 26 марта 1994 г.