Проблемы борьбы с коррупцией в системе органов государственной власти в постсоветской России

DOI: 10.31249/rsm/2019.02.02

В.Н. Бабенко

ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы борьбы с коррупцией в Российской Федерации, анализируются причины ее распространения в органах государственной власти и управления. Особое внимание уделяется периоду 90-х годов XX в., когда коррупция достаточно глубоко поразила высшие эшелоны власти, а руководство страны не только не занималось вопросами ее преодоления, но и нередко защищало высокопоставленных чиновников-коррупционеров. Характеристика международных и национальных законодательных актов позволяет сделать вывод, что имеется солидная нормативная правовая база для борьбы с коррупцией. Приводятся примеры коррупционных преступлений, совершенных представителями центральных и региональных органов власти, а также основания для органов правосудия беспристрастно рассматривать данные дела. Предлагаются более эффективные меры для преодоления коррупции в России.

Ключевые слова: Российская Федерация; постсоветский период; коррупция; проблемы борьбы с коррупцией; федеральные органы власти; региональные органы власти.

Бабенко Василий Николаевич - доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой теории, истории государства и права и философии Всероссийского государственного

университета юстиции (РПА Минюста России), ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН. E-mail: vasbabenko@mail.ru

V.N. Babenko. Problems of the Fight Against Corruption in the Authorities in Post-Soviet Russia

Abstract. This article deals with the problems of struggle against corruption in the Russian Federation. Special attention is paid to the 1990s when corruption deeply affected the highest echelons of power, while the leaders of the state not only did little to take measures against it but often protected some high-ranking officials. The description of international and national legislative acts makes it possible to come to conclusion that there is a wide normative legal base for struggle against corruption. The examples of

corruption crimes committed by officials from the central and regional authorities and grounds for justice bodies to investigate such cases are given. The more effective actions for conquering corruption in our country are suggested.

Keywords: the Russian Federation; post-Soviet period; corruption; problems of struggle against corruption; the federals authorities; the regional authorities.

Babenko Vasily Nikolaevich - Doctor of Historical Sciences, Professor, Head of the Faculty of State and Law Theory and History and Philosophy, the All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia); Leading Researcher, INION RAN. E-mail: vasbabenko@mail.ru

Исторический опыт свидетельствует, что проблема борьбы с коррупцией сохраняла свою актуальность на всех этапах развития Российского государства. Она достигла особой остроты в России после распада СССР. В постсоветский период коррупция охватила следующие сферы деятельности: 1) государственные заказы; 2) сертификационную систему; 3) земельные отношения (распределение земельных участков и т.п.); 4) строительство; 5) здравоохранение; 6) образование; 7) жилищно-коммунальное хозяйство и др.

Для преодоления коррупции в любой стране, как считают многие эксперты, необходимо добиться создания подлинно независимых СМИ, формирования условий для политической конкуренции, образования независимой судебной системы и полноценного гражданского общества. В настоящее время в Российской Федерации предпринимаются попытки создать условия для эффективной борьбы с коррупцией.

В статье рассматриваются проблемы борьбы с коррупцией в российской системе органов государственной власти и управления. Проблемы касаются названных выше сфер жизнедеятельности общества, нормативно-правовой базы, системы правоохранительных органов, призванных вести борьбу с коррупцией, а также антикоррупционной политики государства в целом. Приводимые примеры из правоприменительной практики способствуют выявлению и осмыслению таких проблем.

Многочисленные данные о возбуждении уголовных дел в отношении руководителей законодательных и исполнительных органов власти отдельных субъектов Федерации, а также министерских чиновников высокого ранга показывают, что коррупция глубоко поразила не только органы региональной, но и центральной федеральной власти. Было бы несправедливо утверждать, что государство всегда предпринимало строгие меры в отношении выявленных коррупционных преступлений, совершенных чиновниками федерального уровня. Так, заместитель Генерального прокурора РФ В. Колмогоров, выступая с отчетом в Совете Федерации, отмечал, что незадолго до дефолта 1998 г.

«170 чиновников Центробанка и Министерства финансов РФ использовали для своего обогащения конфиденциальную инсайдерскую информацию» [8, с. 135]. Изобличенные в коррупционных преступлениях государственные служащие не были привлечены к ответственности. Однако сам В. Колмогоров по указанию президента Б. Ельцина вскоре был освобожден от занимаемой должности. Вызывает также недоумение факт освобождения от уголовной ответственности бывшего первого заместителя министра финансов А. Вавилова за причиненный ущерб государству в 1 млрд долл. во время проведения двух взаимозачетов с Беларусью и Украиной за поставленный Россией газ. После этого он стал членом Совета Федерации [8, с. 135], получив, таким образом, возможность уйти от уголовной ответственности за совершение тяжкого коррупционного преступления.

Поучителен и пример бывшего Генерального прокурора России Ю. Скуратова, который пострадал за слишком ревностное отношение в борьбе с коррупцией. Он инициировал расследование многочисленных фактов коррупционных преступлений со стороны высокопоставленных чиновников, государственных учреждений и отдельных корпораций. Имеются в виду, прежде всего, коррупционные связи Центробанка с компанией «Фимако», фирмами «Нога» и «Мабетекс», «Аэрофлотом» и «Андавой», а также «Голден АДА». В результате давления со стороны Администрации президента и самого Б. Ельцина Ю. Скуратов вынужден был подать в отставку. В то же время уличенные в крупных взятках руководители государственных учреждений не были привлечены к уголовной ответственности. В частности, управляющему делами президента П. Бородину, которого Прокуратура Швейцарии в 1999 г. обвинила в том, что он получил от строительной фирмы «Мабетекс» только за контракт по реконструкции Кремля от 26 до 70 млн долл., удалось избежать наказания. Хотя П. Бородин был арестован и отсидел три месяца в тюрьмах США и Швейцарии, вскоре после освобождения под залог и возвращения в Россию был назначен секретарем Союзного государства «Россия -Беларусь». В итоге дело, возбужденное в России против фирмы «Мабетекс», в 2001 г. было закрыто по причине отсутствия состава преступления.

Довольно показательным явилось и дело, получившее название «коробка из-под ксерокса». 19 июня 1996 г. представители избирательного штаба Б. Ельцина, возглавляемого А. Чубайсом, были задержаны Службой безопасности президента при выходе из Дома правительства с коробкой, в которой находились 538 тыс. долл. Возбужденные Генеральной прокуратурой и Главной военной прокуратурой дела, связанные с нарушением валютных операций, были вскоре закрыты. А инициаторы разоблачения данного преступления - глава Службы безопасности президента А. Коржаков, директор ФСБ М. Барсуков и первый вице-премьер О. Сосковец - были отправлены в отставку. В то же время А. Чубайс, имевший непосредственное отношение

к этому преступлению, был назначен на должность главы Администрации президента. Как видим, в 90-е годы многим представителям высших государственных органов, замешанных в коррупционных преступлениях, удавалось уходить от ответственности, используя покровительство со стороны высшего руководства страны.

В начале XXI в. после «криминальных 90-х гг.» в России начался процесс перехода к системному подходу в борьбе с коррупцией. Тем не менее вызывает удивление то, что судебному преследованию подвергались преимущественно мелкие чиновники, которые не сумели заручиться поддержкой вышестоящих чиновников. В то же время государственным служащим федерального уровня и их покровителям удавалось, как правило, уходить от наказания. Данные об осужденных за взяточничество, представленные Верховным Судом РФ, свидетельствуют о том, что в России в 2008 г. «за взятки было осуждено всего 1300 госслужащих, и подавляющее большинство - за получение незначительных сумм». Среди них 31% составляли сотрудники МВД, 20,3 -служащие Минздрава, 12 - преподаватели, 9% - муниципальные служащие [3].

Из этого следует, что существует реальная опасность того, что системы «крышевания» и отмывания преступным образом незаконно полученных доходов, созданные еще в 90-е годы, приведут к такой ситуации, в которой повсеместное взяточничество среди государственных служащих любого уровня трансформируется в привычный образ жизни. Об остроте этой проблемы свидетельствуют данные международной неправительственной организации по противодействию коррупции Transparency International за 2008 г., в соответствии с которыми Россия занимала 147-е место по Индексу восприятия коррупции [12].

Меры по борьбе с коррупцией после принятия в декабре 2008 г. Федерального закона «О противодействии коррупции» вселяли надежду на то, что прокуратуре и другим правоохранительным органам удастся добиться значительных успехов в борьбе с этим социально опасным явлением. Президент РФ Д. Медведев 25 февраля 2009 г. на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры выразил озабоченность вопросами контроля над доходами должностных лиц. 16 марта 2009 г. в интервью газете «Известия» он указал на серьезную озабоченность относительно исполнения законов о борьбе с коррупцией. Д. Медведев, в частности, сказал: «Я думаю, что здесь нам придется столкнуться с самыми разными трудностями, в том числе и с трудностями, которые связаны с нашей неготовностью реализовывать эти полномочия, с нашей неготовностью предъявлять некоторые явления, которые у нас традиционно были скрыты» [5].

Разделяя это беспокойство главы государства, хотелось бы напомнить, что в то время имелась солидная нормативно-правовая база (документы ООН, Совета Европы и Евросоюза, СНГ и других международных организаций). 30

Основные положения этих нормативных актов легли в основу национальных законов о борьбе с коррупцией. В то же время необходимо осознать, что бороться с коррупцией не могут государственные должностные лица, которые в той или иной мере имели причастность к таким преступлениям или оказывали покровительство коррумпированным чиновникам. К сожалению, пессимизм относительно решения этой проблемы звучит не только из уст президента, но и граждан страны. Как свидетельствует один из опросов Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), проведенный весной 2009 г., «58% опрошенных пессимистично полагают, что коррупцию полностью победить невозможно» [7].

Введение в России обязательного декларирования доходов государственными служащими и членами их семей, независимо от занимаемой должности, должно было способствовать снижению коррупционных преступлений в данной сфере. 18 мая 2009 г. Д. Медведев подписал пять указов, в которых регламентировалось предоставления государственными чиновниками любого уровня сведений о доходах и имуществе, включая и членов их семей. Причем к таким чиновникам были отнесены руководители государственных корпораций и лица, претендовавшие на замещение государственных должностей.

Особое значение имело также предложение министра юстиции РФ А. Коновалова о необходимости включения «в уголовное законодательство так называемой конфискации in rem - т.е. конфискации, при которой бремя доказывания законности приобретения подозрительного имущества ложится на виновное лицо» [6]. В ведущих странах мира данный принцип уже давно широко применяется.

Следует отметить, что только в Следственном комитете России за девять месяцев 2011 г. в производстве находилось, как отмечает его председатель А.И. Бастрыкин, около 14 тыс. уголовных дел о коррупции. За этот же период была «пресечена, - указывает он, - коррупционная деятельность около 600 лиц, обладающих особым правовым статусом». К ним относятся: «200 депутатов органов местного самоуправления, 208 выборных глав муниципальных образований, 10 депутатов законодательных органов субъектов РФ, 4 судьи, 16 прокурорских работников, 49 адвокатов» [2, с. 6-7].

Результаты исследования коррумпированности стран мира в 2012 г., проведенного Transparency International, показывают, что Россия за предыдущие пять лет несколько улучшила свои показатели в данной сфере, поднявшись со 147-го на 133-е место [12]. Очевидно, этому способствовал комплекс мер, направленных на совершенствование нормативной правовой базы и повышение требований к государственным служащим.

В 2012 г. в России начался новый этап борьбы с коррупцией. Возбуждены уголовные дела в отношении руководителей «Оборонсервиса», «Росагроли-

зинга», «Роскосмоса» и т.д. Кроме того, заявлено, что большая коррупционная составляющая присутствует при организации государственных закупок.

12 декабря 2012 г. в Послании Федеральному Собранию РФ В. Путин подчеркивал: «Мы продолжим наступление, безусловно, на коррупцию, которая уничтожает ресурс национального развития». Он отметил при этом, что «ни одна бизнес-структура не должна пользоваться привилегиями от близости к исполнительной, законодательной или судебной власти, причем любого уровня» [9]. В Послании было предложено решить следующие задачи: ввести контроль не только над доходами, но и над расходами и крупными приобретениями чиновников, руководителей госкомпаний, их ближайших родственников; усилить контроль за уровнем вознаграждения руководителей бюджетных организаций; сделать более прозрачным порядок организации госзакупок, ускорив принятие закона о федеральной контрактной системе; повысить эффективность работы Счетной палаты; активизировать гражданское участие, действенный общественный контроль; повысить роль СМИ в представлении достоверной информации о коррупции в стране [9].

В этот период сформировалась обширная нормативно-правовая база, позволявшая вести довольно эффективную борьбу с коррупцией. На сайте Верховного Суда РФ представлены три конвенции, десять резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и другие международные правовые акты, в которых изложены нормы, обеспечивавшие необходимые средства и методы для успешной борьбы с коррупционными преступлениями. Здесь же размещены шесть федеральных законов, 22 Указа Президента РФ, шесть Постановлений и Распоряжений Правительства РФ, а также 16 правовых актов Верховного Суда РФ [4].

Уголовный кодекс РФ, принятый в 1996 г., включает следующие статьи, содержащие антикоррупционные нормы: ст. № 285 (злоупотребления должностными полномочиями); ст. № 286 (превышение должностных полномочий); ст. № 290 (получение взятки); ст. № 291 (дача взятки); ст. № 292 (служебный подлог) и т.д. Однако отсутствие в законодательных актах четкого определения понятия «коррупция» способствует созданию условий для различной трактовки коррупционных преступлений в правоприменительной практике. За последние 20 лет фактически не удалось урегулировать эту проблему.

Кроме того, в 2003 г. из УК РФ была исключена статья о конфискации имущества как одного из видов наказания. После этого конфискация имуще -ства стала применяться лишь в форме принудительной меры уголовно-правового характера (ст. 104.1). А это предоставляет возможность судам использовать ее по своему усмотрению, «в зависимости от обстоятельств дела». И суды часто руководствуются положением данной статьи о том, что не подлежит конфискации имущество, переданное осужденным другому лицу, если 32

оно не знало или не должно было знать, что имущество получено в результате преступных действий. Примером этого может служить расследование крупнейшего коррупционного преступления, совершенного в 2012 г. высокопоставленным чиновником Министерства обороны РФ Евгенией Васильевой, ущерб от которого превысил 3 млрд руб., и которое в итоге не привело к реальным юридическим последствиям. В 2015 г. Е. Васильева в соответствии с решением суда была приговорена к пяти годам лишения свободы. Однако уже через два месяца она получила условно-досрочное освобождение, так как до этого находилась под домашним арестом, к слову, в достаточно комфортных условиях. Говорить о справедливости и непредвзятости судебных органов при рассмотрении этого дела не приходится.

Следует указать, что против руководителей субъектов РФ систематически возбуждались уголовные дела, имевшие коррупционную составляющую. Так, с 1996 по 2017 г. было открыто судебное разбирательство против 27 глав российских регионов. Важно заметить, что до 2006 г. в процессе расследования к ним не применялась такая мера пресечения, как арест. Только в 2006 г. первым арестованным стал руководитель Ненецкого автономного округа А. Баринов. В целом суд признал виновными лишь семь из 27 подозреваемых в коррупционных деяниях руководителей субъектов Федерации. При этом трое из них получили условное наказание, а двое были амнистированы.

Из уголовных дел, возбужденных в отношении глав российских регионов в 2015-2017 гг., следует назвать дела губернатора Брянской области Н. Денина, главы Республики Коми В. Гайзера, экс-главы Карелии А. Нелидова, губернатора Кировской области Н. Белых, бывшего главы Коми В. Торлопову, экс-губернатора Челябинской области М. Юревича, главы Удмуртии А. Соловьева и главы Марий Эл Л. Маркелова [11].

В то же время наиболее крупным уголовным делом данного периода явилось дело, возбужденное против министра экономического развития РФ А. Улюкаева. 15 ноября 2016 г. его обвинили в вымогательстве взятки в размере 2 млн долл. у исполнительного директора компании «Роснефть» И. Се-чина. В результате расследования его вина была полностью доказана, и 15 декабря 2017 г. суд приговорил А. Улюкаева к восьми годам лишения свободы в колонии строгого режима и штрафу в 130 млн руб.

Наиболее резонансным коррупционным делом в системе правоохранительных органов стало дело полковника Д. Захарченко, временно исполнявшего обязанности начальника управления «Т» ГУЭБ и ПК МВД России. Он был арестован 10 сентября 2016 г. по обвинению в коррупции и злоупотреблению служебными полномочиями. В процессе следственных действий у него было выявлено имущества, драгоценностей и денежных средств более чем на 9 млрд руб.

Приведенные примеры коррумпированности государственных чиновников свидетельствуют о том, что без решения проблем, связанных с открытостью власти, прозрачностью процедур принятия государственных решений, эффективностью механизма контроля за деятельностью государственных органов со стороны институтов гражданского общества и подлинной независимостью средств массовой информации, добиться успехов в борьбе с коррупцией в России не представляется возможным.

Для преодоления коррупции в России еще в 2009 г. предлагалось предпринять следующие меры: 1) создать комплекс нормативно-правовых актов, не позволяющих государственным служащим любого уровня безнаказанно совершать коррупционные деяния; 2) установить адекватную оплату труда государственным служащим на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; 3) усилить контроль со стороны надзорных органов за исполнением законов и должностных обязанностей всеми государственными служащими; 4) систематически осуществлять ротации кадров во всех без исключения государственных учреждениях; 5) проводить открытые судебные процессы над лицами, совершившими коррупционные преступления; 6) создать независимую общественную антикоррупционную палату; 7) широко освещать в средствах массовой информации мероприятия государства и общественных организаций по профилактике и борьбе с коррупцией [1, с. 60].

Многие из этих мер применялись в России. Однако уровень коррупции существенно не снизился. В 2016 г., по данным Transparency International, Россия занимала 131-е место из 176 стран по Индексу восприятия коррупции, а в 2017 г. стала занимать 135-е место из 180 стран [13]. В опубликованном в январе 2019 г. отчете за 2018 г. этой международной организации Россия оказалась уже на 138-м месте из 180 государств, разделив его с такими странами, как Папуа-Новая Гвинея, Ливан, Иран, Гвинея и Мексика [10].

Почему же Китай в 2016 г. занимал в этом рейтинге только 79-е место? Возможно, России следует также ввести смертную казнь за коррупционные преступления, которую широко применяют в Китае, и беспощадно наказывать всех коррупционеров независимо от занимаемой должности? Насколько это будет эффективно в России, сложно утверждать.

К предлагавшимся ранее мерам необходимо добавить следующие: ввести в УК РФ статью о полной конфискации имущества не только изобличенного в коррупции гражданина, но и имущества его ближайших родственников, независимо от их социального статуса; установить пожизненный запрет для осужденных за коррупционные преступления на работу в системе государственных органов; активизировать деятельность правоохранительных органов, направленную на возврат из зарубежных стран активов, полученных преступным путем; усилить надзор за четким соблюдением законодательства при распределении государственных заказов; до минимума сократить перечень 34

категорий государственных служащих, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и др.

Думается, что данные меры не смогут оказать эффективного влияния на борьбу с коррупцией в России без сильной политической воли со стороны высшего руководства государства, а также тесного взаимодействия правительства с институтами гражданского общества.

Тем не менее хочется верить, что предпринимаемые в настоящее время меры по борьбе с коррупцией в России достигнут поставленных целей, а неотвратимость наказания за преступление и его соразмерность причиненному ущербу станут принципами антикоррупционной политики государства.

Библиография

1. Бабенко В.Н. Коррупция в России: От обычаев и традиций к образу жизни? // Россия и современный мир. 2009. № 4. С. 44-61.

2. Бастрыкин А.И. Коррупция как один из факторов угрозы национальной безопасности Российской Федерации // Право и безопасность. 2011. № 3-4. С. 5-8.

3. Буторина Е. Берут по мелочи: Верховный Суд отметил низкую результативность борьбы с коррупцией // Время новостей Online. 2009. 29 января. URL: http://www.vremya.ru/ 2009/14/46/221863.html

4. Верховный Суд РФ: Официальный сайт. URL: http://www.vsrf.ru

5. Дмитрий Медведев: «Пришло время отдавать долги» // Известия. 2009. № 42. С. 1-2.

6. Министр юстиции Александр Коновалов: «У государства наконец-то дошли руки до борьбы с коррупцией» // Известия. 2009. № 15. С. 4.

7. Миронова Ю. Воровать не надо забывать: россияне видят хорошие стороны коррупции // Время новостей. 2009. № 73. С. 4.

8. Попов В.И. Противодействие организованной преступности, коррупции, терроризму в России и за рубежом. М.: Изд-во СГУ, 2007. 581 с.

9. Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2012. № 287. С. 4.

10. Россия в Индексе восприятия коррупции - 2018 // Трансперенси интернешнл Россия. URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriya-tiya-korruptsii-2018-28-ballov-iz-100-i-138-mesto.html

11. Уголовные дела в отношении глав российских регионов // ТАСС. 2017. 19 окт. URL: https://tass.ru/info/4179725

12. Цирюлик Д. Россия - самая коррумпированная страна G20 // Независимая газета. 2012. № 257. С. 7.

13. Corruption Perceptions Index 2017 // Transparency International. URL: https://www. transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017?utm_medium=email&utm_campa ign=CPI%202017%20Newsletter

References

Babenko V.N. Korrupciya v Rossii: Ot oby'chaev i tradicij k obrazu zhizni? // Rossiya i sovremenny'j mir. 2009. N 4. P. 44-61.

Bastry'kin A.I. Korrupciya kak odin iz faktorov ugrozy' nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii // Pravo i bezopasnost'. 2011. N 3-4. P. 5-8.

Butorina E. Berut po melochi: Verxovny'j sud otmetil nizkuyu rezul'tativnost' bor'by' s korrupciej // Vremya novostej Online. 2009. Jan. 29. URL: http://www.vremya.ru/2009/14/46/ 221863.html

Ciryulik D. Rossiya - samaya korrumpirovannaya strana G20 // Nezavisimaya gazeta. 2012. N 257. P. 7.

Corruption Perceptions Index 2017 // Transparency International. URL: https://www.trans-parency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017?utm_medium=email&utm_campaign= CPI%202017%20Newsletter

Dmitrij Medvedev: «Prishlo vremya otdavat' dolgi» // Izvestiya. 2009. N 42. P. 1-2.

Ministr yusticii Aleksandr Konovalov: «U gosudarstva nakonecz-to doshli ruki do bor'by' s korrupciej» // Izvestiya. 2009. N 15. P. 4.

Mironova Yu. Vorovat' ne nado zaby'vat': Rossiyane vidyat xoroshie storony' korrupcii // Vremya novostej. 2009. N 73. P. 4.

Popov V.I. Protivodejstvie organizovannoj prestupnosti, korrupcii, terrorizmu v Rossii i za rubezhom. Moscow: Izd-vo SGU, 2007. 581 p.

Poslanie Prezidenta Vladimira Putina Federal'nomu Sobraniyu RF // Rossijskaya gazeta. 2012. N 287. P. 4.

Rossiya v Indekse vospriyatiya korrupcii - 2018 // Transperensi interneshnl Rossiya. URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2018-28-ballov-iz-100-i-138-mesto.html

Ugolovny'e dela v otnoshenii glav rossijskix regionov // TASS. 2017. Oct. 19. URL: https://tass. ru/info/4179725

Verxovny'j Sud RF: Official Website. URL: http://www.vsrf.ru