Российский федерализм: опыт 15-летней эволюции

Сер. б. 2007. Вып. 4

ВЕСТНИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

А. М. Бельдей

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ОПЫТ 15-ЛЕТНЕЙ ЭВОЛЮЦИИ

На протяжении последних 15 лет в России происходит сложный процесс политической модернизации, связанный с преобразованиями в политической, экономической, социальной и культурной сферах общества. Коренным образом изменился политический и экономический строй общества. В результате этих преобразований появились новые, ранее не существовавшие политические институты. Наряду с «горизонтальным» разделением власти.на законодательную, исполнительную и судебную происходит не менее сложный процесс разделения власти по «вертикали».

Политическая модернизация представляет собой совокупность политических изменений, направленных на развитие демократических институтов в обществе. Широко распространенному в России 90-х гг. мнению о том, что ослабление государства является предпосылкой демократизации («чем меньше государства, тем больше свободы граждан»), противостоит положение о том, что демократия возможна только там, где существует эффективное государство. Американские политологи X. Линц и А. Степан на основании проведенных исследований утверждают, что современное государство есть предварительное условие демократии; отсутствие организации со свойствами современного государства исключает возможность демократического управления территорией страны: «.. . Без государства никакая современная демократия невозможна..., демократия требует государственного статуса...»1.

Региональная политика российского государства направлена на изменение сложившихся диспропорций в распределении хозяйственной деятельности, благосостояния и ресурсов между регионами. Она основана, с одной стороны, на территориально-государственном делении страны, а с другой - на ее экономическом (экономико-географическом) районировании. Непосредственными объектами государственной региональной политики выступают республики в составе РФ (национально-государственные образования), края и области (административно-территориальные образования), автономные области и округа (национально-территориальные образования). При этом можно выделить три уровня пространственных отношений и взаимодействий: федеральный, межрегиональный и внутрирегиональный. На федеральном уровне (федеральный центр - регионы) региональная политика проводится федеральными органами государственной власти. На межрегиональном уровне (регион - регионы) она может осуществляться органами государственной власти субъектов федерации совместно с региональными ассоциациями экономического взаимодействия. Внутрирегиональный уровень взаимодействия (региональный центр - периферия) обеспечивают органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления.

Обратимся к истории современного российского федерализма. 12 декабря 1990 г. Первый съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о суверенитете это была правовая платформа утверждения российской государственности в противоположность государственности Союза. Затем последовало решение Государственного Совета

© А. М. Бельдей, 2007

СССР, просуществовавшего с сентября по декабрь 1991 г., которое декларировало признание государственной независимости Литовской, Латвийской и Эстонской республик2. Далее в 1991 г. происходили следующие значимые события: в марте - Всесоюзный референдум о сохранении СССР; в декабре - референдум о суверенитете Украины, результаты которого были использованы для обоснования легитимности Беловежского соглашения, означавшего конец существования СССР. В апреле Верховный Совет России принял закон «О реабилитации репрессированных народов», который стал основанием для последующего возбуждения территориальных споров; в июне - избрание первого Президента России - стимул надвигающегося распада СССР, поскольку сложилась ситуация двоевластия: с двумя президентами, двумя правительствами и двумя Верховными Советами, притязавшими на одно и тоже географическое и политическое пространство.

Несомненным фактом является то, что демократизация советского общества, проходившая под лозунгом перестройки, ознаменовалась беспрецедентным ростом национальных движений. Национальным движениям, проявившим себя в разнообразных формах, центр не смог противопоставить стабилизирующей политики. С конца 1991 вплоть до конца 1993 гг. новая политическая власть и вся совокупность российских политических институтов не выходят из состояния перманентного затяжного кризиса одновременно на нескольких уровнях. Кризис «в верхах» на протяжении 1992-1993 гг. сопровождался обострением приднестровского конфликта, конфликтом на северном Кавказе, связанным с национальной войной внутри Грузии, событиями в Таджикистане и первой национальной войной на территории самой России - ингушско-осетинским конфликтом. В июне 1992 г. был принят закон «Об образовании Ингушской республики» в составе РФ, не подкрепленный каким-либо решением относительно границ и территориальных вопросов. К концу 1993 г. конфликтная ситуация разрешается введением войск в зону конфликта и договоренностью о примирении осетинской и ингушской сторон, достигнутой при участии президента России Б. Ельцина. 13 декабря 1993 был принят Указ о возвращении четырех населенных пунктов ингушам и заселением их ингушскими беженцами3.

Одна из существенных особенностей этого периода - усиление сепаратистских тенденций. Они отчетливо проявлялись вплоть до референдума в декабре 1993 г. о принятии российской Конституции, в которой были сформулированы принципы новой государственности, определены взаимоотношения между Президентом, Правительством, Государственной Думой, Федеральным Собранием и судебными властями, а также взаимоотношения центра и региональных властей. Однако Конституция была принята «на вырост»4. Она ввела нормы, не имевшие реального применения в стране, оставшейся в наследство от системы однопартийного государства. Принципы, зафиксированные в Конституции, были в известной мере декларативными. К тому же Конституция была не свободна от внутренних противоречий, осложнивших затем ее практическую реализацию. Во-первых, это противоречие между равноправием всех субъектов Федерации и их иерархией. Принцип федерализма, закрепленный в Конституции РФ, предполагал полное равенство субъектов Федерации при их фактическом неравенстве (по величине территорий и населения, не говоря уж о различном экономическом потенциале). Во-вторых, в Конституции были зафиксированы шесть разных типов субъектов Федерации. В-третьих, возникла неопределенность в основании распределения полномочий и их составе. С одной стороны, законодательной основой полномочий объявлялась Конституция РФ, а с другой - они базировались на концепции договорных отношений. Это породило большие трудности в реализации норм Конституции. Как отмечает Л. Полищук, в зрелых Федерациях распределение полномочий,

сфер деятельности и ресурсов между центром и регионами стабильно, предсказуемо, ясно очерчено и опирается на прочное основание в виде конституции, судебно-правовой системы и многолетней политической традиции. Политическое поведение в таких федерациях определяется четко установленными и одинаково воспринимаемыми «правилами игры» и является производным существующих федеральных институтов. В России же, напротив, институты федерализма формируются спонтанно в ходе протекающих политических процессов, в которых доминируют предпочтения и ресурсы вовлеченных в них политических элит5.

После распада Советского Союза российская власть столкнулась со сложными проблемами перехода на новый уровень взаимоотношений между Федеральным центром и регионами. Все 90-е гг. Российская Федерация стремилась преодолеть угрозу дезинтеграционных этнополитических процессов, которые характеризовались острой борьбой партийно-хозяйственной и этнической номенклатуры автономий за свой государственный суверенитет.

Давление союзной власти на российское руководство особенно возросло после принятия Верховным Советом СССР 26 апреля 1990 г. Закона «О разграничении полномочий между СССР и субъектами Федерации», который выравнивал правовой статус автономных и союзных республик. Б. Ельцин призвал в августе 1990 г. автономии брать столько власти, сколько они могут «проглотить», и начался «парад суверенитетов». Республики Российской Федерации заявили о своем государственном суверенитете и отказе от статуса автономий. Все автономные области (кроме Еврейской) объявили себя суверенными республиками. Провозглашая свой государственный суверенитет, одни автономные республики уточняли, что они находятся в составе РСФСР, а другие - Татарстан и Чечено-Ингушетия - обходили этот вопрос молчанием. Все без исключения республики объявили о своем желании быть участниками учредительного Союзного договора. По всей вероятности, если бы такой процесс суверенизации закончился подписанием всеми бывшими автономными республиками договора об образовании Союза Суверенных государств - ССГ, то распад Российской Федерации был бы предрешен6.

Подписание «спасительного для России» Федеративного договора в марте 1992 г. (по мнению многих участников этого процесса, по своей сути несправедливого), лишь на некоторое время приостановило нарастание открытого конфликта. Об этом наглядно свидетельствует сам текст Федерального договора, в котором республики назывались «суверенными», а остальные субъекты Федерации - нет. В договоре четко закреплялась целостность составляющих ее республик и территорий, а целостность краев областей и автономий никак не обозначалась. По договору, для краев и областей не было предусмотрено «всей полноты государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории», как у республик (государств). Только республики являлись «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений», но не края, области и автономии. «Земля и ее недра являлись достоянием (собственностью) народов», проживающих на территории соответствующих республик. Для населения краев, областей и автономий подобные «дары» не предусматривались.

Неравноправный Федеральный договор, создавший ситуацию соперничества и отчуждения одних субъектов федерации от других, объективно был скорректирован самой жизнью. Как только началась его фактическая реализация - перераспределение национального богатства страны, собственности, ресурсов и власти в пользу республик, это вызвало открытое противодействие краев и областей, которые выступили против такого

«перераспределения». Края и области активно начали требовать выравнивания своих прав с республиками. Поскольку другого способа удовлетворить социально-экономические интересы, кроме как через поднятие статуса края или области до республиканского, в тот период (1992-1993 гг.) не существовало, то начался стихийный процесс суверенизации уже краев и областей. Борьба краев и областей продемонстрировала огромную волю, направленную против конфедеративного строительства России за равноправие субъектов Российской Федерации.

После принятия Конституции Российской Федерации (в Татарстане и Чеченской Республике референдумы по Конституции РФ не проводились) установки центральной власти в сфере федеральных отношений изменились. Для политического умиротворения сепаратизма и урегулирования отношений с республиками (Татарстан, Чеченская Республика) федеральная власть решила снять возникшие разногласия путем подписания двусторонних договоров. Все остальные попытки урегулировать сферу совместных полномочий не давали положительных результатов. И тогда де-факто появилась единственная возможность разделить полномочия между федеральным центром и субъектами Федерации подписанием двусторонних договоров о взаимном разграничении полномочий и предметов ведения.

21 сентября 1993 г. президент России Б. Ельцин издал Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым предписывалось «прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской федерации». Указом вводилось в действие Положение о выборах депутатов Государственной Думы и предлагалось провести выборы в Государственную Думу - нижнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации. В развитии представительной и законодательной власти в постсоветской России наступил новый этап.

В первом же Послании Президента РФ Б. Ельцина Федеральному Собранию в феврале 1994 г. отмечалось, что укреплению российского государства препятствуют множество национальных проблем, порожденных «противоречивостью двух изначально заложенных в основу государственного устройства Российской Федерации принципов: национально-территориального и административно-территориального». Кардинальные изменения принципов и самого характера государственного управления в постсоветской России, приобретение субъектами Федерации качественно нового правового и политического статуса значительно усилили позиции субъектов Федерации в их диалоге с федеральным центром. Одни субъекты приобрели значимость в силу своего экономического, политического, научного потенциала, другие - в силу геополитического положения. К типичным представителям последних следует отнести Краснодарский край7.

Увеличение роли и значения Краснодарского края связано с экономическими, военно-стратегическими, геополитическими интересами России на Северном Кавказе. После распада СССР он остался единственным форпостом России на Черном море. Именно на территории Краснодарского края Россией решаются вопросы, входящие в сферу ее национальных интересов, развивается взаимовыгодное сотрудничество не только со странами Черноморского бассейна и Средиземноморья, но также и с ведущими странами мира. За 90-е гг. в край прибыло на постоянное место жительства более одного миллиона человек (каждый пятый житель края является мигрантом). Миграция в Краснодарском крае стала одной из самых высоких в стране, в пять-шесть раз превышая среднеевропейские показатели, и приняла неконтролируемый характер8. Приток мигрантов привел к тому,

что районами наиболее острого межэтнических конфликтов стали зоны черноморских курортов.

Важнейшим результатом событий октября 1993 г. был не только роспуск Верховного Совета РФ и прекращение деятельности Съезда народных депутатов РФ, но изменение всей системы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти. Согласно Указу Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 1617 от 9.11.1993) устанавливалась новая норма представительства депутатов в законодательных органах субъектов Федерации. Законодательный орган субъекта Федерации получил право самостоятельно принимать нормативные акты в пределах своего ведения, утверждать свой бюджет, осуществлять контрольные функции. Очевидно, это был серьезный шаг к формированию профессиональных законодательных органов власти на всех уровнях.

В соответствии с Указом деятельность Краснодарского краевого Совета народных депутатов была прекращена, началась подготовка к выборам в новый орган законодательной (представительной) власти - Законодательное Собрание Краснодарского края. Перманентные структурные, количественные и иные изменения в деятельности органов государственной власти Краснодарского края придавали неустойчивость, нестабильность региональному политическому процессу. Органы государственной власти Краснодарского края претерпели существенную трансформацию в периоде 1994 по 2003 г.9 В предыдущий период борьба между законодательной и исполнительной ветвями власти за доминирование во властных отношениях закончилась поражением законодательной власти. Однако победа исполнительной ветви власти была неполной и, бесспорно, временной. В 1994 г. начался новый виток борьбы за гегемонию на политическом пространстве Краснодарского края, и он был связан с предвыборной кампанией в новый орган законодательной власти - Законодательное Собрание Краснодарского края (ЗСКк). В сущности, выборы в 1994 г. были первым в постсоветский период опытом политической борьбы и предвыборных технологий (пусть даже и весьма примитивных).

Говоря о краевой исполнительной власти, следует отметить, что в период с 1991 по 1996 г. глава администрации (губернатор) назначался указом Президента РФ. Глава администрации, в свою очередь, назначал и освобождал от должностей глав администраций городов и районов края. Таким образом, вся вертикаль исполнительной власти назначалась, а не избиралась гражданами, что не придавало ей устойчивости по шкале легитимности. В период с 1991 по 1996 гг. в Краснодарском крае сменилось три губернатора. Приход каждого нового губернатора сопровождался кадровыми перестановками не только в администрации края, но и в районных, городских администрациях, что явно не способствовало формированию в крае стабильной политической системы. В декабре 1996 г. состоялись выборы губернатора края, на которых уверенно (82 % голосов избирателей из принявших участие 48,63 % граждан) победил Н. И. Кондратенко. Среди причин победы Н. И. Кондратенко - ассоциирование его в массовом сознании со «своим», «кубанцем». Во-вторых, за ним закрепился имидж борца за народное дело, «пострадавшего от руки Кремля». Итоги губернаторских выборов в 1996 г. показали, что избиратели были недовольны политикой, проводившейся ставленниками Москвы, что и предопределило победу лидера народно-патриотических сил, трансформировавшихся из оппозиции в правящую группу.

Результаты выборов 1996 г. носили противоречивый характер: избрание губернатора способствовало, с одной стороны, легитимации исполнительной власти, а с другой - реставрации некоторых элементов советской системы. Прошедшие в декабре 2000 г.

губернаторские выборы и приход А. Н. Ткачева существенно не изменили политическую ситуацию на Кубани10.

Следующий регион, интересный для исследования эволюции федеральных отношений, - республика Татарстан (РТ)11.12 июня 1991 г. состоялись выборы первого президента Татарстана, которым стал Минтимер Шаймиев. Согласно Конституции РТ, принятой 6 ноября 1992 г., «Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения» (Ст. 61). «РТ имеет свое гражданство. Основания, порядок приобретения и прекращения гражданства РТ определяются Законом о гражданстве РТ. Граждане РТ обладают гражданством РФ - России» (Ст. 19). В статье 59 сказано, что «РТ самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства». Договор РФ и РТ от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», а также 11 межправительственных соглашений, составленных на его основе, фактически также признают «особый статус» РТ во взаимоотношениях с федеральным центром, хотя и не содержат таких понятий как «суверенное государство», «субъект международного права», «ассоциированное с РФ». Политическое руководство РТ неоднократно высказывалось в том смысле, что обладает решимостью отстоять «особый статус» республики в РФ, зафиксированный в этих документах. В первую очередь, речь идет о международной правосубъектности республики, о необходимости сохранения элементов асимметричности во взаимоотношениях центра и субъектов Федерации в силу больших различий в их этническом составе, историческом прошлом, экономическом потенциале и даже природно-географических условиях.

Современный статус республики большинством населения рассматривается, в первую очередь, как один из результатов «перестройки», распада СССР и начала реформирования государственного устройства России. В то же время значительная часть татар оценивает «особый статус» Татарстана как исторически выстраданное восстановление элементов былой государственности, необходимых для защиты от ассимиляции и сохранения татар как этнокультурной общности, нации.

С начала перестройки Татарстан претендовал на статус союзной республики и стал одним из лидеров национальных движений в РФ. Сразу же после объявления суверенитета РСФСР, в котором предусматривалось право народов «на самоопределение в избранных ими национально-государственных и национально-культурных формах» (п. 4), Верховный Совет ТАССР 30 августа 1990 г. принял Декларацию «О государственном суверенитете ТАССР». В этом документе, в частности, сказано, что «Верховный Совет ТАССР, отмечая несоответствие статуса автономной республики интересам дальнейшего политического, экономического, социального и духовного развития ее многонационального народа, провозглашает государственный суверенитет Татарии и преобразует ее в Татарскую Советскую Социалистическую Республику - Республику Татарстан. Настоящая Декларация является основой для разработки Конституции ТССР, участия ТССР в подготовке и заключении Союзного договора, договоров с РСФСР и другими республиками, вынесения наиболее важных вопросов государственного строительства ТССР и ее отношений с Союзом ССР, РСФСР и другими республиками на обсуждение ее народа»12.

После крушения надежд политического руководства республики на подписание Союзного договора в результате августовского путча в 1991 г. и последовавшего затем

распада СССР сложилась новая политическая ситуация. 21 марта 1992 г. был проведен референдум по вопросу о статусе Татарстана уже в рамках отношений с Россией. Получив поддержку 61,4 % граждан республики, принявших участие в референдуме, элита Татарстана смогла закрепить итоги голосования в Конституции. Так появилось ключевое положение о государственно-административном статусе РТ как суверенном государстве, ассоциированном с РФ на основе договора. Но до заключения соответствующего договора прошло еще два года переговоров, противостояния и поиска компромиссных решений. Татарстан, как известно, не подписал Федеративный договор, а в декабре 1993 г. не участвовал в референдуме по поводу Российской Конституции. Руководство Татарстана заявило тогда, что не поддерживает Конституцию, в которой не признается суверенитет республики. После длительных переговоров с федеральным центром руководство Татарстана подписало двусторонний договор13.

Подписание Договора, как уже отмечалось, было обусловлено серьезными обстоятельствами политико-правового характера. Между органами государственной власти России и РТ возникли разногласия в подходах к формированию федерации. Представители Татарстана исходили из того, что Россия еще не стала подлинной федерацией и разграничение компетенции должно осуществляться снизу вверх: каждая республика определяет те полномочия, которые она передает центру. Диаметрально противоположной точки зрения придерживались представители Российской Федерации, считая, что полномочия республикам должны передаваться по остаточному принципу, т. е. в ведении субъектов федерации должны находиться те полномочия, которые остались конституционно незакрепленными за органами государственной власти Российской Федерации. В результате подобных разногласий Татарстан не поставил подпись под Федеративным договором. Только после подписания двустороннего Договора были замещены места, зарезервированные за Татарстаном в Федеральном Собрании. Договор продемонстрировал удачный способ разрешения конфликта между РФ и одним из ее субъектов. На его основе было заключено одиннадцать важнейших межправительственных соглашений. Кроме того, подписанием двустороннего договора был создан прецедент для заключения аналогичных договоров между Российской Федерацией и другими республиками. Как отмечал бывший представитель Президента Российской Федерации в КС РФ С. М. Шахрай, «Центр проявил политическую и правовую гибкость ... Татарстан вернулся в бюджетное пространство Российской Федерации, стал платить федеральные налоги, на территории республики точно так же, как и во всех остальных субъектах РФ. Таким образом, факт верховенства суверенитета РФ был признан и на территории республики»14. В качестве важнейших событий, которые существенно повлияли на современное состояние взаимоотношений РТ с федеральным центром, следует назвать следующие: провозглашение Декларации о государственном суверенитете РТ от 30 августа 1990 г., проведение республиканского референдума21 марта 1992 г., принятие Конституции РТ 6 ноября 1992 г., провал принятия Конституции РФ на территории РТ.

Обобщая сказанное, следует отметить, что в период с 1991 по 1999 гг. происходила радикальная перестройка советской системы государственного управления экономикой, которая сопровождалась формированием новых структур и систем органов государственной власти Российской Федерации. Этот ранний этап развития был очень противоречивым. С одной стороны, он показал, что субъекты Российской Федерации являются важным звеном в демократическом и экономическом обновлении России, выступают мощным фактором ее политической консолидации, а с другой, он наглядно продемонстрировал,

что преобразования в регионах зачастую отклонялись от демократических принципов. В среде политической элиты России постоянно царило напряжение. В одном из своих выступлений А. В. Рябов, главный редактор журнала «Мировая экономика и международные отношения», утверждал, что «содержание российского политического процесса начала 1990-х в решающей степени определялось стремлением постсоветских элит (ядром которых выступали быстро обуржуазивавшиеся группы бывшего правящего класса Советского Союза) конвертировать свои властные ресурсы в право собственности, то есть стать новой властвующей элитой строящегося рыночного общества»15. Сложившуюся в ельцинскую эпоху систему отношений государства с кланово-корпоративными структурами известный российский политолог, профессор Российской академии государственной службы при президенте РФ О. В. Гаман-Голутвина оценивает следующим образом: «Во второй половине 1990-х гг. политико-экономическое пространство России вошло в фазу полураспада, де-факто став достоянием самодостаточных политико-финансовых структур, претендовавших на принятие ключевых решений. Сформировавшиеся в этот период политико-финансовые структуры обрели собственный финансово-промышленный потенциал; собственные службы безопасности; свои креатуры в органах власти различного уровня, силовых и правоохранительных структурах (МВД, ФСБ, прокуратура, суд); сформировали собственные информационно-аналитические империи и связи с определенными регионами и отраслями; обзавелись «диванными» политическими партиями и установили контакты с определенными сегментами оппозиции. В результате крупнейшие олигополии превратились в многопрофильные и почти самодостаточные образования»16.

90-ые годы были периодом «дикого» становления федерализма в России. Об этом этапе на одной из своих лекций в Международном университете (г. Москва) известный политолог, профессор В. Никонов сказал: «Россия практически не управлялась. Демократией ее можно было назвать только при большой фантазии - режим представлял из себя причудливую смесь анархии и олигархии с отдельными демократическими вкраплениями. ... Единое правовое пространство отсутствовало, четверть нормативных актов субъектов Федерации противоречила Федеральным законам и Конституции РФ. В огромном количестве регионов не было и намека на экономические реформы, демократию, зато невооруженным глазом были заметны некомпетентность, кумовство, безответственность, воровство. Общество, пережившее "синдром потерянной страны", было дезориентированным. Отсутствовала самоидентичность. Россия никогда не существовала в нынешних границах и не могла ответить на вопросы: кто мы? Куда идем? В отсутствие какой-либо демократической традиции в последние 1000 лет и при крайне негативном отношении населения к псевдолиберальному опыту 90-х годов, люди были настроены жестко анти-реформаторски и желали только одного: чтобы власть навела порядок»17.

7 мая 2000 г. состоялась церемония вступления В. Путина в должность Президента РФ. В мае 2000 г., почти сразу после своей инаугурации, новый Президент России предложил реформировать федеральное устройство страны, видоизменить принципы и характер взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Президент начал с «централизаторских преобразований» (термин СМИ). Необходимо было принять неотложные меры по наведению в стране элементарного порядка и провести в рамках действующей Конституции РФ целый комплекс институциональных реформ. Эти реформы непосредственно коснулись органов государственной власти: федерального центра и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления (по Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной

власти). Основной задачей в комплексе институциальных реформ стало создание властной вертикали. С момента избрания нового Президента эволюция Российского государства была направлена на концентрацию политической власти в федеральном центре. Для усиления федеральной власти необходимо было урезать власть тех, кто расширил ее в 90-е гг. за счет федерального центра. 13 мая 2000 г. Президент выступил с предложением о создании семи федеральных округов (Указ Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»). Указ Президента был направлен, прежде всего, на повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. У федерального центра появилась возможность более быстро и эффективно реагировать на проблемы субъектов Федерации. 17 мая 2000 г. были обнародованы инициативы президента по регулированию взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации. Это были первые реформы, направленные против чрезмерного усиления региональных лидеров.

После выходах н. «пакетапрезидентских инициатив по укреплению государственности», который состоял из пяти документов: двух Указов («О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» от 13.05.2000 г. и «О государственном Совете РФ» от 1.09.2000) и трех законов («О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5.07.2000 г., а также изменения и дополнения к законам «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 29.07.2000 г. и «Об общих принципах организации органов местного самоуправления РФ» от 4.08.2000 г.) политологи и юристы заговорили об усилении исполнительной власти.

В процессе централизации Российской Федерации и выравнивания социально-экономических диспропорций в развитии отдельных регионов начался новый этап - укрупнения субъектов федерации, оправданный с управленческой и экономической точки зрения. Идея укрупнения появилась в 2000 г., но лишь в 2003 г. она впервые обрела конкретные организационные формы в проведении референдума об объединении Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа. В октябре 2005 г. был проведен референдум об объединении Камчатской области и Корякского автономного округа (с 1 июля 2007 г. на карте страны появился объединенный Камчатский край). Важным этапом Федеральной реформы стал бурно обсуждавшийся в обществе закон об отмене губернаторских выборов и переходе к избранию губернаторов Законодательными собраниями субъектов Федерации. Этот закон был подписан Президентом 11 декабря 2004 года. Отношение к нему было весьма различным: от сугубо положительного до крайне отрицательного18.

Главный смысл всех принимаемых федеральным центром решений, начиная с 2000 г., заключался в повышении роли федерального центра в регионах, в усилении влияния исполнительной власти субъектов Федерации на региональный политический процесс. Развитие принципа федерализма, закрепленного конституционной моделью Российской Федерации, остается и сейчас приоритетной задачей современной отечественной политики. Без этого невозможна организация эффективно функционирующей государственной власти. Многонациональный и многоконфессиональный характер России, на протяжении многих веков сталкивающейся с угрозой своей целостности и сепаратизмом отдельных регионов, объективно диктует необходимость во взвешенном подходе к определению степени централизации государственной власти. В федеративном государстве должен существовать баланс между элементами централизации и децентрализации. Федерализм

не допускает ни чрезмерной централизации, характерной для унитарного государства, ни крайней децентрализации, свойственной конфедерации.

15-летняя история становления Российского Федерализма и накопленный за это время опыт показывают, что в период с 1991 по 1999 г. происходил очевидный перекос в сторону децентрализации и большей самостоятельности территорий. В 2000 г. «по закону маятника» процесс «качнуло» в другую сторону - усиления политической централизации, затронувшей, прежде всего, законодательную власть. Наступил период, укрепления Федерации. Можно с определенной долей уверенности сказать, что сформировавшаяся модель унитарно-федеративного государства в значительной степени отвечает интересам развития Российской Федерации.

1 ЛинцХ., Степан А. «I осударственность», национализм и демократия // Полис. 1997. № 5. С. 10-13.

2 Ведомости съезда народных депутатов СССР и верховного совета СССР. 1991. № 37. 11 сентября. С. 1497-1499.

3 Указ Президента России «О порядке возвращения в места постоянного проживания беженцев и вынужденных переселенцев на территориях республики Северная Осетия и Ингушской республики» № 2131 от 13 декабря 1993 г.

* Медугиевский М. И. Семинар «15 лет конституционной эволюции России: итоги и перспективы» // http://www. politeia.ru/seminar. php?2006-12-28.

5 Попищук Л. Российская модель «переговорного федерализма» (политико-экономический анализ) // Вопросы экономики, 1998. № 6.

6 Аринин А. Н. Российская государственность и проблемы федерализма // Исследования по прикладной и неотложной этнологии. 1997. № 105.

' Язъкова А. Краснодарский край: политико-экономические противоречия и возможные пути их регулирования // Центр стратегических и политических исследований «Конфликт-диалог-сотрудничество». Бюллетень № 2 (декабрь 1999 г. - февраль 2000 г.).

* Постановление ЗСК «О мерах по усилению государственного контроля за миграцией и административному выдворению лиц, незаконно находящихся на территории Краснодарского края» от 27 марта 2002 г.

' Устав (Основной закон) Краснодарского края. Краснодар, 1997.

10Прилепский В. В. Региональный политический процесс как фактор становления федерализма (на примере Краснодарского края) // Конференция «Федеративные отношения на Юге России: современное состояние и перспективы развития». 17-18 апреля 2003.

11 См.: Абашин С. Н. Ситуация в республике Татарстан (итоги 10-летнего «суверенитета» и дальнейшие перспективы). // Материалы V Конгресса этнографов и антропологов России. Омск, 2003. Июнь.

12 См.: Белая книга Татарстана. Путь к суверенитет. Казань, 1996. С. 5.

13 АбдрахмановР., Маврина Э. Республика Татарстан. Модель этнологического мониторинга. Категория 3: власть, государство, политика. М., 1999.

14 Вторая международная конференция по федерализму 16-17 декабря 1997 г. Труды конференции. М., 1999.

" Российская политика. М., 2006. С, 43.

16 Гаман-Гопутвина О. В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции. М., 2006. С. 331.

17 Российская политика. М., 2006. С. 6.

18 См. подробнее: Материалы круглого стола «Институт губернаторства в России: политические перспективы». Политекс. Политическая экспертиза. СПб., 2005. С. 204-237.

Статья принята к печати 24 декабря 2006 г.