К вопросу о прокуроре на начальном этапе уголовного процесса

5.19. К ВОПРОСУ О ПРОКУРОРЕ НА НАЧАЛЬНОМ ЭТАПЕ УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА

Петров А. В., Соискатель РУДН,

Прокурор ЗАТО г. Знаменск Астраханской области Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Процессуально положение прокурора как участника уголовного процесса в стадии возбуждения уголовного дела, после последних изменений в УПК РФ значительно изменено.

Проведен анализ процессуального положения прокурора в рамках действия нового УПК РФ, с учетом внесенных в него изменений и дополнений.

Круг полномочий, которыми наделен прокурор в стадии возбуждения уголовного дела при осуществлении надзора за исполнением федерального закона следователями при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях значительно сужен, по отношению к органам дознания, где наблюдается их расширение.

Органы дознания в соответствии с УПК РФ расследуют большую часть преступлений, нежели следователи.

Отсутствует специальный закон, непосредственно регламентирующий порядок регистрации и учета преступлений.

В отечественном уголовном процессе полномочия прокурора в досудебном производстве целесообразно расширить и учесть опыт, накопленный в других странах, прежде всего ФРГ, Франции, так как российский уголовный процесс наиболее близок к уголовному процессу этих стран.

Необходимо вернуться к доработке УПК РФ с учетом имеющегося практического опыта.

Надзор, осуществляемый прокурором за исполнением законов органами дознания на начальном этапе уголовного процесса, является важным средством обеспечения законности.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В свете изменений, внесенных в Уголовнопроцессуальной кодекс Российской Федерации в июне 2007 г., заметно изменилась роль прокурора в стадии возбуждения уголовного дела.

Как отметил в своей публикации доктор юридических наук В.Н. Махов, представление о содержании функции уголовного преследования и роли в ней отдельных представителей стороны обвинения подверглось кор-

ректировке после внесения в УПК РФ изменений и дополнений в июне 2007 г. Значительно сузилась роль прокурора в возбуждении уголовного дела, а вместе с тем и уголовного преследования.1

В настоящее время, прокурор лишен права самостоятельно возбуждать уголовные дела и давать согласие на возбуждение уголовных дел публичного обвинения. В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, прокурор уполномочен лишь выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства.

Парадокс ситуации, когда прокурор, осуществляя надзор за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, обнаружив укрытое преступление при наличии достаточных к тому данных, не вправе принять решение о возбуждении уголовного дела отмечает в своей статье прокурор Вологодской области С. Хлопушин.2 Вместо этого, прокурор должен направить материалы о выявленном преступлении в тот же самый орган, где преступление и было укрыто. И не факт, что уголовное дело будет немедленно возбуждено. Безусловно, такой порядок содержит возможность для нарушения прав участников уголовного судопроизводства.

Следует отметить, что аналогичная по характеру ситуация наблюдается и в отношении возбуждения уголовных дел по результатам проведенных прокурорских проверок исполнения законодательства. Одним из основанных направлений деятельности органов прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов. Наверно, не проходит и дня без того, чтобы прокуроры не выявляли в ходе проверок деяния, содержащие признаки преступления. Но вместо того, чтобы возбудить уголовное дело и направить его для производства расследования, теперь прокурор должен направить материалы в следственные органы для установления наличия достаточных данных, указывающих на признаки преступления и принять решение о возбуждении уголовного дела, которое к тому же, может быть незаконным и надо будет добиваться его отмены. Стоит ли вести дискуссии по этому поводу, что такое положение дел не отвечает назначению уголовного судопроизводства, закрепленному в ст. 6 УПК РФ?

Несомненно, лишение прокурора права возбуждения уголовных дел, противоречит положениям уголовнопроцессуального закона, которыми прокурор включен в число субъектов, осуществляющих уголовное преследование. Логично предположить, что обязанность уголовного преследования, предполагает и наличие права возбудить уголовное дело для всех без исключения субъектов этого вида деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 144 УПК РФ, дознаватель, орган дознания, следователь обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, уста-

1 Махов В.Н. Роль прокурора и органов дознания в уголовном преследовании. - Законность, 2008. №7.

2 Хлопушин С. Применение УПК после внесения изменений. - Законность, 2008. №4.

новленной настоящим Кодексом, принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения. Недвусмысленно следует, что прокурор не обязан принимать сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении.

Если следовать буквальному толкованию этого положения, то прокурор не должен принимать от гражданина письменное заявление о совершенном или готовящемся преступлении. Возникает вполне обоснованный вопрос, будет ли соответствовать такое положение роли прокурора в уголовном процессе и задачам, которые стоят перед органами прокуратуры? Безусловно нет. Прокурор лишен полномочий принимать процессуальное решение по сообщению о преступлении, однако очевидно, что он обязан принять от гражданина или организации заявление о любом преступлении, с которым они непосредственно обращаются к прокурору, зарегистрировать его в установленном порядке и направить затем по подследственности.

В этом разрезе видится необходимым наделить прокурора не только полномочием возбуждать уголовные дела, но и на выполнение такого неотложного следственного действия, допустимого в стадии возбуждения уголовного дела, как производство осмотра места происшествия.

Тем не менее, УПК РФ, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях оставляет одним из важнейших направлений деятельности прокурора (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Результаты прокурорских проверок показывают, что органами предварительного расследования продолжают допускаться многочисленные нарушения закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Так, если в 2006 г. прокурорами выявлено 1 691 851 нарушение, то в 2007 г. - 1 808 736, что на 6, 9% больше.

Сохраняется напряженная ситуация с укрытием преступлений от учета. Несмотря на то, что в целом по России в сравнении с предыдущим годом число выявленных и постановленных на учет преступлений сократилось на 7, 3%, их количество остается значительным (133 013) и составляет 3, 7% удельного веса от зарегистрированных преступлений. Прокурорами выявлено и постановлено на учет 536 убийств и 1 750 умышленных причинений тяжкого вреда здоровью.3

При организации надзора за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации разрешении сообщений о преступлениях в стадии возбуждения уголовного дела, прокурорам следует учитывать, что полномочия по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования по своему объему различны.4 При сохранении полномочий по надзору за законностью деятельности

3 Малов А.А., Буланова Н.В., Парфенова М.В. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Методические рекомендации. Москва. 2008. Стр. 3.

4 Федеральные законы от 05.06.2007 №87-ФЗ и от 06.06.2007 №90-ФЗ внесли существенные изменения в УПК РФ в части, касающейся полномочий прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса.

дознавателей и органов дознания в полном объеме (за исключением права давать согласие на возбуждение уголовного дела) функции по надзору за деятельностью следователей существенно сокращены, многие из них как следует и УПК РФ переданы руководителю следственного органа.

Несомненно, это требует разработки новых подходов к организации работы при осуществлении надзорных функций по предупреждению и выявлению нарушений закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а также к применению мер прокурорского реагирования, направленных на их пресечение и устранение.

При осуществлении надзора необходимо принять во внимание отсутствие специального закона непосредственно регламентирующего порядок регистрации и учета преступлений. Введенная Инструкция об этом несовершенна, в частности по той причине, что обязывают правоохранительные органы регистрировать и те сообщения, в которых речь, очевидно идет не о преступлениях, а о гражданско-правовых деликтах. Таких заявлений более 30%.

Деятельность прокурора, при осуществлении надзора в стадии возбуждения уголовного дела вытекает из предмета надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, который определен ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 37 УПК РФ и включает в себя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий, осуществления процессуальной деятельности и проведения расследования, а также надзор за законностью решений, принимаемых указанными органами.

Важной составляющей при осуществлении надзора здесь выступают: соблюдение прав и свобод заявителей и иных лиц, чьи интересы затрагиваются сообщением о преступлении, соблюдение установленного порядка и сроков регистрации сообщений о преступлениях, соблюдение процессуального порядка и сроков процессуальной проверки сообщений о преступлениях, законность и обоснованность решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия по результатам проведенной проверки сообщений о преступлениях.

Прокурор в этой стадии ограничен, с одной стороны, моментом поступления сообщений о преступлении, с другой - принятием процессуального решения по нему в порядке, предусмотренном ст. 145 УПК РФ.

Полномочия прокурора, реализация которых направлена на обеспечение своевременного выявления, пресечения и устранения нарушений закона органами дознания и предварительного следствия при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, предусмотрены ст. ст. 37, 144, 146, 147 и 148 УПК РФ. При этом, необходимо также руководствоваться ст. ст. 22-25.1. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Характер и объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о пре-

ступлениях различны. Надзорными полномочиями властно-распорядительного характера прокурор обладает, главным образом, по отношению к дознавателям и органам дознания, тогда как полномочия по осуществлению надзора за законностью процессуальной деятельности следователей значительно уже и во многих случаях утратили присущую им ранее императивность.

Анализ норм УПК РФ свидетельствует о наделении прокурора следующими полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов дознавателями и органами дознания при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях:

1. Проведение проверок исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Прокурор вправе в соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, вызывать в необходимых случаях должностных лиц и граждан для объяснений по поводу выявленных нарушений законов, давать письменные указания о производстве конкретных проверочных действий по сообщениям о преступлениях, по которых производится процессуальная проверка.

2. При выявлении допущенных нарушений в соответствии с п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 27 УПК РФ требовать их полного устранении и привлечения виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности.

3. Давать поручения органу дознания в соответствии с ч. 2 ст. 144 УПК РФ о проведении проверки сообщения о преступлении, распространенному в средствах массовой информации. Прокурор вправе требовать у редакции, главного редактора средств массовой информации имеющиеся в их распоряжении документы и материалы, касающиеся распространенных сведений о преступлении и данные о лице, предоставившем указанную информацию.

4. По ходатайству дознавателя продлевать срок проведения процессуальных проверок по сообщениям о преступлениях до 30 суток при необходимости проведения документальных проверок или ревизий (ч. 3 ст. 144 УПК РФ).

5. Проверять законность и обоснованность процессуальных решений, принимаемых по сообщениям о преступлениях (ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148 УПК РФ), что обязывает органы предварительного расследования незамедлительно направлять прокурору копии постановлений о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ), об отказе в его возбуждении - в течение 24 часов с момента их вынесения (ч. 4 ст. 148 УПК РФ).

До настоящего времени не получила окончательного разрешения проблема своевременности направления копий постановлений о возбуждении уголовного дела, а также в некоторых случаях и материалов процессуальных проверок надзирающим прокурорам. В результате прокуроры лишаются возможности реагировать на допускаемые при этом нарушения, а ведь это первый шаг в уголовном преследовании человека, ограничении его конституционных прав и свобод.5

5 Вестник Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Материалы совещания. (Выступление

6. В соответствии с ч. 4 ст. 20 и ч. 4 ст. 147 УПК РФ вправе давать согласие дознавателю на возбуждение уголовного дела частного и частно-публичного обвинения при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если данное преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы, в том числе в случае, когда лицо, совершившее преступление, не известно.

7. В соответствии с п. 9 ч. 2 ст. 37, ст. ст. 61 и 62 УПК РФ прокурор разрешает отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы. Руководствуясь п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, прокурор вправе отстранить дознавателя, которым допущено нарушение требований уголовно-процессуального закона, от дальнейшего проведения проверки сообщения о преступлении.

Значительно более уже круг полномочий, которыми наделен прокурор при осуществлении надзора за исполнением федерального закона следователями при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

Пункт 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ уполномочивает прокурора при выявлении фактов нарушений уголовного законодательства выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган либо орган дознания (в зависимости от подследственности) для решения вопроса об уголовном преследовании, которое не является самостоятельным поводом для возбуждения уголовного дела.

Данное полномочие представляет собой способ реализации обязанности прокурора по осуществлению уголовного преследования от имени государства при отсутствии у него права разрешать сообщения о преступлениях.

Анализируя нормы федерального законодательства, следует сделать вывод о том, что постановление об уголовном преследовании должно выноситься прокурором только в том случае, если установлены достаточные данные, указывающие на признаки преступления.

Следует также отметить, что предоставленные законом надзорные полномочия прокурора реализуются посредством участия в судебных заседаниях. Прокурор вправе в порядке судебного контроля участвовать в таких заседаниях при рассмотрении жалоб заявителей о преступлениях на действия (бездействия) и процессуальные решения органов дознания и предварительного следствия, которые причиняют ущерб его конституционным правам.

Наличие в действующем УПК РФ пробелов вряд ли способствует своевременной и эффективной защите прав и законных интересов граждан и организаций в уголовном процессе. Здесь следует согласиться с мнением доктора юридических наук В.Н. Махова, который считает, что в отечественном уголовном процессе права прокурора в досудебном производстве целесообразно расширить и учесть опыт, накопленный в других странах, прежде всего ФРГ и Франции, так как рос-

Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки). 2008. №1. Стр. 11.

сийский уголовный процесс наиболее близок к уголовному процессу этих стран.6

Подводя итог сказанному, несомненно, как подчеркивают ученые-процессуалисты, полагаю необходимым вернуться к вопросу доработки УПК РФ с учетом уже имеющегося практического опыта. При этом, оптимальный выбор наилучшего варианта определения роли прокурора в начальной стадии уголовного процесса и придание ему национального характера требуют от законодателя учета не только интересов государства и общества, но также и господствующей в России антропологической модели, объединяющей менталитет народа и исторически сформировавшиеся представления социума о механизме сдерживания преступности.

Рецензия

Статья является актуальной и по своему содержанию представляет научный и практический интерес.

Вопрос полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела является дискуссионным и по этому вопросу имеется ряд различных мнений ученых и практиков.

В статье проанализирована роль прокурора как участника уголовного судопроизводства на начальном этапе уголовного процесса, а также норм российского уголовно-процессуального законодательства по этому вопросу.

Об актуальности статьи свидетельствует мнение о необходимости ввести новеллу в уголовно-

процессуальный закон, связанный с наделением прокурора не только полномочием возбуждать уголовные дела, но и производить неотложное следственное действие, допустимое в стадии возбуждения уголовного дела -осмотр места происшествия.

Автор ссылается на статистические показатели нарушений закона при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях.

Справедливо автор отмечает, что до настоящего времени не получила окончательного разрешения проблема своевременности направления копий постановлений о возбуждении уголовного дела, а также в некоторых случаях и материалов процессуальных проверок надзирающим прокурорам, что лишает их возможности реагировать на допускаемые при этом нарушения, наличие в действующем УПК РФ пробелов вряд ли способствует своевременной и эффективной защите прав и законных интересов граждан и организаций в уголовном процессе.

Статья содержит ссылки на публикации и сноски.

Автор приходит к вполне объяснимому и справедливому выводу, что в отечественном уголовном процессе, права прокурора в досудебном производстве целесообразно расширить и учесть опыт, накопленный в других странах, прежде всего ФРГ и Франции, так как российский уголовный процесс наиболее близок к уголовному процессу этих стран, предлагает вернуться к вопросу доработки УПК РФ.

Научный руководитель Профессор кафедры уголовного права и процесса Российского Университета дружбы народов д.ю.н. В.Н.Махов

6 Махов В.Н. Роль прокурора и органов дознания в уголовном преследовании. - Законность, 2008. №7.