Особенности осуществления общественного контроля

УДК 342.55

ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Т. Н. Михеева

Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола

FEATURES OF PUBLIC CONTROL IMPLEMENTATION T. N. Mikheeva

Mari State University, Yoshkar-Ola

Общественный контроль - новый демократический институт, который позволяет гражданскому обществу контролировать деятельность власти. Целью исследования стало выявление наиболее востребованных форм общественного контроля. Были проанализированы и получили критическую оценку общественная проверка, общественная экспертиза, общественный мониторинг. В результате исследования выявлены очевидные пробелы в действующем законодательстве в сфере общественного контроля. Так, неточно определен объект общественного мониторинга. Он распространяется лишь на наблюдение за деятельностью органов власти. В этой части внесены предложения распространить общественный мониторинг на правовые акты, принимаемые этими органами. Правовой статус общественного инспектора урегулирован лишь в общих чертах. Нечетко в законе определен предмет общественной экспертизы. Общественному эксперту не предоставлено право отразить в итоговом документе особое мнение. Перечисленные правовые пробелы не только получили оценку в исследовании, но и стали основой для предложений по совершенствованию базового закона об общественном контроле. Сформулированные предложения носят практический характер, поскольку значительно упрощают применение закона.

Ключевые слова: общественный контроль, общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза.

Благодарность: исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках грантового проекта № 18-011-00108.

Public control is a new democratic institution that allows civil society to control the activities of the government. The aim of the study was to identify the most popular forms of public control. Public inspection, public examination, public monitoring were analyzed and critically evaluated during the research. Obvious gaps in the current legislation in the sphere of public control are revealed as a result of research. Thus, the object of public monitoring is inaccurately defined. It applies only to monitoring of the activities of the authorities. In this part, some proposals were made to extend public monitoring to legal acts adopted by these bodies. The legal status of the public inspector is only regulated in general terms. The law defines the subject of public examination as unclear. The public expert was not given the right to express a dissenting opinion in the final document. These legal gaps have been evaluated in the study, but they have also become the basis for proposals to improve the basic law on public control. The proposals formulated are practical in nature, since they greatly simplify the application of the law.

Keywords: public control, public monitoring, public inspection, public examination.

Acknowledgements: the study was carried out with the financial support of the Russian Foundation for Basic Research under the grant project no. 18-011-00108.

Общественный контроль является важнейшим институтом, обеспечивающим гражданам возможность оценки деятельности власти, что для России, стремящейся к развитию институтов гражданского общества, вовлечению граждан в управленческие процессы, является актуальным [8, с. 23].

Следует согласиться с Д. С. Михеевым, который считает, что общественный контроль призван побудить органы власти и должностных лиц осуществлять свою деятельность эффективно и добросовестно [3, с. 44]. В другой своей работе автор рассматривает механизм общественного контроля как инструмент реализации конституционного

© Михеева Т. Н., 2018

права на осуществление народом своей власти (статья 3 Конституции РФ) и права граждан на участие в управлении делами государства (статья 32 Конституции РФ) [4, с. 136]. М. А. Ки-лессо справедливо замечает, что контроль позволяет удерживать систему в определенных рамках, поэтому является важной функцией управления [2, с. 238]. Следует добавить к высказанным мнениям, что в основе контроля лежит обеспечение интересов как граждан, так и иных общественных институтов [6, с. 122].

Общественный контроль может быть реализован в нескольких формах: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза. Законодательно закрепленные еще две формы - общественные обсуждения и общественные (публичные слушания) отнесены к так называемым формам взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, на чем мы останавливаться не будем.

Согласно статье 19 Федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ»1 под общественным мониторингом понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

В качестве объекта общественного мониторинга в приведенной норме выступает деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных перечисленных органов и организаций. Однако будет не вполне верным сводить мониторинг лишь к общественному ограниченному наблюдению за деятельностью названных органов, что нужно признать упущением закона. По нашему мнению, подобные наблюдения могут осуществляться также за нормативными правовыми актами названных органов и организаций. Поэтому было бы логичным предусмотреть в законе специальную статью, конкретизирующую объект общественного мониторинга, с включением в нее мониторинга

1 Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»// СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4213.

правовых актов (правовой мониторинг) и мониторинга правоприменительной деятельности.

Такое положение вполне соотносится с некоторыми действующими правовыми нормами. Так, в Законе Республики Марий Эл «Об Общественной палате Республики Марий Эл» одной из задач Общественной палаты является осуществление общественного мониторинга за ходом реализации республиканских программ, законов, нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти и муниципальных нормативных правовых актов по вопросам социально-экономического развития, а также подготовка рекомендаций органам власти по внесению изменений в нормативные правовые акты республики2.

С учетом приведенной нормы следует уточнить, что общественный мониторинг может осуществляться за деятельностью перечисленных в статье 19 органов и организаций и за принятием ими нормативных правовых актов.

Организаторами общественного мониторинга согласно части 2 названной статьи выступают Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Федерации, общественные палаты и советы муниципальных образований, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, а также общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации. Этот перечень не совпадает с перечнем перечисленных статьей 9 субъектов общественного контроля, в котором не указаны общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации. Между тем включение других субъектов в перечень организаторов общественного мониторинга следует рассматривать как положительный фактор, позволяющий значительному числу общественных структур участвовать в проведении общественного мониторинга.

Общественный мониторинг должен проводиться открыто и публично с использованием информационно-телекоммуникационных систем, в том числе сети Интернет. Эти требования распространяются на итоговой документ, подготовленный по результатам общественного мониторинга. Процедура проведения и определения результатов общественного мониторинга определяется его организатором. Он же обнародует информацию

2 Закон Республики Марий Эл от 29 апреля 2008 года № 16-З «Об Общественной палате Республики Марий Эл» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2008. № 5 (ч. 1). Ст. 240.

о предмете общественного мониторинга, порядке и сроках его проведения, определении его результатов.

Согласно части 5 статьи 19 субъектом общественного мониторинга по его результатам может быть подготовлен итоговый документ, подлежащий обязательному рассмотрению органами государственной и муниципальной власти и теми органами, в отношении которых проводился общественный мониторинг. Законом не предусмотрены специальные требования к итоговому документу, что предоставляет широкую свободу субъектам общественного контроля по составлению таких документов.

Организатор общественного мониторинга в зависимости от полученных результатов вправе инициировать осуществление иных форм общественного контроля, например, общественной проверки или общественной экспертизы, а также иных общественных мероприятий, поскольку вскрытые в ходе общественного мониторинга проблемы могут задевать общественные интересы и возможно вызвать реакцию гражданского общества. Закон не раскрывает, что предполагается под иными общественными мероприятиями. Однако следует предположить, что в качестве таковых допускается реализация некоторых форм непосредственной демократии (референдум, сход граждан, отзыв должностного лица и др.).

Г. Н. Чеботарев полагает, что в системе общественного контроля следует делать акцент на активных действиях субъектов общественного контроля - анализе, проведении проверок, общественной оценке деятельности власти [7, с. 46]. Общественная проверка выступает более сложной формой общественного контроля. В соответствии со статьей 20 Федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ» под ней понимается совокупность действий субъекта общественного контроля по сбору и анализу информации, проверки фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Из приведенного определения усматривается объект общественной проверки, которым является не всякая деятельность государственных и муниципальных органов и организаций. Следует выделить два вида проверяемой деятельности: общественно значимую деятельность и деятельность, затрагивающую права и свободы человека и гражданина, законные интересы общественных объединений.

Согласно статье 20 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» инициаторами общественной проверки могут быть уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей в Российской Федерации и ее субъектах; по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации; Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля.

В число инициаторов общественной проверки, как и в случае с общественным мониторингом, включены лица, не закрепленные в перечне субъектов общественного контроля (вся система уполномоченных по правам человека, по правам ребенка, по защите прав потребителей на федеральном и региональном уровнях, а также по правам коренных малочисленных народов в некоторых субъектах России). Расширение числа субъектов общественного контроля следует признать обоснованным, поскольку перечисленные лица постоянно сталкиваются с фактами нарушений прав граждан, в силу чего наделение правом инициировать общественные проверки является дополнительным инструментом для защиты прав человека и интересов общественных объединений.

Имеется ряд законодательных требований при осуществлении общественной проверки. Организатор общественной проверки должен довести до сведения руководителя проверяемого органа информацию об общественной проверке, о сроках и порядке проведения, определении результатов. Максимальный срок проведения общественной проверки не может превышать тридцати дней.

Для подготовки общественной проверки ее организатор вправе сделать запрос в проверяемый орган о представлении необходимых документов. Данное правомочие имеет важное значение, так как не только наделяет организатора общественной проверки правом истребовать

от проверяемого органа представления соответствующих документов, но и в случае отказа - обратиться в суд.

По результатам общественной проверки ее организатором подготавливается итоговый документ (акт). В нем должна содержаться информация об основаниях для проведения общественной проверки; перечне документов, изученных в ходе общественной проверки; установленных и документально подтвержденных фактах и обстоятельствах нарушения прав граждан или общественных объединений либо запись об отсутствии таковых; о выводах, предложениях и рекомендациях по устранению выявленных нарушений.

Требования к содержанию акта общественной проверки, с одной стороны, существенно упрощают субъектам общественного контроля его подготовку, а, с другой стороны, становятся своего рода барьером, препятствующим возможным злоупотреблениям со стороны субъекта общественного контроля.

Процедура общественной проверки является достаточно сложной, поэтому законом предусмотрено к ее проведению привлечение общественных инспекторов, правовой статус которых лишь в самых общих чертах урегулирован статьей 21 Федерального закона. Общественный инспектор - это гражданин, привлеченный для проведения общественной проверки на общественных началах. Он при осуществлении общественной проверки пользуется правами, установленными законодательством Российской Федерации, регулирующим процедуру проведения названных проверок в отдельных сферах государственного управления. К таковым относятся права получать информацию, необходимую для проведения общественной проверки; подготавливать или участвовать в подготовке итогового документа (заключения); высказывать особое мнение в итоговом документе. Последняя норма дает возможность общественному инспектору, привлекаемому к контрольным мероприятиям в составе общественной инспекции или группы общественного контроля, отразить письменно свое особое мнение в итоговом документе. В этом случае достигается его независимость от мнений других инспекторов или организатора проверки.

В итоговом документе (заключении), представленном общественным инспектором организатору общественной проверки, должны содер-

жаться объективные и обоснованные выводы о результатах проведенной проверки, а также высказаны предложения и рекомендации. Общественный инспектор должен сообщить организатору общественной проверки о возникновении у общественного инспектора конфликта интересов, равно как и о любых попытках подкупа либо давления на него.

Организатор общественной проверки на основании заключения общественного инспектора подготавливает итоговый документ (акт). Он направляется руководителю проверяемого органа, другим заинтересованным лицам, а также размещается субъектами общественного контроля в сети Интернет.

По мнению Д. С. Михеева, в настоящее время наиболее востребованной формой общественного контроля выступает общественная экспертиза [5, с. 28. Она представляет наибольшую сложность из всех форм общественного контроля, поскольку требует специальных познаний. Значение терминов «экспертиза», «эксперт» происходит от латинского слова «ехрейш» - опытный. Эксперт - специалист в области техники, науки, искусства и других сферах, приглашаемый для проведения экспертизы, то есть для исследования и разрешения вопросов, требующих специальных знаний.

Согласно статье 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под общественной экспертизой понимаются основанные на использовании специальных знаний или опыта специалистов, привлекаемых на общественных началах субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы, анализ и оценка актов (их проектов), решений (их проектов), документов и иных материалов, действий (бездействий) органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; проверка соответствия таких актов, решений, проектов, документов, материалов требованиям законодательства; проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Содержанием общественной экспертизы являются анализ и оценка актов (их проектов),

решений (их проектов), документов либо действий (бездействий) перечисленных органов и организаций; проверка соответствия названных актов, решений, документов, действий требованиям законодательства; проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина или прав и законных интересов общественных объединений и других негосударственных некоммерческих структур.

Из приведенного определения нетрудно выявить характерные признаки общественной экспертизы: использование специальных знаний, опыта специалистов; проведение общественной экспертизы на общественных началах.

В законе об общественном контроле нечетко, на наш взгляд, определен предмет общественной экспертизы. Вместе с тем из иных законодательных актов, например Закона Республики Марий Эл «Об Общественной палате Республики Марий Эл», следует, что одной из ее задач является осуществление общественной экспертизы важнейших законопроектов, программ социально-экономического развития республики, подготовка предложений по проектам нормативных правовых актов, затрагивающих интересы граждан.

Инициаторами проведения общественной экспертизы вправе выступить Уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей на федеральном уровне, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Федерации, а также Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля.

Инициаторами общественной экспертизы могут выступить также органы государственной власти и местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Законодательное закрепление в качестве инициаторов общественной экспертизы органов государственной власти и местного самоуправления отличает общественную экспертизу от других форм общественного контроля.

Порядок проведения общественной экспертизы устанавливается организатором, который может привлечь на общественных началах к ее

проведению специалиста в соответствующей области знаний (общественного эксперта), а в необходимых случаях сформировать экспертную комиссию. Отбор кандидатур для включения в состав общественных экспертов осуществляется организатором общественной экспертизы на основе сведений, поступивших от научных и образовательных организаций, общественных объединений либо на основе информации, размещенной на личных страницах общественных экспертов в сети «Интернет».

Максимальный срок осуществления общественной экспертизы не может превышать сто двадцать дней со дня объявления о ее проведении, если иное не установлено федеральными законами.

По завершении общественной экспертизы составляется итоговый документ (заключение), который должен содержать:

- объективные, обоснованные и достоверные выводы общественных экспертов о соответствии (несоответствии) акта, решения, иного документа и материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза, законодательству Российской Федерации; о соблюдении (несоблюдении) прав и свобод граждан, законных интересов общественных объединений;

- общественную оценку социальных - экономических, правовых, иных последствий принятия акта, решения, документа, материалов, подвергнутых общественной экспертизе;

- выводы, предложения, рекомендации по совершенствованию названных актов, решений иных документов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза.

Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, в обязательном порядке направляется на рассмотрение в органы государственной власти, местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы, подвергнутые общественному контролю, и обна-родуется в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Согласно статье 23 данного закона определен правовой статус общественного эксперта, который при проведении общественной экспертизы пользуется необходимыми для ее эффективного осуществления правами, в том числе, правом подготавливать либо участвовать в подготовке итогового документа (заключения) по результатам общественной экспертизы. К данному документу

также предъявляются требования в части достоверности, объективности и обоснованности выводов.

В отличие от общественного инспектора общественный эксперт не наделен правом отражать свое особое мнение в итоговом документе, что, как нам представляется, является недостатком закона. Подобное упущение не позволяет при подготовке общего заключения общественной экспертизы обособить независимое мнение данного эксперта от мнений других экспертов и организаторов.

При нарушении общественным экспертом обязанностей в части соблюдения объективности и достоверности подготовленного итогового документа, либо несообщении о наличии у общественного эксперта конфликта интересов, в дальнейшем он не может привлекаться к проведению общественных экспертиз.

В связи с этим следует остановиться на статье 11 Федерального закона, регулирующей конфликт интересов при осуществлении общественного контроля. Общественный инспектор, общественный эксперт или иной субъект общественного контроля не допускаются к общественным контрольным мероприятиям при наличии конфликта интересов. Под конфликтом интересов понимается ситуация, когда личная заинтересованность

Литература

названных лиц влияет или может повлиять на объективность и беспристрастность проведения общественного контроля и при которой возникают (могут возникнуть) противоречия между личной заинтересованностью данных лиц и целями и задачам общественного контроля. Под личной заинтересованностью отмеченных лиц, которая влияет или может повлиять на объективность и беспристрастность проведения общественного контроля, понимается возможность получения ими доходов в виде денег, ценностей, имущества либо услуг для себя или для третьих лиц.

В случае возникновения у общественного инспектора, общественного эксперта или иного субъекта общественного контроля личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, они обязаны проинформировать об этом организаторов общественного контроля в письменной форме.

Оценка законодательных норм в части процедурных особенностей проведения общественного контроля выявила ряд существенных замечаний в правовом регулировании данного института. Следует согласиться с В. В. Грибом, полагающим, что при формировании правовых основ общественного контроля законодателю следовало более системно подойти к данной проблеме [1, с. 32].

1. Гриб В. В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 12. С. 32-37.

2. Килессо М. А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2015. № 3 (87). С. 237-240.

3. Михеев Д. С. Ответственность органов местного самоуправления перед населением как элемент принципа гласности // Закон и право. 2014. № 4. С. 43-45.

4. Михеев Д. С. Гласность и общественный контроль за деятельностью власти на муниципальном уровне // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2015. № 6 (56). Часть 1. С. 136-139.

5. Михеев Д. С. Обеспечение общественного контроля - ключевое направление в развитии принципа гласности местного самоуправления // Lex Russica. 2015. № 4. С. 24-32.

6. Михеев Д. С., Михеева Т. Н. Роль гласности в осуществлении общественного контроля на муниципальном уровне // Вестник Российского университета кооперации. 2016. № 1 (23). С. 120-123.

7. Чеботарев Г. Н. Общественный контроль в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 9. С. 45-48.

8. Mikheev D. S., Mikheeva T. N., Mokoseeva M. A. (2015). On the experience of legal regulation of the principle of local authorities in German law. Review of European Studies. Vol. 7. No. 8. URL: http//dx.doi.org/:10.5539/res.v7n8p23

References

1. Grib V. V. Aktual'nye problemy formirovaniya pravovykh osnov obshchestvennogo kontrolya [Actual problems of formation of legal bases of public control]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo = Constitutional and municipal law, 2014, no. 12, pp. 32-37. (In Russ.).

2. Kilesso M. A. Sub"ekty, osushchestvlyayushchie obshchestvennyi kontrol' nad deyatel'nost'yu organov mestnogo samouprav-leniya v Rossii [Subjects exercising public control over the activities of local government in Russia]. Administrativnoe i munitsi-pal'noe parvo = Administrative and municipal law, 2015, no. 3 (87), pp. 237-240. (In Russ.).

3. Mikheev D. S. Otvetstvennost' organov mestnogo samoupravleniya pered naseleniem kak element printsipa glasnosti [Responsibility of local governments to the public as an element of the principle of glasnost]. Zakon i parvo = Law and right, 2014, no. 4, pp. 43-45. (In Russ.).

4. Mikheev D. S. Glasnost' i obshchestvennyi kontrol' za deyatel'nost'yu vlasti na munitsipal'nom urovne [Publicity and public control over the activities of the authorities at the municipal level]. Istoricheskie, filosofskie, politicheskie i yuridicheskie nauki, kul'turologiya i iskusstvovedenie. Voprosy teorii i praktiki = Historical, philosophical, political and legal sciences, cultural studies and art criticism. Questions of theory and practice, 2015, no. 6 (56), Chast' 1, pp. 136-139. (In Russ.).

5. Mikheev D. S. Obespechenie obshchestvennogo kontrolya - klyuchevoe napravlenie v razvitii printsipa glasnosti mestnogo samoupravleniya [Ensuring public control is a key direction in developing the principle of publicity of local self-government]. LexRussica, 2015, no. 4, pp. 24-32. (In Russ.).

6. Mikheev D. S., Mikheeva T. N. Rol' glasnosti v osushchestvlenii obshchestvennogo kontrolya na munitsipal'nom urovne [Role of publicity in the implementation of public control at the municipal level]. VestnikRossiiskogo universiteta kooperatsii = Vestnik of the Russian University of Cooperation, 2016, no. 1 (23), pp. 120-123. (In Russ.).

7. Chebotarev G. N. Obshchestvennyi kontrol' v sisteme mestnogo samoupravleniya [Public control in the system of local self-government]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noeparvo = Constitutional and municipal law, 2017, no. 9, pp. 45-48. (In Russ.).

8. Mikheev D. S., Mikheeva T. N., Mokoseeva, M. A. (2015). On the experience of legal regulation of the principle of local authorities in German law. Review of European Studies. Vol. 7, no. 8. Associate at: http//dx.doi.org/:10.5539/res.v7n8p23

Статья поступила в редакцию 1.12.2017 г.

Submitted 1.12.2017.

Для цитирования: Михеева Т. Н. Особенности осуществления общественного контроля // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2018. Т. 4. № 1. С. 59-65.

Citation for an article: Mikheeva T. N. Features of public control implementation. Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law". 2018, vol. 4, no. 1, pp. 59-65.

Михеева Татьяна Николаевна, доктор юридических наук, профессор, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола, tnmiheeva@marsu.ru

Tatiana N. Mikheeva, Dr. Sci. (Law), Professor, Mari State University, Yoshkar-Ola, tnmiheeva@marsu.ru