Управленческие аспекты реализации проектов инициативного бюджетирования на муниципальном уровне

Региональное развитие

Розе Н. Ш. Roze N. Sh.

младший научный сотрудник, ГАНУ «Институт стратегических исследований Республики Башкортостан», г. Уфа, Российская Федерация

УДК 005:336.14:352

УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Данная статья посвящена рассмотрению проблемы организации этапов конкурсного отбора проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах. В рамках работы проанализированы результаты социологического опроса, охватившего 38,2 % глав администраций сельских и городских поселений Республики Башкортостан. В ходе исследования поставлены задачи по анализу подготовки конкурсной документации и работы с населением в рамках участия в конкурсном отборе проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах, в муниципальных районах республики. В качестве методов научного исследования применялись методы социологического опроса, методы классификации, группировки, аналитический инструментарий, методы сравнительного анализа и статистической обработки информации.

В результате выявлены основные проблемы и трудности участия в конкурсном отборе проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах. На основе полученных данных предложены практические рекомендации по повышению эффективности подготовки проектов инициативного бюджетирования на уровне муниципалитетов. Основным результатом проведенного исследования стала разработка функционально-организационной управленческой модели проектов инициативного бюджетирования, учитывающей результаты проведенного анализа с точки зрения оптимизации имеющихся у администрации ресурсов и учета особенностей функционирования органа местного самоуправления, осуществляющего свои функции на территории муниципального района.

Научная новизна исследования заключается в разработке практических рекомендаций по повышению эффективности участия в проектах инициативного бюджетирования, отличающихся учетом мнения и соотношения возможностей представителей администрации, инициативных групп населения, инициаторов конкурсной заявки, что способствует выстраиванию взаимовыгодных и эффективно функционирующих взаимосвязей между участниками конкурсного отбора проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах. Практическая ценность результатов исследования определятся использованием разработанных рекомендаций в деятельности исполнительных органов местного самоуправления в целях повышения эффективности участия в региональных проектах инициативного бюджетирования, а также реализации аналогичных проектов на муниципальном уровне.

Ключевые слова: программа поддержки местных инициатив, местные инициативы, управление проектами на муниципальном уровне, инициативное бюджетирование, парти-сипаторное бюджетирование, развитие территорий, проектное управление.

MANAGERIAL ASPECTS OF PROJECT IMPLEMENTATION INITIATIVE BUDGETING AT THE MUNICIPAL LEVEL

This article is devoted to the problem of organization of stages of competitive selection of public infrastructure development projects based on local initiatives. The results of a sociological survey covering 38.2 % of the heads of administrations of rural and urban settlements of the

- 39

Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика. Серия экономика. № 4 (26), 2018

Regional Development

Republic of Bashkortostan are analyzed. In the course of the study, the tasks of analyzing the preparation of tender documentation and work with the population in the framework of participation in the competitive selection of projects for the development of public infrastructure based on local initiatives in the municipal districts of the Republic. As the methods of scientific research the methods of sociological survey, methods of classification, grouping, analytical tools, methods of comparative analysis and statistical information processing were used.

As a result, the main problems and difficulties of participation in the competitive selection of public infrastructure development projects based on local initiatives are identified. On the basis of the obtained data, practical recommendations for improving the efficiency of preparation of projects of initiative budgeting at the municipal level are proposed. The main result of the study was the development of functional and organizational management model of the projects of initiative budgeting, taking into account the results of the analysis in terms of optimizing the resources available to the administration and taking into account the peculiarities of the functioning of the local government, carrying out its functions in the municipal district.

The scientific novelty of the research lies in the development of practical recommendations to improve the efficiency of participation in the projects of initiative budgeting, which differ in the opinion and the ratio of opportunities of representatives of the administration, initiative groups of the population, the initiators of the tender, which contributes to the building of mutually beneficial and effectively functioning relationships between the participants of the competitive selection of projects for the development of public infrastructure based on local initiatives. The practical value of the research results is determined by the use of the developed recommendations in the activities of the Executive bodies of local self-government in order to increase the effectiveness of participation in regional projects of initiative budgeting, as well as the implementation of similar projects at the municipal level.

Key words: local initiatives support program, local initiatives, project management at the municipal level, initiative budgeting, participatory budgeting, development of territories, project management.

Начиная с 2007 года в Российской Федерации в Ставропольском крае при участии Всемирного банка стартовала программа поддержки местных инициатив (далее — ППМИ), представляющая собой конкурс проектов развития общественной инфраструктуры на получение региональной субсидии.

В Республике Башкортостан проект по реализации механизмов инициативного бюджетирования (далее — ИБ) в целях развития общественной инфраструктуры запущен в 2014 году. Его основными задачами является содействие в решении вопросов местного значения, вовлечение населения в процессы местного самоуправления, повышение качества предоставления социальных услуг на местном уровне, а также развитие механизмов инициативного бюджетирования [1], под которым понимается совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также

последующем контроле за реализацией отобранных проектов [2].

Стоит отметить, что Республика Башкортостан является одним из 50 субъектов Российской Федерации, которые в разной степени вовлечены в процесс развития ИБ. Так, по данным Министерства финансов Российской Федерации и Научно-исследовательского финансового института в 2016 г. в 35 субъектах Российской Федерации было реализовано 8732 проекта ИБ. Общая стоимость реализованных в 2016 г. проектов 6995,6 млн руб. по сравнению с 2,4 млрд руб. в 2015 году [1].

В Республике Башкортостан за четыре года реализации Программы поддержки местных инициатив количество заявок на участие увеличилось с 116 в 2014 г. до 869 в 2018 г. Общая стоимость объектов возросла с 82 млн руб. в 2014 г. до 605 млн руб. в 2018 г. [3]. Программа поддержки местных инициатив является сложившейся практикой инициативного бюджетирования и включена в Стратегию социально-экономического развития Республики Башкортостан на период

до 2030 года [4]. Кроме того, тематика инициативного бюджетирования закреплена в специальных документах стратегического планирования регионального уровня. В 2018 году Правительство Республики Башкортостан утвердило приоритетную региональную программу «Развитие инициативного бюджетирования в Республике Башкортостан до 2022 года», основной задачей которой является обеспечение стабильной реализации ИБ на региональном уровне в среднесрочной перспективе [5]. Помимо вышеназванной ППМИ в Республике Башкортостан ведется разработка и внедрение более 5-ти новых практик инициативного бюджетирования, которые, направлены, в первую очередь, на усиление роли гражданских инициатив [6].

Учитывая значимость практик активизации гражданского участия в решении вопро-

Региональное развитие

сов местного значения для развития региона и темпы роста количества проектов инициативного бюджетирования на территории отдельных муниципалитетов республики, актуальным становится вопрос о построении системы управления проектами ИБ на муниципальном уровне.

Как показывают результаты дистанционного социологического опроса, посвященного реализации ППМИ и охватившего 38,2 % глав сельских поселений из 43 муниципальных районов республики, в среднем каждое поселение принимало участие в конкурсном отборе проектов развития общественной инфраструктуры неоднократно и имеет определенный опыт и представление об организации процессов ИБ на местном уровне (рисунок 1).

затрудняюсь ответить

«Сколько раз поселение участвовало в конкурсе ППМИ?»

Действительно, при условии конкурсного отбора, когда одно поселение имеет возможность подать только одну заявку на конкурс, статистика показывает рост числа заявок в конкурсе сельских поселений с 627 заявок в 2016 году до 694 заявок в 2018 году. Технология проведения конкурсного отбора предполагает, что не менее 70 % заявителей

становятся победителями, однако даже при таких условиях ежегодно имеются несколько муниципальных образований, чьи заявки проходят конкурсный отбор в минимальном количестве или не проходят полностью. Стоит отметить, что, несмотря на ежегодное ужесточение конкуренции за получение республиканской субсидии на реализацию

Regional Development

местных инициатив, картина в разрезе муниципальных районов аналогична: в среднем 70 % заявок, поданных от поселений муниципального района, становятся победителями. В связи с этим ситуация, когда конкурсный отбор проходят менее 30 % заявок, поданных от одного муниципального образования, говорит о вероятном наличии организационно-управленческих проблем в системе проектного менеджмента муниципального образования в данной сфере.

Результаты проведенного опроса глав и управляющих делами сельских поселений, а

также результаты исследований, посвященных анализу системы управления проектами инициативного бюджетирования в ряде муниципальных образований, позволяют предположить, что основной причиной неэффективной организации процессов и этапов ППМИ является перезагруженность представителей органов местного самоуправления вопросами организационного и технического характера без возможности делегирования задач другим участникам ИБ, что часто приводит к замыканию цепочки результатов на одном специалисте администрации

Рисунок 2. Результат опроса глав администраций сельских, городских поселений РБ по вопросу «Некоторые главы поселений активно включаются в процесс ППМИ, другие предпочитают назначать ответственных. Как поступили Вы (если Вы глава) или глава Вашего поселения?»

Так, на вопрос «Некоторые главы поселений активно включаются в процесс ППМИ, другие предпочитают назначать ответственных. Как поступили Вы (если Вы глава) или глава Вашего поселения?» лишь 27,2 % респондентов подтвердили, что занимали менеджерскую позицию в системе управления проектом ИБ.

При этом большинство респондентов отметили активную помощь со стороны администрации муниципального района в реализации проектов ППМИ, которая, как правило, предполагает выполнение функций куратором ППМИ на уровне муниципального района. Чаще всего роль куратора по реализации ППМИ в муниципальном образовании

выполняет специалист, занимающий должность заместителя главы Администрации и начальника финансового управления, что позволяет куратору осуществлять непосредственный контроль реализации этапов, а также осуществлять оперативное и среднесрочное планирование, сбор и анализ актуальной информации для принятия решений на муниципальном уровне (рисунок 3).

Роль инициативной группы в реализации проектов ППМИ также отмечалась представителями органов местного самоуправления, при этом большинство респондентов дали положительную оценку активности граждан при подготовке проекта (рисунок 4).

Региональное развитие

Районная администрация предоставляет необходимую информацию. 10%

Районная администрация оказывает содействие в решении технических вопросов (сметная документация, разрешения, и т.д.) 18%

В районной администрации назначен куратор ППМИ, к которому можно обратиться если нужна информация или помощь в том или ином вопросе, касающемся ППМИ 34%

Роль районных органов местного самоуправления незначительна

1%

Они полностью вовлечены в программу, координируют работу всех поселений района, предоставляют необходимую помощь в подготовке подаче заявок

Рисунок 3. Результат опроса глав администраций сельских, городских поселений РБ по вопросу «Какую роль играет администрация Вашего района в реализации ППМИ?»

Рисунок 4. Результат опроса глав администраций сельских, городских поселений РБ по вопросу «Кто Вам в основном помогал в работе по ППМИ?»

Стоит отметить, что основные трудности в реализации ППМИ, по мнению глав поселений, заключаются в работе с населением, в частности, в вопросах, касающихся вовлечения населения в массовые мероприятия и сбора софинансирования со стороны населения, что является одной из основных задач инициативной группы (таблица 1).

Таким образом, результаты проведенного исследования говорят о том, что низкая результативность участия в конкурсном

отборе ряда муниципальных районов связана с управленческой системой, отличающейся несбалансированным распределением обязанностей и ответственности на разных этапах реализации проекта, что приводит к перегрузке некоторых сотрудников и возникновению ошибок и недочетов в составлении и оформлении конкурсной документации, которых можно избежать [7]. Наиболее часто встречающиеся проблемы сгруппированы по тематическим блокам в таблице 2.

- 43

Regional Development

Таблица 1. Результат опроса глав администраций сельских, городских поселений РБ по вопросу «В чем, на Ваш взгляд, заключаются основные трудности, с которыми столкнулось ваше поселение при подготовке и реализации проектов ППМИ, соответственно в 2016 и в 2017 гг.?»

Варианты ответа 2016 2017

Недостаток информации и материалов о ППМИ 12,9 2,9

Слишком сложная процедура выбора населением проблемы для включения в конкурсную заявку 12,5 11,3

Нехватка времени для проведения тех или иных мероприятий ППМИ 23,2 17,5

Сложность вовлечения населения в мероприятия ППМИ 33,1 33,3

Трудность в подготовке конкурсной заявки 16,7 15,8

Сложность в обеспечении вклада населения 56,3 60,8

Сложность в обеспечении вклада спонсоров 24,0 31,7

Трудность в проведении торгов и отбора подрядчика для выполнения работ 9,5 10,4

Другое 0,4 0,8

Затрудняюсь ответить 1,1 1,7

Таблица 2. Основные проблемы в организации и управлении проектами инициативного бюджетирования в муниципальных районах Республики Башкортостан

Проблемы, связанные с работой с населения 1. Неактивность инициативных групп.

2. Недостаточное информирование населения в ходе предварительных мероприятий.

3. Неосведомленность населения о минимальном и максимальном порогах софинансиро-вания.

Проблемы, связанные с техни-ко-функциональ-ными аспектами 1. Отсутствие эффективной системы управления проектом (делегирование полномочий и обязательств, разделение ответственности и отчетность).

2. Отсутствие специально обученных сотрудников для работы в информационной системе управления (далее — ИСУ).

3. Владение информацией об условиях и требованиях конкурсного отбора разными участниками на разном уровне.

Проблемы, связанные со сбором конкурсной документации 1. Отсутствие центра сбора информации (банка данных, фото, видео, протоколы, списков).

2. Отсутствие планов-графиков сбора документации на каждом этапе реализации.

3. Отсутствие специально назначенных сотрудников, отвечающих за сбор документации от различных структур и лиц.

Для решения выявленных проблем, связанных с работой с населением, рекомендуется осуществление следующих мероприятий:

1. Проведение всех видов и форм предварительных мероприятий, а именно:

— встречи в трудовых коллективах;

— поквартирные или подомовые обходы;

— расклейка объявлений в местах наибольшего скопления жителей, а также информационные стенды в подъездах, лифтах;

— различного рода концерты, флеш-мобы и иные мероприятия, посвященные программе.

2. Использование всех видов и форм информирования населения через средства массовой информации.

Основными задачами информирования населения являются:

— предоставление населению информации о возможностях, предоставляемых программой, а также условиях и дальнейших шагах для участия в проекте;

— стимулирование проведения предварительных обсуждений/мероприятий, направленных на участие в проекте;

— определение даты, времени и места проведения подготовительных мероприятий и заключительного общего собрания;

— обеспечение правомочности общего собрания;

— вовлечение максимального количества жителей в процесс принятия необходимых решений;

— учет наиболее широкого спектра проблем, беспокоящих жителей.

Поскольку в рамках программы не существует ограничений или запретов на использование каких-либо законных форм и методов информирования, то с каждым новым раундом конкурса участники и заявители прибегают к новым и оригинальным способам, например созданию и размещению в социальных сетях креативных видеороликов, посвященных проблеме. Использование эле-

ментов социальной рекламы подчеркивает основные принципы ППМИ: инициативность населения, общность, решение острой проблемы, вклад населения, контроль за реализацией выбранного проекта [8, с. 49].

Для решения проблем, связанных с технико-функциональными аспектами и со сбором документации, предлагаются следующие меры:

Региональное развитие

— выработка эффективной модели управления проектами инициативного бюджетирования;

— формирование оптимальной функционально-организационной структуры, учитывающей особенности деятельности потенциальных членов проектной команды и имеющиеся ресурсы, пример которой представлен на рисунке 5.

Контроль, сбор информации

Депутатский корпус

Специалист по

разработке

сметной документации

Куратор проекта

Менеджер проекта

Глава поселения

X

Управделами

| Текущий контроль, | | проверка документации в

I ису

Глава поселения

74

Глава noce.

Работа с населением и спонсорами

X X

Управделами

X X

^ пРав,1 Сбор документов, работа в ИСУ

Сельский староста

Инициативная группа

Сельский староста

Информирование Сельский старос(_ ________

Инициативная группа Инициативная группа

Сбор документов по  с населением

Рисунок 5. Функционально-организационная структура проектной команды

Вывод

Таким образом, по итогам проведенной работы особое внимание уделено анализу функционирования управленческих механизмов, сопровождающих процесс участия муниципальных районов в конкурсном отборе. Выявлено, что одной из наиболее значимых проблем организации этапов регионального проекта инициативного бюджетирования на муниципальном уровне является проблема делегирования задач и распределе-

ния ответственности за реализацию мероприятий в рамках работы с населением, подготовкой документации и работой в информационной системе управления проектами. На основе анализа результатов проведенного социологического опроса выработаны конкретные практические и методические рекомендации, включающие в себя разработку функционально-организационной структуры проектной команды по реализации проектов инициативного бюджетирования, разработку

Regional Development

эффективной модели управления проектом, а также разработку ряда рекомендаций, направленных на повышение эффективности участия муниципального района в проектах инициативного бюджетирования.

Публикация выполнена в рамках и за счет средств проекта РФФИ № 18-411-020029 «Этнокультурная составляющая реализации проектов инициативного бюджетирования в Республике Башкортостан».

Список литературы

1. Вагин В.В., Шаповалова Н.А. Состояние инициативного бюджетирования в Российской Федерации: новые тренды и возможности развития // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2018. № 1 (41). С. 110-122.

2. Постановление Правительства Республики Башкортостан от 13 декабря 2017 года «О Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2030 года».

3. Официальный сайт Программы поддержки местных инициатив в Республике Башкортостан [Электронный ресурс]. URL: http:// https://ppmi.bashkortostan.ru (дата обращения: 10.10.2018).

4. Постановление Правительства Республики Башкортостан № 168 от 19 апреля 2017 года «О реализации на территории Республики Башкортостан проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах».

5. Распоряжение Правительства Республики Башкортостан № 911-р от 25 сентября 2018 года об утверждении Приоритетной региональной программы «Развитие инициативного бюджетирования в Республике Башкортостан».

6. Инициативное бюджетирование. Российский опыт в области участия граждан в решении вопросов местного значения / И.Е. Шульга, В.В. Вагин, Г.Н. Хачатрян и др. М.: Алекс, 2017. 124 с.

7. Пестова О.Г. Анализ этапа «информирование населения» в рамках реализации проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах // Сборник научных трудов ГАНУ «Институт стратегических исследований Республики Башкортостан». Уфа, 2017. С. 43-50.

8. Розе Н.Ш. Анализ организации конкурса проектов инициативного бюджетиро-

вания в Республике Башкортостан в 2016 году // Дискуссия. 2017. № 10 (84). С. 29-37.

References

1. Vagin V. V., Shapovalova N.A. The state of initiative budgeting in the Russian Federation: new trends and development opportunities / Research financial Institute. Financial magazine 2018. № 1 (41). P. 110-122.

2. Resolution of the Government of the Republic of Bashkortostan from December 13,

2017 «On the Strategy of socio-economic development of the Republic of Bashkortostan for the period up to 2030».

3. Official Website of the Program of Support of Local Initiatives in the Republic of Bashkortostan: [Electronic resource]. URL: http:// https://ppmi.bashkortostan.ru (accessed: 10.10.2018).

4. Resolution of the Government of the Republic of Bashkortostan № 168 dated April 19, 2017 «On the implementation of public infrastructure development projects based on local initiatives in the Republic of Bashkor-tostan».

5. Order of the Government of the Republic of Bashkortostan № 911-R dated September 25,

2018 on approval of the Priority regional program «Development of initiative budgeting in the Republic of Bashkortostan».

6. Initiative budgeting. Russian experience in the field of citizen participation in local issues / I.E. Shulga, V.V. Vagin, G.N. Khachatryan et al. Moscow: Alex, 2017. 124 p.

7. Pestova O.G. Analysis of the stage «informing the population» in the framework of public infrastructure development projects based on local initiatives // Collection of scientific works of the Institute of strategic studies of the Republic of Bashkortostan. Ufa, 2017. P. 43-50.

8. Rose N.Sh. Analysis of the organization of the competition of initiative budgeting projects in the Republic of Bashkortostan in 2016 // Discussion. 2017. № 10 (84). P. 29-37.