Анализ правовых проблем соотношения международных и национальных норм права в системе интеграционного объединения государств

9. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО; ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО

9.1. АНАЛИЗ ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ СООТНОШЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ И НАЦИОНАЛЬНЫХ НОРМ ПРАВА В СИСТЕМЕ ИНТЕГРАЦИОННОГО ОБЪЕДИНЕНИЯ ГОСУДАРСТВ

Курбанов Рашад Афатович, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ. Должность: руководитель. Место работы: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Подразделение: центр правовых проблем интеграции и международного сотрудничества. E-mail: mos-ssp@mail.ru

Аннотация: Основное внимание в статье уделено вопросам соотношения международных норм и норм национального права, закрепленного на конституционном уровне. Проанализировав зарубежный опыт, отмечено, что не существует единого подхода в решении данного вопроса. Многие страны приоритет отдают нормам национального права, конституции ряда зарубежных стран прямо закрепляют запрет на заключение международных договоров (или присоединение к ним), положения которых противоречат конституционным нормам. В некоторых странах международные договоры имеют статус закона. В итоге автор приходит к выводу о том, что отсутствие единых подходов к конституционному закреплению вопросов соотношения норм международного права и регионального права с национальным правом на практике может привести к неисполнению норм международного или регионального права, что в свою очередь, затрудняет и тормозит интеграционные процессы. Кроме того, выявлены практические проблемы имплементации международных норм и актов региональных организаций в национальное законодательство их членов и иные проблемы соотношения.

Ключевые слова: международные нормы, национальные нормы, международные региональные организации, объединения, конституция, приоритет, имплементация.

ANALYSIS OF THE LEGAL PROBLEMS OF CORRELATION OF INTERNATIONAL AND NATIONAL LEGAL RULES IN THE SYSTEM OF INTEGRATION COMMUNITY OF THE STATES

Kurbanov Rashad Afatovich, Dr of Law, Professor, Honoured Lawyer of the RF. Position: Head. Place of employment: Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation. Department: Center of the legal problems of integration and international cooperation. E-mail: mos-ssp@mail.ru

Annotation: The main attention in present article is paid to the issues of correlation between international rules and national rules enshrined at the constitutional level. By analyzing the foreign experience it was noted that there is no single approach in addressing this issue. Many countries give priority to the rules of national law, the constitutions of several foreign countries directly perpetuate the ban on the conclusion of international treaties (or accession thereto), the provisions of which are contrary to constitutional

norms. In some countries, international treaties have the status of law. The author came to the conclusion that the lack of common approaches to constitutional questions of the relationship between the rules between international and regional law and national law may in practice lead to non-fulfillment of norms of international or regional law, which, in turn, complicates and impedes integration processes. In addition, the identified practical problems with implementing international rules and instruments of regional organizations into national law of members and other problems of correlation.

Keywords: international norms, national norms, international and regional organizations, community, constitution, priority of implementation.

По словам греческого ученого К. Экономидеса, «особенность международного права состоит в том, что оно, юридически связывая государства, оставляет на их усмотрение способы осуществления норм международного права в рамках своих национальных правовых систем. Поэтому государствам необязательно, по крайней мере, официально, признавать верховенство международного права над национальным правом, но они должны обеспечить полное соблюдение международного права теми способами, которые они сами оп-1

ределят» .

Соотношение международных и национальных норм определяется, прежде всего, на уровне конституций государств. В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации прямо включены в ее правовую систему. При этом, если правила международных договоров Российской Федерации в какой-либо части противоречат действующим российским законам, то применению подлежат правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). На конституционном уровне определено соотношение российского законодательства с правилами международных договоров, но нет ответа на вопрос о порядке применения решений региональных организаций и их институциональных органов. Подобные правила отсутствуют также в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»2. Более того, принятие специального закона, направленного на восполнение данного пробела, не предусмотрено. Такая ситуация приводит к неоднозначным решениям в судебной практике. Так, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процес-

1 Economides C. Projet d'etude comparative des solutions nationales sur la question des rapports entre le droit international et le droit interne et recommandations y relatives // Les rapports entre le droit international et le droit interne. Conseil de l'Europe. 1994. P. 105.

2 Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

суального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»3 фактически признал верховенство Конституции РФ при исполнении решений Европейского Суда по правам человека.

В отечественной доктрине нет единства в толковании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Одни авторы говорят о приоритете норм международного права над правом национальным, включая и нормы Конституции4. Иные ученые утверждают о верховенстве конституционных положений в системе российского права, отрицая приоритет норм международных актов над основным законом5.

Если обратиться к опыту зарубежных стран в решении вопроса о соотношении международного права и права национального, можно констатировать разнообразие подходов.

Равно как и в российском законодательстве, национальные правопорядки стран - членов Евразийского экономического союза не устанавливают порядок применения актов региональных организаций и решений их органов. Вместе с тем существенный интерес представляет нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 5 ноября 2009 г. № 6 «Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций и их органов»6. Комментируя положение п. 3 ст. 4 Конституции Республики Казахстан (международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона), Конституционный Совет отмечает следующее: «применительно к актам международных организаций, созданных в соответствии с ратифицированными Республикой Казахстан международными договорами, и их органов это означает, что если в таком международном договоре указано, что названные акты носят обязательный для государств-участников характер, то Сторона, ее государственные органы, должностные лица обязаны осуществлять все необходимые организационно-правовые мероприятия, направленные на исполнение такого требования, включая приведение в соответствие с ними актов национального законодательства. Следовательно, если акт Комиссии Таможенного союза, носящий согласно Договору обязательный характер, противоречит закону

3 Собрание законодательства РФ. 2015. № 30. Ст. 4658.

4 См., например: Муромцев Г.И. Соотношение международного и внутригосударственного права в свете Конституции Российской Федерации // Право и политика современной России. М., 1996. С. 135-137; Тиунов О.И. Практика Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам применения международно-правовых норм о защите прав человека в свете участия России в Совете Европы // Российская Федерация в Совете Европы: проблемы применения норм о защите прав человека. Екатеринбург, 1997. С. 8-9; Черниченко С.В. Международные договоры и практика Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда. 1997. № 2. С. 72 и т.д.

5 См., например: Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 36-37; Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 23.

6 СПС «Законодательство стран СНГ».

или иному нормативному правовому акту Республики Казахстан, то по общему правилу действует правовая норма, принятая Комиссией Таможенного союза.

Вместе с тем Конституционный Совет считает, что не могут быть признаны в качестве обязательных для Казахстана решения международных организаций и их органов, нарушающие положения п. 2 ст. 2 и п. 2 ст. 91 Конституции о том, что суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию, и о недопустимости изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостности государства, формы правления Республики. Исходя из п. 1 ст. 1 Основного Закона, провозглашающего человека, его жизнь, права и свободы высшей ценностью государства, не могут обладать свойствами приоритета перед казахстанскими законами и непосредственности применения решения Комиссии, ущемляющие конституционные права и свободы человека и гражданина».

Закон Республики Армения от 22 февраля 2007 г. №ЗР-123-Н «О международных договорах Республики Армения»7 также содержит заслуживающие внимания положения. В частности, в соответствии со ст. 55 данного акта решения, резолюции, протоколы руководящих и других органов международной организации, созданной согласно международному договору Республики Армения, выполняются Республикой Армения в соответствии с другими международными договорами, учреждающими данную международную организацию и регулирующими ее деятельность. В то же время Закон не относит решения органа международной организации к международным договорам, их выполнение Республикой осуществляется с учетом юридической силы решения, определяемой учредительными документами данной международной организации. Далее Закон подробно регламентирует процедуру его применения и исполнения.

Устанавливая верховенство основных законов над международными договорами, не все страны - члены СНГ и Балтии признают преимущество международных договоров над национальными законами (Литва, Эстония, Таджикистан, Узбекистан, Украина). В Белоруссии, Молдове и ряде иных стран недопустимо заключение международных договоров (или присоединение к ним), положения которых противоречат конституционным нормам8.

Основные законы большинства европейских государств также регламентируют вопросы, касающиеся соотношения норм международного и национального права. В соответствии со ст. 94 Конституции Испании не могут заключаться международные договоры (которые являются частью ее правовой системы), противоречащие Конституции. Заключение международного договора, содержащего противоречия Конституции, требует предварительного ее пересмотра. Вместе с тем основной закон Испании не устанавливает приоритет норм международного права над национальным законодательством. Номы международного права имеют приоритет над национальными системами Германии (если в споре о праве возникнет сомнение, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для отдельного лица, суд должен получить решение Федерального конституционного суда), Греции, Франции (однако ме-

7 СПС «Законодательство стран СНГ».

8 См.: Мереуцэ Р.И. Принципы и нормы международного права в правовых системах стран СНГ // Российская юстиция. 2014. № 6. С. 66-69.

ждународно-правовая норма не подлежит применению, если она противоречит Конституции) и ряда иных.

В США, Великобритании, Турции и Венгрии международные договоры имеют статус закона, следовательно, их реализация поставлена в прямую зависимость от положений принимаемых позднее законов с учетом принципа «последующий закон отменяет пре-дыдущий»9. При этом, например, в США международные договоры являются «верховным правом страны» и обладают приоритетом перед законодательством штатов .

Таким образом, отсутствие единых подходов к конституционному закреплению вопросов соотношения норм международного права и регионального права с национальным правом на практике может привести к неисполнению норм международного или регионального права, что в свою очередь, затрудняет и тормозит интеграционные процессы.

В данном случае считаем уместным процитировать положения ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров от 1969 г.11, в соответствии с которой «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». В настоящее время ее участниками являются более 100 стран мира, включая Россию.

Однако применительно к конституционному закреплению вопросов соотношения права региональных организаций и национального права их членов следует отметить, что многие государства - члены наиболее интегрированной региональной организации - Европейского союза - существенным образом реформировали свои основные законы. Большинство европейских конституций содержат если не отдельные главы, посвященные европейской интеграции и, в частности, Европейскому союзу, то отдельные статьи. Подобные конституционные изменения были внесены в основные законы Германии, Австрии, Бельгии, Хорватии, Португалии, Италии, Болгарии, Франции и т.д. Более того, вступлением в ЕС Финляндии в 1995 г. было обусловлено принятие в стране новой конституции (принята в 2000 г.), которая перераспределила полномочия органов государственной власти в области внешней политики и отношений с ЕС.

В ходе конституционных реформ в основные законы ряда стран Центрально-Восточной Европы были внесены нормы, прямо закрепляющие приоритет норм Европейского союза над национальным законодательством, например, в Румынии и Словакии.

Данный пример является, скорее, исключением и связан с высоким уровнем интегрированности стран в рамках ЕС. Упоминания о праве иных региональных организаций в основных законах их участников не наблюдается.

Практические проблемы имплементации международных норм и актов региональных организаций в национальное законодательство их членов возникают в связи с тем, что большинство стран одновременно являются членами различных региональных образований или участниками международных конвенций. В подобных случаях может возникнуть ситуация, когда перед государством стоит сложная задача определения очередности выполнения международных обяза-

9 Подробнее см.: Осминин Б.И. Способы реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах // Юрист-международник. 2008. № 2.

10 Там же.

11 Ведомости ВС СССР. 1986. № 37. Ст. 772.

тельств, принятых на себя в рамках участия в международных конвенциях и / или в двух и более региональных организациях. Нередко проблема усугубляется противоречивым содержанием таких наднациональных норм права. Чему следует отдавать приоритет: нормам международного права, нормам права региональных организаций и какой из них? На практике проблема выбора нередко решается с учетом политических и экономических интересов каждой конкретной страны.

Одна из сложностей, которая возникает в разрешении коллизии рассматриваемых правопорядков, заключается в использовании различной терминологии и особенностях перевода ряда понятий. Несовпадение понятий и терминов, которые одновременно содержатся и в актах региональных организаций, и в законодательстве ее членов, существенно усугубляет проблему их единообразного понимания и применения. Решением данного вопроса могла бы стать разработка в рамках региональных организаций единых словарей (глоссариев). Также могут возникать соответствующие проблемы в связи с невозможностью исполнения актов региональных организаций и решений их институциональных органов, связанные с особенностями национального права, обусловленными религией, обычаями, устоями и традициями каждой нации.

Список литературы:

1. Курбанов Р.А. Правовая интеграция // Пробелы в российском законодательстве. 2015. № 2. С. 176-179.

2. Economides C. Projet d'etude comparative des solutions nationales sur la question des rapports entre le droit international et le droit interne et recommandations y relatives // Les rapports entre le droit international et le droit interne. Conseil de l'Europe. 1994.

3. Гурбанов Р.А. Интеграционные процессы в сфере правосудия на европейском пространстве: Монография. М.:ЮНИТИ, 2015.

4. Курбанов Р.А. Евразийское право: вопросы концептуального развития // право и политика. 20l4, №12.

5. Курбанов Р.А. Евразийское право: теоретические основы: Монография. М.:ЮНИТИ, 2015.

6. Курбанов Р.А. Международное региональное право: понятие, предмет и система // Международное право и международные организации. 2015, №3.

7. Курбанов Р.А. Экономическая интеграция: понятие, теории и виды // Бизнес в законе. 20l5, №2.

8. Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997.

9. Мереуцэ Р.И. Принципы и нормы международного права в правовых системах стран СНГ // Российская юстиция. 2014. № 6.

10. Муромцев Г.И. Соотношение международного и внутригосударственного права в свете Конституции Российской Федерации // Право и политика современной России. М., 1996.

11. Курбанов Р.А. Экономическое и монетарное сообщество стран Центральной Африки как наиболее интегрированная африканская субрегиональная организация // Международное право и международные организации. 2013. № 1. С. 49-77

12. Осминин Б.И. Способы реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах // Юрист-международник. 2008. № 2.

13. Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2.

14. Черниченко С.В. Международные договоры и практика Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда. 1997. № 2.

15. Курбанов Р.А., Шведкова О.В., Белялова А.М. аналитический обзор докладов и заключений, принятых на 97-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 6. С. 1095-1103.

16. Курбанов Р.А., Шведкова О.В., Белялова А.М., Демина А.Н. Аналитический обзор докладов и заключений, принятых на 101-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 6. С. 1170-1182.

17. Курбанов Р.А., Шведкова О.В., Белялова А.М., Демина А.Н. Аналитический обзор докладов и заключений, принятых на 100-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 5. С. 946-953.

18. Венецианская комиссия: Сто шагов к демократии через право: Монография / отв. ред. Т.Я. Хабриева, В.И. Лафитский. М.: Статут, 2014.

19. Курбанов Р.А. Основные направления международно-правового сотрудничества ЕС в сфере энергетики // Международное право и международные организации. 2012. № 4. С. 77-85.

20. Курбанов Р.А. Структура энергетического сектора и вопросы международно-правового регулирования энергетики североамериканских государств // Международное право. 2013. № 4. С. 201-228.

21. Иностранные инвестиции и ТЭК: вопросы государственно-правового и международно-правового регулирования в странах СНГ: монография : в 2 ч. / отв. ред. Курбанов Р. А. М., 2011. Том Ч. 1

22. Курбанов Р.А. Региональная интеграция в Африке: Межафриканская конференция социального страхования // Право и политика. 2015. № 3. С. 319-326.