Финансовое обеспечение разграничения полномочий между уровнями публичной власти

Бюджетная политика

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Л. И. ПРОНИНА, доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, государственный советник РФ 2-го класса

Современный российский федерализм построен на конституционных принципах государственной целостности, безусловного равноправия всех субъектов РФ, входящих в состав России, а также на принципе единства органов государственной власти в РФ.

Система разграничения полномочий между уровнями публичной власти (далее — система разграничения полномочий) была установлен ст. 71, 72 Конституции РФ и получила развитие в Федеральном законе от 06.10.2003 N° 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ), а также в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ).

Система разграничения полномочий в 2012 г. получила развитие в более чем 150 федеральных законах, в которых установлены полномочия трех уровней публичной власти в РФ (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований).

История вопроса. Начиная с 2004 г. практически ежегодно принимался новый закон, предусматривающий дальнейшее разграничение (совершенствование разграничения) полномочий между уровнями

публичной власти. Обусловлено это было в первую очередь дальнейшей децентрализацией функций системы органов власти, а также недостаточным финансовым обеспечением установленных для федерального или регионального уровня публичной власти полномочий.

Так, Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» закрепил осуществление органами местного самоуправления ряда новых полномочий:

— по регистрации актов гражданского состояния;

— по организации и осуществлению мероприятий по мобилизационной подготовке организаций, находящихся в ведении органов местного самоуправления;

— по гражданской обороне и защите населения и территории поселений от чрезвычайных ситуаций;

— по созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб;

— по созданию, развитию и обеспечению охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов и т. д.

Далее Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» установил право органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов (городских округов), только за счет собственных доходов местных бюджетов.

Между тем среди этих вопросов неместного значения было немало чрезвычайно затратных (например таких как совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса или осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 01.03.2005). В соответствии с редакцией Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) в тот период (с 26.04.2007) было установлено, что при отсутствии законодательно установленной возможности определения расходных обязательств для решения указанных вопросов неместного значения неправомерно использование собственных доходов местных бюджетов.

Расширение перечня вопросов местного значения в тот период привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Так, в 2006 г., по данным Минфина России, расходные обязательства муниципальных образований возросли на 254 млрд руб. (на 21 %), тогда как в 2005 г. они составляли 1 210 млрд руб.

Однако такая ситуация не привела к закреплению за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников, корректировке распределения доходов по уровням бюджетной системы и методики формирования межбюджетных трансфертов. За этот период значительно возросла централизация средств на федеральном уровне и увеличился объем финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета и местным бюджетам — из региональных бюджетов.

В основу формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации»

были заложены нормативы распределения доходов по уровням бюджетной системы, сложившиеся на начало 2007 г., а расходные обязательства — на начало 2005 г. При этом нормативы распределения неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы носили только уточняющий характер и не изменяли их.

Современный этап. В связи с этим в прошедший период и в настоящее время законодательные акты РФ требуют совершенствования в части разграничения полномочий между органами власти всех уровней и устранения противоречия отдельных их положений и БК РФ.

Надо отметить, что к компетенции органов государственной власти РФ в настоящее время в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» определено 57 различных направлений деятельности, на основе которых установлены полномочия федеральных органов государственной власти.

У субъектов РФ в соответствии с Законом № 184-ФЗ основной объем компетенции составляет примерно 97 полномочий субъектов РФ.

Кроме того, реализуемая на основе Закона № 184-ФЗ практика делегирования на уровень субъектов РФ отдельных государственных полномочий РФ привела к тому, что субъекты РФ, помимо собственного объема полномочий, осуществляют 94 полномочия РФ. Таким образом, полный объем полномочий субъектов РФ приближается к 200 (191 полномочие).

В свою очередь муниципальные образования в соответствии с Законом № 131-ФЗ на уровне городских округов осуществляют 44 полномочия по решению 44 вопросов местного значения. С учетом наличия права органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов (городских округов), в настоящее время городские округа осуществляют дополнительно 9 различных прав в соответствии с нормами Закона № 131-ФЗ. Следовательно, объем полномочий муниципальных образований всех типов (городских округов, поскольку городские округа выполняют полномочия поселений и муниципальных районов), достигает 53.

Кроме того, органы местного самоуправления активно осуществляют полномочия, делегированные органами государственной власти, как РФ, так и субъектов РФ. Объемы выполняемых органами

местного самоуправления делегированных полномочий в разных субъектах РФ значительно различаются (по данным материалов парламентских слушаний, проведенных 26.04.2012 Комитетом по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ на тему «Вопросы законодательного обеспечения разграничения полномочий между уровнями публичной власти»).

Например, в Тамбовской, Воронежской, Липецкой областях органы местного самоуправления, помимо вопросов местного значения, осуществляют от 6 до 15 отдельных государственных полномочий как РФ, так и субъектов РФ. Ярославская область делегирует 27, Красноярский край — 43 различных отдельных государственных полномочия как РФ, так и субъектов РФ.

Лидером в делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления является Ленинградская область, где органы местного самоуправления муниципалитетов, входящих в состав этой области, справляются с объемом из 63 отдельных государственных полномочий.

По мнению автора, в этой связи необходимо объективно оценить перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, которые могут быть эффективно переданы на муниципальный уровень.

Так, в настоящее время назрела необходимость вернуть муниципалитеты в сферу недропользования, дать органам местного самоуправления право распоряжаться, например, песком, глиной, гравием, торфом. Это, во-первых, укрепит сырьевую базу местного строительства и энергетики, во-вторых, увеличит доходы муниципальных образований.

Данное предложение было, в частности, отражено и в итоговом документе Правового Всероссийского форума сельских поселений, прошедшего в январе 2010 г. в городе Орле.

Еще одной сферой, в которой участие органов местного самоуправления могло бы принести положительный управленческий и социальный результат, является экологический контроль.

Также органам местного самоуправления поселений важно предоставить право распоряжаться землями, государственная собственность на которые не разграничена. Одновременно должно быть отменено исключение, позволяющее органам государственной власти субъектов РФ распоряжаться земельными участками в столицах административных центров этих субъектов.

Важно отметить, что одновременно следует привести полномочия, содержащиеся в отраслевых федеральных законах, в соответствие с вопросами ведения органов власти, определенными базовым законодательством, прежде всего Законами № 184-ФЗ, № 131-ФЗ.

Вместе с тем в настоящее время наблюдается обратная тенденция — централизации полномочий органов местного самоуправления, которые все чаще передаются органам власти субъектов РФ. Так, в соответствии с подп. 5 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон № 323-ФЗ) все полномочия органов местного самоуправления в сфере здравоохранения были переданы на региональный уровень, включая организацию оказания населению первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях. Это потребовало передать в региональные бюджеты порядка 100 млрд руб. в 2012 г.

При этом отдельные указанные в ч. 1 ст. 16 Закона № 323-ФЗ полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья могут быть переданы ими для осуществления органам местного самоуправления в соответствии с Законом № 184-ФЗ. В этом случае оказание медицинской помощи гражданам осуществляется медицинскими организациями муниципальной системы здравоохранения.

По мнению автора, параллельно с передачей на муниципальный уровень полномочий, осуществление которых должно быть максимально приближено к населению, следует исключить из перечня вопросов местного значения те, которые по своей сути не могут являться местными. При этом следует иметь в виду, что сокращение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения ведет к снижению объема их финансовых ресурсов и увеличению кредиторской задолженности местных бюджетов.

Надо отметить, что объемы полномочий, осуществляемых различными уровнями публичной власти, в настоящее время реализуются в условиях, когда продолжают сохраняться и неразграничен-ные полномочия, и полномочия, дублируемые на различных уровнях публичной власти. При этом при принятии отдельных отраслевых федеральных

законов продолжает сохраняться ведомственный подход, в том числе и в отношении разграничения полномочий, который объясняется желанием сохранения контроля за всей системой отраслевого законодательства. Однако это приводит к нарушению базовых принципов разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

По мнению Минрегиона России, для дальнейшего совершенствования разграничения полномочий, которые сформированы в современном российском законодательстве, необходимо, во-первых, подготовить реестр полномочий всех уровней публичной власти, которые осуществляют их в рамках своей компетенции. Этот реестр нужно сделать открытым, что позволит гражданам ориентироваться в объемах полномочий каждого из уровней публичной власти, определять при необходимости тот уровень власти, который отвечает за соответствующее полномочие.

В этих целях реестр полномочий всех уровней публичной власти должен быть сформирован и размещен в сети Интернет с установлением возможности оценки любым заинтересованным лицом эффективности реализации того или иного полномочия, выявления дублирующих полномочий, полномочий, в которых содержится избыточная регламентация, а также полномочий, содержание которые никак не раскрыто в современном законодательстве, что приводит к появлению административных барьеров.

В настоящее время Минрегионом России подготовлена концепция и осуществляется подготовка нормативного правового акта, утверждающего введение реестра полномочий всех уровней публичной власти и уполномоченного органа власти, который будет ответственен за введение указанного реестра.

Во-вторых, по мнению Минрегиона России, необходимо установить в законодательстве необходимость проведения оценки любых подготавливаемых проектов нормативных правовых актов на соответствие принципам разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Таким образом, в РФ появилась бы обязательная экспертиза всех проектов нормативных правовых актов федерального уровня на соответствие принципам разграничения полномочий.

В данном случае можно ориентироваться на распространение положительной практики оценки регулирующего воздействия на предпринимательскую деятельность проектов нормативных правовых актов, которую проводит Минэкономразвития России.

В целях эффективной работы в этих направлениях необходимо повышение роли высших должностных лиц субъектов РФ и глав муниципальных образований в координации деятельности органов публичной власти на своей территории.

Для повышения роли высших должностных лиц субъектов РФ Минрегионом России подготовлен проект соответствующего документа.

Проводимый Минрегионом России мониторинг позволяет говорить о том, что из 23 тыс. муниципальных образований только немногим более 12 тыс. их глав избираются непосредственно населением. Очевидно, что это влияет на качество исполнения полномочий муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Поэтому важно распространить повсеместно выборность глав муниципальных образований и усилить их полномочия по координации деятельности органов публичной власти на территории муниципального образования.

Соответствующая концепция проекта федерального закона в настоящее время подготовлена Минрегионом России. Очевидно, что любое разграничение полномочий между уровнями публичной власти должно сопровождаться контролем за эффективностью реализации их органами власти. Соответственно, контрольно-надзорная деятельность в отношении органов местного самоуправления и органов власти субъектов РФ является значимой для постоянной правоприменительной практики на этих двух уровнях публичной власти.

Чтобы оптимизировать взаимодействие органов публичной власти с контрольно-надзорными органами, Минрегионом России подготовлен пакет проектов федеральных законов, обеспечивающих систематизацию контрольно-надзорной деятельности, который внесен в Правительство РФ.

Следует отметить, что все подходы к дальнейшему совершенствованию разграничения полномочий, принципы их разграничения Минрегионом России заложены в документе, который называется «Дорожная карта. Совершенствование государственного управления, развития федеративных отношений и местного самоуправления».

Финансовое обеспечение разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В настоящее время 53 % налоговых доходов поступает в федеральный бюджет, 47 % — в консолидированные бюджеты субъектов РФ.

С учетом передачи из федерального бюджета части доходов в местные бюджеты и в консолидированные бюджеты субъектов РФ, а также во внебюд-

жетные фонды пропорции доходов федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов РФ выравниваются: у РФ — 43 %, у консолидированного бюджета субъектов РФ — 41 % доходных источников. Приблизительно такое же соотношение существует и в стоимости расходных обязательств различных уровней публичной власти, которое заложено в федеральном бюджете и в консолидированных бюджетах субъектов РФ.

Такой подход во многом зависит от построения налоговой системы РФ. Наиболее крупные налоги (налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль организаций), которые являются федеральными, в основном поступают в федеральный бюджет и составляют 80 % от его объема.

Средства, поступающие от региональных и местных налогов (транспортный налог, налог на имущество организаций, земельный налог, налог на имущество физических лиц), которые полностью закреплены соответственно за субъектами РФ или муниципальными образованиями, значительно меньше и практически не зависит от экономического развития территорий.

В 2012 г. только 11 субъектов РФ не получают дотации, в 2011 г. таких субъектов было 14. Налоговые доходы субъектов РФ по территории России распределены неравномерно. Только в 7 регионах налоговые доходы, поступающие с этих территорий в федеральный бюджет, больше чем в 1,5 раза превышают налоговые доходы, поступающие непосредственно в бюджеты субъектов РФ.

Только 30 субъектов РФ на своей территории собирают доходы, объем которых соизмерим с объемом расходов, производимых бюджетами этих территорий. Во всех остальных субъектах РФ объемы налогов, собираемых на их территории, меньше объема осуществляемых расходов.

Еще сложнее ситуация с местными бюджетами, которые в 2011 г. на 2/3 состояли из субсидий, дотаций и субвенций. При этом доля поступлений от местных налогов — земельного и налога на имущество физических лиц в структуре доходов местных бюджетов не превышает 4 %.

Укрепление финансовой базы местных бюджетов в первую очередь зависит от объема налоговых поступлений. По мнению автора, за местными бюджетами необходимо закреплять те налоги, на развитие налоговой базы которых могут влиять органы местного самоуправления.

В связи с этим рассмотрим новые положения в правовом регулировании специальных налоговых

режимов (упрощенной системы налогообложения, единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, системы налогообложения индивидуальных предпринимателей на основе патента, а также системы налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)), которые установлены проектом федерального закона № 499566-5 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (о совершенствовании системы специальных налоговых режимов)» (далее — Законопроект № 499566-5), принятым Государственной Думой РФ 06.06.2012.

Целью Законопроекта № 499566-5 является налоговое стимулирование развития малого предпринимательства на основе совершенствования упрощенной системы налогообложения индивидуальных предпринимателей на основе патента, а также системы налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единого сельскохозяйственного налога), упрощенной системы налогообложения и системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

Упрощенную систему налогообложения индивидуальных предпринимателей на основе патента, которая в настоящее время применяется на основании ст. 346.25.1 гл. 26.2 «Упрощенная система налогообложения» Налогового кодекса РФ (НК РФ), выделяется в отдельную гл. 26.5 «Патентная система налогообложения» НК РФ.

Таким образом, перечень специальных налоговых режимов дополняется патентной системой налогообложения. При этом с 01.01.2014 система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности исключается из перечня специальных налоговых режимов.

Кроме того, вносятся изменения в отдельные положения, регулирующие порядок исчисления и уплаты единого сельскохозяйственного налога и упрощенной системы налогообложения.

Так, величина предельного размера доходов организации, ограничивающая ее право перейти на упрощенную систему налогообложения, увеличивается с 15 до 45 млн руб. и подлежит индексации не позднее 31 декабря текущего года на коэффициент-дефлятор, установленный на следующий календарный год.

Самым значительным изменением, вносимым Законопроектом № 499566-5 в НК РФ, является дополнение разд. VIII. 1 «Специальные налоговые режимы» части второй НК РФ гл. 26.5 «Патентная система налогообложения».

Патентная система налогообложения вводится в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ. По сравнению с действующим перечнем (69 видов деятельности) общий перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патентная система налогообложения, сокращен до 47 за счет их укрупнения. При этом в указанный перечень включен ряд новых видов предпринимательской деятельности (химическая чистка, крашение и услуги прачечных, оказание услуг по перевозке пассажиров водным транспортом, оказание услуг по перевозке грузов водным транспортом, услуги по прокату, экскурсионные услуги, розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети с площадью торгового зала не более 10 м2, и объекты стационарной торговой сети, не имеющей торговых залов, а также объекты нестационарной торговой сети).

Вместе с тем такой вид предпринимательской деятельности, как услуги общественного питания, заменен на услуги общественного питания, осуществляемые через объекты организации общественного питания с площадью зала обслуживания посетителей не более 10 м2 по каждому объекту организации общественного питания.

Важно отметить, что патентная система налогообложения применяется индивидуальными предпринимателями наряду с иными режимами налогообложения, предусмотренными законодательством РФ о налогах и сборах.

При применении патентной системы налогообложения средняя численность наемных работников, определяемая в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области статистики, не должна превышать за налоговый период 15 чел. по всем видам предпринимательской деятельности, осуществляемым индивидуальным предпринимателем.

Законами субъектов РФ устанавливаются размеры потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения. При этом минимальный размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода не

может быть меньше 100 тыс. руб., а его максимальный размер не может превышать 1 млн руб. Важно иметь в виду, что субъекты РФ вправе увеличивать максимальный размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода в зависимости от установленных групп видов предпринимательской деятельности не более чем в 3, 5 и 10 раз.

Очень важной особенностью рассматриваемого специального налогового режима является то, что применение патентной системы налогообложения индивидуальными предпринимателями предусматривает их освобождение от обязанности по уплате:

— налога на доходы физических лиц (в части доходов, полученных при осуществлении видов предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения);

— налога на имущество физических лиц (в части имущества, используемого при осуществлении видов предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения).

Кроме того, индивидуальные предприниматели, применяющие патентную систему налогообложения, не признаются налогоплательщиками налога на добавленную стоимость, за исключением налога на добавленную стоимость, подлежащего уплате в соответствии с установленными НК РФ случаями.

Иные налоги индивидуальные предприниматели, применяющие патентную систему налогообложения, уплачивают в соответствии с законодательством о налогах и сборах, а также исполняют обязанности налоговых агентов, предусмотренные НК РФ.

Важно также, что переход на патентную систему налогообложения осуществляется индивидуальными предпринимателями добровольно. С 2013 г. будет реализовано право выбора специального налогового режима, включая патентную систему налогообложения.

Документом, удостоверяющим право применения патентной системы налогообложения, является патент, выдаваемый на один вид предпринимательской деятельности, который действует только на территории того субъекта РФ, который указан в патенте.

Но индивидуальные предприниматели, применяющие патентную систему налогообложения, должны учитывать следующие ограничения. Если по итогам налогового периода доходы от реализации

налогоплательщика превысили 60 млн руб. и (или) если в течение налогового периода им допущено несоответствие установленным требованиям по предельной численности наемных работников и срокам уплаты налога, то такой налогоплательщик считается утратившим право на применение патентной системы налогообложения и перешедшим на общий режим налогообложения с начала налогового периода, на который ему был выдан патент. При этом стоимость (часть стоимости) патента, уплаченная индивидуальным предпринимателем, не возвращается.

Важнейшее значение для местного самоуправления имеет поступление доходов от применения патентной системы налогообложения в полном объеме в местные бюджеты.

Важность для муниципальных образований совершенствования специальных налоговых режимов обусловлена не только тем, что их применение позволит значительно увеличить доходы местных бюджетов, но и невозможностью использования в современных условиях иных налогов, которые могли бы решить эту задачу.

В частности, это касается зачисления в местные бюджеты (вместо федерального бюджета) 2 процентных пунктов (от 20 % ставки) налога на прибыль организаций, взимания налога на доходы физических лиц не по месту работы, а по месту жительства граждан. Большинство специалистов

считают, что преждевременно переходить к зачислению налога на доходы физических лиц в бюджеты субъектов РФ.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Налоговый кодекс РФ (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ.

3. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований: Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ.

4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ.

5. Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ.

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.03 № 131-ФЗ.