Устав как основополагающий документ муниципального образования

Д. Г. Правдин*

Устав как основополагающий документ муниципального образования

В статье рассматриваются вопросы, связанные с формированием устава муниципального образования, с его обсуждением и его принятием. Автором делается вывод о том, что устав муниципального образования выступает в качестве двигателя жизни всего муниципального образования и его населения.

The article discusses issues related to the formation of charter municipality, with its discussion and adoption. The author concludes that the statute of the municipality acts as an engine life of the municipality and its population.

Ключевые слова: устав; местное самоуправление; муниципальное образование; органы местного самоуправления; регистрирующий орган; население.

Key words: judgment, the local government, municipal, local authorities, the registration authority, the people.

Основная задача демократического государства - создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области

* Начальник отдела имущественных отношений Управления правового обеспечения и кадровой политики Первого Московского государственного медицинского университета им. И. М. Сеченова.

науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т. п.1

Местную власть принято считать низовым звеном власти в государстве, но при этом она - фундамент данного государства, так как имеет непосредственное приближение к народу, который осуществляет через нее свои полномочия. Как отмечает В.В. Володин, ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации «ставит органы государственной власти и местного самоуправления в один ряд в виде равноважных для народовластия форм его осуществления»2.

В настоящее время местное самоуправление представляет собой «целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной (местной) власти»3.

Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами как путем использования различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления4. Хотя формы прямого волеизъявления указаны здесь первыми, в практической организации муниципального управления подавляющее большинство вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований решают именно органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления осуществляют ту разновидность публичной власти, которая носит название местной, или муниципальной.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от

06.10.2003 г. № 131-Ф3 правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними

1 Голубитченко В.А. Органы государственной власти субъектов РФ // Гос. власть и местн. самоуправление. 2009. № 3.

2 Володин В. В. Субъект РФ: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов, 1995. С. 75.

3 Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «СгАП», 2005. С. 35.

4 Конституция РФ (принята 12 декабря 1993 г.) // Рос. газета. 1993. 25 дек.

174

иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Следовательно, органы местного самоуправления при реализации возложенных на них гражданами муниципального образования и государством задач обязаны руководствоваться вышеперечисленными правовыми нормами. Однако основополагающим документом на территории любого муниципального образования выступает устав, так как в нем закрепляются основополагающие принципы деятельности органов местного самоуправления.

Устав муниципального образования - основной нормативноучредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования5.

Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления предусмотрено ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, содержащей достаточно широкий перечень требований, предъявляемых к уставу. Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей:

а) предполагает наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав (население муниципального образования);

б) имеет учредительный характер (устав придает юридический характер сложившимся муниципальным отношениям);

в) имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования (устав регулирует все стороны жизнедеятельности местного сообщества);

5 Подсумкова А.А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Саратов, 2008. С. 58.

г) обладает высшей юридической силой среди муниципальных правовых актов (все муниципальные правовые акты должны соответствовать уставу, а также заложенной в нем концепции, принципам и нормам);

д) является основой для дальнейшего нормотворчества (для реализации устава необходимо принятие иных муниципальных правовых актов);

е) обладает особым порядком принятия;

ж) является одним из правовых средств, обеспечивающих реализа-

6

цию самостоятельности местного самоуправления .

Таким образом, устав муниципального образования - это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь местного сообщества. Устав муниципального образования составляет правовую основу местного самоуправления, именно в соответствии с уставом принимаются иные муниципальные правовые акты, осуществляют свою деятельность органы

7

местного самоуправления .

Согласно ч. 1 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

з) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответ-

6 Шугрина Е.С. Муниципальное нраво. М., 200б. С. 78 - 79.

7 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). 4-е изд., нерераб. / Подсумкова А.А., Чаннов С.Е.; отв. ред. С.Е. Чаннов. М.: Ось-89, 2008.

17б

ственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Перечень требований, предъявляемых к уставу муниципального образования, изменен по сравнению с Законом о местном самоуправлении 1995 г., однако эти изменения не носят принципиальный характер. Вместе с тем некоторые юристы выделяют ряд отличий.

Так, в действующем Законе отсутствует положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования условий и порядка организации муниципальной службы. Это представляется обоснованным, так как вопросы организации муниципальной службы достаточно полно урегулированы на федеральном и региональном уровнях (см. Федеральный закон от 8 янв. 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с послед. изм.) и, например, Закон Саратовской области «О муниципальной службе в Саратовской области» в ред. от 31 июля 2002 г.).

Отсутствует также обязательное закрепление в уставе вопросов организации местного самоуправления, обусловленных компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций (п. 14 ч. 1 ст. 8 Закона 1995 г.), поскольку очевидно, что не на всей территории Российской Федерации имеются подобные общности и не все исторические или местные традиции заслуживают одобрения и закрепления в нормативных правовых актах.

Кроме того, из нового Закона исключено положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования общего порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (п. 13 ч. 1 ст. 8 Закона о местном самоуправлении 1995 г.). Необязательность включения данного пункта вызывает определенные вопросы, учитывая, что муниципальная собственность принадлежит не органам местного самоуправления, а муниципальному образованию в целом, и следовательно, хо-

тя бы общий порядок распоряжения ею должен быть закреплен в уставе муниципального образования с учетом интересов его населения8.

Перечень регулируемых уставом муниципального образования вопросов не является исчерпывающим и может быть расширен в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования может быть принят двумя способами:

1) представительным органом муниципального образования; 2) на сходе граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек.

Законом о местном самоуправлении 1995 г. был предусмотрен еще один способ принятия устава муниципального образования - местный референдум.

Вместе с тем следует отметить, что в Законе 2003 г. (ст. 28) предусмотрено обязательное участие населения в обсуждении устава (введение публичных слушаний). Согласно п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на публичные слушания выносится проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами9.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава,

8 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. С.Е. Чаннова; авт. ком-мент. к ст. 44 В.В. Лысенко. М., 2004. С. 187-188.

9 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.11.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2010. № 45. Ст. 5751.

178

проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить не только отдельные граждане и органы местной власти, но и другие субъекты местного самоуправления - органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, некоммерческие организации и т. п.10.

Согласно ч. 5 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от

06.10.2003 г. № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством (в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования). В случае если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом.

Как установлено в подп. 19 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», орга-

10 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. С.Е. Чаннова. М., 2004. С. 190-191.

низация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы входит в полномочия Минюста России11.

До недавнего времени в законах субъектов Российской Федерации право государственной регистрации уставов муниципальных образований предоставлялось различным органам:

а) органу законодательной власти субъекта Российской Федерации (Омская область);

б) органу юстиции (Алтайский, Приморский края, Иркутская, Новосибирская области);

в) представительному органу муниципального района, регистрирующего уставы муниципальных образований, входящих в его состав (Самарская область)12.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» устав муниципального образования направляется на регистрацию в территориальный орган уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований главой соответствующего муниципального образования в течение 15 дней со дня его принятия.

Устав муниципального образования, направляемый на регистрацию, должен иметь пронумерованные страницы, быть прошнурован и скреплен печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации, в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан). Для регистрации устава муниципального образования должны быть представлены в двух экземплярах и на электронном носителе следующие документы:

1) устав муниципального образования либо новая редакция положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями;

2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования (о внесении изменений в действующий устав), а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования (решение о внесении изменений в действующий устав);

11 СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.

12 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 82.

180

3) в том случае если решение представительного органа о принятии устава (внесении изменений в устав) муниципального образования принято после 01.09.2005, то для регистрации также необходимо представлять сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования (проекта решения о внесении изменений в действующий устав) и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования (проекту решения о внесении изменений в действующий устав).

В течение 30 дней со дня предоставления необходимых для государственной регистрации документов регистрирующий орган принимает решение о государственной регистрации устава муниципального образования, либо об отказе в такой регистрации.

Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. На титульном листе каждого из двух экземпляров устава муниципального образования делается отметка о государственной регистрации путем проставления специального штампа.

Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав муниципального образования и свидетельство о его государственной регистрации.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его

181

поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что устав муниципального образования выступает в качестве его ядра, можно даже сказать двигателя, так как его наличие является основополагающим элементом для существования муниципального образования в прямом и переносном смысле.