К вопросу об административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти

Н.Ф. Попова

К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМАХ И МЕТОДАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ1

Рассматриваются вопросы классификации форм и методов деятельности органов исполнительной власти различными авторами.

Ключевые слова: формы и методы деятельности, органы исполнительной власти, убеждение и принуждение, правотворческая и правоприменительная деятельность.

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в установленных формах и соответствующими методами. Под формами деятельности органов исполнительной власти в административно-правовой науке чаще всего понимают внешне выраженные действия органа исполнительной власти (должностного лица), осуществляемые в рамках его компетенции и вызывающие определенные последствия2. Д.Н. Бахрах отмечает, что «фактически здесь речь идет о различии исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям»3.

При таком подходе различают административно-правовые формы (их применение влечет за собой юридические последствия) и неправовые (организационные) формы осуществления исполнительной власти. К юридически значимым действиям можно отнести постановку граждан на регистрационный учет, выдачу различных лицензий, разрешений, принятие постановления о назначении административного наказания и др. Неправовыми формами деятельности органов исполнительной власти считаются организационные действия (проведение совещаний, разработка программ, прогнозов, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета и т. п.) и материально-технические

© Попова Н.Ф., 2011

операции (делопроизводство, обработка информации и т. п.), которые не влекут юридических последствий.

Для реализации задач и функций, возложенных на органы исполнительной власти, последние издают огромное количество правовых актов управления. И c их помощью устанавливаются новые юридические нормы, которые регулируют однотипные управленческие отношения в сфере государственного управления, формируются новые правоотношения, изменяются или прекращаются старые, разрешаются индивидуальные управленческие дела (споры). Таким образом, административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти можно разделить на два вида: правотворческую деятельность и правоприменительную деятельность.

По целям использования различают внутренние (решение вну-триорганизационных вопросов) и внешние (обеспечивают решение возложенных задач и функций) формы деятельности органов исполнительной власти.

В системе властных отношений имеются определенные средства воздействия на социальные процессы с целью адаптации к их властной воле. В административных отношениях эти средства именуются методами государственного управления, т. е. приемами целенаправленного юридического воздействия. И.В. Максимов выделяет специфические черты метода управления: «Он призван воздействовать непосредственно на волю, поведение того или иного участника общественных отношений как социальную действительность; используется субъектами управленческих отношений для решения стоящих перед ними повседневных задач»4.

В этой связи Ю.Н. Старилов отмечает, что «как и всякое управленческое воздействие, методы управления обеспечивают должный порядок в системе»5.

В теории административного права под методами деятельности органов исполнительной власти принято понимать предоставленные органам исполнительной власти (их должностным лицам) нормами административного права возможности эффективно решать возложенные на них задачи и функции. Это способы воздействия органов исполнительной власти (должностных лиц) на управляемые объекты.

По характеру воздействия субъектов исполнительной власти на управляемых различают методы прямого управляющего воздействия (властное воздействие на управляемого) и методы косвенного управляющего воздействия (воздействие на интересы подвластного).

Методы прямого управляющего воздействия именуются административными методами управления, методы косвенного управ-

ляющего воздействия - экономическими методами управления. Деление методов управления на административные и экономические условное, так как экономические средства воздействия входят в содержание административных методов управления6.

По характеру вызываемых юридических последствий различают правовые и неправовые методы управления. Административные и экономические методы управления являются правовыми.

Свое проявление административно-правовые методы управления находят в: распорядительстве; выдаче разрешений, лицензий; совершении регистрационных действий; применении мер административной ответственности; осуществлении надзора и контроля; заключении административных договоров, применении поощрения и др.

По воздействию на сознание и волю людей различают методы убеждения и принуждения. Убеждение - это главный метод деятельности органов исполнительной власти. Сущностью этого метода является использование должностными лицами органов исполнительной власти различных средств воспитания, разъяснения, пропаганды для формирования необходимого поведения управляемого. Оно является упреждающим приемом воздействия на сознание подвластного субъекта, так как предполагает на основе воспитательного, морального, поощрительного или иного акта добровольное и сознательное восприятие им предписываемого характера поведения.

Принуждение является вспомогательным методом деятельности. Оно используется тогда, когда средства убеждения оказываются неэффективными, т. е. когда нарушаются требования правовых предписаний, установленных в сфере государственного управления. В общем смысле под принуждением понимают состояние вынужденного подчинения личности правилам общежития, любой запрет, обязанность. В этой связи принуждение как властно обязывающее воздействие на управляемых связано с навязыванием им властной воли, подавлением у них мотивов антиобщественного характера. Оно всегда частично или полностью противоречит воле принуждаемых.

В.А. Тюрин подчеркивает, что «в отличие от насилия, легитимность принуждения связана с законностью принудительных акций, правом. Принудительность - одна из характеристик права, и речь должна идти о трансформации рассматриваемого метода управления к существующим условиям бытия и принятым в обществе ценностям»7. А.С. Пучнин верно замечает, что «сегодня крайне важно познать принудительные основания права, чтобы должным образом определить место принуждения в современном обществе и его связь с правом»8.

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия для обеспечения правопорядка. В своей совокупности меры принудительного обеспечения должного поведения управляемых составляют институт административного принуждения. Они выполняют карательную функцию. Административно-принудительные меры применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения и пресечения. Для административного принуждения характерно следующее: возможно внесудебное применение принудительных мер; эти меры применяются к лицам, не находящимся в непосредственном подчинении у полномочных органов исполнительной власти; они применяются в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ (например, правила дорожного движения, требования промышленной безопасности); эти меры применяются уполномоченными органами исполнительной власти и судами (судьями).

A.И. Каплунов отмечает9, что «проблема научной классификации мер административного принуждения была и остается объектом пристального внимания отечественных ученых админист-ративистов. Ее основу составили труды таких видных ученых, как М.И. Еропкин10, И.И. Веремеенко11, Д.Н. Бахрах12, Л.Л. Попов13, А.П. Коренев14 и др.». Несмотря на то что указанные исследователи в качестве критерия классификации использовали способ обеспечения правопорядка и цели применения этих мер, их мнения не отличаются единством.

Так, И.И. Веремеенко к административному принуждению относит административно-правовые санкции, административно-предупредительные и административно-процессуальные меры.

М.И. Еропкин выделял три группы мер административного принуждения: административные взыскания, меры административного пресечения и административного предупреждения.

По мнению Л.Л. Попова и А.П. Коренева, эти меры следует подразделять на четыре вида: 1) административно-предупредительные меры; 2) административно-пресекательные меры; 3) административные взыскания; 4) меры административно-процессуального обеспечения.

Д.Н. Бахрах называет три вида принуждения: пресечение, восстановление и наказание.

B.А. Тюриным была предложена система мер административного принуждения, включающая в себя: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; про-

цессуально-обеспечительные меры; административные наказания; административно-восстановительные меры15.

Остановимся на характеристике каждого вида этих мер.

Административного-предупредительные меры применяются с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, а также предотвращения иных, опасных для жизнедеятельности общества явлений (надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр; проверка документов; административное задержание; введение карантина; реквизиция имущества и др.).

Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и сведение к минимуму их вредных последствий (применение оружия, специальных средств; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, представляющими угрозу для окружающих; непосредственное физическое воздействие и др.), а также последствий иных, опасных для жизнедеятельности общества явлений (различных чрезвычайных ситуаций).

Административно-восстановительные меры, по мнению Д.Н. Бахраха, применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. К этим мерам ученый относит снос самовольно возведенных строений, взыскание пени, недоимки и т. п.16 Сторонниками выделения этого вида мер административного принуждения также являются Ю.Н. Старилов, В.Г. Розенфельд17 и др. Проведя критический анализ точек зрения сторонников выделения в составе административного принуждения административно-восстановительных мер, А.И. Каплунов пришел к выводу, что такая форма государственного управления, как правовосстановление, для административного принуждения в качестве самостоятельного вида принуждения не характерна18.

Такой же точки зрения придерживается Ю.М. Козлов, который справедливо подмечает, что «иногда упоминаются административно-правовые восстановительные меры принудительного характера. Но они не зафиксированы в действующих административно-правовых нормах». Ученый считает, что все виды мер административного принуждения (предупредительные, пресека-тельные и меры ответственности) в большей или меньшей степени выполняют также и правовосстановительную функцию19. Мы полностью солидарны в этом вопросе с Ю.М. Козловым.

Административно-процессуальные меры в качестве самостоятельного вида мер административного принуждения были названы И.И. Веремеенко Затем эти меры стали предметом отдельных научных исследований20. Среди административистов есть про-

тивники выделения самостоятельного вида административно-процессуальных мер, которые считают, что их следует отнести к иной области административно-правового регулирования, а именно к административному процессу, а не к материальному административному праву21.

А.И. Каплунов правильно подчеркивает, что эти меры имеют самостоятельное значение, и их применение не зависит от того, будет в конечном счете назначено наказание или нет.

Административные наказания применяются в случаях совершения административного правонарушения. В ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание определяется как установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения. Административные наказания применяются в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Таким образом, через применение административных наказаний реализуется институт административной ответственности, который занимает важнейшее место в системе административно-правовых отношений.

В КоАП РФ установлены общие правила, которыми должны руководствоваться суд, орган, должностное лицо при назначении административного наказания. При этом учитывается: возраст, по достижении которого наступает административная ответственность; применение основных и дополнительных административных наказаний; обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность, и др. Эти правила, как верно отметил А.С. Дугенец, призваны ориентировать должностных лиц на неуклонное следование конституционным началам уважения прав и интересов человека и ограничение их в строгом соответствии с за-конодательством22. Учет таких обстоятельств, по его мнению, способствует правильному выбору меры административного наказания в пределах санкции конкретной статьи КоАП РФ.

А.П. Шергин обосновывает целесообразность раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности и предлагает разработать Кодекс Российской Федерации об административной ответственности и Процессуально-деликтный кодекс23.

Предметом первого кодекса должно быть материально-правовое регулирование административной ответственности. При его подготовке следует осуществить тотальную ревизию существующих административно-правовых запретов, оставив в их числе только те, предупреждение которых невозможно без применения мер административной ответственности. Нормы кодекса должны быть согласованы с действующим УК РФ. Сроки (размеры) ад-

министративных наказаний должны быть увеличены. При этом из санкций норм кодекса должны быть исключены мелкие штрафы. Необходимо предусмотреть в кодексе альтернативные виды наказаний для лиц, которые не в состоянии уплатить административный штраф.

Предметом второго кодекса должно быть процессуальное регулирование механизма реализации административной ответственности. В него целесообразно включить все апробированные практикой нормы из разделов 3-5 КоАП РФ. В названном кодексе должна быть закреплена рациональная и демократическая процедура реализации административной ответственности, четко определены функции административно-деликтного процесса, его субъекты, предусмотрен эффективный механизм исполнения наложенных административных наказаний. Важной особенностью будущего Процессуально-деликтного кодекса должна стать возможность наложения повышенного административного наказания на лиц, уклоняющихся от исполнения административного наказания.

Высказанная идея не только нашла поддержку в научных кру-гах24, но и реализована в авторских проектах названных кодексов Республики Казахстан, в принятии Процессуального исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях.

Таким образом, деятельность органов исполнительной власти осуществляется в установленных формах и соответствующими методами.

К административно-правовым формам относится правотворческая и правоприменительная деятельность органов исполнительной власти.

Убеждение является основным методом деятельности этих органов, а принуждение - вспомогательным. Оно используется тогда, когда средства убеждения оказываются неэффективными, т. е. когда нарушаются требования правовых предписаний, установленных в сфере государственного управления. Меры административного принуждения следует подразделять на три вида: административно-предупредительные меры; административно-пресекательные меры; административные наказания.

Можно поддержать предложение о раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности и разработке Кодекса Российской Федерации об административной ответственности и Процессуально-деликтного кодекса.

Примечания

1 Статья подготовлена при информационной поддержке компании Консультант плюс.

2 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 43; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002. С. 45; Калинина Л.А. Формы и методы осуществления исполнительной власти: понятие и содержание // Актуальные проблемы административно-правового регулирования в современной России: Материалы межд. научн.-практ. конф. / Отв. ред. А.С. Дугенец,

B.И. Майоров. М., 2008. С. 200 и др.

3 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2001. С. 269.

4 См.: Максимов И.В. Убеждение и принуждение как методы управленческой деятельности // Актуальные проблемы административно-правового регулирования в современной России: Материалы межд. научн.-практ. конф. / Отв. ред. А.С. Дугенец, В.И. Майоров. М., 2008. С. 50.

5 См.: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Воронеж, 2001. С. 32.

6 См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2004 С. 135.

7 См.: Тюрин В.А. Проблемы применения мер пресечения в административном праве России: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 21; Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1999. С. 5.

8 См.: Пучнин А.С. Принуждение и право: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 1.

9 Каплунов А.И. О проблеме классификации мер административного принуждения // Актуальные проблемы административно-правового регулирования в современной России: Материалы межд. научн.-практ. конф. / Отв. ред. А.С. Дугенец, В.И. Майоров. М., 2008. С. 55.

10 См.: Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963.

C. 63.

11 См.: Веремеенко И.И. О классификации мер административного принуждения // Вестник Московского университета. Сер. 12. «Право». 1970. № 4. С. 75.

12 См.: Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Дис. ... докт. юрид. наук. Пермь, 1971.

13 См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 300.

14 Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М., 1997. С. 161.

15 См.: Тюрин В.А. Указ. соч. С. 22.

16 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2001. С. 448.

17 См.: Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1993. С. 26.

18 19

20

21

23

См.: Каплунов А.И. Указ. соч. С. 59.

См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 265.

См.: Кисин В.Р. Меры административно-процессуального исследования и их -применение: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993; Чаннов С.Е. Применение мер административно-процессуального обеспечения по делам об административных пр""мы КонсультантПлюс. М., 2008; Мильшин Ю.Н. О мерах административно-процессуального обеспечения производства по делу об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2007. № 5. С. 21 и др.

См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. М., 1998. С. 254.

См.: Дугенец А.С. Наложение административных наказаний органами внутренних дел. М., 2003. С. 5.

См.: Шергин А.П. Системный подход к кодификации административно-деликтного законодательства // Теория и практика административного права и процесса. Материалы III Всерос. научн.-практ. конф. Ростов н/Д, 2008. С. 47.

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А.А, Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 43; Стари-лов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002. С. 45; Калинина Л.А. Указ. соч. С. 200 и др.

22

24