К вопросу об определении категории «Массовое мероприятие» в контексте охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности

ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

УДК 343.34

К вопросу об определении категории «массовое мероприятие» в контексте охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности

Гусев Андрей Владимирович, доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук e-mail: gusev.1983.av@mail.ru

В статье исследуется практика законодательного закрепления категории «массовое мероприятие» в его соотношении с деятельностью компетентных органов по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. В этой связи осуществлен анализ законодательства Российской Федерации, а также позиций ученых на предмет определения понятия «массовое мероприятие» и его соотношения с категорией «публичное мероприятие». Автором предложено собственное видение юридической конструкции понятия «массовое мероприятие» в контексте деятельности полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Ключевые слова: массовые мероприятия; публичные мероприятия; охрана общественного порядка; обеспечение общественной безопасности; полиция.

On the definition of the category of «mass action» in the context of the protection of public order and public security

Gusev Andrey Vladimirovich,

Associate professor of the Department of Аdministrative Law and Administrative Activity of the Low Enforcement Agencies of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Gandidate of Law

The article examines the practice of legislating the category of «mass event» in its relation to the activities of the competent bodies for the protection of public order and ensuring public safety. In this regard, the analysis of the legislation of the Russian Federation, as well as the position of scientists on the definition of the concept of «mass event» and its correlation with the categories of «public event». The author offered his own vision of the legal design of the notion of «mass event» in the context of the police's work to protect public order and ensure public safety.

Key words: mass events; public events; the protection of public order; ensuring public safety; the police.

Разного рода массовые мероприятия сегодня выступают в качестве одной из популярных форм общественной активности и досуга населения, удовлетворяя потребности человека в непосредственном приобщении к политической жизни, достижениям спорта, культуры, искусства. Их проведение обеспечивается конституци-

онными нормами. Так, ст. 31 Конституции Российской Федерации предоставляет гражданам право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, шествия и пикетирование. При этом ст. 13 Основного закона запрещено создавать и обеспечивать деятельность общественных объединений, имеющих целью

насильственно изменить основы конституционного строя, нарушить целостность Российской Федерации, подорвать государственную безопасность, создавать вооруженные формирования, разжигать социальную, расовую, национальную и религиозную рознь1.

Обеспечение конституционных прав и свобод граждан предполагает во многом их активное участие в различного рода массовых мероприятиях, которые проводят государственные органы, политические партии и движения, а также различные профсоюзные, спортивные, культурные, религиозные и иные организации. Как правило, к массовым мероприятиям имеет доступ большое число граждан, вследствие чего они носят характер общественных. Общественный характер указанным мероприятиям придает место их проведения - на улицах, площадях, в общественных зданиях, концертных залах, спортивно-зрелищных сооружениях, специальных трассах и в других общественных местах городов и населенных пунктов.

Законодательство Российской Федерации на вопрос об определении понятия «массовое мероприятие» не отвечает однозначно. При этом объем понятия «массовое мероприятие» нередко пересекается с объемом понятия «публичное мероприятие». Вот только некоторые подходы к соотношению рассматриваемых категорий в рамках федерального законодательства.

В пункте 1 ч. 1 ст. 60 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» к массовым мероприятиям отнесены собрания, встречи с гражданами, митинги, демонстрации, шествия, публичные дебаты и дискуссии. В части 1 ст. 63 данного Федерального конституционного закона также содержится категория «массовые агитационные мероприятия»2.

Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»3 установлена возможность проведения любого из публичных мероприятий в массовой форме (при этом только пикетирование может также проводиться единолично).

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»4 в ст. 16 все публичные мероприятия объединяет под наименованием «массовые акции».

1 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2 Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Российская газета. 2004. № 137-д.

3 Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [Электронный ресурс] // ИС «КонсультантПлюс».

4 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противо-

действии экстремистской деятельности» [Электронный ре-

сурс] // ИС «КонсультантПлюс».

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»5 не дает конкретного понятия «массового мероприятия», но по тексту содержит формулировку «публичные и массовые мероприятия» и в п. 6 ч. 1 ст. 12 раскрывает, какие мероприятия следует относить к той или иной категории. Названное позволяет сделать вывод о том, что законодатель в данном федеральном законе под массовыми мероприятиями понимает собрания, митинги, демонстрации, шествия и другие публичные мероприятия, а также спортивные, зрелищные и иные массовые мероприятия, при проведении которых на полицию возложены следующие обязанности: обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок, взаимодействуя с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организаторами, оказывать содействие организаторам названных мероприятий по обеспечению безопасности граждан и общественного порядка в местах их проведения исходя из требований российского законодательства.

Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции», основываясь на положениях ст. 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», в состав полиции включена совокупность подразделений, организаций и служб, на которые возложено исполнение функции по обеспечению безопасности граждан и общественного порядка, включая места проведения публичных и массовых мероприятий, а также в период чрезвычайной ситуации или осложненной оперативной обстановки6.

С позиции юридической техники, использованная в подп. «г» п. 1 Указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 конструкция «публичные и массовые мероприятия» содержит терминологическую неточность, при толковании которой можно сделать вывод о том, что обеспечение безопасности и общественного порядка в местах проведения публичных мероприятий, не являющихся массовыми, подразделениями, организациями и службами, входящими в состав полиции, не осуществляется.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время остро стоит вопрос определения дефиниции «массовые мероприятия» и возникает необходимость в устранении терминологической неточности, не в полной мере отражающей смысл мероприятий при проведении которых, для обеспечения безопасности и общественного порядка созданы соответствующие подразделения, организации и службы, входящие в состав полиции.

В юридической науке существуют различные подходы к определению дефиниции «массовое мероприятие».

Так, А. Е. Маслов указывает, что «массовые мероприятия, как правило, доступны большому количеству граждан и проводятся на улицах, площадях, в обще-

5 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [Электронный ресурс] // ИС «КонсультантПлюс».

6 Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции» // Российская газета. 2014. № 43.

ственных зданиях, концертных залах, на спортивно-зрелищных сооружениях, специальных трассах и в других общественных местах городов и населенных пунктов»1.

М. А. Камилов считает, что массовые мероприятия -это организованное одновременное открытое мирное пребывания двух и более человек в общественном месте для достижения определенных целей, и выделяет следующие признаки массового мероприятия:

- массовость, то есть участие двух и более человек;

- организованность, которая предполагает наличие у мероприятия организатора, что отличает массовые мероприятия от стихийных собраний;

- целенаправленность - массовые мероприятия организуются и проводятся для достижения определенных целей;

- мирность - предполагает, что у участников и организаторов отсутствует оружие, боеприпасы, колющие или режущие предметы, иные предметы, могущие использоваться как оружие, взрывные устройства, взрывчатые, ядовитые, отравляющие, едко пахнущие, легковоспламеняющиеся вещества, огнеопасные и пи-ротехические вещества или изделия (исключая спички и карманные зажигалки), предметы (химические материалы), которые можно использовать для изготовления пиротехнических изделий или дымов, горючие материалы и вещества, иные вещества, предметы, изделия, включая самодельно изготовленные, при использовании которых может возникнуть задымление, воспламенение, не имеются в наличии и не употребляются алкогольные и спиртосодержащие напитки;

- открытость - к участию в мероприятии могут присоединиться третьи лица, в том числе не связанные с организатором и участниками;

- проведение в общественном месте2.

В научных исследованиях все массовые мероприятия условно подразделяются на общественно-политические (публичные мероприятия: собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования), культурно-массовые (праздничные мероприятия, концерты, организуемые на больших площадках и т.п.), спортивно-зрелищные (спортивные соревнования), религиозные (религиозные собрания и т. п.) и иные массовые мероприятия (некоторые общие праздники - 1 мая, 28 мая - День пограничника, 2 августа - День ВДВ, 4 ноября, траурные процессии, связанные с похоронами жертв производственных и транспортных аварий, а также лиц, факт смерти которых может вызвать нежелательный общественный резонанс). Различия между ними зависят от целей организации, характера и количества участников и зрителей, места проведения, степени влияния на охраняемые общественные от-

1 Административная деятельность ОВД. Особенная часть: учебник / под ред. А. П. Коренева. Москва, 2009. С. 266.

2 См.: Камилов М. А. Соотношение дефиниций «массовые

мероприятия», «публичные мероприятия» и «массовые публичные мероприятия» в российском праве / М. А. Камилова // Журнал научных и прикладных исследований. 2016. № 2. С. 56.

ношения3. Исходя из данного положения, публичные мероприятия представляют собой массовые мероприятия общественно-политического характера.

Определение публичного мероприятия содержится в названном выше Федеральном законе от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ в виде открытой, мирной, доступной каждому, проводимой в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акции, которая осуществляется по инициативе российских граждан, политических организаций, иных общественных объединений и религиозных организаций, в том числе при использовании транспортных средств.

Цель проведения является одним из важнейших признаков разграничения массовых и публичных мероприятий. К целям публичных мероприятий отнесено «свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики», в то время как для массовых мероприятий предполагается активная форма «реализации прав, свобод и законных интересов больших групп (масс) людей в общественных местах, а также способ удовлетворения экономических, политических, культурных, религиозных и других потребностей граждан».

Таким образом, категории «массовые мероприятия» и «публичные мероприятия» можно соотнести, как общее и частное. Исходя из содержания понятий публичных мероприятий, установленного Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ, уточним, что массовые публичные мероприятия - это публичные мероприятия, проводимые двумя и более лицами.

Рассматривая нормы российского законодательства о проведении массовых мероприятий, отметим, что на сегодняшний день установлен уведомительный порядок сообщения властям о намерениях организаторов массовых мероприятий по их проведению (взамен существующего ранее разрешительного порядка). Поданное в официальном порядке уведомление рассматривается соответствующим органом исполнительной власти местного самоуправления, который при отсутствии препятствий выдает санкцию на проведение мероприятия. В случае отклонения уведомления соответствующий властный орган должен обосновать мотивы отказа, предложив альтернативные варианты. В отсутствие санкционирования соответствующего органа массовое мероприятие будет являться незаконным.

Наиболее распространенный вид массовых мероприятий - культурно-массовые и зрелищные мероприятия, к числу которых следует отнести выставки, вернисажи, народные гуляния, карнавалы, театрализованные представления, фестивали, ярмарки, концерты и др. Такие мероприятия, как веселые старты и дни здоровья, хоть и проводятся лицами, осуществляющими свою деятельность в сфере физической культуры

3 См.: Селиванов С. Д. Задачи, выполняемые органами внутренних дел во время массовых мероприятий / С. Д. Селиванов // Вестник Воронежского института МВД России. 2008. № 1. С. 74.

и спорта, тем не менее, спортивными не являются, так как не включены во всероссийский план мероприятий, а их организаторы не обязаны выполнять предписания закона о правилах подготовки и проведения таких мероприятий. Отдельного состава правонарушения, связанного с нарушением поряда проведения культурно-массового мероприятия, федеральный законодатель не выделяет.

Спортивно-зрелищные мероприятия традиционно выступают как одна из популярных форм массового досуга населения в нашей стране. В зависимости от масштаба и степени значимости они могут быть как международного, всероссийского, регионального, городского, так и местного уровня. Наиболее массовыми, привлекательными для зрителей и, как следствие, наиболее сложными для обеспечения общественного порядка являются спортивные игры, такие как футбол, хоккей и другие1.

Еще одним немаловажным аспектом следует признать возрастание интереса населения к религиозным массовым мероприятиям. На основании Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных мероприятиях»2 религиозные мероприятия проводятся в форме обрядов и церемоний, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), публичного богослужения при большом скоплении верующих и просто любопытных. Кроме религиозных организаций, не нарушающих нормы российского законодательства, создаются и секты с антиобщественным характером деятельности, которая порой представляет опасность для окружающих. В их числе «Белое братство», «Аум Сенрике», сектанты «Муна» и другие, преследующие цели растления человеческой души, проповедующие сатанизм, а иногда совершающие преступления и террористические акты. Это оказывает непосредственное влияние на состояние общественного порядка в местах проведения подобных мероприятий и осложняет оперативную обстановку.

Атрибуты некоторых из религиозных мероприятий демонстрируют внешнее сходство с публичными мероприятиями, регулируемыми Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ. Например, близкими по своему внешнему выражению формами активности выступают крестный ход и шествие. Они характеризуются организованным массовым прохождением лиц (то есть мероприятие, усложненное динамичным элементом), у которых присутствует единый замысел и организация, по заранее определенному маршруту. К единственному надежному разделителю, не позволяющему смешивать рассматриваемые понятия и подменять одно другим, относится цель проведения меро-

1 См.: Лозовский Д. Н. К вопросу о деятельности правоохранительных органов по обеспечению безопасности при проведении массовых спортивных мероприятий международного уровня (зарубежная практика) / Д. Н. Лозовский // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. 2013. № 11-2. С. 24.

2 Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных мероприятиях» [Электронный ресурс] // ИС «КонсультантПлюс».

приятия. Согласно ст. 2 Федерального закона № 54-ФЗ цель публичного мероприятия заключается в выражении и формировании мнений, выдвижении требований по различным вопросам, то есть предполагает участие граждан в управлении делами государства в виде активизации народных масс по определенному вопросу. При этом право на религиозные мероприятия выступает как составляющий элемент свободы совести, поэтому каждое мероприятие, проводимое в рамках реализации данной свободы, преследует цель отправления религиозных культов, выполнения религиозных и ритуальных обрядов в рамках свободы совести и свободы вероисповедания, предусмотренных ст. 28 Конституции РФ.

Судебная практика обнаруживает примеры фактического приравнивания категорий «религиозное мероприятие» и «публичное мероприятие». Так, постановлением мирового судьи, оставленным без изменений областным судом, указано, что лицом было организовано публичное мероприятие для проведения богослужения в нарушение п. 1 ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» без уведомления уполномоченного органа о проведении данного мероприятия3. В других случаях судебные органы признают религиозные богослужения в качестве разновидности собраний. Так, Верховный суд Удмуртской Республики постановлением от 10 марта 2011 г. по делу № 4-а-55 признал религиозное мероприятие публичным мероприятием, указав, что организатор «проводил собрание в виде религиозного богослужения»4.

Именно в этой связи Постановлением Конституционного Суда РФ от 5 декабря 2012 г.5 по делу о проверке конституционности положений Федерального закона № 125-ФЗ и Закона Республики Татарстан «О свободе совести и о религиозных объединениях»6, регулирующих проведение религиозных мероприятий, проведено разграничение таких категорий, как «публичное мероприятие» и «религиозное мероприятие», и уточнены их совпадающие признаки. При этом не было предложено никаких альтернативных вариантов регулирования проведения религиозных мероприятий, отличных от установленного порядка проведения публичных мероприятий. Как представляется, порядок

3 Постановление Калининградского областного суда по делу № 4-Аг-613/2011 [Электронный ресурс]. URL: http://base. garant.ru/9734696/ (дата обращения: 1 августа 2017 г.).

4 Постановление Верховного суда Удмуртской Республики от 10 марта 2011 г. по делу № 4-а-55 [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/15744200/ (дата обращения: 30 июля 2017 г.).

5 По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и пункта 5 статьи 19 Закона Республики Татарстан «О свободе совести и о религиозных объединениях» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российская газета. 2012. № 5965.

6 Закон Республики Татарстан «О свободе совести и о религиозных объединениях» [Электронный ресурс]. URL: http:// base.garant.ru/22523333/ (дата обращения: 5 августа 2017 г.).

проведения массовых мероприятий, в том числе религиозных, должен быть единым.

Только четкое и единообразное понимание общественного порядка, общественной безопасности, общественного места как места совершения нарушения названных состояний, а также массовых мероприятий способствует эфеективной деятельности уполномоченных органов власти по их обеспечению и охране. От органов внутренних дел требуется принятие специальных мер по надлежащей охране общественного порядка и безопасности, умение действовать в специфических условиях быстро и эффективно, нейтрализовать возникающие конфликты в обществе.

Вышесказанное свидетельствует о необходимости определения на федеральном законодательном уровне критериев разграничения терминов «массовые мероприятия», «публичные мероприятия», а также «публичные массовые мероприятия». Как представляется, начать можно с внесения изменений в Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ, дополнив статью 12 примечанием следующего содержания:

«Под массовым мероприятием в целях настоящей статьи необходимо понимать организованное действие (совокупность действий или явлений социальной жизни) с участием больших групп (масс) людей, которое проводится в общественном месте в регламентируемом государством порядке для удовлетворения их политических, духовных, экономических, культурных, религиозных и других потребностей, являющееся активной формой реализации их прав, свобод и законных интересов».

Библиографический список

1. Административная деятельность ОВД. Особенная часть: учебник / под ред. А. П. Коренева. - Москва: ЦОКР МВД России, 2009. - С. 266.

2. Камилов М. А. Соотношение дефиниций «массовые мероприятия», «публичные мероприятия» и «массовые публичные мероприятия» в российском праве / М. А. Камилова // Журнал научных и прикладных исследований. - 2016. - № 2. - С. 56.

3. Лозовский Д. Н. К вопросу о деятельности правоохранительных органов по обеспечению безопасности при проведении массовых спортивных мероприятий международного уровня (зарубежная практика) / Д. Н. Лозовский // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. - 2013. -№ 11-2. - С. 24.

4. Селиванов С. Д. Задачи, выполняемые органами внутренних дел во время массовых мероприятий / С. Д. Селиванов // Вестник Воронежского института МВД России. - 2008. - № 1. - С. 74.

Bibliograficheskij spisok

1. Administrativnaya deyatel'nost' OVD. Osobennaya chast': uchebnik / pod red. A. P. Koreneva. - Moskva: COKR MVD Rossii, 2009. - S. 266.

2. Kamilov M. A. Sootnoshenie definicij «massovye meropriyatiya», «publichnye meropriyatiya» i «massovye publichnye meropriyatiya» v rossijskom prave / M. A. Kamilova // ZHurnal nauchnyh i prikladnyh issledovanij. -2016. - № 2. - S. 56.

3. Lozovskij D. N. K voprosu o deyatel'nosti pravo-ohranitel'nyh organov po obespecheniyu bezopasnosti pri provedenii massovyh sportivnyh meropriyatij mezhdunarodnogo urovnya (zarubezhnaya praktika) / D. N. Lozovskij // Aktual'nye problemy bor'by s prestupleniyami i inymi pravonarusheniyami. - 2013. - № 11-2. - S. 24.

4. Selivanov S. D. Zadachi, vypolnyaemye organami vnutrennih del vo vremya massovyh meropriyatij / S. D. Selivanov // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. - 2008. - № 1. - S. 74.