Государственный аппарат и политические реформы: опыт России и Германии

Понеделков А. В., д. полит. н., проф., Змияк С. С., к. эк. н.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ: ОПЫТ РОССИИ И ГЕРМАНИИ

Традиционно в конце мая текущего года состоялась международная научно-практическая конференция при участии Аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе и при поддержке Фонда имени Фридриха Эберта (Германия) под названием «Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии».

В то же время нельзя не отметить, то, что впервые научная конференция прошла в следующем формате: 1 этап состоялся 24 мая 2006 г. в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС) в г. Москва, 2 этап - 26 и 27 мая 2006 г. в г.г. Ростове-на-Дону и Азове.

Об актуальности вынесенных на обсуждение участников конференции проблем свидетельствует проявленный к ним интерес со стороны ученых и работников сферы государственного управления 40 российских субъектов Федерации (от Хабаровска до Санкт - Петербурга) и ряда зарубежных стран: Германии, Украины, Армении. Широкий тематический спектр докладов и выступлений, опубликование большого количества материалов конференции до начала работы (вышли в свет два сборника докладов и тезисов выступлений, информационно-справочные материалы, коллективная монография), безусловно, способствовали высокой информативности и продуктивности конференции.

О важности результатов обсуждения актуальных проблем политического реформирования России для практической деятельности органов государственной власти было сказано в приветствиях полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе Д.Н. Козака (которое зачитал его помощник канд. полит. наук В.М. Константинов), заместителя начальника отдела по вопросам государственной, муниципальной службы и кадровой политики Администрации Президента Республики Ингушетия М.Г. Мамиловой, Генерального консула Республики Армения А.Д. Гомцяна, в выступлении заместителя председателя Законодательного Собрания Ростовской области, канд. экон. наук Н.Ф. Беляева.

Дискуссионный тон обсуждения проблематики конференции был задан выступлением ректора СКАГС профессора В.Г. Игнатова. По его

мнению «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах», как бы хорошо она ни была проработана, сама по себе просто автоматически не реализуется. В этой связи академиям госслужбы, в том числе и СКАГС предстоит включиться в разработку и внедрение процедур управления по результатам, механизмов, обеспечивающих взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы. Говоря о конкретных результатах, профессор В.Г. Игнатов подчеркнул, что в 2005 г. в СКАГС прошли повышение квалификации в различной форме свыше 600 государственных и 2400 муниципальных служащих по различным вопросам реализации административной и муниципальной реформ, реформы госслужащих, проведен ряд посвященных им окружных, российских и международных конференций, совещаний, семинаров и других мероприятий. По словам профессора В.Г. Игнатова, предстоит еще очень много поработать по созданию типовой программы административной реформы в субъекте РФ, подготовке методических рекомендаций по ее проведению в муниципальных образованиях, по выявлению и распространению успешного опыта государственного и муниципального управления.

Анализируя политические основания административной реформы, доцент Северо-Западной академии госслужбы В.Н. Колесников (г. Санкт-Петербург) пришел к выводу, что успешного реформирования в области государственного администрирования можно достичь только в случае «размывки границ между бюрократией и обществом». Дело заключается не в смене элит, а в том, что элите необходимо стать частью общества. Главным для повышения эффективности административной реформы должно быть повышение роли представительных органов власти, начиная с поселкового, городского, районного уровня и до парламента. Избранные населением депутаты должны получить право контролировать исполнительную власть. Чиновничьи злоупотребления появляются не столько из-за низкой зарплаты, сколько из-за отсутствия гражданского контроля.

Основным противоречием процесса разработки и реализации административной реформы, по словам В.Н. Колесникова, является противоречие между заявленными целями реформы и субъектами ее реализации. Политический критерий эффективности административной реформы - повышение доверия общества к власти. Но само общество практически отстранено от разработки и реализации реформы. Это и есть, по мнению В.Н. Колесникова, главная политическая проблема реформы.

Значительное место в дискуссии занял обмен мнениями о результатах различных социологических исследований, посвященных выяснению мнения различных категорий респондентов относительно эффективности деятельности государственного аппарата и проведения политических реформ.

Наибольший интерес участников конференции вызвала презентация результатов социологического проекта, проведенного в период подготовки конференции в 28 регионах Российской Федерации по всероссий-

ской выборке, предоставленной руководителем Социологического центра РАГС при Президенте РФ проф. В.Э. Бойковым. Помощь в опросе оказали руководители и научно-педагогические коллективы всех региональных академий системы РАГС и ряда их филиалов.

Особое внимание в выступлении проректора по науке и работы с регионами СКАГС профессора А.В. Понеделкова, представившего результаты этого исследования, было сосредоточено на анализе данных, полученных в 12 регионах Южного федерального округа: были опрошены 510 государственных служащих, 1095 респондентов населения, 140 научно-педагогических работников, 104 эксперта (лидеры региональных отделений политических партий, общественных организаций, депутатов региональных законодательных органов)1.

Кратко останавливаясь на итогах исследования, профессор А.В. Понеделков подчеркнул, что сами госслужащие, оценивая основные цели и задачи административной реформы, на ведущие места ставят две разнонаправленные позиции: повышение качества государственных услуг и усиления позицие государственной власти в обществе, что в целом соответствует общему замыслу реформы. Однако в данном случае необходимо, чтобы эти меры были согласованы и не противоречили друг другу: чтобы не превратить государственный аппарат в сервисное бюро и в то же время не сделать его машиной для подавления граждан и их свобод.

По данным проведенного исследования, население Южного федерального округа и эксперты говорят о чувстве неудовлетворенности медленным ходом преобразований. В том, что реформирование будет осуществлено как задумано, убеждено только 13% госслужащих.

Оценивая потенциал административной эффективности работы власти, население фиксирует, по словам профессора А.В. Понеделкова, его на уровне «ниже среднего» и полагает, что решительных шагов в административной реформе, нацеленной на создание «отзывчивой госслужбы», «государственного менеджмента», власти пока не сделали. Особые претензии предъявляются к непосредственным исполнителям административных реформ, т.е. к человеческому фактору. В настоящее время большая часть граждан (свыше 70%) видит в элитном слое «интриганов», «олигархов», «бывшую номенклатуру», сориентированных на решение узкоклановых и личных задач.

Что касается желаемого образа властной элиты, то в ответах опрошенных нет больших расхождений. Власть должна быть профессиональна, высоконравственна, образована.

В вопросе о том, как повысить эффективность региональной власти, у опрошенных также нет существенных расхождений. Первую позицию по оценкам экспертов и госслужащих занимает необходимость «улучшить отбор административных кадров, сделав упор на профессио-

См.: Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М., Охотский Е.В., Лысенко В.Д., Сидоренко И.Н., Змияк С.С. Региональный государственный аппарат и политические реформы в оценках и мнениях (на материале регионов Южного федерального округа). - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006.

нальную компетентность и деловитость». Достаточно высок рейтинг по введению более четкой личной ответственности руководителей и служащих за выполнение обязанностей и поручений, а также отчеты перед населением.

В прогнозировании развития ситуации с проведением политической реформы наибольший оптимизм выражает население, которое уверено, что в будущем власть будет защищать его интересы. Однако в это слабо верят как эксперты, так и чиновники.

По результатам проведенных исследований, по мнению профессора А.В. Понеделкова, целесообразно рекомендовать:

- ускорить реализацию административной реформы, взяв ее под постоянный контроль Президента РФ;

- первоочередное внимание уделить формированию и отладке институтов элитной рекрутации и мерам оптимизации кадровой политики в госслужбе, продуманной образовательной политике в этой системе;

- постепенно ставить под разумный общественный контроль действия бюрократии в разных ветвях власти;

- развивать государственно-общественные и общественногосударственные формы управления.

Отличительной особенностью выступлений на прошедшей конференции, подтверждающей высокое значение результатов прошедших дискуссий, явилось то, что многие выступающие использовали материалы исследований, проведенных в своих регионах, а, к примеру, глава Каменского района Ростовской области Н.Б. Кольжанов в своем выступлении опирался на результаты социологического опроса, проведенного учеными СКАГС в отдельно взятом районе.

В частности, проректор по науке Коми Республиканской академии госслужбы доцент В.П. Чесноков построил свое выступление, основываясь, в том числе, на результатах социологического опроса депутатского корпуса Советов муниципальных образований поселений Республики Коми. Полученные данные позволили обрисовать «Образ идеального депутата местного Совета», сформировавшийся в общественном сознании сельских избирателей. Данный образ был ориентирован на авторитетного делового человека (руководителя, предпринимателя, учителя, врача), ответственного перед избирателями, знающего нужды односельчан и способного эффективно решать проблемы сельского поселения. Анализ состава депутатского корпуса Советов муниципальных образований поселений, избранного на выборах 16 октября 2005 г., позволил прийти к выводу о том, что в целом полученные характеристики депутатского корпуса отражают электоральный запрос сельского населения.

В свою очередь, начальник управления администрации Алтайского края по вопросам госслужбы И.В. Гниденко озвучил результаты проекта «Фигуры влияния в Алтайском крае», проведенного в октябре 2005 г. Разработчики данного проекта рассматривали региональные элиты как специфические неформальные группы влияния, обладающие общими

для ее членов стратегическими интересами. В связи с этим целью проекта являлось качественное изучение краевой элиты и ее ресурсного потенциала.

По итогам экспертного опроса (было опрошено 58 респондентов), по словам И.В. Гниденко, был составлен рейтинг из 10 наиболее влиятельных фигур в Алтайском крае. При этом верхние строки рейтинга, как и следовало ожидать, заняли представители региональной элиты, обладающие для реализаций своих властных полномочий значительным ресурсным потенциалом, обусловленным «должностным положением», «государственным капиталом» и «административным ресурсом».

Определенный интерес участников конференции вызвало выступление представителей Дальневосточной академии государственной службы. В частности, проректор по научной работе профессор Н.М. Байков привел результаты социологического исследования «Кадровый потенциал в органах государственной власти и муниципального управления Хабаровского края», которое позволило выделить некоторые типичные черты современного молодого управленца региона.

Исследованием было выявлено противоречие между высокой удовлетворенностью внутриаппаратными обстоятельствами работы (режимом труда, условиями труда, оплатой труда, уровнем социальной защищенностью) и одновременно дискомфортом (высокий страх потерять работу). Заслуживает критической оценки и то, что в спектре доминирующих профессиональных установок чиновничества только каждым шестым служащим была отмечена установка на оказание государственных услуг населению, народу.

В выступлениях доцента Дальневосточной академии госслужбы Ю.В. Березутского, директора Курганского института государственной и муниципальной службы В.И. Яхонтова, директора Челябинского филиала Уральской академии госслужбы С.Г. Зырянова, начальника управления общественных связей аппарата Главы Администрации Волгоградской области Т.И. Красильниковой, начальника отдела Управления по кадровой политике и государственным наградам Президента Республики Дагестан Т.М.Хайбулаевой приводились данные, подтверждающие этот тезис.

Многими выступающими на конференции было отмечено, что деятельность по организации государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации требует своего совершенствования. Так помощник полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе канд. полит. наук В.М. Константинов выделил в своем выступлении тот факт, что до настоящего времени в регионах должным образом не организована работа по информационному и аналитическому сопровождению этого процесса. Формы и методы такого сопровождения могут быть разными. В этой связи, по мнению В.М. Константинова, заслуживает внимания опыт Ростовской области, где в составе Администрации области образован центр информационно-методической работы и подготовки кадров. К основным задачам этого центра отнесены, в том числе,

информационно-методическое обеспечение проведения административной реформы и реформы государственной службы в Ростовской области, изучение передового опыта государственного управления, его обобщение и содействие внедрению в практику работы органов государственной власти.

Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» определено в качестве одного из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации формирование системы управления государственной службой.

В этой связи В.М. Константинов, ссылаясь на данные Администрации Президента Российской Федерации, высказал мнение, что созданная в Ростовской области система управления государственной службой в полной мере отвечает необходимым требованиям. Так, образовано Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области, которое обладает организационной и функциональной самостоятельностью; руководителя Ведомства, по предложению Губернатора, утверждает Законодательное Собрание Ростовской области. Подобная система обеспечивает единство государственной службы, взаимодействие государственных органов со структурами гражданского общества, а также координацию деятельности государственных органов по вопросам формирования и развития гражданской службы.

Среди выступлений на «круглом столе», посвященном модернизации госаппарата следует выделить доклад профессора СКАГС Т.В. Игнатовой, в котором она высказала мнение о том, что наиболее важным здесь представляется конкретная передача части функций государства в общественном секторе на контрактное исполнение частным структурам, внедрение бизнес-подходов в государственное управление, реальное дерегулирование, децентрализация и деконцентрация. Тем более, что качество государственного управления зависит от того, насколько сложность системы государственного управления будет соответствовать сложности управляемого объекта.

По словам профессора Т.В. Игнатовой, здесь речь идет о таком сокращении функций и численности федеральных органов исполнительной власти, при котором появятся новые эффективные инструменты управления, в том числе через развитие независимых регулирующих и контролирующих организаций, контрактного привлечения частных структур и саморегулируемых объединений.

Вместе с тем, по мнению профессора Т.В. Игнатовой, резкие оценки бюрократизации государственного аппарата и сам дискурс Послания Президента РФ Федеральному собранию РФ в 2005 г. наталкивает на мысль о том, что фактически признано: что административные усилия 2000-2004 гг. сводились к борьбе с деградацией государственных институтов как способа решения тактических текущих задач (в контексте нового государственного менеджмента этот период соответствует базовым реформам), а позитивное

стратегическое развитие государственных институтов и достижение эффективности государственного управления только начинается.

В развитии данной темы выступили зав. кафедрой СКАГС А.И. Бойко и Ж.И. Овсепян, раскрывшие соответственно проблемы ответственности правоохранительных органов в свете реформы госаппарата и особенности развития конституционно-правовых основ формы российского государства; первый зам. председателя Законодательного Собрания Ростовской области канд. экон. наук Н.Ф. Беляев, который, говоря о роли законодательных (представительных) органов власти в реализации приоритетных национальных проектов, раскрыл возникшие объективные проблемы в реализации данных проектов и достигнутые на сегодняшний день успехи в Ростовской области; проректор по научной работе Сибирской академии госслужбы профессор И.В. Князева, осветившая институциональные основы, предупреждающие антиконкурентные действия органов власти.

В этой связи целесообразно упомянуть, что главный специалист ЗАО «Гуковуголь» (Ростовская область) А.В. Гордейко в своем докладе, посвященном проблемам коррупции госаппарата, оперировала данными опроса, проведенного фондом «Институт экономики города» и институтом сравнительных исследований трудовых отношений в сентябре 2005 г. Данные исследований показали, что сами чиновники видят пути снижения уровня коррупционности в обеспечении независимого материального статуса гражданского служащего в создании условий, чтобы госслужащие дорожили работой (90 %). В то же время, опрошенные считают: необходимо применять систему строгих наказаний (83 %); детально регламентировать деятельность госслужащего (54 %); наладить внутреннюю службу безопасности (41 %); принять Этический кодекс служащего (38 %); ввести систему анонимного информирования о коррупционных действиях сотрудников(31 %).

С большой заинтересованностью участники конференции встретили выступления экспертов из Германии, где накоплен значительный положительный опыт обеспечения взаимодействия власти и общества в перестроечный период поствоенного преобразования страны. В частности, депутат немецкого бундестага Б. Кофлер рассказала об особенностях развития гражданского общества в Германии и взаимодействии правительственных и неправительственных организаций.

Научный сотрудник управления европейской интеграции Гамбургского института мировой экономики доктор Й. Цвейнер раскрыл характерные черты, присущие реформам в Германии после второй мировой войны, и в частности, процессам экономической модернизации и их актуальному значению для России.

Не обошли вниманием выступавшие на конференции и острых проблем, связанных с необходимостью совершенствования местного самоуправления как элемента политической реформы в свете реализации Федерального закона №131 -ФЗ. Здесь довольно активно выступили представители г. Азова Ростовской области (где проходило выездное заседание конференции).

Так, мэр г. Азова, канд. экон. наук С.Л. Бездольный в своем выступлении подчеркнул, что в соответствии с проводимыми реформами местного самоуправления и принятия Устава города Азова, претерпела изменение и структура администрации: увеличилась численность отраслевых (функциональных) органов администрации, изменились отдельные направления их деятельности. Так, например, вместо комитета по управлению муниципальным имуществом города создан департамент имущественных отношений, потребительского рынка и малого бизнеса. Вместо сектора по физкультуре, спорту и туризму появился отдел с одноимённым названием со статусом юридического лица.

Так же заместитель председателя Азовской Городской Думы Ю.П. Голованев рассмотрел место и роль представительных органов местного самоуправления в общегосударственной политической системе; зам. Главы администрации - директор Департамента имущественных отношений г. Азова канд. экон. наук Г.В. Мирошник рассказала об опыте управления и распоряжения муниципальной собственностью в г. Азове.

В дискуссии по проблемам формирования и развития дееспособного гражданского общества острую полемику вызвало выступление директора Центра конфликтологии Института социологии РАН профессора Е.И. Степанова, в котором подчеркивалось, что ориентация власти на ценности «либерального курса», не только не содействует формированию гражданского общества и укреплению его благосостояния, а, наоборот, - препятствует этому. В ответ власть может получить нарастающие по своей остроте и разрастающиеся вширь протестные настроения.

В процессе рассмотрения вынесенных на обсуждение проблем и на заключительном пленарном заседании участниками конференции неоднократно отмечалась плодотворность партнерской деятельности СКАГС и Фонда им. Ф. Эберта в исследовании и обсуждении актуальных для России и Германии проблем и высказывалось пожелание продолжать совместную весьма полезную работу.

Подводя некоторые итоги, необходимо отметить, что всестороннее обсуждение состояния взаимодействия государственного аппарата и структур гражданского общества в процессе осуществления политических реформ в России, которое состоялось на прошедшей в мае 2006 г. в СКАГС конференции, явилось конкретным шагом в научном осмыслении проблем повышения эффективности взаимодействия госаппарата и структур гражданского общества в осуществлении политического реформирования России.