Место Российской федерации в типологии федеративных государств Венецианской комиссии

ПРАВО

УДК 342.365

DOI 10.21685/2072-3016-2019-3-1

В. В. Гошуляк

МЕСТО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ТИПОЛОГИИ ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВ ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ

Аннотация.

Актуальность и цели. В современной юридической науке при изучении различных институтов конституционного права активно стали привлекать авторитетные мнения международного экспертного сообщества, представленного Европейской комиссией «За демократию через право» (Венецианской комиссией), членом которой среди других 60 государств является и Российская Федерация. Автор ставит своей целью рассмотрение конституционного института российского федерализма через призму заключений Венецианской комиссии. Это одна из первых работ, комплексно анализирующих данную проблему.

Материалы и методы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа докладов и заключений Венецианской комиссии по вопросам федерализма. Отдельному рассмотрению подвержены заключения Венецианской комиссии по конституционному законодательству Российской Федерации. Методологический потенциал включает следующие методы исследования: сравнительно-правовой, логический, институциональный, формально-юридический, исторический.

Результаты. В статье исследована типология федеративных государств, выработанная Венецианской комиссией, и определено место Российской Федерации как федеративного государства в данной типологии.

Выводы. В типологии Венецианской комиссии Российскую Федерацию следует отнести к конституционным федерациям, образованным на основе сочетания территориального и национального принципов. По конституционно-правовому статусу субъектов федерации Россия относится к симметричным федерациям с известной долей асимметрии, поскольку установленные Конституцией РФ шесть видов субъектов федерации при их формальном равенстве имеют особенности своего конституционно-правового статуса. По разграничению полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти Российская Федерация является централизованной федерацией. Это место России среди федеративных государств мира вполне вписывается в общую теорию федерализма и не нарушает его юридическую природу.

Ключевые слова: Венецианская комиссия, федерализм, типология федеративных государств.

© Гошуляк В. В., 2019. Данная статья доступна по условиям всемирной лицензии Creative Commons Attribution 4.0 International License (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/), которая дает разрешение на неограниченное использование, копирование на любые носители при условии указания авторства, источника и ссылки на лицензию Creative Commons, а также изменений, если таковые имеют место.

V. V. Goshulyak

THE PLACE OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE TYPOLOGY OF THE FEDERAL STATES OF THE VENICE COMMISSION

Abstract.

Background. In modern legal science, when studying various institutions of constitutional law, the authoritative opinions of the international expert community, represented by the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), in which the Russian Federation is among the other sixty States, have been actively attracted. The author aims to examine the constitutional institution of Russian federalism through the prism of the conclusions of the Venice Commission. This is one of the first works dealing with this problem in a complex way.

Materials and methods. Implementation of research tasks was achieved on the basis of analysis of reports and conclusions of the Venice Commission on federalism. The conclusions of the Venice Commission on constitutional legislation of the Russian Federation are subject to separate consideration. Methodological potential includes the following research methods: comparative legal, logical, institutional, formal legal, historical.

Results. The article studies the typology of Federal States developed by the Venice Commission and defines the place of the Russian Federation as a Federal state in this typology.

Summary. In the typology of the Venice Commission, the Russian Federation should be referred to constitutional federations formed on the basis of a combination of territorial and national principles. According to the constitutional and legal status of the subjects of the Federation, the Russian Federation refers to symmetrical federations with a certain degree of asymmetry, since the six types of subjects of the Federation established by the Constitution of the Russian Federation, with their formal equality, have features of their constitutional and legal status. In terms of the division of powers between Federal and regional bodies of state power, the Russian Federation is a centralized Federation. This place of the Russian Federation among the Federal States of the world fits perfectly into the General theory of federalism and does not violate its legal nature.

Keywords: The Venice Commission, federalism, the typology of the Federal States.

Европейская комиссия «За демократию через право», известная широким научным и политическим кругам как Венецианская комиссия, за время своей работы с 1990 г. по настоящее время уделяла внимание вопросам федерализма. Известен ряд ее докладов по этим вопросам, заслушанным в разное время. Среди них - доклады «Общие правовые основы содействия урегулированию этнополитических конфликтов в Европе», «О самоопределении и сецессии в конституционном праве», «Федеративные и региональные субъекты и международные договоры», «О федеральной и региональной власти».

Обобщенный анализ докладов Венецианской комиссии по вопросам федерализма позволяет вести речь о разработанной Комиссией типологии федеративных государств. При этом Венецианская комиссия исходила из того непреложного факта, что единой модели федерализма в мире не существует. Именно этот вывод дал ей возможность разработать классификацию федеративных государств. Следует отметить, что российская юридическая наука с успехом использует именно эту классификацию.

В классификации Венецианской комиссии все федеративные государства мира можно разделить на следующие группы:

- по правовому акту, положившему начало образования федерации, -конституционные и договорные;

- по принципу образования федераций - территориальные и национальные;

- по конституционно-правовому статусу субъектов федерации - симметричные и асимметричные;

- по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти - централизованные и децентрализованные федерации.

Кроме того, можно учитывать и используемые Венецианской комиссией другие критерии в типологии федеративных государств, например по участию субъектов федерации в международных отношениях, по закреплению в конституциях права народов на самоопределение и др. При этом выделенные выше четыре критерия типологии являются основными.

Место Российской Федерации в указанной классификации далеко не бесспорно. По источнику права, провозгласившему Россию федеративным государством, Российскую Федерацию следует отнести к конституционным федерациям. Ранее унитарное государство в 1918 г. Конституцией РСФСР было объявлено федерацией, хотя таковой оно не стало, так как субъектами федерации были провозглашены только российские автономии; разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти произведено не было.

Эта историческая несправедливость была преодолена заключением Федеративного договора 1992 г. и принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., распространивших принцип федерализма на всю территорию России, разграничивших предметы ведения и полномочия, предоставивших субъектам федерации управленческие и законодательные полномочия. Следовательно, не только в исторической ретроспективе, но и на современном этапе Российскую Федерацию следует признать конституционной федерацией, поскольку источником права, положившим начало этому процессу, стала конституция. Не субъекты федерации образовали Российскую Федерацию, а наоборот, они обязаны своим появлением Российской Федерации.

Сказанное не означает, что в конституционных федерациях не могут использоваться договорные отношения. Федеративный договор, отдельные договоры федерального центра с субъектами РФ убедительно доказывают использование договорных начал в конституционных федерациях. В научной литературе также отмечается, что в современной России превалирующей стала идея конституционной федерации [1, с. 56]. Этот вывод основывается в том числе и на сворачивании договорной практики разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами. В настоящее время предпочтение отдано законодательному разграничению указанных полномочий.

По принципу образования федераций Россия относится к федерациям, образованным на основе сочетания территориального и национального принципов. Этот подход к образованию федераций достался нам в наследство из советской эпохи. Тогда считалось, что национальный принцип образования

федерации является одновременно и попыткой решения национального вопроса в многонациональной стране, и реализацией права народов на самоопределение.

В советский период при построении федеративного государства господствующей считалась концепция, согласно которой трем уровням национальных общностей - нациям, народностям, иным этническим общностям -соответствовали три уровня субъектов федерации - союзные республики, автономные республики, автономные области.

Вместе с тем право народов на самоопределение может трактоваться не только как право на внутреннее самоопределение в рамках единого государства, но и как право на внешнее самоопределение с созданием отдельных государств. «Помимо культурной автономии, - отмечается в одном из Докладов Венецианской комиссии, - право народов на самоопределение может быть реализовано путем федерализма, регионализма и, возможно, местного самоуправления» [2, с. 13]. При этом внешнее самоопределение есть не что иное, как угроза территориальной целостности существующих государств. Отсюда - более устойчивыми являются федерации, построенные по территориальному, а не по национальному принципу.

Однако этот вывод нельзя считать бесспорным, поскольку он сводится к ответу на вопрос о том, нужно ли учитывать национальный фактор при создании федеративных государств.

На момент принятия Конституции РФ в 1993 г. в России де факто существовали субъекты федерации, образованные по национальному принципу, и отказ от этого принципа в тот период мог бы привести к внешнему самоопределению данных субъектов федерации и выходу их из состава Российской Федерации, подобно тому, как накануне союзные республики вышли из состава СССР и образовали национальные независимые государства.

Сложную обстановку того времени ярко выразил один из разработчиков новой российской конституции С. М. Шахрай. «В условиях переходного периода, - пишет он, - нестабильности правовой системы и институтов, необходимо было «застраховать» общество, государство и политическую систему от возможностей проявления сепаратизма и процессов, ведущих к распаду государства» [3, с. 94]. Следовательно, отказаться от национального принципа образования современной Российской Федерации не представлялось возможным.

В науке конституционного права существует точка зрения, в соответствии с которой именно национальный принцип должен быть определяющим при образовании федеративных государств [4, с. 152]. Нетрудно заметить, что корни этой позиции уходят в советскую эпоху.

На современном этапе развития юридической науки все больше сторонников находит точка зрения, согласно которой при образовании федеративных государств предпочтение следует отдавать территориальному принципу. Н. М. Добрынин по этому поводу пишет: «Национальный принцип построения федеративного государства изначально ошибочен, поскольку государство выполняет свои функции независимо от его национальных особенностей, в то время как национальные интересы должны учитываться в рамках национально-культурной автономии, которая признается единственной формой их реализации [5, с. 94-97]. В другой своей работе он отмечает:

«Нынешнее деление России на регионы не может быть признано удовлетворительным и имеющим право на дальнейшее существование» [6, с. 229-230]. Солидарная с ним, М. В. Глигич-Золотарева сомневается в жизнеспособности субъектного состава Российской Федерации из-за наличия в них шести различных видов [7, с. 335]. А. В. Зиновьев в этой связи сделал другой, более категоричный, вывод: «Несовершенство федеративного устройства России настолько очевидно, что ее даже трудно назвать федерацией, скорее это какой-то конгломерат, построенный с серьезными дефектами несущих конструкций, которые многие годы не устранялись, а постоянно нарастали» [8, с. 57].

С этими выводами нельзя согласиться, поскольку они оторваны от исторического контекста принятия Конституции РФ 1993 г. Именно переходный период российской государственности создал предпосылки для закрепления в Конституции РФ противоречивой и несовершенной модели федерализма. В тех условиях закрепить в Конституции РФ другую, «идеальную», модель российского федерализма не представлялось возможным.

Компромиссная, а потому и противоречивая, модель российского федерализма в Конституции РФ выглядит следующим образом. Все субъекты федерации при их формальном равноправии условно разделены на две группы: субъекты РФ, образованные по национальному принципу (республики, автономная область, автономные округа); субъекты РФ, образованные по территориальному принципу (края, области, города федерального значения). Всего шесть видов субъектов федерации, особенности которых вступают в противоречие с конституционным принципом равенства субъектов федерации.

Выделение субъектов РФ по национальному признаку не только досталось нам из советской эпохи, но и диктовалось наличием компактно проживающей на определенной территории так называемой титульной нации, даже при том, что эта нация не составляла большинства населения данной территории. Исключение может составить только Республика Крым, сравнительно недавно вошедшая в состав Российской Федерации, образование которой никак не связано с титульной нацией.

Доводы сторонников только территориального принципа федеративного устройства государства о том, что федерации, построенные по национальному принципу, являются менее устойчивыми, также оспоримы. Сепаратистские тенденции в таких регионах не стоит преувеличивать, поскольку подавляющее большинство субъектов РФ (59 из 85) построены на основе территориального, а не национального принципа. Отсюда Россию нельзя относить к чисто этническим федерациям.

Сепаратистские тенденции могут иметь место не только в федеративных, но и в унитарных государствах. Федерации, образованные по национальному принципу (СССР, Югославия, Чехословакия), распались не по причине сепаратизма их составных частей, а имели для этого другие социально-экономические и политические причины, которые впоследствии и вызвали сепаратизм регионов.

По конституционно-правовому статусу субъектов федерации Венецианская комиссия выделяет симметричные федерации (равный конституционно-правовой статус всех субъектов федерации) и асимметричные федерации (разный конституционно-правовой статус субъектов федерации).

Статья 5 Конституции РФ провозгласила равноправие субъектов федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром. Этот конституционный принцип, нашедший свое воплощение в единых для всех субъектов РФ предметах ведения и полномочиях, указывает на симметричный характер Российской Федерации. Однако обеспечить равный конституционно-правовой статус всех субъектов федерации из-за их различных видов (республики, они же государства, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) на практике оказалось весьма проблематично. Как справедливо указывал С. М. Шахрай, «...первоначально добиться согласия среди участников обсуждения проекта Конституции РФ в том, что касается необходимости обеспечить равный конституционный статус всех национально-территориальных и территориальных образований, составляющих Российскую Федерацию, оказалось непростой задачей. Национальные республики в составе России настаивали на сохранении "иерархии статусов"», в которой сами они занимали бы верхнюю позицию. Такую же точку зрения поддерживали многие специалисты и политики» [3, с. 97].

Нетрудно заметить, что одновременное применение двух принципов построения федеративных государств (территориального и национального) привело к тому, что симметричная конституционная модель российского федерализма на практике превратилась в асимметричную модель. Кроме того, отдельные конституционные нормы также позволяют говорить об асимметричности российского федерализма. Установленные частью 1 ст. 5 Конституции РФ шесть видов субъектов федерации при их формальном равенстве имеют особенности своего конституционно-правового статуса. Часть 5 ст. 66 Конституции РФ указывает на возможность изменения на основе федерального конституционного закона правового статуса субъекта федерации при достижении взаимного согласия федерального центра и данного субъекта РФ. При равном конституционно-правовом статусе субъектов РФ он не может быть изменен даже по взаимному согласию.

Ранее нам приходилось высказывать точку зрения, согласно которой Российская Федерация относится к федерациям симметричного типа: «единые предметы ведения и полномочия для всех субъектов РФ, право на собственное законодательство, самостоятельное установление своих органов государственной власти, равноправие субъектов РФ» [9, с. 85]. В настоящее время, опираясь на практику российского федерализма последних двух десятилетий, эту позицию следует скорректировать и сделать вывод о том, что Российская Федерация является федерацией симметричного типа с известной долей асимметрии. Последняя не имеет принципиального значения для ее симметричности, так как главным признаком отнесения федерации к тому или иному виду являются предметы ведения и полномочия субъектов федерации, а они для всех субъектов РФ единые.

По разграничению полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти Венецианская комиссия различает централизованные и децентрализованные федерации. При этом комиссия выявила тенденцию к децентрализации федеративных отношений, при которой субъекты федерации наделяются все большом объемом полномочий [10, с. 45]. Однако эта тенденция не является характерной для Российской Федерации.

В ней все большее проявление находит тенденция централизации федеративных отношений. В качестве примера можно привести неоднократные изменения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [11], который вышел далеко за пределы «общих принципов» и достаточно подробно урегулировал указанную сферу, заняв тем самым все правовое поле и почти ничего не оставив субъектам федерации для собственного правового регулирования.

Централизацию федеративных отношений можно проследить и на примере образования федеральных округов и назначения в них полномочных представителей президента России в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [12]. Изначально институт полномочных представителей создавался для обеспечения полномочий президента РФ. В последующем в федеральных округах стали создаваться надсубъектные органы государственной власти как территориальные подразделения федеральных исполнительных органов, которые можно признать четвертым уровнем публичной власти, наряду с федеральным, региональным и муниципальным уровнями. Все это вместе взятое в достаточной степени характеризует Российскую Федерацию как федерацию централизованного типа.

Следует отметить, что в юридической литературе высказывается идея о том, что централизация федеративных отношений не соответствует принципам и сущности федерализма [13, с. 71]. Однако с этим категоричным выводом трудно согласиться. Здесь необходимо иметь в виду тот факт, что Россия является самым крупным федеративным государством мира и в ней исторически была обусловлена сильная и централизованная государственная власть, иначе было бы проблематично сохранить эту огромную территорию в границах одного государства. Этот вывод в полной степени можно отнести и к современному периоду российской государственности. Тем более нет ни одного решения Венецианской комиссии, которое бы расценивало централизацию в федеративных отношениях как отказ от этой формы государственного устройства. И централизация, и децентрализация вполне вписываются в юридическую природу федерализма. В любом федеративном государстве, как отмечается в научной литературе, существуют противоречия между тенденциями централизации и децентрализации, симметрии и асимметрии, федеративным и унитарным началами [1, с. 56].

Таким образом, в типологии Венецианской комиссии Российскую Федерацию следует отнести к конституционным федерациям, образованным на основе сочетания территориального и национального принципов. По конституционно-правовому статусу субъектов федерации Российская Федерация относится к симметричным федерациям с известной долей асимметрии, поскольку установленные Конституцией РФ шесть видов субъектов федерации при их формальном равенстве имеют особенности своего конституционно-правового статуса. По разграничению полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти Российская Федерация является централизованной федерацией. Это место Российской Федерации среди федеративных государств мира вполне вписывается в общую теорию федерализма и не нарушает его юридическую природу.

Библиографический список

1. Нарутто, С. В. Единство и многообразие российского федерализма / С. В. Нарутто // Актуальные проблемы российского права. - 2017. - № 9. - С. 56-67.

2. Self-Determination and Secession in Constitutional law Report adopted by the Commission at its 41th meeting. - Venice, 10-11 December, 1999. - 14 р.

3. Шахрай, С. М. О Конституции: основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований / С. М. Шахрай. - Москва : Наука, 2013. - 918 с.

4. Чиркин, В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ / В. Е. Чиркин // Государство и право. - 1994. - № 8-9. - С. 150-158.

5. Добрынин, Н. М. Новый федерализм: модели будущего государственного устройства Российской Федерации / Н. М. Добрынин. - Новосибирск : Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2003. - 468 с.

6. Добрынин, Н. М. Федерализм: историко-методологические аспекты / Н. М. Добрынин. - Новосибирск : Наука, 2005. - 367 с.

7. Глигич-Золотарева, М. В. Теории и практика федерализма: системный подход / М. В. Глигич-Золотарева. - Новосибирск : Наука, 2009. - 640 с.

8. Зиновьев, А. В. Концепция радикальной реформы федеративного устройства России / А. В. Зиновьев // Правоведение. - 2002. - № 6. - С. 124-128.

9. Гошуляк, В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации / В. В. Гошуляк. - Москва : Янус-К, 2000. - 336 с.

10. Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право : монография / под ред. Т. Я. Хабриевой, В. И. Лафитского. - Москва : Статут, 2014. - 255 с.

11. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

12. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.

13. Виноградов, Т. П. Некоторые проблемы российского федерализма и возможные способы их решения / Т. П. Виноградов // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 10. - С. 69-72.

References

1. Narutto S. V. Aktual'nye problemy rossiyskogo prava [Topical issues of the Russian law]. 2017, no. 9, pp. 56-67. [In Russian]

2. Self-Determination and Secession in Constitutional law Report adopted by the Commission at its 41th meeting. Venice, 10-11 December, 1999, 14 p.

3. Shakhray S. M. O Konstitutsii: osnovnoy zakon kak instrument pravovykh i sotsial'no-politicheskikh preobrazovaniy [On the Constitution: the main law as an instrument of legal and sociopolitical transformations]. Moscow: Nauka, 2013, 918 p. [In Russian]

4. Chirkin V. E. Gosudarstvo i pravo [State and law]. 1994, no. 8-9, pp. 150-158. [In Russian]

5. Dobrynin N. M. Novyy federalizm: modeli budushchego gosudarstvennogo ustroystva Rossiyskoy Federatsii [A new federalism: future state structure models of the Russian Federation]. Novosibirsk: Sibirskaya izdatel'skaya firma «Nauka» RAN, 2003, 468 p. [In Russian]

6. Dobrynin N. M. Federalizm: istoriko-metodologicheskie aspekty [Federalism: historical and methodological aspects]. Novosibirsk: Nauka, 2005, 367 p. [In Russian]

7. Gligich-Zolotareva M. V. Teorii i praktika federalizma: sistemnyy podkhod [The theory and practice of federalism: the systemic approach]. Novosibirsk: Nauka, 2009, 640 p. [In Russian]

8. Zinov'ev A. V. Pravovedenie [Jurisprudence]. 2002, no. 6, pp. 124-128. [In Russian]

9. Goshulyak V. V. Teoretiko-pravovye problemy konstitutsionnogo i ustavnogo za-konodatel'stva sub "ektov Rossiyskoy Federatsii [Theoretical and legal issues of the con-

stitutional and statutory legislation of the regions of the Russian Federation]. Moscow: Yanus-K, 2000, 336 p. [In Russian]

10. Venetsianskaya komissiya: sto shagov k demokratii cherez pravo: monografiya [The Venice Commission: 100 steps towards democracy through law: monograph]. Eds. T. Ya. Khabrieva, V. I. Lafitskiy. Moscow: Statut, 2014, 255 p. [In Russian]

11. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collected laws of the Russian Federation]. 1999, no. 42, art. 5005. [In Russian]

12. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collected laws of the Russian Federation]. 2000, no. 20, art. 2112. [In Russian]

13. Vinogradov T. P. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo [Constitutional and municipal law]. 2014, no. 10, pp. 69-72. [In Russian]

Гошуляк Виталий Владимирович

доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, декан юридического факультета, Пензенский государственный университет

E-mail: vvgoshulyak@rambler.ru

Goshulyak Vitaliy Vladimirovich Doctor of juridical sciences, doctor of historical sciences, professor, dean of the Faculty of Law, Penza State University

Образец цитирования:

Гошуляк, В. В. Место Российской Федерации в типологии федеративных государств Венецианской комиссии / В. В. Гошуляк // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2019. -№ 3 (51). - С. 5-13. - DOI 10.21685/2072-3016-2019-3-1.