Защита прав потребителей при производстве государственных услуг: институциональные возможности и ограничения

Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2013. № 4. С. 10-14.

УДК 366.02

ЗАЩИТА ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И ОГРАНИЧЕНИЯ1

CONSUMERS RIGHTS PROTECTION IN PUBLIC SERVICES PRODUCTION: INSTITUTIONAL OPPORTUNITIES AND CONSTRAINS

Е.А. Капогузов E.A. Kapoguzov

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

Представлен обзор теоретических подходов воздействия потребителей на качество государственных услуг. Выявлены возможности защиты прав потребителей при различных институциональных альтернативах. На базе методологии экономического анализа права представлены как институциональные возможности воздействия потребителей с учетом выгод и издержек. Приводятся результаты эмпирического исследования, выявляющего возможности и ограничения формальных и неформальных способов воздействия на качество и доступность государственных услуг.

This paper presents an overview of the theoretical approaches influence consumers on the quality of public services and identify opportunities to protect their rights under various institutional alternatives. Based on the methodology of economic analysis, the right is represented as the institutional capacity to impact consumers taking into account the benefits and costs. The results of presented empirical research reveals the opportunities and constrains of formal and informal ways to influence the quality and accessibility of public services.

Ключевые слова: государственные услуги, роль потребителей, расширенная экономическая теория бюрократии, защита прав потребителей, экономический анализ права.

Key words: public services, customers role, extended economic theory of bureaucracy, consumers rights protection, economics of law.

Одной из недостаточно развитых, на наш взгляд, теоретических проблем в сфере защиты прав потребителей является вопрос об их защите от государства. На практике необходимость данных действий становится очевидной, особенно в периоды пиковой нагрузки на го -сударственные учреждения, являющиеся мо -нополистами в производстве общественных благ, когда люди вынуждены с вечера занимать очередь для получения нужных им справок и разрешений. Однако среди организаций гражданского общества практически невозможно найти специализированные организации, занимающиеся жалобами потребителей в их взаимоотношениях с государством [1]. Вместе с тем, проблема неудовлетворительного качества производимых государством услуг с позиций экономического подхода (в частности, экономического анализа права [2]) имеет полноценное толкование позитивного и нормативного характера.

В рамках данной статьи мы обозначим характеристики, отличающие ситуацию в сфере защиты прав потребителей государственных и частных услуг, представим типичные механизмы воздействия со стороны потребителей на их качество и обсудим возможности для нормативных рекомендаций улучшения ситуации в данной сфере.

Исходная ситуация для защиты прав потребителей в сфере производства (включающего как завершающую стадию производства в широком смысле также стадию потребления) государственных услуг различается для частного и общественного секторов. Основные отличия применительно к идеальным (теоретическим) моделям производства приведены в таблице.

Таким образом, ключевая имманентная проблема, возникающая при производстве государственных услуг, заключается в отсутствии у потребителей реального выбора в связи с вынужденным характером спроса на данного

1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Министерства образования и науки РФ в рамках научно-исследовательского проекта «Правовое обеспечение решения социальных конфликтов в субъекте Российской Федерации: защита прав человека в условиях криминализации общественных отношений», Соглашение № 14.В37.21.0045 от 25 июля 2012 г.

© Е.А. Капогузов, 2013

рода услуги и монопольным характером производства. Проблема усугубляется еще и тем, что, в отличие от частного сектора, где потребитель может воздействовать на оппортунизм производителя через голосование «рублем» (что в современных условиях преимущественно отношенческих контрактов является жестким механизмом отбора субъектов рынка), для

Понимание того факта, что государство может рассматриваться как фирма по производству специфических услуг, делегируемых ему обществом в рамках социального контракта, в западных странах пришло в ходе «менед-жеристской революции» в последней трети ХХ в. Отказ от телеологического понимания роли государства и негосударственных субъектов при производстве государственных услуг предполагал усиление роли потребителей -клиентов государства (customers role). Данная позиция отталкивается от контрактной природы государства и предполагает наличие мощных общественных институтов, сдерживающих оппортунизм государства в их взаимоотношениях с гражданами. Речь в первую очередь идет о создании институтов (формальных и неформальных правил и механизма принуждения к исполнению этих правил - инфор-смент) и организаций, осуществляющих контроль за качеством работы соответствующих институтов (с позиции методологии экономического анализа права - гарантов норм).

Вместе с тем, механизмы инфорсмента в области качества и доступности (двух ключевых характеристик, характеризующих «хорошую» государственную услугу [3]) различаются в трех базовых парадигмах государственного управления [4]. В бюрократическом типе (Public Administration) ключевым является внутренний механизм экспертного контроля качества работы чиновников и теоретически допускаются только формальные формы воздействия потребителей через политические рынки или путем обращения в вышестоящие органы.

государственных учреждений такой механизм отбора отсутствует. Контролером качества является, как правило, вышестоящий чиновник, осуществляющий оценку через выполнение инструкций и некое экспертное знание о качестве, но не через выявление степени удовлетворенности потребителей качеством производимой услуги.

Базовым неформальным институтом в данной парадигме становится доверие. Бюрократический этос, формируемый за счет следования мотивации «служения обществу» в условиях доверия чиновникам, является ключевым элементом инфорсмента.

Роль потребителей в менеджеристском типе (Public Management) производства государственных услуг заключается, прежде всего, в контроле за содержанием формального контракта о финансировании их производства. Большее значение придается не процессу, а общественно значимому результату работы исполнительной власти. Это меняет содержание и механизма управления трансакциями в общественном секторе, и механизма мотивации исполнителей. Ключевым элементом трансформации становится отказ от институтов, базирующихся на доверии чиновникам, в пользу институтов, позволяющих обеспечить прозрачность их деятельности (так называемую «подотчетность» - accountability) и эффективность использования общественных ресурсов. Оборотной стороной медали может стать мотивация «работы на показатель». С точки зрения оценки качества, одним из ключевых механизмов является выявление степени удовлетворенности потребителей качеством услуг на основе существующих стандартов их производства.

Отличие координационного типа (Public Governance) от менеджеристского заключается, в первую очередь, в содержании механизма взаимодействия субъектов при производстве государственных услуг и механизма принятия решений. Государство является «государством

Различия идеальных условий производства частных и государственных услуг

Характеристика элементов и условий производства услуги Государственные услуги Частные услуги

Структура производства Монопольная Конкурентная

Характер выбора Вынужденный Добровольный

Частота выбора Редко, при возникновении необходимости Часто, при возникновении потребности

Условия выбора Фиксированы, централизованы (исходя из доступности услуги и возможности ее бюджетного финансирования) Децентрализованы, возможность выбора

Механизм контроля Командный

координирующим» (enabling state) - организатором взаимодействия субъектов производства, - а не непосредственным производителем общественных благ. В координационном типе сами потребители (особенно на местном уровне) определяют объемы и перечень государственных услуг. Решение общественных проблем в треугольнике «исполнительная власть - потребители (в том числе бизнес как важная составляющая сообщества стейкхолдеров) - общественные организации» должна взять на себя та сторона, которая более эффективно, с точки зрения общественных затрат и результатов, может это сделать.

Практическое участие потребителей в производстве государственных услуг стало проявляться в ходе реализации реформ в духе нового государственного менеджмента. В первую очередь это касалось вопросов менеджмента качества государственных услуг. Стоит отметить, что движение началось «снизу» - с формулирования стандартов обслуживания граждан самими гражданами. Начало было положено в 1991 г. в Великобритании Хартией граждан (Citizens Charter), которая была охарактеризована британским премьер-министром Джоном Мэйджором как наиболее всеобъемлющая, способствующая росту качества государственных услуг, улучшающая возможности выбора, создающая лучшие ценности и расширяющая подотчетность [5, p. 102]. Схожие институты возникли в последующие 2-3 года в других странах Европы (Франции, Италии, Бельгии и др.).

В отличие от западных стран, в России формирование стандартов шло по бюрократическому пути, когда административные регламенты разрабатывались чиновниками и с потребителями согласовывались формально. Результатом стало то, что в регламентах наиболее «времеемких» массовых услуг (получение заграничного паспорта, регистрация автотранспорта и др.) оказались не зафиксированы временные рамки «доступа к окошку», т. е. времени от прихода клиента в учреждение до мо-

мента начала исполнения услуги соответствующим фронтлайн чиновником.

Особое внимание в процессе реформ в странах с переходной экономикой, к которым относится и Россия, на наш взгляд, должно уделяться развитию негосударственных форм воздействия на качество и эффективность производства государственных услуг. Как показано в работе А. Ставинской, в условиях неразвитой институциональной среды происходит замещение неработоспособных формальных институтов (политических институтов демократии, судебных институтов) неформальными связями [6]. Наличие связей, «блата» в органах государственной власти снижает издержки доступа к государственным услугам, но вместе с тем требует поддержания на достаточно высоком уровне инвестиций в социальный капитал. Для значительной же части населения такого рода каналы снижения трансакционных издержек недоступны, не говоря уже о том, что они входят в противоречие с идеологией реформы предоставления государственных услуг, делающей акцент на формализации процессов через создание стандартов и регламентов. В этой области за последние годы, как уже отмечалось, были произведены существенные изменения в формальных институтах. Помимо специализированного закона (ФЗ от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ [7]) был принят ряд подзаконных актов, направленных на регулирование возможностей досудебного оспаривания действий или бездействия чиновников. Вместе с тем, наличие формальных институтов вряд ли может трансформировать неформальные институты так же быстро. Как показывает наше исследование, по вопросу качества и доступности государственных услуг граждане в очень незначительной степени готовы обращаться к формальным институтам (в суд, к нормам административного регламента и т. д. (см. рис. 1)).

Также низка и степень осведомленности граждан об их правах, вытекающих из административных регламентов (см. рис. 2).

Готовы ли вы оспаривать нарушения административного регламента со стороны государственных служащих (грубость, превышение сроков ожидания подачи и рассмотрения документов и др.)?

Рис. 1. Результаты опроса потребителей услуг многофункциональных центров предоставления государственных услуг в Советском и Центральном административных округах г. Омска [8, с. 391]

Знаете ли вы о существовании административного регламента предоставления государственной услуги (документа с описанием процедуры предоставления услуги, перечня документов, порядка разрешения споров и др.)?

Рис. 2. Результаты опроса потребителей услуг многофункциональных центров предоставления государственных услуг в Советском и Центральном административных округах г. Омска [8, с. 390]

Хотя опрос проходил уже около пяти лет назад (в 2008 г.), и диагностика современной ситуации после множества произошедших в данной сфере институциональных изменений (в первую очередь, формальных институтов) явно напрашивается, рискнем предположить, что ситуация вряд ли изменилась принципиально. Об этом свидетельствуют результаты проводившихся в 2009-2012 гг. студентами экономического факультета ОмГУ экспериментов и пилотных опросов государственных

служащих [9]. Проблема заключается, в первую очередь, в «укорененности» неформальных (надконституционных) институтов и в наличии издержек коллективного действия. Преодолеть слабость базовых институтов инфор-смента в сфере производства государственных услуг можно за счет использования ресурса внесудебного механизма контроля со стороны негосударственных (независимых) институтов гражданского общества, представляющих интересы потребителей публичных услуг. В тео-

рии они позволяют усилить позиции потребителей в квазирыночных торгах между государственными учреждениями, производящими публичные услуги, с точки зрения переговорной силы в вопросе торга о качестве и издержках (как трансформационных, так и трансакционных) производства общественных благ [10]. Однако при переходе в практическую (нормативную) плоскость данный вопрос требует институционализации такого механизма через выработку внесудебных форм воздействия и предполагает наличие организации, осуществляющей поддержку и сопровождение индивидуальных и коллективных действий. Первым шагом к такой институционализации могла бы стать более детальная диагностика ситуации в сфере производства государственных услуг на уровне пилотного региона. В дальнейшем возможно организовать центр защиты прав потребителей государственных услуг, оказывающий широким слоям населения информационную, консультационную и юридическую поддержку. Такой междисциплинарный центр может способствовать снижению трансакционных издержек коллективного действия и развитию небюрократических механизмов улучшения ситуации в сфере производства государственных услуг

1. Гражданское общество в модернизируемой России. Аналитический отчет центра изучения гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ / Л. И. Якобсон, И. В. Мерсиянова, О. Н. Кононыхина и др. -М. : НИУ ВШЭ, 2011.

2. Тамбовцев В. Л. Право и экономическая теория : учеб. пособие для вузов. - М. : ИНФРА-М, 2005.

3. Легранд Дж. Другая Невидимая рука: предоставление общественных услуг на основе выбора и конкуренции. - М. : URSS, 2011. -240 с.

4. Капогузов Е. А. Структурные альтернативы производства государственных услуг // Экономическая политика. - 2013. - № 4. -С. 112-132.

5. Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform. A Comparative analysis. - 2nd Edition. - Oxford, 2004.

6. Ставинская А. А. Институциональные альтернативы воздействия потребителей на качество государственных услуг : автореф. дис. ... канд. экон. наук. - М., 2010.

7. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ. -Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

S. Капогузов Е. А. Институциональная структура производства государственных услуг: от веберианской бюрократии - к современным реформам государственного управления. - Омск : Изд-во ОмГУ, 2012. - 399 с.

9. Капогузов Е. А. Институциональные альтернативы влияния потребителей на качество государственных услуг: теоретические конструкты и региональные практики // XIV Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества НИУ ВШЭ (Москва, 2-5 апреля 2013 г.). - URL : http://conf.hse.ru/2013 /program.

10. Аузан А., Тамбовцев В. Экономическое значение гражданского общества // Вопросы экономики. - 2005. - № 5. - С. 29-49.