О путях разработки градостроительной доктрины

О путях разработки градостроительной доктрины

В.Я.Любовный

Разработка градостроительной доктрины - сложный итеративный процесс, требующий консолидации исследований различных специалистов в поиске вариантов документа, наиболее отвечающих целям перспективной пространственно-градостроительной организации территории страны. В предлагаемой статье анализируется накопленный к настоящему времени опыт разработки доктрины и на его основе формулируются предложения по дальнейшей работе.

Прошло чуть более десяти лет со времени публикации Национальной доктрины градостроительства России, подготовленной И.М.Смоляром в профессиональном содружестве с Л.В.Вавакиным, В.В.Владимировым, Т.В.Саваренской и другими специалистами1. Сегодня необходимость разработки научно обоснованного государственного документа, определяющего стратегию развития градостроительства в России, не только сохранилась, но и существенно возросла, поскольку его отсутствие стало серьезной помехой в поступательном движении страны.

В связи с этим в 2010 году президиум РААСН принял решение о проведении исследований по актуализации Национальной доктрины градостроительства. Для выполнения этой работы была создана рабочая группа в составе В.В.Аникеева, Л.В.Вавакина, М.Я.Вильнера, Л.Я.Герцберг, Г.В.Есаулова, Г.И.Кадышева, А.М.Каримова, Н.П.Крайней, Д.Ю.Ломакиной, В.Я.Любовного, Г.В.Мазаева, А.Г.Мазаева, М.Г.Мееровича, Л.У.Молдавской, М.В.Перова, Н.А.Самойловой, Э.В.Сарнацкого, Ю.А.Сдобнова, А.И.Стрельникова, Э.А.Шевченко и Г.С.Юсина2.

Возглавил рабочую группу Юрий Афанасьевич Сдобнов3.

1 Национальная доктрина градостроительства России. Концепция градостроительной политики России на начало XXI века / И.М.Смоляр. М.: РААСН, 2001. Работы Ильи Моисеевича Смоляра представляют собой бесценное наследие, сохраняющее свое теоретическое и прикладное значение и в настоящее время. Среди них: Градостроительное право. Теоретические основы. М.: РААСН, 2000; Градостроительное планирование как система: прогнозирование, программирование, проектирование. М.: РААСН, 2001; Терминологический словарь по градостроительству. М.: РААСН, 2004; Владимиров В.В., Саваренская Т.Ф., Смоляр И.М. Градостроительство как система научных знаний. М.: РААСН, 2000.

2 Следует отметить весьма содержательные, во многом новаторские статьи Г.В.Есаулова, опубликованные в 2011—2012 годах: Градостроительная доктрина Российской Федерации: в поисках оснований // Градостроительство. 2012. № 2; Основные положения Градостроительной доктрины Российской Федерации // Проблемы взаимосвязанного социально-экономического и пространственного развития России. М., 2011, а также статью М.Я.Вильнера «О градостроительной доктрине России (заметки к обсуждению) в журнале «Градостроительство» №5 за 2011 год.

3 Ю.А.Сдобнов одновременно являлся руководителем научно-исследовательской работы «Основные направления актуализации Градостроительной доктрины в условиях модернизации социально-экономического и пространственного развития России», соисполнителем по этой теме был автор настоящей статьи.

Ее члены представили свои предложения и рекомендации, которые не только были внимательно рассмотрены руководителем группы, но и стали материалом для подготовки им выводов и творческих рекомендаций. Представляется важным привести его суждения, изложенные в письме к членам группы, которые можно рассматривать как напутствие для продолжения и завершения этой работы.

Доктрина, по Сдобнову, должна иметь публичный официальный характер и излагать совокупность принципов, позволяющих рассматривать ее как базу управления развитием городов, основным участником которого должно быть государство. Доктрина в системе прогнозных документов перспективного развития России - это фундаментальный научный труд, обобщающий обширный объем научных исследований в области градостроительства, создающий теоретические основы политики России в новых условиях. Доктрина - системная правовая основа новой модели градостроительного развития страны. Необходимо рассматривать Россию XXI века в общем контексте мирового развития. При этом градостроительство надо понимать как неотъемлемую часть более широкого вида деятельности - обустройства национального пространства.

В основу доктрины должен лечь материал И.М.Смоляра. Но мы не можем не отдавать себе отчет, что за время, прошедшее с ее разработки, произошли существенные изменения в жизни страны и градостроительстве.

Изучение предложений по структуре доктрины позволили руководителю рабочей группы сделать предварительные рекомендации относительно необходимости:

- постановки вопроса о представлении в доктрине основ территориально-градостроительной политики;

- учета опыта градостроительства советского периода и нашего времени;

- рассмотрения в условиях глобализации проблемы России в контексте внешних взаимосвязей;

- подхода к градостроительству России как к неотъемлемой части обустройства национального пространства и сведения воедино всех разрозненных стратегий (социально-политических, организационно-правовых, финансово-экономических и др.), направленных к единой цели - формированию полноценной среды обитания, повышению качества жизни, созданию необходимых предпосылок для сохранения целостности страны;

- выработки новой парадигмы градостроительства с учетом изменения его роли в социально-экономическом развитии

страны - от пассивной к активной; перехода от функциональной модели градостроительной деятельности к конфликтной социально и пространственно ориентированной; проектирования локальных систем расселения в увязке с развитием региональных систем;

- выработки механизмов и инструментов реализации стратегических задач и задач градостроительства;

- выделения этапов и приоритетных направлений реализации стратегии градостроительства;

- обеспечения безопасности развития России средствами градостроительной политики;

- защиты природы и сохранения архитектурно-градостроительного наследия;

- сохранения территориальной целостности страны, обеспечения развития Дальнего Востока и российского Севера.

Здесь представляется необходимым вернуться к определению понятий «доктрина» и «градостроительная доктрина Российской Федерации».

В Большом энциклопедическом словаре доктрина определяется как учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип; в Википедии - как философская, политическая, религиозная теория, концепция, учение, система воззрений, руководящий теоретический или политический принцип. Другие словари трактуют этот термин весьма широко.

Вместе с тем доктрины, сохраняя роль важнейшего научно обоснованного государственного, общенационального ориентира по развитию той или иной сферы деятельности, могут существенно различаться в зависимости от функциональной направленности, целей, структуры и адресности. Последняя может ограничиваться либо узким спектром адресатов, либо, наоборот, быть рассчитана на все органы управления, все население страны.

Более точное определение позволило бы не только адекватно отразить научно-содержательную сторону Градостроительной доктрины Российской Федерации, но и раскрыть, с одной стороны, ее предназначение в сфере публичной профессиональной деятельности, с другой - роль как основы государственной градостроительной политики.

Внесение определенности в понятие нашей градостроительной доктрины позволит сформулировать ее цели, задачи и структуру, где каждый из выделенных разделов будет нести свою функциональную нагрузку, солидарно работая на общую цель и задачи документа.

В связи с этим представляется целесообразным остановиться на трактовке понятия «градостроительная доктрина», предложенной И.М.Смоляром, а затем перейти к базовому документу с привлечением других публикаций, отражающих позицию автора доктрины по рассматриваемым вопросам, а также рекомендаций и предложений членов рабочей группы.

В докладе на конференции Союза архитекторов России на тему «Градостроительство России - итоги и проблемы ХХ

века, прогноз на XXI век» 25 апреля 2001 года И.М.Смоляр отмечал: «Сформулировать прогнозы развития градостроительства в России XXI века - это не просто научная, это важная практическая задача, учитывая эффект так называемой самореализации однажды озвученных прогнозов. Наилучшей формой такого озвучивания может стать разработка и принятие государственной доктрины России в области градостроительства, о которой так много и так по-разному говорено в последнее время»4. Три блока этого документа конструктивного прогнозирования, по мнению Смоляра, должны содержать:

• стратегические цели развития градостроительства, в том числе по преодолению кризисных явлений и переходу к устойчивому развитию системы расселения городов без системной их деградации;

• концепцию градостроительной деятельности, включая основы и условия ее осуществления, главные задачи и пути реформирования;

• научную стратегию развития городов на ближайшую и отдаленную перспективу - как результат научного прогнозирования развития организационной структуры и морфологии типов и форм градостроительных образований.

В своем терминологическом словаре по градостроительству Смоляр предлагает следующее определение: «Градостроительная доктрина, подлежащая одобрению Правительством РФ, - научно обоснованная концепция в области стратегии и тактики градостроительной деятельности, составляющая основу для текущей и долгосрочной градостроительной политики страны» 5.

Соглашаясь в целом с этим емким определением, считаем существенным применительно к доктрине говорить не только о градостроительной деятельности, но и о современных тенденциях и прогнозе развития самих объектов (городов, других населенных мест и систем расселения).

Как нам представляется, Градостроительная доктрина Российской Федерации как основополагающий государственный документ должна иметь три важные функции и содержать: научно обоснованный прогноз градостроительного развития России; главные (принципиальные) направления государственной политики в сфере градостроительства и градостроительной деятельности; систему методов, инструментов и механизмов, способствующих реализации прогнозов и государственной политики в сфере градостроительства.

Учитывая особенность градостроительства как сферы, относящейся ко всем территориальным (таксономическим) уровням управления, а также непосредственно затрагивающей коренные интересы всего населения страны, доктрина должна выступать как бы в трех видах: публичного документа, ориентированного не только на профессиональное сообще-

4 Городское управление. 2001. №9.

5 Смоляр И.М. Терминологический словарь по градостроительству. М., 2004. С. 45.

ство, но и широкие слои населения; государственного документа, возводящего градостроительство в число важнейших национальных приоритетов, реализация которых должна идти путем предоставления различных форм государственной поддержки; юридического документа, содержащего важнейшие правовые позиции, которые могут послужить основой для разработки (при однозначной трактовке основных понятий и положений) последующих подзаконных актов, а также нормативно-правовых документов в смежных сферах деятельности.

В связи с этим в качестве целей разработки градостроительной доктрины (необходимо различать цели разработки доктрины и цели доктрины) могут быть предложены:

- научное обоснование повышения роли градостроительства как одного из важнейших условий перехода к новой, прогрессивной модели социально-экономического, пространственного и политического развития России; повышения жизненного уровня ее населения; обеспечения устойчивости и безопасности развития страны;

- признание органами власти всех уровней и бизнес-сообществом необходимости включения градостроительства в число главных приоритетов развития страны путем повышения государственной финансовой поддержки и обеспечения комплекса условий для реализации градостроительных планов, программ и прогнозов. Повышение уровня финансово-экономической самодостаточности городов и других муниципальных образований - одно из главных условий обеспечения их устойчивого развития, формирования реального и действенного местного самоуправления, способного брать на себя ответственность за настоящее и будущее развитие своих поселений.

В качестве варианта, уточняющего определение градостроительной доктрины, данное Смоляром, может быть предложена следующая его редакция: «Градостроительная доктрина Российской Федерации - научно обоснованный долгосрочный прогноз развития градостроительства на территории Российской Федерации и ее регионов, составляющий основу для формирования государственной градостроительной политики, путей и методов ее реализации».

Предложенные подходы в значительной мере определяются особенностями градостроительства, рассматриваемого, с одной стороны, как объектная субстанция, включающая пространственную организацию систем расселения, планировку и застройку населенных мест, а с другой - как сфера деятельности.

В отличие от других сфер, являющихся объектом прогнозирования, таких, как промышленность, аграрный и другие сектора реальной экономики с относительно коротким жизненным циклом, определяемым ускорением научно-технического прогресса, территориально-градостроительная сфера характеризуется значительным консерватизмом и более длительным жизненным циклом. В связи с этим качественные изменения в ней требуют более продолжительного срока (измеряемого нередко десятилетиями), что предопределяет долгосрочный характер прогноза. В то же время государ-

ственная градостроительная политика, в основе которой лежит первоочередной этап прогноза градостроительства, ориентирована на использование предметных методов управления, опирающихся на реальные финансовые и иные ресурсы, что определяет ее среднесрочный характер (5-7 лет).

Однако, когда речь идет о реализации стратегии градостроительства, с нашей точки зрения, должны рассматриваться как государственная политика, применительно к которой разрабатывается система механизмов (инструментов) для ее осуществления, так и долгосрочные прогнозы, реализация которых обеспечивается другими методами и инструментами: подготовкой проектно-планировочной документации, разработкой соответствующих долгосрочных программ, а также резервированием территории (площадок) под перспективные объекты и виды пользования (социальную, инженерную инфраструктуру и ареалы природоохранного характера).

С учетом изложенного выше представляется целесообразным перейти к самой доктрине, подготовленной Смоляром и проведенным в последнее время работам в РААСН по ее актуализации.

Естественно, что особое внимание рабочей группы было уделено анализу Национальной доктрины, которая по основным позициям не только не потеряла своей актуальности, но и позволила наметить главные направления развития градостроительства на прогнозный период. Следует также отметить, что для участников группы весьма поучительным был опыт умелого сочетания в работе Смоляра теоретических подходов и конкретных прикладных рекомендаций. В приведенном выше его определении градостроительной доктрины предложен и состав документа из трех разделов, раскрывающих социально-градостроительные, организационно-градостроительные и научно-градостроительные основы, а также этапы, приоритеты и ожидаемые результаты 6.

Опубликованная в 2001 году Национальная доктрина градостроительства России содержит Концепцию градостроительной политики России на начало XXI века и собственно Национальную доктрину.

С учетом работы, выполненной Смоляром, нам представляется целесообразным вместо этих двух документов предложить один - Доктрину градостроительства Российской Федерации.

Такая доктрина должна носить публичный характер, не теряя при этом научной ценности, что позволит представить ее на утверждение Президента России, поскольку по своему значению для поступательного развития страны и ценности для каждого из ее сограждан она не уступает таким документам, как Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации (утверждены Президентом России соответственно 30 января и 5 февраля 2010 года).

6 Смоляр И.М. Терминологический словарь по градостроительству. С. 45.

Предлагаемая структура доктрины в значительной мере является данью уважения к наследию И.М.Смоляра. В связи с этим во многих ее разделах указаны позиции национальной доктрины 2001 года, которые было бы целесообразно использовать в ее актуализированном варианте.

Соображения и предложения всех членов рабочей группы были учтены при подготовке объединенной примерной структуры Градостроительной доктрины Российской Федерации7.

Примерная структура Градостроительной доктрины Российской Федерации

Общие положения. Термины и определения. Место доктрины как стратегии градостроительства в системе законодательных актов и прогнозных документов развития страны. Правовое оформление градостроительной доктрины. Градостроительство как деятельность.

1. Градостроительство России - XXI век. Цели и задачи градостроительства при переходе страны на новую модель социально-экономического и пространственного развития в мировом контексте. Прогнозируемые тенденции. Динамика процессов урбанизации. Градостроительные проблемы и вызовы: принципы их разрешения, подходы к реализации стратегий. Стратегия совершенствования расселения и развития городских и сельских поселений, агломераций: общероссийский и региональный аспекты.

2. Основы градостроительной деятельности. Пространственные основы. Социально-градостроительные основы. Экономические и финансовые основы. Организационно-градостроительные основы. Научные, информационные и проектные основы. Правовое и нормативное обеспечение. Инженерная и транспортная инфраструктура. Профессиональные (образовательные) основы. Основы сохранения историко-культурного наследия и природной среды (экологический аспект).

3. Основы территориально-градостроительной политики. Цели, задачи, принципы. Концептуальные основы пространственной организации территорий. Участники процесса градостроительной деятельности: взаимодействия и полномочия. Новый алгоритм градорегулирования. Инновационные направления градостроительного развития: на уровне расселения, на уровне города, на уровне городской среды.

4. Этапы, приоритеты, механизмы и инструменты реализации стратегии градостроительства.

5. Ожидаемые результаты реализации градостроительной доктрины.

Заключение. Направления и пути реализации градостроительной доктрины в единой государственной политике Российской Федерации.

Разработка и апробация столь важного и ответственного документа, как Градостроительная доктрина Российской Федерации, представляют собой итеративный процесс, включающий различные стадии приближения к искомому идеалу. Различия в определениях этой доктрины, целях и подходах предопределяют и неодинаковые оценки структуры документа.

7 Предложена в 2010 году Г.В.Есауловым, Ю.А.Сдобновым, В.Я.Любовным, Д.Ю.Ломакиной с уточнениями в процессе обсуждения членами рабочей группы РААСН. См.: Есаулов Г.В. Основные положения Градостроительной доктрины Российской Федерации // Проблемы взаимосвязанного социально-экономического и пространственного развития России.

В результате дальнейшего осмысления проблемы с учетом предложений Ю.А.Сдобнова и других участников рабочей группы, а также примерной структуры доктрины можно предложить еще один вариант ее структуры и содержания на основе:

- целесообразности «жесткой увязки» основных функций и целей с выделяемыми разделами доктрины;

- необходимости разграничения функций прогноза градостроительства и государственной градостроительной политики. Если прогноз градостроительства всегда носит долгосрочный характер, обусловленный особенностями градостроительства, то градостроительная политика, сохраняя стратегическую направленность, должна обеспечивать реализацию первого этапа градостроительного прогноза, не выходящего, как правило, за рамки 5-7-летнего срока, в пределах которого можно определять конкретные параметры градостроительной деятельности, необходимые финансовые ресурсы и их источники, масштабы и адресность государственных заказов, конкретные сферы частно-государственного и частно-муниципального партнерства и т.д.;

- определенного разграничения градостроительства на две взаимоувязанные сферы деятельности: 1) материально-вещественную, объектную, осуществляемую в рамках формирования инженерно-планировочной организации территории применительно к городам и другим населенным местам, а также к системам расселения; 2) осуществляемую в процессе прогнозирования, программирования и проектирования первой сферы. Иными словами, можно выделить градостроительство как материальную основу города, поселения и расселения, обеспечивающую создание и устойчивость благоприятной среды жизнедеятельности, и градостроительную деятельность, направленную на формирование материальной среды и ее пространственно-планировочную организацию. Доктрина должна обозначить не только место градостроительства в социально-экономическом и пространственном развитии страны, но и ответственность за его состояние всех уровней власти, бизнес-сообщества и граждан;

- разграничения механизмов реализации градостроительных прогнозов и градостроительной политики. Если применительно к прогнозам в качестве основных инструментов выступают разработка проектно-планировочной документации (для разных объектов градостроительства), программ, а также резервирование территорий для будущих объектов (на основании проектно-планировочной документации), то применительно к градостроительной политике действует система финансово-экономических, юридических и иных механизмов рыночной экономики.

С учетом всего сказанного Градостроительная доктрина Российской Федерации может иметь следующую структуру:

1. Общие положения. Доктрина в системе прогнозных документов перспективного развития России. Цели разработки доктрины. Основные понятия, используемые в доктрине.

2. Цели, задачи и функции доктрины. Укрупненная характеристика основных разделов.

3. Градостроительство России - состояние и прогнозы развития. Современное состояние и проблемы градостроительства. Цели и задачи градостроительства в условиях перехода на новую модель социально-экономического и пространственного развития. Концептуальные основы долгосрочного прогноза развития градостроительства применительно к общенациональному и региональному уровням (с выделением особенностей и прогнозов градостроительства Сибири и Дальнего Востока). Стратегия развития городов, городских агломераций, сельских и иных форм поселений. Влияние инновационных процессов на совершенствование расселения и развитие отдельных населенных мест.

4. Этапы реализации долгосрочной стратегии градостроительства.

5. Государственная градостроительная политика. Основные направления государственной политики как реализация первого этапа стратегии градостроительства (на среднесрочный период 5-7 лет). Государственная политика, направленная на совершенствование градостроительной деятельности: правовое и нормативное регулирование; земельные, имущественные и финансово-бюджетные отношения; организационные структуры управления градостроительной деятельностью применительно к различным территориальным уровням власти; кадровое обеспечение, информационное обеспечение. Пути повышения роли местного самоуправления, а также уровня взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов в решении вопросов градостроительства.

6. Основные направления и механизмы реализации стратегии градостроительства. Основные направления включают разработку:

- долгосрочных прогнозов развития градостроительства, увязанных с общей системой прогнозирования социально-экономического, отраслевого и пространственного развития на федеральном и региональном уровнях;

- целевых программ, приоритетность и очередность которых определяются в процессе прогнозирования;

- системы проектной документации, включающей генеральную и региональные схемы расселения, взаимоувязанные со схемами пространственной организации экономики страны и регионов (аналог в прошлом - схемы развития и размещения производительных сил страны и регионов); схемами и проектами районной планировки, рекомендуемыми в предыдущих схемах; генеральными планами крупных городских агломераций, городов и других муниципальных образований;

- системы механизмов, включающей налогово-бюджетные и иные финансовые механизмы (трансферты, направляемые в бюджеты субъектов РФ, субсидии, субвенции, дотации, льготные займы, регулирование налогообложения, цен, тарифов и т.д.). При этом важное значение придается консолидирован-

ному участию различных бюджетов и частно-государственному, а также частно-муниципальному партнерству;

- особых правовых статусов территорий - наделение различных регионов, городов и иных муниципальных образований особыми правовыми статусами с введением специальных режимов хозяйствования8;

- информационного обеспечения.

7. Ожидаемые результаты реализации доктрины. Возможны следующие главные результаты:

- снижение региональных диспропорций в развитии сети и структуры городского и сельского расселения между европейскими и восточными районами России;

- создание комплекса градостроительных условий для перехода к новой, прогрессивной модели социально-экономического развития страны;

- повышение качества городской среды для преобладающей части населения России.

В заключение приведем весьма конструктивное предложение Г.В.Есаулова: «Для оценки результатов реализации градостроительной доктрины необходимо разработать базовую систему индикаторов, цель которой - информирование всех субъектов процесса (правительство, региональные и муниципальные власти, бизнес, граждане и др.) о состоянии процессов развития, интегрированных характеристиках качества жизни, о нагрузках на окружающую среду и прочем. Результаты реализации и их плановый мониторинг - это не только констатация достигнутых уровней, но и стимулы для принятия новых решений, корректировки ранее определенных показателей, учета новых факторов и меняющихся условий»9.

The Ways of Development of the Town Planning Doctrine.

By V.Ya.Lyubovny

The given article provides an analysis of the experience gained in the process of development of the Town Planning Doctrine of the Russian Federation and formulates proposals for further activities.

Ключевые слова: градостроительная доктрина, опыт разработки, стратегия, структура, актуализация.

Key words: town planning doctrine, development experience, strategy, structure, actualization.

8 Состав механизмов приводится с учетом мнения известных ученых-регионалистов : В.Н.Лексина, А.Н.Швецова, Б.М.Штульберга, В.Г.Введенского. См.: Региональное развитие: опыт России и Европейского союза. М.: Экономика, 2000. С. 207-223.

9 Есаулов Г.В. Основные положения градостроительной доктрины Российской Федерации // Проблемы взаимосвязанного социально-экономического и пространственного развития России. С.44.