Сетевая координация в политике роста: опыт Северной Европы

Вестник Института экономики Российской академии наук

2/2013

В. МАЛЫГИН

старший научный сотрудник Института экономики РАН

СЕТЕВАЯ КООРДИНАЦИЯ В ПОЛИТИКЕ РОСТА: ОПЫТ СЕВЕРНОЙ ЕВРОПЫ

Рассматривается передовой опыт Балтийского макрорегиона по развертыванию трансграничных кластерных проектов. Анализируется опыт реализации Балтийской стратегии ЕС как инструмента макрорегиональной политики роста, показаны инновационные технологии реализации проектов Стратегии путем многосторонней сетевой координации действий.

Ключевые слова; Балтийский макрорегион, Балтийская стратегия ЕС, коллаборация, сетевая координация, трансграничные кластерные проекты

Классификация JEL: F02, O52, R11, R58.

Интерактивный характер инновационных процессов связан с интенсивным развитием сетевой кооперации не только по линии трансотраслевых связей (современные кластеры) или взаимодействия институциональных секторов экономики (модель «тройной спирали»), но и в масштабах транснациональных макрорегионов. В этом отношении очевидная пальма первенства принадлежит Балтийскому макрорегиону (Baltic Sea Region), где сегодня нарабатываются уникальные механизмы многосторонней и многоуровневой координации действий при реализации совместных трансграничных проектов.

Балтийский макрорегион охватывает соседние территории Северной Европы, выходящие на побережье Балтийского и Северного морей1. Он не имеет наднационального центра управления. Однако его единство

1 Согласно утвердившейся аналитической трактовке, в Балтийский макрорегион входят три балтийские страны (Эстония, Латвия и Литва), четыре скандинавские страны (Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция), Исландия, северные земли Германии, северные воеводства Польши и преобладающая часть Северо-Запада России. Население составляет 57,3 млн чел., а ВВП (по паритету покупательной способности) - 1,8 трлн долл., или 2,5% от мирового. См. State of the Region Report. Baltic Development Forum, 2012.

скрепляется множеством формальных и неформальных сетевых альянсов, функционирующих на началах коллаборации, важное значение имеет и политическая установка стран макрорегиона на тесное взаимное сотрудничество, а также их опора на организационные стимуляторы роста, заложенные в скандинавскую модель развития. Глобальный кризис подтвердил высокую эффективность этих установок. Они позволили макрорегиону встретить первую волну мировой рецессии в отсутствии долгов и раздутых финансовых пузырей, затем - успешно противостоять удару кризиса, а позднее, в 2010-2011 гг., - добиться беспрецедентно быстрого экономического восстановления2.

С ноября 2009 г. макрорегион начал развиваться в соответствии с Балтийской стратегией ЕС (The EU Strategy for the Baltic Sea Region) - новой, кластерно-сетевой интеграционной стратегией, специально принятой руководством ЕС для укрепления его конкурентоспособности. Подтвердив идентичность трансбалтийского сообщества (впервые в истории объединения Европы для ее отдельного географического ареала был введен официальный статус «макрорегион»), Еврокомиссия одобрила комплексный План действий (Action Plan) по реализации Стратегии, призванный упорядочить и ускорить североевропейскую сетевую кооперацию.

Особенности Плана действий Балтийской стратегии ЕС

Балтийская Стратегия рассматривается Еврокомиссией как проект совместного развития одиннадцати территорий макрорегиона, способный сблизить их сообщества, скоординировать деятельность деловых кругов и синхронизировать экономические курсы для укрепления конкурентоспособности и инновационного потенциала. Задача синхронизации национальных экономических курсов в масштабах отдельного макрорегиона является исторически беспрецедентной. Она требует поиска нестандартных подходов, освоения принципиально новой, горизонтально-сетевой, системы управления программными мероприятиями, рассчитанной на непрерывную координацию этих действий.

В предшествующие годы Еврокомиссия пыталась решать конкретные экономические проблемы развития макрорегиона в формате двусторонних взаимодействий с отдельными странами, что нередко заканчивалось неудачей, поскольку такие проблемы требовали более широких согласований в многостороннем формате. С принятием Балтийской стратегии Еврокомиссия возложила на себя роль главного сетевого координатора в

2 Малыгин В.Е. Балтийский макрорегион: уроки и вызовы глобального кризиса / Сб. «Современные проблемы экономической теории и практики (по материалам РЭК-2009)» / Под ред. Ю.Г. Павленко и И.Ю. Ваславской. М.: ИЭ РАН, 2012.

масштабах всего макрорегиона, планируя согласовывать деятельность руководителей многочисленных проектов Стратегии, а также вовлекать широкие региональные круги в обсуждение ее приоритетов и хода реализации3. К участию в мероприятиях Стратегии приглашены все страны-члены ЕС, входящие в состав Балтийского макрорегиона, а также Норвегия и Россия, заявившие о своем интересе к ряду проектов.

Балтийская стратегия ЕС построена на следующих основных принципах:

Во-первых, ее реализация не должна быть связана с созданием каких-либо новых бюрократических институтов, с принятием новых законодательных актов или с открытием дополнительных линий бюджетного финансирования со стороны ЕС (принцип «трех нет»). Средства на выполнение Плана действий мобилизуются из сумм, уже выделенных Еврокомиссией для макрорегиона в рамках ранее принятых программ, прежде всего - Программы регионального развития ЕС на 2007-2013 гг. Активное участие в финансировании Плана также принимают Европейский инвестиционный банк (Е1В) и другие международные финансовые институты4.

Во-вторых, План действий подлежит непрерывной корректировке с учетом опыта, накопленного в ходе его выполнения за предшествующий период. Этот опыт, его достижения и неудачи, анализируются экспертами Еврокомиссии и отражаются в регулярных докладах (коммюнике) Европейскому совету. Доклады ежегодно обсуждаются в открытом режиме со всеми заинтересованными сторонами на соответствующих международных форумах. К настоящему времени проведено уже три форума, посвященных ходу реализации Стратегии.

В-третьих, План действий опирается на кластерно-сетевые управленческие технологии, увязывающие все программные мероприятия во времени и пространстве. Такой подход был апробирован в Балтийском макрорегионе еще до принятия Стратегии в рамках реализации проекта BSR-InnoNet (2006-2009 гг.), имеющего целью развитие транснациональной кооперации в сфере создания инноваций и кластеров5. Этот проект, инициированный шведским госагентством по инновациям УШЫОУЛ, положил начало практике применения механизмов коллаборации для решения трансбалтийских задач развития6.

3 Hahn, J. A look at the EU Strategy for the Baltic Sea // Baltic Rim Economies, Bimonthly Review. 2010. No 5.

4 State of the Region Report. Op. cit. 2012.

5 Baltic Sea Region Innovation Network. Transnational cooperation on innovation and clusters. Nordic Innovation Centre, January 2008.

6 State of the Region Report. Op. cit. 2009.

В соответствии с Коммюнике Еврокомиссии, представленном в марте 2012 г. Евросовету и Европарламенту7, уточненный План действий Стратегии содержит три укрупненных системных блока задач: улучшение экологии в макрорегионе (включая прежде всего проблему спасения Балтийского моря); укрепление его коммуникационной связанности и целостности; повышение уровня благосостояния (см. табл.). В свою очередь они разбиты на 15 приоритетных направлений (priority action areas), содержащих 92 крупных транснациональных флагманских проекта (flagman projects) и 75 горизонтальных трансбалтийских проектов8.

В рамках первого, экологического блока План исходит из принципа совместного отказа стран макрорегиона от практики использования Балтийского моря как объекта эксплуатации (параметры загрязнения моря достигли критического уровня), предлагая региональному сообществу «научиться жить в согласии» с этим морем, значительно сократив нынешнее негативное воздействие на его экосистему9. В частности, предусмотрены меры в отношении таких источников загрязнения морского бассейна, как неконтролируемый сброс сточных вод и загрязнение акватории морским флотом (проекты по экологически чистому судоходству).

В рамках второго блока выделяется проблема расшивки «узких мест» в транспортной системе макрорегиона. Она будет решаться путем создания трансграничных «зеленых коридоров», что сделает систему грузоперевозок более эффективной и надежной, позволит завершить крупные инфраструктурные проекты и повысить качество портовых сооружений. Один из флагманских проектов этого направления («Перспективы развития транспортных сетей Балтийского макрорегиона до 2030 года») предусматривает создание информационной базы потенциальной потребности в грузоперевозках внутри и за пределами макрорегиона в целях планирования развития транспортной инфраструктуры.

В рамках третьего блока намечена поддержка предприятий малого и среднего бизнеса и, в частности, оказание помощи фирмам инновационной сферы. Так, цель проекта JOSEFIN (с участием Латвии, Эстонии, Германии, Литвы, Норвегии, Польши и Швеции) - содействие в обеспечении финансированием малых инновационных фирм, которые выходят на внешние рынки. В свою очередь программа BSR Stars (Звезды Балтийского макрорегиона) содержит проекты развития межкластерных взаимодействий для создания инновационных продуктов.

7 European Commission. Communication concerning the EU Strategy for the Baltic Sea Region. 23 March, 2012.

8 State of the Region Report. Op. cit. 2012.

9 McGlade, J. The main environmental challenge of the 2010's in the Baltic Sea region // Baltic Rim Economies, Bimonthly Review. 2010. No 5.

Таблица

Тематические блоки и приоритетные программные направления Плана действий Балтийской стратегии ЕС

Экологические задачи

1. Достижение здорового состояния всех водных бассейнов (к 2020 г.). 2. Улучшение баланса биологического разнообразия и состояния экосистем региона (к 2020 г.). 3. Завершение реализации Плана действий по спасению Балтийского моря (HELCOM BSAP, к 2021 г.). 4. Полное устранение незаконных сбросов загрязняющих веществ и сокращение на 20% случаев аварийных выбросов. 5. Разработка всеми странами экологически обоснованных планов использования морской акватории (Maritime Spatial Plans, к 2015 г.). 6. Принятие единого плана и программы мер по защите морской береговой линии (к 2020 г.). 1. Завершение всех семи приоритетных проектов (наземных и морских) по развитию транспортной сети (ТЕМ-Т). 2. Создание завершенной и экологически безопасной Спё-системы газо- и энергообеспечения. 3. Продвижение кооперации в сфере совместного планирования и управления развитием трансграничной инфраструктуры. 1. Увеличение торгового оборота внутри региона на 15% (к 2020 г.). 2. Увеличение на 20% числа участников программ культурного и научного обмена (к 2020 г.). 3.Реализация установок Стратегии ЕС «Европа-2020»: 3.1. Сокращение меж-страновых разрывов в подушевом ВВП. 3.2. Доведение до 75% уровня занятости (в возрастной группе от 20 до 64 лет). 3.3. Доведение до 3% ВВП доли расходов на НИР и инновации. 3.4. Достижение странами целевых ориентиров в области энергосбережения и выбросов СО2.

Источник: State of the Region Report. Op. cit. 2012.

Что касается системы оперативного управления Планом действий, то с начала 2010 г. Еврокомиссия активно вовлекает в эту систему представителей стран-участниц на уровне ведомств, муниципалитетов, делового сообщества, науки и НКО. Эти лица и организации занимаются запуском конкретных проектных инициатив, поиском финансирования, согласованием решений, решают вопросы создания сетевых партнерств.

Организационная структура реализации Плана включает, помимо Группы высокого уровня, следующие координирующие звенья:

- национальные контактные узлы (national contact points) - сетевые платформы, координирующие взаимодействие национальных

участников (представителей различных институциональных секторов экономики) по каждому проекту;

- руководители приоритетных направлений (priority area leaders) -представители стран-инициаторов данных направлений, координирующие общий ход реализации Плана;

- руководители флагманских проектов (flagship project leaders) - координаторы трансрегиональных инициатив, предполагающих межкластерную кооперацию;

- руководители горизонтальных программных мероприятий (horizontal action leaders) - координаторы «сквозных» мероприятий, затрагивающих несколько приоритетных направлений и функциональных блоков Стратегии, а также взаимодействия между однотипными институциональными секторами различных территорий (типа «бизнес-бизнес», «власти- власти», «наука-наука» и т.п.);

- референтные группы (reference groups) - эксперты Европарламента, Еврокомиссии и брюссельские представители заинтересованных субнациональных регионов, оказывающие необходимую дополнительную поддержку в реализации Плана действий и формирующие механизмы обратной связи с руководством ЕС.

Считается, что при такой схеме План действий обеспечит преимущества коллективного самоуправления кластерными проектами в режиме многосторонней и непрерывной координации. В результате все входящие в макрорегион территории смогут планировать свою деятельность и расставлять приоритеты, зная, что их соседи также вкладывают в развитие региона свои силы и средства, причем на взаимодополняющей и скоординированной основе.

Сетевые технологии реализации трансбалтийских кластерных проектов

Технологии сетевой координации, применяемые в ходе реализации Балтийской стратегии, призваны обеспечить достижение синергии между различными сопряженными отраслями, формирующими единую кластерную группу, и/или между различными институциональными секторами, выдвигающими совместную кластерную инициативу10. Эти синергетические эффекты могут создать в регионе не только новые источники роста, но и усилить его интеграцию.

Рассмотрим намеченные варианты применения данных технологий на примере нескольких флагманских проектов Стратегии.

10 О кластерных инициативах подробно смотри статью Д. Катукова в данном выпуске.

Флагманский проект SPIN - Достижение устойчивого роста в секторе малого и среднего бизнеса путем внедрения эко-инноваций

Проект запущен в январе 2009 г. по линии трансбалтийской кластерной инициативы BaltMet 21. С принятием Балтийской Стратегии он получил параллельный статус флагманского проекта (межкластерная кооперация) и был признан первоочередным по срокам реализации. В его осуществлении участвуют представители семи стран (Финляндия, Эстония, Литва, Польша, Дания, Швеция, Германия), а координацию осуществляет Министерство экологии Германии. Финансирование поступает из фондов Программы регионального развития ЕС. Проект призван создать механизмы самоподдерживающегося роста, основанного на взаимоувязанном решении бизнесом экономических и экологических проблем. Он должен привести к сокращению уровня затрат компаний на защиту окружающей среды за счет активного использования тех экологических инноваций, которые разработаны малыми и средними фирмами макрорегиона и уже представлены на рынке. Координирующая функция проекта заключается в создании трансбалтийской сети, куда входят свыше 200 организаций из различных институциональных секторов, так или иначе связанных с внедрением или использованием эко-инноваций. Ожидается, что эта сеть будет продвигать в масштабах макрорегиона как саму идею устойчивого «зеленого роста», так и технологии ее воплощения в жизнь.

Следуя принципу «частные прибыли - общественное благо», проект должен свести между собой локальный спрос на «зеленые технологии» (определяемый директивами ЕС или диктуемый рынком) и их локальное рыночное предложение. Тем самым он должен содействовать решению двуединой задачи - повысить устойчивость роста на базе экологичности и сформировать новые деловые партнерства между местными производителями и потребителями экотехнологий. В частности, малым и средним предприятиям будут предлагаться для внедрения эко-инновации, сведения о которых имеются в базе данных проекта от соответствующих фирм-производителей. При этом страны-участницы проекта договорились создавать консультативные сети поддержки эко-инноваций, чтобы снабжать заинтересованные компании информацией о новшествах и оказывать помощь в их применении. Результатом реализации проекта должен стать рост спроса на экотехнологии со стороны малого и среднего бизнеса стран макрорегиона, а также систематизация и анализ факторов, содействующих и препятствующих удовлетворению этого спроса.

Флагманский проект BEMIP - План интеграции энергетических рынков Балтийского макрорегиона (Baltic Energy Market Interconnection Plan).

Важнейшей целевой установкой политики ЕС является интеграция отдельных энергетических рынков стран-членов в единый общеевропей-

ский рынок энергоносителей. Технологии решения этой задачи будут рассматриваться, прежде всего, на опыте Балтийского макрорегиона. В этой связи Еврокомиссией была создана Группа высокого уровня по объединению балтийских энергосистем (Baltic Interconnections). В июле 2009 г. Группа разработала План интеграции энергетических рынков Балтийского макрорегиона (BEMIP). Реализация плана получила оформление в виде одноименного флагманского проекта Балтийской стратегии ЕС, нацеленного на создание в макрорегионе единого, бесперебойно функционирующего рынка энергоносителей.

Проект призван синхронизировать мероприятия национальных энергетических программ 9-ти стран макрорегиона (Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Польша, Германия, Дания, Швеция, а также Норвегия - в качестве наблюдателя). Синхронизация осуществляется под руководством министерств энергетики Дании и Латвии, выступающих координаторами проекта. К числу первоочередных функциональных приоритетов проекта (а каждый из них представляет собой отдельную кластерную инициативу) относятся: развитие трансбалтийского рынка электроэнергии и газа; объединение национальных электроэнергетических систем (первые объединенные энергосистемы планируется ввести в эксплуатацию в 2014 г.); создание электростанций нового поколения; диверсификация маршрутов транспортировки природного газа и нефти.

План действий Хельсинской комиссии по спасению Балтийского моря (HELCOM Baltic Sea Action Plan).

Экосистема Балтийского моря, включая морской и прилегающие речные бассейны, страдает от загрязнений11, затрагивая интересы абсолютного большинства представителей регионального сообщества. Поэтому международный проект, инициированный в 2007 г. Хельсинской комиссией в виде Плана действий по спасению Балтийского моря, предполагает широкую межотраслевую и многоуровневую кооперацию, основанную на сетевых социальных взаимодействиях. Он реализуется на принципах открытости и опирается на систему добровольных индивидуальных обязательств (commitments to act), когда каждый присоединившийся участник может сделать публичное заявление (подписать декларацию) о внесении посильного вклада в общее дело. Вкладом в проект может служить любая прямая или косвенная «инвестиция» (актив, компетенция, продукт, услуга, технология и др.), приносящая добавленную стоимость в те сферы, которые связаны с решением общей проблемы улучшения экосистемы Балтийского моря.

Массовая заинтересованность в решении совместной проблемы создает мощную сеть игроков со своими комплементарными добровольными обязательствами, что позволяет запустить крупномасштабный

11 Granit, J, Walline, M. Collective Action in Baltic Sea. Stockholm: SIWI, 2011.

кластерно-сетевой проект без традиционных поисков первоначального кредитного финансирования или создания дополнительных бюрократических структур. Возникающая при этом коллаборация между участниками проектной сети порождает множество сопряженных кластерных инициатив, которые одновременно работают как на интересы всей проектной сети (т.е. на общую задачу спасения Балтийского моря), так и на индивидуальные деловые интересы ее участников в рамках отдельных кластерных проектов - двусторонних и многосторонних12.

В результате реализации Балтийской стратегии ЕС трансграничная сетевая кооперация в макрорегионе вышла на качественно новый уровень. В дальнейшем лидеры макрорегиона намерены еще шире опираться на политику поощрения тройных спиралей и кластерных инициатив для ответа на вызовы глобальной конкуренции и глобального кризиса. В ситуации, когда мир вошел в период пониженной экономической динамики, Балтийский макрорегион будет обеспечивать устойчивость роста, используя инновационные технологии и уникальные конкурентные преимущества сетевой среды, при этом не прибегая ни к расширению бюджетных расходов, ни к созданию новых бюрократических институтов13.

Вместе с тем к 2012 г. не удалось обеспечить намеченную синхронизацию национальных экономических курсов. По мнению европейских экспертов, для успешной реализации Стратегии недостаточно одной лишь горизонтальной координации связей - остро необходимо активное содействие управлению процессами со стороны влиятельных политических кругов.

Координаторы программных мероприятий Стратегии еще не нашли оптимального сочетания между регулирующими воздействиями методом снизу (bottom-up) и методом сверху (top-down). Именно эту принципиальную задачу и решают в настоящее время лидеры Балтийского макрорегиона совместно с Еврокомиссией. Стремясь усовершенствовать институциональную архитектуру Стратегии, они прилагают усилия к ее дальнейшей синхронизации с концепцией «Европа 2020» и стратегиями развития других европейских макрорегионов, принятыми недавно в ЕС.

12 Smorodinskaya N. Stakeholders and their institutional functions / Managing and Developing the Water Resources Assets in Kaliningrad Oblast in Support of Economic Growth and Environmental Sustainability. Stockholm: SIWI. Working paper. No 17. 2011. June.

13 Смородинская Н. Балтийский макрорегион: в чем секрет конкурентных преимуществ?/ Конференция «Проблемы и перспективы социально-экономического развития приграничных регионов: опыт Северо-Запада России и ближайших соседей». Калининград, БФУ им. И. Канта, 25-26 октября 2012.