Система водного законодательства: состояние и перспективы

2

№ 3 (31) 2013 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

Гв1

Мукашева Анар Абайхановна,

заведующая кафедрой экологического и предпринимательского права Евразийского национального университета имени Л.Н. Гумилева, главный научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального законодательства и исполнительного производства Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор

СИСТЕМА ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Система законодательных и иных нормативных правовых актов РК, регулирующих отношения по использованию и охране водных объектов, т.е. водные отношения называется водным законодательством.

Действующее водное законодательство РК основывается на следующих основных конституционных положениях:

во-первых, Конституция РК имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики (п. 2 ст. 4 Конституции);

во-вторых, международные договоры, ратифицированные РК, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона (п. 3 ст. 4 Конституции);

в-третьих, все законы, международные договоры, участником которых является РК, публикуются. Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения (п. 4 ст. 4 Конституции);

в-четвертых, в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов устанавливается их строгая иерархия (ст. 4 Закона РК от 24 марта 1998 года № 213-1 «О нормативных правовых актах») [1];

в-пятых, действующее законодательство основывается на принципе законности. Это означает, с одной стороны, верховенство закона по отношению к подзаконным актам, а с другой, -все государственные органы, общественные объединения, должностные лица и граждане обязаны действовать на основе, в соответствии и во исполнение законов.

Система водного законодательства - это многоуровневое образование, включающее совокупность взаимосвязанных нормативных правовых актов о водах различной юридической силы, отражающее внутреннее единство системы право-

вых норм и структуры водных отношений как предмета правового регулирования.

Внутреннее соотношение нормативных правовых актов по их юридической силе определено Законом о нормативных правовых актах. С этих позиций названные акты поставлены указанным Законом на различные ступени иерархической лестницы, самую верхнюю ступеньку которой занимает Конституция РК. Затем идут: конституционные законы; кодексы; текущие законы и указы Президента, имеющие силу закона; нормативные указы Президента; нормативные постановления Парламента; нормативные постановления Правительства; нормативные акты центральных государственных органов

В иерархии нормативных правовых актов регулирующих водные отношения высшей юридической силой обладает Конституция РК - главный источник права. П. 3 ст. 6 Конституции закрепляет, что вода находится в государственной собственности. Особое место среди законодательных актов занимает Водный Кодекс Республики Казахстан. Его особенность состоит в том, что он является систематизированным единым законодательным актом, регулирующим водные отношения в РК. В структурном отношении Водный кодекс включает Общую и Особенную части.

Общая часть Водного кодекса охватывает основные понятия, цель, задачи и принципы водного законодательства, право пользования водными объектами, право собственности и иные права на водохозяйственные сооружения, государственное регулирование использования и охраны водного фонда, водопользование и организацию водного хозяйства.

Особенная часть Водного кодекса включает нормы по использованию водных объектов и водохозяйственных сооружений, по охране водных объектов и борьбе с вредным воздействием вод, особенности правового регулирования

хозяйственной деятельности на водных объектах особого государственного значения, по регулированию экономических механизмов регулирования использования и охраны водного фонда, по ответственности за нарушение водного законодательства, а также нормы по регулированию международного сотрудничества в области использования и охраны трансграничных вод.

Общая и Особенная части Кодекса органически связаны между собой, дополняют друг друга. Их последовательное изучение позволяет лучше познать водное законодательство, характер и содержание его норм, а также механизм правового регулирования водных отношений.

в системе законодательства РК имеются законы, содержание нормы, регулирующие водные отношения, наряду с регулированием иных общественных отношений. К ним относятся: Закон РК от 8 апреля 2003 года № 404 «О сельском потребительском кооперативе водопользователей» [2]; Экологический кодекс РК от 9 января 2007 года № 212-Ш [3]; Земельный кодекс РК от 20 июня 2003 года № 442 [4]; Закон РК от 24 июня 2010 года № 291-ГУ «О недрах и недропользовании» [5]; Лесной кодекс РК от 8 июля 2003 года № 477 [6]; Закон РК от 9 июля 2004 года № 593 «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» [7]; Закон РК от 7 июля 2006 года № 175-3 «Об особо охраняемых природных территориях» [8]; Закон РК от 6 июля 2004 года № 574 «О внутреннем водном транспорте» [9]; Кодекс РК от 18 сентября 2009 года № 193-ГУ «О здоровье народа и системе здравоохранения» [10]; Закон РК от 5 июля 1996 года № 19-1 «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» [11] и др.

Под подзаконными актами, регулирующими водные отношения, понимаются иные, не являющиеся законодательными, нормативные правовые акты.

К ним относятся нормативные указы Президента РК: Указ Президента РК от 1 ноября 2004 года № 1466 «О перечне водохозяйственных сооружений, имеющих особое стратегическое значение» [12].

Источниками водного права являются также нормативные постановления Парламента РК и Правительства РК.

Правительство принимает решения, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных Конституцией РК, Конституционным законом РК «О Правительстве Республики Казахстан» [13], Водным кодексом, другими законодательными актами РК.

На современном этапе действуют следующие нормативные правовые акты Правительства РК,

регулирующие водные отношения: Постановление Правительства РК от 23 апреля 2001 года № 540 «Об образовании постоянно действующей межведомственной комиссии по использованию водных ресурсов Иртышского каскада водохранилищ» [14]; Постановление Правительства РК от 13 декабря 2003 года № 1265 «Об утверждении Перечня особо важных групповых и локальных систем водоснабжения, являющихся безальтернативными источниками водоснабжения» [15]; Постановление Правительства РК от 31 декабря 2003 года № 1378 «Об утверждении Правил ведения государственного водного кадастра» [16]; Постановление Правительства РК от 9 января 2004 года № 21 «Об утверждении Правил регулирования водных отношений между областями Республики Казахстан» [17]; Постановление Правительства РК от 16 января 2004 года № 42 «Об утверждении Правил установления водоохранных зон и полос» [18]; Постановление Правительства РК от 19 января 2004 года № 50 «Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» [19]; Постановление Правительства РК от 20 января 2004 года № 56 «Об утверждении Правил выдачи, приостановления действия разрешения на специальное водопользование» [20]; Постановление Правительства РК от 21 января 2004 года № 59 «Об утверждении Перечня водных объектов особого государственного значения и особенностей правового режима регулирования хозяйственной деятельности на водных объектах особого государственного значения» [21]; Постановление Правительства РК от 23 января 2004 года № 75 «Об утверждении Правил отнесения водного объекта к источникам питьевого водоснабжения» [22]; Постановление Правительства РК от 26 января 2004 года № 85 «Об утверждении Правил ведения государственного мониторинга водных объектов, государственного учета вод и их использования» [23]; Постановление Правительства РК от 29 января 2004 года № 105 «Об утверждении Правил отнесения водных объектов к категории судоходных и перечня судоходных водных путей, открытых для судоходства» [24]; Постановление Правительства РК от 3 февраля 2004 года № 130 «Об утверждении Правил согласования, размещения и ввода в эксплуатацию предприятий и других сооружений, влияющих на состояние вод, а также условий производства строительных и других работ на водных объектах, водоохранных зонах и полосах» [25]; Постановление Правительства РК от 6 февраля 2004 года № 141 «Об утверждении Правил разработки, согласования и утверждения

№ 3 (31) 2013 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

требований нормативно-технического, санитарно-эпидемиологического и метрологического обеспечения контроля и учета вод» [26]; Постановление Правительства РК от 10 февраля 2004 года № 159 «Об утверждении Правил разработки и утверждения генеральных и бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов и водохозяйственных балансов» [27]; Постановление Правительства РК от 26 апреля 2004 года № 467 «Об утверждении Правил введения временного государственного управления водохозяйственными сооружениями, имеющими важное стратегическое значение для экономики республики и региона» [28]; Постановление Правительства РК от 2 июня 2004 года №613 «Об утверждении Правил предоставления в аренду и доверительное управление водохозяйственных сооружений» [29]; Постановление Правительства РК от 21 декабря 2004 года №1344 «Об утверждении перечня водохозяйственных сооружений, находящихся в республиканской собственности» [30]; Постановление Правительства РК от 4 апреля 2006 года №37 «Об утверждении Правил субсидирования стоимости услуг по подаче воды сельскохозяйственным товаропроизводителям» [31]; Постановление Правительства РК от 5 апреля 2006 года №248 «Об утверждении Правил субсидирования стоимости услуг по подаче питьевой воды из особо важных групповых и локальных систем водоснабжения, являющихся безальтернативными источниками питьевого водоснабжения» [32]; Постановление Правительства РК от 12 мая 2009 года №690 «Об утверждении Правил обеспечения безопасности водохозяйственных систем и сооружений» [33]; Постановление Правительства РК от 5 июня 2009 года №832 «Об утверждении Правил пользования системами водоснабжения и водоотведения населенных пунктов» [34]; Постановление Правительства РК от 15 декабря 2009 года №2125 «Об утверждении Правил предоставления водных объектов в обособленное или совместное пользование на конкурсной основе» [35]; Постановление Правительства РК от 9 ноября 2010 года №1176 «Об утверждении Программы «А^ б^ла^» на 20112020 годы» [36] и некоторые другие.

Далее по иерархии следуют нормативные приказы министров, нормативные приказы (постановления) иных центральных государственных органов, нормативные решения маслихатов и акиматов, требующие обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Республики Казахстан.

В качестве примеров нормативных приказов министров можно привести: Приказ и.о.

Министра юстиции РК от 24 августа 2007 года № 241 «Об утверждении Правил государственной регистрации объекта кондоминиума» [37] (Зарегистрирован 27 сентября 2007 года №4945); Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 5 декабря 2008 года №746 «Об утверждении Правил эксплуатации водохозяйственных сооружений, расположенных непосредственно на водных объектах» [38]; Приказ Министра сельского хозяйства РК от 31 марта 2009 года №186 «Об утверждении критериев безопасности водохозяйственных систем и сооружений» [39] (Зарегистрирован 24 апреля 2009 года №5645); Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 14 апреля 2009 года №223 «Об утверждении методики расчета платы за пользование водными ресурсами поверхностных источников» [40] (Зарегистрирован 15 мая 2009 года №5675); Приказ Министра сельского хозяйства РК от 4 июня 2009 года №326 «Об утверждении Правил проведения паспортизации гидромелиоративных систем и водохозяйственных сооружений и форму паспорта» [41] (Зарегистрирован 1 июля 2009 года №5714); Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 19 июня 2009 года №360 «Об утверждении Правил технической эксплуатации систем водоснабжения и водоотве-дения населенных пунктов» [42] (Зарегистрирован 21 июля 2009 года №5725); Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 02 ноября 2009 года №624 «Об утверждении Правил первичного учета вод» [43]; Совместный приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 18 февраля 2010 года №100 и Министра экономики и бюджетного планирования РК от 25 февраля 2010 года №102 «Об утверждении Критериев оценки степени рисков в области использования и охраны водного фонда и формы проверочного листа для субъектов, осуществляющих деятельность, связанную с забором воды или регулированием поверхностного стока» [44] (Зарегистрирован 5 марта 2010 года №6109); Приказ Министра сельского хозяйства РК от 26 апреля 2010 года №292 «Об утверждении списков водно-болотных угодий международного и республиканского значения» [45] (Зарегистрирован 25 мая 2010 года №6249) и некоторые другие.

К ведомственным нормативным правовым актам, регулирующие водные отношения, относятся, к примеру, следующие акты: Приказ Председателя Комитета по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства РК от 17 февраля 2006 года №29 «Об утверждении правил регистрации водных объектов, используемых юридическими и физическими лицами при нецентрализованном питьевом и хозяйственно-бытовом

водоснабжении населения» [46] (Зарегистрирован 20 марта 2006 года № 4124); Приказ Председателя Комитета по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства РК №24-01-06/362 от 25 октября 2010 года «Об утверждении Методических указаний по пломбированию средств измерений для учета потребления и сброса вод»

[47].

вне рассмотренной иерархии нормативных правовых актов о регулировании водных отношений находятся нормативные акты Конституционного совета РК и Верховного Суда РК. Это объясняется особым конституционным статусом данных органов. Так, Конституционный совет является специальным государственным органом, обеспечивающим верховенство Конституции на всей территории республики. При осуществлении своих полномочий он самостоятелен и независим от других государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, подчиняется только Конституции и не может исходить из политических или иных мотивов. Решением Конституционного совета является всякий акт, принимаемый на его заседании. в данном случае нас интересуют нормативные постановления Конституционного совета, которые являются составной частью действующего законодательства РК.

Верховный Суд РК - это орган, призванный обеспечивать единство в правоприменительной деятельности судебной системы, обобщать судебную практику и в своих решениях дает разъяснения по применению судами законодательства в области использования, охраны и воспроизводства водного фонда. Особую роль играют нормативные постановления Верховного Суда РК, как составной части действующего права. В этом качестве они являются самостоятельным источником различных отраслей права.

Источниками водного права могут быть также бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов.

точное определение ступени, на которой стоит нормативный акт, имеет решающее значение для разрешения противоречий, которые могут встречаться при сопоставлении двух или более актов.

Согласно ст. 6 Закона о нормативных правовых актах при установлении противоречий в нормах актов разного иерархического уровня применению подлежит акт более высокого уровня. Не имеет значения при этом, какой из сопоставляемых актов вступил в действие раньше или позже. При наличии же противоречий между актами одного уровня действуют нормы акта, принятого (точнее - вступившего в действие) позднее.

В силу признанных Казахстаном норм международного права все международные договоры (конвенции), участником которых является РК, имеют приоритет перед казахстанским законодательством. Это означает, что в случаях противоречия между международным договором и актом казахстанского законодательства должна применяться норма международного договора. При этом под международным договором следует понимать договор между государствами, ратифицированный РК (см. п. 3 ст. 4 Конституции РК).

Здесь следует иметь в виду, что договор между государствами становится международным договором только после вступления его в силу. Поэтому договор, ратифицированный РК, но не вступивший в силу, не может иметь приоритет перед законодательством РК.

В качестве примера следует привести Конвенцию по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г., которая охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающих любое негативное трансграничное воздействие (загрязнение вод, нанесение вреда природной среде и т.п.). Ратифицирована Законом РК от 23 октября 2000 года № 94-11 «О присоединении Республики Казахстан к Конвенции об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер» [48].

Правило о приоритете международного договора перед настоящим Кодексом вытекает из Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, к которой РК присоединилась в силу Постановления Верховного Совета РК от 31 марта 1993 года.

Проанализировав всю систему действующего водного законодательства Республики Казахстан отмечаем, что наряду с огромным количеством нормативно-правовых актов, имеются значительные проблемы регулирования отношений, в части, использования, охраны и восстановления водных объектов Республики Казахстан, надлежащего обеспечения населения Казахстана питьевой водой, действенного согласованного правового механизма распределения, перераспределения и закрепления компетенций государственных органов. В объекте регулирования действующего водного законодательства Республики Казахстан наблюдается тенденция сращивания институтов «водное законодательство» и «водохозяйственное законодательство»; что является недопустимым и требует доработки.

6

№ 3 (31) 2013 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

Список литературы

1. Ведомости Парламента РК, 1998 г., № 2-3, ст. 25.

2. Казахстанская правда от 12 апреля 2003 года № 105-106.

3. Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2007 г., № 1, ст. 1.

4. Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2003 г., № 13, ст. 99.

5. Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2010 г., № 12 (2565), ст. 60.

6. Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2003 г., № 16, ст. 140.

7. Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2004 г., № 18, ст. 107.

8. Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2006 г., № 16, ст. 96.

9. Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2004 г., № 15, ст. 88.

10. Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2009 г., № 20-21, ст. 89.

11. Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996 г., № 11-12, ст. 263.

12. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 44, ст. 543.

13. Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1995 г., № 23, ст. 145.

14. САПП Республики Казахстан, 2001 г., № 14, ст. 189.

15. САПП Республики Казахстан, 2003 г., № 46, ст. 520.

16. САПП Республики Казахстан, 2003 г., № 49, ст.570.

17. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 1, ст.12).

18. Сборник нормативно-правых актов в области водного хозяйства, Астана: ОЮЛ «Ассоциация водохозяйственных организаций и предприятий Казахстана», 2011 г. - С. 659-662.

19. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 2, ст.24.

20. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 2, ст.28.

21. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 2, ст.30.

22. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 2, ст.39.

23. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 3, ст.45.

24. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 4, ст. 58.

25. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 5, ст.73.

26. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 6, ст.81.

27. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 7, ст.93.

28. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 19, ст.242.

29. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 23, ст.295.

30. САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 49, ст.638.

31. САПП Республики Казахстан, 2006 г., № 12, ст. 111.

32. САПП Республики Казахстан, 2006 г., № 12, ст. 113.

33. САПП Республики Казахстан, 2009 г., № 24-25, ст. 216.

34. САПП Республики Казахстан, 2009 г., № 30, ст. 262.

35. САПП Республики Казахстан, 2009 г., № 59, ст. 523.

36. Сборник нормативно-правых актов в области водного хозяйства, Астана: ОЮЛ «Ассоциация водохозяйственных организаций и предприятий Казахстана», 2011 г. - С. 750-788.

37. Бюллетень нормативных правовых актов центральных исполнительных и иных государственных органов Республики Казахстан, октябрь 2007 г. № 10, ст. 283.

38. Юридическая газета от 5 февраля 2009 года № 18 (1615).

39. Юридическая газета от 8 мая 2009 года № 69 (1666).

40. Юридическая газета от 29 мая 2009 года № 80 (1677).

41. Собрание актов центральных исполнительных и иных центральных государственных органов Республики Казахстан № 8, 2009 года.

42. Юридическая газета от 7 августа 2009 года № 119 (1716).

43. Юридическая газета от 10 декабря 2009 года, № 189 (1786).

44. Казахстанская правда от 13 мая 2010 года № 119 (26180).

45. Собрание актов центральных исполнительных и иных центральных государственных органов Республики Казахстан № 15, 2010 года.

46. Юридическая газета от 2 июня 2006 года, № 99-100 (1079-1080).

47. Сборник нормативно-правых актов в области водного хозяйства, Астана: ОЮЛ «Ассоциация водохозяйственных организаций и предприятий Казахстана», 2011 г. - С. 916-926.

48. Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2000 г., № 14-15, ст. 290.

Мацалада Казацстан Республикасыныц цолданыстагы су зацнамасыныц жуйес царастырылады.

Ty^h свздер: су зацнамасы, су цуцыгынъщ цайнар квздерт, су цатынастарын реттейтт зацнамалыц акттер, су цатынастарын реттейтт зацга тэуелд1 акттер.

В статье рассматривается система действующего водного законодательства Республики Казахстан.

Ключевые слова: водное законодательство, источники водного права, законодательные акты, регулирующие водные отношения, подзаконные акты, регулирующие водные отношения.

The article examines the system of current water legislation of the Republic of Kazakhstan.

Keywords: water legislation, sources of water law, legislative acts regulating water relations, bylaws regulating water relations.

Анар Абайханкызы Макашева,

Л.Н. Гумилев атындагы Еуразия ^лттьщ университетшщ экологияльщ жэне кэсшкерлш кафедрасыньщ мецгерушю, КР Зац шыгару институты азаматтьщ, азаматтьщ ic жYргiзу зацнамасы жэне ащарушыльщ ic жYргiзу бeлiмшiц бас гылыми ^ызметкер^ з.г.д., профессор

Су зацнамасыныц ЖYЙесi: жай-куш жэне перспективалары

Мукашева Анар Абайхановна,

заведующая кафедрой экологического и предпринимательского права Евразийского национального университета имени Л.Н. Гумилева, главный научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального законодательства и исполнительного производства Института законодательства РК, д.ю.н., профессор

Система водного законодательства: состояние и перспективы

Mukasheva Anar Abaychanovna,

head of the department of environmental and entrepreneurial law of the Eurasian national university named after L.N. Gumilev, chief research fellow of Department of the civil, civil-proceeding legislation and execution of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, doctor of law, professor

The system of the water legislation: status and prospects