Проблемы совершенствования управления туризмом на уровне региона

Карпова Г.А., Максанова Л.Б.-Ж.

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ТУРИЗМОМ

НА УРОВНЕ РЕГИОНА

Аннотация. В статье рассмотрено современное состояние и региональные подходы к совершенствованию управления туризмом в регионах Сибирского федерального округа. Рассмотрены государственные программы субъектов округа, в рамках которых определены приоритетные направления развития туризма и предусмотрены мероприятия по их реализации.

Ключевые слова. Туризм, совершенствование управления, Сибирский федеральный округ, государственные программы.

Karpova G.A., Maksanova L.B.-Zh.

PROBLEMS OF TOURISM OPTIMIZATION MANAGEMENT ON THE REGIONAL LEVEL

Abstract. The article provides the current state and regional approaches to tourism optimization management on the regional level of the Siberian Federal District. Special attention is given to state programs of the Siberian Federal District which aims to give priority directions for tourism development and provided measures for their implementation.

Keywords. Tourism, governance optimization, the Siberian Federal District, state programs.

В настоящее время в Российской Федерации значительное внимание уделяется государственной политике в сфере внутреннего и въездного туризма. В стране реализуются Стратегия развития туризма на период до 2020 года, государственная программа «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы, ряд федеральных целевых программ, из которых федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» имеет важнейшее значение для создания современной и качественной инфраструктуры туризма в регионах.

На фоне продолжающихся структурных изменений на туристском рынке России, выразившихся в 2015 году в уменьшении более чем на 20% выездного туристского потока и росте внутреннего туризма почти на 18%, основными темами многих исследований и научных дискуссий являются вопросы регулирования рынка туризма, создания инфраструктуры, государственной поддержки развития внутреннего туризма [8]. Импортозамещение в туризме, разработка брендовых маршрутов и пакетных туров, инновации в туризме, перезагрузка и диверсификация в туризме - вот далеко не

ГРНТИ 06.71.57

© Карпова Г.А., Максанова Л.Б.-Ж., 2016

Галина Алексеевна Карпова - доктор экономических наук, профессор, начальник отделения туризма факультета туризма и гостеприимства, заведующая кафедрой экономики и управления в сфере услуг Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Людмила Бато-Жаргаловна Максанова - кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник Байкальского института природопользования Сибирского отделения Российской академии наук (г. Улан-Удэ). Контактные данные для связи с авторами (Максанова Л.Б.-Ж.): 670047, г. Улан-Удэ, ул. Сахъяновой, 8 (Russia, Ulan-Ude, Sakhyanova str., 8). Тел.:. 8 (3012) 43-76-36. E-mail: lmaksanova@yandex.ru.

полный перечень терминов, используемых применительно к комплексу перемен, которые происходят в сфере туризма.

Тема внедрения дополнительных стимулов для турбизнеса, для тех, кто готов вкладывать ресурсы в долгосрочные проекты и программы, «красной нитью» прошла через совещания по вопросам развития туризма в Российской Федерации под руководством руководителей государства. Так, по итогам заседания Президиума Государственного Совета по развитию туризма в Российской Федерации, состоявшегося 17 августа 2015 года в г. Ялта, Президентом страны В.В. Путиным дан перечень поручений по созданию реестра турагентств; расширению перечня морских портов, через которые допускается въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристских целях на морских пассажирских судах; инвентаризации санаторно-курортных объектов.

По итогам совещания по вопросам внутреннего туризма, состоявшегося 5 января 2016 года в г. Сочи, Председателем Правительства РФ Д.А. Медведевым был дан ряд поручений (резолюция от 5 января 2016 года №ДМ-П44-1пр) по поддержке туроператоров, обеспечивающих увеличение туристского потока на приоритетных туристских маршрутах по Российской Федерации, осуществляющих разработку новых маршрутов, а также формирующих на территории Российской Федерации чартерные туристские перевозки в период «низкого сезона»; о разработке комплекса мер, направленных на продвижение российского туристского продукта в российских и зарубежных средствах массовой информации; о разработке механизма вовлечения неиспользуемых объектов государственной собственности и объектов незавершённого строительства в туристскую деятельность; о совершенствовании правового регулирования оказания гостиничных услуг; о субсидировании внутренних перевозок различными видами транспорта в целях повышения транспортной доступности туристско-рекреационных комплексов и объектов туристического показа с учётом перечня приоритетных туристских маршрутов по Российской Федерации.

Выполнение этих поручений возложено на Минкультуры РФ, Минтранс РФ, Минэкономразвития РФ, Минфин РФ, Ростуризм, субъекты РФ. Следует подчеркнуть, что в новых экономических реалиях успех и перспективы развития внутреннего и въездного туризма в стране во многом зависят от эффективного взаимодействия органов власти, бизнес-сообщества, общественных, научных и других организаций по вопросам развития туризма; от государственно-частного партнерства в сфере туризма; от уровня государственной поддержки; от эффективной деятельности саморегулируемых организаций в сфере туризма.

В этом контексте, следует отметить, что в реализации вышеуказанных поручений существенно возрастает роль регионального уровня управления сферой туризма под воздействием следующих причин: эволюции туристского потребления (изменение географии, потребностей и мотивов путешествий); регионализации туристского спроса (перемещение туриста в регион, обладающий туристскими ресурсами); возрастающей роли туризма в социально-экономическом развитии региона (инфраструктура, занятость, доход); необходимости комплексного подхода к развитию инфраструктуры туризма, обеспечению качества и безопасности туристских услуг. Более того, в обществе все настойчивее звучит утверждение, что ответственность за развитие туризма должны брать на себя регионы, фокусируясь, прежде всего, на собственных жителях [9].

Как известно, сфера туризма с соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» относится к вопросам совместного ведения федеральных и региональных органов государственной власти. С 2010 года регионы были наделены полномочиями создавать благоприятные условия для развития туризма, формировать региональные программы развития туризма, направлять для включения в ФЦП свои туристские проекты, финансировать их и из регионального бюджета, и из федерального. С позиций усиления степени ответственности региональных органов власти в сфере туризма важное значение имеют последние изменения в Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», которые вступят в силу с 01 января 2017 года, в части определения полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере туризма, полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий для

развития туризма, а также права органов местного самоуправления по созданию благоприятных условий для развития туризма.

В настоящее время туризм относится к приоритетным направлениям социально-экономического развития во многих регионах страны, в которых сформирована законодательная и нормативно-правовая база; созданы структуры управления туризмом; приняты стратегии, концепции развития туризма, разработаны государственные программы; реализуются инвестиционные проекты на условиях государственно-частного партнерства; созданы туристско-информационные центры и проводятся мероприятия по продвижению туристского продукта [5, 7].

При этом следует отметить, что существующая региональная практика управления и развития туризма в субъектах РФ в процессе эволюции прошла несколько организационно-управленческих этапов и существенно различается подходами, методами и механизмами регулирования. Так, в Сибирском федеральном округе (СФО) Российской Федерации приоритетное развитие туризма закреплено на законодательном уровне. В девяти субъектах СФО приняты законы, регулирующие отношения в сфере туризма, направленные на создание благоприятных условий для развития туризма. В Кемеровской области и Республике Алтай наряду с базовыми действуют такие специализированные законы, как «О развитии снегоходного туризма в Кемеровской области» от 27 мая 2009 года № 67-ОЗ, «О развитии зимних видов туризма и отдыха в республике Алтай» от 23 ноября 2011 г. № 72-РЗ. Регионы СФО располагают значительным потенциалом для развития внутреннего и въездного туризма. Показатели платных услуг населению (туристских услуг, услуг гостиниц и аналогичных мест размещения, а также санаторно-оздоровительных услуг) по СФО приведены в таблице 1.

Таблица 1

Структура платных услуг населению, оказанных в сфере туризма, в субъектах СФО РФ в 2014 году

Объем платных Доля ту- Доля услуг гостиниц и Доля санаторно-

Субъект СФО услуг в сфере ристских аналогичных средств оздоровительных

туризма, млн руб. услуг, % размещения, % услуг, %

Республика Алтай 360,2495 32,2 66,1 1,7

Республика Бурятия 2325,9204 38,5 37,4 24,1

Республика Тыва 93,816 21,7 73,2 5,1

Республика Хакасия 693,9104 18,8 35,1 46,1

Алтайский край 3262,605 26,3 30,7 43,0

Забайкальский край 1772,549 55,4 29,6 15,0

Красноярский край 6048,5928 50,4 29,9 19,7

Иркутская область 4504,267 34,4 35,1 30,5

Кемеровская область 6970,4637 62,8 15,6 21,6

Новосибирская область 7123,205 48,9 29,4 21,7

Омская область 3657,7842 51.5 26,4 22,1

Томская область 2608,677 57,2 28,8 14

Источник: Статистические данные по субъектам РФ (см.: http://www.russiatourism.rU/content/8/section/8Ше-1аИ/4124).

Туристско-рекреационный комплекс регионов СФО в 2014 году составили 2343 коллективных средств размещения (КСР), включая гостиницы, санаторно-курортные организации, базы отдыха и др. Начиная с 2009 года, в регионах СФО наблюдается рост числа КСР. При этом доля коллективных средств размещения, расположенных в СФО, в 2014 году составила 15% от общего числа КСР страны. Динамика основных показателей туризма регионов СФО (численность иностранных граждан, размещенных в КСР; численность граждан РФ, размещенных в КСР; объем платных туристских услуг; объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения) за 2009-2014 годы имеет положительную динамику (таблица 2).

Таблица 2

Динамика показателей развития туризма в регионах СФО за 2009-2014 гг.

Показатель 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Численность иностранных граждан, размещенных в КСР (тыс. чел.) 107,2 132,5 149,4 175,9 180,4 203,9

Численность граждан РФ, размещенных в КСР (тыс. чел.) 2841,4 3138,8 3402,1 3608,7 3867,3 3519,9

Объем платных туристских услуг (млн руб.) 7102,1 13088,5 15511,8 17221,3 19378,5 18844,4

Объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения (млн руб.) 6688,9 7231,1 7985,5 9454,8 10720,4 11227,3

Источник: Статистические данные по субъектам РФ (см.: http://www.russiatourism.rU/content/8/section/8Ше-1аИ/4124).

Исключение составляет 2014 год, когда в стране начались структурные изменения на рынке туризма, приведшие к снижению организованного туризма через туроператоров. В абсолютных показателях наиболее популярными регионами среди туристов являются Алтайский край (1636 тыс. чел.), Республика Алтай (1506 тыс. чел.), Иркутская область (1372 тыс. чел.), Кемеровская область (1100 тыс. чел.) и Республика Бурятия (940 тыс. чел) [4, с. 131]. Во всех регионах СФО определены приоритетные направления развития туризма и предусмотрены мероприятия по их развитию в рамках государственных программ (таблица 3).

Таблица 3

Перечень государственных программ регионов СФО, в которых предусмотрены мероприятия

по развитию туризма

Субъект РФ Название Государственной программы (ГП) Ответственный исполнитель

Алтайский край ГП «Развитие туризма в Алтайском крае» на 2015-2020 годы (постановление Администрации Алтайского края от 30.12.2014 № 589) Управление Алтайского края по туризму, курортному делу, межрегиональным и международным отношениям

Забайкальский край ГП Забайкальского края «Развитие международной, внешнеэкономической деятельности и туризма в Забайкальском крае (2014-2020 годы)», подпрограмма «Развитие туризма в Забайкальском крае» (постановление Правительства Забайкальского края от 29.05.2014 года № 220) Министерство экономического развития Забайкальского края

Красноярский край ГП Красноярского края «Развитие культуры и туризма» (постановление Правительства Красноярского края от 30.09.2013 № 511-п) Министерство культуры Красноярского края

Республика Алтай ГП Республики Алтай «Развитие внутреннего и въездного туризма» (постановление Правительства Республики Алтай от 28.09.2012 № 244) Министерство туризма и предпринимательства Республики Алтай

Республика Бурятия ГП Республики Бурятия «Экономическое развитие и инновационная экономика», подпрограмма «Развитие туризма» (постановление Правительства Республики Бурятия от 31 мая 2013 года № 272) Министерство экономики Республики Бурятия

Республика Тыва ГП Республики Тыва «Развитие культуры и туризма на 2014-2020 годы», подпрограмма 4 «Развитие туризма в Республике Тыва» (постановление Правительства Республики Тыва от 29.10.2013 года № 630) Министерство культуры Республики Тыва

Окончание табл. 3

Субъект РФ Название Государственной программы (ГП) Ответственный исполнитель

Республика Хакасия ГП Республики Хакассия «Развитие внутреннего и въездного туризма в Республике Хакасия (2015-2020 годы)» Государственный Комитет по туризму Республики Хакасия

Иркутская область ГП Иркутской области «Экономическое развитие и инновационная экономика» на 2015-2020 годы, подпрограмма «Развитие внутреннего и въездного туризма в Иркутской области» (постановление Правительства Иркутской области от 23.10.2014 года № 518-пп) Агентство по туризму Иркутской области

Кемеровская область ГП Кемеровской области «Молодежь, спорт и туризм Кузбасса» на 2014-2017 годы, подпрограмма «Туризм» (постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 25.10.2013 года № 466) Департамент молодежной политики и спорта Кемеровской области

Новосибирская область ГП Новосибирской области «Стимулирование инвестиционной и инновационной активности в Новосибирской области на 2015-2021 годы» (постановление Правительства Новосибирской области от 01.04.2015 N 126-п) Министерство экономического развития Новосибирской области

Омская область ГП Омской области «Развитие культуры и туризма» на 2014-2020 годы», подпрограмма «Туризм» (постановление Правительства Омской области от 15.10.2013 № 251-п (ред. от 07.07.2015) Министерство культуры Омской области

Томская область ГП Томской области «Развитие культуры и туризма» на 2015-2020 годы, ВЦП «Повышение конкурентоспособности туристских услуг в Томской области» (постановление Администрации Томской области от 12.12.2014 № 489а) Департамент по культуре и туризму Томской области

При этом только в 3 регионах (Алтайский край, Республики Алтай и Хакасия) реализуются государственные программы по развитию туризма, в которых развитие туризма отражается как самостоятельный объект программного управления. В 4 регионах (Красноярский край, Республика Тыва, Омская и Томская области) мероприятия по развитию туризма предусмотрены в госпрограммах по развитию культуры и туризма; в 3 регионах (Республика Бурятия, Иркутская и Новосибирская области) -в госпрограммах по экономическому развитию, а в Кемеровской области развитие туризма поддерживается в рамках госпрограммы «Молодежь, спорт и туризм Кузбасса».

Как видим, указанные госпрограммы в значительной степени сформированы в соответствии с полномочиями региональных органов власти, в чьем ведении находится сфера туризма, и отражают цели, мероприятия и инструменты региональной политики по развитию туризма на территориях. Следует подчеркнуть, что в настоящее время в регионах СФО, как и по всей стране, нет единообразия в структурах управления в сфере туризма, соответственно, нет и единого подхода к формированию государственных программ в сфере туризма. Очевидно, организационная неопределенность в сфере управления туризма, начавшаяся в период формирования структур управления туризмом как на федеральном, так и на региональном уровнях (с 1991 года), продолжается и по сей день.

Учеными-экономистами [10, с. 35] отмечалось, что на процесс формирования структур органов управления в сфере туризма в регионах Российской Федерации влияют, во-первых, преобразования федерального органа управления туризмом, которые отражаются на структуре органов управления субъектов федерации. Так в 2009 году, когда государственное управление туризмом осуществлялось в рамках Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, в 28 регионах туризм относился к компетенции соответствующих спортивных ведомств. С 2012 года туризм перешел в ведение Министерства культуры РФ, и по состоянию на 1 марта 2016 года в 35 субъектах РФ за развитие туризма отвечают региональные ведомства в сфере культуры и туризма. Во-вторых, готовность и возможности субъекта РФ по формированию и реализации туристской политики, каждый ре-

гион в зависимости от целей и задач, этапов ее реализации выбирает наиболее подходящую структуру. Именно в связи с этим в 24 субъектах федерации действуют самостоятельные органы в сфере туризма (министерства, агентства, комитеты, департаменты), в 14 регионах туризм относится к экономическому блоку, а в 9 регионах функции по развитию туризма сохранились за спортивными ведомствами.

Вместе с тем, все настойчивее становятся предложения о целесообразности структурировать и унифицировать органы государственного управления сферой туризма на региональном уровне в целях повышения эффективности деятельности региональных туристских администраций. Правомерно предположить, что этот процесс может активизироваться в рамках реализации Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в соответствии с которым все уровни публичной власти в стране - федеральный, региональный и местный образуют «вертикаль» стратегического планирования на единой нормативно-правовой и методологической базе [1]. В рамках нашего исследования речь идет о формировании «субординации» отношений между всеми уровнями власти, ведь туризм это сложная, слабоструктурированная [2, с. 350] и чрезвычайно подвижная система, для устойчивого развития которой, помимо законодательства, инфраструктуры и государственной поддержки требуются прочность экономических отношений между партнерами, эффективное взаимодействие между смежными отраслями, согласование интересов и координаций действий между всеми органами власти, турбизнесом, общественными организациями.

В этом контексте важнейшим организационно-координационным механизмом в стране является Координационный совет по развитию внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации, созданный Постановлением Правительства РФ от 21.11.2015 года № 1253. Основными задачами Совета являются: организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных, научных и других организаций по вопросам развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации; разработка основных направлений совершенствования нормативного правового регулирования вопросов развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации; обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке и реализации программ и мероприятий, направленных на развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации; подготовка предложений и рекомендаций по созданию условий, обеспечивающих развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации.

Следует отметить, что в большинстве регионов Российской Федерации также созданы аналогичные Координационные советы. Переживаемый в настоящее время этап эволюции регионального уровня власти характеризуется усилением региональной туристской политики, основанной на росте внутреннего спроса, изменении социального портрета потребителя, повышении конкурентоспособности, межрегиональной интеграции, импортозамещении, активной государственной поддержке. Очевидно, что сегодня вся тяжесть и ответственность за создание условий для развития туризма, обеспечение качественными и безопасными туристскими услугами, привлечение инвестиций и реализация ГЧП, повышение роли и вклада туризма в социально-экономическое развитие регионов возлагается на субфедеральный уровень управления (субъекты РФ и органы местного самоуправления).

В настоящее время в регионах государственные и муниципальные служащие в сфере туризма -это работники «широкого» профиля (культура / спорт / молодежная политика / 1Т / экология / экономика / инвестиции и пр.). И только 10% представителей региональных туристских администраций имеют профильное образование [4, с. 180]. Практика показывает, что в своей повседневной работе они непосредственно участвуют в подготовке и принятии управленческих решений по широкому кругу вопросов нормативно-правового, экономического, инвестиционного, инновационного, организационного, рекламно-информационного обеспечения поступательного развития туризма на территориях.

Отсюда логически вытекает необходимость решения важнейшей задачи по профессиональной подготовке специалистов в сфере туризма и рекреации для всех уровней власти, поскольку от их умения планировать и организовать, анализировать и прогнозировать, коммуницировать и продвигать зависит реализация государственной политики в сфере туризма, создание благоприятных условий для развития внутреннего туризма, повышение качества и безопасности туристских услуг, продвижение национальных и региональных туристских продуктов на внутреннем и мировом туристских рынках.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бабкин А.В., Бухвальд Е.М. Проблемы стратегического планирования в региональном и муниципальном звене управления. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://institutiones.com/strategies/2637-problemy-strategicheskogo-planirovaniya.html (дата обращения 27.04.2016).

2. Волкова И.Г. Особенности формирования стратегии развития туризма в муниципальном образовании // Вестник ТвГУ. Серия «Экономика и управление». 2014. № 2. С. 350-360.

3. Государственное и муниципальное управление в сфере туризма / под ред. Е.Л. Писаревского. М.: Федеральное агентство по туризму, 2014. 192 с.

4. Доклад о состоянии и развитии туризма в Российской Федерации в 2014 году / Министерство культуры Российской Федерации. М., 2015. 200 с.

5. Карпова Г.А., Валеева Е.О. Развитие туризма как конкурентное преимущество территории (на примере субъектов СЗФО) // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2015. № 1 (91). С. 44-51.

6. Кружалин В.И., Шабалина Н.В., Кружалин К.В. Теоретико-методологические подходы к туристско-рек-реационному проектированию // Вопросы географии. Сб. 139: Теория и практика туризма. М.: ИД «Кодекс», 2014. С. 100-121.

7. Максанова Л.Б.-Ж. Опыт государственного регулирования туризма в Республике Бурятия // ЭКО. 2012. № 9. С. 13-23.

8. Олег Сафонов выступил на пленарном заседании в Госдуме. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://russiatourism.ru/news/10094 (дата обращения 20.01.2016).

9. Скоробогатый П. Российский турист-невидимка. Специальный доклад. Русский туризм // Эксперт. 2016. № 17 (985). С. 32-50.

10. Экономика и управление в сфере туризма. В 2-х частях. Часть 2 / под ред. Г. А. Карповой. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1997. 128 с.