Структурные особенности региональной политической элиты в современной России

Виктор ДОЛГОВ, Анна СТРИЖОВА

СТРУКТУРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В статье представлен авторский подход к структурированию отечественной элиты федерального и регионального уровней. Авторы выделяют принципы классификации лиц, входящих в элиту, разделяя их на «депутатов», «чиновников» и «экспертную элиту». Выявлены особенности региональной элиты.

The article presents the author's approach to structuring the domestic elite of federal and regional levels. The authors point out the classification principles of persons in the elite, dividing them into members, officials and expert elites. Features of the regional elite are revealed.

Ключевые слова:

элита, регион, федеральная элита; elite, region, federal elite.

ДОЛГОВ

Виктор

Михайлович —

д.и.н, профессор

кафедры

политических

наук Поволжского

института

управления

им. П.А. Столыпина

— филиала РАНХиГС kafpolitology@pags.ru

СТРИЖОВА

Анна

Федоровна —

аспирант кафедры

политических

наук Поволжского

института

управления

им. П.А. Столыпина

— филиала РАНХиГС a25a25a@rambler.ru

Российская элитология характеризуется высоким уровнем научных исследований и представлена разнообразием уче -ных и творческих школ. Среди наиболее известных авторов

— Г.К. Ашин, О.В. Гаман - Голутвина, А.В. Дука, М.Н. Афанасьев, Е.В. Охотский, О.В. Крыштановская, Т.И. Заславская,

А.Е. Чирикова, в трудах которых рассматривается современный уровень элитологических теорий и концепций, возможности их использования применительно к российскому обществу, дается анализ процесса формирования политической элиты в Российской Федерации, отмечаются ее особенности. На этом уровне исследова -ния проблемы определены методологические позиции в изучении элитарного слоя общества в современной России.

Прежде всего, было конкретизировано содержание элитарного слоя в современных условиях. Глубокий анализ стратификации рос -сийского общества сделала Т.И. Заславская1. Элитарный слой она определяет следующим образом: «...верхушка российского общества представлена господствующей и правящей элитами, доля которых в населении составляет доли процента, в то время как находящи еся в их распоряжении ресурсы сравнимы с ресурсами остальной части общества»2. К правящей элите Т.П. Заславская относит три группы: политиков, занимающих высшие государственные посты, верхнее звено бюрократии и бизнес - элиту3. Каждая из этих групп прямо или косвенно связана с государственными структурами, что дает им легитимное право управлять собственностью и финансами государства и тем самым определять государственную политику. О.В. Гаман - Голутвина определяет политическую элиту «как внутренне сплоченную общность, являющуюся субъектом принятия важнейших стратегических решений и обладающую необходимым для этого ресурсным потенциалом»4. Проведение четкой линии на взаимосвязь правящей элиты с ресурсами власти неизбежно, ибо элита — это и есть власть. Прямое суждение на этот счет высказы -вает О.В. Крыштановская: «Элита не только формирует и изме -няет политическую систему общества, она распоряжается госу

1 См.: Заславская Т.И. Современное российское общество. Социальный механизм трансформации. — М., 2004, с. 216—218.

2 Там же, с. 286.

3 Там же, с. 288.

4 Гаман- Голутвина О.В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции. — М., 2006, с. 10.

дарственной политикой и в этом смысле является собственником государства»1.

Во вторых, разработаны научные методики внутреннего структурирования политической элиты, определены элитные группы российского общества с конкретными характеристиками и власт ной функциональностью. Важнейшим критерием такого структурирования обычно называются характер отноше ния к государственной власти, масштаб властных возможностей и полномочий. О.В. Крыштановская по этому поводу пишет: «Политический класс неодноро ден: внутри себя он имеет группы, раз -личающиеся функциями, характером деятельности, объемом властных полно мочий, способами рекрутации и проч.»2. Самое общее структурирование осущест вляется на основе типа инкорпорации

— избрание или назначение. Здесь оче -видны две элитарные группы — избирае -мые депутаты парламента и назначаемые на должность чиновники высокого ранга, т.е. высшая бюрократия. Первая группа

— депутаты — наиболее легитимная часть элиты, они избираются народом и представляют общество. Эту группу целесо -образно назвать представительной эли той. Вторая группа — чиновники, государ -ственные служащие высшего уровня, ста тусное положение которых определяется компетенцией управленческого харак тера и определенным уровнем полити -ческой ответственности. Данную группу можно определить как административно управленческую элиту. Обе эти группы подробно исследуются современной наукой, характеризуются и оцениваются с различных идеологических и методоло гических позиций. Каждая из них вполне самостоятельна в политическом процессе, хотя границы между ними, особенно в современных российских условиях, доста точно условны: нередко депутаты после избрания на выборах становятся чинов никами, а те, напротив, могут оказаться депутатами.

Однако такое структурирование поли тической элиты, по нашему мнению, недостаточно. Для полноты картины сле -дует выделить еще одну — третью — группу элиты. Ее представители фигурируют во

1 Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. - М., 2003, с. 55.

2 Там же, с. 47.

многих исследованиях, рассматриваются в качестве элиты, но в самостоятельную группу не выделяются. Речь идет об автори -тетных и влиятельных в масштабах страны представителях различных сфер общества. В эту группу следует включить руководи -телей массовых объединений граждан, влиятельных бизнесменов, представите лей СМИ, науки, культуры, способных воздействовать на политический процесс. Сюда же следует отнести признанных всем обществом авторитетных граждан, оказы -вающих на власть и общество интеллекту альное и нравственное влияние. Таких, к примеру, как Д.С. Лихачев, А.Д. Сахаров,

A.И. Солженицын, С.Л. Капица, а из ныне здравствующих — Ж.И. Алферов, Е.М. Примаков, Л.М. Рошаль, Н.С. Михалков и др. Представители дан -ной группы не имеют непосредственного доступа к государственной власти, но рас полагают ресурсами влияния на нее, в т.ч. через экспертные заключения, оценки и рекомендации. Эту часть политической элиты можно назвать экспертной элитой. Такое название подчеркивает содержание ее функционального предназначения и компетенций.

Структурирование политической элиты имеет не только горизонтальный, но и вертикальный вариант. Для федера тивного устройства России такой вари ант просто неизбежен. В этом случае все группы, составляющие политическую элиту федерального уровня, должны быть представлены в субъектах РФ. Конечно, такой подход не должен доводиться до абсурда: многие субъекты России по своим масштабам и ресурсному потен циалу просто не в состоянии повторять федеральную структуру правящего слоя. Но проведенный нами анализ показы вает, что и крупные регионы России не повторяют ту структуру политической элиты, которая задается на федеральном уровне.

Научные исследования региональ ных политических элит России начались в 1990 - е гг. и активно продолжаются в настоящее время. Широкую извест -ность в научных кругах получили работы С.И. Барзилова, А.К. Магомедова,

B.И. Осипова, А.В. Понеделкова, Э.А. Зелетдиновой, М.Х. Фарукшина, А.Г. Чернышова, Р.Р. Галямова, А.Н. Николаева, В.П. Мохова, А.М. Старостина и ряда других исследо

вателей1. Разнообразная проблематика и широкая география их исследований, выполненных на оригинальном фактоло гическом материале, дают разносторон нее представление о процессе формиро вания политических элит, их качествен ных характеристиках, идейных позициях, управленческой эффективности в Северо Западном, Центральном, Поволжском, Северо Кавказском регионах страны. В меньшей степени изучено структуриро -вание региональных элит, особенности их характеристик в сравнении с элитой феде рального масштаба. Выявляется специ фика национальных элит в республиках, рассматриваются профессиональный и социальный составы элитарных групп, механизмы их становления в отдельных регионах страны. В частности, обще российское звучание получил в 1990 -х гг. вывод С.И. Барзилова и А.Г Чернышова

о распространенности в региональных элитах «синдрома сельских парней»2. Проблеме структурирования политиче ских элит на региональном уровне вни мания уделялось мало, возможно, по при чине ее неустойчивости, подвижного и нечеткого состояния.

В настоящее время обеспечивается достаточная для изучения элит стабиль ность региональных политических про -странств. Сформировалась определенная традиция организации и функциониро вания региональных политических групп управления. Они доступны для наблюде ния и анализа на основе уже обозначенных методов исследования. Проведем такой анализ, пусть даже схематичный, путем сравнения структур региональной элиты Саратовской обл. и элиты федерального уровня. При этом следует иметь в виду, что политическое развитие Саратовской обл. близко к состоянию большинства субъектов РФ, хотя, конечно, во многих из них имеются какие -либо особенные характе -ристики.

1 См.: Пляйс Я.А. Политическая элита России в диссертациях отечественных политологов. — Ростов н/Д, 2001, с. 115—117; он же. Политическая элита России: Тенденции развития и современные особенности. — Ростов н/Д, 2004, с. 62; он же. Политология в контексте переходной эпохи в России. — М., 2009, с. 279—296.

2 См. Барзилов С.И., Чернышов А.Г. Провинция: элита, номенклатура, интеллигенция // Свободная мысль, 1996, № 1, с. 26; они же. Политическая структура современной российской провинции. —

М., 1997; они же. Новые номенклатурные кланы // Свободная мысль, 1999, № 5, с. 24.

Первое, что совершенно очевидно, — в регионах нет экспертной элитной группы. Формально она существует, но, кроме Москвы, лишь только в Санкт Петербурге она соответствует обозначенным функ циям. В других областях и республиках нет такого уровня гражданского обще ства, который способен выделить подоб ную группу. В Саратовской обл. сохрани лись традиции общественного уважения к системе образования, науки, культуры, искусства. Из этих сфер вышло немало общественных деятелей, но теперь руко водители вузов, театров, творческих орга низаций практически не входят в эксперт ное сообщество. Они либо тесно связаны с правящей партией, либо общественно пассивны. В среде журналистов нахо дятся активные, независимые эксперты, но их оценочные суждения редко учиты ваются региональной властью. Важной частью экспертной элиты призваны быть представители общественных организа ций, дающие независимые оценки регио -нальной политике с позиции интересов населения. В области — десятки обще -ственных, некоммерческих организаций, но из них лишь небольшая часть активно участвует в общественно политическом процессе. Мы проанализировали состав руководителей «общественников» и счи таем, что он мало соответствует совре менным задачам экспертной элиты даже на региональном уровне.

Нами были исследованы около 20 био -графий публичных персон этой группы, которые были опубликованы на офици альных интернет сайтах Общественной палаты Саратовской области и сайтах самих организаций3. Профессиональный опыт, предшествующий сосредоточе нию на общественной деятельности, для руководителей НКО значим как пока -затель наличия необходимых навыков для последующей работы с населением. С этой точки зрения стоит выделить три значительные группы общественников: бывшие представители власти или бизнес -структур; люди, не имеющие иного опыта работы, помимо работы в общественной организации (зачастую возглавлявшие ее с момента организации), а также рабо -тающие по специальности, представля ющей интересы группы, объединенной

3 См.: оп64.рф; fondsavva.ru; lizagubernii.ru; ktos. гц (дата обращения 06.09.2012) и др.

задачами организации (профессиональ ное сообщество). К первым можно отне сти значительную долю специалистов, которые долгие годы посвятили работе в аппарате комсомола, КПСС, а также занимали руководящие посты в органах исполнительной власти или избирались в качестве депутатов в областную Думу пер вых созывов (В.М. Боброва, В.С. Агапов, А.Э. Джашитов и др.). Такая характери стика для многих является естественной в силу возраста. Эти люди в течение дли тельного периода трудовой деятельно сти как достигли значительных постов в профессиональной деятельности, так и прошли значительный путь в госструк турах. Вторую группу можно назвать «профессиональными общественни ками», стаж работы которых по специа лизации является более скудным, нежели общественный опыт работы (напри мер, О.В. Коргунова, Н.Ю. Калякина, О.Н. Пицунова и др.). Нельзя не отме тить, что большинство представителей этой подгруппы самостоятельно создали общественную организацию и посвя тили все свое время реализации ее задач. Третья подгруппа — это профессионалы, которые по итогам работы на своей долж ности решили посвятить себя отстаи ванию интересов своих коллег, а также доносить их до других представителей общественности в сформулированном виде (например, Л.Н. Златогорская, воз -главляющая Саратовское региональное отделение Союза журналистов России). Также стоит отметить, что средний срок работы в сфере общественных отношений для рассматриваемой группы значителен по сравнению с чиновниками и депута тами — он составляет около 19 лет. Все это вместе взятое, конечно, проявляется в качественном составе и эффективно сти деятельности Общественной палаты Саратовской области.

Второе, что выявляется в ходе сравни тельного анализа, — низкая эффективность представительной части элиты. Такая характеристика обусловлена несколькими причинами. Уже на стадии выдвижения кандидатов в депутаты областной Думы существенно зауживаются возможности общественного выбора. Кандидаты под бираются в штабах политических партий при согласовании с федеральным руко водством этих партий. И в это время на первый план выходят интересы партий,

а не регионального сообщества. В ходе самих выборов, которыми максимально управляет исполнительная власть, круг реальных кандидатов становится совсем узким. Можно сказать, что состав регио нальных парламентов почти на 100% предопределен заранее. Механизм под бора кандидатов заключается в том, чтобы создать парламент из «своих» людей, по этому учет политических качеств буду щего депутата, его возможности пред ставлять общество, работать с людьми отодвигается на второй план. В руково -дящем ядре Саратовской областной думы образца 2012 г. 82% составляют люди негуманитарных профессий, между тем, глав ной сферой их деятельности должно быть законотворчество. Маловероятна само стоятельная позиция, инициативность таких депутатов «назначенцев».

Наряду с узостью состава депутатского корпуса, существенной причиной низкой эффективности региональных парламен тов является повсеместное несоблюдение одного из базовых принципов демокра тического правления — разделения вла -стей. Все это характерно и для федераль ного уровня государственной власти, но в регионах проявляется жестче и откро веннее. Представительные органы власти находятся как бы под контролем испол нительной власти и в своей деятельности руководствуются ее указаниями. Данная ситуация остро ставит вопрос о том, кого же «представляет» представительная элита. Одновременно с региональными обстоятельствами, определяющими уро -вень эффективности местных парламен тов, необходимо сознавать влияние на них того характера федеративного демо кратического государства, который утвер дился в современный период. Его можно определить как федерализм, допускае мый централизмом, т.е. ограниченный федеральным центром. Предусмотренное Конституцией РФ содержание россий ского федерализма1, обусловленное исто -рически и политически, логично и целе -сообразно. Однако на практике уравно вешивание в использовании принципов федерализма и централизма для огром ной и разнообразной России всегда было и впредь останется сложно исполнимой политическойпроблемой.Даже небольшое

1 См.: Конституция Российской Федерации. — М., 2010, ст. 5, с. 5.

преобладание одного немедленно приво дит к ущемлению другого. Необходимое укрепление «вертикали власти», осущест вленное руководством страны в нулевых годах, привело к ослаблению авторитета и возможностей региональных парламентов. Региональные представительные элиты испытывают явный недостаток политиче ской силы и властного влияния.

Третья особенность касается административно управленческой элиты и заключается в довольно низком уровне ее самостоятельности и независимости от федерального правительства. Зависимость региональной исполнительной власти от центра проявляется по многим линиям отношений: в кадровом вопросе (губерна торы практически назначаются президен том РФ), в финансовом отношении (бюд жеты большинства субъектов РФ дотаци онны), в управленческо - правовом аспекте (все нормативные акты правительства РФ, распоряжения федеральных министерств обязательны к исполнению в регионах). Все эти «зависимости» не только огра ничивают региональную политику, но и снижают уровень ответственности мест ных правительств. Во первых, при необ ходимости всегда можно сослаться на «установки» Москвы. Во вторых, перед региональным сообществом отчитываться не так важно, т.к. не оно формировало исполнительную власть и наделяло губер натора полномочиями.

Несамостоятельность региональной исполнительной власти приводит, по нашему мнению, к снижению требований, предъявляемых к ее компетенции, а вслед за этим — и к падению уровня ее ответ -ственности за собственную деятельность, за результаты проводимой региональной политики. Между тем, без профессиона лизма и компетенции в сфере управления исполнительная власть уже не пред стает перед обществом в качестве элиты1. Формальные характеристики руководя щего состава правительства Саратовской обл. (25 персон) свидетельствуют о его высоком профессиональном уровне. На

1 июня 2012 г. около 50% руководителей в правительстве губернатора В.В. Радаева

1 См.: Понеделков А.В. Политико -

административные элиты России. — Ростов н/Д, 2005, с. 262-265.

составляли люди с двумя и тремя выс -шими образованиями, 53% — с ученой сте -пенью. Но примерно такие же показатели профессионального образования имело правительство предыдущего губернатора П.Л. Ипатова, не сумевшее обеспечить эффективное социально экономическое развитие области и оставившее наследство в виде бюджетного долга в 36 млрд руб. при годовом бюджете в 60 млрд руб.2 Средний возраст правительства В.В. Радаева на 10 лет меньше, чем правительства П.Л. Ипатова, и составляет 45 лет. Это означает, что данные управленцы трудятся более 20 лет, что вполне достаточно для формирования хорошего руководителя. Но все это еще не гарантирует успешное руководство областью. Понятно, что здесь проявляются многие факторы, главный из которых — поддержка центра в лице пра -вительства и правящей партии «Единая Россия». Иными словами, зависимость областного правительства от федеральной власти неизбежна в силу особенностей самой политической структуры россий ского общества.

Наш анализ показывает, что региональ ная элита как субъект политики — необ ходимый элемент политической системы, что отражается в реальной практике. В ней даже можно выявить некоторые функционально особые группы. Однако ее структурирование существенно беднее, чем у политической элиты федерального уровня, что сказывается на эффективности ее деятельности. В интересах повышения уровня продуктивности необходимо уси -ление роли местного сообщества в форми ровании региональной элиты и контроле за ее деятельностью, а также создание условий для повышения и выявления ее самостоятельности в проведении регио нальной политики и ответственности за конечный результат. Региональная элита призвана быть проводником федеральной политики, но вместе с тем — и лоббистом интересов региона, организатором разви тия всех его общественно значимых сфер. В такой элите нуждается местное сообще -ство.

2 См.: Газета недели в Саратове. 11 сентября 2012, с. 4. // http://www.gazeta-nedeli.ru/article. php?id=3685