Развитие местного самоуправления в России: социально-исторический ракурс

2007

НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА серия История, философия, социология

№ 113

УДК 9(С)2:342.553

РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: СОЦИАЛЬНО-ИСТОРИЧЕСКИЙ РАКУРС

А. В. УСТОЕВ

Статья представлена доктором философских наук, профессором Г араниной О.Д.

Рассматриваются основные этапы становления и развития местного самоуправления в России, определяются его исторические формы.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на формирование самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ во всех сферах социальной жизни. Обращаясь к истории Российского государства, можно выделить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом. Исторический подход имеет определенную теоретическую основу, суть которой заключается в понимании местного самоуправления не как специфического публично-правового института, обладающего рядом формальных юридических признаков и поэтому производного исключительно от государства, его правотворческой и правоприменительной деятельности, а как естественной формы самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными, и, прежде всего, производственными процессами [1, с. 296].

Исследователи не достигли единого мнения о времени зарождения самоуправления в России. Одни ведут отсчет российского городского самоуправления с рубежа XI - XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик - Новгорода и Пскова, считая вече (от славянского «вет» - совет) органом народной власти, народоправства. Другие же видят в народном вече атрибут феодальной государственности.

В XI - XII вв. вече функционировали в Новгороде, Пскове и других российских городах, по своему устройству в целом напоминавших другие средневековые европейские вольные города (например, Флоренцию, Гамбург, Бремен). Из всех городов Европы особняком стоял «Господин Великий Новгород», первая и самая крупная в нашей средневековой истории республика. Следом по могуществу шел Псков и другие города. Именно эпоху развития вечевых республик можно считать отправной точкой в истории развития местного самоуправления в России.

На рубеже XVII - XVIII вв. для Верховной власти вопрос о защите своих самодержавных полномочий от претензий со стороны аристократической оппозиции стоял не так остро, как это было в XVI в. в период правления Ивана IV. Необходимость создания и укрепления органов местного самоуправления как баланса в политической борьбе была не столь велика. Тем не менее Петр I предпринял значительные усилия для проведения реформы местного управления, стремясь упрочить в этой системе управления элементы выборности и коллегиальности. Но и в этом случае обнаруживается стремление, в первую очередь, обеспечить интересы государства, а не местных сообществ. Стремясь содействовать развитию промышленности и торговли, чтобы затем вновь использовать достигнутые в этом направлении успехи в интересах государства, Петр I провел реформу управления в городах. Внешне реформа местного самоуправления носила ярко выраженный западнический характер, наибольшие заимствования были сделаны из шведской модели.

Петр I попытался ввести и использовать в системе управления губерниями сильные стороны института самоуправления, каковыми являются представительные начала и коллегиальность в процессе выработки управленческих решений. С этой целью при губернаторах были образованы советы, называемые «ландратами». Ландрат формировался посредством выборов среди местного дворянства.

Сюжеты последовавших затем дворцовых переворотов показали, что дворянство к середине XVIII в. уже представляло собой серьезную политическую силу. Вполне очевидной стала значительная зависимость царской власти от дворянского сословия. В этих условиях вопрос о сословных правах дворянства, возникший в связи с его желанием иметь доступ к управлению на местном уровне получил особое значение. Следует отметить, что мысль о совмещении бюрократических и общественных учреждений в сфере общественного самоуправления появилась в среде дворянства еще накануне правления Екатерины II. Об этом свидетельствуют дворянские депутатские Наказы 1767 г.

Отвечая требованию времени, императрица Екатерина II создала сословное дворянское самоуправление. Она предприняла попытку вдохнуть вторую жизнь в начинание Петра I по созданию муниципального самоуправления в городах. Согласно «Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи» в 1785 г. создавались органы самоуправления: городское собрание, состоящее из богатых граждан, и городские думы - Общая и Шестигласная. Думы не были подчинены друг другу и действовали самостоятельно, что изначально создавало неразбериху в вопросах их компетенции. Городовое положение 1785 г. впервые устанавливало в русском городе всесословное общество, принадлежность к которому обуславливалась не принадлежностью к сословию, а имущественным цензом. Было положено начало формированию нового для России понятия города как «юридического лица, как единой местной общины, представлявшей все городское население и имеющей свои, отличные от государственных, интересы» [2, с.27].

Однако сближение сословий в рамках городского самоуправления не налаживалось. В конце XVIII - первой половине XIX вв. городское управление практически не изменилось, «реальная власть была не у Шестигласной думы, а у полицейских учреждений и бюджетных комитетов» [2, с.32], в муниципальном самоуправлении усиливалось государственное начало.

Причину неполноценности местного самоуправления при Екатерине II А. А. Кизеветтер видел, в первую очередь, в подчинении выборных органов руководству губернских инстанций, в результате чего «городское самоуправление без боя уступило все свои позиции казенной городской полиции, примирившись с ролью древнерусских выборных учреждений: дума собирала с населения мирские платежи, а распоряжение собранными суммами отошло к коронному начальству» [3, с.131]. Следует особо отметить, что отсутствие политического субъекта в лице среднего сословия - бюргерства - явилось важнейшим фактором, не позволившим создать в России реальное местное самоуправление и в конце XVIII в.

Наиболее последовательную попытку структурирования российского общества предпринял Александр II в процессе модернизации общественно-политического уклада России в эпоху «Великих реформ» 70-80-х гг. XIX в. Коснулась она и местного самоуправления. Отмена крепостного права в 1861 г. повлекла за собой необходимость реформирования основных сфер жизни российского общества. «Положение о земских учреждениях» 1 января 1864 г. и «Городовое Положение» 16 июня 1870 г. положили начало реформе местного самоуправления.

Положение 1864 г. закрепило всесословную систему земских учреждений, которые были введены в 33 губерниях. Земства формировались на двух уровнях - уездном и губернском, волость же не была затронута преобразованиями. Земские учреждения делились на земские собрания и управы. Г ласных уездных земских собраний избирали на собраниях избирателей на три года. Губернские земские собрания формировались из уездных гласных. Первоначально планировалось избирать губернских гласных также на собраниях избирателей - это обеспечило бы

представительство всех социальных групп. Иначе, как предупреждали некоторые члены комиссий, готовившие проект Положения, «губернские собрания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали на то, что губернские гласные, будучи избранными членами уездного собрания, которые в свою очередь называются избирателями от различных частей населения, будут точно так представлять население, как если бы они были избраны непосредственно съездами уездных избирателей» [4, с.35]. В теории это казалось вполне обоснованным, вследствие чего утвердилась вторая точка зрения. На практике же оказалось иначе. Б.Б. Веселовский приводит данные первых выборов в земские органы самоуправления, которые сформировали корпус уездных и губернских гласных на период 1865 - 1867 гг. [7, с. 4]. Результаты явно показывают, что большинство мест получили дворяне, и особенно это было заметно в губернских земствах (таблица):

Таблица

Социальные группы Уездные гласные Губернские гласные

Кол-во чел. % Кол-во чел. %

Дворяне 4962 41 1524 74

Духовные лица 777 6 78 3

Купцы 1242 10 225 10

Мещане 54 0 11 0

Крестьяне 4581 38 217 10

Неизвестные 302 2 78 3

ВСЕГО: 11915 100 2133 100

Земские собрания собирались на свои заседания один раз в год. На земских собраниях выбирали членов и председателей управ, которые являлись исполнительными органами.

По Положению о земских учреждениях предполагалось, что земские управы могут приглашать посторонних лиц «для исполнения таких обязанностей, которые по свойству своему требуют особых знаний и подготовки» [5, с.18]. Земские служащие составили многотысячный отряд российской интеллигенции. По численности земская интеллигенция составляла внушительную силу: в 1870-80-е гг. земские учителя, врачи, статистики, библиотекари и др. составляли 28 тысяч человек [6, с.63], в 1908 г. - 65-70 тысяч человек [7, с. 465]. Их усилиями была выполнена огромная работа по улучшению хозяйственно-социальной сферы в российской провинции. Земская интеллигенция показала яркий пример практически бескорыстного служения делу улучшения жизни местного населения. Если до 1864 г. в России почти не было сельских школ, то к 1910 г. было 28 тысяч земских школ, 30 тысяч библиотек и т.д. [8, с.114].

Для выполнения своих функций земские органы самоуправления впервые в истории России получили определенную финансово-материальную базу. Положение 1864 г. указало следующие источники формирования бюджета органов самоуправления (в то время он назывался земскими сметами и раскладками): сборы с недвижимых имуществ в городах и уездах, сборы с промысловых свидетельств, сборы с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств, а также транспортный сбор, судебная пошлина и др.

После создания земств в России сложился параллелизм местных властей, оказавшихся сразу в состоянии конфронтации. Пока общество на местах не готово принять на себя всю ответственность за состояние местных дел, часть компетенции могла быть сохранена за государственными органами. Постепенно последние могли бы передавать всё больше полномочий

местному самоуправлению. Но на самом деле тенденция шла не в сторону увеличения самостоятельности земства, а наоборот, правительственные учреждения, чем дальше, тем больше контролировали его.

Во второй половине XIX в. активно дискутировался вопрос об отсутствии земств на низовом уровне - в волости, основу которой составляли общины сельских жителей. В соответствии с «Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» 1861 г. было определено сословное крестьянское самоуправление: волостной сход (один выборный от 10 дворов), волостное правление во главе с волостным старейшиной и волостной крестьянский суд. Но крестьянское самоуправление не упрочилось. Органы крестьянского самоуправления со временем превратились в инструмент администрации по сбору податей.

Многие общественные деятели, состоявшие гласными земских собраний, приходили к мысли, что одной из главных причин, препятствующих созданию адекватной системы местного самоуправления в России, является значительная дифференциация населения, не позволяющая сформировать в рамках местного сообщества общий интерес и общие подходы к решению местных дел.

Приведенный обзор особенностей становления местного самоуправления в России обращает внимание на проблемы, связанные, в первую очередь, с узкой базой его социальной поддержки. В Европе, как уже отмечалось, местное самоуправление, являясь атрибутом общества, основанного на частной собственности, стало реализацией социальной энергии и политической предприимчивости буржуазии. В России, несмотря на то, что непрерывно шел рост численности этого слоя, он в основной своей массе оставался аполитичным. Это объясняется и страхом перед растущими социально-экономическими требованиями рабочих, и боязнью общественной деятельности, и неумением оформлять свои экономические интересы в рамках определенной идеологии и т.д. Но, главное, буржуазия имела материальные возможности и большой опыт взаимодействия с чиновничьей бюрократией при решении своих проблем и без парламента. По этой причине буржуазия была мало заинтересована в отстаивании либеральных принципов -введении в стране конституции, представительного правления, в том числе и местного самоуправления.

В этих условиях практически единственной политической силой, поддерживающей идею местного самоуправления, явилась русская либеральная интеллигенция. Она объективно не могла приспособиться к существующему в России политическому режиму, так как «абсолютизм душил, прежде всего, мысль и слово, то есть самую «сущность интеллигенции» [9, с. 258].

Накануне революционных потрясений в России начала XX в. либеральная концепция местного самоуправления приобрела более завершенный характер. Основными положениями ее были: создание стройной вертикали земских учреждений, от волостных земств «внизу», до формирования, как тогда говорили, «крыши» - Всероссийского Земского собрания; координация деятельности земских учреждений разных уровней; невмешательство администрации в сферу деятельности земств; введение местного самоуправления в тех губерниях страны, где они отсутствовали; расширение права взимания земских налогов; наделение земств принудительной распорядительной властью и т.д. На земском съезде в ноябре 1904 г. левые либералы по-новому поставили вопрос о принципах формирования Учредительного собрания, созываемого для выработки Конституции. Выборы предполагалось проводить не на земской основе, как настаивали «шиповцы», а на широкой демократической базе, с участием всего населения, - то есть выборы должны стать всеобщими, прямыми, тайными и равными.

Политические события первой русской революции оставили позади либерально-земские проекты «плавного перерастания» местных представительных органов в высшее законодательное учреждение. Созданная по Манифесту 17 октября 1905 г. Государственная дума была сформирована на основе демократических выборов. Местные органы самоуправления получили

некое «завершение» в виде Всероссийского Земского союза, созданного в годы первой мировой войны. Полномочия его ограничивались промышленно-хозяйственными вопросами.

В целом опыт местного самоуправления конца XIX - начала XX вв. оказался важен не только бесспорными практическими достижениями в обустройстве различных сторон местной жизни, но и тем, что в результате обозначилась основная проблема: невозможность использования европейских моделей самоуправления в условиях сверхцентрализованного Российского государства, неразвитости института частной собственности и резкой социальной поляризации общества. Отсюда - и столь широкий спектр теорий местного самоуправления, и мнений о судьбах земства в России. Либеральные концепции сами по себе достаточно противоречивые подвергались, в свою очередь, критике и «справа», со стороны проправительственных монархически настроенных идеологов, и «слева», со стороны радикальной социал-демократической интеллигенции. Нам важно отметить, что независимо от позиций, все авторы так или иначе видели в местном самоуправлении не только способ хозяйственной организации местной жизни, но и связывали решение его проблем с судьбой российской политической системы.

Противостояние власти и общества в начале XX в. в России завершилось Февральской революцией 1917 г. Казалось, что теперь для реформы местного самоуправления не будет препятствий, потому что «между земствами и Временным правительством с первых дней наладились исключительно добрые отношения. Их взгляды совпадали и по вопросу об организации власти на местах» [10, с. 52].

Действительно, Временное правительство проводит такие преобразования, которые реализовали основные требования земской программы. Во-первых, система земских учреждений получила завершение «снизу»: наконец-то появилось самоуправление на уровне волости. Закон о волостном земстве 21 мая 1917 г. определил статус низового звена власти и управления в сельской местности в 43 губерниях, куда входило 9,5 тысяч волостей. Выборы в волостные земские учреждения были проведены в августе-октябре 1917 г. Преобладание в них получила партия эсеров. Уже в ходе организационных собраний большинство земских собраний заявило о поддержке Временного правительства.

Во-вторых, упразднялся дуализм земского и государственного управления. Земские органы превратились одновременно в аппарат государственного управления на местах. Глава Временного правительства князь Г.Е. Львов 5 марта 1917 г. направил в губернии телеграмму о смещении губернаторов и возложении их функций на председателей губернских земских управ, которые стали называться теперь комиссарами. В уезды также были назначены комиссары из числа председателей уездных управ. В правительстве состоялась дискуссия о статусе комиссаров, но, в конце концов, решили, что коренные реформы - это прерогатива Учредительного собрания, а пока комиссары должны быть назначаемы. В своей деятельности они должны были осуществлять надзор за соблюдением законности и контролировать действия правительственных учреждений и самоуправлений, не вмешиваясь в их практическую деятельность [11, с. 1-1-102].

В-третьих, выборы в местные органы стали прямыми, равными, всеобщими. В состав земских и городских собраний теперь входили только гласные, никакие чиновники теперь туда не допускались. «Основной результат борьбы за демократизацию земств заключался в том, - пишет Г. А. Г ерасименко, - что цензовый состав земских гласных был потеснен демократическим элементом. Особенно это ощутимо было в уездных земствах. На первый план здесь вышел, так называемый, «третий элемент» - второй эшелон земских работников, сформировавшийся задолго до Февральской революции. Главным действующим лицом в земских учреждениях стала интеллигенция: учителя, врачи, инженеры, статистики» [10, с. 107]. Правда, исследователь считает, что деятельность этих земств не могла быть достаточно успешной, и причину видит в том, что, поскольку «третий элемент» был воспитан на старых земских традициях, то ожидать коренных перемен в деятельности земств было трудно.

В-четвертых, 9 июня 1917 г. вышло Постановление Временного правительства, предусматривающее создание земств в тех местностях России, где их не было прежде: в Закавказье, Сибири, Средней Азии, Архангельской губернии. Наконец, постановлением Временного правительства 7 июня 1917 г. предусматривалось создание Всероссийского Земского Союза. Он получал статус общественной организации, а не государственного органа.

В целом реформа местной власти Временного правительства являлась прогрессивной и воплощала основные надежды земцев. У неё был только один недостаток - она не могла быть реализована в условиях тогдашней ситуации в России.

Трудно согласиться с авторами, утверждающими, что реформа местного самоуправления, предпринятая Временным правительством, была трагически оборвана большевиками в октябре 1917 г. Естественным продолжением тогдашней ситуации могла явиться только правая или левая диктатура, а это означало крах надежд на развитие местного самоуправления.

Большевики, взяв власть в октябре 1917 г., действительно ликвидировали органы управления, созданные Временным правительством. Вожди большевиков считали, что реального самоуправления в существующих в стране условиях быть не может.

Сама советская система изначально создавалась как жёстко иерархическая. Контроль за её деятельностью осуществляли партийные органы. Хотя хозяйственные функции Советов совпадали с земским местным самоуправлением, в первую очередь, они являлись политическим институтом Советской системы и выполняли роль проводника государственной воли.

ЛИТЕРАТУРА

1. Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург,

1998.

2. Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычаи, повинности, право//Отечественная История. № 3. М., 2001.

3. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. - М., 1910

4. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. - М., 1999.

5. Материалы по земскому общественному устройству. Т. 1. СПб., 1885.

6. Пирумова Н.М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе. - М., 1986.

7. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т. 3. СПб., 1911.

8. Лаптева Л.Е. Земское учреждение в России. - М., 1993.

9. Гредескул Н.А. Перелом русской интеллигенции и его действительный смысл // Вехи. Интеллигенция в России: Сборник статей 1909-1910 гг. - М., 1991.

10. Герасименко Г. А.. Земское самоуправление в России. - М., 1990.

11. Сенцов А.В. Развитие российской государственности после Февральской революции 1917 года. Краснодар, 1994.

DEVELOPMENT THE LOCAL GOVERNMENT IN RUSSIA: SOCIAL-HISTORICAL ASPECT

Ustoev A.V.

The main periods of the Local Governmental development and organizes in Russia are considered.

Сведения об авторе

Устоев Алексей Владимирович, 1983 г.р., окончил МГУ им. М.В. Ломоносова (2006), член Российского философского общества, аспирант МГТУ ГА, область научных интересов - социология управления.