Институциональные рамки региональной безопасности России

Андрей ПОЛОСИН

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РАМКИ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

В статье анализируется проблема региональной безопасности в контексте Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. Раскрываются три направления институционализации региональной безопасности: формирование соответствующего дискурса, создание сил и средств обеспечения безопасности, утверждение норм и правил поведения, определяемых как культура безопасности.

Author analyzes the problem of regional safety in a context of Russian Federation National Safety Strategy until 2020 and discloses three directions of institutionalization regional safety: formation of a corresponding discourse, creation of forces and safety means, the statement of norms and rules of behaviour that is defined as culture of safety are revealed.

Ключевые слова:

безопасность, регион, институт, институционализация; safety, region, institute, institutionalization.

Указом Президента РФ в мае 2009 г. утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. В новом документе большое место занимают вопросы региональной безопасности, или, как говорится в нём, «регионального уровня национальной безопасности», «национальной безопасности на региональном уровне». Достаточно сказать, что в Стратегии более 20 раз употреблены термины «регион» и «региональный» в контексте административно-территориального устройства страны и ещё более десяти раз — «субъекты Российской Федерации».

Детальное знакомство с текстом Стратегии, содержащимися в нём установками, соотнесённое с анализом реального состояния дел в этой области, приводит к выводу о том, что важнейшим условием эффективного участия регионов в разработке и реализации государственной политики национальной безопасности является его институционализация. Так называют процесс и результат создания институтов — определённых форм, правил и норм взаимодействия индивидов, образуемых ими общностей и создаваемых ими организаций. Как известно, институты, наряду с инвестициями, инновациями и инфраструктурой, составляют одно из «четырёх И», объявленных Д. Медведевым в качестве задачи обновления страны.

В широком смысле слова под институтами понимаются организационная структура социума и внедрённые в неё формальные и неформальные процедуры, установленные порядки, нормы и соглашения. Их диапазон крайне широк: от конституционного строя или стандартизированных действий чиновников до правил хорошего тона. В политической науке термин «институт» используется, прежде всего, для обозначения разного рода упорядоченных и формализованных политических отношений. Как пишет лауреат Нобелевской премии Д. Норт, институты представляют собой созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Вместе они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия в обществе1.

В условиях сложившихся институтов индивидуальное действие во многом приобретает характер адаптации к институциональной среде: преобладающие институты (правила игры) определяют поведение акторов, которое, в свою очередь, влечёт за собой некие политические или социальные следствия. В этом смысле институционализация безопасности и политики по её обеспечению, в том числе в региональном измерении, приобретает принципиальное

ПОЛОСИН

Андрей

Владимирович — к.псих.н, главный советник Управления Президента РФ по внутренней политике belkovoleg@umail.ru.

1 Норт Дуглас К. Экономическая деятельность в масштабе времени: Нобелевская лекция 9 декабря 1993 г. // Политикам об экономике: лекции нобелевских лауреатов по экономике. — М., 2005.

значение, становится условием и фактором стабильности общества и государства, их адекватного реагирования на реальные и потенциальные вызовы и угрозы.

Три позиции здесь имеют особое значение.

Одна из них связана с формированием дискурса, исходящего из признания того, что региональная безопасность является важнейшим условием нормальной жизнедеятельности личности, общества и государства, но она не достигается сама по себе, а требует от них определённых — иногда значительных — усилий. В Стратегии национальной безопасности можно увидеть пять измерений регионального уровня национальной безопасности, о которых мне уже приходилось писать: регион является пространством реализации государственной политики безопасности, выступает её относительно самостоятельным объектом, действует как субъект обеспечения собственной безопасности, участвует в разработке и реализации федеральной политики безопасности, может стать источником вызовов и угроз национальной безопасности.

Институционализация региональной безопасности предполагает и включает в себя артикуляцию и акцентирование этих сюжетов в различного рода документах — концептуальных, доктринальных, правовых. Многое в этом отношении в нашей стране сделано. Об этом свидетельствует содержание многих не только федеральных, но и региональных политико-правовых актов.

Однако есть немало фактов, которые говорят о необходимости дальнейших и новых мер по формированию восприятия региональной безопасности и специальных усилий по её обеспечению как постоянной, неотъемлемой части жизнедеятельности социума, важной задачи государства и гражданского общества. Достаточно сказать, что во многих документах (закон «О безопасности», федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», «Стратегия социально-экономического развития регионов Российской Федерации», ежегодный доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» и

др.) проблемы региональной безопасности практически не рассматриваются или даже не упоминаются.

Между тем, характерной чертой федералистской модели государственно-территориального устройства является жёсткое разделение полномочий между федеральными органами власти и властными институтами субъектов федерации. Распределение прав, обязанностей и ответственности между ними относится и к сфере безопасности. Так, согласно Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации относятся: оборона и безопасность; оборонное производство; определение статуса и защита государственной границы, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств и ряд других вопросов. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др. И только вне пределов ведения Российской Федерации и её полномочий по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Вот достаточно чёткое положение, сформулированное в Стратегии и определяющее роль субъектов Федерации в обеспечении национальной безопасности: «В области регионального развития силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества способствуют эффективному осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления их полномочий за счёт координации и реализации принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер, направленных на развитие региональной экономики и социальной сферы, включая выравнивание их бюджетной обеспеченности». Аналогичным образом определяются в Стратегии место и роль регионов в обеспечении безопасности и в других сюжетах.

Другое направление, ещё одну форму институционализации региональной безопасности, составляет формирование соответствующих институтов-учреждений — структур, функционально и профессионально занятых «снятием» опасностей и угроз. В законе «О безопасности» говорится, что для создания и поддержания необходимого уровня защищённости объектов безопасности в Российской Федерации формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Общим для всех организаций-институтов является внутренняя упорядоченность, служащая обеспечению функциональной дееспособности, которая означает наличие определённых общественно-значимых (в нашем случае для обеспечения безопасности личности, общества, государства) прав и обязанностей и их практическое осуществление своими действиями. Образование таких институтов, ответственных за безопасность регионов, идёт двояким образом.

С одной стороны, в федеральных органах исполнительной власти в области обеспечения безопасности создаются структуры, ориентированные на работу в регионах или в интересах регионов. Имея федеральный статус, они либо строятся по территориальному принципу, либо имеют региональные подразделения. При необходимости создаются структуры, специально предназначенные для обеспечения безопасности конкретного региона. Так, в своё время было образовано Управление Генеральной прокуратуры по Северному Кавказу для координации действий всех органов правопорядка в регионе. В наши дни ряд экспертов считают возможным для некоторых многонациональных республик ввести пост федерального комиссара или президентского уполномоченного с прямым подчинением Москве, который будет обладать чрезвычайными полномочиями в случае кризисной ситуации с подчинением ему силовых структур, а также контролировать денежные потоки»1.

С другой стороны, в субъектах Федерации создаются региональные органы, силы и средства обеспечения безопасности. Таковы, например, в Москве — Главное управление по делам гражданской оборо-

1 Аргументы и факты, 2009, № 30 (1499), 22-28 июля, стр. 8.

ны и чрезвычайным ситуациям г. Москвы и Комиссия по чрезвычайным ситуациям Правительства Москвы, в Мурманской области — Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, в Приморье — Комиссия по чрезвычайным ситуациям.

Однако обеспечение региональной безопасности не является прерогативой какого-либо одного ведомства или службы. Ведь безопасность не сводится к состоянию защищённости и не может быть обеспечена только оборонными, охранными, защитными или спасательными мероприятиями и службами. В этом плане обращает на себя внимание тот факт, что в Стратегии неоднократно подчёркивается, что в противодействии существующим угрозам силы безопасности взаимодействуют с институтами гражданского общества. А угрозы национальной безопасности, связанные с диспропорцией в уровнях развития субъектов Российской Федерации, предотвращаются путём проведения рациональной государственной региональной политики, направленной на улучшение координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, предпринимательского сообщества и институтов гражданского общества.

Во многих регионах координация усилий различных органов, сил и средств в этой области возложена на Совет безопасности. Так, согласно постановлению губернатора Тверской обл., главная задача Совета безопасности, действующего как совещательный орган при администрации региона, — разработка предложений по решению задач безопасности региона. В его полномочиях — защита населения и территории региона от чрезвычайных ситуаций, вопросы гражданской обороны и мобилизационной подготовки, поддержание законности и правопорядка. Он занимается разработкой областных целевых программ по обеспечению безопасности и контролирует их исполнение. Подобные структуры действуют не только во многих других субъектах федерации, но и в муниципиях. Таков, например, Совет по общественной безопасности администрации города Ставрополя.

Исключительной компетенцией субъектов РФ является учреждение в них института Уполномоченного по правам человека. Только они вправе принимать ре-

шение по этому вопросу. В настоящее время в 48 субъектах РФ работают Уполномоченные по правам человека, в 23 субъектах учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка1.

Накопленный опыт работы региональных Советов безопасности, Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации свидетельствует о том, что их создание и функционирование придаёт большую целенаправленность и упорядоченность деятельности различных государственных и общественных структур по обеспечению безопасности. Они оказываются центральным звеном системы безопасности, её интегрирующим и координирующим центром. Этот опыт следует распространить на все регионы. Представляется целесообразным установление императивной нормы, предусматривающей не возможность учреждения, а именно учреждение этих институтов во всех субъектах Российской Федерации и законодательное определение их предназначения, статуса и полномочий, порядка образования и деятельности.

Система обеспечения региональной безопасности не создаётся раз и навсегда в законченном виде. Возникновение неизвестных ранее проблем, новых вызовов и опасностей и/или разработка новых средств и методов противодействия им может сделать возможным и необходимым учреждение новых организационных структур. Как известно, в марте 2008 г. была создана Правительственная комиссия по развитию малого и среднего предпринимательства. Основными направлениями её работы, в частности, станут снижение административных барьеров и финансовая кредитная поддержка малого и среднего бизнеса. Интересно отметить, что вслед за этим были созданы аналогичные комиссии в Чеченской Республике, Республике Саха (Якутия), Республике Карелия и других субъектах Федерации. Несколько ранее в интересах защиты личности, общества и государства от терроризма в стране был образован Национальный антитеррористи-ческий комитет и антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации.

Третье направление институционализации, её финал — разработка и внедрение формальных правил и процедур, в рамках и посредством которых осуществляется обеспечение безопасности. В данном случае мы имеем в виду не только государственное право, но и разрабатываемые на основе и в соответствии с ним ведомственные и корпоративные установления — уставы, регламенты, должные инструкции, методические рекомендации, а также различного рода концепции, доктрины, стратегии, в которых предусматриваются вопросы обеспечения безопасности. Их совокупность придаёт общественным отношениям институциональный характер: сами субъекты становятся заинтересова-ными в сохранении института, определяющего институциональное поле их взаимодействий.

Таким образом, институционализация выступает как принципиальный фактор, структурирующий поведение личности, коллектива и определяющий различные результаты их деятельности. Её обобщённым результатом является формирование культуры безопасности. Так называют совокупность идей, институтов и установлений, а также определяемых ими отношений и действий индивидов, социальных общностей и организаций, которые отражают и утверждают принципы жизнедеятельности людей, исключающие возникновение или создание условий и факторов, придающих развитию социума и составляющих его структур нежелательные динамику или параметры. Культура безопасности характеризует материальные и духовные модели жизнедеятельности, составляющие основу безопасного развития личности, общества, государства и человечества в целом. Она предстаёт как характеристика, с одной стороны, условий или результатов деятельности, а с другой — ценностных установок и определяемых ими форм и способов поведения индивидов. В Российской Федерации утверждению и распространению культуры безопасности в массах служит преподавание в средней и высшей школе специального предмета — «Основы безопасной жизнедеятельности» (ОБЖ).

1 Ы!р: //www.ombudsman.gov.ru/institut/institut. shtml.