О сути и значении понятий «Общественный порядок» и «Общественная безопасность»

А. Г. Коротких,

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

О СУТИ И ЗНАЧЕНИИ ПОНЯТИЙ «ОБЩЕСТВЕННЫЙ ПОРЯДОК» И «ОБЩЕСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ»

ABOUT THE ESSENCE AND SIGNIFICANCE OF THE CONCEPTS OF «PUBLIC ORDER» AAN>«PPUBIC SSAFEY»

В статье рассматриваются такие конституционные понятия как «общественный порядок», «общественная безопасность», раскрывается суть данных категорий и их взаимосвязь друг с другом, а также определяется их значение для обеспечения безопасности личности, общества и государства.

In the given article the constitutional concepts «public order» and «public safety» »re considered. It reveals the essence of these categories and their relationship with each other, as well as their importance for the safety of individuals, society and the state is determined.

Террористические акты в аэропорту «До-модедово» в январе 2011г., в Кабардино -Балкарской республике в феврале этого же года, позже и в других регионах Северного Кавказа со всей определенностью показали необходимость пересмотра государственной политики по обеспечению общественной безо -пасности, изменения отношения непосредст-венно самих граждан и их объединений как в целом к проблемам безопасности, так и к под -держанию должного общественного порядка, межнационального и межконфессионального согласия в стране.

Об этом свидетельствуют и некоторые ре -зультаты социологических исследований, про -водимых в Воронежском филиале Российской академии народного хозяйства и государствен -ной службы. На интересующие нас вопросы ответы респондентов, сотрудников и руково-дителей различных государственных и негосударственных организаций, распределились следующим образом. На вопрос: «Удовлетво -рены ли Вы состоянием правопорядка в стра-не?» — 86% респондентов ответили отрица-тельно. При этом на такие вопросы, как: «Чув -ствуете ли Вы должную защищенность: а) кон -ституционных прав и свобод; б) личности; в) достоинства; г) имущества; д) от произвола государственных чиновников?» — от 70% и выше опрошенных ответили отрицательно.

Среди проблем, способных позитивно повлиять на улучшение указанной выше ситуации, 70% респондентов считают целесообразным широкое участие граждан в обеспечении общест-венного порядка в стране, предлагая принятие

Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка».

Как следствие, содержание принципов разграничения, равно как и совокупная значимость понятий «общественный порядок», «правопорядок» «общественная безопасность» в правоохранительной практике, в жизни граждан и деятель -ности их общественных организаций приобретают особую актуальность.

В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации понятие «безопас -ность» используется как самостоятельное яв-ление, находящееся в исключительном веде -нии Российской Федерации. Правовая катего-рия «общественный порядок» в Основном за -коне встречается дважды: в ст. 114, в которой в обязанность Правительства РФ вменено осу -ществление мер по обеспечению «обществен -ного порядка, борьбе с преступностью» на территории страны; в ст. 132, предусматри-вающей положение о том, что органы местно-го самоуправления «самостоятельно ... осу -ществляют охрану общественного порядка». А в соответствии со ст. 72 в совместном ведении Российской Федерации и субъектов России находятся «обеспечение . правопорядка, общественной безопасности».

Приведенный анализ показывает, что ука-занные выше категории имеют самостоятель-ное и существенное значение для государственной и общественной жизни. При этом содержание перечисленных понятий в самом тексте Конституции РФ не приводится, равно как и их соотношение. Представляется, что они должны найти свое раскрытие в соответст -

вующем законодательстве Российской Федера -ции (в широком смысле) и ее субъектов, а так -же в юридической науке.

Примером такого подхода может служить «Стратегия национальной безопасности Рос -сийской Федерации до 2020г.», утвержденная указом Президента РФ 12 мая 2009 г. №537 (далее Стратегия)[1]. В частности, в первом разделе этого акта « Общие положения» приво -дятся определения таких понятий, как «нацио -нальная безопасность», «национальные инте-ресы Российской Федерации», «угроза нацио -нальной безопасности», «стратегические на -циональные приоритеты», « система обеспече -ния национальной безопасности» и др. С ка -кими — то из приведенных определений мож -но не согласиться, представлять свои замеча-ния, уточнения, варианты новых определений, но они действуют, являясь основой для орга-низации деятельности государственных и об -щественных организаций, сохранения граж-данского мира и согласия, обучения и воспи-тания подрастающих поколений в духе патриотизма, уважения и защиты своих нацио -нальных интересов, понимания собственной роли в обеспечении личной, общественной и государственной безопасности.

На этом фоне вряд ли можно считать пра -вильным «исчезновение» дефиниции «безо-пасность» из текста нового закона «О безо -пасности» от 28 декабря 2010г. № 390-ФЗ [2]. Ведь в ныне утратившем силу законе от 5 мар -та 1992 г. с таким же названием, хоть и крити -куемое в науке, но было определение данного явления, под которым понималось «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутрен -них и внешних угроз». При этом законодатель определял жизненно важные интересы как «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития лич -ности, общества и государства» К объектам безопасности были отнесены «личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный стой, суверенитет и территориальная целостность».

Основные концептуальные положения данного определения сохранены Президентом РФ в Стратегии. В частности, под национальной безо -пасностью здесь понимается «состояние защи-щенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства». К новаци -ям в этом указе можно отнести только замену

термина «жизненно важные интересы» конкрет -ным их содержанием применительно к каждому объекту безопасности.

Справедливости ради следует отметить, что в первой части определения «общество» фигурирует в качестве самостоятельного объекта на -циональной безопасности. Но далее его интересы не раскрыты, что можно отнести к недостаткам данного нормативно-правового акта. В целом исследование по вопросам отражения перечисленных выше конституционных государственно -правовых категорий в законах и иных норматив -но-правовых актах осуществляется явно недоста -точно, порой предлагаемые определения концептуально друг с другом не связаны, что затрудня -ет их правильное понимание и реализацию на практике.

Такое положение наблюдается, в частно -сти, и в новом Федеральном законе «О поли -ции»[3]. Прежде всего, здесь бросается в глаза то, что в главе 1 «Общие положения» не рас -крывается содержание ни одного используемо -го в нормативном акте базового понятия. Сре -ди них и дефиниции «общественный порядок» и «общественная безопасность», хотя их обес -печение в ст. 1 «Полиция и ее назначение» прямо возложено на этот федеральный орган исполнительной власти. При этом в ст. 2 ана -лизируемого документа, « Основные направле -ния деятельности полиции», в качестве функ-ции «обеспечение общественной безопасно -сти», заявленной в ст. 1, обнаружить уже не удалось. Кроме того, нами был сделан анализ законов 15 субъектов России об участии их населения в охране общественного порядка. Среди них республики — Кабардино -Балкарская, Коми, Татарстан, Тыва; края — Алтайский, Камчатский, Краснодарский; об -ласти — Архангельская, Воронежская, Киров -ская, Ленинградская, Нижегородская, Саха -линская, Тюменская и г. Москва. Ни в одном из изученных нами актов содержание понятия «общественный порядок» также не раскрыто, хотя оно используется в названиях всех законодательных актов.

Таким образом, несмотря на то, что поня -тие «общественный порядок» широко исполь -зуется в законодательстве, его содержание практически раскрывается только в научных трудах ученых различных поколений. Так, ес -ли обратиться к работам с конца 50-х годов прошлого столетия по исследуемой проблема -тике, то мы уже наблюдаем определенное кон -цептуальное представление об этом явлении, которое не потеряло своей значимости и сегодня. П.Ф. Гришаев в 1959 г. утверждал, что общественный порядок — это порядок, регу-лирующий отношения между членами общест -ва, согласно которому каждый из них обязан соблюдать правила в обществе, как закреплен -

ные в правовых нормах, так и в нормах мора -ли. Соблюдение этих правил поведения всеми гражданами гарантирует общественную безо -пасность, то есть безопасные условия повсе-дневной жизни и деятельности членов общест -ва [4]. Эту позицию в 70—80-е годы подтвер-дили и развили такие известные ученые, как М.И. Еропкин и Л.Л. Попов, И.И. Веремеенко и др. Так, в своей работе [5] М.И. Еропкин и Л.Л. Попов писали, что «общественный поря -док в Советском государстве — это результат соблюдения людьми установленных в государ -стве правил, это определенная система обще -ственных отношений, складывающихся в ре -зультате соблюдения социальных норм (права, морали, правил социалистического общежи-тия, обычаев), регулирующих поведение лю-дей в общественных местах, это результат закрепления социальными нормами фактических отношений, которые развиваются в процессе общения лю дей» .

Основные положения этой точки зрения в восьмидесятые годы поддержал И.И. Веремеенко: « Общественный порядок как определенная правовая категория представляет собой обусловленную потребностями развития социализма систему общественных отношений, возникаю -щих и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей, правовое и иное соци -альное регулирование которых обеспечивает личную и общественную безопасность граждан и тем самым обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни»[6]. Все остальные авторы, писавшие об обществен -ном порядке в более позднее время, придержива -лись одной из приведенных выше позиций.

При этом обращает на себя внимание, что в юридических энциклопедиях, изданных уже в ХХI веке [7, 8], нет ни понятия «общественный порядок», ни понятия «общественная безопас -ность». К сожалению, их практически нет и в известных учебниках государственно -правовой направленности. Думается, что без устранения этих пробелов добиваться активной позиции граждан в вопросах взаимодействия с органа -ми правопорядка, понимания значимости лич-ного участия в охране общественного порядка и общественной безопасности будет сложно.

Что объединяет приведенные выше позиции разных ученых по исследуемым категориям? Это, прежде всего, то, что общественный порядок регулируется всегда, наряду с другими социальными нормами, правовыми нормами. Как следствие, требуется постоянное внимание к научному обобщению с учетом развивающегося законодательства, складывающейся правоохранительной практики, в целом социальноэкономических и общественно-политических отношений в обществе, административноправовых, уголовно-правовых и гражданско-

правовых способов охраны общественного по -рядка в их многообразии (имеются в виду самостоятельные институты приведенных отраслей права).

Несколько иной подход наблюдается у исследователей по отражению регулятивной роли в содержании понятия «общественный порядок» иных социальных норм, т.е. не правовых. Так, П. Ф. Гришаев параллельно с правовыми нормами использует только нормы морали. Это, безусловно, правильно, но явно недостаточно. Дейст -вительно, мораль — это система определенных взглядов, норм, принципов, оценок, убеждений, выражающихся в поступках людей, регулирующие их отношения друг к другу, к обществу, го -сударству, и поддерживаемых личным убеждением, традицией, воспитанием, силой общественного мнения, критерием которых выступают категории добра, зла, честности, благородства, порядочности и др.[9].

И .И. Веремеенко использует понятие «пра -вовое и иное социальное регулировние» при -менительно к общественному порядку. Если для узкого круга специалистов такое опреде-ление может быть понятным, то для широкого круга общественности, способного участвовать в охране общественного порядка, здесь многое может быть неясным. Здесь следует напом-нить, что к регуляторам социальных отноше-ний кроме правовых и моральных относятся также религиозные и политические нормы, обычаи и традиции, корпоративные и семей -ные правила поведения и др.

С учетом всего вышеизложенного мы считаем возможным дать следующее определение данной дефиниции: общественный порядок — это совокупность общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения всеми гражданами правовых, моральных, религиозных, политических, корпоративных, семейных и иных норм, а также обычаев и традиций. Как следст -вие, охрана общественного порядка будет состо -ять из деятельности полиции, других правоохранительных органов, самих граждан и их специа -лизированных объединений по обеспечению от -ношений, регулируемых всей совокупностью социальных норм.

Уникальность, значимость такого подхода для самой сложной в мире «многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации» [10] в современных условиях оче -видна. Ведь от граждан самых разных соци -альных групп, вероисповедания, национально -сти, с этническими особенностями, своеобраз -ными обычаями и традициями требуется взаи -мопонимание для обеспечения стабильности и гражданского мира как следствия должного общественного порядка. Если даже кто-то не согласен или не понимает существа или значе -ния социальных норм какой -либо общности

людей (например, особенности брачных обря-дов некоторых народов Северного Кавказа), это не освобождает его от проявления терпимости к данному явлению при отсутствии на -рушений правовых норм. Происходящие в стране события террористического, экстреми-стского характера свидетельствуют о явном несоответствии усилий государства и инсти-тутов гражданского общества в воспитании населения в указанном выше духе остроте складывающейся в стране ситуации, усугубляемой высоким уровнем коррупции государ -ственных служащих и клановости во многих республиках России.

Относительно соотношения понятий «прав о -порядок» и «общественный порядок» среди ученых по принципиальным позициям расхождений нет. Правопорядок рассматривается как «система правоотношений, возникающая и развивающаяся в строгом соответствии с нормами права и обеспечивающая реализацию целей правового регулирования»^]; «система общественных отно-шений, которая устанавливается в результате точного и неуклонного осуществления предпи-саний правовых норм всеми субъектами пра-ва»[12]; «состояние упорядоченности общест-венной жизни, основанное на праве и законно -сти» [13, 14]; «порядок в общественных отноше -ниях, регулируемых правом, при котором гарантируется реализация субъективных прав и юридических обязанностей участников обществен -ных отношений, обеспечивается их правомерное поведение»[15]. «Правопорядок — это порядок общественной жизни, которая создается в результате строгого и неуклонного соблюдения норм права всеми государственными и муниципальными органами, общественными и хозяйст -вующими субъектами, должностными лицами и гражданами»[16]. Цитирование суждений российских ученых по данному вопросу уместно завершить словами Н.И. Матузова и А.В. Маль -ко, которые сжато и точно отметили, что «правопорядок является ядром, центральным элементом общественного» порядка[17].

Значительно сложнее обстоит дело с опре -делением содержания понятия «общественная безопасность» и его соотношением с дефини-цией «общественный порядок». Ранее мы упо -минали, что рассматриваемое понятие является конституционным. С учетом данных обстоя -тельств в Стратегии национальной безопасно -сти до 2020 г. общественная безопасность вы -делена в самостоятельный вид национальной безопасности (п. 7). В то же время в разделе четвертом Стратегии «Обеспечение нацио -нальной безопасности» общественная безопас -ность объединена с государственной безопас -ностью (подраздел 2.). Представляется, что такое объединение даже при множестве общих задач вряд ли можно считать удачным по мно -

гим основаниям. В частности, по принадлеж-ности к функциям государства: обеспечение государственной безопасности преимущест -венно относится к внешним направлениям дея -тельности, а общественная безопасность явно тяготеет к внутренним делам государства. Как следствие, содержание понятий «государст-венная безопасность» и «общественная безо -пасность» не разграничены, что затрудняет как научную разработку этих дефиниций, так и использование в деятельности соответствую -щих органов исполнительной власти.

В связи с из ложенным было бы логичным раскрытие содержания данных категорий в общих положениях к Указу Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537, как это сделано относи -тельно других понятий в этом же нормативно -правовом акте.

В понятиях «общественный порядок» и «общественная безопасность» имеется одно общее весьма емкое и содержательное слово «общественный». Анализ имеющейся по теме правовых источников и литературы показывает следую -щее. Применительно к понятию «общественный порядок», в том числе в нашей его трактовке, данное слово тяготеет к термину «общество» (в узком и широком смыслах), т.е. порядок в обще -стве. Порядок, который обусловлен всеми социальными нормами. В таком понимании, на наш взгляд, эту дефиницию нужно и использовать как в правотворчестве, так и в правоохранитель -ной деятельности, в том числе осуществляемой как гражданами, так и негосударственными правоохранительными структурами.

В понятии же «общественная безопас -ность» слово «общественный» в трудах ученых 60—80-х годов ХХ века (М. И. Еропкина, Л.Л. Попова, И.И. Веремеенко) используется в буквальном смысле, например, безопасность в общественных местах.

Несколько иной трактовки общественной безопасности придерживается в своей работе Б .П. Кондрашов. Под таковой он понимает систему «общественных отношений, урегули-рованных правовыми нормами в целях обеспе -чения безопасности личности, общественного спокойствии, благоприятных условий для тру -да и отдыха граждан, нормальной деятельно -сти государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и ор-ганизаций от угрозы, исходящей от преступ-ных и иных противоправных деяний, наруше-ния порядка пользования источниками повы-шенной опасности предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного харак -тера, а также других особых обстоя -тельств»[18]. В другом месте этой же работы он пишет, что «отношения в сфере обществен -ной безопасности регулируются правовыми

нормами. А отношения в сфере общественного порядка регулируются и правовыми, и иными социальными нормами» [18]. Даже при некото-рой противоречивости некоторых формулиро -вок (например, вряд ли явления «техногенного и природного характера» можно урегулировать правовыми нормами) результаты исследования данного ученого в сочетании с другими рабо -тами и правовыми источниками дают основа -ние утверждать о том, что «общественную безопасность» можно рассматривать в широ-ком и узком смыслах.

В широком смысле это состояние защи-щенности личности и общества от совокупно -сти угроз противоправного, техногенного, природного, космического, экологического и иного характера различными по своему характеру и значимости мерами.

В узком смысле общественная безопас -ность — это состояние защищенности жизни и здоровья граждан, интересов общества от про -тивоправных посягательств на улицах, стадио -нах, парках, скверах, всех видах общественно -го транспорта, культурных, образовательных, религиозных учреждениях и иных обществен -ных местах правовыми, организационными, инженерно-техническими, воспитательными,

принудительными и иными мерами на законных основаниях.

Таким образом, проведенные исследования позволяют сделать ряд обобщающих выводов.

Рассмотренные в данной работе правовые категории «общественный порядок», «общест-венная безопасность», а также собственно понятие «безопасность», являются конституционны -ми. Однако их содержание не раскрывается ни в одном законодательном акте последних лет, ис -ключение не составил ни Федеральный закон «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ, ни Федеральный закон «О полиции», хотя все перечисленные выше дефиниции приведены в данных нормативно-правовых актах. На наш взгляд, такое положение дел не может считаться правильным и предполагает внесение соответст -вующих изменений и дополнений.

При этом следует учесть, что понятие «общественный порядок» и «общественная безо -пасность» при общности цели, направленной на защиту разнообразных интересов личности и общества, взаимосвязи и взаимной обуслов-ленности являются самостоятельными право -выми категориями. Соответственно, использо -вание этих понятий в правотворчестве и пра-воохранительной практике должно учитывать особенности, специфику методов обеспечения каждой приведенной правовой категории.

1. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. №537 // Соб-рание законодательства РФ. — 2009. — № 20.

— Ст. 2444.

2. О безопасности: Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-Ф3 // Собрание законодатель -ства РФ. — 2011. — № 1. — Ст. 2.

3. О полиции: Федеральный закон от 28 ян -варя 2011 // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 900.

4. Гришаев П .Ф. Преступления против общественной безопасности. — М.: Экзамен, 1959. — С. 4.

5. Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно -правовая охрана общественного порядка.

— Л.: Лениздат, 1973. — С. 7.

6. Веремеенко И.И. Сущность и понятие общественного порядка // Советское государство и право. — 1982. — № 3. — С. 27.

7. Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. — М.: Книжный мир, 2004. — 720с.

8. Большая юридическая энциклопедия. — М.: Эксмо, 2005. — 688с.

9. Проблемы общей теории права и государства : учебник для вузов / под общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсесянца. — М.: НОРМА, 2006. — С. 205.

10. Медведев Д.А. Послание Президента РФ Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. // Российская газета. — 2008. — 6 ноября.

11. Сырых В .М. Теория государства и права.

— М.: Былина ,1998. — С. 310.

12. Тимошенко И. В. Теория государства и права: учебник / И.В. Тимошенко [и др. ]. — Ростов н/Д.: Март, 2003. — С. 484.

13. Афанасьев В.С. Общая теория права и государства: учебник / под ред. В .В. Лазарева. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2001. — С. 297.

14. Мухаев Р.Т. Теория государства и права.

— М., 2005. — С.508.

15. Байтин М.И. Сущность права. — Саратов : СГАП, 2001. — С.402.

16. Мархгейм М. В. Правоведение: учебник.

— 8-е изд. — Ростов н/Д: Феникс, 2009. — С.70.

17. Матузов Н. И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. — 3-е изд. — М.: Дело, 2009. — С. 423.

18. Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: монография. — М.: Щит -М, 1998.

— С. 8,19.

ЛИТЕРАТУРА