ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ПРАВОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ БЛОК

УДК 340.13.01:342.572

A. JI. БРЕДИХИН, старший преподаватель кафедры математики и информатики Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук

A. L. BREDIKHIN, Senior Lecturer of the Department of Mathematics and Informatics of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences

ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ПРАВОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ

LEGAL FORMS OF CITIZENS' PARTICIPATION IN THE LAW-MAKING PROCESS

Аннотация. В настоящей статье автор рассматривает правотворчество как процесс создания, изменения и отмены правовых норм, приводит некоторые научные определения правотворчества. Далее ставится вопрос об участии граждан в правотворчестве как праве, вытекающем из демократического строя. На основе российского законодательства автор выделяет формы участия в правотворческом процессе и дает им характеристику.

Ключевые слова и словосочетания: правотворчество, правотворческая инициатива, референдум, правовые нормы, правообразование.

Annotation. In this article, the author considers law-making as a process of creating, changing and canceling legal norms, provides some scientific definitions of law-making. Next, the question is raised about the participation of citizens in law-making as a right arising from the democratic system. On the basis of Russian legislation, the author identifies the forms of participation in the law-making process and gives them a characteristic.

Keywords and phrases: law-making, law-making initiative, referendum, legal norms, law education.

С развитием и усложнением общественных отношений изменения происходят и в системе нормативного регулирования. Появляются новые нормы права, институты и отрасли, изменяются или упраздняются существующие элементы системы права, и этот процесс идет постоянно и непрерывно. В научной литературе такой процесс получил название правотворчество.

В. И. Червонюк определяет правотворчество как: «специализированная форма государственной деятельности и форма государственного руководства обществом, связанная с созданием правовых норм, их

изменением, а при необходимости и отменой» [1, с. 379].

Ю. В. Манахова представляет правотворчество как организационно оформленную деятельность, целью которой является создание норм права. Но деятельность эта выражается, как правило, в форме принятия нормативных правовых актов [2, с. 6].

И. В. Минникес и Т. А. Парфенова, сравнивая понятия «нормотворчество», «право-образование» и «правотворчество», в отношении последнего приходят к следующим выводам: во-первых, правотворчество является одной из форм нормотворчества и со-

ставляющей правообразования. Во-вторых, правотворчество, как представляется, включает только создание и изменение, но никак не отмену правового предписания. В-третьих, правотворчество нельзя ограничивать результатом в виде нормативного правового акта. Оно является родовым понятием для нормативно-правового, обычно-правового, прецедентного, договорного, партийно-правового, доктринального и религиозно-правового правотворчества» [3, с. 21].

Не имея целью вмешиваться в терминологические споры, следует все же определить, что в структуру правотворчества мы отнесем процессы, связанные как с изданием и изменением правовых норм, так и с прекращением их действия. На практике чаще всего эти процессы взаимосвязаны, т. е. издание нормативного акта одновременно приводит к отмене одних норм, изменению вторых и появлению третьих.

В контексте рассмотрения правотворчества необходимо обозначить еще одно важное обстоятельство: правотворчество - это вид властно-волевой деятельности. То есть субъекты, задействованные в издании правовых норм (здесь мы имеем ввиду также их изменение и отмену), наделены властными полномочиями, которые они формализуют в правовой форме.

Если исходить из вышеизложенного, то в современных демократических государствах источником власти является народ, а значит он и является высшим субъектом правотворчества. То есть, определяя правотворчество в качестве вида государственной деятельности, не совсем понятно место народа в этом процессе. Исходя из демократических принципов, народ не может по определению быть отчужден от принятия норм права.

На это обстоятельство обращают внимание некоторые современные ученые. Например, А. С. Борисов отмечает: «Современная трактовка демократического правового государства не может рассматриваться в отрыве от необходимости учета интересов гражданского общества в процессе становления и функционирования целост-

ной правовой системы этого государства, то есть легитимного законодательства, формирование которого находит свое выражение в предусмотренной для граждан возможности принимать участие в реализации государственных функций» [4, с. 41]. Автор ставит очень важный вопрос об обеспечении легитимности законодательства в зависимости от непосредственного участия граждан в правотворчестве.

Право на участие граждан в правотворчестве вытекает как из международных правовых актов, так и из Конституции Российской Федерации. Так, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека указано: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Почти дословно то же самое воспроизведено в статье 32 Конституции Российской Федерации: Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Отдельным аспектом права на участие населения в правотворчестве является осуществление местного самоуправления. Статья 130 Конституции Российской Федерации в этом смысле предусматривает возможность «самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью», а также предусматривает референдум как одну из форм участия населения в реализации местного самоуправления.

Названные выше принципы, относящиеся к возможности осуществления правотворчества при непосредственном участии населения, реализуются в законодательстве.

Касаемо форм участия граждан в правотворческом процессе в формально-юридическом плане, связанным с наличием правовых механизмов такого участия, либо иных форм общественного влияния на принимаемые нормативные акты с точки зрения российского законодательства реально существуют следующие механизмы:

1. Референдум на федеральном, региональном и местном уровне, а также общероссийское голосование по поправкам к Конституции Российской Федерации. Согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» - референдум «всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения». Здесь определены вопросы, которые могут быть вынесены на референдум, порядок реализации инициативы и другие вопросы. Региональные и местные референдумы проводятся в соответствии с законодательством на соответствующем уровне власти. Так, референдум Санкт-Петербурга - форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, осуществляемая посредством голосования граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Санкт-Петербурга, в целях принятия решений по наиболее важным вопросам государственного значения (Закон Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга» от 10 марта 2020 г.).

Вопросы регулирования проведения местных референдумов относятся к компетенции органов власти субъектов Российской Федерации, а на муниципальном уровне право проведения референдума чаще всего констатируется. Например, Уставом муниципального образования «Смоленский район» Смоленской области от 28 июня 2005 г. № 100 предусмотрено: «в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум», а «гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми вместе с ним областными законами».

Таким образом, референдум может быть проведен на всех уровнях публичной власти, однако только по вопросам, определенным в соответствующем законе.

Отдельно стоит указать голосование по поправкам к Конституции Российской Фе-

дерации, проведенное в 2020 г., которое не являлось референдумом по своему статусу, но которому придана юридическая сила и определен специальный порядок проведения. В результате такого голосования граждане приняли непосредственное участие в одобрении изменений, вносимых в основной закон страны.

2. Правотворческая инициатива (сайт «Российская общественная инициатива»), региональные правотворческие инициативы, правотворческая инициатива в порядке ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

«Российская общественная инициатива» (РОИ) - интернет-ресурс для размещения общественных инициатив граждан Российской Федерации и голосования по ним. Любой гражданин может разместить инициативу федерального, регионального и муниципального уровня и, если она наберет необходимое число голосов, то будет передана в экспертную рабочую группу федерального, регионального или муниципального уровня, которая принимает решение о реализации или отклонении инициативы.

Относительно регулирования правотворческой инициативы на уровне субъекта РФ можно привести в пример Закон Иркутской области от 18 июня 2010 г. № 45-оз «О народной правотворческой инициативе», который устанавливает порядок реализации гражданами народной правотворческой инициативы по принятию нормативных правовых актов Иркутской области. Здесь определен порядок реализации народной правотворческой инициативы и ее внесения в органы власти Иркутской области.

Статьей 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что «с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муни-

ципального образования». Так, например, Советом депутатов Валдайского городского поселения Новгородской области 26 апреля 2006 г. утверждено «Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в Валдайском городском поселении».

Общим признаком указанных видов народных правотворческих инициатив является то, что инициатива не обязательна должна быть принята, но имеет официальный статус и порождает правовые последствия.

3. Обсуждение законопроектов на официальных сайтах (Федеральный портал проектов нормативных правовых актов - Ийрв:// regulation.gov.rn/, сайты органов публичной власти различного уровня). Указанный федеральный портал - это официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. Здесь любой зарегистрированный пользователь может произвести экспертизу проекта нормативного акта, дать необходимые пояснения, которые будут рассмотрены соответствующим инициатором.

Законопроекты размещаются также на официальных ресурсах министерств, ведомств, региональных и муниципальных интернет-ресурсах, где может быть реализован различный порядок для ознакомления и подачи замечаний по тому или иному законопроекту.

В данном случае граждане не получают непосредственного доступа для правотворчества, однако имеют возможность воздействия на него, внесения конструктивных предложений. Помимо этого, такое взаимодействие легитимизирует правотворческий процесс, так как предполагается согласование планируемых нормативных актов с населением.

5. Общественные советы при органах государственной власти, комиссии по подготовке реформ. Данную сферу регулирует Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», где опре-

делено, что «Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации выполняют консультативно-совещательные функции и участвуют в осуществлении общественного контроля. Общественные советы содействуют учету прав и законных интересов общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций при общественной оценке деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Такие советы могут создаваться при органах местного самоуправления.

В отдельных случаях, для решения публичных задач и проведения реформ в тех или иных сферах, требующих участия профессионального сообщества, приметается практика создания специальных комиссий. Так, например 8 августа 2020 г. создана «Правительственная комиссия по русскому языку», задача которой сохранить и обеспечить развитие русского языка в России и мире, сформировать целостную языковую политику.

В такой форме происходит совместная между публичной властью и гражданами выработка определенных мер для решения общих задач.

6. Взаимодействия с профессиональными сообществами, общественными объединениями, экспертными группами.

В рамках данного направления проходят различные совещания, встречи, форумы, на которых, происходит диалог власти и общества, могут ставиться актуальные вопросы, в результате чего профильные ведомства получают информацию о реальном состоянии дел.

7. Парламентские взаимодействия, работа с наказами избирателей. Так, например, ст. 8 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Россий-

ской Федерации» предписывает депутату Государственной Думы поддерживать связь с избирателями, рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан.

Набирает популярность институт наказов избирателей. Например, Закон Воронежской области от 22 июля 2003 г. № 4103 «О наказах избирателей» определяет «одобренные собраниями граждан, обладающих активным избирательным правом, и имеющие общественное значение предложения избирателей депутатам (кандидатам в депутаты) Воронежской областной Думы, внесенные в период избирательной кампании по выборам депутатов Воронежской областной Думы и (или) в течение срока полномочий депутатов Воронежской областной Думы».

Тесный контакт депутатов с гражданами в конечном этапе делает более качественным законодательство, принимаемое в интересах населения.

8. Отмена нормативных актов в результате судебного оспаривания по инициативе граждан.

Особой формой участия граждан в правотворчестве является предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим в порядке, определенном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, а также подача жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации на предмет проверки соответствия Конституции Российской Федерации тех или иных норм или нормативных актов.

9. Работа с обращениями граждан, петициями, информационной повесткой дня (протесты, митинги, резонансные события).

Названные мероприятия не совсем являются формой участия граждан в правотворчестве, однако необходимо их упомянуть, так как изложенное оказывает морально-психологическое воздействие на субъекта правотворчества.

На основании изложенного нужно сделать вывод, что законодательством России предусмотрен широкий спектр форм и ме-

тодов непосредственного участия граждан в правотворчестве.

Вместе с тем, необходимо обозначить и некоторые проблемы, которые связаны с реальной вовлеченностью граждан в процесс правотворчества. По тем или иным причинам большинство граждан не пользуется ни одной из названных возможностей участия в правотворчестве, поэтому интересным является вопрос о легитимации населением всего массива нормативных актов.

В теории мы должны быть уверены, что принимаемые нормативные акты получили одобрение у населения, в интересах которого данные акты и принимаются. В крайнем случае должна быть обеспечена реальная возможность каждого гражданина поучаствовать в правотворческой деятельности по любому из вопросов. Арифметически условный «объем норм права» должен быть равен объему обозначенной «реальной возможности».

Отсюда возникает вопрос: Как оценить нормативные акты, которые мало интересны или в целом не понятны большинству населения? Например, как с точки зрения легитимности оценить Федеральный закон «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 31 июля 2020 г. № 259-ФЗ, если большинство граждан в силу объективных причин не владеет специальной терминологией, не имеет интереса и возможности пользоваться обозначенными в названном законе инструментами, не может по определению предложить конструктивные предложения по содержанию закона?

По итогам изложенного можно прийти к выводу, что участие граждан в правотворчестве не абсолютно (и не может быть таким), а фрагментарно и осуществляется по их собственной инициативе. О всенародной легитимации законодательства хотя бы большинством населения мы можем говорить лишь условно, предположив, что легитимность обеспечивается посредством института представительства (представляющих интересы граждан государственных должностных лиц).

ЛИТЕРАТУРА

1. Червонюк В. И. Теория государства и права : учебник. М. : Инфра-М, 2007.

2. Маиахова Ю. В. Правотворческая деятельность в современном российском обществе : теоретический аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

3. Минникес И. В., Парфенова Т. А. Правотворчество : понятийный ряд (теоретико-правовые и конституционно-правовые аспекты) // Академический юридический журнал. 2020. № 2.

4. Борисов А. С. Участие граждан в федеральном правотворчестве // Вестник Поволжского института управления. 2016. № 3.

О Бредихин А. Л.

УДК 324-047.72(470)"2021"

В. К. САМИГУЛЛИН, профессор кафедры конституционного права Уфимского юридического института МВД России, доктор юридических наук, профессор

V. К. SAMIGULLIN, Professor of the Department of Constitutional Law Ufa Law Institute of the Ministry of Internai Ajfairs of Russia, Doctor of Law, Professor

ПРОГНОЗЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ

FORECASTS AND RESULTS

Аннотация. Статья посвящена проблеме избирательного права. В ней на фактическом материале освещаются особенности многоуровневых выборов 17-19 сентября 2021 года. Обращается внимание на то, каковы были прогнозы о результатах этих выборов в Государственную Думу восьмого созыва Российской Федерации, и на то, каковы оказались реальные результаты. По мнению автора статьи, несмотря на некоторые негативы, прошедшие выборы показали, что действующее российское законодательство об избирательной системе и избирательном процессе в целом неплохое. При умелом использовании тех правовых инструментариев, которые оно предоставляет, можно достичь необходимого и достаточного результата. Отмечается, что, несмотря на протестные настроения, выборы по федеральному избирательному округу в целом признаны состоявшимися, а результаты действительными. В Государственную Думу избрано 450 депутатов: 225 - по федеральному избирательному округу, 225 - по одномандатным избирательным округам. Сохранили свои позиции в Государственной Думе уже известные четыре парламентские партии: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия - Патриоты - За правду». Вместе с тем в Государственной Думе появилась пятая парламентская партия, которая, несмотря на молодость (образована лишь в 2020 году), оказалась успешной и результативной. На взгляд автора, состоявшиеся выборы 17-19 сентября 2021 года показали также, что правовая сторона электронного голосования требует к себе большего внимания. В политических платформах партий, участвовавших в избирательной кампании, недостаточно внимания уделено гуманистической составляющей: положительному гуманистическому обществу, гуманистическому праву, демократической государственности.

Ключевые слова и фразы: выборы, партия, избирательное законодательство, Государственная Дума, прогноз, результат, мандат, депутат.