О конституционности перераспределения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения

УДК 342

О КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ОБЛАСТИ СОДЕЙСТВИЯ

ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ

ABOUT CONSTITUTIONALITY REDISTRIBUTION OF AUTHORITIES THE GOVERNMENT OF ENFORCEMENT POWERS AT THE AREA OF EMPLOYMENT ASSISTANCE

М. Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ

Представлен анализ конституционности федерального и регионального законодательства, регулирующего полномочия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов в области содействия занятости населения. Рассматриваются различные периоды перераспределения указанных полномочий между органами государственной власти и делаются выводы о необходимости передачи указанных полномочий на уровень регионов.

Ключевые слова: перераспределение полномочий, органы государственной власти, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, предметы совместного ведения, занятость населения, периоды осуществления полномочий, история передачи полномочий.

This article is devoted to the analysis of the constitutionality of the federal and regional legislation which is governing the powers of public authorities of the Russian Federation and its members at area of the Employment assistance. It looks the different periods of redistribution of enforcement powers among the Government and this article draws conclusions about the need to transfer these powers to the regions.

Key words: redistribution of authorities, state authorities, the Russian Federation, subjects of the Russian Federation, subjects of joint jurisdiction, employment, periods of exercise of the powers, the history of devolution.

С 1 января 2012 г. произошли очередные изменения в сфере перераспределения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения. И указанное перераспределение полномочий в области содействия занятости населения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - РФ) является далеко не последним за последние 20 лет. Напротив, указанные полномочия так часто передаются с одного уровня власти на другой, что у человека, который работает в данной сфере, создаётся впечатление, будто бы законодатель до сих пор не может определиться: на каком уровне государственной власти должны реализовываться указанные полномочия. В связи с этим в настоящей статье мы попытаемся разобраться в истории данного вопроса, а также

определиться с тем, органами государственной власти какого уровня всё-таки должны осуществляться полномочия в области содействия занятости в РФ с точки зрения Конституции РФ.

В Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. ни слова не упоминается о полномочиях органов власти в области содействия занятости населения. Согласно ч. 3 ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право на труд, а также право на защиту от безработицы. В связи с этим в науке существует традиционная точка зрения о том, что законодательство о занятости населения является комплексным и межотраслевым, нормы которого содержатся в нормативных правовых актах различных отраслей права (конституционного, трудового, финансового, гражданского, права социального обеспечения) [1]. Автор также является сторонником указанной точки зрения.

© Дитятковский М. Ю., 2012

Наибольшую связь законодательство о занятости населения имеет с нормами трудового права (например, в части права граждан на выбор места работы, приёма на работу как результата деятельности органов службы занятости населения, включения в коллективный договор конкретных мер по сохранению занятости, условий взаимодействия работодателя с органами службы занятости населения в связи с массовым увольнением работников и т. п.) и права социального обеспечения (например, в части условий, порядка назначения и выплаты пособия по безработице, стипендии, досрочной пенсии безработным гражданам и т. п.).

Согласно п. «ж» и «к» ч. 1 ст. 72, ч. 2

ст. 76 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, трудовое законодательство; по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В связи с этим в соответствии с п. 1 ст. 6 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в РФ» (далее - Закон о занятости) законодательство о занятости населения основывается на Конституции РФ и состоит из Закона о занятости, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Из этого следует, что регулирование отношений в сфере занятости населения находится в совместном ведении РФ и её субъектов, в связи с чем субъектам РФ предоставлено право принимать в соответствии с федеральными законами собственные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере занятости населения.

Вместе с тем на основании пп. 75 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября

1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» осуществление полномочий в области содействия занятости населения, предусмотренных Законом занятости населения, было отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения

РФ и субъектов РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта РФ, только с 1 января 2012 г. Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ. До этого времени Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» не содержал каких-либо положений относительно возможности органов государственной власти субъектов РФ осуществлять указанные полномочия.

Несмотря на это, органы государственной власти субъектов РФ всегда активно участвовали в осуществлении полномочий в области содействия занятости населения. Если рассматривать историю перераспределения полномочий в области содействия занятости населения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, то можно выделить несколько периодов. Л. В. Серегина выделяет три периода законодательного регулирования разграничения полномочий в области государственной политики занятости населения в истории современной России: первый - с момента принятия Закона о занятости 19 апреля 1991 г. и до внесения в него изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ; второй - с момента вступления в силу изменений, внесённых в Закон о занятости Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, и до вступления в силу изменений, внесённых Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ; третий - с момента вступления в силу изменений, внесённых в Закон о занятости Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, т. е. с 1 января 2007 г. [2].

Автор не до конца разделяет указанную точку зрения, и поэтому далее мы рассмотрим более детальную историю перераспределения полномочия в области содействия занятости населения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

1. В течение первого периода, длившегося со дня принятия Закона о занятости до его изложения в новой редакции Федеральным законом от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ, т. е. с 19 апреля 1991 г. до 20 апреля 1996 г.,

реализация основных направлений государственной политики в области содействия занятости населения возлагалась как на федеральные органы государственной власти, так и на органы государственной власти субъектов РФ. При этом на федеральные органы возлагалась реализация основных направлений государственной политики занятости на территории РФ; принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих общие принципы государственной политики в области занятости населения; разработка и финансовое обеспечение федеральных программ занятости; определение минимальных норм социальной и экономической защищённости граждан от безработицы; формирование основных принципов социальной защиты работников организаций, признанных несостоятельными

(банкротами), и организаций, осуществляющих структурные изменения производства; координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ по вопросам занятости населения.

Органы государственной власти субъектов РФ были призваны решать вопросы, связанные с разработкой, финансовым обеспечением и осуществлением государственной политики содействия занятости населения с учётом национальных, культурных традиций, исторически сложившихся видов занятости, а также предпринимать особые меры в случае осложнения ситуации, касающейся занятости населения на своей территории. Законодательством субъектов РФ могли предусматриваться иные, не противоречащие Закону о занятости условия и порядок выплаты пособия по безработице, прохождения безработными перерегистрации, уточнения определения подходящей работы, усиливающие социальную защищённость граждан, включая продление сроков выплаты и увеличение размеров пособия по безработице, вознаграждения за труд на оплачиваемых общественных работах, а также стипендии в период обучения за счёт средств субъектов РФ.

Для указанного периода характерно существование двух уровней органов государственной власти (федеральных и субъектов РФ), которые параллельно на равных в пределах своей компетенции реализовывали полномочия в области содействия занятости

населения. Так, в Омской области полномочия в области содействия занятости населения реализовывали управление труда и занятости населения Омского облисполкома с 19 марта 1991 г. по 4 февраля 1992 г. [3], главное управление труда и занятости населения Администрации Омской области с 4 февраля 1992 г. по 29 ноября 1994 г. [4], комитет труда, занятости и миграции населения Администрации Омской области 29 ноября 1994 г. по 25 ноября 1996 г. [5].

2. Второй период перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения длился со дня изложения Закона о занятости в новой редакции Федеральным законом от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ до дня вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, т. е. с 20 апреля 1996 г. до 1 января 2005 г. Для указанного периода характерно постепенное урезание компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения и расширение компетенции федеральных органов государственной власти в указанной сфере.

Так, основной объём полномочий в области содействия занятости населения реализовывала Федеральная государственная служба занятости населения. Её работу возглавлял и организовывал соответствующий федеральный орган исполнительной власти, который для осуществления своих полномочий создавал территориальные органы службы занятости, уже не являющиеся структурными подразделениями соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ. На территориях субъектов РФ органы службы занятости координировали свою деятельность с деятельностью соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ в пределах их компетенции. Органы службы занятости совместно с органами государственной власти субъектов РФ осуществляли разработку и реализацию государственной политики в области содействия занятости населения.

Вместе с тем на практике субъекты РФ не торопились передавать свои полномочия в области содействия занятости населения фе-

деральным органам государственной власти и создавать на своей территории территориальные органы Федеральной государственной службы занятости. Связано это был с тем, что средства на финансирование мероприятий по содействию занятости населения сосредотачивались в фонде занятости населения. Средства фонда занятости населения формировались в основном за счёт обязательных страховых взносов работодателей и обязательных страховых взносов с заработка работающих. При этом фонд занятости населения не являлся юридическим лицом, находился в оперативном управлении и распоряжении органов службы занятости и расходовался на финансирование мероприятий по содействию занятости населения.

Поэтому пока существовал указанный фонд занятости населения, органы службы занятости населения финансировались в основном за его счёт, формально оставаясь в структуре органов государственной власти субъектов РФ. Ситуация изменилась с 1 января 2001 г., когда была введена в действие гл. 24 «Единый социальный налог (взнос)»

ч. II Налогового кодекса РФ и утратило силу Постановление Верховного Совета РФ от 8 июня 1993 г. № 5132-1, утвердившее Положение о Государственном фонде занятости населения РФ. Именно с этого времени органы службы занятости населения были официально исключены из структуры органов государственной власти субъектов РФ и формализованы в виде территориальных органов Федеральной государственной службы занятости, как того требовал Закон о занятости.

Так, в Омской области 12 октября

2000 г. комитет труда и занятости населения Администрации Омской области был реорганизован путём выделения из его состава органов службы занятости населения [6]. В результате в соответствии с приказом Министерства труда и социального развития РФ от 13 октября 2000 г. № 1087-рк был создан Департамент федеральной государственной службы занятости населения по Омской области - территориальный орган Министерства труда и социального развития РФ по вопросам занятости населения. А 11 марта

2001 г. комитет труда и занятости населения Администрации Омской области был реорганизован посредством преобразования в ко-

митет по социальной политике Администрации Омской области [7].

Несмотря на указанные структурные преобразования, компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения в указанный период в Законе о занятости не была уменьшена, напротив, в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 175-ФЗ она была расширена. Так, органы государственной власти субъектов РФ в связи с осложнением ситуации, касающейся занятости населения на отдельных территориях, наделялись полномочиями по разработке и реализации мероприятий по стабилизации положения на рынке труда, в том числе по предупреждению массовых увольнений работников, сохранению существующих рабочих мест и созданию новых рабочих мест, организации временных и общественных работ, определению других критериев подходящей работы по сравнению с теми, которые установлены Законом о занятости, упрощенной регистрации (перерегистрации) безработных граждан, изменению порядка и условий назначения и выплаты пособия по безработице, стипендий, и других мероприятий.

3. Третий период перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения длился с 1 января 2005 г. по 1 января 2007 г., т. е. с момента вступления в силу изменений, внесённых в Закон о занятости Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, и до вступления в силу изменений, внесённых в Закон о занятости Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ.

Указанный период характеризуется полным смещением полномочий в области содействия занятости населения от органов государственной власти субъектов РФ к федеральным органам государственной власти. Законом о занятости осуществление государственной политики в области содействия занятости было отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти, мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан признавались расходными обязательствами РФ.

Из Закона о занятости были исключены нормы, регламентирующие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения. Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ фактически отстранялись от участия в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения. Осуществление мер активной политики занятости было полностью сосредоточено на федеральном уровне.

Это привело к тому, что в субъектах РФ стали признаваться утратившими силу региональные законы о занятости населения, а также приостанавливалось действие целевых программ в области содействия занятости населения. По мнению Л. В. Серегиной, сложности в вопросах разграничения полномочий в области содействия занятости населения, сосредоточение полномочий на федеральном уровне в нарушение Конституции РФ не позволяли органам государственной власти субъектов РФ активно вмешиваться в осуществление государственной политики в области содействия занятости населения и самостоятельно проводить мероприятия, направленные на защиту от безработицы [8]. Это, безусловно, имело только негативные последствия.

4. В связи с этим для четвёртого периода перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения, длившегося с 1 января 2007 г. до 1 января 2012 г., т. е. с момента вступления в силу изменений, внесённых в Закон о занятости Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, и до вступления в силу изменений, внесённых в Закон о занятости Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ, характерно обратное частичное смещение указанных полномочий от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов РФ.

При этом в Законе о занятости выделялись полномочия федеральных органов государственной власти в области содействия занятости населения и полномочия РФ в области содействия занятости населения, переданные для осуществления органам государ-

ственной власти субъектов РФ. То есть основной объём полномочий в области содействия занятости населения был опять передан органам государственной власти субъектов РФ, но не в качестве собственных полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а в качестве полномочий РФ в области содействия занятости населения, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ [9]. Средства на осуществление указанных переданных полномочий предусматривались в виде субвенций из федерального бюджета.

Федерация в лице Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Федеральной службы по труду и занятости населения сохраняла функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере занятости населения и безработицы, по контролю и надзору в сфере занятости, в том числе за оказанием государственных услуг в области содействия занятости населения и защиты от безработицы. В связи с осложнением ситуации на рынке труда в период мирового финансового кризиса Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 287-ФЗ Правительство РФ наделялось правом разрабатывать и реализовывать дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряжённости на рынке труда отдельных субъектов РФ.

В структуре органов государственной власти субъектов РФ создавались органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия РФ в области содействия занятости населения, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Так, в Омской области с 1 января 2007 г. в структуру органов исполнительной власти Омской области было включено Главное управление государственной службы занятости населения Омской области, образованное в результате реорганизации в форме преобразования Управления федеральной государственной службы занятости населения по Омской области [10].

По мнению Л. В. Серегиной, эти процессы были обусловлены осознанием того, что концентрация полномочий в данной сфере на федеральном уровне не позволяет Федерации эффективно и объективно их реализовывать. Кроме того, как отмечается в на-

учной литературе, есть группа совместных полномочий, которые лучше осуществлять не из центра, а в регионах, что требует деконцентрации правового регулирования с учётом региональной специфики. Решение передать органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в области содействия занятости населения имеет, безусловно, положительное значение. Передача функций по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы на региональный уровень позволит конкретизировать перечень услуг, приблизить эти услуги к населению, а также избежать возложения на федеральную службу несвойственных ей функций по оказанию услуг [11].

5. И наконец историю перераспределения полномочий в области содействия занятости населения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ завершает пятый период, который длится с 1 января 2012 г. по настоящее время в связи со вступлением в силу изменений, внесённых в Закон о занятости Федеральным законом от

30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ.

Согласно последним изменениям, внесённым в Закон о занятости, мероприятия по социальной поддержке безработных граждан оставались расходными обязательствами РФ. В связи с этим органам государственной власти субъектов РФ передаётся для осуществления за счёт средств субвенций из федерального бюджета полномочие РФ по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными (пособия по безработице, стипендии в период профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации по направлению органов службы занятости, материальной помощи, досрочной пенсии, назначенной по предложению органов службы занятости).

Правительство РФ вправе предусматривать в порядке, установленном бюджетным законодательством, средства в федеральном бюджете в виде субсидий бюджетам субъектов РФ на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряжённости на рынке труда субъектов РФ; оказание содействия в трудоустройстве мно-

годетных родителей, родителей, воспитывающих детей-инвалидов, незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места.

Иные мероприятия по содействию занятости населения, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия в области содействия занятости населения, и государственных учреждений службы занятости населения являются расходными обязательствами субъекта РФ. Таким образом, основной объём полномочий в области содействия занятости населения вновь после 1996 г. был передан органам государственной власти субъектов РФ в качестве собственных полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Субъекты РФ вправе предусматривать в бюджетах субъектов РФ средства на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения.

При этом в целях обеспечения реализации мероприятий по содействию занятости населения на всей территории РФ Министерство труда и социальной защиты населения РФ в переходный период с 1 января 2012 г. по

31 декабря 2014 г. определяет федеральные государственные стандарты государственных услуг и государственных функций в области содействия занятости населения, представляющих собой совокупность требований, обязательных при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций в области содействия занятости населения органами службы занятости.

Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что согласно Конституции РФ полномочия в области содействия занятости населения в первую очередь относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. При этом органы государственной власти субъектов РФ не могут быть лишены в будущем всего объёма собственных полномочий в указанной сфере, как это было сделано федеральным законодателем в период с 2005 по 2007 г., и должны обладать достаточным объёмом полномочий, чтобы обеспечить эффектность реализации права граждан на защиту от безработицы.

Федеральные органы должны обеспечивать на всей территории РФ реализацию полномочий по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, а также реализовывать дополнительные мероприятия в сфере занятости населения, направленные на снижение напряжённости на рынке труда субъектов РФ. Остальные полномочия в указанной сфере целесообразно осуществлять на уровне субъектов РФ.

1. Орлова Е. Е. Отраслевая принадлежность правовых норм о содействии трудовой занятости и их место в системе права // Социальное и пенсионное право. - 2009. - № 2.

2. Серегина Л. В. Тенденции разграничения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения // Журнал российского права. - 2006. - № 6.

3. Решение Исполнительного комитета областного Совета народных депутатов от 19 марта 1991 г. № 62 «О перестройке деятельности и организационной структуры управления труда и занятости населения облисполкома».

4. Постановление Главы Администрации Омской области от 4 февраля 1992 г. № 40-п «О совершенствовании организационной структуры органов труда и занятости населения Администрации Омской области».

5. Постановление Главы Администрации Омской области от 29 ноября 1994 г. № 573-п «О

мерах по устранению недостатков, выявленных в ходе проверок КРУ и областной прокуратуры и повышению эффективности работы главного управления труда и занятости населения Администрации Омской области».

6. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 12 октября

2000 г. № 332-п «О реорганизации комитета труда и занятости населения Администрации Омской области».

7. Указ Губернатора Омской области от 11 марта 2001 г. № 57 «О преобразовании комитета труда и занятости населения Администрации Омской области в комитет по социальной политике Администрации Омской области».

8. Серегина Л. В. Тенденции разграничения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения // Журнал российского права. - 2006. - № 6.

9. См. более подробно: РысинаД. Ф. Итоги очередного перераспределения полномочий в сфере занятости населения // Кадры предприятия. - 2007. - № 4.

10. Указ Губернатора Омской области от 28 декабря 2006 г. № 177 «О Главном управлении государственной службы занятости населения Омской области».

11. Серегина Л. В. Тенденции разграничения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения // Журнал российского права. - 2006. - № 6.