Проблемы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации (на примере земельных правоотношений)

УДК 325.25

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© Кузнецов Д. С., 2009

В статье рассматриваются некоторые проблемы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации на примере земельных правоотношений.

Ключевые слова: реформа местного самоуправления.

Важнейшими направлениями проводимых в Российской Федерации преобразований являются реформа местного самоуправления и земельная реформа. Земельная реформа направлена на создание полноценно работающего рынка земли и недвижимости, который в настоящее время во всем мире играет ведущую роль в наращивании национального богатства страны и улучшении условий жизни людей. В увязке с реформой местного самоуправления она способна коренным образом изменить в России отношения собственности, сделать их в реальности соответствующими Конституции федеративного государства [1].

Во всех развитых странах в последнее время проводятся полномасштабные исследования по изучению земельных ресурсов и их рациональному использованию [2].

Переход от национализации земли к ее приватизации в соответствии с проводимой в России земельной реформой, ликвидация монополии государственной собственности на землю существенным образом изменили характер и содержание земельных отношений. В результате установления множественности форм земельной собственности и включения земли как недвижимости в систему рыночного оборота путем совершения купли-продажи, залога, наследования, аренды и других сделок отношения по поводу земли, оставаясь по существу земельными, приобрели имущественный характер [3].

Ю. С. Михалычевой отмечается, что практически нет специальных исследований, в которых бы объединялись проблемы земельной реформы и муниципальной вла-

сти в России. «К сожалению, приходится констатировать отражение в российской научной литературе практики фрагментарного проведения реформ в России, когда реформы в разных областях проводятся вне связи друг с другом, а то и не проводятся вовсе. Это в полной мере относится к отражению в научной литературе реформ местного самоуправления и отношений земельной собственности» [4].

Основной причиной, снижающей эффективность правового регулирования земельных отношений на местном уровне, называется противоречивость и непоследовательность федерального и регионального законодательства по земельным отношениям и реформе местного самоуправления [5]. Многие законодательно признанные функции по управлению земельными ресурсами чрезмерно сконцентрированы на федеральном уровне, что создает трудности органам местного самоуправления в решении конкретных проблем своих территорий [6].

Одной из актуальных в настоящий момент является вопрос управления земельными ресурсами на уровне муниципалитетов. Как отмечает А. В. Лемин, тема «освещена недостаточно, несмотря на то, что именно местные органы власти осуществляют непосредственное распоряжение государственными и муниципальными земельными участками в пределах границ поселения. Применительно к землям поселений и муниципальному управлению земельным фондом не сформирована единая эффективная система управления» [7].

В то же время вопрос об управлении земельными ресурсами со стороны местных

властей затронут даже на международном уровне. В частности, речь идет о Повестке дня Хабитат, принятой на Второй конференции ООН по населенным пунктам (Стамбул, 1996 г.), и о Декларации тысячелетия, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в сентябре 2000 г., в которой указывается на необходимость ликвидации трущоб, обеспечение населения адекватным жильем, говорится о защите права людей на землевладение [8].

Повесткой дня Хабитат установлено: «Земля играет важнейшую роль в обеспечении многих живых систем продовольствием, водой и энергией и имеет критическое значение для человеческой деятельности. В быстро растущих городских районах доступ к земле все больше затрудняется потенциально конкурирующими друг с другом запросами жилищного строительства, промышленности, торговли, инфраструктуры, транспорта, сельского хозяйства и необходимостью иметь открытые пространства и земельные площади, а также защищать уязвимые экосистемы» [9].

Главным индикатором доступности земли и развития городов являются цены на землю. Городские власти должны обеспечивать доступ к пригодной земле в разумном ценовом спектре для удовлетворения запросов как отдельных семей, так и частного сектора. Одним из показателей, принятых Программой ООН по населенным пунктам, является соотношение цен на землю и доходов населения [10].

Возвращаясь к российскому уровню проблемы, приведем позицию Д. С. Полякова, который отмечает, что «актуальность темы ... обусловлена происходящими изменениями земельного законодательства в области регулирования отношений по распоряжению земельными участками, находящимися как в собственности муниципальных образований, так и находящимися в неразграниченной государственной собственности» [11].

Муниципальную собственность на землю надо рассматривать как собственность муниципальных образований в пределах их границ. Однако не все эти земли находятся в муниципальной собственности; они определяются методом «вычитания» федеральных земель, земель субъекта Федерации и частных земель. В «остатке» остается чисто муниципальная собственность [12].

Относительно муниципальных районов в Законе отражена тенденция по закрепле-

нию в их собственности лишь тех земельных участков, которые не находятся в границах поселений. Примером могут служить земельные участки, на которых располагаются обособленные водные объекты в пределах межселенной территории, относящейся к соответствующему муниципальному району.

Несмотря на стремление законодателя максимально разграничить земельную собственность между поселениями и муниципальными районами и исключить столкновение интересов в этой сфере, представляется неизбежным возникновение конфликтов, предопределяемых сложностью заложенной в Законе двухуровневой структуры муниципальных образований.

По мнению Д. С. Полякова, особое внимание при разрешении указанных проблем следует уделить вопросу о порядке установления и изменения границ муниципальных образований [13].

К собственности муниципальных районов законом отнесены лишь земли, находящиеся на межселенных территориях. Муниципальные районы не могут и не должны распространять свои полномочия на земельные участки, отнесенные к собственности поселений, находящихся на их территории.

Большая часть публичных земель (земель, не находящихся в собственности граждан и юридических лиц, — частной собственности) на настоящее время по-прежнему находится в неразграниченной государственной собственности.

Как известно, общее правило, предусмотренное Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон), заключается в том, что право распоряжения земельными участками из состава земель, находящихся в государственной собственности и не прошедших процедуру разграничения, предоставлено органам местного самоуправления. Причем до недавнего времени в Законе отсутствовала определенность, муниципальные образования какого уровня должны и могут осуществлять указанные полномочия.

В этой связи такие полномочия осуществлялись как муниципальными районами и округами, так и поселениями, на территории которых находились соответствующие земли.

Действующими нормами установлено, что распоряжение земельными участками,

государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов либо городских округов.

Таким образом, городские и сельские поселения оказались лишены законом права распоряжаться неразграниченными государственными землями и, соответственно, получать доходы от подобной деятельности. Из вышеуказанного правила Законом предусмотрены лишь два исключения:

1. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Однако, несмотря на новеллы федерального законодательства, многие российские регионы пытаются сохранить контроль за распоряжением земельной собственностью.

Так, например, согласно новой редакции Закона Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-ОЗ (ред. от 16 февраля 2007 г.) «О регулировании земельных отношений в Московской области», согласованию с Министерством имущественных отношений Московской области подлежат проекты решений органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, проекты договоров (соглашений об изменении,

о расторжении договоров), заключаемых органами местного самоуправления в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в случае, если размер земельного участка, расположенного в городском округе,

превышает 1 га, в городском поселении —

1 га, в сельском поселении — 3 га.

Указанного согласования требует, например, решение органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в собственность (приватизация), аренду или постоянное (бессрочное) пользование.

Представляет интерес аргументация введения в Московской области описанного института согласования — он провозглашен формой государственного контроля за исполнением муниципалитетами государственного полномочия распоряжения землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности [14].

Верховный Суд Российской Федерации по одному из дел указал, что вопросы распоряжения земельными участками, находящимися в пределах соответствующих муниципальных образований, до разграничения государственной собственности на них в силу прямого указания федерального закона отнесены к ведению органов местного самоуправления и составляют, таким образом, вопросы местного значения (определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2006 г. по делу № 33-Г06-17).

В современном правоведении и экономических науках исследуется вопрос о муниципальном управлении земельными ресурсами, под которым А. В. Лемин понимает целенаправленную деятельность муниципальных органов власти по организации рационального и эффективного использования земли с целью обеспечения интересов как всего общества, так и отдельного человека, а также устойчивого развития поселения. Причем основным критерием эффективности муниципального управления земельными ресурсами называется показатель поступления в местный бюджет доходов от использования земли [15]. Муниципалитет должен реализовывать такую стратегию управления земельными ресурсами, которая бы обеспечивала стабильные и увеличивающиеся поступления доходов от использования земли в интересах развития инфраструктуры поселения и его граждан.

В то же время согласимся с мнением С. В. Титовой и Т. Н. Чернышевой, что деятельность на земле не должна «наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц» [16]. В этих целях исследователи рассматривают категорию земельного

контроля, под которым понимается «подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленная на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану» [17].

Особенностью современного этапа развития рассматриваемых отношений явилось то, что фактически многие муниципалитеты лишены земли, а ведь отсутствие собственности, в т. ч. и на землю, лишает муниципалитеты материальной базы для осуществления своих функций, не позволяет рассчитать доходы своих бюджетов, осуществлять реструктуризацию и развитие муниципального хозяйства, инвестировать в перспективные отрасли экономики [18].

По мнению Н. Модина, необходимо принятие федерального закона о муниципальных землях. Также исследователь обращает внимание на следующие факторы: высокоэффективная экономика, в т. ч. и рыночная, необязательно связана с частной собственностью на землю. И приток инвестиций вовсе не обусловлен возможностью ее купли-продажи. Предпринимательство вполне может обходиться арендными отношениями (кстати, очень экономически выгодными). При этом и в США, и в Западной Европе в последнее время наблюдается общая тенденция к сокращению сроков аренды. Что это дает? С одной стороны, облегчает контроль за качеством использования земли арендатором, с другой — спасает арендную плату от колебаний финансовой конъюнктуры. В связи с этим вызывает тревогу перспектива того, что власти городов и поселков в погоне за сиюминутной выгодой пойдут на скоротечную распродажу их земельного фонда. В результате произойдет обвал цен, в бюджеты попадут ничтожные суммы, а впоследствии те же участки придется выкупать для муниципальных нужд втридорога. Примером тому служит приватизация муниципального имущества, проведенная в 1992 г. Надо, чтобы подготовка предложений по продаже земельных участков в населенных пунктах и материалов, необходимых для разработки плана приватизации и продажи участка, была согласована с местным сообществом в обязательном порядке — купля-продажа и другие сделки с землей должны быть прозрачными для общества [19].

Также Н. Модин отмечает, что и в старом Земельном кодексе, и в новом больше прав по распоряжению землей предоставлено северным народам. «Почему-то забыт уклад жизни крестьянства средней и центральной полосы России. Остался за рамками Кодекса и такой важный вопрос, как правовой статус земель казачества, станичного самоуправления. Уже сейчас борьба разворачивается за южные российские земли, где много народу, но мало земли. И паи, которые имеют многие крестьяне, будут продаваться. Кому продаваться? Вероятнее всего, не крестьянам, а крупным собственникам. За этими процессами необходим строгий контроль как со стороны местного сообщества, так и со стороны государства» [20].

Законодательство должно противодействовать несправедливому перераспределению земли (в первую очередь речь идет о сельскохозяйственных землях).

Для блокирования процессов образования особо крупных сельхозугодий с наемными работниками во многих странах законодательно ограничивается размер участка, приобретаемого одной семьей (например, в Дании, Новой Зеландии), запрещают приобретать сельхозугодия иностранцам (в некоторых штатах США, провинциях Канады, в Ирландии, Новой Зеландии), требуют разрешения властей на покупку земель (Германия) [21].

Важнейшим элементом механизма использования земельных ресурсов в рыночных условиях должно стать введение льгот по земельному налогу для стимулирования конкретных направлений деятельности, в частности, для малого и среднего бизнеса, для тех, кто развивает перспективные отрасли экономики. Актуальнейшей задачей для муниципальной экономики в современных условиях является развитие туризма.

Туристическая индустрия дает в общей сложности 3,8 % в мировой ВВП напрямую и более 10 % с учетом еще и косвенного воздействия. По прогнозу Всемирного совета по туризму и путешествиям, Россия в ближайшие 10 лет переживет бум инвестиций в туристическую отрасль, войдя в тройку мировых лидеров [22].

Однако пока что муниципалитеты теряют свои доходы, которые может приносить им туризм. Обладая колоссальными туристическими ресурсами, регионы России используют в целях туризма свой богатейший

исторический, культурный и природный потенциал, по мнению экспертов, только на 20 %. Уровень расходов приезжающих в Россию туристов в 3 раза ниже, чем, например, в европейских странах — им попросту некуда тратить деньги, поскольку инфраструктура предоставления услуг развита очень слабо. Между тем именно усилиями муниципалитетов можно было бы превратить туристическую отрасль России в самую динамичную отрасль национальной экономики, сопряженную с развитием и других сфер — транспорта, связи, сферы услуг. Кроме того, это создало бы огромный рынок новых рабочих мест [23]. Ш

1. Михалычева Ю. С. Конституционное право Российской Федерации — в обеспечении регулирования земельных отношений на муниципальном уровне. М., 2006. С. 3.

2. См.: Лемин А. В. Повышение эффективности управления земельными ресурсами муниципалитета : автореф. дис. ... канд. экон. наук. Иркутск, 2006. С. 3.

3. Модин Н. Муниципальные образования как участники земельных отношений / / Рос. юстиция. 2002. № 11. С. 25.

4. Михалычева Ю. С. Указ. соч. С. 5.

5. Там же. С. 7.

6. Там же. С. 7.

7. Лемин А. В. Указ. соч. С. 3.

8. См.: Михалычева Ю. С. Указ. соч. С. 14.

9. Там же. С. 15.

10. Там же. С. 19.

11. Поляков Д. С. Муниципальные образования как субъекты права распоряжения земельными участками // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 30.

12. Модин Н. Указ. соч. С. 25.

13. Поляков Д. С. Указ. соч. С. 31.

14. Там же. С. 32.

15. Лемин А. В. Указ. соч. С. 8.

16. Титова С. В., Чернышева Т. Н. Регулирование земельных и имущественных отношений на муниципальном уровне : монография. Воронеж, 2008. С. 5.

17. Там же. С. 9.

18. Михалычева Ю. С. Указ. соч. С. 81.

19. Модин Н. Указ. соч. С. 26.

20. Там же. С. 26.

21. Михалычева Ю. С. Указ. соч. С. 93.

22. Там же. С. 84.

23. Там же. С. 84.

Problems of Reforming of

a Local Self-government

© Kuznetsov D., 2009

In the article some problem questions arising in sphere of reforming of local self-government in the Russian Federation in terms of land legal relations are considered.

Key words: reform of a local self-government.