Об эффективности ресурсного обеспечения государственных региональных программ в области снижения риска чрезвычайных ситуаций

/28 Civil SecurityTechnology, Vol. 14, 2017, No. 4 (54) УДК 005.52, 005.334

Об эффективности ресурсного обеспечения государственных региональных программ в области снижения риска чрезвычайных ситуаций

ISSN 1996-8493

© Технологии гражданской безопасности, 2017

А.О. Жуков, Л.А. Жукова

Аннотация

Рассмотрена эффективность ресурсного обеспечения государственных программ субъектов Российской Федерации, реализуемых в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Предложена классификация мероприятий государственных программ по основным направлениям развития и обеспечения деятельности территориальной подсистемы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее — ТП РСЧС). Обоснована целесообразность использования предложенной классификации для проведения комплексного исследования структуры ресурсного обеспечения основных направлений развития и обеспечения деятельности ТП РСЧС.

Ключевые слова: МЧС России; ТП РСЧС; национальная безопасность; государственная программа; гражданская оборона; чрезвычайные ситуации, пожары; происшествия на водных объектах; риск-ориентированный подход.

On the Resource Efficiency of Regional Programs on Disaster Risk Reduction

ISSN 1996-8493

© Civil Security Technology, 2017

A. Zhukov, L. Zhukova

Abstract

The article deals with the resource efficiency of RF regional government programs in the field of civil defense, protection of population and territories from emergencies, fire safety and safety of people on water bodies. The authors propose a classification of measures included into such programs based on the main areas of development and provision of the regional subsystems of the Russian System of Disaster Management. It is shown that the proposed classification can be helpful for a comprehensive analysis of resource structure in the main areas of development of the regional subsystems of the Russian System of Disaster Management.

Key words: EMERCOM of Russia; regional subsystems of the Russian System of Disaster Management; civil defense; government program; emergencies; fires, accidents on water bodies; risk-oriented approach.

С целью повышения эффективности функционирования территориальной подсистемы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций необходимо обеспечить оптимальное ресурсное обеспечение мероприятий, реализуемых в рамках государственных программ в области снижения риска чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС).

Для достижения этой цели необходимо оценить эффективность структуры ресурсного обеспечения государственных региональных программ, реализуемых в рассматриваемой области.

Мероприятия государственных программ субъектов Российской Федерации, реализуемых в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, предлагается классифицировать по приоритетным направлениям развития и обеспечения деятельности территориальных подсистем РСЧС.

В соответствии с Методическими рекомендациями по отражению в государственных программах субъектов Российской Федерации вопросов развития и повышения готовности территориальных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включая формирование соответствующих показателей (утв. протоколом заседания Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности от 28 августа 2015 г. № 7), при анализе мероприятий, реализуемых в государственных программах и подпрограммах, предлагается рассматривать следующие 6 приоритетных направлений развития деятельности территориальных подсистем РСЧС (Р1-Р6):

Р1. Развитие системы мониторинга и прогнозирования ЧС, включая:

расширение спектра задач по контролю за состоянием потенциальных источников ЧС и обстановки на территории муниципальных образований субъектов;

развитие современных методов, разработки перспективных средств мониторинга и прогнозирования ЧС;

повышение обеспеченности лабораторным оборудованием и приборами организаций, участвующих в мониторинге и прогнозировании ЧС;

повышение квалификации сотрудников, обеспечивающих мониторинг и прогнозирование ЧС.

Р2. Совершенствование функционирования органов управления РСЧС, систем оповещения и информирования населения, включая:

создание и обеспечение функционирования комплексных систем безопасности жизнедеятельности субъектов Российской Федерации и внедрение аппаратно-программных комплексов «Безопасный город», создание КСЭОН, развитие локальных систем оповещения и ОКСИОН;

оснащение пунктов управления современными средствами связи и программно-аналитическими комплексами оценки обстановки и поддержки принятия решений;

автоматизацию процесса контроля обстановки, управления силами и информирования вышестоящих органов управления РСЧС;

подготовку должностных лиц органов управления в области защиты от ЧС природного и техногенного характера.

Р3. Повышение уровня готовности к оперативному реагированию территориальных подсистем РСЧС на ЧС, пожары и происшествия на водных объектах, включая:

оснащение аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС/GPS транспортных средств оперативных служб, привлекаемых для ликвидации ЧС;

создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер «112» в соответствии с выбранной уполномоченным органом исполнительной власти моделью построения системы-112»;

оснащение сил и средств современными системами связи;

наращивание мобильных и многопрофильных возможностей группировки сил территориальных подсистем РСЧС;

создание современной учебной и полигонной базы для подготовки органов управления и личного состава сил территориальных подсистем РСЧС;

создание, содержание и пополнение резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации ЧС.

Р4. Повышение уровня защиты населения от ЧС, пожаров и происшествий на водных объектах, включая: выполнение профилактических мероприятий, направленных на предупреждение ЧС, пожаров и происшествий на водных объектах;

увеличение количества подразделений пожарной охраны, снижение времени их прибытия в зону ЧС; развитие добровольной пожарной охраны; увеличение количества объектов защиты (учреждений образования, культуры, социального обеспечения и др.), на которых установлены автоматические системы предупреждения и тушения пожаров;

увеличение количества оборудованных мест массового отдыха населения на водных объектах;

формирование культуры безопасности населения. Р5. Оснащение сил и средств территориальных подсистем РСЧС современными аварийно-спасательными средствами и оборудованием, включая техническое перевооружение сил передовой пожарно-спасатель-ной техникой, высокопроизводительными средствами спасения, современными приборами и оборудованием, в том числе:

современными средствами доставки спасателей в зону ЧС;

роботизированными комплексами поиска пострадавших, тушения пожаров, проведения спасательных работ;

беспилотными летательными аппаратами; оборудованием для проведения подводных работ. Р6. Совершенствование технологий спасения и накопление средств защиты населения, включая:

разработку и внедрение современных технологий спасения пострадавших;

/30 ^П SecurityTechnology, Vol. 14, 2017, No. 4

накопление фонда защитных сооружений для укрытия населения, в том числе за счет использования подземного пространства;

обновление запасов средств индивидуальной защиты и повышение уровня обеспеченности ими населения.

В качестве основных направлений обеспечения деятельности территориальных подсистем РСЧС (О1 — О6) рассматриваются:

01. Обеспечение готовности к реагированию сил и средств территориальных подсистем РСЧС для защиты населения и территорий от ЧС, пожаров и происшествий на водных объектах;

02. Создание, содержание и пополнение резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации ЧС межмуниципального и регионального характера, а также запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств в целях гражданской обороны;

03. Организация и проведение мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, пожаров и происшествий на водных объектах;

04. Создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию технических систем управления гражданской обороны, систем оповещения и информирования населения, защитных сооружений и других объектов гражданской обороны;

05. Организация подготовки населения способам защиты и действиям в ЧС, мерам пожарной безопасности, мерам безопасности на водных объектах;

06. Организация и проведение среди населения мероприятий по формированию культуры безопасности жизнедеятельности.

В качестве примера рассмотрим государственные программы субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

В области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, реализуется 8 государственных программ [2-9]:

государственная программа Курганской области «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»;

государственная программа Свердловской области «Обеспечение общественной безопасности на территории Свердловской области до 2020 года»;

государственная программа Свердловской области «Реализация основных направлений государственной политики в строительном комплексе Свердловской области до 2020 года»;

государственная программа Тюменской области «Основные направления развития гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера до 2020 года»;

государственная программа Челябинской области «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности Челябинской области»;

государственная программа Челябинской области «Создание систем оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на территории Челябинской области» на 2015-2020 годы;

государственная программа Ханты-Мансийского автономного округа — Югры «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре на 2016-2020 годы»;

государственная программа Ямало-Ненецкого автономного округа «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и обеспечение безопасности населения на водных объектах на 2014-2018 годы».

Разделение мероприятий по направлениям финансирования позволяет рассчитать фактические расходы на финансирование развития и обеспечения деятельности территориальных подсистем РСЧС в 2015 году и соответствующие плановые расходы в 2016-2017 годах. Предложенная классификация мероприятий по основным направлениям развития и обеспечения деятельности территориальных подсистем РСЧС позволяет также более тщательно исследовать распределение планового и фактического финансирования государственных программ субъектов, входящих в состав Уральского федерального округа, по приоритетным направлениям развития и обеспечения деятельности территориальных подсистем РСЧС.

В результате проведенных исследований, построены аналитические таблицы, позволяющие оценить экономическую эффективность реализации рассматриваемых государственных программ.

В табл. 1 представлен плановый и фактический вклад каждого из источников финансирования в ресурсное обеспечение государственных программ субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, за период с 2015 по 2016 годы.

В табл. 2 представлены направления финансирования территориальных подсистем РСЧС в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, за период с 2015 по 2016 годы.

В результате проведенных исследований построены таблицы 3 и 4, в которых представлено процентное распределение объемов финансирования развития и обеспечения деятельности территориальных подсистем РСЧС в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, за период 2015-2016 гг.

Проведенный анализ источников финансирования показывает, что государственные программы субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, финансируются, преимущественно, за счет денежных средств субъектов Российской Федерации в 2015-2016 годах. Другие источники

Таблица 1

Источники финансирования государственных программ субъектов Российской Федерации, входящих в состав

Уральского федерального округа, за период 2015-2016 гг.

Источники финансирования государственных Объемы финансирования по годам, %

программ УФО 2015 год 2016 год

План Факт План Факт

Годовой объем финансирования, тыс. руб. 7635675,62 7019253,29 6347368,41 8174310,80

Федеральный бюджет, % 0,00% 0,33% 0,00% 1,58%

Субъектовый бюджет, % 96,89% 99,41% 96,26% 95,51%

Курганская область 2,53% 2,50% 2,70% 2,10%

Свердловская область 21,08% 22,94% 24,14% 18,09%

Тюменская область 6,27% 6,83% 6,25% 12,99%

Челябинская область 8,49% 9,70% 11,65% 7,90%

ХМАО 30,93% 27,86% 36,20% 29,15%

ЯНАО 27,57% 29,59% 15,32% 25,28%

Внебюджетные средства, % 3,11% 0,26% 3,74% 2,90%

Таблица 2

Направления финансирования государственных программ субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, в 2015-2016 годах

Направления финансирования ТП РСЧС Финансирование ТП РСЧС, %

2015 год 2016 год

План Факт План Факт

Объем финансирования, тыс. руб. 7635675,62 7019253,29 6347368,41 8174310,80

Финансирование развития ТП РСЧС, % 13,46% 15,02% 16,34% 11,17%

Р1 1,51% 1,64% 2,11% 1,30%

Р2 0,81% 0,94% 1,76% 1,22%

Р3 0,75% 1,14% 1,08% 0,02%

Р4 10,38% 11,29% 11,40% 8,63%

Р5 0,01% 0,01% 0,00% 0,01%

Р6 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

Финансирование обеспечения деятельности ТП РСЧС, % 85,46% 83,83% 83,47% 88,58%

О1 70,45% 73,19% 68,84% 76,13%

О2 4,59% 3,85% 4,15% 3,88%

О3 2,84% 1,28% 2,03% 1,95%

О4 3,41% 0,96% 3,64% 2,63%

О5 1,56% 1,70% 2,23% 1,96%

О6 2,61% 2,84% 2,60% 2,03%

Таблица 3

Финансирование развития территориальных подсистем РСЧС в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, в 2015-2016 гг.

№ Наименование субъекта Финансирование развития ТП РСЧС, %

Российской Федерации 2015 год 2016 год

План Факт План Факт

1 Курганская область 0,01% 0,00% 0,02% 0,02%

2 Свердловская область 12,78% 13,91% 14,51% 10,00%

3 Тюменская область 0,00% 0,00% 0,40% 0,00%

4 Челябинская область 0,50% 0,94% 1,07% 0,54%

5 ХМАО 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

6 ЯНАО 0,16% 0,18% 0,41% 0,62%

/32 Civil SecurityTechnology, Vol. 14, 2017, No. 4

Таблица 4

Финансирование повседневного функционирования территориальных подсистем РСЧС в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, в 2015-2016 годах

№ Наименование субъекта Финансирование обеспечения деятельности ТП РСЧС, %

Российской Федерации 2015 год 2016 год

План Факт План Факт

1 Курганская область 2,52% 2,50% 2,68% 2,08%

2 Свердловская область 8,44% 9,19% 9,37% 8,22%

3 Тюменская область 6,27% 6,83% 6,29% 12,99%

4 Челябинская область 7,99% 9,10% 10,57% 8,95%

5 ХМАО 34,04% 28,12% 39,94% 32,06%

6 ЯНАО 26,18% 28,07% 14,95% 24,29%

финансирования — федеральный бюджет и внебюджетные средства,— практически не задействуются.

Выявлены важные закономерности в характере расходов — структуре ресурсного обеспечения ТП РСЧС субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, в 2015-2016 годах. Финансирование направлений развития ТП РСЧС в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации, в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, входящих в состав Уральского федерального округа:

Р1. «Развитие системы мониторинга и прогнозирования ЧС» финансируется только в Свердловской области (в среднем, 7% от годового объема финансирования государственных программ, реализуемых в области);

Р2. «Совершенствование функционирования органов управления РСЧС, систем оповещения и информирования населения» лучше всего финансируется в Челябинской области (в среднем, 6% от годового объема финансирования государственных программ, реализуемых в области);

Р3. «Повышение уровня готовности к оперативному реагированию территориальных подсистем РСЧС на ЧС, пожары и происшествия на водных объектах» лучше всего финансируется в Свердловской области (в среднем, 3% от годового объема финансирования государственных программ, реализуемых в области);

Р4. «Повышение уровня защиты населения от ЧС, пожаров и происшествий на водных объектах» финансируется только в Свердловской области (в среднем, 48% от годового объема финансирования государственных программ, реализуемых в области);

Р5. «Оснащение сил и средств ТП РСЧС современными аварийно-спасательными средствами и оборудованием» практически не финансируется ни в одном субъекте Российской Федерации, входящем в состав Уральского федерального округа;

Р6. «Совершенствование технологий спасения и накопление средств защиты населения» не финансируется ни в одном субъекте Российской Федерации, входящем в состав Уральского федерального округа.

Финансирование направлений повседневного функционирования ТП РСЧС в рамках государственных

программ субъектов Российской Федерации, в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, входящих в состав Уральского федерального округа:

01. «Обеспечение готовности к реагированию сил и средств территориальных подсистем РСЧС для защиты населения и территорий от ЧС, пожаров и происшествий на водных объектах» хорошо финансируется во всех субъектах Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа;

02. «Создание, содержание и пополнение резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации ЧС межмуниципального и регионального характера, а также запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств в целях гражданской обороны» лучше всего финансируется в Курганской области (в среднем, 54% от годового объема финансирования государственных программ, реализуемых в области);

03. «Организация и проведение мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, пожаров и происшествий на водных объектах» финансируются в Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономном округе (в среднем, по 3% от годового объема финансирования государственных программ);

04. «Создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию технических систем управления гражданской обороны, систем оповещения и информирования населения, защитных сооружений и других объектов гражданской обороны» лучше всего финансируется в Ханты-Мансийском автономном округе (в среднем, 7% от годового объема финансирования государственных программ);

05. «Организация подготовки населения способам защиты и действиям в ЧС, мерам пожарной безопасности, мерам безопасности на водных объектах» лучше всего финансируется в Свердловской области (в среднем, 7% от годового объема финансирования государственных программ);

06. «Организация и проведение среди населения мероприятий по формированию культуры безопасности жизнедеятельности» лучше всего финансируется

в Тюменской области (в среднем, 30% от годового объема финансирования государственных программ).

Выполненные исследования свидетельствуют о крайне низком уровне ресурсного (финансового) обеспечения основных направлений развития ТП РСЧС в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации, реализуемых в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

В связи с изложенным, представляется необходимым смещение баланса финансирования в сторону мероприятий, направленных на развитие ТП РСЧС.

Литература

1. Афанасьев М. П., Шаш Н. Н. Инструментарий оценки эффективности государственных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. М.: НИУ ВШЭ. 2013. № 3. С. 48-69.

2. Загайнова Г. А. Оценка эффективности реализации государственных программ // Актуальные проблемы экономики современной России. Марийский государственный университет, 2016. № 3. С. 266-271.

3. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-М, 1997.

4. Беленчук А. А. Эффективность расходов бюджета: подходы и сравнения // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2010. № 3. С. 31-44.

5. Денисов И. П., Рукин С. Н. Оценка эффективности и результативности целевых программ при переходе к «программному бюджету» // Фундаментальные исследования. 2013. № 8. С. 400.

6. Беляев А. Н., Кузнецова Е. С., Смирнова М. В., Цыганков Д. Б. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт: Препринт WP8/2005/01/ М.: ГУ-ВШЭ, 2005.

7. Беляев А., Цыганов Д. Оценивая эффективность реформы: новые технологии оптимизации государственной и отраслевой политики // Вестник актуальных прогнозов «Россия. Третье тысячелетие». 2004. № 1.

8. Бреусова А. Г. Оценка эффективности государственных программ // Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2015. № 2. С. 129.

Сведения об авторах

Жуков Алексей Олегович: к. т. н., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с.

121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: ya.self@mail.ru SPIN-код — 3331-6376.

Жукова Лилия Анатольевна: к. н. гос. упр., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: lili.zhuk@yandex.ru SPIN-код — 3622-7692.

Information about authors

Zhukov Alexei O.: PhD in Technical Sciences, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Researcher.

7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: ya.self@mail.ru SPIN-scientific — 3331-6376.

Zhukova Lily A.: PhD Public Administration, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Researcher.

7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: lili.zhuk@yandex.ru SPIN-scientific — 3622-7692.

Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС

Авторы, название URL

Гаврилюк А.Д. и др. Международная конференция по проблемам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Арктике «Обеспечение безопасности при реализации крупных экономических и инфраструктурных проектов в Арктике. Проблемы и пути решения». Салехард, 18-20 августа 2015 г. Сборник материалов http://elibrary.ru/item.asp?id=26496549

Онищук Ю.Ю. и др. Международная конференция по проблемам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Арктике «Безопасный город в Арктике». Звенигород, 6-8 апреля 2016 г. Сборник материалов http://elibrary.ru/item.asp?id=26496579

Афанасьева Е.В. и др. Информационно-аналитический бюллетень об организации деятельности территориальных органов МЧС России в области реагирования пожарно-спасательных подразделений на дорожно-транспортные происшествия в субъектах Российской Федерации в 2014 году http://elibrary.ru/item.asp?id=23508058

Афанасьева Е.В. и др. Основные направления совершенствования деятельности МЧС России в области ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий на современном этапе. Научно-методический труд http://elibrary.ru/item.asp?id=23508042

Степанов В.Я. Огнеборцы нашего времени. Сер. Витязи спасения МПВО-ГО-МЧС России http://elibrary.ru/item.asp?id=23887109

Фалеев М.И. и др. Раннее предупреждение о чрезвычайных ситуациях. Монография http://elibrary.ru/item.asp?id=23355898

Акимов В.А. и др. Наша общая Победа http://elibrary.ru/item.asp?id=23520990