Объединиться или размежеваться?

Под шум партийного съезда Валентина Матвиенко заявила, что пришла пора объединить Питер с областью, снабдив свой тезис двумя незаметными дополнениями. Во-первых, она сразу сказала, что область будет против. Во-вторых, предложила упростить «бюрократическую процедуру». Не прошло и недели, как прозвучали ровно такие же пожелания мэра Москвы Юрия Лужкова

На практике «упрощение бюрократических процедур» означает отмену обязательного референдума в обоих субъектах Федерации. По понятным причинам: областной референдум вряд ли скажет «да».

В слиянии мегаполиса с областью тьма полутонов, лукавства и номенклатурных игр. На самом деле сливаются в первую очередь бюрократические системы. Территория, то есть земля, где была, там и останется. Только подчиняться будет другому начальству, платить налоги по другому адресу и ездить с другими цифрами на номерах.

Чиновники играют понятиями. Не зря инициатором «объединения» всегда выступает более сильная номенклатурная группа. Лужковская в Москве, матвиенковская в Питере. Бюрократия действует в интересах людей и территорий, если качество ее менеджерских услуг оценивается населением, скажем, на выборах. Тогда она стремится работать максимально близко к объекту управления, чтобы быть эффективней и популярней. Ей не надо укрупняться. Наоборот, в таких обществах мы наблюдаем тенденцию к дроблению административных систем и к сближению власти и граждан.

Если же бюрократия рассматривает (как правило, инстинктивно) население и территорию как безответную вотчину, с которой можно снимать ренту, то, естественно, налицо противоположное стремление максимизировать площадь.

В общем, административное пространство стремится к интенсификации, если развивается в правильной системе приоритетов, и к максимальной экспансии, если система приоритетов ложна. Применительно к Москве и Питеру: у них что, все уже так замечательно в городах, что образовался избыток средств и административных талантов для области?

В Питере 3,6 миллиона избирателей, в Ленинградской области 1,3 миллиона. Если их слить, по политическому (как минимум электоральному) весу новый губернатор в глазах Кремля уверенно выйдет на третье место в стране.  Будет ли при этом лучше и удобнее избирателю—вопрос не только спорный, но и (в глазах бюрократии) несущественный. Какая разница, все равно никуда не денется. Проголосует! Аналогично с экономикой. Область развивается, строит порты, автомобильные заводы (на слуху «Форд», «Тойота»), давно и целенаправленно проводит политику налоговых преференций и свободной конкуренции для частного бизнеса.  Если питерская элита наложит руку на эти процессы—она точно будет в выигрыше. Будет ли в выигрыше бизнес—непонятно. И (в глазах бюрократии) неважно. Он же уже вложился—куда теперь денется? Пусть платит побольше! А главное, кому надо.

Никто заранее не может ответить—лучше или хуже получится. Из общих соображений—скорее хуже. Но слишком много привходящих факторов, слишком велик риск предвзятости суждений. Под умным и грамотным губернатором—может, и есть смысл. А под коррумпированным,работающим в интересах своего бизнеса? Для того и предусмотрены законом обоюдные референдумы, чтобы заранее прикинуть плюсы и минусы, обозначить главные страхи и обсудить главные интересы.

В усложняющемся мире доминирует тенденция к дроблению административных контуров. Взгляните на карту Европы—там даже на самом простом страновом уровне пятнышки государств мельче и насыщенней, чем у нас. В принципе аналогичная асимметрия административного пространства и внутри России: западная, лучше и плотнее освоенная часть страны заполнена компактными субъектами Федерации. А на слабо освоенном востоке Красноярский край или Якутия «кроют Францию как бык овцу»—по выражению стихийного естествоиспытателя М. Жванецкого.

Если же посмотреть на Европу с уровня муниципий, общин, земель или префектур, то в глазах зарябит. Оно и понятно: чем сложнее, тем дробнее.

В развитом мире территории чаще делятся, чем сливаются. Единственное заметное исключение—Германия. Здесь воссоединение точно опиралось на обоюдное желание.  Опять же, не надо путать  объединение и интеграцию. Интеграция—когда суверенные  государственные пространства часть своих функций отдают специально созданной и строго контролируемой по деньгам и по полномочиям бюрократической надстройке. Ради удобства или эффективности. И опять: для удобства  кого—граждан? Или госаппарата?  Скажем, Европейский союз. Или Шенгенская зона (не равна ЕС!). Или зона евро (тоже не калька ЕС или Шенгена). Или НАТО (тоже особая структура со своими границами).

Если надгосударственная бюрократия приносит мало проку, интеграция постепенно выветривается.

В случае с Лужковым и Матвиенко речь о полном переподчинении областной бюрократии городу. С убедительными рассуждениями о сокращении числа управленцев, о создании единых транспортных сетей и т д.

В этом есть нечто здравое. Правда, опыт показывает, что  чиновников меньше не становится. К офису губернатора достраивают областной офис и сажают туда примерно тех же мудрецов, только уже под командой вице-губернатора.

Что касается транспортных сетей, миграции рабочей силы и вообще единого социально-географического пространства, то лишь в нашей российской традиции для него почему-то в первую очередь требуется создать объединенную чиновную структуру.  Транспортная сеть неплохо функционирует в Европе, объединяя многочисленные суверенные пространства лучше, чем наше—абсолютно единое в административном смысле. Городская агломерация Боваш (Бостон—Вашингтон) замечательно живет как единое социальное тело, административно подчиняясь при этом нескольким штатам и независимым муниципалитетам таких гигантов, как Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Вашингтон. Американцы из штатов Мэриленд или Вирджиния ездят на работу в  федеральный округ Колумбия (Вашингтон) так же естественно, как мы из Подольска или Одинцова в Москву. Их трудно увлечь разговорами про прелести объединения. Прежде всего потому, что администрация их родных штатов и так делает максимум, чтобы облегчить им и их бизнесу жизнь, в том числе укрепляя транспортное, экономическое, миграционное и прочие виды единства. Кроме бюрократического.

То, что в России развитие административно-территориального деления идет в противоположном направлении, всего лишь значит, что наша страна в качестве приоритета избрала интересы чиновников. Она приспособлена не для жизни граждан, а для жизни больших и малых вертикалей.

А разве вы не знали?

ДОСЬЕ

Питер сомневается

Разговоры о слиянии города с соседним регионом возникли летом 2007 года, когда утверждался на третий срок не самый эффективный из глав регионов губернатор Ленобласти Валерий Сердюков. Казалось, объединение входило в пакет договоренностей на его утверждение. Но разговоры затихли

«Единые транспортные коммуникации, единая энергосистема, экономическая взаимозависимость города на Неве и области достигли  масштаба, требующего особых способов взаимодействия»,—теперь убежденно говорит Валентина Матвиенко. Экономическим анализом этих планов, сказала губернатор, занимается специальная комиссия.

Что это за комиссия, когда и кем создана? Кто в нее входит?

Но в экономическом блоке Смольного от существования комиссии яростно открещиваются. «У нас такой группы не существует!»—сообщила корреспонденту «Огонька» Светлана Яркова, пресс-секретарь вице-губернатора Михаила Осеевского, курирующего экономику. «Рассуждать об объединении наших регионов слишком рано»,—подтвердил сам г-н Осеевский. Правда, полгода назад он признал, что объединение города и области экономически выгодно.

Может быть, сведения есть у вице-губернатора Ленинградской области доктора экономических наук Григория Дваса? Благодаря в том числе и стратегическим разработкам рыночника-профессора, ставшего на время чиновником, инвесторы пришли в Ленинградскую область, регион бурно развивается и стал одним из самых перспективных в стране. Он известен своей лесопереработкой, автомобильной, табачной, химической отраслями, нефтепереработкой, портовыми комплексами и транзитом. Через область проходит  треть экспортной нефти, угля, треть российского импорта и до 80 процентов ввозимых в страну новых иномарок. Вот-вот решится вопрос о размещении в регионе заводов по производству комплектующих не только для «русского «форда», но и для автомобильного кластера, образовавшегося в Петербурге.

— Научного анализа «за» или «против» слияния наших регионов, несмотря на давнишние рассуждения на эту тему, никто не проводил,—спокойно отреагировал на мой вопрос г-н Двас.—Я до сих пор не видел ни одного серьезного аргумента в пользу объединительной идеи или жизни врозь. Приведу доходчивый пример: есть больной и есть донор, требуется переливание крови. Будет ли нормальный врач проводить эту манипуляцию, не удостоверившись в совместимости групп крови?

Есть серьезные правовые препятствия для создания на берегах Невы единого региона. Дело в том, что Петербург и Москва имеют статус  городов федерального значения и это записано в Конституции РФ. В случае слияния Петербурга и Ленинградской области статус понизится до города муниципального значения. Хотя в городском парламенте давно лежит проект «Балтийского края». Предлагалось создать государственный совет «Балтийского края»—двухпалатный парламент, состоящий из сената и законодательного собрания, предлагал ныне покойный вице-спикер Юрий Гладков. Сенат должен состоять из 50 членов, избираемых по одномандатным округам, представляющих все территории края. Численность Заксобрания должна составлять также 50 человек, избираемых по партийным спискам. Петербург должен был приобрести статус городского округа, в котором будет функционировать мэр и городская дума. Эти схемы были популярны в период противостояния прежнего градоначальника Владимира Яковлева и полпреда Виктора Черкесова. Идея «Балтийского края» обсуждалась в качестве варианта изъятия у г-на Яковлева властных рычагов. Но тогда проект устава «Балтийского края» городской парламент прокатил.

Еще один камень преткновения—пункт 3 статьи 67 Конституции, который гласит: «Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия». Иными словами, правовой основой объединения Петербурга и Ленинградской области могут стать два народных референдума. Следует помнить, что попытки их проведения в городе и области в 90-х годах прошлого века предпринимались, но все они провалились. Сейчас же, в условиях политической пассивности населения, задача представляется и вовсе не реальной. Тем более что требуется не только 50-процентная явка, но и 50-процентное голосование «за». Петербуржцы в основном боятся, что за счет «бедного соседа» им урежут пенсии и надбавки. А жители Ленинградской области опасаются превращения своего региона в «аграрный придаток» мегаполиса, земли которого захватят городские строительные компании.

Как будет развиваться ситуация, неясно. Тем более что полпред президента в СЗФО Илья Клебанов недавно снова сказал: «Хоть процесс укрупнения субъектов необходим для выравнивания бюджетных доходов на душу населения и для упрощения управления махиной под названием Российская Федерация, но Петербург и Ленобласть существуют обособленно от «укрупнительных планов» в силу слишком уж разной специфики».

НАТАЛЬЯ ШЕРГИНА, Санкт-Петербург